Presupuestos Participativos de Torreperogil

BALANCE DE UN PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN UN MUNICIPIO PEQUEÑO TRAS UN CICLO BÁSICO DE DOS AÑOS: EL CASO DE TORREPEROGIL
Pablo Paño Yáñez

Introducción.Como técnico que ha llevado el proceso me había resistido a escribir un artículo sobre el proceso de Presupuestos Participativos1 en Torreperogil pese a que había acabado su primer año. Básicamente por un motivo: en el fondo sólo se había realizado la mitad de un primer ciclo y no su totalidad. Es decir, pese a que se había consumado su año inicial en el que se había puesto en marcha su práctica de democracia participativa en base a deliberación y decisión de la ciudadanía, faltaba aún el año de ejecución de lo que se había votado y decidido ese primer año, para poder valorar con plena perspectiva la puesta en marcha de este innovador proceso de gestión de los recursos públicos con importantes potencialidades en términos de profundización de democracia y concienciación de los actores implicados (sean políticos, técnicos o ciudadanos). A estas alturas, ese segundo año está también consumado y con ello son más claras las señales del proceso para hacer un primer balance. Por tanto valorar el primer ciclo resulta bastante más certero que si lo hubiéramos hecho en torno al proceso básicamente ciudadano del primer año. Porque es real que, aunque el proceso se va encadenando cada año entre lo que es su parte de decisión y elaboración de una propuesta por parte ciudadana, y la ejecución por parte del ayuntamiento, el primero está fundamentalmente centrado en los ciudadanos en la medida que la institución municipal no debe asumir aún la ejecución de la propuesta decidida por los primeros. Referirse al ciclo de los dos años iniciales es, por tanto, poder dar cuenta de forma mucho más global de todos los aspectos y fases que el proceso implica, aunque sólo sea en un plazo inicial de sólo dos años. En ese sentido es poder analizar tanto el proceso ciudadano como paralelamente -y en conjunto en los momentos y espacios que avanzan juntos- también el político-administrativo. Dos años son así el núcleo mínimo de un proceso de este tipo donde lo que se decide un año se ejecuta al siguiente, y refleja de forma completa su totalidad. Así, al margen de la propia evolución que el proceso siga en términos generales, referirnos a los dos primeros años de la experiencia en Torreperogil ofrece la información completa de cómo el proceso nació (modelo que se asumió, respuesta desde el inicio, etc.) y se desarrolló, tanto en su parte ciudadana como político-administrativa. Realmente el escenario que abre un proceso de Presupuesto Participativo llevado en profundidad tiene pocas comparaciones o antecedentes en el ámbito de las relaciones sociopolíticas entre ciudadanía y administración. Por una parte permite introducir de pleno la práctica de democracia participativa (en articulación con la democracia representativa) para decisiones tan directamente vinculadas a la población como la decisión del uso de una parte de los recursos públicos. Por otra y en la medida que decide sobre el presupuesto municipal cuenta precisamente con los recursos para garantizar en gran medida una ejecución más garantizada de sus resultados. Y es que un proceso de Presupuesto Participativo no es sólo un programa nuevo que se añade: es fundamentalmente una forma de gestión nueva y
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A partir de ahora PsPs.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil potencialmente democratizadora de realizar algo que desde siempre se ha realizado en la administración cual es decidir en qué utilizar los recursos, en este caso, municipales. La innovación está evidentemente en introducir y a fondo el elemento participativo como base de un proceso que sea realmente transformador en las forma de hacer política, o mejor dicho, de desarrollar la democracia como propuesta política con grandes potencialidades, pero básicamente invertebrada hasta el día de hoy. No se debe dejar de mencionar los dos tiempos o alcances que un proceso de PsPs abre. Por una parte, el proceso a corto plazo con un límite claro de un año de duración y que se ajusta al año presupuestario municipal. Su objetivo es claro y ya lo hemos señalado: recoger mediante un compromiso vinculante las propuestas más votadas de los ciudadanos para que se incluyan en el presupuesto municipal del año siguiente. Sin embargo, son muchos más los objetivos que en un plazo medio implica un proceso de Presupuesto Participativo. Nos referimos especialmente a todo el cambio de relaciones entre Estado y ciudadanía que en diferentes términos significa. Desde cuestiones que pasan por activar la ciudadanía como actor político en su sentido amplio o exigir progresivos mayores grados de vinculación y transparencia de parte de políticos y técnicos en los procesos municipales, hasta la aplicación de un principio de corresponsabilidad, pasando por la introducción de mayores niveles de justicia social o de su componente formativo para la democracia, son muchas las potencialidades que puede tener con un calado profundo con niveles muy altos de transformación del entramado de ejercicio del poder local. Por eso, valorar un primer ciclo es referirnos básicamente al tiempo corto, aunque ya nos permiten iniciarnos en valorar el tiempo y logros a plazo medio. Para poder realizar este proceso concreto de Torreperogil hemos recurrido abiertamente a las metodologías participativas, precisamente también en auge, por su contenido de decisión e implicación que los afectados tienen con los procesos sociales que se abren. La particularidad de estas metodologías es su capacidad de conjugar sus elementos de investigación y acción. Sinceramente la parte más investigativa no requiere mayor desarrollo en un Presupuesto Participativo en la medida que éste se basa especialmente en la acción. Es decir, los técnicos que lleven el proceso evidentemente pueden recurrir a él de forma interna, pero no es imprescindible realizar diagnósticos previos para comenzar el proceso. De hecho se puede decir que el diagnóstico es un resultado que surge de la propia acción (batería de propuestas que salen de las asambleas). Por tanto, insistimos en que el proceso se centra absolutamente en la acción. Es por ello que desde el principio y a diferentes niveles y en distintos planos nos pusimos a trabajar con la gente (vecinos, asociaciones, mesa ciudadana, políticos) de cara a consumar unos resultados concretos como son las diferentes propuestas por barrios y municipio cuya suma han sido las propuestas finales que se han conformado cada año. Por todo ello, podríamos decir que un Presupuesto Participativo es una forma específica de trabajar con metodologías participativas en la medida que tiene unos objetivos concretos y responde a un marco regulado de relación entre ciudadanía e instituciones. Son muchas las herramientas de estas metodologías que podemos utilizar para el desarrollo de su proceso, aunque por su particularidad exige una temporalidad y pasos propios. Tratar de explicar este primer ciclo de dos años de presupuestos participativos en Torreperogil lo planteamos lógicamente en diferentes partes. En primer lugar una contextualización breve pero que se remite a los diferentes aspectos del municipio y que nos permitan entender, desde lo económico a lo cultural pasando por lo político y social, el marco en que este proceso se planteó y desarrolló. Este aspecto se culmina en el segundo punto con la referencia a las características que desde su inicio se le da al proceso de PsPs
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Presupuestos Participativos de Torreperogil allí. El tercero trata en términos más técnicos la estructura organizativa y funcionamiento que el proceso toma en su desarrollo, así como sus resultados estrictos en cuanto a las propuestas tras esos dos primeros años. El cuarto analiza de forma extendida los logros que de forma más o menos evidente y al margen de los resultados concretos del propio presupuesto participativo, consideramos que el proceso ha abierto en diferentes ámbitos y que, sin duda, hará falta seguir desarrollando para que constituyan una confirmación de las potencialidades que en estos primeros dos años han quedado simplemente esbozadas. Como capítulo final se plantea la valoración de las habituales resistencias y a su vez carencias que tras un periodo de sólo dos años todavía este proceso nuevo presenta, tanto a nivel de la ciudadanía como a nivel de políticos y administración.

1.- Contexto socioeconómico y político de Torreperogil.Torreperogil es un municipio de aproximadamente 8.000 habitantes situado en la provincia de Jaén en su zona nor-oriental, en la comarca de La Loma en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Su estructura demográfica es similar a la media española de municipios con una proporción dominante de personas mayores y de adultos, y proporcionalmente menor de jóvenes y niños. Su economía se ha centrado históricamente en la agricultura fundamentada en la aceituna y también en la vid, así como en los últimos 15 años en una demanda creciente de profesionales para la construcción (con numerosos albañiles que se mueven semanal o mensualmente del pueblo) que mediante su aportación, ha supuesto una mejora relevante del nivel de vida material en el municipio. Especialmente esta segunda actividad ha significado que a día de hoy su población no tenga grandes necesidades materiales (no existen situaciones de pobreza y el desempleo es sólo temporal y femenino), aunque para ello todavía exista cierta proporción de emigración temporal de su población joven. Este último factor de un trabajo fácil de encontrar, no especializado y bien remunerado para los jóvenes, ha tenido una traducción en un grado significativo de abandono escolar de alumnos varones antes de cumplir el ciclo obligatorio de la ESO o de jóvenes que, habiendo cumplido ese ciclo, optan por no continuar su formación hacia la universidad o la especialización profesional formal. De hecho existen datos cuantitativos que sitúan al municipio en este campo como uno de los municipios andaluces con mayor abandono y absentismo escolar en la fase secundaria, especialmente entre los varones, que confirman la anterior situación aunque no se pueda tener a priori la certeza del motivo o conjunto de motivos que lo provocan. Así, junto a esta situación de aparente bonanza económica respecto al pasado se muestra la proliferación de diversas situaciones sociales que se podrían llegar a identificar como primeras señales de conflictos de convivencia. Es decir, hechos como el tráfico menor y consumo de drogas diversas entre la juventud, de ciertas expresiones de incivismo (destrozo y quema de cierto mobiliario urbano como rotura de farolas, bancos, mobiliario deportivo, quema de contenedores, etc.), cierta mala utilización de los vehículos al interior del municipio (exceso de velocidad, contaminación acústica, conflictos nocturnos en ciertos barrios por este motivo) y que han tenido su peor expresión en accidentes de tráfico en ocasiones graves, están creando ciertos problemas que apuntan a la posible existencia de dificultades de convivencia entre las generaciones más jóvenes y las demás. Otro fenómeno del que se han mostrado ciertas expresiones en los últimos años es el del maltrato de

