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La participacin ciudadana y sus retos en Mxico.

Un breve estudio del desarrollo de la cultura y de las instituciones participativas y diagnstico de su problemtica actual, con propuestas para hacer funcionales las instancias de participacin democrtica.

Alberto J. Olvera

Diciembre de 2009

Entregable 2 del Contrato Simplificado 6800002163

Introduccin.

El debate sobre la participacin ciudadana en el ejercicio y el control del gobierno constituye un terreno complejo y polticamente confuso en el Mxico contemporneo. Todos los actores polticos y sociales aceptan y reclaman la necesidad de la participacin, pero cada actor le otorga significaciones diferentes. La confusin se ha acentuado en tiempos recientes con la popularizacin de conceptos relacionados con la participacin, como transparencia y rendicin de cuentas. La matriz ltima de esta curiosa coincidencia discursiva 1 nos remite a la lucha ideolgica que desde la dcada de los ochenta han venido librando los dos principales proyectos polticos que se disputan hoy por hoy la hegemona poltica e ideolgica en Amrica Latina2: el neoliberal y el democrtico- participativo, teniendo siempre como trasfondo cultural, tanto en un caso como en otro, los remanentes, ms o menos vivos y actuantes en cada pas, del proyecto autoritario. Debe aclararse que la idea de proyectos remite a modelos tpico- ideales, no a realidades concretas, las cuales son siempre hibridaciones complejas y con frecuencia contradictorias de principios y aspiraciones polticas. De un lado, el proyecto neoliberal necesita de la participacin, concibindola como un instrumento o mecanismo que permite la mejora administrativa y procesual de la poltica pblica y como un instrumento que puede facilitar la terciarizacin de la poltica social, es decir, la ejecucin de la misma por agentes privados. Esto puede conducir, ultimadamente, a la desresponzabilizacin del Estado en relacin a los derechos de ciudadana, en especial los derechos sociales. El discurso neoliberal de la participacin ha ganado terreno en los ltimos aos gracias a algunas de las polticas pblicas fomentadas por el Banco

Evelina Dagnino ha denominado confluencia perversa a este proceso de confluencia discursiva bajo la cual se ocultan proyectos opuestos (Dagnino, 2006). Para un breve resumen de los orgenes recientes de los discursos participativas en la arena internacional, ver Olvera, 2006. 2 Al respecto, ver Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006.

Mundial y al avance del discurso contemporneo del tercer sector, el voluntariado y la responsabilidad social de las empresas3. Desde el otro proyecto poltico, que denominaremos democrticoparticipativo, la participacin es vista como el eje de una prctica de la poltica que permite a los ciudadanos intervenir en los asuntos de inters colectivo a travs de la creacin de espacios pblicos donde no slo se debaten, sino que se deciden y vigilan, las polticas pblicas de los diferentes niveles de gobierno. Esta vertiente de la participacin resume numerosos experimentos sociales en varias partes del mundo y se inspira en desarrollos recientes de la teora democrtica, ante todo las teoras de la sociedad civil, del espacio pblico, la democracia deliberativa y la propia democracia participativa4. En Mxico la limitada experiencia nacional en esta materia ha conducido a que se confunda la nocin de participacin ciudadana con las formas de democracia directa: referndum, plebiscito e iniciativa popular5. Indudablemente las formas de la democracia directa abren un espacio poltico a la expresin de las preferencias de la ciudadana, pero todas ellas tienen un carcter excepcional, es decir, slo pueden ser utilizadas en condiciones polticas muy especficas, de tal forma que rara vez pueden ser empleadas realmente. Ms aun, no dejan de ser ambivalentes en la medida que puedan ser utilizadas para fines de legitimacin de gobiernos autoritarios o de lderes personalistas. Equiparar la participacin ciudadana con la democracia directa es un error conceptual que limita el horizonte poltico de la democracia. Entenderemos aqu el concepto de participacin como la intervencin organizada de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en los asuntos pblicos, que se lleva a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en interfaces socioestatales6 (Isunza, 2006) que pueden o no estar

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Ver Almeida, 2006 y Hevia, 2006. Para una discusin terica completa de esta forma de entender la democracia, ver Avritzer, 2002. 5 Las pocas leyes de participacin ciudadana que existen en Mxico, todas a nivel de entidades federativas o estados (Ciudad de Mxico, Morelos, Jalisco, Coahuila), se refieren central o nicamente e los mecanismos de democracia directa. 66 El concepto de interfaz socioestatal alude a un espacio de encuentro entre actores sociales y estatales en un marco definido por instituciones (formales o informales), en el que se comparte un objeto o campo de accin

definidas por la ley y que permiten el desarrollo de una capacidad relativa de decisin en materia de polticas pblicas, control de la gestin gubernamental y/o evaluacin de las polticas pblicas a travs de diversas formas de contralora ciudadana (Olvera, 2007: 26-27). En Mxico la discusin sobre la participacin est atrasada respecto de los debates latinoamericanos ms relevantes. En realidad atestiguamos el predominio de una confusin conceptual y poltica, de manera que los actores civiles y polticos hablan de participacin en un sentido meramente figurativo, es decir, como una alusin a muy diferentes procesos en marcha. No encontramos en el horizonte simblico de los actores una idea clara acerca del papel de la participacin en la democratizacin de la vida pblica. La notable ausencia en Mxico de tradiciones participativas en el sentido de culturas y prcticas que impulsan la profundizacin de la democracia necesita ser explicada histricamente. La peculiar configuracin de las relaciones entre sociedad, mercado y Estado que produjo el rgimen de la Revolucin Mexicana est en el origen de la particularidad mexicana en este campo, pero tambin el carcter tardo y prolongado de la transicin a la democracia explica la centralidad de la arena poltico-electoral en el imaginario y en las luchas sociales de toda una generacin de activistas sociales y civiles. Pero esto no implica que el discurso de la participacin y la creacin de leyes e instituciones diversas para materializarla no haya sido una parte de la poltica normal. Por el contrario, nuestro pas tiene una abundancia de discursos, leyes e instituciones formalmente participativas. Pero esta presencia discusiva y legal contrasta con la escasez de prcticas efectivas y con la generalizacin de la simulacin como cultura poltica en todo lo concerniente a la participacin ciudadana. Sin embargo, los espacios e instituciones de la participacin existen, y muchos de ellos funcionan, de una manera u otra. Es importante preguntarse si es posible darles una funcin ms compatible con la democratizacin de la vida

comn, y en el que cada una de las partes lleva consigo sus propios intereses, ideas, y prcticas. Es por tanto un espacio de conflicto negociado, de intercambio y de accin.

pblica en las condiciones actuales de desarrollo de la sociedad civil y en la coyuntura poltica vigente. Una ventana de oportunidad se ha abierto con la recientsima iniciativa del Presidente Caldern para discutir una reforma poltica de fondo. Si bien el Presidente no se refiri a la participacin como parte de sus preocupaciones, hay una posibilidad de incluir aspectos operativos, reglamentarios y micro-legales en las disposiciones e instituciones existentes de tal forma de mejorar el funcionamiento de los espacios participativos. En este documento se analizar, en primer trmino, la historia de las instituciones participativas en Mxico, rastreando los proyectos polticos que las sustentan, las leyes que las fundamentan y las prcticas a que dieron lugar. En segundo trmino, se analizarn las innovaciones ms significativas que han surgido, tanto desde el campo estatal como del civil, en el perodo de transicin. En tercer lugar, se har un breve balance de las muchas interfaces socio-estatales en las que se producen hoy da relaciones de inspiracin participativa en Mxico, con algunos ejemplos recientemente estudiados a profundidad. Finalmente, se presentar una serie de propuestas para mejorar la operatividad de esas instancias y para profundizar su carcter potencialmente democrtico.

Antecedentes histricos. El rgimen de la Revolucin Mexicana (1929-2000) tena como cimiento una especie de fusin entre la sociedad y el Estado por la va del sistema corporativo de representacin social y poltica (Olvera, 2003). Esta fusin

denegaba la autonoma poltica de los actores sociales y cerraba los espacios de la poltica, al conducir sta exclusivamente al interior del Estado. No haba espacios pblicos como terrenos naturales de accin civil. Los actores sociales emergentes aspiraban a tornarse pblicos a travs de la movilizacin y de la apelacin a los medios de comunicacin, casi completamente controlados por el Estado. Sistema corporativo, partido nico y control de los medios fueron las bases fundamentales del rgimen autoritario.

La poltica como oposicin a y/o confrontacin con este rgimen fue practicada siempre por diversos movimientos y sujetos sociales en determinadas circunstancias y espacios histricos, siempre cortos en duracin y poco significativos en trminos polticos. La situacin cambi despus de 1968 porque los espacios de resistencia y confrontacin se ampliaron notablemente en el contexto de una relativa liberalizacin del rgimen. La sociedad civil entendida como un conjunto de actores y movimientos sociales y civiles independientes del Estado que luchan por derechos o por reivindicaciones especficas se materializ a lo largo de los aos setenta y primera mitad de los ochenta del siglo pasado. Particularmente, la notable reaccin autnoma de los habitantes de la ciudad de Mxico ante el terrible sismo de 1985 trajo al foro pblico la recuperacin de concepto de sociedad civil como espacio de accin independiente del Estado7. Se trataba de una sociedad civil constituida por nuevas organizaciones de campesinos, del sindicalismo independiente, de agrupaciones empresariales medianas y pequeas, en suma, por expresiones de clase que rompan con el patrn corporativo, as como por un movimiento estudiantil de proporciones nacionales que representaba la emergencia de una nueva cultura poltica que contena tanto elementos de identidad radicales de izquierda (una

autocomprensin revolucionaria) como democrticos (reivindicacin de derechos). Del movimiento estudiantil habran de desprenderse diversos grupos culturales que progresivamente desarrollaran agendas especficas como el feminismo, el ecologismo y la lucha por los derechos humanos. En la emergencia de estos movimientos influyeron decisivamente las corrientes progresistas de la iglesia catlica, las cuales proporcionaron la base organizacional y financiera para el despliegue de estos movimientos socioculturales y para su vinculacin con redes internacionales de organizaciones afines. Este es el contexto social es que debemos situar la genealoga de los grupos y redes que impulsan la participacin ciudadana en la vida pblica.

