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La autonoma de gestin.

Problemas actuales
Francisco Javier Dorantes Daz*

La autonoma de gestin de los organismos descentralizados cuenta con un escaso reconocimiento jurdico. Esto genera una gran dificultad operativa de la administracin pblica descentralizada y un exceso de mecanismos de control. El presente ensayo aborda una propuesta jurdica encaminada a solucionar esta problemtica.

The ciutonomy negotiation ofthe organisms decenlralized have a few reconnaissance. This circumstance produce a great difficultfor the public decentralized administralion and excessive controls forms. This article contains a solution about the problem.

Sumario: 1. Introduccin. / II. Un intento de concepto. / III. Sus alcances y limitaciones. / 111.1 Autonoma estructural. / III.2 Autonoma tcnica. / III.3 Limites a tomar en consideracin para su regulacin jurdica. / 111.3.1 El sistema de Planeacin. / III.3.2 Aspectos jurdicos. / IV. Perspectivas actuales. / V. Una propuesta de reforma legislativa. / VI, Conclusiones. / Bibliografa.

I Introduccin La autonoma de gestin de los organismos descentralizados siempre, dentro del derecho administrativo de nuestro pas, ha tenido dificultades para su reconocimiento administrativo y jurdico. Para comprender esta problemtica, es necesario entender que la administracin pblica descentralizada fue incorporada expresamente de manera tarda en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, fue hasta principios de los aos ochenta que se incluy, en el artculo 90 constitucional,1 que la administracin pblica federal sera centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso.2 Si bien, los primeros organismos pblicos gozaron de plena autonoma conforme a las leyes o decretos

que les dieron origen; esta autonoma no fue reconocida por la Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal del 31 de diciembre de 1947, ni por las sucesivas del 4 de enero de 1966 y 31 de diciembre de 1970.3 Con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, misma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, se modifica de manera importante la totalidad de la administracin pblica federal. Pero, la administracin pblica descentralizada contino sin un reconocimiento expreso a su autonoma de gestin. En ese sentido, la vigente Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de mayo de 1986, signific un avance en su poca, al reconocer, en su artculo 11 la autonoma de gestin, previendo lo siguiente:

* Profesor de Medio Tiempo del Departamento de Derecho en la Universidad Autnoma Metropolitana. 1. El artculo 90 constitucional, en 1917, nicamente sealaba: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una Ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara". Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de abril de 1981.

3.

Cfr. Varios Autores, Diccionario Jurdico Mexicano, 4a edicin, Mxico, Porra/UNAM, 1991, vol. I, p, 275.

2.

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Art. 11. Las entidades paraestatales gozarn de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su objetivo, y de los objetivos y metas sealados en sus programas. Al efecto, contarn con una administracin gil y eficiente y se sujetarn a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se opongan a sta a las dems que se relacionen con la administracin pblica. Pese a esta importante disposicin jurdica, la poltica administrativa y legislativa contempornea ha sido encaminada a disminuir, y prcticamente eliminar, cualquier tipo de manifestacin de la autonoma de gestin, ya sea desde su perspectiva estructural o desde el punto de vista tcnico, de los organismos descentralizados. Como prueba de esta aseveracin, se pueden encontrar entre otros a las restricciones de la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la propia Ley de Entidades Paraestatales, ya que no abunda en el establecimiento de reglas para el ejercicio de esta autonoma de gestin. En la actualidad, el Gobierno mexicano busca mejorar la eficiencia de la administracin pblica descentralizada. Esto slo puede hacerse actualizando, en el marco de una nueva sociedad, la autonoma de gestin. II Un intento de concepto Uno de los principales objetivos del Gobierno mexicano ha sido regir la actividad econmica y encauzarla hacia la realizacin de un proyecto de nacin.4 Para cumplir con esta finalidad y con el fin de fortalecer la autonoma de gestin de las distintas entidades de la administracin pblica federal se publica en 1986, la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento en 1990. En la exposicin de motivos de dicha Ley, se establecan entre otras, las siguientes razones: a) insuficiencia de las disposiciones legales aplicables, en ese momento, al sector paraestatal en lo que concierne a autonoma de gestin; y, b) la necesidad de

