LA SUSPENSIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y SUS GARANTAS.

ANLISIS DEL ARTCULO 29 CONSTITUCIONAL Nuestro sistema constitucional otorga diversos derechos fundamentales que forman parte toral del ordenamiento jurdico, y dada su importancia, son normados al mximo nivel de la estructura jurdica del Estado, es decir, en la propia Constitucin. El primer prrafo del artculo 1o. de la Constitucin Poltica de nuestro pas determina: En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece. La Constitucin establece en su artculo 29 un procedimiento tendiente a la suspensin de los derechos fundamentales. Siendo a este procedimiento al que refiere el primer prrafo trascrito del artculo 1 constitucional. Las garantas individuales a que se refieren los artculos 1 y 29 constitucionales son, en primer trmino, normas constitucionales en virtud de su pertenencia a la norma suprema. Sin embargo, se diferencian de otras normas del mismo rango en virtud de ser consideradas como: a) derechos pblicos subjetivos, en la medida en que son otorgados a la persona en su calidad de gobernado y oponibles al Estado; o, b) disposiciones que determinan los contenidos necesarios, excluidos o potestativos de las normas jurdicas secundarias. En este segundo caso, ms que derechos del gobernado sern normas que contienen obligaciones dirigidas a los rganos del Estado. Desde luego que ambas definiciones pueden encontrar relacin en la medida en que para algunos autores la Constitucin es una norma que limita al poder y garantiza los derechos de los gobernados, encontrando una ntima relacin entre los derechos emanados de stas y el modo de organizar y ejercer las funciones estatales por los rganos de gobierno. No obstante, aunque pueda parecer que ambas concepciones respecto de las garantas individuales (como derechos del gobernado o como obligaciones y lmites a respetar por los rganos del Estado) se encuentran en una relacin bilateral, observamos que no es as, inclinndonos por considerar ms apropiado identificar a los derechos fundamentales como normas que establecen los lmites del poder. El artculo 29 constitucional suspende derechos de los gobernados, despojndolos (aunque temporalmente) de lo ya reconocido; desde la segunda perspectiva, la suspensin de derechos humanos y sus garantas es el levantamiento de las limitantes establecidas a los rganos de gobierno, permitindole con esto a los mismos una actuacin ms efectiva. II. JUSTIFICACIN Y NATURALEZA JURDICA DE LA SUSPENSIN DE GARANTAS En el ordenamiento constitucional se encuentra el establecimiento del Estado como el principal sistema de organizacin social. Al organizar al Estado, el derecho otorga al gobierno (como elemento del Estado) la rectora bsica de conducta social mediante la obligatoria observancia y aplicacin de las normas jurdicas; sin embargo, la funcin

gubernativa no es ilimitada, sino que se encuentra restringida y orientada por los derechos fundamentales consagrados en la norma creadora del Estado y constituyente del gobierno. 1. Justificacin Las garantas individuales son normas constitucionales a respetar por los rganos estatales, que deben operaran en todo momento en una normalidad social. No obstante, esa normalidad de orden social que sustenta el derecho puede verse en extremo amenazada por diversas circunstancias, ante lo cual, es necesaria la intervencin del gobierno en forma rpida y eficaz a fin de garantizar, precisamente, la continuidad del orden prestablecido y ms an, probablemente, la supervivencia del propio Estado. Para favorecer la eficacia en la accin de gobierno ser necesario suspender las disposiciones normativas que puedan obstaculizar la citada actuacin y, especficamente, las que contienen los derechos fundamentales. En estos casos, el derecho admite que nos encontramos ante un inters superior a cualquier derecho particular, ante el inters del Estado. La suspensin de los derechos humanos y sus garantas se justifica por la necesidad poltica de que los rganos gubernativos tengan libertad de accin para proceder con rapidez y energa a mantener el orden pblico mediante la eliminacin radical de las situaciones y circunstancias de hecho que agreden los intereses sociales... El artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece: En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica y con la aprobacin del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podr restringir o suspender en todo el pas o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restriccin o suspensin se contraiga a determinada persona. Si la restriccin o suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar de inmediato al Congreso El propio Constituyente justific la suspensin de garantas ante determinadas situaciones. El establecimiento de derechos fundamentales es, como indicamos con anterioridad, elemento indispensable en que diversos autores coinciden al hablar de Estado de derecho, mas pueden existir determinadas circunstancias en las que ante la supervivencia del mismo Estado no se pueden anteponer requisitos o limitantes de tipo alguno que obstaculicen la accin del propio Estado para garantizar su continuidad; esto se encuentra ntimamente relacionado con lo que en teora del Estado o ciencia poltica se ha denominado razn de Estado. Actualmente se puede identificar a la razn de Estado como la ruptura del orden jurdico (o mejor dicho, del Estado de derecho)

por el poder poltico, para lograr la supervivencia del Estado ante determinadas circunstancias que lo amenazan. Ahora bien, consideramos que a fin evitar una prctica como la razn de Estado que en el mundo jurdico-positivo es criticable, el Constituyente la convirti en derecho positivo, estableciendo los lineamientos necesarios para su activacin, lo cual, desde luego, no elimina por completo la posibilidad de dicha prctica de razn de Estado, pero al menos, genera la dificultad para acudir a ella sin antes agotar los medios que el propio Estado de derecho propone. Es decir, si bien es cierto que la razn de Estado y el procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional no deben confundirse, tambin lo es que permiten vislumbrar una relacin de conexidad, mediante la cual, en algunos casos, el Estado de derecho, a travs del derecho positivo, impide la justificacin doctrinaria de la razn de Estado (que es contraria al derecho). As, "en los sistemas jurdicos de derecho escrito, la ley fundamental resuelve la regulacin normativa de este fenmeno, y si no se respeta o no contempla su reglamentacin, la aplicacin de las medidas sealadas se traducen en el quebrantamiento de la Constitucin". El rgimen que se genera con la aplicacin del artculo 29 constitucional es conocido tambin como rgimen de excepcin o estado de sitio. Necesaria es pues la actuacin rpida y eficaz del gobierno ante la amenaza hacia el Estado, debiendo romper temporalmente el derecho que la sociedad reconoce en la normalidad, mediante la estricta aplicacin y respeto del mismo. "brase as la puerta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violacin".17 Dicha medida, aunque prevista por el ordenamiento jurdico, lo esfuerza a un lmite que, no obstante permisible, puede llamar a apetitos dictatoriales o generadores de cambios jurdicos que den muerte al sistema establecido, hasta entonces vlido y regente. 2. Naturaleza jurdica En el sistema jurdico mexicano coexisten tres diversos rdenes normativos, a saber: a) el orden constitucional; b) el orden federal, y c) el orden local. Las normas locales se excluyen entre s espacialmente, mientras que entre stas y las federales se genera una exclusin competencial (o material). As, entre los rdenes federal y locales no existe una cuestin jerrquica sino competencial. El orden constitucional es creado en la Constitucin y para la Constitucin. Dicho orden es jerrquicamente superior a los rdenes federal y locales. Por otra parte, las autoridades que desarrollan las funciones emanadas del orden constitucional, son las mismas que desarrollan las competencias del orden federal o locales, son rganos especficos formados por combinaciones sui generis de rganos federales y locales. Dentro del orden constitucional encontramos por lo menos las siguientes funciones: a) la reforma constitucional; b) la formacin de nuevos estados de la Federacin; c) los procesos constitucionales (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), y d) el procedimiento de suspensin de garantas. 18 Obsrvese que al igual que las funciones previstas en los incisos a), b) y c); la suspensin de garantas no puede considerarse una funcin del orden federal o del