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Presupuestos Participativos de Torreperogil género al interior de matrimonios o incluso parejas de hecho más jóvenes. A las situaciones concretas que se puedan estar dando en Torreperogil, hay que sumarle la probabilidad de presencia de otro tipo de problemas más globales relacionados con la sociedad actual en general donde las actitudes, disposiciones y roles de jóvenes y adultos han cambiado y se traducen en un incremento de esa dificultad de relación e incluso conflictividad (violencia mediática, mayor nivel de ocio y consumo, agudas diferencias culturales entre generaciones, cambios de rol en los géneros, etc, etc.). En el campo cultural se debe señalar que el municipio cuenta con una actividad formal en este sentido superior a la de la media de la provincia (actividades culturales diversas (festivales de música, de teatro, de baile, de cortometrajes, de literatura), actividades deportivas, etc, contando además con espacios apropiados para prácticas diferenciadas de esas actividades. De hecho existen diversas asociaciones al interior del municipio que se relacionan directamente con actividades juveniles (radio, de cine, de música, medioambientales, deportivas, etc). En primera instancia no parece que las problemáticas señaladas se sitúen especialmente en este campo, en la medida que aparece un municipio culturalmente bastante abastecido sin aparentes mayores carencias ni conflictos relacionados con la oferta cultural. Aún así no existe una asistencia masiva a esos actos culturales, así como algunos sectores de su juventud insisten en el hecho de que “se aburren en el pueblo”. No obstante, desbordando las actividades culturales formales existen opiniones que hablan de cierto La inquietud que entre determinados sectores del pueblo está surgiendo ante estas expresiones poco cívicas es la que ha hecho pensar en que las relaciones no están siendo las mejores al interior del municipio (poniendo especial atención a aquellas entre jóvenes y adultos) y que, por ello sería de gran importancia detectar esas dificultades para canalizarlas hacia propuestas de mejora. Por tanto, existen unos síntomas, malestares y conflictos velados respecto al diálogo entre generaciones y al interior de éstas, cuyo origen está poco definido, y cuya solución pasa por determinar con mayor precisión en qué consisten para, desde su determinación, implementar acciones que permitan superarlas o, al menos, favorecer una mejor convivencia intergeneracional. En investigaciones internas se han señalado con insistencia algunas problemáticas en torno a la educación. Por ejemplo tanto adultos como jóvenes otorgaron en esa investigación gran centralidad a una “insuficiente implicación de los padres en la educación de los hijos”, así como a carencias en la calidad educativa de los propios centros. Se puede señalar que hasta cierto punto se trata de un municipio que en el momento actual acusa el paso bastante acelerado de situaciones de pobreza al acomodamiento económico sin mayor transición. Así, existe un sector amplio que cuenta con recursos materiales suficientes pero ese ascenso económico no ha ido necesariamente paralelo a uno educativo y cultural con, por ejemplo, ciertos niveles de analfabetismo funcional. Se interpreta por tanto, un cierto desfase entre el nivel económico cada vez más elevado traducible en alto nivel de consumo, propiedades, vehículos, etc. y el nivel cultural medio de la población que en términos generales se mantiene en niveles más bajos.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil

2.- La llegada de los Presupuestos Participativos al municipio.Por la aparición lenta pero progresiva que desde 2001 en que, a través de la experiencia de Córdoba, se habían iniciado en España procesos de Presupuestos Participativos, el grupo de Izquierda Unida del Ayuntamiento de Torreperogil que se presentaba a las elecciones de 2003 se hace eco de esta posibilidad y decide anunciarlo en su programa electoral. En la medida que gana esas elecciones con mayoría simple, en 2005 lanza su puesta en funcionamiento a través de un equipo de técnicos externo al Ayuntamiento que trabajaba en metodologías participativas (Asociación Antígona Procesos Participativos). El nuevo equipo de gobierno tenía especiales expectativas en este campo en la medida que consideraba el desarrollo de una participación ciudadana real un elemento central de su política a fomentar, unido a considerar que el municipio tenía importantes antecedentes históricos en términos de participación (aunque ésta fuese en términos fundamentalmente tradicionales (elecciones) que había que desarrollar. Por tanto, se debe destacar que el proceso aparece exclusivamente por una decisión de los miembros del gobierno local y no como respuesta a una petición o presión ciudadana (asociativa o individual) en este sentido. Las características centrales a nivel político y administrativo del municipio cuando se inició el proceso de PsPs eran las siguientes. En función de la población que hemos mencionado existente en el municipio, se trata de un consistorio de 13 miembros que en las últimas elecciones se repartieron entre 6 de Izquierda Unida, 5 del Partido Socialista Obrero Español y 2 del Partido Popular2. Ello marca en términos administrativos un ayuntamiento de tamaño medio con un total en torno a los 30 funcionarios que trabajaban en él. Por otra parte el alcalde constituía el único político liberado, así como existía una división en 5 concejalías como eran las de Obras y Festejos, Cultura y Deportes, Servicios Sociales, Agricultura y Medioambiente y, Participación Ciudadana, Mujer y Juventud, junto al área de Hacienda llevada por el propio alcalde. Estas características del funcionamiento del Ayuntamiento permiten afirmar que como municipio pequeño básicamente contaba con una administración poco fragmentada y por tanto, que aunque no necesariamente coordinada, mantenía una unión básica entre las áreas del ayuntamiento. Se trata, sin duda, de un dato central para la ejecución de un presupuesto participativo precisamente por ese carácter transversal que adquiere respecto a las diferentes concejalías en la medida que suele afectar directamente a varias de ellas e indirectamente a la totalidad del Ayuntamiento. Cabe destacar también que la decisión de implementar el Presupuesto Participativo fue relevante desde las primeras decisiones que el equipo de gobierno fue tomando en torno a él. Por ejemplo respecto a la cantidad que tras cierto tiempo de debate interno se otorgó para la ejecución de la propuesta en 2006, y a la que se concedió aproximadamente el 50% (420.170€) del total de inversiones con las que el municipio había contado en 2005; la misma proporción se otorgó para la experiencia de 2007. Se inscribe también en esta línea el que una vez aprobado el presupuesto municipal de 2006 la cantidad estimada designada fue elevada respecto a la anunciada inicialmente para llegar a una cantidad estimada de más de 650.000€ que permitiera cubrir la totalidad de las propuestas aprobadas que no presentaban dificultad técnica. Evidentemente en términos absolutos no se trata de grandes

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Tras las elecciones municipales de mayo de 2007 la composición de la corporación cambió a: 6 de IU, 6 de PSOE, 1 de PP. Los PsPs han continuado su funcionamiento en la medida que, aún en mayoría simple, IU continúa gobernando.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil cantidades pero, no menos cierto resulta que es una alta proporción de los recursos que para inversiones cuenta un ayuntamiento de las dimensiones de Torreperogil. En el mismo sentido se interpreta el hecho de que no se pusieron limitaciones de áreas y, por tanto, se podrían presentar propuestas para todas las concejalías del ayuntamiento. Es decir, mientras otros procesos han restringido o priorizado previamente esas áreas, en este caso el ayuntamiento quiso que la gente pudiera optar sobre todos aquellos campos de la gestión municipal en que se valorara que había necesidades o proyecciones importantes. De hecho el resultado del primer año ofreció propuestas para 4 de las 6 concejalías no apareciendo en los ámbitos de Cultura y Deportes ni de Asuntos Sociales. Un último dato que visto en perspectiva confirma este hecho de que el ayuntamiento partió haciendo una apuesta fuerte por el Presupuesto Participativo en su primer año, fue el hecho de que de las 33 propuestas que se anunció que se valorarían (3 de cada uno de los 10 barrios y otras 3 de tipo municipal) las admitió todas a excepción, tal cual se había anunciado en su reglamento, de aquellas que presentaran dificultad técnica que fueron un total de 7. Ello supuso que del resultado del primer año 26 propuestas de diferente cuantía fueron asumidas por el ayuntamiento para su ejecución en 2006, incluso superando la cifra originalmente destinada al Presupuesto Participativo. Esta línea se ha mantenido para el año 2007 con la aprobación de 24 propuestas. Por tanto, fundamentado en una clara iniciativa de desarrollar y profundizar la participación de sus ciudadanos los PsPs de Torreperogil nacían con un acompañamiento económico significativo. Se afirma con razón que uno de los indicadores claros de medir la verdadera importancia que los ayuntamientos dan a la participación ciudadana, está en comprobar cuál es la dotación económica con que acompaña iniciativas que la desarrollen. La apuesta inicial de este municipio de Jaén era clara en ese sentido y por tanto, sólo cabía implementar un proceso lo suficientemente atractivo para la ciudadanía y una respuesta de cierta implicación por parte de ésta. Posteriormente en el segundo año habría de venir la ejecución real por parte del ayuntamiento, es decir, el cumplimiento de estos compromisos de señales tan claras en su inicio.

3.- El modelo Participativos.-

de

organización

del

proceso

de

Presupuestos

Ante el encargo a una figura externa de la implementación de este proceso, correspondió a él la elaboración de un primer diseño que posteriormente mediante el auto-reglamento sería confirmado por los órganos elegidos. En ese sentido y en un debate inicial con el equipo de gobierno quedó clara su voluntad de asumir un proceso universal abierto a la totalidad de la ciudadanía y no sólo a las asociaciones. Asimismo hubo un acuerdo respecto a que el modelo fuera simple respecto a su número de órganos en la medida que se trataba de agilizar un proceso para un municipio de sólo 8.000 habitantes reales. Ello descartó de entrada una subdivisión del pueblo en espacios intermedios, recurriéndose a una división total del pueblo en diez barrios que obtendrían sus resultados mediante asambleas directas. El cierre del esquema final para el primer año se confirmó en torno a la decisión de que junto con las asambleas en los barrios serían dos los órganos centrales que llevarían el proceso. Ambos formarían parte del Consejo de los Presupuestos Participativos y correspondían a la

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Presupuestos Participativos de Torreperogil Mesa Ciudadana por una parte y a la Comisión Técnica del Ayuntamiento por otra. La primera conformada sólo por ciudadanos más el técnico de participación ciudadana como facilitador del proceso y la otra por el alcalde, el interventor y aquellos concejales del gobierno de cuyas concejalías se hubieran presentado propuestas. Por tanto, al interior del Consejo de los PPS, Mesa Ciudadana y Comisión Técnica habrían de dialogar y negociar para conformar una propuesta definitiva en base a las propuestas directas mayoritarias surgidas de las asambleas de los barrios. En base a estas directrices centrales de cómo había de funcionar el proceso del primer año de PsPs en Torreperogil éste se inició estableciendo tres etapas cronológicas fundamentales como fueron las: de difusión, de proposición y de priorización. Se decidió también que en el primer año estas tres fases coincidieran con respectivas rondas de asambleas en los barrios: las primeras para dar a conocer el proceso y elegir a los representantes, la segunda para proponer y votar las propuestas, y la tercera para informar a los vecinos del resultado definitivo de la propuesta conjunta que el ayuntamiento se comprometía a asumir para el año 2006.

