REGIONALIZACION, DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL1 Por qu estos temas son importantes hoy?

35 aos atrs el desarrollo del pas era entendido como un esfuerzo sostenido, racional y planificado centralmente desde un Ministerio u Oficina creados ex profeso para esa tarea nacional. Todo el pas era objeto de la planificacin, la que se llevaba a cabo desde el centro hacia las periferias a travs de las entidades responsables. El desarrollo regional era entendido como una excepcin y slo por la importancia estratgica econmica de determinado centro urbano regional, densidad de habitantes, determinaba planes con algn grado de descentralizacin. En la actualidad, los cambios en comunicaciones, transportes, abaratamiento del costo de produccin, embarque del comercio al exterior, la mayor concentracin urbana y el crecimiento del nmero de profesionales, y fundamentalmente las necesidades de insercin en el nuevo modelo de economa transnacional han dado nuevo impulso e importancia a las regiones y gobiernos locales. Tres causas claves de la descentralizacin La descentralizacin surge como una necesidad moderna que viene a sentirse como tal recin a partir de la segunda mitad de este siglo. En cambio el centralismo y la homogenizacin de la cultura fueron elementos importantes del desarrollo de nuestros pases, desde que lograron su independencia de Espaa. A decir verdad, ninguna persona culta y con intereses en la poltica y la administracin habra concebido propuestas descentralizadoras o que reconocieran y alimentaran la legitimidad de elementos heterogneos de la cultura y la vida nacional, por ejemplo a comienzos des este siglo o durante las dcadas de los aos 30 y 40. Hoy en da, sin embargo, una descentralizacin eficiente y operante es una aspiracin bastante corriente en la mayora de los pases de Amrica Latina. La demanda por la descentralizacin en el mundo, se origina en tres factores combinados: Las necesidades del Nuevo Orden Econmico Mundial (NOEM) El desarrollo de la tecnologa en las reas de comunicaciones e informtica, y Una nueva concepcin tica y moral que acepta la heterogeneidad social.

a) El Nuevo Orden Econmico Mundial. Al respecto Boisier dice que la "oferta descentralista" corresponde a "la fase actual del desarrollo del sistema productivo y la tecnologa mundial", agregando que, "la reestructuracin del orden econmico, a travs de la apelacin intensiva a las nuevas tecnologas y la internacionalizacin de las operaciones del capital a escala universal, corre paralela al proceso de prdida de confianza y funcionalidad del Estado, tanto en su papel de productor de bienes y servicios, como de agente que posibilita la reproduccin del sistema econmico. As, este estado de ajuste de la economa mundial conduce necesariamente hacia la descentralizacin del Estado. "El Nuevo Orden econmico, parece estar caracterizado, de una parte, por la coexistencia de una alta concentracin de la propiedad y el poder econmico en un nmero
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Toms Agustn Milln, Socilogo, Antroplogo Social.

reducido de empresas gigantes y un modelo de extremada descentralizacin en la produccin (la economa difusa), en el cual la friccin del espacio est dejando de ser un obstculo para la acumulacin. En este sentido, el contrato social, caracterstico del Estado de Bienestar, pierde toda justificacin y utilidad. Asimismo, la reduccin de las barreras proteccionistas, el debilitamiento de los estados nacionales es explicable tanto desde la lgica de las exigencias de la propia acumulacin, como desde la consecuente lgica del Estado capitalista en un periodo de crisis". Al respecto cabe agregar que el concepto de economa difusa indica que los capitales no slo pueden estar dispersos en un amplio rango de pases del mundo, sino que dentro de stos, tanto el capital transnacional como nacional, tendrn fuertes intereses e inversiones puestos en numerosos puntos perifricos de un pas, haciendo que esa periferia sea un punto importante para la resolucin de problemas del capital, cobrando importancia la regin perifrica, a la par con la capital o centro nacional b) Desarrollo de la tecnologa en las reas de comunicaciones e informtica. La rapidez de las comunicaciones y la cantidad de informacin que sta puede portar es un elemento importantsimo de la vida de hoy, slo pinsese en la posibilidad comn de conectar dos computadoras que estn a miles de Km. de distancia unos de otros, o bien, de la gran cantidad de aparatos que poseen microcomputadores en su interior (tales como las mquinas fotogrficas modernas, sistemas de faxcimil, fotocopiadoras, etc.), para su funcionamiento normal. Es esta instantaneidad de las