Esta nocin habra de perdurar a todo lo largo de los aos noventa, alimentada por la llegada a Mxico de conceptos de sociedad civil basados en la teora habermasiana (Olvera, 2003).

Desde el terreno del Estado, la genealoga del discurso participativo puede remontarse al gobierno del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), quien llev al gobierno a un grupo de tecncratas formados, como l mismo, en la CEPAL, creyentes en las bondades de la planificacin del sector pblico e impulsores de una reforma administrativa gerencial de primera generacin. El presidente De la Madrid hizo aprobar en 1983 una nueva Ley Federal de Planeacin, que institucionaliz las consultas populares que haba realizado como candidato presidencial y cre un Sistema Nacional de Pla neacin Democrtica, el cual sirvi de paraguas a 18 foros, de los cuales se supone que result el Plan Nacional de Desarrollo8, metodologa que por cierto hasta la fecha sigue en aplicacin. Como parte del proceso de implementacin del plan se crearon comits y consejos consultivos en la mayor parte de la administracin pblica federal con el fin de impulsar la participacin de la sociedad en la planeacin del desarrollo. En un pas autoritario, en el que la izquierda y la derecha partidarias apenas tenan una modesta representacin poltica, donde las asociaciones civiles eran casi inexistentes (incluidas las empresariales, a las que poco se respetaba) y en el que los movimientos sociales ms importantes estaban en abierta confrontacin con el Estado, slo poda impulsarse una participacin institucionalizada simblica y ficticia. En efecto, los comits y consejos que el Presidente De la Madrid orden que se constituyeran en los diversos rdenes de gobierno reflejaron fielmente la estructura corporativa que caracterizaba al viejo rgimen, la que, en los casos que era imprescindible, inclua tambin a los empresarios y algunos colegios profesionales. De esta poca proviene la tradicin de la simulacin de la participacin en consejos. La crisis econmica que viva el pas en esos tiempos, abierta por la macro-devaluacin de 1982, era el peor momento posible para impulsar algn tipo de participacin real en la vida pblica. Terribles medidas de austeridad fueron impuestas: despidos en empresas pblicas, cada de los

salarios reales de los trabajadores, primera fase de la apertura de la economa al exterior, en fin, un ajuste neoliberal en su primera fase, que evidentemente era
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Ver Story, 1986, pp. 245-250.

antipopular. Hacia mediados del sexenio de De la Madrid, la firma de Pactos de Concertacin Econmica (1985-88), a travs de los cuales se imponan nuevas medidas de ajuste neoliberal, termin por desacreditar la idea misma de la negociacin intersectorial y de la participacin ciudadana. Se trataba de pactos corporativos en donde las propias representaciones sindicales y empresariales eran forzadas a aceptar las decisiones de poltica econmica del gobierno. Este modelo no result en una verdadera participacin, ni siquiera en el sentido neoliberal. Un giro en el enfoque gubernamental de la participacin ciudadana se produjo en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-2004), quien enfrent los graves problemas de legitimacin con que haba nacido su gobierno, producto de un gran fraude en las elecciones presidenciales de julio de 1988, con una doble estrategia: de un lado, una poltica de negociacin con el Partido Accin Nacional, mediante el cual se pact la puesta en prctica de una poltica econmica neoliberal radical; de otro, un pacto con algunos grupos y movimientos populares, controlados bsicamente por la izquierda maosta (entre ellos buena parte del movimiento campesino independiente y de la dirigencia del movimiento urbanopopular, as como un sector de los intelectuales de izquierda). Este sector, en el que el presidente tena amigos de la poca universitaria, desarroll e implement un programa de poltica social innovador que recibi el nombre de SOLIDARIDAD. El Programa Nacional de Solidaridad se convirti en un smbolo de identidad del gobierno de Carlos Salinas, pues era el concepto que unificaba un conjunto de polticas pblicas que vinculaban al gobierno y a la sociedad. El modelo de participacin que impulsaba el Estado en este programa estaba basado en la unidad micro-local; cada proyecto, cada obra pblica tena un Comit de Solidaridad que se encargaba de labores de contralora, ejercidas en forma directa por los beneficiarios. El Presidente Salinas utilizaba las redes creadas mediante esta poltica para tratar de crear una base social paralela a la del partido oficial, el PRI, que viva ya su decadencia, y que en buena medida se opona al proyecto neoliberal. Salinas trataba as de modernizar las bases sociales del rgimen autoritario y sobrepasar los rdenes corporativos que, para todo fin

prctico, haban dejado de tener las capacidades de movilizacin y de control poltico reales de antao. De esta poca provienen otros conceptos ms acotados de participacin: participacin comunitaria, entendida como aquella que los ciudadanos desarrollan en los micro-espacios en donde viven, sea la comunidad campesina, el barrio urbano o una asociacin de afinidades culturales; y tambin participacin social, que fue usada para referirse a la presencia de organizaciones sociales de algn tipo en espacios consultivos formales. La extraa combinacin de proyecto econmico neoliberal y alianza con la izquierda maosta en el terreno de la poltica social fracas como proyecto poltico debido a varias razones, ante todo por la fragilidad organizativa, breve duracin y falta de representatividad poltica de los Comits de Solidaridad. Lejos de representar un concepto de participacin democrtica, los Comits eran una creacin desde arriba que, adems de no resolver el problema de su propia legitimidad, no podan suplir a la eficiente maquinaria poltica del PRI tradicional. Sin embargo, paradjicamente en esta misma coyuntura emerge un concepto de participacin alternativo, que es impulsado por algunos grupos del movimiento ecologista, en un momento en el cual haba un avance en la legislacin sectorial y mucha experimentacin en la implementacin de programas, algunos de los cuales trataron de abrir espacios de participacin directa de los campesinos en programas de rescate de reas naturales protegidas, as como en el manejo de cuencas hidrolgicas9. Se experiment tambin con la autogestin campesina en la produccin de caf y en el sistema de abasto de alimentos a zonas rurales aisladas10. Estos interesantes experimentos estaban, sin embargo, subsumidos en un mar de negociaciones particularistas, impulsadas desde el Estado en el contexto de la masificacin del Programa Nacional de Solidaridad. Esta sobredeterminacin poltica y el mal manejo administrativo de los proyectos determinaron que la mayora de ellos fracasara econmicamente en pocos aos. Mientras tanto, la izquierda partidaria, coaligada en el PRD, desarrollaba una poltica contestataria que llev el conflicto poltico al terreno de las luchas

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Ver Alatorre y Boege, 1999; Blauert, Rosas, Anta y Graf, 2006. Ver Celis Callejas, 2003; Snyder (ed.), 1999; Fox y Aranda, 1996.

post-electorales en todo el pas. Grandes movilizaciones sociales, como las del estado de Tabasco, en el sur mexicano, quedaron atrapadas en el ciclo de confrontacin entre el gobierno y el PRD. Las luchas sociales estaban subordinadas a las luchas electorales. En tanto los partidos actuaban en un clima de abierta confrontacin que se manifest en decenas de conflictos postelectorales, varios de ellos violentos, los actores civiles cuyas dirigencias no se trasladaron a los partidos se preocuparon por crear una presin social a favor de la democracia desde afuera del sistema poltico. Estos actores tenan un perfil muy definido. Se trataba de las emergentes organizaciones no gubernamentales, de algunos grupos conservadores cuya matriz era un catolicismo tradicional y de grupos culturales urbanos, anclados en las universidades y en el sistema educativo en general, todos los cuales

coincidan en la aspiracin democrtica. La terrible derrota que haban sufrido los sindicatos independientes y las organizaciones campesinas radicales a mediados de los ochenta, as como la rutinizacin del movimiento urbano popular, condujo a la prdida de poder e influencia de los sectores popular-clasistas de la sociedad civil (Olvera, 2003). Las asociaciones empresariales se convirtieron en un campo de batalla entre los sectores prstas y panistas y las asociaciones profesionales mantuvieron su acostumbrado perfil discreto y privado. As, la sociedad civil de los aos noventas adquiri un perfil pblico marcadamente dominado por las ONGs, su sector ms visible y organizado. Esto no quiere decir que no hubiese otros actores activos de la sociedad civil, sino que estaban debilitados u optaron por mantenerse en el mbito privado. Surgieron redes nacionales de ONGs como Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (1990), que constitua una especie de articulacin gremial nacional de este tipo de asociaciones, agredidas desde el gobierno por un cdigo fiscal que pretenda cobrarles impuestos a las donaciones que reciban, y el Foro de Apoyo Mutuo (1992), que trataba de impulsar ciertos niveles de profesionalizacin y de articulacin temtica en el sector. Redes sectoriales emergieron tambin, como la Red de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todos, y los movimientos feminista y ecologista se desarrollaron con cierta

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pluralidad organizativa y poltica. Por su parte, los movimientos conservadores tenan formas de articulacin ms ancladas en redes privadas y de afinidad cultural, pero que igualmente operaban en la escala nacional. La formacin de la Alianza Cvica, el gran movimiento social nacional prodemocrtico, fue el resultado de la coalicin de mltiples grupos locales en varias ciudades del pas con las redes antes mencionadas. Su alianza se formaliz en marzo de 1994. Su objetivo nico era monitorear las elecciones presidenciales de julio de 1994, que se consideraban potencialmente fundacionales de la

democracia electoral. La Alianza Cvica fue el movimiento ciudadano pro-democrtico ms amplio de la historia poltica mexicana hasta ese momento, pues abarc todo el pas y cont con grupos de apoyo provenientes de todas las ideologas polticas11. Este movimiento ampli el concepto y la prctica de la participacin poltica de los ciudadanos: era posible plantearse una lucha por la democracia desde fuera del sistema poltico. El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), ltimo presidente del PRI, se inaugur como era costumbre con una crisis econmica terrible, causada por la macro-devaluacin de diciembre de 1994, la cual habra de crear problemas de legitimidad adicionales a los que, en su terreno, plante el movimiento zapatista en Chiapas. Zedillo debi aceptar reformas importantes, entre otras, la electoral de 1996, que resolvera al fin el conflicto poltico con el PRD. En el terreno de las polticas pblicas se impulsaron algunos experimentos interesantes. En el campo de la ecologa hubo por primera vez una poltica sistemtica de innovacin democrtica a travs de la ampliacin y generalizacin de los experimentos iniciados en el gobierno anterior en materia de autogestin de reas naturales protegidas (Blauert et. al., 2006). Por otra parte, en la poltica urbana, se prosiguieron los ensayos que se haban iniciado ya en gobiernos anteriores en materia de vivienda. Grupos de tcnicos progresistas haban creado desde 1983 instituciones innovadoras en materia de poltica social de vivienda (FONHAPO), las cuales
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permitieron, sobre todo en la ciudad de Mxico, canalizar la