La fase de Difusión: abrir las puertas...... y conseguir que la ciudadanía entre En el primer año esta etapa de difusión se relacionó directamente con dar a conocer a la población qué eran los presupuestos participativos y cuál era su sentido y funcionamiento. Por tanto, su primer paso evidente tras el diseño básico que hemos mencionado anteriormente, fue trabajar diferentes caminos para que la población local comenzase a familiarizarse con él. Dentro de las posibilidades económicas y de infraestructuras con que contaba el ayuntamiento de Torreperogil y en particular la Concejalía de Participación Ciudadana se recurrió a varias vías. Por una parte se realizaron pancartas con un pintor municipal que se colgaron en puntos estratégicos del pueblo. Por otra, se imprimieron un número masivo de trípticos que se repartieron en diferentes puntos y momentos a la población: tanto en plazas del pueblo como en su mercadillo, junto a un reparto casa a casa que se adjuntó a la convocatoria a las primeras asambleas de cada barrio. En todos estos repartos se trató de dar a conocer de forma directa a los vecinos a los que fue posible el sentido y funcionamiento que tendría el proceso, invitándolos a las asambleas a consultar sus dudas y familiarizarse con él. Posteriormente se difundió por los barrios a través del coche de difusión la convocatoria concreta de cada una de las 10 asambleas. Además desde el principio se fue entregando material específico en las asambleas y por las casas (convocatorias, planos por barrios, autoreglamentos, etc). Así surgió la creación de un Boletín de los Presupuestos Participativos de Torreperogil que el primer año sacó 3 números en donde se dio todo tipo de información relacionada con ellos (participación, calendario de fechas, componentes de la Mesa Ciudadana, propuestas obtenidas en las segundas asambleas, propuesta definitiva, cartas de opinión, etc.). Como elemento que aportó a esa difusión en la última etapa del primer año estuvieron los medios de comunicación principalmente locales pero también, en alguna ocasión, regionales y hasta nacionales. La radio local pasó a jugar desde su creación un papel en la difusión mediante cuñas de convocatoria a las reuniones, así como también como espacio en que el técnico y representantes por barrios dieron a conocer de forma específica los resultados y debatieron sobre ellos. De forma eventual radios provinciales (cadena SER en Jaén) o periódicos regionales (Jaén) y nacionales en su sección regional (El País) expusieron columnas sobre el que era el primer proceso de presupuestos participativos en la provincia de Jaén.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil La otra parte central a nivel ciudadano de esta etapa de difusión fue aquella relacionada con la conformación de la Mesa Ciudadana de los Presupuestos Participativos. Ya la hemos señalado como uno de los órganos para el funcionamiento del proceso, e incluso, podemos afirmar que junto a las propias asambleas de ciudadanos en los barrios son un órgano absolutamente central. Corresponde directamente a la creación de un ente puramente ciudadano que de la forma más horizontal respecto a los políticos y técnicos logre llevar y supervisar el proceso. Por tanto tiene mucho de innovador otorgar a vecinos la representatividad ante los políticos de unas decisiones que toma la totalidad. Es por ello que su conformación y a partir de ella su funcionamiento se constituyeron en un termómetro central del avance del proyecto. La Mesa Ciudadana se ha conformado cada año en torno a tres tipos de identidades de sus ciudadanos. Por una parte aquella en torno a miembros elegidos mayoritariamente en los barrios por sus vecinos que en un total de 20 constituyeron la base principal de esa Mesa. Una segunda vino en base a representantes de áreas asociativas, conformadas por todas las asociaciones del pueblo ordenadas según pertenecieran a las áreas de deportes, social, cultural o educativa-juvenil. Cada una de esas áreas eligió en asambleas específicas a dos representantes aportando un total de 8 a la Mesa Ciudadana. Finalmente se abrió también un espacio al sector juvenil en un intento de vincular a la juventud al proceso (un reto que de entrada sabíamos difícil) optándose por que hubiera representantes del IES del pueblo. Evidentemente correspondía sólo a un sector de la juventud, pero ante la dificultad de poder convocar a su totalidad, se inició en base a los que estaban en etapa de estudios secundarios por la mayor facilidad que significaba el poder acceder a ellos. Para ello se celebraron en el IES charlas a los 4os de ESO y 1os y 2os de Bachillerato explicando en qué consistía el Presupuesto Participativo y su posibilidad de plantear y decidir, así como la posibilidad de formar parte de las 4 plazas de la Mesa Ciudadana reservadas para el sector juvenil. Una vez recogidos los candidatos que de forma voluntaria querían participar de cerca en el proceso se celebraron elecciones aula por aula de las que cada año han salido elegidos esos representantes. Cabe añadir que la elección tanto en las áreas asociativas, en las primeras asambleas de barrio, como en el IES resultaron relativamente sencillas moviéndose entre la expectativa ante este proceso nuevo y desconocido, y la indiferencia, desinformación o desmotivación de otros sectores manifestada especialmente a través de su no asistencia.

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Cuadro 1 Composición de la Mesa Ciudadadana de los PsPs

Barrios Areas Asociativas
8 representantes (2 por cada una de las 4 áreas) 20 representantes (2 por cada barrio)

Alumnos Instituto
4 representantes

Mesa Ciudadana de los Presupuestos Participativos
32 representantes

Reunidos los 32 representantes del primer año se pasó en el mes de mayo a conformar la Mesa Ciudadana determinando con ellos los principales pasos a dar. El más relevante una vez constituida y explicado en detalle el proceso fue la definición del autoreglamento que había de regir el Presupuesto Participativo cada uno de los dos años. Mediante un trabajo de talleres participativos mediante subgrupos de trabajo, se pasó a definir diferentes aspectos de ese autoreglamento inspirándose en revisar los de otros municipios para buscar las versiones propias adaptadas a la realidad y particularidad de Torreperogil. En esa definición se les otorgó una dedicación especial al tema de los criterios de priorización que se determinaron en base a 7 con elementos especialmente inspirados en la justicia social, el cuidado del medioambiente, el fomento del asociativismo y el desarrollo local. En todo caso, no se debe considerar esta etapa de difusión como un trabajo restringido únicamente a esta primera fase. Teniendo en cuenta que se trata de un primer año en el que, por muchos esfuerzos que se hicieron, para un sector de la población seguía siendo un proceso desconocido, es claro que se debe insistir permanentemente en darlo a conocer. Como se insistió en el primer año el Presupuesto Participativo consiste en un proceso abierto al que la gente se puede vincular en cualquier momento. Sin duda, la innovación de introducir lógicas y formas nuevas de funcionar respecto a la política pública significan promover cambios en los hábitos establecidos y, por tanto, cualquier momento en que las personas deciden vincularse al proceso es perfectamente válido para irlo ampliando y madurando. Es por ello, que el segundo año contó también con una campaña inicial de difusión (“7 grandes razones para participar en el Presupuesto Participativo de
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Presupuestos Participativos de Torreperogil Torreperogil”), nuevamente acompañado a lo largo del año por la edición del Boletín de los Presupuestos Participativos de Torreperogil en intentos de abrirlo cada vez más como medio de opinión para la ciudadanía. Como hemos señalado desde el principio existen dos planos que constantemente se superponen a la hora de poner en marcha y ejecutar unos presupuestos participativos. Junto al plano ciudadano que es sobre el que nos hemos referido hasta ahora en la medida que va destinado a la sensibilización y motivación de la población a participar en él, está aquel relacionado con el plano interno e institucional. No se debe dejar de tener en cuenta que un proceso de importante innovación como puede ser un presupuesto participativo significa cambios importantes en la relación entre instituciones y ciudadanía y por tanto, tan importante como acercar a esta última a una práctica de democracia directa tan poco habitual en la política actual, está el hacerlo a políticos, técnicos y funcionarios igualmente poco habituados y con baja reflexión sobre lo que ello significa y sus potencialidades. Ya se ha señalado anteriormente el papel absolutamente central que el equipo de gobierno jugó a la hora de poner en marcha el proyecto en Torreperogil. Ello confirma una cuestión evidente pero fundamental en la realidad española a la hora de poner en marcha iniciativas locales no obligatorias como puedan ser unos PsPs: dependen plenamente de la existencia de una voluntad política por parte de sus gobernantes. Sin embargo, tras dos años de experiencia se puede afirmar de forma rotunda que la voluntad política no es el único requisito para su puesta en marcha y el cumplimiento de objetivos claves como la profundización democrática, la implicación ciudadana en el proceso y, con ello un funcionamiento expansivo de su crecimiento. Esa voluntad política es el primero de ellos que por supuesto debe ser permanente, pero posteriormente aparece una expresa necesidad de coherencia con las formas de transparencia, entrega de poder a la ciudadanía, etc., que los PsPs exigen en su transcurso. En el caso de Torreperogil los políticos gobernantes han mantenido esa voluntad política a los largo del primer ciclo, pero también han salido a relucir los diferentes grados de compromiso y validez que unos y otros le otorgaban a esta forma innovadora de hacer política. Por otra parte el papel de la oposición se ha movido en posiciones opuestas ante él que han oscilado entre la indiferencia y el boicot velado de su práctica (no asistencia a las asambleas pese a ser invitados expresamente, comentarios negativos en la publicidad o mitins de los partidos, etc.). Finalmente mencionar el papel o actitud que los funcionarios y técnicos del ayuntamiento tuvieron ante la implantación de los PsPs en la institución y el municipio. Se puede sintetizar en que ha existido en estos dos años un logro muy lento de la transversalidad y aceptación de la lógica del Presupuesto Participativo, aunque ante la evidencia de su existencia algunos de ellos se han ido vinculando a modo individual en su proceso e incluso en algunos de sus órganos de funcionamiento. La mayoría prefiere mantenerse indiferente ante él y se podría decir que conviven con él en la medida que su funcionamiento no altere su trabajo ni las formas habituales del funcionamiento burocrático del ayuntamiento. En términos prácticos la participación política en esta primera etapa se tradujo en la composición formal de una Comisión Técnica de los Presupuestos Participativos, entendida como el órgano de carácter más técnico-político que conformada fundamentalmente por políticos debía ejercer la parte de la decisión técnica y responsabilidad de ejecución de las propuestas surgidas de las asambleas. Del trabajo periódico del técnico con el equipo de gobierno se decidió la composición de la Comisión Técnica como aquella conformada en base a los concejales en cuya área se presentaran propuestas mayoritarias y técnicos claves para la ejecución de las propuestas.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil Esta comisión de políticos, además de la asesoría del interventor municipal, junto al técnico y a la Mesa Ciudadana de la mano del autoreglamento como documento normativo creado para el proceso, han dado vida en esta primera etapa a la estructura básica para el funcionamiento de los PsPs en Torreperogil conocida como el Consejo de los Presupuestos Participativos que, sin embargo, no ha tenido un trabajo común hasta después de la segunda etapa tras las segundas asambleas. Esta composición de órganos se tradujo en la siguiente estructura de funcionamiento de los PsPs en Torreperogil en la que aparecen detalladas las relaciones entre ellos.