comunicaciones junto con la informacin cuantitativa, lo que permite que el mundo capitalista y cultural, pueda tomar determinaciones desde centros de decisiones sumamente alejados de sus periferias. Un empresario de cualquier parte del mundo est en posesin inmediata de informacin que puede afectar a su empresa o sucursal, pudiendo requerirse que las autoridades locales tengan que tomar determinaciones administrativas prontas o inmediatas, sin que sea racional o apropiado esperar a la consulta al centro nacional o al poder central, salvo en casos mayores Por otro lado, si el centro tiende a conservar todo el poder de decisin, se ve rpidamente invadido de mensajes de todas partes de su periferia para que tome resoluciones -en muchos casos con presin colectiva- debido a la mayor facilidad de comunicacin de hoy, de manera que alguna forma de descentralizacin pasa a ser una necesidad en vez de una ddiva del poder central. Al respecto se ha dicho que la revolucin tecnolgica informacional requiere de un Estado y una sociedad de carcter abierto, en los cuales la informacin de todo tipo pueda circular libremente. Es decir, convierte en no funcionales los modelos estatistas burocrtico y centralizador. c) Nuevas concepciones ticas y morales ante lo heterogneo. El centralismo homogeneizante del pasado ha dado paso a una actitud opuesta, usualmente asociado a lo moderno o post-moderno. La dcada de los aos 60, por ponerle un tiempo aproximado, nos trajo de golpe al mundo de los dismil, de lo heterogneo, en la msica, los estilos de vestir y de vivir, el homosexualismo y el SIDA; la amplia aceptacin de la separacin y el divorcio, la aceptacin de una esttica pblica alrededor de lo sexual ("sexo de consumo", o "la erotizacin del ambiente") que se manifiesta en diarios, revistas, cine, TV y la msica latina. Se ha aprendido lenta y dolorosamente a aceptar lo dismil, de manera que las inclinaciones individuales, gustos y tendencias deben ser moralmente respetados como parte de los Derechos Humanos mismos. Por ejemplo, hoy se aprecia como un lujo o un regalo de lo regional a la vida ms simple y en contacto con la naturaleza que se vive en las regiones del pas, lo mismo que la aceptacin de las heterogneas costumbres culturales y folclricas de los distintos lugares del pas, en cambio en el

pasado, la vida en provincias (lo provinciano como sinnimo de buclico, atrasado, hasta despreciable) era francamente minusvalorada en favor del modernismo ultra urbano de la capital. Aun a riesgo de pecar por exceso de argumentos, vale la pena incluir a Jordi Borja, quien se pregunta Qu tendencias empujan hoy hacia la descentralizacin?, encontrando la respuesta en los siguientes factores: Crisis de representacin poltica del Estado moderno, en que, la creciente complejidad y diversidad de funciones y la incorporacin como sujeto activo del Estado democrtico, de la gran mayora de los grupos sociales, ha dado lugar a que los mecanismos tradicionales de representacin poltica se conviertan en cauces estrechos e insatisfactorios. Las grandes administraciones pblicas han sido modernamente objeto de una fuerte crtica de su carcter tecnocrtico. La existencia de desigualdades (renta, equipamiento, etc.) que se manifiesta en forma de desequilibrios territoriales (debido a la especializacin funcional y a la segregacin social en el espacio) ha dado lugar a fuertes reivindicaciones de poder local o regional para llevar a cabo polticas de reequilibrio que tienden a igualar las condiciones de vida de las distintas reas territoriales. La descentralizacin en este caso viene empujada desde aquellas zonas y por aquellos grupos que consideran que solo obteniendo cuotas de poder en su territorio podrn impulsar su recuperacin econmica y social. En las dos ltimas dcadas, a medida que las nuevas tecnologas (sobre todo los medios de comunicacin social) uniformizaban la difusin de productos culturales y de pautas de comportamiento, se ha ido produciendo una reaccin -complementaria ms que antagnicafavorable a la recuperacin o construccin de las entidades locales, desde los signos y smbolos hasta las formas de vida comunitaria. (...) La crisis econmica, a su manera, ha acentuado las tendencias descentralizadoras. Los corporatismos (sociales y territoriales) y la fragmentacin social requieren un representante y un interlocutor estatal prximo y diversificado. Como comentario, habra que decir que, independientemente de los argumentos sobre eficiencia, demografa, funcionalidad y democratizacin, el factor ms poderoso que hace presin por la descentralizacin es el econmico. Los poderes econmicos nacionales requieren desarrollar agilidad y rapidez en su gestin si quieren convertirse