Para un anlisis completo de la experiencia de Alianza Cvica, ver Olvera, 2003b

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participacin de las organizaciones de solicitantes de vivienda y del movimiento popular urbano. Adems, en 1992 se aprob una nueva Ley Federal de Educacin, que determinaba la creacin de Consejos Sociales de Participacin en las escuelas pblicas de educacin bsica en los niveles estatal, municipal y por escuela, los cuales hipotticamente deberan de permitir el involucramiento de los padres de familia y de la comunidad en los procesos educativos. Este modelo no tuvo ningn xito hasta la fecha (Martnez, Bracho y Martnez, 2007). La reforma electoral de 1996, que permiti la realizacin de elecciones verdaderamente competitivas a partir de 1997 a nivel federal, trajo consigo una nueva oleada de experimentacin participativa. Para empezar, el nuevo diseo del Instituto Federal Electoral (IFE), la llamada ciudadanizacin, permiti la gestin autnoma de la institucin por parte de ciudadanos habilitados para tomar la direccin del aparato burocrtico (Consejeros Ciudadanos), quienes a su vez deberan nombrar, en cascada, a los encargados de organizar las elecciones federales en los Estados (Consejos Locales), quienes a su vez deberan nombrar a los encargados de las mismas en los 300 distritos electorales del pas. Como lo ha demostrado Isunza (2006), este diseo institucional permiti a algunos consejeros nacionales manejar el nombramiento de los consejeros locales a partir de las redes del movimiento prodemocrtico que tanto haba crecido en el pas en los aos 1993-1999. Ellos, a su vez, extendieron los nombramientos de los consejeros distritales a partir de sus propias redes, garantizando as una verdadera contralora ciudadana sobre el proceso electoral de 2000, que se extendi al de 2003 y en menor medida al de 2006. De esta manera, el movimiento prodemocrtico mexicano pudo efectivamente participar en la organizacin de las elecciones en el momento de la jornada electoral, no as en las fases previas y posteriores del mismo. Como sea, el carcter temporal de estos nombramientos no garantizaba que este avance pudiera consolidarse en el futuro. Con el polmico nombramiento de los nuevos consejeros electorales nacionales en 2003 (de muy bajo perfil y en un proceso que margin al PRD de la seleccin de los mismos), la relacin de confianza y de apoyo mutuo que haba existido entre consejeros distritales, locales y nacionales se perdi y se debilit el

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poder ciudadano sobre la jornada electoral. Por lo dems, la fase previa de las elecciones, que es la campaa electoral, se sali del control del IFE desde el 2000, haciendo crisis en el 2006 al no respetar los partidos los controles a los gastos de campaa. En suma, en el periodo del Presidente Zedillo hubo importantes innovaciones legales e institucionales que facilitaron el despliegue de algunas experiencias de participacin ciudadana no controladas polticamente, sin que ello implicara una apertura democrtico-participativa. Se trataba ms bien de que los ciudadanos ayudaran a eficientar las polticas pblicas en materia de desarrollo sustentable y en la educacin.

Experiencias participativas sin proyecto participativo.

En 1997 se eligi por primera vez en muchos aos al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico. El lder del PRD, el ingeniero Cuauhtmoc Crdenas, gan la eleccin y se cre una confluencia de proyectos entre sectores progresistas del nuevo gobierno, particularmente representados por Clara Judisman, Secretaria de Desarrollo Social, y un sector de organizaciones civiles. Es as que desde 1998 se impulsan experimentos participativos. El Equipo Pueblo, junto con otras organizaciones civiles como el Centro Antonio de Montesinos, que haban empujado la idea de que las OSCs entendidas limitativamente como ONGsdeban de participar en el diseo de polticas pblicas, pudieron desplegar

proyectos de poltica social en combinacin tanto con el gobierno central de la ciudad de Mxico como con algunos gobiernos delegacionales12. Tambin hubo experimentos de planeacin participativa en las delegaciones de la ciudad de Mxico, poltica impulsada por un equipo de arquitectos y socilogos urbanos que se haba interesado desde tiempo atrs en la democratizacin de la ciudad de Mxico.

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La Ciudad de Mxico se divide en delegaciones, especie de municipios dentro de la ciudad. En el ao 2000 los Jefes Delegacionales (alcaldes) fueron electos por primera vez.

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Los experimentos en general tuvieron poco xito, debido a una compleja combinacin de factores: la burocracia que trabajaba en el gobierno de la ciudad de Mxico era todava la burocracia prista tradicional, que por supuesto no era receptiva a este tipo de iniciativas; por otro lado, las propuestas de innovacin chocaban con los intereses polticos corporativos de los grupos del movimiento urbano-popular vinculado al PRD, que consideraban que polticas universales o basadas en criterios diferentes al control poltico clientelar-corporativo podan daar sus intereses y su capacidad de control sobre sus propias bases. El Equipo Pueblo y el gobierno de la ciudad consiguieron financiamiento de NOVIB para impulsar un programa experimental de ampliacin de proyectos microlocales de desarrollo, especialmente en la delegacin Iztapalapa, donde el propio Equipo tena mayor implantacin, as como en la delegacin Coyoacn, donde haba grupos populares con trayectoria. Pero al mismo tiempo, buena parte de los lderes del movimiento popular urbano, que eran el soporte social del PRD en la ciudad de Mxico, vean en el nuevo gobierno una oportunidad de utilizar las formas clientelares y particularistas del viejo rgimen en provecho propio. En realidad, no slo se trataba de un choque de visiones e intereses, sino de la inexistencia de un proyecto verdaderamente alternativo de participacin en los propios actores que la impulsaban. Si se revisa la literatura de la poca, los intelectuales pensaban la participacin, en primer lugar, como la construccin de lugares de encuentro entre gobierno y grupos organizados de los movimientos urbanos (Alvarez, 1997; Ziccardi, 1998), o bien como la formalizacin de consultas en instancias tipo consejo en la planificacin urbana (Ziccardi, 2002), como en el caso de la creacin de Planes de Desarrollo Urbano a nivel de las delegaciones. Si bien ambas formas de participacin eran relevantes, no se estaban proponiendo modelos que rompieran con la lgica del particularismo y/o que ayudaran a crear nuevos espacios pblicos alternativos y a impulsar el desarrollo de actores sociales que trascendieran la lgica clientelar. El nico diseo alternativo que se puso en el centro de la nueva Ley de Participacin Ciudadana de la Ciudad de Mxico (1998) fue la eleccin de Delegados Vecinales, propuesta que vena del ltimo gobierno prista, y que consista en la eleccin por

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voto universal, en zonas cuyo diseo sigui criterios demogrficos y no culturales, identitarios o vivenciales, de un delegado, cuyas funciones terminaron siendo adems reducidas al nivel de la irrelevancia. El experimento con esta figura termin siendo un fracaso, tanto en trminos electorales (vot slo el 6% del padrn), como en cuanto a su falta de reconocimiento por parte de la ciudadana. La nueva ley se concentr en la legalizacin de los mecanismos de la democracia directa ms importantes (plebiscito, referndum e iniciativa popular), pero a costa de ignorar otras formas alternativas de participacin. La irrelevancia de la figura de los delegados vecinales se observ en el hecho de que el siguiente Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico, Andrs Manuel Lpez Obrador, decidi no convocar la nueva eleccin de delegados vecinales en 2002 sin que nadie se quejara del hecho. Para evaluar los resultados de los otros experimentos, es conveniente empezar por analizar el modelo de intervencin desarrollado por algunas ONGs desde fines de los aos 80s, especialmente aquellas que haban impulsado procesos de micro-experimentacin en los gobiernos locales y en proyectos de desarrollo local a lo largo del pas. El ya mencionado Equipo Pueblo haba

trabajado desde la dcada de los aos setenta con grupos progresistas de la iglesia catlica en proyectos de desarrollo local en algunas partes del pas, con cierto xito en Zaragoza, Veracruz (Olvera y Quionez, 2001), y en la delegacin Iztapalapa en la ciudad de Mxico. En ambos casos el campo de accin se haba diversificado, abarcando proyectos de educacin popular, de mujeres, productivos, y de salud. El modelo de intervencin se basaba en la creacin de grupos promotores en cada campo, normalmente formados sobre la base de las afinidades con el movimiento cristiano progresista. Por la lgica de su propia accin, los grupos se vieron involucrados en la poltica local, y por tanto eran vistos en las comunidades como un partido, o por lo menos como un grupo poltico. La participacin popular era as en realidad la movilizacin de grupos en torno a proyectos financiados desde el exterior de la comunidad con el apoyo de una ONG profesional y de una red semi-eclesistica local. Este modelo no

lograba involucrar a toda la comunidad y dependa de la intervencin de agentes

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externos. Al llegar al gobierno de la Ciudad de Mxico, se pens que desde el gobierno delegacional podra ampliarse este modelo de intervencin. Elio Villaseor, lder del Equipo, fue nombrado Delegado en Iztapalapa, y logr financiar la ampliacin de su trabajo como ONG con fondos de NOVIB y del propio gobierno, pero pronto choc con la densa red de intereses clientelares y corporativos de otros grupos del movimiento urbano-popular y con la cultura local de los propios ciudadanos objeto de la accin, quienes, carentes de experiencia de participacin, vieron los programas como una mera fuente de recursos. A ello contribuy el propio modelo de intervencin, que diseminaba la accin en mltiples frentes y acentuaba el particularismo sectorial y local de la poltica pblica (lvarez y Snchez-Mejorada, 2003). Otra ONG relevante en este campo habra de ser el Centro de Estudios Municipales Heriberto Jara (CESEM), que en la segunda mitad de los 90s se convertira en un instrumento de la modernizacin de la administracin pblica municipal en gobiernos de izquierda. El CESEM trataba de asesorar al creciente nmero de municipios ganados por la izquierda, la cual careca de experiencia de gobierno. En este centro trabajaron personas cuyo origen estaba en diversas ONGs de desarrollo y algunos planificadores urbanos empricos. En vez de desarrollar un modelo alternativo de gestin municipal, el CESEM apoy iniciativas diversas propuestas por los alcaldes de izquierda electos en municipios pequeos del pas, desde el Parlamento Municipal de Ciudad Mendoza hasta la Asamblea Popular de Jalcomulco, ambos en el estado de Veracruz, as como otras iniciativas en municipios rurales en otros estados del pas (Bolos, 2004). En ningn caso se pudieron sostener las experiencias innovadoras ms all de un perodo de gobierno (de tres aos), lo cual demostraba la fragilidad de los experimentos y su dependencia de la voluntad poltica del alcalde en turno. Es por ello que la prohibicin de la reeleccin de los alcaldes hace muy difcil darle continuidad a cualquier tipo de poltica pblica municipal. Lamentablemente, el CESEM no gener un cuerpo de reflexin sobre su experiencia ni logr influir decisivamente en la agenda legislativa del PRD, con el cual era polticamente afn, si bien se mantena institucional y polticamente independiente.