Cuadro nº 2 Funciones y relaciones de los órganos de los PPs en Torreperogil

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La fase de Proposición: democracia directa......en creación La etapa de proposición ha consistido en estos dos primeros años en un período intenso centrado en torno a las Segundas Asambleas que son aquellas en las que en los procesos sociales de presupuesto participativo la democracia directa se practica con mayor claridad. Es por ello que se trata de una fase principalmente ciudadana donde el sector político ni de los técnicos ha jugado un papel significativo. El objetivo claro de esta etapa es consumar unos resultados que propuestos básicamente por los ciudadanos surjan de una votaciones democráticas tras un proceso asambleario lo más colectivo y deliberativo posible. De la mano del logro de esos resultados por dos años se ha abierto un proceso mucho más amplio que trasciende los resultados concretos (propuestas) y que arriba a la iniciación de prácticas de mucho mayor calado como son la participación entendida como decisión, la
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Presupuestos Participativos de Torreperogil mucho mayor implicación de los ciudadanos en el espacio y la gestión pública, y el avance hacia procesos de co-decisión entre políticos y ciudadanía, entre otras. Tras esa primera fase en que se preparaban las condiciones a nivel informativo y organizativo, esta fase de proposición se centra en esa práctica de proponer y decidir. Los espacios de decisión han sido lógicamente las asambleas en esta ocasión centradas exclusivamente en buscar esos resultados. Se trata de unas asambleas organizadas y dirigidas por el técnico y miembros de la Mesa Ciudadana (que van rotando a lo largo de las 10 asambleas). Ellos junto al técnico han organizado las funciones básicas que debía garantizar la asamblea como eran las de informarse, poder proponer, debatir y votar de una forma democrática y transparente. En términos concretos para el caso de Torreperogil la forma ha sido especialmente directa en la medida que los resultados salen cada año de las propias asambleas y los vecinos se retiran de estas segundas asambleas ya conociéndolos en forma de propuestas concretas aprobadas. En el caso de este municipio se crearon dos tipos de propuestas ambas de base territorial. Estas fueron las propuestas de barrio que, como el nombre indica, afectaban en concreto a peticiones de cada uno de los 10 barrios en que para los PsPs se ha dividido el pueblo, y otras de tipo municipal más amplias y que afectaban a cuestiones de ámbito más general y que afectaban a un número mayor o totalidad de los habitantes del pueblo y/o del territorio. Precisamente por sus características se tuvo que dar un tratamiento diferenciado a unas y otras. Así mientras las de barrio fueron recogidas directamente en cada asamblea siendo presentadas de forma directa por cada vecino que quería hacerlo, las municipales se recogieron previamente ya que se habían de votar por igual en la totalidad de las asambleas de barrio y podían ser presentadas no sólo por los vecinos sino también por asociaciones e incluso el propio ayuntamiento. El proceso a lo largo de sus dos primeros años ya muestra una trayectoria respecto a las propuestas presentadas y más votadas. Así como el primer año existió una tendencia muy clara hacia propuestas que implicaban y se relacionaban con las obras públicas y las infraestructuras (alumbrado, plataformas elevadas, peatonalizaciones, parques, etc.) y las menos con campos sociales y medioambientales, sin existir de hecho propuestas culturales, en el segundo fueron abriéndose en mayor medida a otro tipo donde estos otros aspectos e incluso el cultural tomaban presencia. De hecho, en la reflexión de técnicos y políticos se ha valorado como que la máxima potencialidad que los PsPs pueden alcanzar es que vayan avanzando hacia una reflexión colectiva “del modelo de pueblo que se quiere” de la forma lo más integral posible. Y en ese sentido se puede señalar que en este primer ciclo de dos años esa tendencia parece esbozarse; uno de sus retos es ir buscando los mejores mecanismos que permitan llevar los Presupuestos Participativos hacia una conjunción con el modelo más global de municipio hacia el que avanzar. Esta segunda fase, por tanto, tuvo como resultados el listado total de propuestas surgidas en las asambleas a nivel de barrio, el de propuestas municipales (24), pero especialmente aquel listado definitivo de las 33 más votadas (las 3 más votadas de cada uno de los 10 barrios, más las 3 más votadas de tipo municipal). Tal cual se ha informado previamente cada año a los vecinos, ha sido sobre estas 33 propuestas más votadas por los asistentes sobre las que el Consejo de los PsPs ha trabajado en seleccionar aquellas viables y económicamente asumibles hasta la conformación de una propuesta final compuesta por un número variable de propuestas (26 el primer año y 25 el segundo). El resto por un tema evidente de insuficiencia del monto disponible se descartaron aunque se advertía que podían volverse a presentar en siguientes ediciones.
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Resulta especialmente útil de estas asambleas el hecho de que los vecinos pasan a funcionar de forma activa a la hora de proponer y votar. Ello implica ese objetivo de fondo de hacer a los ciudadanos parte activa en solucionar los problemas colectivos por mucho que sea evidente que los ayuntamientos son los que deben gestionar la ejecución de esas soluciones. Algo así como evidenciar que los recursos son escasos a la vez que dejar claro que para lograr su mayor optimización ellos se tienen que poner de acuerdo y que los resultados de las votaciones se deben respetar. Es así como ha habido muchos casos de que ante la seguridad con que algunos vecinos iban a las asambleas de que llevaban grandes propuestas que serían apoyadas mayoritariamente, en varias ocasiones debieron aceptar que los demás no las consideraron tan significativas y, junto a ello, que no se realizaran por ser minoritarias. Demostrar y poner en práctica la pluralidad, la diferencia, la necesidad de ponerse de acuerdo sobre un espacio público común se han evidenciado como potencialidades muy relevantes de democracia directa que las asambleas de proposición de los PsPs en Torreperogil han ido sacando a la luz en sus dos primeros años. Una vez ese resultado surgido de las 10 asambleas con la totalidad de propuestas más votadas, tanto de cada barrio como a nivel municipal, se hizo público cada año mediante el Boletín entregado casa por casa, se daba por finalizada esta etapa de proposición. Todavía esas 33 propuestas debían sufrir un proceso de análisis de su viabilidad (tanto económica como técnica) pero eso correspondía a las siguiente fase que era la de priorización fundamentalmente llevada por el Consejo de los Presupuestos Participativos entre el órgano ciudadano y el órgano político. A continuación introducimos un gráfico del ciclo completo que cada propuesta aprobada habrá de seguir hasta su ejecución.
Cuadro 3 El ciclo de una propuesta

Surge de: vecinos, asociaciones o ayuntamiento

Se presenta y vota en las 2as asambleas

Si está entre las más votadas, se valora mediante criterios en la Mesa Ciudadana

El Ayto rinde cuentas ante la Mesa Ciudadana sobre el costo de las propuestas del ciclo

La Comisión Técnica valora su viabilidad y costo

Se ejecuta en los plazos acordados

Se programa técnicamente su ejecución (planos, empresas, plazos, etc.)

Se define su forma final entre Mesa Ciudadana y Comisión Técnica

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La fase de Priorización: activar una mayor horizontalidad entre políticos y ciudadanos En la medida que señalamos los PsPs como un modelo que articula la democracia directa con la representativa, podemos señalar que esta etapa es donde el elemento representativo cobra más fuerza. De hecho se trata de una etapa de trabajo y negociación al interior del Consejo de los PsPs entre sus dos órganos. Esto porque se trata de una fase donde tanto los políticos y técnicos a través de la Comisión Técnica como los ciudadanos a través de la Mesa Ciudadana asumen la tarea de extraer del resultado de las asambleas una propuesta viable para ser ejecutada al año siguiente. Ambos órganos lo realizarán de forma paralela y posteriormente en sucesivas ruedas de reunión entre ambos órganos se llegará a decantar esa propuesta definitiva. El papel de ambos órganos es claramente diferenciado y responde a los roles que unos y otros tienen en un proceso de PsPs. El órgano ciudadano de que se cumpla lo propuesto y votado mayoritariamente por los vecinos; el órgano político-técnico garantizar una viabilidad económica y técnica de cada una de las propuestas. Para ello el papel de la Mesa Ciudadana en esta fase se centra en dos funciones además de esas posteriores reuniones con la Comisión Técnica que permitan dilucidar una propuesta definitiva: revisar en terreno las propuestas más votadas y aplicarle unos criterios que permitan priorizarlas. La visita a terreno para ver cada problema y su consiguiente propuesta da un sentido de realidad fundamental a los vecinos a la hora de asumir esta tarea. Tal cual estar presente en las asambleas les daba una dimensión de realismo ante la gente, visitar el terreno termina de dárselo respecto a comprobar las propias necesidades de los barrios y el pueblo. De hecho han sido significativos los comentarios de parte de miembros de la Mesa Ciudadana que afirmaban no conocer barrios, zonas o calles en los cuales se situaban propuestas concretas, pese a tratarse de un municipio relativamente pequeño. La siguiente parte, también muy relevante según el propio comentario de los miembros, ha sido la aplicación de criterios a la totalidad de las propuestas. Se ha tratado de 7 criterios previamente definidos en los autoreglamentos de cada año y que han sido: necesidadurgencia de la propuesta, porcentaje de población a la que beneficia, si aporta a colectivos desfavorecidos, aporte medioambiental, si aporta al desarrollo local, si aporta al asociacionismo y si aporta a la integración, tolerancia e identidad del municipio. Cada criterio tiene otorgado un número de puntos que en función de cómo han apreciado los miembros dicha problemática en cada propuesta concreta valorarán, tras debate y acuerdo interno, con una u otra puntuación. El objetivo de esta aplicación de criterios es aportarle un elemento cualitativo a la ordenación de las propuestas que se sume a aquel surgido directamente de las asambleas de barrio. Cabe insistir que no se impone a la primera ordenación sino que la complementa para dar un orden a propuestas que llegan a esas listas con una igualdad de validez (si existen 10 primeras propuestas, una por cada barrio, es fundamental tener claro cual es el orden de ejecución que han de tener por si no alcanzaran los recursos). En la medida que como hemos dicho los PsPs tratan de fundamentarse en la transparencia de la información que esto esté previamente definido resulta fundamental. Paralelamente a este tratamiento y ordenación que realiza la Mesa Ciudadana está aquella que realiza la propia Comisión Técnica. Sus miembros una vez ya tienen el resultado emanado de las asambleas, inician un proceso de análisis técnico y económico de cada propuesta para ver su viabilidad en cuanto a estos aspectos. En la medida que logra hacer
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Presupuestos Participativos de Torreperogil una primera comprobación de que no haya dificultades técnicas (de competencias, de propiedad, geológicas, económicas o cualquier otra), se pasa a una primera tasación del costo que podría tener cada propuesta; esto último permite hacer una primera aproximación de si el coste de las propuestas se ajusta a la cantidad destinada para el presupuesto participativo de cada año y en función de ello incluir o restar propuestas (siempre en el orden establecido por parte de la Mesa Ciudadana tras la aplicación de los criterios). A partir de las tareas se inician las reuniones entre ambos órganos que deben llevar a un acuerdo conjunto. Mientras la comisión expone su visión de qué propuestas se podrían realizar y cuales no, la Mesa Ciudadana estudia alternativas a que las que el Ayuntamiento señala que no pueden realizarse se puedan conseguir por otra vía, así como a que la forma sea lo más ajustada al deseo expresado y votado por los vecinos en las asambleas. En el caso de Torreperogil han sido varias las propuestas que la Mesa Ciudadana ha logrado ejecutar gracias a buscar alternativas que superaran el obstáculo que la Comisión Técnica señalaba inicialmente.