en empresas dinmicas y competitivas -por necesidad, desde el mismo lugar de produccin- para competir eficientemente en el mercado internacional. Hoy la ubicacin de las oficinas centrales de la empresa el lado mismo del lugar de produccin no es un lujo o una excentricidad como habra sido en el pasado, sino una necesidad de la eficiencia y rapidez comercial. As la imagen del productor agropecuario que acuerda el negocio con sus compradores, desde sus oficinas instaladas en el mismo lugar de produccin, por telfono o fax, mientras est al tanto de la produccin y de los envos al puerto, es hoy una necesidad de las operaciones (hechas posible por la tecnotrnica y la informtica). En esas condiciones, oficinas centrales en la capital no pasan de ser un lujo intil, pero en el pasado habra sido una necesidad imperiosa para resolver "in situ" las demandas y permisos de la burocracia centralizada del Estado. As ocurre hoy en todas las reas de la produccin y el comercio. Visto as, los dems argumentos resultan en una contribucin, que aunque importantes, no son las presiones fundamentales para la descentralizacin del Estado. 3

Qu entendemos por Regin? Habiendo dejado en claro que la regionalizacin es la estrategia y la poltica con que se va a llevar a cabo la descentralizacin, es necesario precisar el trmino regin. La palabra regin evoca un rea geogrfica determinada, perifrica o lejana al centro nacional y delimitada en s misma. Los criterios que permiten diferenciar una regin de otra son variables y su eleccin depende del poder que lleva a cabo la tarea de regionalizar. Estos criterios pueden ser de carcter geopolticos, morfogeogrficos, tnicos, econmicos, o bien, una combinacin de ellos. Originalmente el concepto de regin se refera al socio espacio y su identidad cultural, para incluir, ms tarde al sistema de relaciones sociales internas. Ya en 1971, M. Meot, haba definido la regin como "...porcin del espacio nacional que presenta relaciones de diversa ndole, socio econmicas y socioculturales, con ciertas caractersticas de coherencia y una determinada identidad". Sin embargo, hoy la definicin de regin tiene una connotacin ms directa en cuanto a la relacin del socio espacio con su ligazn comercial industrial en el contexto de la economa internacional, punto que ser extendido ms adelante. Frente a ello Boisier se extiende en su definicin, para ligarla al presente. "Una regin es hoy da una estructura compleja e interactiva y de mltiples lmites, en la cual el contenido define al contenedor (lmites, tamao y otros atributos geogrficos). Una regin es hoy una y mltiple simultneamente, puesto que superada la nocin de contigidad, cualquier regin conforma alianzas tcticas para el logro de objetivos determinados y por plazos igualmente determinados con otras regiones, a fin de posicionarse mejor en el contexto internacional". Por su parte Jordi Borja agrega, "no se trata de idealizar el territorio, pero s de constatar que hay unidades naturales forjadas por la historia y la geografa que tiene una entidad socio cultural, un patrimonio y un signo de identidad de la poblacin" Boisier Agrega, "...una regin constituye un conjunto de sistemas (social, econmico, ecolgico, tnico, poltico, etc.) infinitamente ms complejo que el pas"(10) En resumen, en la definicin de regin, domina la idea de conjunto que rene ciertas condiciones sociales, culturales y econmicas, ubicadas sobre un territorio, que se estructura como sistema. Elementos que se incorporan a partir de las definiciones anteriores. Espacio geogrfico. Una comunidad humana implicando, Una historia Regional, Una identidad cultural formada o en formacin, y Un conjunto de actividades econmicas. Finalmente, la idea de sistema estructurante de los factores mencionados, que le proporcionan coherencia a la interaccin de los mismos. 4

?Qu sentido tiene la regionalizacin hoy da? Hasta el presente podemos identificar dos paradigmas de regionalizacin: El paradigma original de la planificacin, funcional al estado centralizado y limitado a la Planificacin Regional de espacios escogidos dentro de un pas. El moderno y actual, funcional al NOEM y la tecnologa electrnica e informatizada. El paradigma original surgi como una respuesta del Estado para desarrollar ciertas reas geogrficas densamente pobladas que presentaban ciertas ventajas, producto de su ubicacin, puertos naturales estratgicos para la economa, reas de alta productividad econmica, de necesidades apremiantes por pauperismo progresivo, o por haber sido destruidas por la guerra. A lo largo de las dcadas se ensayaron diversas alternativas estratgicas de desarrollo regional: el desarrollo de cuencas hidrogrficas, de polos de crecimiento, desarrollo rural integrado, etc.