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Por su parte, el PAN tambin hizo su propia experimentacin participativa en algunos gobiernos municipales importantes que fue ganando desde mediados de los noventa. El PAN empez por desarrollar una poltica de cercana con la ciudadana a travs de los Martes Ciudadanos, un da en que el gobierno municipal en pleno ofrece audiencias pblicas. Pronto se observ que ello era insuficiente. Era necesario crear otras instancias que permitieran ordenar de manera ms sistemtica los mltiples y diversos intereses de la ciudadana. El Prof. Alfonso Iracheta, que fue presidente del Colegio Mexiquense en los aos noventa, se constituy en uno de los principales educadores de una generacin de tecncratas panistas que trataban de poner orden en la gestin pblica a nivel municipal. Iracheta era un admirador de la experiencia ms exitosa de la tecnocracia brasilea, la de Curitiba (Paran), y tambin de algunas de experiencias de planificacin urbana europea. Iracheta logr involucrar a tecncratas de los gobiernos locales panistas en giras a Curutiba y a Barcelona con el nimo de entender mejor la planificacin moderna de las ciudades. Como parte de este paradigma, Iracheta impuls en los municipios de la periferia de la ciudad de Mxico, particularmente en la zona industrial, la creacin efectiva (ya prevista en la Ley Federal del Municipio Libre) de Consejos de Planeacin Municipal, que atrajeron la participacin de organizaciones empresariales, profesionales y de vecinos. Por otra parte, propuso la creacin de los llamados Institutos Municipales de Planeacin, que emergieron bajo su influencia en algunas ciudades gobernadas por el PAN, particularmente en Len, Ciudad Jurez y Tijuana, ciudades que gobernaba el PAN desde aos atrs. Es entonces que empieza a desarrollarse una idea de la planificacin urbana como un proceso que implica momentos de cogestin con sectores de la sociedad civil. Sin embargo, la sociedad civil que promueve o que atiende ese tipo de proyectos es una sociedad civil sesgada en trminos de clase, pues involucra ante todo a los sectores empresariales y a los colegios profesionales, con poca atencin a los sectores populares de la poblacin. Por lo que se sabe, estos institutos municipales no lograron eliminar por completo el particularismo de la negociacin entre el gobierno y los intereses privados y ni evadir la necesidad de

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atender en forma particular a los grupos activados en el movimiento urbano popular y a los diversos grupos de inters. Los institutos municipales de planeacin constituyen una interesante innovacin institucional, pero no necesariamente una innovacin participativa (Quionez y Olvera, 2006). El gobierno de transicin. Para el ao 2000, cuando el presidente Fox ascendi al poder, la idea de participacin ciudadana se haba establecido de una manera ms o menos firme en el horizonte simblico de los actores polticos y sociales. Particularmente en el nivel local de gobierno exista este consenso en una parte del panismo norteo, en una parte del perredismo de la ciudad de Mxico y en ciertas reas de la administracin federal; se hablaba de su necesidad y de su conveniencia para la gobernabilidad, legitimacin, eficacia y eficiencia de la gestin pblica, pero pocas veces en trminos de construccin democrtica. Durante el gobierno de Fox se despliega as cierta experimentacin participativa, desarrollndose diversas formas de interfaces socioestatales, que han sido sealadas ya en amplitud en el estudio reciente de Isunza y Hevia (2006). Una de las modalidades que ms se impulsa es la de la contralora social, pero tambin se experimentan formas de participacin en las decisiones y otras formas de comunicacin entre estado y sociedad, que varan en calidad y sustancia. La investigacin disponible apunta que los efectos de estas experiencias han sido mnimos en cuanto a la gobernabilidad y la legitimidad y casi nulos en trminos de democratizacin de la vida pblica. En la primera fase de su gobierno, que va de fines del 2000 a mediados del 2003, el Presidente Fox facilit el despliegue de iniciativas diversas, como la creacin del Instituto de la Mujer y sus equivalentes en diversas partes del pas, que sin embargo fueron rpidamente colonizados por sectores conservadores del movimiento feminista. Los institutos representaban una ganancia simblica del movimiento feminista, el que, por su debilidad y fragmentacin poltica, y por la oposicin del PAN, no logr tomar control de dichas instituciones (Riquer, 2005). Este hecho condujo a que los institutos de la mujer desarrollaran polticas ms

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bien asistenciales, que sustituyeron a una verdadera agenda de derechos. Asimismo, como parte del reconocimiento oficial de los actores de la sociedad civil como partners de la construccin democrtica, se aprob a fines de 2003 una Ley de Desarrollo Social que permiti a algunas OSCs ser vigilantes de la aplicacin de la poltica social. Se impuls tambin la visibilizacin y la investigacin sobre el sector civil desde el Instituto Nacional de Desarrollo Social y se aprueb a principios de 2004 la Ley Federal de Apoyo a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, que debera ser un instrumento de visibilizacin y de mayor institucionalizacin de la participacin de las OSCs en la poltica pblica. Sin embargo, en materia de participacin de las OSCs hubo poca eficacia, dispersin de esfuerzos, poca visibilidad, y dependencia de la voluntad poltica de ciertos funcionarios que perdieron sus cargos antes de que Fox concluyera su gobierno. La innovacin legal ms relevante de este perodo de gobierno fue la aprobacin en 2003 de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y la consiguiente creacin del Instituto Nacional de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), modelado a semejanza del IFE. Sin embargo, el IFAI carece de la autonoma constitucional del IFE, ya que es solamente un rgano pblico desconcentrado, si bien en la prctica tiene una autonoma poltica efectiva. Aunque el campo de la transparencia y del acceso a la informacin ha ganado mucho con la aparicin de la institucin y el despliegue de diversas iniciativas civiles en este campo, la relacin entre el IFAI y las redes civiles que trabajan en el campo es menos significativa que la que hubo en su momento entre el IFE y el movimiento prodemocrtico (Ackerman, 2007). En este mismo periodo es posible detectar la continuacin de experimentos participativos de distinta ndole en los espacios locales. Siguiendo tendencias inauguradas en el gobierno de Zedillo, se impulsaron, por ejemplo, iniciativas en el mbito de la contralora social y de la transparencia, con programas como Transparencia Municipal, que tuvo xito en el estado de Sonora, donde varios gobiernos municipales, algunos gobernados por el PAN y otros por el PRD, se incorporaron a una prctica de la transparencia y cierta rendicin de cuentas,

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entendida como grupos de ciudadanos accediendo a una interlocucin evaluativa con las instancias municipales de gobierno (Gobierno de Sonora, 2004). El papel de ciertos funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica, promotores convencidos de la transparencia, result fundamental en este proceso. Esta iniciativa habra de traducirse despus en el campo civil en el programa llamado CINTRA, que propone la construccin de indicadores de evaluacin de la transparencia municipal, y que, impulsado por organizaciones como la Alianza Cvica e Incide Social y otras, tambin propici algn tipo de participacin de OSCs en una relacin evaluativa con gobiernos locales. Las experiencias impulsadas desde la Secretara de la Funcin Pblica y desde las organizaciones civiles en el rea de la transparencia resultan interesantes, constructivas e incluso se articulan con experiencias ms directamente participativas en otros campos de la vida pblica, especialmente en algunos municipios de Sonora, como Hermosillo, durante el trienio 2000-2003 (Olvera, 2007) . Al mismo tiempo, hay mltiples experimentos en varias partes del pas, que, siguiendo la trayectoria abierta por el sector moderno de la tecnocracia panista, experimentan incluso con programas parecidos al presupuesto participativo, como el caso de San Pedro Garza Garca y otros municipios en la zona metropolitana de Monterrey, que llevan a cabo entre fines de los 90s y principios del 2000 (Ramrez Rodrguez, 2006). Lamentablemente, estos experimentos no tienen mucha transcendencia nacional, pero demuestran una voluntad innovadora de por lo menos una parte de la tecnocracia administrativa panista. Programas similares tambin se ponen en prctica en Mexicali y en Tijuana, ciudades gobernadas por largo tiempo por el PAN, y en Ciudad Jurez (Marez, 2006). En todos estos casos hay combinaciones de programas parecidos al presupuesto participativo al lado de consultas pblicas y martes ciudadanos. En otras palabras, hay un intento de construir una serie de espacios pblicos como interfaces entre el gobierno local y la sociedad. El caso de Len es tambin indicativo de esta clase de

experimentacin, donde no solamente hay un Instituto de Planeacin del Desarrollo Municipal, de larga data y alto profesionalismo, sino tambin experimentos diversos con programas sociales.