La fase de Ejecución: y finalmente.... conseguir ponerse manos a la obra Iniciado 2006, segundo año del proceso de PsPs en Torreperogil, se estrenaba una parte fundamental de él: comenzar la ejecución de unas propuestas directamente votadas por los ciudadanos tras ser sometidas a un proceso de priorización y acercamiento a la viabilidad de cada una de ellas. De hecho se puede decir que, junto a los logros que vendrían después, sirvió para poner en evidencia de forma concentrada la complejidad que implica realizar acciones por un ayuntamiento en el ámbito municipal. Sin que fuera del todo desconocido para el ayuntamiento, el hecho de ser un número importante de propuestas en varios campos y que se habían de realizar en un plazo concreto, evidenció los múltiples elementos que se debían conjugar para materializarlo de forma correcta. En primer lugar puso de manifiesto la evidencia de la dependencia del presupuesto municipal. Evidentemente no tanto por reflejarlo en él, cuestión que se hizo propuesta a propuesta en la propuesta de presupuesto municipal que el gobierno hizo para el año 2006, sino por las dificultades para su aprobación por parte de un grupo político que gobernaba en mayoría simple ante una oposición mayoritaria a él. Dicha aprobación se postergó tres meses y con ello el inicio de la realización de las propuestas de los PsPs. En relación a ello dejó de manifiesto también la dependencia de las subvenciones por parte de las administraciones superiores, especialmente la Diputación provincial y la Junta de Andalucía, cuyos plazos para la realización de propuestas concretas se dilató largamente y significó el incumplimiento de plazos de ciertas obras en concreto. De hecho dejó planteado al interior del gobierno un debate aún no resuelto plenamente ¿se debía depender para el presupuesto participativo de recursos económicos que dependían de estas administraciones teniendo en cuenta lo mucho que podían hacer retrasar sus resultados? La solución ha sido de difícil respuesta para sus gobernantes (ampliable a todos los del ámbito local en España) en la medida que no depender de ellos significa reducir ampliamente las cantidades y posibilidades para ejecutar proyectos de este tipo y más aún con una apuesta importante de recursos para él como ha sido el caso de Torreperogil. Otro de los temas que el ayuntamiento enfrenta ante un proyecto que claramente ha significado darle una mayor intensidad a su grado de ejecución de intervenciones en el municipio, ha sido el tener que funcionar con los efectivos ya existentes que en la mayoría
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Presupuestos Participativos de Torreperogil de los casos eran deficientes. Un ejemplo muy claro es el estado de ciertas infraestructuras como el tendido eléctrico. Han sido muy numerosas las propuestas en ese sentido de mejora de alumbrado y, sin embargo su realización en las mejores condiciones pasaba necesariamente por mejoras a nivel del tendido eléctrico municipal asociado al de la potencia deficiente que el municipio tiene. Por tanto las propuestas desbordan las intervenciones puntuales y terminan exigiendo otras mucho mayores que en ciertos casos ni siquiera dependen del propio ayuntamiento. Algo similar ocurre en otro campo muy diferente como es el de la mano de obra que el ayuntamiento dispone. Tratar de que los operarios del ayuntamiento puedan cubrir además de su tareas cotidianas un volumen importante de nuevas propuestas, ha evidenciado que no era posible cubrirlo internamente de forma plena y con ello ha significado habilitar otros mecanismos para poder realizarlo. Complejidades de este tipo tuvieron relevancia a la hora de provocar cambios en el funcionamiento histórico del ayuntamiento. Especialmente la creación de la primera empresa pública del municipio. A través de ella se ha podido contrarrestar la falta de liquidez de los recursos obteniéndose una mayor disposición de éstos en la medida que su obtención como empresa ahorra una parte importante del trámite burocrático que la ejecución de propuestas de obras conlleva. Asimismo permite cubrir externamente el tema de la mano de obra. Mediante ella se recurre a terceras empresas especializadas en el tema que demanda la propuesta (todas del ámbito local) y, con ello simultanear la ejecución de distintas obras a la vez. Este mecanismo creado en gran medida para poder cumplir con el ritmo anual que imponen los PsPs ha significado que el ritmo de ejecución se haya ido incrementando con el paso de los meses. Para el ayuntamiento ha quedado claro que llevar un paquete amplio de propuestas simultáneamente ha sido asumir que cada propuesta es una historia particular y tiene un ritmo propio. Todas requieren un seguimiento particularizado que según sus dificultades, recursos disponibles y un largo etcétera marcará que pueda finalizarse antes o después. Es ello lo que explica que en el momento de escribir este artículo ya en los primeros meses de 2007 existan propuestas más avanzadas del 2006 que otras ya votadas en 2005 que por retrasos en la entrega de recursos por parte de la Administración provincial o regional, o algún obstáculo mayor hayan avanzado de forma mucho más lenta. Todo este tipo de complejidades que la primera ejecución de las propuestas ha supuesto para el ayuntamiento como institución que asume esa responsabilidad en un proceso de PsPs, ha ido marcando en el caso de Torreperogil una visión clara respecto a que esta herramienta de gestión debe ir de la mano no tanto de intervenciones únicamente parciales como son las propuestas, como de lograr vincularlas a un proceso participativo en el cual se marquen las líneas de “el pueblo que se quiere”. Unos horizontes claros sobre el municipio que desean sus habitantes permitiría orientar y aprovechar en mucho mayor medida la gran potencialidad que este proceso democrático e implicativo supone para una “construcción” colectiva del medio que habitan sus ciudadanos.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil

4.- Sus logros e impactos de transformación.Pese a que, sin duda, el proceso de PsPs en Torreperogil es todavía muy joven resulta significativo indagar sobre los que podemos señalar como sus primeros logros. Estos los podemos medir de diferente modo pues, junto a aquellos más tangibles en cuanto a las propuestas aprobadas y realizadas o el número de participantes, aparecen también otros mucho más difíciles de medir, aunque no por ello menos presentes y relevantes, y que apuntan a la creación de nuevas formas de hacer política en torno a la implicación y decisión de los propios vecinos, la apertura de un proceso de aprendizaje múltiple para políticos, técnicos y ciudadanos en cuanto a hacerse presentes de otra forma en el curso de los acontecimientos locales, la mejora de la eficiencia en la gestión local, la aportación a la justicia local, etc, que constituyen el sentido más profundo de iniciativas como los PsPs. Veamos en primer lugar esos logros más tangibles. En términos de propuestas podemos extraer varios datos en los dos primeros años que nos permiten primeras interpretaciones en este campo. Por una parte se presentaron un total de 218 (121 y 97) propuestas de barrio y 49 (24 y 25) de tipo municipal en las dos ediciones del proceso. Como decíamos de ellas se extrajeron 66 (33 cada año; 30 de barrio y 3 municipales) en primera instancia de las que tras la valoración de Mesa Ciudadana y Comisión Técnica de los PsPs salieron adelante 51 para ser realizadas y otras 15 fueron desestimadas por deferentes motivos de falta de viabilidad técnica. En términos cualitativos ya señalamos como ha tenido un claro dominio aquellas propuestas relacionadas con obras públicas de las que han destacado bloques de varias propuestas en torno a: creación de plataformas elevadas, arreglo de alumbrado en barrios y calles, arreglo de calles y acerados, arreglo de plazas y parques, peatonalización de calles centrales y mejora de la organización del tráfico. Junto a estos bloques otras más particulares como la creación de un centro social de barrio, contratación de un animador sociocultural para jóvenes, el soterramiento de contenedores, el arreglo de saneamientos y arquetas, arreglo de zona para la instalación de la feria municipal, arreglo del entorno de la iglesia, recuperación de fuentes y galerias subterráneas como parte del patrimonio histórico mucicipal, y algunas otras. Sin embargo también han existido aunque no como ganadoras, otras como creación de un cinturón verde para el pueblo, de un carril-bici, de espacios y actividades para los jóvenes, de campañas informativas sobre el tema de la mujer o “el uso sensato del coche en el municipio”, etc., que mostraron “sentires” todavía minoritarios en las votaciones pero existentes en torno a ámbitos más ecológicos, culturales o sociales (jóvenes o mujeres) y que parecen ir rompiendo esa tendencia a enfocar el presupuesto participativo exclusivamente hacia las obras públicas. Finalmente también se han de mencionar las que no fueron adelante por motivos técnicos diversos como cuestiones de seguridad, de intervenir sobre la falta de eficiencia de la policía municipal, de carreteras o de climatización de la piscina municipal. Antes de valorarlas cabe destacar el gran sentido común de las propuestas. No han existido en Torreperogil propuestas (ni siquiera de las menos votadas) que a los sectores técnicos les hayan parecido absurdas. Ello confirma cuestiones básicas del trabajo participativo como es la existencia de un conocimiento por parte de los habitantes de los barrios que, sin duda, es muy alto en la medida que son los que realmente viven y conocen el día a día de sus municipios. Es decir frente a conocimientos expertos de los técnicos están aquellos
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Presupuestos Participativos de Torreperogil cotidianos protagonizados por la población que como protagonistas de esos espacios conoce mejor que nadie las dificultades, necesidades y deseos de cada barrio y el pueblo en general. Una primera interpretación al respecto de las propuestas es que los participantes se han volcado especialmente con ámbitos de las obras públicas precisamente por ser los más tangibles, aunque en la medida que ellos comenzaron a resolverse se ha comenzado en el segundo año a ampliarlo a otros campos como los culturales, sociales, juveniles o ecológicos. Asimismo existe otra interpretación muy significativa relacionada con esto: los presupuestos participativos como único espacio de decisión directa de la población ha servido como centro en el que plantear las diferentes problemáticas que en éste se daban al margen de que éstas tuvieran o no que ver con el presupuesto municipal. Ejemplos muy claros son el de la seguridad en los centros educativos (que cada año se ha planteado), cuestiones referidas al tráfico, y de forma especial todas las problemáticas derivadas de la insuficiencias del servicio que otorga la policía municipal en el pueblo y que se arrastraban desde hace muchos años. Producto de ello es que ha existido un número de propuestas que ni siguiera significaban un gasto para el ayuntamiento; simplemente cuestiones de gestión y organización diferente a cómo lo había hecho hasta entonces. Ello parece confirmar que la inauguración de espacios de decisión pública despierta para la población una posibilidad nueva de demanda y vinculación a ellos como canal innovador de participar en la política. Se debe señalar también que algunas de las propuestas ya estaban pensadas previamente por el ayuntamiento. Sin embargo, muy a diferencia de las opiniones de ciertos detractores de la práctica del presupuesto participativo, ello no resta en absoluto la importancia de haber sido confirmadas por los ciudadanos en la calle. Podemos interpretar que la coincidencia entre ambas habla de una buena sintonía del ayuntamiento con los habitantes, pero sin duda, en términos democráticos no tiene punto de comparación que las decisiones las tome exclusivamente el sector político que éstas sean decididas por la población. No se trata de que en la medida que las instituciones sean capaces de ver los problemas y necesidades pueden prescindir de la población, sino más bien al contrario, en la medida que la población sea incorporada en el sistema político mediante las decisiones, las instituciones cobrarán todo el sentido público que deben tener. Otro campo fundamental en principio es el de la participación de las personas en el proceso. Partimos del hecho de la falta de hábito de las personas de participar en procesos participativos con un carácter deliberativo o de decisión. Por tanto, no se debe presuponer que la participación será necesariamente alta sino más bien al contrario: antes se debe vencer la lógica de que “si nunca hasta ahora he tenido que participar en tomar decisiones municipales, por qué ahora lo habría de hacer”. Desde este punto podemos decir que la participación en Torreperogil ha sido muy alta llegándose a un total de aproximadamente las 1.000 personas cada año para un total de aproximadamente 5.800 que podían participar y en un municipio donde existe una proporción de población que no vive en él habitualmente o que viaja semanalmente para trabajar fuera. Esta cifra como suma de personas diferentes que participaron en las tres asambleas y que por tanto fue bastante mayor en términos absolutos ya que muchos fueron a dos o a las tres celebradas en el año. La gente ha ido variando pero se mantiene un número significativo entre el 15 y el 20%. Pasando a ese campo de aspectos más intangibles que a la vez podemos afirmar que corresponde a aspectos cualitativos de cómo ha avanzado el proceso tras los dos primeros años, el aspecto central lo podemos señalar como los cambios y mejoras respecto a la opción de voz que éste ha dado a diferentes colectivos.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil

En primer lugar se debe señalar esa opción de voz a nivel de los ciudadanos participantes en las asambleas. Ya lo hemos señalado pero, tal cual lo han expresado numerosos participantes, resulta clara la diferencia cualitativa entre tomar parte en las decisiones sobre el destino del dinero público a nivel municipal y de barrio a no hacerlo. Es decir, en la medida que como es lógico, la participación en las asambleas es voluntaria para aquellas personas que muestran un deseo o inquietud por tener una mayor voz en las decisiones de su pueblo, el presupuesto participativo ha abierto un espacio realmente significativo. El aprendizaje en tomar papeles activos en la política local, el grado de compromiso con la mejora del municipio y otros son aspectos que van implicados en este ámbito y que, en la medida que el proceso continúe, se podrán valorar con mucho mayor claridad en el futuro. Otra participación importante en términos cualitativos es aquella relacionada con la de los ciudadanos en la Mesa Ciudadana, como ya hemos explicado, el órgano de ejecución y seguimiento del proceso por parte de los vecinos. En él la participación y grado de compromiso ha sido realmente significativo. Más del 90% de las personas elegidas democráticamente por sus pares se han mantenido activos en el proceso en esa función que no se limitó sólo al año de ejercicio sino también al siguiente en la medida que este órgano asumió tareas de seguimiento de la ejecución que debía hacer el ayuntamiento. Asimismo resulta destacable como sus actuaciones trascendieron el papel que les otorgaba la Mesa Ciudadana y desde él se emprendieron otras iniciativas entre las que destacamos: el planteamiento y realización de entrevistas con la policía local para buscar su compromiso en la mejora del servicio o la conformación de la Plataforma ciudadana por los Presupuestos Participativos para lograr mediante la aprobación en pleno por parte de todos los grupos políticos, éstos continuasen “gobernase quien gobernase”. La interpretación de la participación en este órgano nos lleva al carácter cualitativo que adquiere en la medida que la gente toma parte de una forma más cercana en el proceso. A diferencia de la participación en las asambleas que se hace inevitablemente una participación más puntual por tratarse sólo de tres asambleas al año, la de la Mesa Ciudadana con un ritmo mucho más frecuente y de seguimiento constante de todo el proceso parece dejar en evidencia en mayor medida la transparencia y fines legítimos del proceso, así como posiblemente también la utilidad que como ciudadanos ellos cobran en él. Se trata de las personas que más de cerca viven el proceso y sus resultados, y ello explica que resulten haber sido los más convencidos de la aportación democrática de sus procedimientos, así como de las potencialidades que implica. El mecanismo de que la Mesa Ciudadana se debe renovar año a año garantiza esta mayor probabilidad de implicación de nuevos ciudadanos de esa forma más intensiva como es la que da formar parte de ella. Un sector específico que sin haber tenido todavía un protagonismo significativo ha mostrado sin embargo señales claras de cambio mediante el proceso es el de los jóvenes, especialmente los del IES del municipio. En principio el modelo puesto en marcha les otorgaba un papel especial para lograr su implicación en el proceso. Por ello se decidió que hubiera un cupo de 4 miembros cada año de jóvenes que fueran parte de la Mesa Ciudadana3. Es significativo como el segundo año los jóvenes organizan en el instituto
Es significativo destacar como el tercer año tras la impartición de las charlas y la elección de los representantes, un profesor en el claustro cuestionó a que éstas se realizaran “porque era hablar de política a los alumnos” propuesta que se aprobó con la votación de la mayoría del claustro. Así tal cual el Ayuntamiento consideró que se trataba de charlas del interés de los jóvenes en la medida que se trataba de un programa municipal en el que ellos podían participar y proponer propuestas para sus intereses, un sector mayoritario del profesorado lo valoró como negativo tal cual hablar de aspectos políticos (no de los partidos políticos) fuera un elemento negativo en la formación de los jóvenes.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil asambleas de forma independiente para consensuar un total de 5 propuestas que se presentaron al grupo de propuestas municipales del segundo año. Asimismo cabe decir que estas propuestas no salieron entre las tres más votadas de las propuestas municipales de esa edición, aunque al menos tres de ellas quedaron entre las 10 primeras. Por tanto, el otorgar la información para que los jóvenes del IES supieran qué eran los PPs, se decidieran a participar, eligieran y hasta se presentaran como candidatos, algunos fueran cada año parte de la Mesa Ciudadana o eligieran las propuestas que les parecían más interesantes de su barrio y el pueblo, se puede considerar como un logro en lo que se debe interpretar como el inicio de una formación de los jóvenes en modelos más democráticos, más cercanos a la política municipal, a las decisiones sobre lo público y, por tanto, más activos e implicados en un papel de asumir responsabilidades como ciudadanos. Este tipo de logros en el mundo asociativo se pueden señalar como quizá menos relevantes. Por una parte se debe tener en cuenta que se trata de un proyecto de carácter universal donde, aunque por su carácter mixto se le otorgan espacios específicos a las asociaciones (8 representantes de las áreas asociativas en la Mesa Ciudadana), su papel no resulta especialmente central. Quizá por ello el resultado ha sido muy desigual respecto a la implicación de las asociaciones en el proceso. Existe un sector, principalmente de asociaciones vinculadas al mundo social (AMPAS, de ámbito social (salud, mujer, contra drogas y otras)) que han participado activamente en el proceso, mientras otras no se han vinculado a él. A partir de esta desigual vinculación mientras unas han presentado candidatos y asistido a las reuniones de asociaciones y asambleas cada año, así como presentado propuestas directas, a otras les ha costado mucho ver el beneficio directo que los PsPs les podían reportar a ellas. En un plazo medio se trataría de que una ampliación de miras de éstas mediante apreciar que reportan un beneficio a la comunidad permite que aún sean más las asociaciones que se vinculen. De hecho en otras experiencias varias asociaciones han resaltado como procesos de este tipo han significado una apertura de la asociación hacia necesidades de la comunidad, así como han facilitado una mayor democratización al interior de las propias asociaciones. Finalmente se debe valorar el efecto que una práctica como los PsPs con su innovación respecto a formas de funcionamiento ha provocado en el funcionamiento político y administrativo del ayuntamiento. Evidentemente no se trata de logros contundentes ni irreversibles, pero sí han significado a lo largo de más de dos años incorporar nuevas formas menos tecnocráticas para abrir paso a un funcionamiento en mayor medida basado en la participación y decisión de los ciudadanos. Un primer respecto a destacar en este sentido ha sido el acercamiento para políticos y técnicos de la ciudadanía como agente activo en la política local. Es decir, la voz que prácticas de democracia directa donde todos los vecinos que así lo han decidido han podido tomar decisiones, ha significado cambios en la forma de concebirlo como actor social. En algún sentido ha constatado en mayor medida que son los verdaderos protagonistas y es hacia ellos hacia quienes se deben dirigir las políticas y las actuaciones de los gobernantes. De ahí que los diferentes grupos políticos, incluso aunque no hayan apoyado el proceso de presupuesto participativo, hayan cuidado mucho sus formas a la hora de no contradecir decisiones que se habían tomado en las asambleas. Otro ejemplo en este sentido, incluso aunque pueda tener una lectura más instrumental, es que ante la petición de la Plataforma por los Presupuestos Participativos de que éste continuara en el tiempo aunque cambiara el grupo político que gobernara, ninguno de esos grupos se opuso ---ni siquiera el que se había manifestado contrario— y ante la Mesa Ciudadana y en pleno municipal público se
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Presupuestos Participativos de Torreperogil abstuvo de votarlo en contra. Insistimos en que son señales iniciales que habrían de cristalizar en un plazo medio respecto a que la ciudadanía se alce como un actor al que los políticos pasan a tener en cuenta en mayor medida y a dialogar con ella de una forma más horizontal y no puramente instrumental como cuando es el caso puramente electoral. Según nuestra interpretación se ha tratado, sin duda, de aportes iniciales hacia reforzar y profundizar la democracia en el plano local. Derivado de lo anterior aparece el que los políticos, en este caso especialmente los gobernantes, adquieren a raíz de procesos participativos mayores grados de compromiso ante ellos. Parece evidente, no es lo mismo que exista un compromiso de realizar X número de propuestas en un plazo finito realizado en asambleas en los distintos barrios, que ir realizando acciones municipales según un ritmo que la propia administración, tanto el ayuntamiento como las externas, van marcando y que, como es sabido por todos, tiene una inercia de gran lentitud. En Torreperogil el ejemplo ha sido claro: aún no habiéndose podido cumplir los plazos en todas las propuestas comprometidas, el número absoluto de actuaciones del ayuntamiento y el grado de eficiencia en su cumplimiento se amplió respecto al pasado de una forma que la mayoría de la población afirmaba que era apreciable. Finalmente respecto a este campo se debe mencionar que un proyecto transversal como éste, en la medida que cruza por campos correspondientes a diferentes concejalías, ha exigido un mucho mayor grado de coordinación entre concejales, técnicos y los propios trabajadores del ayuntamiento. Tanto ese peso político de ser cosas demandadas directamente por la población mediante un proceso democrático como que se debían de cumplir formas y plazos en la medida que existía un compromiso del ayuntamiento, ha ido marcando un progresivo grado de mayor diálogo de los diferentes ámbitos y personas para lograr ser eficientes en los cumplimientos. Evidentemente se trata de un logro muy mejorable todavía, pero que tal cual otros de los mencionados, ha comenzado a abrir horizontes respecto a marcar otras formas de operar al interior del ayuntamiento.

5.- Carencias Participativos.-

y

resistencias

al

proceso

de

los

Presupuestos

Hemos destacado en el punto anterior los principales logros y fortalezas que observamos en el proceso de presupuestos participativos de Torreperogil iniciado en 2005. No obstante, lo innovador que esta propuesta tiene consigo tanto en términos político-institucionales como socioculturales, hacen también especialmente evidentes las resistencias que se muestran ante él a la hora de hacer un primer balance. Insistimos en ello no porque sea más relevantes estas resistencias que sus logros, sino porque su repaso nos permite revisar precisamente aquellos puntos a los que un proceso de presupuesto participativo apunta a transformar y cómo éstos ofrecen dificultades para que así sea. Precisamente esos dos ejes nos sirven para ordenar esas debilidades y resistencias apreciadas en estos dos primeros años: las propias más de la gestión político-institucional y aquellas más atribuibles a aspectos más socioculturales de la población. En el siguiente cuadro los sintetizamos e interrelacionamos:

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Presupuestos Participativos de Torreperogil
Cuadro 4 Resistencia que han encontrado los Presupuestos Participativos en Torreperogil

D e b ilid a d e s y re sis te n c ia s d e g e stió n

• • • •

Estructurales M odelo representativo-delegativo D escoordinación entre Adm inistraciones Bajos recursos de Adm inistración local Aguda confrontación entre grupos políticos

Coyunturales • Falta de previsión del alcance de los PPs

D e b ilid a d e s y re siste n c ia s so c io – c u ltu ra le s

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

C arencias de hábito de participación A rraigo de la cultura de la queja C arencias de vinculación a lo público D esafección de la política D ependencia de los resultados N o m ayores necesidades en infraestructuras según percepción de la gente