orden local. Es un procedimiento constitucional, establecido por la Constitucin en relacin con sus propias normas constitucionales (las que establecen derechos fundamentales). Aunque las autoridades que intervienen en el procedimiento pertenecen al orden federal, al momento en que participan en el procedimiento que nos ocupa, lo hace como autoridades del orden constitucional, pues la norma que aplican y justifica su actuacin no es una norma federal, sino la Constitucin. Finalmente, el resultado de su actuacin ser una norma jurdica jerrquicamente superior a las federales o locales; de igual forma, someter a dichos rdenes jurdicos inferiores. III. ANTECEDENTES El procedimiento para alterar la observancia regular del orden jurdico ante situaciones de gravedad que pongan en peligro al propio Estado, es una posibilidad que se ha considerado en diversas organizaciones sociales, como la romana. La suspensin de garantas individuales es, pues, un fenmeno que, con ms o menos variantes ha sido acogido en nuestro derecho pblico, pudiendo decirse, en general que reconoce como antecedente remoto la institucin de la dictadura en el derecho romano, en cuyo sistema corresponda al Senado la designacin del dictador atendiendo a las situaciones de peligro que se presentaban en la vida del Estado, designacin que deba ser aprobada por los cnsules.19 El dictador debera hacer la guerra; estaba por encima de la ley y decida sobre la vida y la muerte. Su poder no se encontraba limitado por la magistratura u rgano diverso. Sin embargo, el nombramiento s se encontraba temporalmente limitado y en caso de desaparecer las causas que originaron la institucin de la "dictadura", el magistrado as nombrado dictador deba renunciar al cargo.20 Ahora bien, el procedimiento de suspensin de garantas, adems de no ser propiamente una institucin nacional, tampoco es de forma alguna, novedoso para nuestro sistema constitucional. Desde el proyecto de puntos constitucionales elaborado por Ignacio Lpez Rayn en 1811, podemos encontrar un antecedente del mismo. 21 En la Constitucin de Cdiz de 1812, en su artculo 308 contena un procedimiento similar alo actual en el que se estableca: "Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarqua o en parte de ella, la suspensin de alguna de las formalidades prescritas en este captulo para el arresto de los delincuentes, podrn las Cortes decretarla por un tiempo determinado".22 Las Constituciones de 1824 y 1836 negaron la posibilidad de reconocimiento jurdico del estado de excepcin, por lo que dichos ordenamientos carecan de dispositivo correlativo al analizado en el presente trabajo. Fue hasta las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, que en su artculo 198 estableci la posibilidad de suspender derechos fundamentales; derogndose dicha norma mediante el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. La Constitucin de 1857 en su artculo 29 estableci precepto similar al vigente, prohibiendo en todo caso la suspensin de las garantas que aseguraran la vida del hombre.23 Procedimientos similares al de suspensin de garantas de nuestra Constitucin de 1917, podemos encontrarlos en los ordenamientos jurdico-constitucionales de otros Estados.

En nuestra reciente historia constitucional, nicamente se han suspendido las garantas individuales con motivo de la participacin de Mxico en la segunda guerra mundial, apareciendo el decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de junio de 1942.24 IV. EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO DEL ARTCULO 29 CONSTITUCIONAL Del procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional transcrito con anterioridad, se pueden desprender dos efectos especficos: a) la suspensin de garantas propiamente dicha y, b) la autorizacin al Ejecutivo Federal para ejercer facultades extraordinarias. Como indicamos en prrafos anteriores, la nica forma vlida de lograr la suspensin de preceptos constitucionales, en especfico de las garantas individuales, es la prevista en el artculo 29 constitucional, mas dicho procedimiento no slo obtiene la no aplicacin temporal de preceptos constitucionales que contienen derechos fundamentales, sino que de igual forma genera la contravencin jurdica de principios constitucionales que en situaciones normales son inquebrantables, como el de divisin de poderes, que de conformidad con el diverso artculo 49,25 segundo prrafo del texto supremo, tambin tiene como excepcin las facultades extraordinarias emanadas del propio artculo 29 y 131 segundo prrafo26 constitucionales. As, en virtud de disposicin constitucional expresa, el sistema jurdico permite la abstencin de su observancia en aspectos torales del Estado de derecho: la divisin de poderes y las garantas individuales.27 Sin embargo, el que la propia norma constitucional permita su inobservancia parcial en relacin con el debido cumplimiento acaecido en regularidad social, no implica que la accin de gobierno derivada del procedimiento que nos ocupa sea ilimitada o arbitraria. No se excepciona la observancia total del derecho; se permite su inaplicacin parcial, pero con el apego estricto y continuo de las disposiciones no suspendidas, y principalmente de aquellas que le dan sustento al nuevo orden de cosas como el propio artculo 29 constitucional. De ese modo, las disposiciones involucradas en el artculo 29 constitucional implican no slo la base, el fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos, ejecutivos y judiciales) tendientes a prevenir o remediar los problemas y calamidades propios de un estado de emergencia, sino la pauta restrictiva de posibles extralimitaciones del poder pblico dentro de la misma situacin de anormalidad.28 Es decir, si bien la finalidad perseguida por el procedimiento establecido en el artculo 29 constitucional es permitir que el gobierno haga frente a situaciones de emergencia sin la obstaculizacin que implica el respeto a determinadas disposiciones constitucionales, no debemos olvidar que el mismo debe realizarse con estricto respeto a las propias normas que lo regulan. Continuaremos dentro de la vigencia de un Estado de derecho.29 V. AUTORIDADES QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIN DE GARANTAS