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La izquierda experimenta tambin el paradigma sudamericano del presupuesto participativo. En la delegacin Tlalpan del Distrito Federal, en el gobierno electo entre 2000 y 2003, se intenta abrir un proceso de presupuestacin participativa, que no aterriza, se queda en las fases preparatorias de capacitacin y de apertura de algunas asambleas y debates pblicos, sin que logre consolidarse (Daz, 2003). Otros modelos de experimentacin practicados por la izquierda vienen de aos atrs, como se ha mencionado antes, por ejemplo, el Parlamento Ciudadano de Ciudad Mendoza, puesto en prctica entre 1994 y 1997; experimentos como la asamblea popular y las decisiones pblicas en Cuquio, Jalisco, entre 1998 y 2004 (Bolos, 2004). En ambos casos los experimentos fueron puestos en prctica mediante una alianza entre los gobernantes locales y asesores externos profesionales. En Cuquo, la asociacin civil llamada ACCEDE, especializada en asesora en materia de gobierno local a municipios del Occidente de Mxico, jug un papel central, mientras que, en el caso de Ciudad Mendoza, al igual que en otros municipios del pas y en el caso de Tlalpan, es el Centro de Estudios Municipales Heriberto Jara el que impulsa las experiencias. Estas OSCs de asesora son facilitadoras de un proceso de innovacin en la prctica gubernamental. En el caso de Cuquo, muy estudiado, se alan un movimiento social local, la iglesia progresista y el PRD local, y por tanto se logra una conjuncin entre sociedad, partido y gobierno que es extraa de ver en el resto del pas (Bolos, 2004). En el caso de Ciudad Mendoza, al igual que en Jalcomulco, en Veracruz, pequeos municipios, es ms bien la voluntad poltica de los alcaldes en turno y no tanto la expresin de un movimiento social lo que facilita la experimentacin. Precisamente porque no hay un movimiento social detrs, la experimentacin dura solo mientras el PRD controla el gobierno municipal. Tanto en Jalcomulco como en Ciudad Mendoza, el PRD perdi las elecciones en el siguiente ejercicio, demostrando as que los experimentos innovadores no necesariamente le dieron legitimidad a ese gobierno o no lograron suplir el peso de sus errores. En Cuquo, el gobierno municipal fue controlado por el PRD en tres perodos sucesivos,

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demostrndose que la articulacin movimiento social-partido de izquierda logr mantener una legitimidad notable y una relativa eficacia gubernamental. Gobiernos locales tanto del PRD como del PAN han puesto en prctica experimentos participativos, pero hay diferencias notables en su espritu, aunque no necesariamente en su ejercicio. En campo del PAN, la participacin, aparte de ser polticamente selectiva, es decir, que se dirige a los sectores de lite de la sociedad civil local, apunta bsicamente a la eficacia y a la eficiencia gubernamentales y no a la democratizacin del ejercicio del poder pblico; se busca la construccin de inputs societales adecuados para la mejor definicin de la poltica pblica y en su caso el control post-facto del ejercicio de gobierno. Se trata de una lectura tecnocrtica de la participacin muy afn al discurso del Banco Mundial. En el caso de la izquierda, en sus experimentos hay un intento de

democratizacin de la vida pblica, hay un esfuerzo de apertura del gobierno no slo en la bsqueda de la eficacia y de la conexin gobierno-ciudadana para la mejor gobernabilidad, sino un proyecto de participacin ciudadana al ejercicio mismo del gobierno. No obstante, los resultados pueden no ser tan diferentes en un lugar y en otro, puesto que en todos los casos los promotores se toparon con la realidad de que los ciudadanos estn poco organizados y que los propios funcionarios municipales carecen de la tradicin y de las herramientas de canalizacin de esta participacin ciudadana de una manera constructiva. Estamos hablando de una voluntad poltica de las autoridades que no necesariamente tiene continuidad, como lo demuestra el hecho de que el propio PAN, en San Pedro Garza Garca, Nuevo Len, ech abajo los experimentos participativos de un gobierno a otro, mientras el PRD destruy los suyos en Tlalpan. El PAN en Hermosillo tampoco dio continuidad a sus experimentos participativos ms all de dos trienios y podemos decir que en donde quiera que en estos aos del nuevo siglo se han puesto en prctica experimentos

participativos, en general ha habido muy poca continuidad porque el gobierno local presenta dificultades estructurales para la continuidad de una poltica participativa.

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En efecto, como ya ha sido sealado reiteradamente, el corto ciclo de los gobiernos municipales, de slo 3 aos, junto a la prohibicin constitucional de la reeleccin de los alcaldes, crea la urgente necesidad para los gobiernos municipales de mostrar algn tipo de eficacia a corto plazo, pues el alcalde no podra continuar su carrera poltica de otra manera. Adems, el carcter eventual de los empleos de gerencia en el gobierno municipal conduce a crear una mentalidad a corto plazo y a facilitar la bsqueda de rentas del Estado por parte de los funcionarios, as como a una actitud oportunista e igualmente corto-plazista de parte de los ciudadanos. Pensar en plazos largos y en ciclos de maduracin bajo esas condiciones es sumamente difcil. La perspectiva de la rendicin de cuentas. En el periodo de transicin, una parte de la polmica participativa se traslad al campo de la rendicin de cuentas. Este hecho se debe en buena medida a las innovaciones institucionales de este periodo, especialmente a la creacin del IFAI y a la relacin que se estableci entre el ejercicio de la transparencia como medio y la rendicin de cuentas como fin, eje de la peculiar forma de modernizar el Estado que impuls el primer gobierno de la transicin. La rendicin de cuentas es un concepto cuya esencia radica en el constante esfuerzo de los ciudadanos por controlar el poder: el concepto de la rendicin de cuentas (accountability) poder.13 La democracia como rgimen se caracteriza no slo por las garantas legales e institucionales que se otorgan a los ciudadanos para elegir a sus gobernantes, sino porque su arquitectura legal e institucional incluye la expresa de manera ntida esta preocupacin

continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del

obligatoriedad de que los actores gubernamentales expliquen y justifiquen sus acciones a los ciudadanos (answerability); sean asimismo capaces de recibir sus opiniones en mecanismos de interaccin (receptiveness), as como la posibilidad

13

Schedler, 2004, pp. 4.

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de que quienes infrinjan las leyes sean sancionados (enforcement)14. Se trata entonces de un concepto que define un modelo de relacin entre ciudadanos y Estado15 en el que hay un doble proceso, primero de responsabilizacin de los actores estatales, y segundo, de participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos. En Mxico carecemos de la cultura del voto como acto de evaluacin de polticos en lo individual por la prohibicin de la reeleccin, que ha trado consigo el negativo efecto de que se piense en el acto de elegir slo como autorizacin. Esa es una democracia a la mitad. La otra parte es la rendicin de cuentas, entendida en la teora democrtica no en el sentido dbil que le asignamos culturalmente los mexicanos (un acto voluntario de orden informativo), sino en un sentido fuerte: la evaluacin ciudadana que tiene el potencial de sancionar a los polticos. En las democracias contemporneas la rendicin de cuentas tiene varias dimensiones o tipos16. La horizontal alude a los mecanismos de control internos al sistema estatal (equilibrio de poderes, rganos de control), cuya estructura y funcionamiento determina en buena medida la cultura de los funcionarios pblicos17; la vertical alude a las formas en que los gobernantes responden a los ciudadanos a travs del mecanismo de ltima instancia de las elecciones, y por tanto se refiere a una evaluacin post-factum aplicable a funcionarios electos18; la social se refiere a los mltiples tipos de presin e influencia que los ciudadanos, organizados o no, ejercen para obligar a los funcionarios pblicos, electos o no, a apegarse a la ley, a cumplir sus obligaciones y a ser eficientes en su desempeo (movilizaciones, campaas, encuentros, escndalos mediticos)19; recientemente se ha aadido una forma ms, la transversal o diagonal, que alude a instituciones

14 15

Ver Schedler, op. cit.; Ackerman, op. cit. Para una explicacin de este proceso a travs del concepto de interfaz y su aplicacin prctica, ver Isunza, Ernesto, op. cit. 16 Las metforas espaciales aqu presentadas fueron originalmente propuestas por ODonnell, Guillermo, 1998. 17 Una excelente y breve explicacin de todo el proceso en ODonnell, Guillermo, 2002. 18 Ver Isunza, op. cit. para una explicacin grfica y modlica. 19 Un tratamiento extenso y profundo de esta forma de rendicin de cuentas en Smulovitz y Peruzzotti (eds.), op. cit.

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en las que ciertos ciudadanos son designados como funcionarios con capacidad de decisin en campos sustantivos para la defensa de derechos de ciudadana (IFE, IFAI, etc.)20. Este breve mapa de la rendicin de cuentas indica que es un error limitar el campo de aplicacin del concepto a su dimensin horizontal, es decir, intra-estatal. Si bien esta dimensin es decisiva, pues es a travs de procedimientos administrativos que los funcionarios no electos pueden ser sancionados (extraamientos, multas, despidos, procesos penales), y a travs de

procedimientos polticos que los funcionarios electos pueden ser castigados (juicio poltico), lo cierto es que sin las otras dimensiones, la intra-estatal no se activa. Por ejemplo, hace 25 aos que hay legislacin anti-corrupcin en Mxico, y se cuenta con una larga lista de programas anti-corrupcin, que no han funcionado debido a que no ha habido condiciones polticas para aplicar las reglas y

procedimientos, pues ha dependido de la voluntad de los presidentes o gobernadores si la ley se aplica o no. Es por ello que los autores antes mencionados insisten en que los diversos tipos de rendicin de cuentas se complementan uno a otro. La horizontal no se despliega si no hay un estado de derecho operativo, para lo cual es necesario que haya actores de la sociedad civil que exijan la aplicacin de la ley y vigilen su cumplimiento; la vertical exige que haya elecciones limpias y legales; la social requiere que haya espacios pblicos donde se debatan los problemas, una sociedad civil activa y medios de comunicacin crticos, todo lo cual necesita ser protegido por el estado de derecho, de forma que la accin social active los mecanismos horizontales; la transversal exige que la horizontal funcione y que la autonoma de las instituciones garantes de derechos sea efectiva y apoyada por la sociedad civil21. Grandes vacos legales e institucionales caracterizan la rendicin de cuentas horizontal en Mxico; la divisin de poderes tiene en la debilidad profesional del poder legislativo su limitante principal; por otra parte, hay