Debilidades y resistencias desde la gestión político-institucional Sobre este apartado podemos señalar que algunas corresponden a aspectos que podemos denominar más estructurales, es decir, dificultades surgidas por las diferentes lógicas que ofrece un presupuesto participativo con el funcionamiento habitual de las administraciones públicas en general y locales en particular, y otras de carácter más coyuntural y que básicamente se relacionan con la falta de experiencia de un ayuntamiento nuevo a la hora de ponerlo en práctica, en este caso el de Torreperogil. Entre las que denominamos como más estructurales encontramos una primera resistencia de parte de un modelo que habitualmente ha funcionado de forma representativa-delegativa ante éste que plantea campos de democracia directa y participativa. Por ese motivo los roces y desajustes han sido múltiples. Ha costado asumir en el funcionamiento del ayuntamiento y en determinadas figuras tanto políticas como de técnicos y funcionarios que las pautas de ciertas intervenciones públicas venían marcadas desde la decisión ciudadana y debía ajustarse en lo mayor posible a las necesidades que la propuesta pretendía revertir. Existen muchos hábitos adquiridos y poder de decisión al interior de los ayuntamientos para que no aparecieran resistencias de este tipo. De hecho hilando fino podemos afirmar que políticos favorables a que los PsPs se realizaran, en momentos puntuales mostraron sus resistencias a que se hiciera según sus pautas bajo el argumento de que las cosas resultaban menos fáciles de realizar. De hecho en términos generales lo podemos interpretar como la resistencia habitual a ceder poder en el sentido de que campos que antes se decidían únicamente desde el ayuntamiento, tanto por políticos como por técnicos según el caso, ahora son decisiones tomadas por sectores ciudadanos que antes no tenían ese derecho.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil También cabe señalar como una resistencia u obstáculo de tipo institucional estructural importante para el funcionamiento de los PsPs en este municipio de Jaén, el tema de la diferencia de competencias entre Administraciones, así como la falta de comunicación entre éstas. Corresponde básicamente a dos aspectos. Por una parte está la dificultad de coordinación entre instituciones cuestión que, en la medida que se trate de propuestas que dependen de otras superiores, suele obstaculizar la realización de éstas en la medida que resulta muy lento y casi imprevisible el plazo en que las partidas para cada intervención esté disponible para el ayuntamiento como entidad que ejecuta. Por otra, está la cuestión de que el ciudadano que propone acciones en las asambleas suele desconocer a qué institución compete cada intervención (en Torreperogil en concreto ha habido peticiones de intervención en carreteras que correspondía al Ministerio de Fomento o en los centros educativos que corresponde a la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, entre otros) y por tanto, se suele tratar propuestas que son rechazadas por esta razón. Evidentemente esta última se puede ir combatiendo mediante la información a la gente de las competencias institucionales que de hecho es uno de los objetivos de este proceso, aunque lo poco clara de la información y ciertas dificultades de comprensión para ciertos sectores dificultan que se resuelva de una manera rápida. En todo caso ambos temas resultan claramente relacionables con el tratado anteriormente del bajo perfil que las administraciones locales tienen en España. Con un marco tan restringido y con tan altos grados de dependencia su viabilidad ha mostrado cuestionamientos significativos. Es decir mecanismos participativos como los PsPs con reconocida capacidad de modernizar y optimizar la gestión pública, así como de acercarla a la ciudadanía, topan con unos límites que lo estorban en grado significativo y le restan parte de su potencialidad. El efecto principal es el distanciamiento que provoca entre las decisiones y los resultados debido a que se alarga el tiempo para cumplir los plazos, cuestión que ante los ojos de ciertos sectores de la población le resta impacto. Otra resistencia estructural de carácter externo que el proceso de Torreperogil ha comprobado en estos años ha sido la baja dotación económica que los ayuntamientos como instituciones locales reciben en la ordenación del presupuesto nacional. No se trata de que previamente ello no se sepa desde los ayuntamientos, sino especialmente de que queda en evidencia en mucho mayor grado, llegando mediante este mecanismo a hacerse visible para ciertos sectores de la población. En España sólo entre el 13 y el 14% de los recursos nacionales van a parar a los municipios4 en los cuales, vale la pena recordarlo, todos los habitantes del estado residen y por tanto reciben sus servicios más básicos. Por tanto aunque en Torreperogil se haya destinado cada uno de sus años un 50% del apartado de inversiones del presupuesto municipal a los PsPs, éstos han sido insuficientes para cubrir un alto número de propuestas. Y eso que cada uno de los años el presupuesto utilizado por el ayuntamiento para la realización de las propuestas ha sido claramente superior al originalmente designado. Insistimos en que la novedad en este sentido es a la vez el obstáculo que supone para los PsPs el que existan tan pocos recursos para las inversiones municipales, junto a la evidencia para parte de la población de que esto es así, cuestión que, sin embargo, no se debe considerar únicamente como una dificultad sino más bien una ventaja al otorgar una información a la ciudadanía que es útil que se maneje para superar la creencia de que “si los ayuntamientos no hacen más cosas es porque no quieren” (por mucho que esa premisa se pueda ajustar a algunos casos específicos).
Se trata de la dotación más baja de toda Europa a los municipios contrastando en el otro extremo con casos como el sueco en que más del 35% se destina a ellos. Como se hace evidente ello los dota de un protagonismo totalmente diferente al que tienen en el caso español en lo que podríamos denominar una mucha mayor apuesta por los servicios y bienestar de la ciudadanía frente a aquellos que apuntan a otros intereses.
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Otra dificultad local que ha significado un serio obstáculo para un funcionamiento más pleno de los PsPs es aquel relacionado con la aguda confrontación política existente a nivel municipal entre ciertos grupos políticos. Corresponde claramente a una cuestión de relaciones sociales como un factor determinante en el curso de procesos sociales como lo es el presupuesto participativo. En la medida en que las relaciones entre los dos partidos mayoritarios a nivel municipal han sido malas el proceso se ha visto también afectado. La situación responde a que el partido mayoritario de la oposición se ha restado del proceso e incluso de forma básicamente solapada aunque también pública (escritos en revistas del partido difundidas a nivel municipal o en mitins públicos en el municipio) han optado por boicotear el proceso. Es significativo el tema de las relaciones que mencionábamos anteriormente: ideológicamente los presupuestos participativos no constituyen una apuesta del todo lejana al PSOE (de hecho existen varias experiencias nacionales donde este grupo político quien lo lleva adelante por propia iniciativa: Getafe, Leganés, Terrasa, Sta Cristina d’Aro), pero sin embargo en Torreperogil donde la experiencia fue propuesta y ejecutada por un gobierno de IU la propuesta ha sido combatida por este grupo político en la medida que por esas malas relaciones se podía interpretar como un éxito del partido gobernante. Evidentemente ello ha repercutido hasta cierto punto en su funcionamiento y en la participación de la gente en la medida que ha impedido que se viviera de forma plena como una propuesta de todo el pueblo; sin embargo tampoco podemos afirmar que este tipo de boicots desde un partido político haya tenido un efecto pleno en este sentido5. Ello demuestra la superación que procesos ciudadanos pueden ejercer respecto a los partidos políticos en la medida que la ciudadanía termine valorando que se trata de procedimientos que favorecen al municipio en general y en los cuales a ellos se les está otorgando un poder real de decisión. En directa relación con las anteriores aparecen esas dificultades y resistencias de gestión que hemos denominado como coyunturales o de adaptación del ayuntamiento a una práctica como el presupuesto participativo que trae consigo numerosas innovaciones respecto al funcionamiento tradicional. Se trata de dificultades que podemos situar en el propio funcionamiento de la institución y en los actores que protagonizan esa gestión; asimismo se trata de debilidades de más fácil reversión que las anteriores más ancladas en las estructuras de funcionamiento de las instituciones públicas. En este apartado trataremos básicamente un aspecto que podríamos denominar como de falta de previsión sobre las potencialidades de un proceso participativo como los PsPs y que se ha manifestado en distintos síntomas y expresiones. Ya hemos señalado con anterioridad que un proyecto de este tipo puede remover mucho los funcionamientos tradicionales de un ayuntamiento y, por tanto, su introducción requiere una planificación y un trabajo a múltiples bandas al interior de la institución para evitar expresiones no deseadas de su puesta en marcha. Uno primero que ya hemos mencionado pasa porque no debe tomar por sorpresa que el proceso de presupuesto participativo debe vincularse a un plan más amplio sobre los horizontes del municipio que se quiere en un futuro medio. Las actuaciones de los PsPs no deben quedar como intervenciones aisladas sino encaminadas en una dirección bajo el marco de qué pueblo quieren sus habitantes. No preverlo desde el principio no resulta un
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Nos referimos a que por ejemplo en la encuesta para municipios que realizaban presupuestos participativos realizada en 2006 por el IESAA (Instituto Andaluz de Estudios Sociales Avanzados) más de un 8% de personas de Torreperogil que participaban en asambleas de los PsPs respondió ser votante habitual del PSOE.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil error irreparable, pero exigirá intervenir a posteriori para reconducir los PsPs hacia ese objetivo más general que, por cierto, también debería ser construido mediante mecanismos participativos. En ese punto podemos decir que se encuentra la experiencia de Torreperogil una vez cumplidos sus dos primeros años. Siguiendo con las expresiones de esa “imprevisión” de las potencialidades de los PsPs podríamos partir por mencionar los desajustes en su priorización respecto a las demás actuaciones del ayuntamiento. Es decir, los PsPs de Torreperogil se introducen producto de una clara voluntad política de su gobierno, aunque sin embargo no ha resultado fácil establecer el peso que se le ha otorgado a las propuestas surgidas de este programa en función de otras decididas por el ayuntamiento según sus cauces más tradicionales. En este sentido ha sido motivo de debate interno hasta qué punto se debían priorizar estas intervenciones sobre las otras. De hecho en este municipio se afirmó en ciertos momentos que la dinámica natural sería que el presupuesto participativo fuese creciendo progresivamente hasta decidir mediante él la mayor parte de las inversiones e incluso otros apartados del presupuesto municipal. Sin embargo, en la medida que esos límites no fueron acordados internamente ha significado desajustes del tipo señalado. Se trata de un aspecto que en la medida que no se ha planificado ha estado latente de forma constante y ha dificultado a la hora de tomar decisiones sobre cada actuación. De hecho ha sacado a la luz el debate entre qué políticos están convencidos de que un mecanismo democráticoparticipativo debe ser el que rija las actuaciones del ayuntamiento y quienes lo viven de forma más consultiva y donde sea el sector político quien tome las decisiones definitivas. Ello sitúa a los políticos en dos perspectivas diferentes ante la ciudadanía: los primeros que la ven como un sector al que debe escuchar e informar y con el que debe dialogar, frente a los segundos que lo hacen con mayor desconfianza cual si sus peticiones fueran críticas o ganas de cuestionar a los gobernantes. En definitiva, lleva a la idea de que debe existir una reflexión previa de cómo concebirlo, introducirlo y encajarlo pues tratándose de un factor tan central de concepción de la política que se quiera hacer desde los ayuntamiento, no hacerlo puede ser motivo de grave conflicto entre concejalías o sus agentes correspondientes. Otro aspecto de este tipo ha pasado por el que denominamos como dificultades por “el crecimiento ciudadano de la población”. Nos referimos a que se ha detectado con claridad como en la medida que a la gente se le ha ido abriendo unos espacios de participación acompañado de unos compromisos de cumplimiento vinculante, la exigencia de éstos hacia los sectores políticos ha crecido a la altura de lo comprometido. Es decir, lo que en los primeros meses parece una gran concesión del sector político hacia la ciudadanía, superado este tiempo inicial se convierte en una exigencia respecto a la cual no se puede retroceder. Corresponde a algo así como la apropiación que la población hace del proceso en la medida que se convence de que tiene unos fines que para ella son legítimos. Apunta en definitiva al hecho de que la búsqueda de una mayor horizontalidad política entre políticos y ciudadanía no sólo debe quedar en las manifestaciones iniciales, sino que las nuevas formas deben mantenerse porque así lo pasan a exigir los ciudadanos que se implican en el proceso. Si los argumentos explicativos originales que se les esgrime a la gente son que “el ayuntamiento quiere gestionar más que decidir”, “que las decisiones de la ciudadanía son centrales” o que “el dinero de los PsPs son recursos públicos que ellos deben decidir”, evidentemente en ningún discurso, diálogo ni modo de actuación ello puede entrar en contradicción. Ello demuestra que la apuesta es de amplio calado y que por tanto, la ciudadanía tiende a tomar el papel que se le abre y para ello debe existir una plena convicción de parte del sector político de que así debe ser.