La suspensin de garantas es un procedimiento en el que intervienen, en forma conjunta diversas autoridades, a saber: el Ejecutivo federal; los titulares de las secretaras de Estado, de los departamentos administrativos,30 y de la Procuradura General de la Repblica; el Congreso de la Unin y en sus recesos la Comisin Permanente del mismo. Como se desprende del propio dispositivo constitucional, corresponde al presidente de la Repblica iniciar el procedimiento y, en su momento, decretar la suspensin de garantas. A los titulares de los rganos indicados de la administracin pblica federal centralizada, se les faculta para acordar con el Ejecutivo federal el inicio del procedimiento o impedir jurdicamente el mismo. Al Congreso de la Unin, y en sus recesos a la Comisin permanente del mismo, corresponde la aprobacin o negativa a efecto de que el presidente de la Repblica pueda decretar la suspensin de garantas. Por otra parte, es al Congreso de la Unin y no a la Comisin Permanente al que corresponde otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, en virtud de que dichas facultades se refieren principalmente a la accin legislativa, por lo que en esa medida, la Comisin Permanente no puede delegar facultades que no tiene. La intervencin del Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado nuestro sistema constitucional, es a ste a quien corresponde, en trminos generales, la administracin y ejecucin de los actos que rigen al Estado; pero adicionalmente es quien constitucionalmente se espera pueda responder eficaz y gilmente en virtud de su naturaleza jurdica y facultades (entre otros, es jefe de Estado, administrador econmico y mximo comandante de las Fuerzas Armadas), y por lo mismo es el rgano idneo para hacer frente a las situaciones que puedan generar la suspensin de garantas. Como contrapeso o control, y dada la trascendencia de la medida, es necesaria la intervencin del Congreso de la Unin o su Comisin Permanente. Algunos autores indican que la intervencin de los titulares de los rganos de la administracin pblica federal centralizada (o Consejo de Ministros, trmino que anteriormente empleaba nuestra Constitucin) es un matiz propio de los Estados parlamentarios; por lo que no es "mera reminiscencia histrica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitara que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior rgimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en Mxico. Se trata... de un matiz parlamentario trado de fuera y que como excepcin a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el presidente de la Repblica se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente grave de suspender las garantas individuales. 31 Lo que debemos analizar es si realmente la intervencin de los titulares de rganos administrativos constituye una restriccin para el uso indebido de las facultades presidenciales respecto de la suspensin de garantas. Es decir, si la intervencin de

stos en el procedimiento se traduce en un medio de control o contrapeso efectivo al Ejecutivo federal. Para abordar este aspecto, debemos en primer trmino definir si la aprobacin de los titulares de la administracin pblica requiere ser unnime o puede ser obtenida mediante mayora simple. La Constitucin no aclara este aspecto. De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la suspensin de garantas se requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos que al establecerse distincin, debe entenderse que es requisito sine qua non la unanimidad. A la anterior conclusin se arriba en virtud de que los "titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman propiamente un rgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisin que toma un rgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.32 Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que dada la consecuencia jurdica derivada de dicha decisin, y al no establecer el Constituyente que la misma puede ser tomada por "mayora simple", la interpretacin del precepto de mrito debe ser a favor de la no paralizacin de la eficacia de normas constitucionales. Por otra parte, y como se ha indicado en lneas anteriores, dicha intervencin es un matiz de tipo parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno, el Consejo de Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su defecto con aprobacin del mismo, por lo que constituye un control indirecto de los propios parlamentos respecto del Ejecutivo, mas en nuestro sistema constitucional dicha regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las secretaras de Estado son nombrados y removidos libremente por el presidente de la Repblica, por lo que en lgica podra suponerse que en caso de que algn secretario de Estado no estuviera de acuerdo con el Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de suspensin de garantas, podra ser destituido, para nombrar a una persona que s conviniera con dicha propuesta. 33 Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idntica tratndose del procurador general de la Repblica, en virtud que por disposicin constitucional, si bien puede ser removido libremente por el presidente de la Repblica, el nombramiento del nuevo procurador deber ser ratificado por el Senado o la Comisin Permanente en los recesos de ste.34 VI. CAUSAS GENERADORAS DE SUSPENSIN DE GARANTAS Las causas que pueden dar lugar a una suspensin de garantas no estn establecidas en la Constitucin en forma limitativa, sino enunciativa. En dicha mxima norma se expresa que la suspensin podr tener lugar "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto...". Ahora bien, debe observarse que salvo el primer caso (el de invasin),35 los dos restantes requieren de una decisin discrecional del poder pblico en la medida en que corresponde a stos decidir cundo se considera que el Estado se encuentra en una situacin que se traduzca en perturbacin grave de la paz pblica (con movimientos armados, por ejemplo) o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o

conflicto. Dicha apreciacin corresponde observarla a todas las autoridades que intervienen en el procedimiento constitucional que nos ocupa. En este aspecto, debe observarse que la diversidad de rganos participantes genera un control sobre la discrecionalidad requerida evitando el abuso del procedimiento constitucional, puesto que no bastar la sola apreciacin del presidente de la Repblica de haberse actualizado, circunstancia prevista por la norma constitucional; es necesaria adems la coincidencia por parte del "gabinete", y ms an, por parte del Congreso de la Unin o su Comisin Permanente. VII. CONTENIDO DE LA SOLICITUD La solicitud de suspensin deber realizarse mediante prevenciones generales, es decir, tendr las caractersticas de una iniciativa de ley a efecto de que el decreto de suspensin sea una norma jurdica materialmente legislativa.36 En dicho contexto, el decreto de suspensin de garantas ser una norma jurdica de carcter general, abstracta e impersonal.37 En efecto, la suspensin de garantas deber ser formulada en trminos generales, encuadrando en ella todos los casos concretos; y, de igual forma ser impersonal, puesto que no puede ser emitida slo respecto a determinado individuo o grupo. Lo anterior se desprende claramente del propio artculo 29 constitucional, en la parte que determina que la suspensin debe realizarse mediante "prevenciones generales y sin que se contraiga a determinado individuo". Por lo que respecta a la abstraccin, sta se genera en cuanto a que la suspensin de garantas no desaparece por el hecho de aplicarse la norma jurdica. En efecto, no debemos confundir la abstraccin de la norma, con el hecho de la desaparicin de la misma por agotar su temporalidad o por desaparecer las causas que generaron su emisin.38 1. mbito personal Como se ha indicado, por disposicin constitucional la suspensin de garantas no puede contraerse a determinado individuo, debiendo entender por esto, que tampoco podr referirse en relacin a un grupo concreto de individuos. Lo anterior implica tambin que la norma que determine la suspensin de garantas no puede establecer excepciones personales en su aplicacin; es decir, no se puede contraer a determinado individuo, pero tampoco puede dejar fuera de su alcance a individuo o grupo determinado, mientras las garantas individuales de los dems se encuentran suspendidas.39 2. mbito temporal En el documento enviado al Congreso se establecer el tiempo por el que se solicita la autorizacin para suspender garantas, en virtud de que dicha suspensin no podr decretarse por tiempo indefinido de conformidad con el artculo constitucional en estudio. Una primera interrogante a este respecto es la relativa al tiempo mximo que puede decretarse la suspensin. La norma constitucional no establece lmite, puesto que slo