actualizar el sistema jurdico para regular las formas de gestin de la administracin pblica paraestatal, tendientes a definir sus relaciones con el gobierno federal. Esta Ley tendra como una de sus finalidades principales lograr la significativa autonoma de gestin a favor del cumplimiento de las polticas que el gobierno federal fijar a las entidades administrativas. En la misma exposicin de motivos se califican como elementos indispensables, en la descentralizacin administrativa, la autonoma de gestin y el control administrativo, mismos que deben regularse de manera armnica. El Reglamento de dicha Ley, por su parte, no hace referencia a la autonoma de gestin y su aplicacin en concreto. Tal y como se ha presentado la aplicacin prctica de esta norma, pareciera ser que identifica la autonoma de gestin con el rgano encargado de ejercerla, en este caso el rgano de gobierno. Pese a la importancia que la autonoma de gestin tiene para la Ley de Entidades Paraestatales, nunca se establece una definicin que pueda ser de utilidad para su aplicacin normativa. En ese sentido, para los efectos del presente trabajo, se intentar determinar algunas caractersticas que puedan ayudar, tentativamente, al establecimiento de una definicin. Para realizar una definicin de autonoma de gestin resulta importante, en un primer trmino, tratar de determinar las caractersticas propias de un organismo descentralizado, toda vez que es el ente pblico que la ejerce. Desde esta perspectiva, las caractersticas de todo organismo descentralizado son las siguientes: a) creados por el Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal; b) gozan de personalidad jurdica y patrimonio propios; c) su patrimonio es total o parcialmente aportado por el gobierno o por otra entidad paraestatal; y, d) su objeto debe ser de servicio pblico o social.5 Por su parte, Andrs Serra Rojas, seala que todo estatuto legal de cualquier rgano descentralizado debe comprender los siguientes elementos: a) creados por ley o decreto, con la encomienda de cumplir fines de inters general o la atencin de un servicio pblico determinado; b) particularizar su personalidad jurdica para individualizar y fijar la competencia

4.

Cfr, Jos Francisco Ruiz MaSsieu, La Empresa Pblica, Un Estudio de Derecho sobre Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 19.80, p. 105.

5.

Vid. Jos Francisco Ruiz Massieu, Estudios Jurdicos sobre la nueva Administracin Pblica Mexicana, Mxico, Limusa, 1981, p. 185.

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limitada del rgano; c) regulacin de su estructura y funcionamiento, precisando sus fines, denominacin, patrimonio, rganos, relaciones con su personal y usuarios del servicio, y dems actividades propias de su organizacin; d) su rgimen jurdico es complejo, pueden aplicarse normas de derecho privado, pero siempre prevalecer el derecho pblico; y, e) deben determinarse sus relaciones con el Poder Ejecutivo para precisar su verdadera naturaleza de rgano descentralizado.6 De lo anteriormente determinado, se puede concluir que la autonoma de gestin puede verse desde dos perspectivas distintas: una autonoma estructural, que generalmente se considera como la nica que integra este concepto; y, una autonoma tcnica, propia de la finalidad de cada entidad administrativa. Por otra parte, algunos de los rasgos fundamentales de la descentralizacin han sido la transferencia de poderes de decisin y personalidad jurdica; y la existencia de una relacin de direccin y control, no de jerarqua.7 Cabe aclarar que la descentralizacin a la que aqu hacemos referencia es a la de servicio funcional o institucional y no a la poltica. Esta aclaracin es importante, toda vez que esta descentralizacin se caracteriza por ser un modo de organizacin administrativa, por medio de la cual se crea una persona de derecho pblico, con una competencia limitada a fines especficos y especializada para atender, desde el punto de vista tcnico, ciertas finalidades de inters general. Desde este punto de vista, se podra definir, en un primer trmino, como autonoma de gestin a la facultad de ejercicio de atribuciones y funciones de decisin para la consecucin de las finalidades que la ley les otorga. Pero, cules podran ser los alcances y las limitaciones para el ejercicio de estas facultades administrativas? Esta es una importante interrogante que es necesario resolver para entender las cualidades y carencias de la autonoma de gestin. III Sus alcances y limitaciones Tal y como se hizo referencia lneas arriba, en el desempeo de las entidades de la administracin