(11) La caracterstica de este modelo radicaba en constituirse slo en programa para el desarrollo econmico de la regin geogrfica objetivo, manteniendo -o fortificando- el estilo centralista de la administracin y gestin del Estado. En cambio el paradigma moderno, actual, presupone un completo cambio de actitud frente a la gestin, administracin y en la poltica frente al Estado, incluyendo por lo tanto cambios en las esferas cultural, social y poltica. El nuevo paradigma apunta a conceder cierto nivel de autonoma en la gestin o en la administracin, dependiendo, en su naturaleza, de las concepciones que se tengan tanto como de la capacidad y voluntad poltica imperante en el pas que esta aplicando polticas regionalizantes. A lo anterior se agrega que todo el pas, subdividido en regiones, es sujeto de la poltica de regionalizacin, a diferencia del modelo anterior, donde, como ya se indic, slo algunas reas geogrficas del pas son objeto de polticas de desarrollo regional. Lo central en el cambio de modelo de desarrollo regional ha sido, como es de notar, la actitud frente a la participacin del Estado en la vida regional, reconocindose que el estado debe dar paso a una mayor autonoma de las regiones en la toma de decisiones respecto de las materias y actividades que le ataen, con evidente prdida del Estado y de los grupos de poder poltico que lo controlan, del poder de decisin absoluto sobre la marcha total del contexto geogrfico nacional y sus (sub)regiones. ESTADO CENTRAL AMBIENTE REGIONAL Autonoma _________________ Poder poltico Crecimiento econmico Competencia administrativa Fortalecimiento de la Identidad Regional

"En otras palabras, mientras el Estado tradicional y centralizado se hace cada vez ms lento y esttico, para la administracin del territorio nacional, el aspecto ms importante de las aglomeraciones industriales, de los racimos industriales y de los basamentos econmicos, es que ellos son dinmicos y no estticos"(12) Tres ejes de analisis para considerar la descentralizacion Segn Coraggio, el tema de la descentralizacin del Estado se debe analizar a partir de tres ejes de anlisis: El eje Administrativo. Relativo a las "autonomas" (regionales) mediante el traspaso de funciones, recursos, competencias, etc. (Usualmente en manos del Estado, que las usa y esgrime en nombre de la "eficiencia"), presuntamente disminuida por una centralizacin excesiva que aleja a los que toman las decisiones de los ambientes y sujetos afectados por tales decisiones. El eje Econmico. Que consiste en una privatizacin que consiste en traspasar recursos y partes completas del aparato estatal (empresas) a la iniciativa privada, por ser sta mejor motivadora y orientador de la gestin, que el inters pblico o general (es decir, el Estado). Asimismo, se propugna que las leyes naturales del mercado, la competencia, la acumulacin, etc. operan mejor como mecanismos de (auto) regulacin, que la regulacin arbitraria "externa" del Estado, que en su funcin de arbitro o mentor del proceso nacional ha multiplicado intervenciones, leyes y regulaciones en una maraa que se vuelto inmanejable. El eje Poltico. Que consiste en la reforma de los mecanismos de decisin poltica que predomina en la sociedad, y sobre todo, de la devolucin a la sociedad de parte del poder poltico alienado al Estado. En este eje se asocian las habilidades de la democracia con el mbito territorial: as, lo local es ms democrtico porque el encuentro cara a cara de representantes y representados permite el control de sus actos, mientras que lo nacional es inalcanzable para la participacin , a la vez que profundiza la separacin entre gobernantes y gobernados Modelos alternativos del paradigma de la descentralizacion - regionalizacion Segn puede apreciarse en la literatura actual, y como ya se ha anunciado, existen dos modelos de descentralizacin modernizante. 1. El proyecto neoliberal. Sus agentes ms visibles seran el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y directamente diversas instanacias de la Administracin y agencias de ayuda de los Estados Unidos de Norteamrica. Su fuerza radica en el acondicionamiento de crditos, ayudas internacionales y el chantaje abierto por la deuda externa. Aqu la idea de descentralizacin puede equipararse a desestatizacion, contribuyendo a ese otro fenmeno, encubierto pero que acompaa al proyecto descentralizador como su sombra: la concentracin del poder econmico a escala mundial, y que implica abrir las economas nacionales y regionales al juego de la competencia internacionales, permitindole abrir sus mercados (y abaratar costos y materiales al implementarse). 2. El proyecto de descentralizacin democratizante.