reza que debe decretarse por "tiempo limitado", sin indicar cul es ste. Lo anterior aumenta el riesgo en que se pone el propio orden constitucional, pues los lmites han sido confiados por l mismo a la discrecionalidad de sus autoridades, las que harn depender la temporalidad de la norma del tipo de situacin que deben enfrentar. A este respecto podrn operar las normas jurdicas secundarias para delimitar el indicado olvido del Constituyente.40 Reiteramos que lo anterior significa una lamentable distraccin del Constituyente, puesto que si bien es cierto que la disposicin constitucional no debe limitar terminantemente el tiempo de vigencia de la suspensin, puesto que ste debe depender del tiempo en que se encuentre presente la circunstancia que la motiva; tambin lo es que menor inseguridad jurdica hubiera representado el que la Constitucin hubiera limitado el tiempo mximo por el que se conceda la autorizacin, sin perjuicio de que la misma pueda renovarse indefinidamente hasta que termine la causa que le dio origen. La reflexin anterior nos lleva a considerar si la solicitud de suspensin de garantas puede volver a realizarse en caso de que el tiempo por el que fue otorgada fenezca sin que se haya resuelto el origen del problema o regresado a la normalidad social prexistente. Concluimos que el Ejecutivo puede iniciar el procedimiento cuantas veces lo estime oportuno, y la norma constitucional encomienda la posibilidad de la misma a la prudencia y discrecionalidad de las autoridades a las que confa la medida. Otro de los problemas al que nos enfrentamos al analizar la figura jurdica de suspensin de garantas es el relativo a, si una vez desaparecidas las causas que motivaron la misma, sta debe continuar. Algunos autores consideran que una vez inexistente el estado de emergencia, se produce ipso iure la desaparicin de la suspensin de garantas, toda vez que ni el Ejecutivo, ni el Legislativo, ni cualquier autoridad del Estado tiene facultad para retardar dicha cesacin.41 Coincidimos parcialmente con estas opiniones en virtud de que, si han desaparecido las causas que motivaron la medida, la misma de igual forma debe desvanecerse. De igual forma, si bien las autoridades no tienen facultades para retardar la medida cuando las causas que la originaron han cesado (mxime que lo anterior puede abrir la puerta a la dictadura y a la terminacin del Estado de derecho), tambin debe observarse que el tiempo que debe durar la suspensin se encontrar expreso en las propias disposiciones generales que se decreten, por lo cual, en caso de que cese la causa que origin dicha suspensin y se cumpla el plazo establecido, terminar la vigencia de la misma. Ahora bien, en caso de que desaparezcan las causas de emergencia y el plazo no haya fenecido, tampoco se puede considerar que la suspensin desaparece por s sola, en virtud de que es a las propias autoridades a quienes corresponde determinar, en su caso, que las causas que motivaron la suspensin han desaparecido, por lo que se requerir de una declaracin expresa en dicho sentido. Es decir, as como se requiri de un acto jurdico para crear la norma que contiene la suspensin de garantas, de igual forma se requerir de un acto jurdico para decretar la desaparicin de la norma, a no ser que sta se extinga por s sola con el agotamiento de la temporalidad con que naci.

En este tenor, se requerir de un acto discrecional por parte de las autoridades que les permita determinar el regreso a la normalidad en virtud de la cesacin de los factores que amenazaron al Estado o a la sociedad. Asimismo, si hemos advertido que la medida suspensiva puede terminar con anterioridad a la vigencia temporal que le fue impresa, tambin debemos meditar respecto de las autoridades que participaran en dicho acto. Una primera reflexin invita a suponer que para decretar la terminacin de la norma que estableci la suspensin, deben participar las mismas autoridades que participaron en su creacin e incluso, mediante un procedimiento similar. Lo anterior a travs de una posible interpretacin a contrario sensu de lo expresado por el artculo 29 constitucional, as como en otros artculos por ejemplo el 72, punto f constitucional o diversos que lo armonicen con el conjunto normativo supremo. Sin embargo, considero que para decretar la terminacin de la medida, basta con la determinacin del presidente de la Repblica. En efecto, la suspensin de garantas surge a instancia exclusiva del Ejecutivo, en virtud de que es este poder quien requiere la medida para hacer frente a la circunstancia de riesgo. Como la consecuencia de dicho acto es delicada, dado que implica la alteracin de la normalidad jurdica en cuanto a su vigencia y efectividad, la Constitucin establece candados importantes para su establecimiento, como el procedimiento, las autoridades que deben participar en el mismo y la forma de su participacin.42 No obstante, para decretar la desaparicin de la suspensin de garantas, bastar con la voluntad y determinacin del Ejecutivo, pues ser suficiente con que ste considere ya no requerirla, para que la norma no tenga necesidad de subsistencia y, principalmente, porque no podemos admitir que el orden constitucional establezca mayores requisitos que permitan regresar a la normalidad, a la eficacia y su vigencia plena. 3. mbito espacial La Constitucin autoriza la suspensin de garantas, en todo el pas o en un lugar determinado, por lo que, en relacin con la circunstancia que gener la solicitud, se deber indicar al Congreso si dicha medida es para suspender las garantas en todo el pas, en alguna regin del mismo o en determinada entidad o entidades federativas. Es de suponerse que lo anterior depender de la causa que genera la solicitud y, por ende, el lugar en donde se requiera la actuacin del gobierno para hacer frente a la misma.43 4. mbito material En las prevenciones generales que contengan la solicitud, se debern indicar las garantas individuales cuya autorizacin se solicita para suspenderse, en virtud de que la norma no necesariamente debe abarcar la totalidad de las garantas individuales contenidas en nuestra Constitucin para hacer frente a la situacin de riesgo. En este punto, debe observarse que todas las garantas individuales son susceptibles de ser suspendidas a travs de este procedimiento, caso que no ocurra en la Constitucin de 1857, puesto que en el procedimiento contenido en dicha carta magna, se estableca la prohibicin de suspender las garantas que asegurasen la vida del hombre.