pblica debe buscarse el equilibrio entre autonoma de gestin y control administrativo. Estos dos aspectos inciden directamente sobre el problema autonmico y la mejora regulatoria, respectivamente. En el primer caso, la autonoma de gestin puede mejorarse por medio de las propuestas de las distintas entidades; en el segundo, resulta evidente que slo las reas que emiten normatividad para el control pueden realizar sugerencias al respecto. El principal problema en la actualidad es que los mecanismos de control han rebasado, en mucho, a la denominada autonoma de gestin. No existe el equilibrio que se pretenda, en la exposicin de motivos de la Ley de Entidades Paraestatales, entre ambos aspectos, lo cual incide en el funcionamiento de la administracin pblica descentralizada. Para lograr la autonoma de gestin que las entidades paraestatales requieren, los principales factores a considerar deben ser tcnicos, financieros y funcionales. Es decir, de qu forma estos distintos elementos pueden orientarse y coordinarse para ser verdaderamente operativos y dirigirse al cumplimiento de los objetivos de cada entidad administrativa. Ahora bien, estos puntos de vista deben estar estrechamente vinculados. Slo la compatibilidad entre la autonoma estructural y la tcnica pueden incidir en una adecuada funcionalidad de cada entidad. III. 1 Autonoma estructural Para cumplir con los fines que la ley o su decreto de creacin les otorga, las entidades deben contar con una autonoma estructural, que Ies da poder propio de decisin en los asuntos que se les encomiendan. Esta autonoma estructural se concretiza en un rgano de gobierno. Para que esta autonoma sea real, se requiere que atienda a las siguientes caractersticas: A) Respecto a su integracin: 1) deben participar diversos representantes de la entidad, siempre y cuando estn involucrados directamente en el campo de actividad especfica de la misma; y, 2) considerar mecanismos adecuados para la toma de decisiones,8 los cuales deben responder a las caractersticas tcnicas de cada rgano descentralizado. B) Respecto a sus miembros: 1) deben ser directivos altamente calificados con capacidad ejecutiva y

6. 7.

Andrs Serra Rojas, Derecho Administrativo. Doctrina, Legislacin y Jurisprudencia, 14ava edicin, Mxico, Porra, 1988, T. - 1, p. 733. Ibid., p. 727.

8.

Estos mecanismos dependen de la naturaleza y objetivos de cada entidad y pueden ser: rganos colegiados; asesoras externas o internas; dictmenes tcnicos y similares.

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clara comprensin social, que asuman plenamente la responsabilidad en la emisin de sus opiniones; 2) puedan incluir consejeros externos; y, 3) los representantes de las dependencias de control y cabeza de sector deben tener facultades decisorias y ejercerlas. C) Respecto a los asuntos que trata el rgano de gobierno: 1) sus decisiones deben ser resolutivas; 2) no deben ser asuntos que no sean estratgicos y prioritarios; y, 3) evaluar las acciones, en el caso que sea necesario hacerlo. D) Respecto del funcionamiento de los rganos de gobierno: 1) se debe sesionar atendiendo a las necesidades de cada entidad en particular; y, 2) se evaluarn resultados y se determinarn medidas correctivas que les permitan desempearse con criterios de alta eficacia, eficiencia y productividad. Para el adecuado funcionamiento del rgano de gobierno se deben tener en cuenta aspectos cualitativos, no siempre cuantitativos. En efecto, las entidades de servicio institucional realizan actividades no siempre medibles en trminos de rentabilidad financiera, ya que tienen a su cargo una funcin social, misma que deben resolver de manera eficiente y destacando sus fines. III.2 Autonoma tcnica Esta es definida por Andr Buttgenbach, de la siguiente forma: "La autonoma tcnica del servicio pblico reside en el hecho de que aquellos que se benefician, no estn sometidos a las reglas de la gestin administrativa que son, en principio, aplicables a todos los servicios centralizados del Estado".9 La autonoma tcnica de ninguna manera significa independencia.10 La administracin pblica cuenta con vnculos constantes que mantienen el control sobre la unidad poltica. Esta se encuentra estrechamente ligada con las finalidades de cada entidad; as mismo, se debe tomar en consideracin la forma jurdica que adquieren las entidades para cumplir con dichos objetivos.