Enfatiza el eje poltico de la descentralizacin en aquellos aspectos que significan una ampliacin de la practica democrtica, al dar una participacin efectiva a los actores sociales en la marcha, administracin o gestin de la regin. Para ello se busca: "...impulsar sin ambigedades la participacin extendida de la poblacin en la discusin y resolucin de los problemas nacionales sectoriales y regionales," como encuentro entre el conocimiento tcnico, el inters privado y las necesidades directas de los ciudadanos. * "Dar impulso a proyectos polticos regionales, asociados al resurgimiento del municipio y a la redemocratizacin de la sociedad latinoamericana"(13) Donde: La regin decide qu produce y qu vende Desarrollando su propio banco de proyectos y fuentes de financiamiento, Evaluando sus propias necesidades y potenciales para el uso de sus recursos humanos y de empleo (capacitacin de mano de obra, orientacin de profesiones, etc.) Desarrollo de imagen corporativa (implica identidad y visin de lo que la regin ofrece al comercio internacional como un cuerpo bien organizado) Coraggio agrega "despertar el sentido de la descentralizacin "incorporando la dimensin de autogestin a escalas que permitan mantener una adecuada visin y prctica respecto del todo, como empresas de cogestin Estado, Municipios, empresas privadas con trabajadores, etc.(14) De qu forma el tema de la Descentralizacin se convierte en el tema de la Regionalizacin? La Descentralizacin transfiere la importancia de la gestin originalmente en manos del Estado centralizado y centralizador, hacia las gestin regional. En su versin primera, la descentralizacin del modelo neo liberal, el proceso de regionalizacin se desarrolla debido a la necesidad de realzar y potencializar el rol econmico de los espacios geogrficos, como estrategia de desarrollo e incorporacin de estos espacios al mercado mundial, considerando a la regionalizacin como un camino para descentralizar el Estado. El modelo democratizador, por su parte, le agrega a la regin un mayor papel en el desarrollo de una prctica de participacin ciudadana en la gestin regional, de manera que se consolide y desarrolle la democracia; para que se desarrolle una fuerte identidad regional que contribuya con su impulso a para que se promuevan con mas eficacia medida de equidad lo mismo que soluciones ms eficaces a las injusticias sociales. El mismo criterio supone y propone que los actores sociales regionales deben mantenerse bien informados de las medidas que los agentes especializados de la regin estn decidiendo; que tienen la capacidad y conocimientos adecuados para comprenderlos, y que existen canales adecuados para que esos actores tomen parte activa en la toma de decisiones sobre materias que los involucran en la gestin de la regin. Al tomar en cuenta estos ltimos antecedentes de la regionalizacin, salta a la vista que el modelo descentralizador democratizante requiere de un esfuerzo de "construccin" de la cultura participativa regional. Ese esfuerzo constructivo regional debe traducirse o convertirse en una estrategia "tanto de pensamiento como de accin"(15), que implique pasos para acercarse al modelo ideal (que adems, recurdese, implica un eje econmico y otro administrativo). Tal estrategia naturalmente, debe apuntar a orientar una serie de medidas que implican cambios econmicos, sociales, culturales y polticos, que acerquen a la regin al modelo que se estima es el ms deseable.