Otro planteamiento que se presente es el relativo a si, el procedimiento establecido en el artculo 29 constitucional puede suspender, al igual que las garantas individuales, otros derechos constitucionales que no sean propiamente garantas individuales, como derechos sociales, garantas sociales o derechos polticos. A este respecto, consideramos que puede hacerse una interpretacin extensiva del artculo 29, y en dado caso se podrn suspender otro tipo de normas constitucionales, siempre y cuando dicha suspensin sea necesaria para hacer frente a la situacin de emergencia. Mencin especial merecen en este apartado los derechos polticos, toda vez que, aunque de igual forma podran restringirse el tiempo que dure la suspensin, la medida debe ser tomada con la correlativa responsabilidad a efecto de evitar el abuso de poder y con ello el sostenimiento del mismo a favor de un dictador que intente prolongarse en el tiempo con apariencia constitucional.44 En cualquier caso, la medida del artculo 29 constitucional slo podr operar en relacin con preceptos de la parte dogmtica de la Constitucin. 5. Fundamentacin y motivacin La solicitud deber indicar los motivos y fundamentos que la originan; es decir, las normas jurdicas que facultan a la autoridad a proponerla, pero tambin las circunstancias que conllevan al Ejecutivo federal y a su "gabinete" a realizar la misma, indicando no slo las causas que deben enfrentarse (invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto), sino los motivos por los que se considera necesaria la suspensin para hacer frente a las mismas.45 Lo anterior, no nicamente dar cumplimiento a diversa disposicin constitucional (artculo 16), sino que ser el motor determinante que lleve al Congreso a autorizar o rechazar la solicitud; guiando en gran medida el debate parlamentario que necesariamente deber surgir.46 6. Facultades extraordinarias Como hemos indicado, el procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional tiene como fin la suspensin de garantas, pero tambin, en relacin con sta, el otorgamiento de facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, por lo que la solicitud no slo ser referente a la suspensin, sino tambin a la concesin de las indicadas facultades. Ahora bien, en la medida en que dicho otorgamiento de facultades extraordinarias no se refiere a la autorizacin para suspender garantas, ni a la posibilidad de actuar administrativamente (pues esta facultad ya la tiene el Ejecutivo), se entiende que dicho otorgamiento de facultades refiere en especfico la posibilidad de legislar. 47 Las leyes emitidas por el presiente de la Repblica en estas circunstancias son denominadas: leyes de emergencia. "El sentido de toda Constitucin racional es procurar un sistema de organizacin que permita formar una voluntad poltica e instruir un gobierno capaz de gobernar".48 Ante

las situaciones previstas por el artculo 29 constitucional, la voluntad poltica se contendr en gran medida en una sola autoridad que pueda hacer frente a las circunstancias que motivan el estado de excepcin, permitindole legislar y aplicar administrativamente las propias normas. En este aspecto, es importante no confundir el decreto de suspensin con el otorgamiento de facultades extraordinarias, puesto que son actos diversos. Ms an, es jurdicamente posible que el Congreso autorice al Ejecutivo la suspensin de garantas, pero le niegue el otorgamiento de facultades extraordinarias. 49 Por otra parte, un anlisis requerido respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias es el relativo a si las autorizaciones que se otorguen al Ejecutivo por el Congreso de la Unin permiten la creacin de leyes que, adems de hacer caso omiso a los derechos fundamentales suspendidos, vayan en forma directa contra algn principio o precepto constitucional que no constituya propiamente una garanta individual. Es decir, la cuestin a dilucidar es si al momento en que el presidente emita las leyes necesarias para hacer frente a la crisis, adems de hacer caso omiso a las garantas suspendidas, puede violentar normas constitucionales diversas, por ejemplo, atribuyndose facultades para juzgar o subordinar las autoridades estatales y municipales a las federales. Para responder a lo anterior, indicaremos que las autorizaciones deben ir en estrecha relacin con la suspensin de garantas y respetar los principios constitucionales existentes, como, en este caso, la divisin de poderes o la estructura del Estado federal, puesto que lo anterior sale de la rbita de una mera suspensin de garantas. Llegar a tal extremo, sera aceptar que por la aplicacin de la medida suspensiva, se podra dejar sin efecto alguno la vigencia (aunque en forma temporal) de la norma fundamental; es decir, el artculo 29 constitucional se podra convertir en un "hoyo negro" por el que se vaciara la totalidad del rgimen constitucional. En dicho tenor, consideramos que la autorizacin de suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades para legislar, no debe implicar el quebrantamiento de principios constitucionales diversos50 que no son materia de la disposicin constitucional contenida en el artculo 29 del pacto federal. De igual forma, las leyes de emergencia deben encontrar su finalidad en la propia finalidad de la suspensin de garantas; es decir, su contenido debe ir encaminado a afrontar la situacin que gener la medida constitucional que nos ocupa. 51 Otro aspecto a considerar es el relativo a la validez y vigencia de las leyes de emergencia una vez que ha cesado la suspensin de garantas. En este sentido, al quedar sin efectos la suspensin de garantas decretada por la situacin de emergencia, se restablece el orden constitucional en toda su plenitud, quedando sin efectos las prevenciones generales y de igual forma las leyes expedidas por el Ejecutivo federal en uso de las facultades extraordinarias conferidas. 52 En dicho tenor, la validez y vigencia de las leyes de emergencia deriva del decreto de suspensin de garantas, por lo que al perder eficacia este ltimo, de igual forma la pierden las primeras.