Los aspectos tcnicos, en consecuencia, se modifican dependiendo de las peculiaridades de cada entidad de la administracin pblica descentralizada. De esta manera, la reforma y mejora a la autonom a de gestin no puede realizarse en un solo acto administrativo; por su complejidad, tiene que efectuarse de manera progresiva, ya que se deben atender las necesidades propias de cada entidad, en lo particular. En la actualidad, la autonoma tcnica es una de las caractersticas fundamentales dentro de la autonoma de gestin. En efecto, por el nivel de especialidad de cierta accin administrativa se procede a crear una entidad, dedicada a una actividad estratgica y prioritaria, que no puede desarrollar, por su naturaleza de especialidad, la administracin pblica centralizada. Desde este punto de vista, el aspecto tcnico y cientfico es uno de los principales motivos de existencia de una entidad en la administracin pblica descentralizada. III. 3 Lmites a tomar en consideracin para su regulacin jurdica Es importante tomar en consideracin, las dos limitaciones fundamentales para la autonoma de gestin: a) el sistema nacional de Planeacin Democrtica contenido en nuestra Constitucin y la Ley de Planeacin; y, los aspectos jurdicos. III. 3.1 El sistema de Planeacin Este sistema tiene como finalidad principal el buscar el eficaz desempeo de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral del pas. Esto, con la finalidad de conseguir los fines y objetivos polticos, sociales, culturales y econmicos contenidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.11 En ese sentido, cabe destacar que la actuacin de las entidades de la administracin pblica no se hace de manera libre ya que se debe cumplir, adems de los objetivos establecidos en su ley o decreto de creacin, con las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales respectivos. En efecto, estos organismos pblicos en ningn momento, pierden la naturaleza de coadyuvantes del Poder Ejecutivo Federal. Las entidades paraestatales, desde esta perspectiva, deben cumplir de manera cabal con lo previsto en

9. 10.

Andr Buttgenbach, Manual de droit administran/, citado por Andrs Serra Rojas, op. cit., p. 730. Lo que s sucede con los denominados rganos constitucionales autnomos, tan en boga en nuestro derecho administrativo actual, como es el caso del Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y el Tribunal Federal Electoral, por mencionar algunos ejemplos.

11.

Sobre el particular, Vid. Artculo 2 de la Ley de Planeacin, publicada en el Diario Oficial de ta Federacin el 5 de enero de 1983.

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los distintos ordenamientos de planeacin. Son, un instrumento fundamental para la administracin pblica y su actuacin se debe limitar al cumplimiento de los objetivos que la administracin pblica les seale. III. 3.2 Aspectos jurdicos La autonoma de gestin tiene como una de sus finalidades la descentralizacin administrativa, as como la eficacia y la especializacin tcnica. Sin embargo, si no se regula de manera adecuada, la descentralizacin llevada a sus extremos podra acarrear los siguientes problemas: a) rompera la unidad de la poltica, personalidad, patrimonio y presupuesto del Gobierno Federal, representando una "huida del derecho administrativo"; b) no respetara la claridad del destino presupuestal; c) escapara al control administrativo y legislativo; d) no contara con un sistema financiero adecuado; e) su exceso destruye la unidad del Estado; y, f) pueden generar una ficcin en cuanto a la descentralizacin.12 Slo, si estas limitaciones son respetadas, se puede generar una adecuada regulacin jurdica de la autonoma de gestin. Otro aspecto a considerar sera una apropiada coordinacin con las dependencias encargadas del control administrativo, as como con la dependencia "cabeza de sector", ya que de esta forma se evitara la duplicidad de funciones y requisitos. Para Gabino Fraga, los dos elementos que resultan fundamentales para la existencia de la autonoma son el otorgamiento de personalidad y patrimonio. Este autor considera que slo con una autonoma estructural y tcnica, puede hablarse de descentralizacin.13 En consecuencia, ambos aspectos deben ser fortalecidos para la consecucin de sus objetivos. IV Perspectivas actuales En la actualidad, la administracin pblica descentralizada cuenta con finalidades distintas, tales como: "la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin, la