20 21

Ver Isunza, Ernesto, op. cit. Ver ODonnell, 2002, op. cit. y Olvera, (en prensa)

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gigantescas fallas de diseo y de ejercicio en el control fiscal y laboral al interior del gobierno. La transicin democrtica ha permitido realizar algunas reformas importantes en este campo, pero sin duda tiene que avanzarse ms en una agenda integral de reforma del estado para dar una solucin estructural a los problemas existentes22. La rendicin de cuentas social se construye a travs de un complejo entramado de actores y movimientos sociales que desde el mbito de la sociedad civil23 y a travs del espacio pblico24, intervienen en la vida poltica defendiendo intereses, valores, normas y proyectos polticos diversos y plurales. Para Peruzzotti y Smulovitz, ..la accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, as como de acciones mediticas
25

. Se trata de un control indirecto de los actores e instituciones

polticas, basado en la vigilancia, el estudio, la protesta, el escndalo, la denuncia. Los actores son movimientos sociales y asociaciones diversas (desde ONGs hasta grupos empresariales), que usan la voz y la accin simblica (protestas, manifestaciones, desplegados, campaas, cartas) para imponer costos reputacionales a los polticos que se corrompen o que abusan de su poder. Pero dado que estas prcticas carecen del poder de sancionar legalmente, su mayor impacto, aparte de crear conciencia pblica, consiste en la posibilidad de activar mecanismos institucionales que s conduzcan a la sancin, es decir, estn en el mbito de la rendicin de cuentas horizontal. Por ejemplo, una denuncia ciudadana de abuso policaco puede abrir una investigacin de una comisin de derechos humanos que termine recomendando una sancin. Constituyen otra forma de rendicin de cuentas social, en este caso institucionalizada, los numerosos mecanismos de participacin ciudadana que en todos los campos de las polticas pblicas y virtualmente en todas las instituciones estatales se han creado en los ltimos aos y que son el objeto de nuestra

22 23

Para un tratamiento completo de estos problemas, ver Olvera, 2009. Ver Olvera, (ed.), 1999a. 24 Ver Olvera, 1999b, y Avritzer, 2002, op. cit. 25 Smulovitz y Peruzzotti, op. cit, pp. 32

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atencin. Isunza y Hevia (en prensa) ofrecen un anlisis emprico muy amplio de esta realidad, utilizando una tipologa de 6 formas principales de interfaz socioestatal (formatos de encuentro entre actores sociales y estatales) 26, que les permite analizar, con base en las reglas de operacin de programas de poltica pblica federal, y en la informacin proporcionada en los portales de las diferentes dependencias de los gobiernos federal, estatales y municipales, las distintas formas institucionalizadas de la relacin sociedad-estado.

Resumen analtico interfaces socioestatales Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Interfaz mandataria SCE Tipo 5 Tipo 6

Interfaz de Interfaz de Interfaz contribucin SCE Caso paradigmtiCo transparen cia SCE comunicati va SCE Consejos consultivos

Interfaz de Interfaz transferencia SCE cogestiva SCE

Sistema de IFAI quejas

Consejos

Oportunida

IFE

ciudadanos des de control y vigilancia (contralora social)

Fuente: Isunza y Hevia, en prensa

El estudio demuestra que la mayor parte de las instancias y formas institucionalizadas de participacin en el plano federal se abocan al intercambio de informacin: las interfaces de contribucin, es decir, experiencias en las cuales la sociedad informa al estado, sobre todo a travs de buzones de quejas; de transparencia, en las que el estado le informa a la sociedad, ante todo va portales de internet. Y los mltiples consejos consultivos de diversa ndole son
26

La interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos intencionaleses un espacio de conflictocon relaciones asimtricasdonde los sujetos portan ciertas estrategias de conocimiento, normas y valores. Isunza, op. cit, pp. 282.

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bsicamente comunicativos, pues no pretenden asumir capacidades decisorias. Lamentablemente, hay pocas experiencias relevantes en campos definidos por el poder de decisin, los cuales son de mayor trascendencia para la democratizacin de la vida pblica. Las estadsticas a 2005, ao de ese estudio, eran las siguientes:

Resumen de ISE identificadas en reglas de operacin y sitios Internet de la APF Tipo Totalde interfaces Sitios de Internet Reglas de operacin 1: Interfaz de con219 (39.1%) 80 (37.6%) 139 (40.1%)

nttribucin 2:Interfaz de transpaRencia 3:Interfaz de comunicacin 4: Interfaz mandataria 5:Interfaz de transferencia 6: Interfaz cogestiva TOTAL

119 (21.3%)

24 (11.3%)

95 (27.4%)

90 (16.1%) 39 ( 7.0%) 36 ( 6.4%) 57 (11.2%) 560


27

70 (32.9%) 12 ( 5.6%) 4 ( 1.9%) 23 (10.8%) 213

20 ( 5.8%) 27 ( 7.8%) 32 ( 9.2%) 34 ( 9.8%) 347

Fuente: Isunza y Hevia, en prensa

Las muchas instancias de contacto ciudadanos-gobierno son en su mayora comunicacionales (tipos1, 2 y 3), y los pocos casos de tipo 4, 5 y 6, donde el poder de decisin es compartido o cedido, son en su mayora poco relevantes en la dimensin nacional.

27

Elaboracin de los autores del cuadro a partir de informacin de 212 sitios de internet revisados en el mes de mayo de 2005y 130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005

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Sorprende la cantidad y variedad de interfaces socio-estatales que se han creado en las entidades de la repblica, pues los autores identifican 201 instancias. Destaca la cantidad de rganos colegiados con representacin ciudadana, tanto consultivos como cogestivos, que estn sealados en los portales de internet y en las reglas de operacin de los programas del sector pblico estatal. No obstante, los pocos estudios empricos disponibles sealan el moderado efecto que este tipo de espacios han tenido en trminos democrticos y ms bien se observa, al igual que a nivel federal, un cumplimiento meramente formal de la existencia de estas instancias. Destaca tambin que en 24 de los 31 estados existen mecanismos de democracia directa, que, sin embargo, han sido virtualmente desechados en la prctica por la dificultad de su implementacin, o usados escasas veces en condiciones precarias. La legislacin de la democracia directa, que ya existe en la mayor parte del pas a nivel estatal, no garantiza funcionalidad de este tipo de prcticas democrticas. Hevia e Isunza localizaron por lo menos 123 interfaces socio-estatales en las leyes y reglamentos municipales de Mxico. Muchas de estas instancias son formalmente democrticas, como los consejos sociales de la educacin, los consejos de desarrollo sustentable y otros consejos y comits locales, sin embargo, la abundancia de instancias va aparejada en la prctica con la escasez de prcticas reales de participacin ciudadana28. La falta de autenticidad de la gran mayora de los espacios de participacin ciudadana en Mxico ha convertido al concepto mismo de participacin en una palabra vaca. Recuperar las instancias de participacin como espacios reales de intercambio democrtico entre Estado y ciudadanos es una labor fundamental en la democratizacin de la vida pblica. de ninguna manera la

28

Ver Quionez y Olvera (en prensa); Quionez, (en prensa); Martnez, Bracho y Martnez (en prensa).

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Una mirada desde un estudio microsociolgico de los espacios de participacin ciudadana institucionalizada.

Recientemente Hevia y colaboradores (Hevia et. al., 2009) han realizado un excepcional estudio sobre las instancias institucionales de participacin que crean las reglas de operacin de las polticas pblicas y los reglamentos internos de la administracin pblica federal29 a enero de 2008. De un total de 409 instancias existentes, 146 se abocan a la consulta; 73 se dedican formalmente a operar programas va consejos y comisiones tcnicas; 62 se dedican mayormente al control de ejecucin de programas, es decir, a evaluacin y vigilancia; 54 a dictaminar proyectos; 35 se especializan en la planeacin; 29 son instancias de cogestin. Pero de este total, slo 162 instancias contemplan la participacin de actores no estatales; las dems son intraestatales, es decir, slo consideran la participacin de funcionarios de diversas dependencias. De estas 162 instancias, 129 son socioestatales, es decir, realmente contemplan de manera explcita la participacin de representantes de la sociedad. 49 de ellas han sido creadas por reglas de operacin; 46 por leyes federales; 29 se fundan en reglamentos secundarios; 15 no tienen fundamento legal especificado. comisiones. Para un pas del tamao del nuestro, estos nmeros son demasiado reducidos. Sorprende ver que slo 46 instancias han sido creadas por leyes federales, lo cual nos habla de una legislacin muy poco proclive a fomentar la participacin ciudadana. Slo 49 instancias han sido creadas por reglas de operacin de programas pblicos, a pesar de que hay 131 programas federales de subsidios y ms del triple de otro tipo de programas. Por dependencia federal, estas instancias se localizan en: SEDESOL, 19; SAGARPA, 18; SEGOB, 13; SE, 12; SEP, 10; CNA, 9; SEMARNAT, 8; CONACULTA, 7; SRA, 6; STPS, 6; SSA, 5. Sus funciones se distribuyen as:
29

De ellas 79 se denominan consejos, hay 50 comits, y 14

Los autores usan el concepto de instituciones pblicas de deliberacin (IPD) para referirse a estas interfaces. Sin embargo, como ellos mismos sealan, slo excepcionalmente estas instancias sirven al propsito de deliberar. La eleccin conceptual parece demasiado normativa y poco descriptiva.