No obstante lo indicado en el prrafo precedente, el Congreso de la Unin en uso de su facultad legislativa puede hacer suyas las leyes emitidas durante la vigencia de la suspensin de garantas, aprobndolas e incorporndolas a la legislacin ordinaria. En este caso, se deber seguir por el rgano legislativo el procedimiento establecido en la Constitucin para la creacin de leyes, y su resultado ser la emisin de las mismas, independientemente de que su contenido coincida con el que en su momento tuvieron las leyes de emergencia.53 Finalmente en cuanto a este punto refiere, es conveniente mencionar que la suspensin de garantas no genera competencia para que las autoridades locales puedan actuar en forma similar a las federales54 respecto de facultades extraordinarias. Es decir, si bien es cierto que al suspenderse las garantas individuales, dicha medida no slo surte efectos para las autoridades federales, sino tambin para las locales, dado que estas ltimas podrn actuar sin las limitantes previstas en las normas constitucionales suspendidas,55 tambin lo es que la misma no implica que las autoridades locales puedan desobedecer el principio de divisin de poderes establecido en la Constitucin y, por ende, no estn facultadas a otorgar facultades extraordinarias a favor de autoridad alguna, como podra ser el gobernador del estado, as como tampoco podrn actuar desobedeciendo principios constitucionales diversos. Lo anterior adems de que la suspensin de garantas no implica la suspensin o inobservancia de los ordenamientos jurdicos locales, por lo que dichas autoridades debern continuar actuando en estricto apego a sus normas mientras stas se encuentren vigentes.56 VIII. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL Como hemos indicamos, el nico facultado para iniciar el procedimiento de suspensin de garantas es el Ejecutivo federal, para lo cual deber contar con el acuerdo de todos y cada uno de los servidores pblicos de la administracin pblica federal centralizada indicados en el propio artculo 29 constitucional. Una vez obtenido dicho acuerdo, se remitir al Poder Legislativo federal la solicitud respectiva para su autorizacin o rechazo. La aprobacin del Legislativo por lo que hace a la suspensin de garantas, se realizar por el Congreso General en caso de encontrarse reunido, o por la Comisin Permanente del mismo en sus recesos. Sin embargo, por lo que hace al otorgamiento de las facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, nica y exclusivamente compete al Congreso y no as a la Comisin Permanente, puesto que las mismas sern facultades para legislar y, en tal virtud, la Comisin permanente no puede decidir respecto de una facultad que no posee.57 Ahora bien, la Constitucin no refiere la forma en que el Congreso de la Unin debe desplegar su actividad en estos casos. La Ley Orgnica del Congreso en su artculo 5o., establece los casos en los que ste se reunir en sesin conjunta de ambas cmaras y en dicha disposicin no se encuentra el supuesto del artculo 29 constitucional, lo que indica que la aprobacin del Congreso de la solicitud de suspensin de garantas (en caso de que ste se encuentre reunido) y del otorgamiento de facultades extraordinarias, deber hacerse en forma sucesiva en cada una de las cmaras. Consideramos que lo anterior es un lamentable olvido del legislador federal, toda vez que dada la importancia y premura con que se debe de llevar a cabo el procedimiento

en estudio, sera conveniente que el Congreso resolviera en sesin conjunta y no dilatar el procedimiento a travs de sesiones sucesivas de las cmaras. Obsrvese que por lo que hace a la suspensin de garantas, en casos de urgente premura, pareciera ms eficaz que el Congreso se encuentre en receso, puesto que la Comisin Permanente resolvera en una sola sesin. Desde luego que consideramos que sta no es la finalidad de la disposicin constitucional. Por diversa parte, la Constitucin no establece si el Congreso puede realizar observaciones a la solicitud; sin embargo, debemos entender que la autorizacin para decretar la suspensin de garantas puede contener las mismas y no limitar la autorizacin del Congreso (o de la Comisin) a su sola aprobacin o rechazo, puesto que sera inadecuado suponer que por no permitirse las citadas observaciones, en un caso de emergencia, se tuviera que negar la misma. En otro contexto, diversos autores coinciden en que la suspensin de garantas slo puede ser decretada por el Congreso de la Unin al aprobar la iniciativa del presidente de la Repblica.58 Similar consideracin ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.59 Considero inadecuada la citada interpretacin. De conformidad con el artculo 29 constitucional, es nicamente al presidente de la Repblica a quien corresponde decretar la suspensin de garantas, sin que para ello se niegue que a tal efecto deba contar con el acuerdo de su gabinete para solicitar al Congreso federal la autorizacin de realizar tal acto. Es decir, de acuerdo con el citado dispositivo constitucional, "solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos podr suspender las garantas", siendo diferente el hecho consistente en que para lo anterior, deba contar con la aprobacin del Congreso o Comisin Permanente, puesto que dicha aprobacin del Legislativo no hace suya la suspensin, sino que precisamente aprueba la conducta que intenta el Ejecutivo. Si bien es cierto que la suspensin de garantas se llevar a cabo mediante la emisin de una norma general (similar a la ley), la misma no es emitida por el Congreso, sino por el presidente de la Repblica con aprobacin del Congreso. De esta forma, aun cuando el procedimiento del artculo 29 constitucional tenga grandes semejanzas con el procedimiento de creacin de leyes, no es el mismo, y por lo tanto tiene sus caractersticas propias. En efecto, el procedimiento constitucional es iniciado mediante un acto de competencia exclusiva del Ejecutivo, por ser ste el rgano de gobierno que requiere la medida para actuar en defensa del Estado o la sociedad en forma enrgica y eficaz; pero de igual forma es ste el nico autorizado para decretar la medida. As pues, el acto mediante el cual el Congreso (o su Comisin Permanente) resuelve otorgar la autorizacin al Ejecutivo para suspender garantas individuales, no es en s mismo el decreto que suspende las garantas, sino simplemente la autorizacin a efecto de que el presidente de la Repblica decrete dicha suspensin, lo que en su caso har mediante acto diverso y posterior al del Congreso, culminando con ste el procedimiento constitucional. La anterior interpretacin permite concluir adems, que incluso el Ejecutivo Federal est en posibilidad jurdica de no decretar la suspensin de garantas, no obstante

haber sido autorizado para ello por el Congreso de la Unin, culminando de igual forma con dicho acto el procedimiento constitucional respectivo. Los razonamientos expresados en lneas anteriores no operan tratndose del otorgamiento de facultades extraordinarias, puesto que stas son decretadas desde luego, nica y exclusivamente, y en un solo acto, por el Congreso de la Unin. Por otra parte, aun cuando la Constitucin no establezca algo al respecto, diverso razonamiento nos lleva a considerar la necesaria la publicacin de la medida suspensiva en el peridico de difusin oficial para conocimiento de los gobernados y autoridades del pas. No obstante lo indicado, consideramos que a diferencia de lo que ocurre con las leyes ordinarias, la publicacin del decreto de suspensin de garantas no es requisito indispensable para su vigencia, pues sta la obtiene por su sola emisin, sin que lo anterior implique la inexistencia de la obligacin de publicar la norma. Finalmente, sostenemos que una vez iniciado el procedimiento constitucional, no podrn variarse los mbitos de validez que el Ejecutivo propuso tuviera la norma suspensiva. Es decir, si con posterioridad al acuerdo con los integrantes de la administracin pblica de la medida para suspender determinadas garantas, por tiempo especfico o en territorio delimitado, el Ejecutivo considerara de igual forma necesaria la suspensin de garantas diversas a las consideradas en primer trmino, con temporalidad distinta o en territorio adicional, se requerir de nuevo procedimiento en trminos del artculo 29 constitucional. Lo anterior es as, dado que cada aspecto de la suspensin de garantas debe ser sometido al cumplimiento cabal e irrestricto del procedimiento establecido en la norma suprema.60 IX. TRATADOS INTERNACIONALES Los derechos fundamentales son normas jurdicas de relevancia para el derecho internacional, que las incorpora en diversos instrumentos formando un slido cuerpo de derecho internacional de derechos del hombre.61 El Estado mexicano ha suscrito y ratificado compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos; las que requieren mencin especial por contener disposiciones relacionadas con el presente tema. En el artculo 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos se establece: 1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6o., 7o., 8o. (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en el presente Pacto, por conducto del secretario general de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin. Del texto transcrito se desprende que los artculos 6o. (respeto a la vida), 7o. (prohibicin de tortura o penas crueles), 8o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 11 (prohibicin de encarcelamiento por deudas de carcter civil), 15 (Prohibicin de retroactividad de normas penales), 16 (reconocimiento de la personalidad jurdica) y 18 (libertad de pensamiento y religin) del mismo ordenamiento jurdico, no sern susceptibles de suspenderse bajo ninguna circunstancia. Por su parte, en el artculo 27 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos se determina: 1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los siguiente`s artculos: 3o. (derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica); 4o. (derecho a la vida); 5o. (derecho a la integridad personal); 6o. (prohibicin de la esclavitud y servidumbre); 9o. (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religin); 17 (proteccin a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del nio); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos polticos), ni de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos. 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en la presente Convencin, por conducto del secretario general de la Organizacin de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensin. En la disposicin internacional indicada, de igual forma se advierte que sus artculos 3o. (reconocimiento de la personalidad jurdica), 4o. (derecho a la vida), 5o. (derecho a la integridad personal), 6o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 9o. (principio de legalidad y de retroactividad), 12 (libertad de conciencia y de religin), 17 (proteccin a la familia), 18 (derecho al nombre), 19 (derechos del nio), 20 (derecho a la nacionalidad) y 23 (derechos polticos), as como garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos, no son susceptibles de ser suspendidos en momento alguno.