investigacin cientfica y tecnolgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social";14 o de manera ms reciente, para garantizar ciertos derechos. Resulta evidente que la autonoma de gestin no puede ser igual en cada caso. La determinacin de finalidades es una parte fundamental para establecer, principalmente, a la autonoma de naturaleza tcnica. En cada caso, en consecuencia, los requerimientos autonmicos deben ser diversos. La descentralizacin debe responder, en nuestra poca, a principios tcnico-cientficos, sobre las siguientes bases: 1) Un orden jurdico especial que reduzca sus relaciones jerrquicas; 2) contar con los recursos necesarios para cumplir sus fines y poder disponer de ellos; y, 3) tener autonoma tcnica suficiente para el cumplimiento de sus finalidades.15 El contar con rganos descentralizados con suficiente autonoma de gestin podra tener, entre otras, las siguientes ventajas: a) responder a un ideal tcnico y cientfico, acorde a las necesidades actuales; b) contar con una burocracia especializada; c) que su presupuesto permita la canalizacin de recursos a sectores estratgicos o prioritarios; d) propiciar un contacto ms directo con los ciudadanos; y, e) aplicar tanto instrumentos de derecho privado como de derecho pblico que le dan versatilidad a estas instituciones.16 Estas cualidades, que an no han sido utilizadas de manera suficiente, son las que pueden otorgar una renovada utilidad a la administracin pblica paraestatal. El principal problema de las entidades paraestatales se ha presentado en los mecanismos de control de su actuacin jurdica y administrativa. Sobre el particular, sera conveniente afirmar que dicho control debe evitar la pulverizacin administrativa y favorecer una actividad eficiente, congruente y apegada a derecho.17 En el mismo sentido, el control administrativo no puede ser uniforme, debe atender a la naturaleza diversa de las instituciones paraestatales, no pueden ejercerse controles similares a entidades diversas. Dentro de la idea de control se insertan mecanismos diversos como el autocontrol y la sectorizacin administrativa, que por s mismos no implican complicacin alguna. Sin embargo, si se tiene presente

12.

Esto comentarios son aplicables en la actualidad, no slo a la descentralizacin administrativa, sino tambin, tal y como se ha sealado en la nota anterior a los rganos constitucionales aut- 13 nomos. 13. Cfr. Gabino Fraga, Derecho Administrativo, 35ava edicin, Mxico, Porra, 1997, p. 200.

14. 15. 16. 17.

Andrs Serra Rojas, op. cit, p. 728. ,, /bid., p. 740 Ibid., p. 741. Cfr. Jos Francisco Ruiz Massieu, Estudios Jurdicos..,, p, 213.

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que unidos a ellos se presentan sistemas de control adicionales, generados por las dependencias controladoras, entonces, s se genera un conjunto de actuaciones administrativas que constrien a las entidades paraestatales. Estos problemas tambin inciden directamente sobre la autonoma de gestin de las diferentes entidades. Desde esta perspectiva, debern revisarse los diferentes mecanismos de control para evitar repeticiones o, peor an, controles innecesarios. En el mismo sentido, debe efectuarse un nuevo planteamiento sobre la actuacin de las coordinadoras de sector, ya que en la prctica no ejercen sus actividades de manera coordinada con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. El control administrativo actual, no favorece la autonoma de gestin de la administracin pblica descentralizada. Sobre el control de naturaleza jurisdiccional, resoluciones recientes de la corte han modificado el criterio de autoridad, a grado tal que, cualquier dependencia o entidad de la administracin pblica federal, que afecte los intereses de los particulares puede cometer violaciones a los derechos fundamentales.18 Con este nuevo criterio, la administracin pblica paraestatal tiene ya un doble control, el administrativo y el jurisdiccional. Es bueno que esto sea as, pero cundo se actualizarn los criterios de autonoma de gestin? Para que estos criterios sean determinados se requiere tomar en consideracin los grandes objetivos de las entidades paraestatales: a) el fortalecimiento del Estado, toda vez, que son fundamentales para la direccin de un esquema poltico y econmico de desarrollo; b) el aprovechamiento de bienes de propiedad pblica, lo cual tiene una especial importancia en nuestro pas, por la exclusividad de la nacin en cierto tipo de bienes como el petrleo, la minera radioactiva, la electricidad y otros ms considerados como prioritarios; c) el mejoramiento de la eficiencia administrativa, puesto que buscan dotar a una actividad del Estado con la organizacin administrativa ms afn a su naturaleza, a las condiciones del mercado, a la manera en que obtendrn su capital, al tipo de recursos humanos con los que