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Consulta 95; operacin de programas 18; evaluacin y vigilancia 17; dictaminacin de proyectos 14; cogestin 9; planeacin 7; sin funciones definidas 2. Como puede observarse, la inmensa mayora de las instancias son meramente consultivas. La operacin y evaluacin de programas se reduce a 35 casos, y slo 9 contemplan la cogestin y 7 la planeacin. Las instancias de participacin ciudadana deben funcionar de manera transparente y ser pblicas, pues de otra manera la ciudadana no tendra manera de saber que estn haciendo quienes supuestamente los representan. Al respecto, los autores del estudio sealan que: De las 162 [instancias antes mencionadas] un total de 77 (47.53%) no registran ningn tipo de informacin dentro de los portales gubernamentales y 85 (52.47%) s lo hacen Slo 60 describen en Internet sus funciones, ms all de colgar el marco normativo que les da sustento legal slo 47 instancias informan el nombre y cargo de los participantes en ellas, y slo 23 entrega las dos informaciones slo en 35 casos encontramos algn tipo de contacto o informacin disponible para que los ciudadanos puedan comunicarse directamente con los representantes que participan en estas instancias y slo 37 hacen pblicas sus actividades y los resultados de stas (resoluciones, actas, informes, etc.). (Hevia et. al., 2009, pp. 72). Por tanto, el mundo de la participacin institucionalizada en el gobierno federal es mayormente opaco y hay una imposibilidad material de que los ciudadanos interesados en el funcionamiento de las instancias participativas puedan contactar a sus supuestos representantes. Para colmo, el estudio encontr que slo el 38.0% de las instancias seleccionan por medio de convocatoria pblica a los participantes, siendo las dependencias (62%) quienes, por medio de invitacin o directamente por designacin, deciden quines participarn de estas instancias (Hevia et. al., pp. 81). Esta alarmante situacin debe contrastarse con el nmero de OSCs registradas en el CLUNI, que eran 8, 327 a la fecha del cierre del estudio. Si por un momento asumiramos que un porcentaje razonable de instancias reales de participacin para las OSCs fuera de 1 para cada 10 de ellas, debera haber ms de 800 espacios participativos significativos. Pero no slo hay un nmero nfimo

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de ellos, sino que la mayora son meramente consultivos, y, peor an, han sido constituidos casi siempre por los propios funcionarios encargados del rea30. Todo lo anterior indica que en Mxico no hay un proyecto neoliberal de participacin, mucho menos uno democrtico. El gobierno federal, pero tambin los estatales y municipales, han estado histricamente desinteresados en esta clase de poltica, lo cual habla de su auto-referencialidad, mientras que la sociedad civil ha carecido de fuerza poltica para exigir una ampliacin y, ante todo, una efectivizacin de los espacios participativos formales. Y ah donde ha habido apertura, se presentan con frecuencia problemas de falta de rendicin de cuentas de los propios representantes civiles a sus bases. Un estudio a mayor profundidad destacara muchos otros problemas de las instancias participativas que en una investigacin tan amplia y a tan corto plazo no pudieron ser detectados claramente: la falta de capacitacin tanto de los representantes del Estado como de la sociedad civil; la falta de recursos materiales y financieros para operar; la ausencia de una cultura de la cooperacin y de trato igualitario de parte de los funcionarios; comunicarse con los interesados, y un largo etctera31. Debe destacarse que el desarrollo de una cultura de la participacin, la creacin de instancias efectivas para ello, y del adecuado diseo legal e institucional correspondiente, no son tareas que puedan llevarse a cabo por medio de medidas de orden administrativo. Hay una dimensin macro-poltica que debe ser atendida, llmesele Reforma del Estado o de cualquier otra manera, ya que sin ella las causas estructurales del vaco participativo no podrn ser remontadas. En la seccin final de este trabajo presentaremos, por tanto, propuestas en dos rdenes: las de carcter macro-poltico y las de tipo micro-social, que pueden la precariedad jurdica e

institucional; la carencia de medios para publicitar las acciones y para

30

En esta misma direccin los datos de esta investigacin confirman la poca capacidad que tienen estas instancias y sus consejeros no gubernamentales- para llamar a reuniones, la ausencia de voto en las instancias estatales-sociales, las pocas capacidades para designar a su presidente y la falta de recursos financieros. Esto, sumado a la falta de capacitacin de los consejeros resulta en conjunto, en instancias con autonoma limitada (Hevia et. al., pp. 88). 31 Para una discusin preliminar de estos problemas, ver Olvera, en prensa, introduccin.

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atender necesidades operativas claramente detectadas y que, combinadas con las anteriores, pueden resultar en la creacin de un crculo virtuoso de cambio.

Propuestas de poltica para impulsar una cultura y una institucionalidad participativas. . En primer trmino es preciso atender los vacos legales y polticos de la democracia mexicana32: los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal no funcionan adecuadamente debido a su mal diseo institucional y a la permisividad que se ha otorgado a s misma la propia clase poltica; los mecanismos de rendicin de cuentas vertical, es decir, los electorales, tampoco funcionan debido a la prohibicin de la reeleccin y a los defectos del sistema electoral mismo; no hay mecanismos de participacin ciudadana relevante en los asuntos pblicos. Nuestra democracia, en suma, requiere una reforma radical. Como puede concluirse de la discusin anterior, una de las reformas principales del Estado para garantizar la rendicin de cuentas horizontal debe ser el otorgamiento de autonoma poltica efectiva a las contraloras y a los rganos de fiscalizacin y la creacin, dentro de estas instancias, de espacios de participacin ciudadana. Junto con ello debe desarrollarse un autntico y bien pensado programa de servicio civil de carrera que fomente la especializacin profesional y proteja a los funcionarios de estas instituciones de las presiones de los polticos electos, sin menoscabo de mantener vigilado el desempeo de los propios funcionarios por vas reglamentarias y pblicas. Una segunda reforma necesaria a los fines de la rendicin de cuentas horizontal se refiere a la creacin de un poder legislativo profesional. La no reeleccin en este terreno es particularmente daina pues bloquea, primero, la responsabilizacin de los legisladores frente a los ciudadanos va la rendicin de cuentas vertical, y segundo, impide la especializacin que requiere el control presupuestario y la supervisin fiscal. El modelo de reeleccin debe ser muy bien pensado para impedir la consolidacin de castas indeseables y cacicazgos
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Estas propuestas se basan en Olvera, 2009, conclusiones.

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eternos. Hay experiencias internacionales de limitacin de reelecciones y de control de las ventajas de los diputados electos en nuevas campaas. Junto con la reeleccin debe venir un proceso de modernizacin administrativa interna que haga funcionar correctamente las comisiones legislativas, evitando el absurdo incremento de su nmero y especializando realmente su trabajo con la ayuda de servidores pblicos de carrera contratados en base al mrito y al desempeo. Sobre esta base firme puede pensarse que los rganos superiores de control dependientes del poder legislativo funcionen de una manera igualmente profesional, y que adems, si son dotados de capacidades efectivas de sancin, pueden tornarse en verdaderos instrumentos de control horizontal del estado. Un esquema similar es necesario para las fiscalas de servidores pblicos, hoy dependientes de las procuraduras, que deben autonomizarse polticamente, especializarse profesionalmente y trabajar de cerca con la sociedad civil. La institucin municipal requiere una revisin profunda que no se limite a la ya muchas veces propuesta reeleccin de los presidentes municipales o a la ampliacin de su mandato para evitar el pernicioso ciclo de continua renovacin de cuadros de mando que, como se ha estudiado, constituye un incentivo a la corrupcin y los condena a un permanente proceso de aprendizaje. Si bien la reeleccin es necesaria, junto con la creacin de un servicio civil de carrera en la administracin municipal, tambin es imprescindible redisear las estructuras mismas de la representacin poltica y abrir espacios pertinentes de participacin ciudadana. De un lado, se puede pensar en diversas formas de eleccin popular de una especie de parlamento municipal que le otorgue un carcter representativo al cuerpo edilicio y le permita a la ciudadana algn control, as sea post factum, de estos representantes populares. Puede ensayarse el modelo brasileo de los vereadores, que son electos a partir de listas abiertas proporcionados por los partidos, de tal forma que los ciudadanos pueden simultneamente elegir al partido y, dentro del mismo, a los cuadros de su preferencia. Este mecanismo tiene la ventaja de evitar, bajo ciertas reglas, que las burocracias partidarias promuevan slo a ciertos cuadros y bloqueen a otros.

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Por otra parte, pueden reglamentarse mejor la composicin y las capacidades de los consejos de planeacin municipal o bien, al menos en las ciudades medias y grandes, sustituir este mecanismo por los actuales Institutos de Planeacin Municipal ya existentes en unas 25 ciudades mexicanas 33. Se trata de institutos dotados, hasta hoy, de una precaria autonoma poltica, cuya funcin es planear y regular el desarrollo urbano de las ciudades. En casi todos los casos estos institutos cuentan con instancias de participacin ciudadana, ms o menos representativos, y, si estn bien diseados, otorgan un papel relevante a las asociaciones ciudadanas existentes en la capacidad de decidir sobre los planes de ordenamiento y desarrollo urbanos. La experiencia demuestra que estn sujetos a todo tipo de contingencias polticas, pero lo cierto es que constituyen la experiencia ms promisoria de control institucional de la arbitrariedad de los presidentes municipales, de potencial control de la corrupcin en materia de especulacin urbana y de crear espacios pblicos deliberativos que no slo fomenten la transparencia sino tambin el aprendizaje colectivo. No est por dems mencionar que los institutos, originalmente creados por una tecnocracia de la planificacin urbana, fueron pensados como solucin al problema de la imposibilidad de la planeacin a largo plazo dado el corto ciclo de los gobiernos municipales. Por tanto, la importancia estratgica de esta iniciativa es patente. As, sumando una reforma poltica que permita la reeleccin o la ampliacin del mandato de los presidentes municipales, la eleccin por parte de la ciudadana de los miembros del cabildo, la creacin y fortalecimiento de los institutos de planeacin municipal en las ciudades y de los comits de planeacin en los municipios pequeos, se puede revitalizar la vida poltica local, crear una mayor responsabilizacin tanto de los polticos electos como de los servidores pblicos y abrir espacios ms autnticos a la participacin ciudadana. Otro espacio decisivo en la creacin de una arquitectura democrtica que abre espacios a formas de rendicin de cuentas transversal se ubica en el campo de las polticas pblicas de educacin, salud y vivienda. En efecto, tratndose de servicios fundamentales para la poblacin, es necesario pensar en la participacin
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Olvera y Quionez (en prensa), op. cit.