En este contexto y como se indic con anterioridad, el Estado mexicano ha suscrito dichos instrumentos que han pasado a formar parte integral del derecho interno, tal pareciera que la actuacin de las autoridades en aplicacin del artculo 29 constitucional se encuentra an ms acotada de lo dicho hasta el momento en el presente trabajo. Sin embargo, consideramos que dichas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos no son acordes a la Constitucin. A dicho razonamiento llegamos en virtud de que el artculo 29 constitucional no establece limitante alguna en relacin con las garantas individuales susceptibles de ser suspendidas, por lo que la medida puede llevarse a cabo respecto a todas sin excepcin, sin que sea obstculo desde luego una disposicin contenida en una norma jerrquica inferior al precepto del pacto federal de nos ocupa. En efecto, conforme con nuestro ordenamiento jurdico, los instrumentos internacionales son inferiores a la Constitucin y por lo tanto no pueden establecer limitantes a la misma o contradecirla.62 En dicho tenor, si el artculo 29 constitucional faculta a las autoridades a suspender la totalidad de las garantas individuales, no puede vlidamente una norma jurdica inferior contradecir tal precepto, estableciendo que no todas las garantas individuales son susceptibles de suspenderse. Ahora bien, una vez determinado que los instrumentos internacionales citados no son acordes con la Constitucin, es necesario analizar si no obstante lo anterior su aplicacin es obligatoria por parte de las autoridades federales. Lo anterior en virtud de que: a) son normas jurdicas obligatorias para las autoridades federales, b) la contradiccin de una norma inferior respecto de una superior no autoriza a su desaplicacin salvo que as sea decretada por el rgano de control competente y, c) aunque en nuestro sistema se acepta la relacin jerrquica normativa, respecto a la aplicacin de las normas dicha predominancia opera a la inversa. En efecto, la autoridad est obligada a aplicar la norma inferior e inmediata ante la imposibilidad e incompetencia jurdica para poder determinar su inconstitucionalidad. No obstante lo dicho y como indicamos en el punto II.2 del presente trabajo, el procedimiento contenido en el artculo 29 de mrito se desarrolla dentro del orden constitucional o total y, por ende, las autoridades u rganos que en el mismo actan lo hacen investidas de la misma naturaleza (como rganos constitucionales). Sostenemos que en virtud de lo anterior, stas pueden desarrollar el procedimiento aplicando directamente la norma constitucional y haciendo caso omiso de cualquier precepto diverso que contradiga o limite la facultad que el propio dispositivo establece. 63 X. CONTROL CONSTITUCIONAL El procedimiento contenido en el artculo 29 constitucional tiene la finalidad de suspender las garantas individuales otorgadas por la norma suprema. En conexin con lo anterior, es necesario cuestionarse sobre la procedencia de controles constitucionales respecto de dicha medida tambin constitucional.64

En efecto, conforme a la naturaleza jurdica que hemos observado de las garantas individuales en el presente trabajo, la existencia (o procedencia) de medios de control constitucional sobre los actos derivados de la aplicacin del artculo 29 constitucional se transforma, ms que en una defensa efectiva de los derechos de los gobernados, en un medio de defensa de la Constitucin mediante el cual se hace respetar a sta frente a los actos del poder pblico engendrados por ella misma. Uno de los principales aspectos de la idea de constitucionalismo es la existencia de controles sobre normas generales,65 incluidas en stas la que se emite mediante la declaratoria de suspensin de garantas. El origen de la jurisdiccin constitucional es la defensa de la Constitucin respecto del ordenamiento jurdico secundario; pero ms all, algunos autores consideran que debemos observar a los rganos de control constitucional como verdaderos guardianes de la norma fundamental, que deben ampliar su mbito de control respecto de todo acto o suceso que vulnere la norma suprema,66 y que donde no hay control, no slo se debilita la Constitucin, sino que simplemente no hay Constitucin.67 El control deber representar pues, un elemento definidor que permita observar al derecho (y no a la fuerza) como el fundamento del poder.68 1. Amparo Lo anterior nos lleva a analizar si en un caso de suspensin de garantas individuales seguira operando el juicio constitucional de amparo, que tiene como finalidad la defensa de los derechos fundamentales otorgados por la Constitucin. Precisamente, con las mismas normas que el procedimiento en estudio suspende, se despoja temporalmente de su eficacia. Creemos necesario observar primeramente, si en su caso el decreto relativo suspende todas las garantas individuales existentes o si se limita a suspender slo algunas de ellas, dejando intocadas otras restantes. Parece claro que en el segundo caso, el amparo deber seguir desarrollndose en sus causes normales por lo que respecta a la defensa de las garantas individuales que no fueron suspendidas. La interpretacin que en su momento otorg el Ejecutivo de la Unin en la poca de suspensin de garantas dada en nuestro pas dentro del marco de la actual Constitucin, fue la de considerar la improcedencia del juicio de amparo en contra de leyes o actos derivados de la suspensin de garantas, sin importar que stos fueran violatorios de garantas individuales no suspendidas. En efecto, el artculo 18 de la Ley de Prevenciones Generales Relativa a la Suspensin de Garantas establecida por Decreto del 1o. de junio de 1942, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 13 de junio de 1942, determin: Artculo 18. No se dar entrada a ninguna demanda de amparo en que se reclame alguna disposicin de las leyes de emergencia o algn acto derivado de las mismas. Cuando se hubiere admitido alguna demanda en que se de apariencia diversa al acto reclamado, deber sobreseerse el juicio tan luego como se tenga conocimiento a virtud de informe de autoridad federal, de que tal acto se