contar y a sus objetivos a cumplir;19 d) la democratizacin de la administracin pblica, toda vez que en muchas de las entidades se permite la participacin de la sociedad en la toma de decisiones de las mismas; y, e) el apoyo a 1a. empresa privada, puesto que son tiles para suplir las deficiencias sociales y econmicas del sector privado.20 Todos estos grandes objetivos debern tenerse en cuenta para una adecuada reforma legislativa en la administracin pblica descentralizada. v Una propuesta de reforma legislativa En un primer momento bastara con una reforma al artculo 11 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, en la que se incluyan de manera ms clara la definicin y los mecanismos mnimos para que exista una autonoma de gestin. De esta forma5 una nueva redaccin de dicho artculo podra ser la siguiente: La autonoma de gestin es la facultad de ejercicio de atribuciones y funciones de decisin para la consecucin, por parte de las entidades, de las finalidades que la ley les otorga. Las entidades paraestatales gozarn de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su objetivo, y de los objetivos y nietas sealados en sus programas. Al efecto, contarn con una administracin gil y eficiente y se sujetarn a los sistemas de control establecidos en la presente ley y en lo que no se oponga a sta a los dems que se relacionen con la administracin pblica. Las entidades paraestatales debern responder a las necesidades de orden cientfico y tcnico que en cada caso requieran para la consecucin de sus objetivos. Para dar cumplimiento a lo anterior, la cabeza de sector y los rganos controladores debern tomar n cuenta los fines que persiga cada entidad y actuar en consecuencia. De ninguna manera se aplicarn mecanismos de control de manera analgica. En el mismo sentido, los procedimientos no pueden ser excesivos para no entorpecer la eficiencia y objetivos de las entidades pblicas. La autonoma de gestin y el control administrativo debern regularse y aplicarse de manera armnica.

18.

Sobre el particular, vase la resolucin al Amparo en Revisin 1195/92 publicado en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, tomo V, febrero de 1997, p. 119. As como el libro: 100 decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Novena poca), 2a. edicin, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, 2000, p. 64. 19. 20. Cfr. Francisco" Ruiz Massiejj, La Empresa..., p. 108. bidem., pp. 105-124. ""

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La autonoma de gestin deber responder al cumplimiento de alguno o algunos de los siguientes objetivos: fortalecimiento del Estado; aprovechamiento racional de bienes de propiedad pblica; mejoramiento de la eficiencia administrativa; democratizacin de la administracin pblica y apoyo a la iniciativa privada".2I En el mismo sentido, se sugiere incluir un segundo y tercer prrafos al artculo 14 de la misma Ley, en el que se establezca lo siguiente: Art. 14... Adems del objeto sealado en las fracciones anteriores, todo rgano descentralizado deber contar con la autonoma estructural y tcnica suficiente para el cumplimiento de las finalidades que la ley les otorgue. En la actuacin de los rganos descentralizados se debern cumplir las polticas y principios establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas sectoriales respectivos. Adems de lo anteriormente propuesto, debe estudiarse la posibilidad de que por las necesidades de la nueva administracin pblica federal se requiera de una nueva Ley Federal de Entidades Paraestatales que simplifique y coordine el actuar administrativo de las distintas entidades de la administracin pblica federal. Esta necesidad se haya fortalecida por las nuevas exigencias de la sociedad mexicana. En efecto, existen sectores que tradicionalmente se constrean a la prestacin de un servicio pblico y ahora, su actuacin se hace extensiva a la prestacin de cierto tipo de derechos.22 Esto es importante ya que ciertos derechos que anteriormente eran considerados como meramente programticos, es decir, que con implicaciones nicamente para el Estado, en el sentido de generar obligaciones exclusivamente para la administracin pblica; en la actualidad se han convertido en verdaderamente vinculantes, generando verdaderos derechos subjetivos para los particulares, convirtindose