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cogestiva de asociaciones de ciudadanos que, por un lado, representen los intereses generales en el acceso y en el control de la calidad de los servicios y, por otro, proporcionen un conocimiento tcnico y una capacidad crtica en el campo especfico de que se trate. Pueden crearse as nuevos espacios pblicos que en un momento dado no slo transparenten los procesos de la poltica

pblica sino asuman capacidades de decisin, de control y de evaluacin. En este campo una vez ms Brasil aporta un ejemplo relevante: los Consejos Gestores, que por disposicin constitucional deben formarse en cada uno de los niveles de gobierno en los mbitos de la educacin, la salud y la atencin a nios y adolescentes. En el sistema federal brasileo la responsabilidad y el control de estos servicios fundamentales estn depositados, desde el punto de vista de la ejecucin directa, en los municipios, si bien los estados y el gobierno federal se reparten capacidades regulatorias y programas especficos que quedan bajo su exclusivo control. Cada una de las instancias de gobierno cuenta con un consejo gestor conformado por ciertos funcionarios con capacidad decisoria, representantes de agrupaciones de usuarios o consumidores de los servicios, los sindicatos de trabajadores del ramo y ONGs especializadas en dichas polticas. Si bien la legislacin es un tanto ambigua y la experiencia es muy diversa, estos consejos gestores son importantes por cuanto asumen una capacidad de decisin, control y evaluacin de estos campos de la poltica pblica. Un esquema similar podra plantearse en Mxico como parte de una reforma integral del Estado que profundizara el federalismo y otorgase mayores capacidades decisorias a los gobiernos locales dentro de un proceso gradual que trasladara progresivamente capacidades efectivas de planeacin, gestin y evaluacin de procesos. Hoy da estos subsistemas siguen estando fuertemente centralizados, de tal forma que tanto la planeacin como la regulacin son practicadas de forma precaria o nula en los espacios estatales y locales. Si mediante una reforma constitucional esto puede ser corregido, y al mismo tiempo se crea un modelo similar al brasileo de consejos gestores debidamente regulado, es posible pensar que el enorme saber tcnico hoy depositado en universidades y colegios profesionales de mdicos, educadores, ingenieros, y

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otros gremios profesionales, pueda ser utilizado en un proceso dialgico con los funcionarios encargados de esas responsabilidades y con la representacin territorial o funcional de ciudadanos interesados directamente en la mejor calidad y disponibilidad de los servicios. Los organismos garantes de derechos, como las Comisiones de Derechos Humanos nacional y estatales, el Instituto Federal Electoral y los institutos electorales estatales, as como el Instituto Federal de Acceso a la informacin y sus pares estatales, deben gozar de autntica autonoma poltica y contar con los medios para desarrollar sus estratgicas labores en colaboracin con la sociedad civil. Debe evitarse a toda costa la captura poltica de esas instituciones, proceso que hoy viene avanzando con gran rapidez, pues ello significara, en el mediano plazo, la destruccin de los tmidos esfuerzos que el Estado mexicano ha hecho para fortalecer algunos de los derechos de ciudadana y de medios institucionales indispensables en la rendicin de cuentas horizontal. La reforma del sistema de acceso a la justicia y del funcionamiento del poder judicial es imprescindible para fortalecer los derechos bsicos de los ciudadanos y para abrir cauces legales a nuevas formas de control ciudadano sobre los excesos y omisiones de los gobiernos y de las empresas. Deben crearse condiciones para la celebracin de demandas colectivas de ciudadanos, lo cual es imprescindible para evitar abusos contra los consumidores; permitirse la presentacin de amparos colectivos, y generalizarse a todos los implicados la aplicacin de los mismos en asuntos de inters pblico; deben hacerse pblicos los expedientes judiciales que hasta hoy son secretos; deben hacerse orales los juicios para permitir un control indirecto de los jueces va la publicidad de los procesos, entre otras muchas medidas urgentes y necesarias. Algunas ya estn contempladas en reformas aprobadas o en vas de implementacin gradual, pero otras muchas no. Reformas internas en la estructura del gobierno federal son necesarias para establecer claramente una responsabilidad especfica en materia de impulso a las reformas legales, polticas y administrativas necesarias, a la manera de la

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Secretara del Consejo de Ministros de Argentina o de la Comisin Nacional para la Reforma del Estado que durante corto tiempo funcion en Brasil. Estas propuestas no tienen el nimo de ser exhaustivas, pues mucho ms debera de hacerse en materia de una reforma del estado ms comprehensiva. Pero lo expuesto constituye el mnimo indispensable. En trminos de la micro-poltica de la reforma, hay tambin propuestas que emergen de la investigacin de Hevia et. al., as como de otros trabajos sectoriales y temticos que se han venido mencionando34:

1.- La Comisin de Fomento de la LFFADOSC y su Consejo Consultivo deben tratar de establecer una relacin entre las instancias de participacin ms relevantes de la Administracin Pblica Federal y las OSCs que mejor se adapten al perfil de las exigencias del campo de la poltica pblica especfica correspondiente. Pero ello implica un trabajo previo de evaluacin de capacidades y trayectorias de las propias organizaciones civiles, que, como es sabido, tienen, con excepciones, poca especializacin temtica y profesional35. Se tratara de un ejercicio de autoevaluacin sobre la base de criterios rigurosos. 2.- Para el xito de esta poltica se requiere tambin disear, en el proceso, mecanismos e instancias de capacitacin que atiendan las necesidades de formacin detectadas en 1, pues de otra manera la insercin de OSCs en las instancias de participacin, sin la debida calificacin, carecera de la

profesionalidad requerida, lo cual redundara rpidamente en la prdida de legitimidad . La capacitacin debe extenderse a los funcionarios gubernamentales que colaboran en dichas instancias, pues sin su cooperacin y sin un desempeo profesional adecuado, tampoco podrn desarrollar una labor constructiva 36. 3.- Analizar las instancias de participacin que ya existen en la ley y/o en las reglas de operacin, pero que no funcionan en la prctica o no han sido establecidas. La idea sera impulsar su creacin efectiva, proponiendo a los
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Esta seccin recoge muchas de las propuestas presentadas en el multicitado estudio de Hevia et. al. 2009. Casi todas las OSC registradas declaran atender tres o ms de los campos de accin apoyados por la ley. 36 Como ya se ha dicho en otros documentos, esta calificacin debe entenderse en un sentido amplio, ante todo como conocimiento tcnico especializado, y no slo como acceso a tcnicas de negociacin y manejo de leyes y reglamentos.

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actores civiles con potencial de colaboracin, y apoyar los procesos de capacitacin necesarios. El fundamento de esta accin es el Art. 6 de la LFFADOSC. 4.- Impulsar la formacin de un Comit Intersecretarial adecuado y negociar con las comisiones parlamentarias correspondientes, para que se homogenicen las leyes y las reglas de operacin de programas tanto en su terminologa como en su propsito, impulsando un proyecto comn de democratizacin de la vida pblica y de eficientizacin del gobierno va participacin y aclarando las instancias y los modos de esta participacin. En todos los casos debe establecerse la necesidad de una convocatoria pblica para la formacin de las instancias y la conveniencia de escuchar al Consejo Consultivo en el proceso de designacin de la representacin civil. Lo mismo aplicara a las leyes federales que han creado instancias de esta naturaleza. 5.Promover la publicizacin de las instancias participativas,

comenzando por la mejora de sus pginas de internet, en las que deben estar incluidos por norma los nombres y contactos de sus miembros, sus funciones, y sus decisiones (actas de reuniones). Asimismo, la programacin de sus juntas, con la posibilidad de que stas sean atendidas por el pblico. En estas pginas puede haber ligas a las de organizaciones civiles que trabajen en el mismo campo. 6.- Fomentar la transparencia y el buen desempeo de las instancias de participacin por medio por medio de estmulos y reconocimientos a aquellas que mejoren sus niveles de transparencia y su desempeo. Se propone

especficamente incluir como temtica en el siguiente encuentro anual de OSCgobierno federal que organiza INDESOL el de las [instancias de participacin] por sector y entregar un reconocimiento pblico por parte del Consejo Consultivo a aquellas que estn haciendo un esfuerzo por mostrar sus resultados a la sociedad37. Podra agregarse que deben reconocerse tambin aqullas que se hayan integrado de manera democrtica (por medio de consultas y de manera pblica) y a las que mejor desempeo hayan tenido en diversas categoras: planeacin, ejecucin, contralora, evaluacin. Para ello debera formarse una
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Hevia et. al., pp. 105

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comisin tripartita (OSCs, funcionaros y acadmicos) que evaluara esos resultados. 7. Promover la creacin de mecanismos de articulacin entre instancias de participacin municipales, estatales y federales, en materia de intercambio de informacin, coordinacin de acciones, y discusin de propuestas. Esto, por supuesto, presupone la creacin de legislacin y reglamentacin adecuada, bajo el modelo ya mencionado de los consejos gestores de Brasil, y la aplicacin efectiva de la escasa legislacin avanzada en esta materia, como la Ley de Educacin de 1992 y la Ley de Desarrollo Sustentable. Este intercambio le dara reconocimiento a las organizaciones locales y permitira articular sus demandas e intereses en instancias estatales, y a su vez, a stas influir en las nacionales. 9. Realizar un anlisis de factibilidad poltica, tcnica y financiera para establecer una Norma Oficial Mexicana en lo referente a Instancias Pblicas de Participacin, proceso que el Consejo Tcnico Consultivo podra impulsar y proponer, creando para ello una alianza tripartita OSCs-gobierno-instituciones de educacin superior. Un instrumento para medir la inclusin de las OSC en las instancias y su desempeo democrtico puede nutrirse de las propuestas de Hevia et. al. en trminos de de la aplicacin de su Matriz Bsica de Informacin y de su Cuestionario de Desempeo de Instancias Pblicas de Deliberacin . 10. Otro instrumento de fomento al buen funcionamiento de las

instancias de participacin sera crear un programa de recursos concursables para mejorar sus sistemas de trabajo, sus pginas de internet y su capacidad de contratar estudios y asesora tcnica en temas especficos, as como promover seminarios y reuniones de anlisis. 11. Difundir la informacin existente sobre instancias de participacin entre las OSC, transformando para ello la base de datos en banco de datos, y tenerlo en lnea en el sitio de corresponsabilidad, y ofrecer al mismo tiempo

asesora tcnica a las OSC que estn interesadas en participar en dichas instancias. Esta asesora debe ser planeada como un verdadero proceso de capacitacin.

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