encuentre fundado en la presente ley. En tal caso, si se hubiere dictado auto de suspensin provisional o definitiva, se revocar de plano y sin recurso alguno. Como se desprende, se decret la improcedencia del amparo, no respecto de garantas individuales suspendidas, sino respecto de leyes de emergencia o actos derivados de las mismas independientemente de la garanta cuyo reclamo de violacin fuera realizado. Es decir, lo determinante no era la garanta que se consideraba vulnerada (observando si estaba suspendida o no), sino el acto vulnerador de la misma. Sin embargo, en virtud de los razonamientos arriba contenidos consideramos jurdicamente indebido lo anterior. Si existen garantas no suspendidas, el reclamo de su violacin debe ser procedente mediante el juicio constitucional de amparo. Por el contrario, ser correcto determinar la improcedencia del amparo respecto de reclamos por violacin de garantas que se encuentren suspendidas. Ahora bien, ms all de la posibilidad de impugnar en amparo las violaciones a derechos fundamentales no suspendidos, emerge la posibilidad de reclamar va el propio juicio constitucional, el procedimiento del cual deriv la suspensin de garantas. En efecto, consideramos que, previo ejercicio de la respectiva accin, el rgano de control tendr la posibilidad de analizar si el procedimiento que culmin con el decreto suspensivo respet ntegramente el contenido del artculo 29 constitucional. Es decir, si el procedimiento est regulado en el artculo 29 de la norma suprema, luego entonces debe apegarse a sta, y en ese sentido podr estribar el anlisis constitucional, dado que "no puede considerarse vlida una ley que no ha nacido conforme a lo establecido en la Constitucin".69 As, tanto el procedimiento como el decreto de suspensin de garantas debern encontrarse en estricto apego al texto constitucional so pena de declaracin de inconstitucionalidad. En este sentido, el rgano de control podr analizar no slo las cuestiones formales del procedimiento, sino de igual forma los aspectos materiales del decreto que determina la suspensin de garantas. Es decir, el rgano de control constitucional podr entrar al estudio del acto para observar que ste haya cumplido con establecer una temporalidad acorde con lo que ordena el dispositivo constitucional, o que no se haya contrado a determinado individuo o grupo. Ms all, sostenemos que en determinada medida y dependiendo el caso, el rgano judicial podr analizar: a) si la suspensin de determinadas garantas en especfico era realmente la idnea para hacer frente a la situacin, es decir, si no se suspendieron garantas cuyo ejercicio no imposibilitaba una actuacin eficaz para hacer frente al estado de emergencia; b) si las circunstancias que motivaron la medida existen, c) si el territorio en el cual se suspendieron las garantas individuales se encuentra afectado o en peligro por las circunstancias que impulsaron el decreto, etctera.70 Al obtenerse el amparo en contra del decreto que establece la suspensin de garantas, se desencadenar en igual medida la inconstitucionalidad de las leyes de emergencia y actos violatorios incluso de las garantas que fueron suspendidas. En efecto, en la medida en que se declare la inconstitucionalidad del decreto suspensivo, se tornarn inconstitucionales las leyes de emergencia, puesto que stas se apoyan en un otorgamiento de facultades extraordinarias que ha perdido su justificacin; pero de igual forma, se estar en posibilidad de velar por el respeto a las garantas individuales

suspendidas, dado que en virtud de la proteccin constitucional su efectividad ha dejado de ser contenida.71 2. Controversia constitucional Aspecto diverso pero no de menor importancia es analizar si el decreto de suspensin de garantas puede ser sometido a un control constitucional diverso, como puede ser el previsto en la fraccin I del artculo 105 de la norma suprema: las controversias constitucionales. Consideramos que lo anterior ser posible en la medida en que el rgano de control (en este caso la Suprema Corte de Justicia de la Nacin) reconozca en el rgano con legitimacin activa, inters para combatir un decreto que suspende garantas individuales de gobernados. En efecto, nicamente los rganos previstos en dicha fraccin I del artculo 105 constitucional podrn demandar ante la Corte, pero ser necesario que sta resuelva si el rgano respectivo tiene inters en combatir un acto que afecta la esfera jurdica de gobernados (puesto que stos son los titulares de las garantas individuales suspendidas), y no as de rganos gobernantes (como sera el caso del actor). En cualquier caso, consideramos que el medio de defensa constitucional ser procedente en el supuesto de que el decreto de suspensin o las leyes de emergencia derivadas de ste, invadan la competencia otorgada por la carta magna al rgano o entidad que ejerza la accin. 3. Accin de inconstitucionalidad Finalmente debemos dilucidar la procedencia de la accin de inconstitucionalidad prevista en la fraccin II del artculo 105 constitucional. Como ya hemos indicado, el decreto mediante el que se suspenden las garantas individuales es una norma general, abstracta e impersonal. En tal virtud se cubre el supuesto indicado en el primer prrafo de la citada fraccin II; sin embargo, deber ser la Corte la que en su momento otorgue o no una amplia interpretacin a los trminos empleados en los incisos respectivos, en los que al mencionar los tipos de normas que pueden ser impugnadas, refiere especficamente a leyes o tratados internacionales.72 En caso de salvar lo anterior, queda advertir que conforme el actual criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el decreto de suspensin es emitido por el Congreso de la Unin o la Comisin Permanente de ste, por lo que de ser el primer rgano citado, el mismo podr ser impugnado en trminos de los incisos a) y b). 73 Ahora bien, conforme el criterio sostenido en el presente trabajo, el decreto no es emitido por el Congreso de la Unin o su Comisin Permanente, sino por el Ejecutivo Federal, por lo que de aceptarse dicha interpretacin no procedera la accin de inconstitucionalidad con fundamento en los incisos a) y b). Sin embargo, independientemente del rgano emisor del decreto, la legitimacin activa podra derivar de los incisos c) o g) de la fraccin II del artculo 105 constitucional. 74

El procedimiento y el decreto de suspensin de garantas previstos en el artculo 29 del pacto federal, no se encuentran exentos de control de constitucionalidad, y no debera interpretarse en forma diversa, pues si mediante stos se despoja de eficacia a las normas por excelencia protectoras de los gobernados, que quede la certeza, derivada de su revisin, que nacieron y se mantienen respetando la norma suprema; siempre contenidos por el Estado de derecho forjado en la Constitucin, donde encuentran su nica justificacin de existencia.