en derechos concretos vlidos ante las autoridades civiles y jurisdiccionales. Esta nueva realidad genera la necesidad de revisar, desde el punto de vista tcnico, la totalidad de las entidades federales.23 En el mismo sentido, hay ciertas instituciones que requieren de una nueva orientacin, desde el punto de vista econmico, me refiero especialmente, a las denominadas reas estratgicas de la economa. VI Conclusiones La autonoma de gestin, para que sea funcional, debe encontrarse en equilibrio con los mecanismos de control administrativo. La autonoma de gestin puede tener caractersticas comunes a todos los rganos descentralizados, generalmente desde el punto de vista estructural; pero tambin, debe atender a las caractersticas propias de cada organismo, las cuales responden a las finalidades que la ley les otorga. Es decir, los aspectos tcnicos se modifican y no son fcilmente generalizares. Por esa razn, una reforma a la autonoma de gestin no puede ser inmediata sino progresiva. La reforma inmediata puede efectuarse a la Ley Federal de Entidades Paraestatales incorporando elementos ms claros para la autonoma de gestin, desde el punto de vista orgnico o estructural; en lo que concierne a la autonoma tcnica, esta slo puede hacerse de manera progresiva ya que atender a las necesidades de cada entidad. Desde este punto de vista, se recomienda que el Ejecutivo Federal mantenga grupos de trabajo permanentes, en los cuales, se discutan constantemente los mecanismos de coordinacin administrativa, as como los mecanismos de autonoma de gestin, desde el punto de vista tcnico, ms acordes con la realidad nacional. La solucin al problema de la autonoma de gestin a un mediano plazo, por las nuevas necesidades de la sociedad mexicana, ser la promulgacin y cumplimiento de una nueva legislacin para el sector paraestatal. Lo anterior, toda vez, que las entidades pblicas estn siendo rebasadas por una sociedad cada da ms exigente y participativa.

21. 22.

Las cursivas son nuestras y marcan la propuesta de reforma. Como ejemplo de lo anterior, se encuentran las instituciones de salud pblica, ya que con una reciente resolucin de la Suprema Corte de Justicia, se ven obligadas a tratar de manera casustica a cada uno de sus pacientes. Sobre el particular, vase Suprema Corte de Justicia, op. cit., p.223, la resolucin denominada "La garanta constitucional de proteccin de la salud incluye el derecho a recibir los medicamentos necesarios para el tratamiento de una enfermedad".

23.

Retomando el ejemplo anterior, el sector salud tendr los suficientes recursos para atender casusticamente a cada uno de sus pacientes?

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Bibliografa FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo. 35ava, edicin. Mxico, Porra, 1997,506 pp. RUIZ MASSIEU, Jos Francisco, Estudios Jurdicos sobre la nueva Administracin Pblica Mexicana, Mxico, Limusa, 1981,294pp. RUIZ MASSIEU, Jos Francisco, La Empresa Pblica. Un Estudio de Derecho sobre Mxico, Mxico, Instituto

Nacional de Administracin Pblica, 1980,240 pp. SERRA ROJAS, Andrs, Derecho Administrativo. Doctrina, Legislacin y Jurisprudencia, 14ava, edicin, Mxico, Porra, 1988,2 vls. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 100 decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2a, edicin, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, 2000,246 pp. Varios autores. Diccionario Jurdico Mexicano, 4a, edicin, Mxico, Porrua/UNAM, 1991,4 vls.

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