Elementos de una propuesta de poltica de regionalizacin. Uno de los analistas que ms ha contribuido en presentar una estrategia para la regionalizacin del pas es Sergio Boisier. La obra de Boisier es extensa y no corresponde verla en su totalidad en este curso introductorio, pero a travs de ella podemos apreciar elementos bsicos que deben tenerse en cuenta para comprender la estrategia del desarrollo regional democratizante. Estos seran: Una clara comprensin del rol de la regionalizacin en el proceso descentralizador que estamos viviendo. El alcance y rol que debe tener la planificacin en este proceso de regionalizacin. Reconocindose que si bien "est de moda hablar de crisis de la planificacin sta es posible en el alcance medio de las regiones, donde probablemente un enfoque de carcter sistmico, esto es, que privilegie la complejidad organizada de la regin, as como la interaccin entre sus elementos constitutivos, sea de mayor utilidad que los tradicionales anlisis sectoriales. Boisier agrega que alcanzar un estado de desarrollo para la regin exige elaborar un proyecto poltico para sta, no solo una estrategia tal como usualmente se entiende este concepto.(16) Aunque no est explcitamente dicho, el trabajo de Boisier plantea la necesidad de buscar, como antecedente diagnstico, el conocimiento profundo de las bases o fundamentos de la sociedad regional y de su cultura, tanto en el sentido diacrnico, (histrico), como sincrnico (conocimiento amplio y profundo del estado actual de la regin). Reconocer el factor activo representado por los temores y posibles frenos que pueda ejercer el centralismo en el desarrollo del proceso regional, en lo poltico, tanto como en lo administrativo (autodefenza de los aparatos de poder establecidos). Al mismo tiempo que se debe estar atento a los frenos que en puedan ejercer sectores de poder de la regin misma, que por temor a no resistir el cambio traten de minimizarlo o volcarlo a su favor. El factor decisivo es la construccin de una identidad regional slida, que agregue impulso al esfuerzo regionalizador, junto con la formacin de un conjunto de Actores Sociales que contribuyan a hacer efectiva la participacin, impulsen el desarrollo regional y se constituyan en salvaguarda de sus propios intereses regionales cuando stos se vean amenazados. NOTAS Sergio Boisier, La construccin social de las regiones, en DESARROLLO REGIONAL: TAREA NACIONAL, Universidad de La Frontera, Temuco, 1989, pg.36. Boisier, op. cit. pg.37 Boisier, id. Jordi Borja, en Dimensiones tericas, problemas y perspectivas de la descentralizacin del Estado, en DESCENTRALIZACION DEL ESTADO, MOVIMIENTO SOCIAL Y GESTIONLOCAL, FLACSO, Santiago, 1987. En materia de los cambios mundiales que est provocando la tecnologa moderna, Ver la triloga de Alvin Toffler: EL SHOCK DEL FUTURO, LA TERCERA OLA y EL CAMBIO DEL PODER. (1991). J. Borja, Id. Nota 3. Mot, Henri, 1971, El Concepto de Regin, Santiago, CEPAL-ILPES, 1971. Sergio Boisier, La Construccin (democrtica) de las regiones en Chile: una tarea colectiva. Documento, 1990?

Jordi Borja, 1987, Dimensiones tericas, problemas y perspectivas de la descentralizacin del Estado, en DESCENTRALIZACION DEL ESTADO, MOVIMIENTOS SOCIALES Y GESTION LOCAL, FLACSO, Santiago, pg. 36. ID, op. cit. Ver, Carlos A. de Mattos, Paradigmas, modelos y estrategias en la prctica Latinoamericana de planificacin regional, en PENSAMIENTO IBEROAMERICANO N10, Julio-Diciembre 1986. (Fotocopia en biblioteca). Sergio Boisier, REVISTA PARAGUAYA DE SOCIOLOGIA, N82, 1971, La gestin de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-estados y cuasi-empresas, pg. 10. Boisier, Revista Paraguaya 1991:14 Coraggio 1991:70 Boisier, La construccin (democrtica) de las regiones en Chile: Una tarea colectiva. ILPES, Documento 90-8-1264. 16. Lo cual implica comprender y conocer qu es un proyecto poltico en la planificacin (regional) y qu es una estrategia de planificcin. Sobre El proyecto poltico de Boisier, ver Dcto. 90-81264, pg. 3.