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Presupuestos Participativos de Torreperogil Un último aspecto en este sentido se remite a la forma en que se lleve el proceso en términos técnicos. En Torreperogil ha correspondido especialmente a la disyuntiva entre que si se trataba de un proceso participativo en poco tiempo este podría ser guiado por la ciudadanía o debía existir un equipo técnico que lo guiara. En este municipio la solución ha sido clara: tanto políticos como la propia ciudadanía participante consideraron en diferentes momentos del proceso la necesidad de esa figura técnica que orientara el proceso. Ello permitía una diferenciación importante: que se estuviera llevando adelante un proceso participativo que trataba de implicar al mayor número posible de ciudadanos del municipio, no quería decir que necesariamente debieran ser ellos quienes guiaran el proceso en todos sus aspectos, por ejemplo aquellos más teóricos, formativos o logísticos. Por tanto se despejaba una primera duda cual era la necesidad de un técnico o equipo que desde el ayuntamiento garantizara un proceso que, sin embargo era evidente, que no funcionaría sin la participación de la gente. Otra cuestión diferente, que también se ha manifestado en esta experiencia, es que el proceso podía y hasta debía formar a personas que viviendo el proceso desde dentro en un futuro asumieran su dirección también a nivel técnico; con ello se superaría además que no existiera la dependencia de figuras externas al municipio para guiarlo y, con ello, se estaría dando un paso más de confirmación del proceso.

Debilidades y resistencias desde la ciudadanía (socioculturales) Existen varios motivos que podemos señalar como las dificultades que ha presentado el proceso de parte de la población; las identificamos básicamente con aspectos socioculturales. No nos referimos necesariamente a grande obstáculos que hayan llegado al punto de hacer peligrar el proceso, sino simplemente a aquellos elementos que detectamos como que impiden que un proceso como éste pueda entrar con mayor facilidad. Uno primero de carácter genérico que no podemos dejar de tener en cuenta es el marco de desafección o desvinculación de la política. Aunque muchos destacan que Torreperogil ha tenido históricamente una alta participación en los procesos electorales (en torno al 80% en los diferentes elecciones nacionales, autonómicas y municipales), ello no impide que se aprecie en términos cualitativos ese síntoma de los tiempos actuales que se expresa desde el desinterés, el desconocimiento o la desconfianza de la política y los políticos. Desde numerosos ejemplos que confirman en parte esta tesis hasta un tratamiento poco detallado ha permitido instalar un sentir “de que todos los políticos son iguales”, “de que todos los políticos están en la política por intereses personales” o premisas similares. El gran efecto de ello es la falta de motivaciones reales para el seguimiento, la vinculación y la fiscalización de las acciones políticas por parte de la ciudadanía. Parte del problema está, sin duda, en que el propio sistema y procedimientos políticos se encuentran muy distantes de la ciudadanía como para lograr la vinculación de partes de ésta a los procesos políticos. Los esfuerzos locales por la credibilidad, transparencia y cumplimiento del proyecto resultan claves para lograr ir revirtiendo un síntoma tan generalizado actualmente. Evidentemente se trata de un marco que el proceso local de Torreperogil ha impedido movilizarse a un número mayor de personas del que lo ha hecho. El siguiente factor lo encontramos directamente vinculado al anterior y se remite a la existencia de carencias de hábito en participación real por parte de la población. Corresponde básicamente a que el presupuesto participativo es un proceso innovador principalmente por su práctica de democracia participativa con una posibilidad de deliberación y decisión. Ello evidentemente no es lo habitual prácticamente en ningún ámbito social de nuestras sociedades (podríamos encontrar excepciones en algunas experiencias
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Presupuestos Participativos de Torreperogil asociativas y familiares) y, por tanto, se debe asumir que, aunque en ocasiones se vea con buenos ojos por parte de ciertos sectores, no existen unos hábitos democráticos profundamente arraigados ni se tiene especial conciencia del cambio que puede implicar la participación activa de la ciudadanía en términos de funcionamiento político y social. Ello exige un trabajo formativo y pedagógico importante de parte del proceso para familiarizar a la gente con este tipo de dinámicas, para mostrar la profundidad de los logros que puede obtener en términos de democratización de la sociedad. Esto es algo que como todo proceso social se va asumiendo irregularmente según sectores e individuos y que por tanto, exige ser trabajado como un proceso a medio-largo plazo, cosa que no siempre las vicisitudes de una práctica política “resultadista” permite. Que nuevas generaciones adquieran la participación mediante decisión como un hábito constituye un objetivo fundamental aunque no fácil de lograr en un plazo corto. También en directa relación aparecen lo que denominamos como carencias de vinculación a lo público. Con claridad el presupuesto participativo está apuntando a que los ciudadanos se impliquen en una visión más comunitaria de cuales son las necesidades de su barrio y municipio. Es decir apunta a lo colectivo y comunitario como elementos constitutivos de la idea del bien público. En el caso de Torreperogil, sin duda extrapolable a otras experiencias recientes de PsPs en España, se ha manifestado el debate de tendencias contrarias entre el interés más individual por “arreglar o mejorar” cosas de tu propio barrio y pueblo, y una vivencia no especialmente arraigada de lo público como un espacio que se debe trabajar y construir colectivamente. La visión de lo público no es para nada un elemento arraigado ni promovido en el actual modelo político, económico ni social al que tampoco se le pone especial énfasis en la educación, y ello constituye una dificultad a la que prácticas como los PsPs se enfrentan e intentan revertir. Otro factor también en directa relación con los tres anteriores es el que denominamos como un fuerte arraigo de la cultura de la queja. Ante un sistema político tradicional de democracia representativa en la que cada 4 años sólo se tiene la opción de delegar en un representante político que decidirá por sus votantes, existe como decíamos un alto índice de desafección y desinterés por la política. A su vez ello significa unas carencias de desarrollo del interés por el bien y el espacio público y una ausencia de la participación ciudadana como mecanismo de decisión. Ante esto el mecanismo habitual de la población ante situaciones de dificultad o desencanto ha sido únicamente la práctica de la queja. El alcalde es, por tanto, la figura a la que se le piden explicaciones a la vez que se le piden “favores”. Corresponde a un sistema político cuya imagen de su población es poco informada de su realidad local en términos formales, poco implicada en ella y que a la vez exige constantemente unos derechos sin contemplar que en cierta medida éstos paralelamente deben significar el asumir responsabilidades ciudadanas. Además traen implícitas una práctica habitual de clientelismo donde se obtienen favores a partir de conocer o tener canales directos de contacto con los mandatarios (y por tanto, de no tenerlos si no cuentas con esos canales). Se trata sin duda de prácticas tradicionales mucho menos democráticas donde no existe esa igualdad entre ciudadanos que un proceso de presupuesto participativo contempla (cada persona un voto y todos con el mismo valor). La introducción de los PsPs ha supuesto un inicio de reversión de esa dinámica profundamente arraigada en Torreperogil como en la gran mayoría de municipios, especialmente los más pequeños. No se debate la realidad de que como pueblo con unas dimensiones humanas existe un mucho mayor conocimiento y comunicación entre las personas (entre ellas lógicamente los políticos), sino que ese sea el principal mecanismo que presida las relaciones entre gobernantes y ciudadanos en la medida que están mucho más expuestos a la desigualdad que un modelo de democracia directa que garantiza mucho más las cuotas de igualdad. Lograr pasar de las quejas a las proposiciones para solucionar
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Presupuestos Participativos de Torreperogil problemas que todos aprecian como evidentes, se constituye como una de las batallas centrales de mecanismos participativos como los PsPs. Junto a estas debilidades y resistencias más de fondo encontramos otras relacionadas que se expresan más directamente en el funcionamiento del proceso. La más significativa es la que denominamos como dependencia de los resultados. Consideramos que se relaciona directamente con esa baja confianza hacia los políticos (a su vez explicable, al menos de forma parcial, por los bajos recursos de los ayuntamientos) y que se manifiesta en que existe una dependencia muy alta del cumplimiento de los resultados. En la medida que la gente básicamente desconoce el funcionamiento administrativo-burocrático de su ayuntamiento (evidentemente el proceso también apunta hacia que la población se familiarice cada vez más con él) resulta difícil conseguir la credibilidad sobre los plazos que como proyecto basado en el presupuesto municipal se deben cumplir para la ejecución de las propuestas (la lógica de que lo que se decide este año, el ayuntamiento tiene hasta el final del siguiente año para cumplirlo; siempre que no existan retrasos como los que en algunas propuestas se han dado en Torreperogil). Estos resultados lentos hacen que parte de los participantes hayan podido perder el interés y hasta la credibilidad en el proceso, pues por mucho que se expliquen las causas de la lentitud de las administraciones ello no es suficiente para que esperas tan alargadas no provoquen decepciones en los ciudadanos. Está claro que el principal móvil de los asistentes para participar en las asambleas sea la obtención de mejoras para los barrios y pueblo, y por tanto son muchos menos los que asumen la lentitud de los resultados a cambio de la valoración del proceso y sus significados democráticos y de activación de la ciudadanía en la toma de decisiones. Evidentemente si existe el compromiso los resultados se deben cumplir tal cual los ha votado la asamblea; la cuestión es que a la ciudadanía le cuesta asumir el lento ritmo que la administración exige y una parte se resta del proceso. Sin embargo y en paradoja con lo señalado en el punto anterior, también detectamos una causa como contraste de los procesos del primer y el segundo año. Se trata del descenso del número de propuestas entre uno y otro. En la medida que, tal cual explicábamos, la mayoría ha volcado las demandas al presupuesto participativo hacia actuaciones de obras públicas y relacionadas con infraestructuras, apreciamos que una vez que las más urgentes fueron cubiertas en el proceso del primer año, a la gente ya no le ha resultado tan necesario hacer nuevas demandas. En la medida que se va percibiendo que las grandes necesidades van siendo cubiertas el interés disminuye en ciertas personas. Evidentemente la superación de esta dificultad pasa, como señalábamos anteriormente, por la capacidad de canalizar demandas de otros campos que por ahora no han tenido una presencia mayoritaria en las asambleas. Asimismo por hacer comprender en mayor medida que las utilidades del proceso no son sólo aquellas tangibles relacionadas con las propuestas, sino también aquellas cualitativas relacionadas con activación ciudadana en torno a profundización de la democracia. Un último factor de debilidad ha sido el bajo protagonismo del mundo asociativo en el proceso. En algunas experiencias españolas ha existido un cierto conflicto entre el modelo universal que plantean los PsPs (que son la mayoría de casos) frente al mundo asociativo o sectores de él que habitualmente han tenido cuotas de poder importante en el funcionamiento del municipio. Algunos han visto amenazado parte de su poder por procesos de este tipo. El caso de Torreperogil no parece responder a esta lógica sino mucho más a que el propio tejido asociativo, al margen del alto número formal de asociaciones, no es especialmente dinámico en el municipio. Ha significado por tanto una presencia baja, aunque en ningún caso conflictiva como en otros lugares (experiencia de Córdoba con las
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Presupuestos Participativos de Torreperogil AAVVs). Mas bien el tema ha tenido que ver con que muchas asociaciones no han terminado de ver una utilidad directa para ellas en participar en los procesos, por ejemplo presentando propuestas. Apunta a la idea mencionada de ciertas carencias de valoración de lo público por encima de intereses más particulares. Ha habido otras que sí lo han comenzado a ver y, por tanto, la superación de esta falta de protagonismo y con ello mayor vinculación de las asociaciones pasa por hacer ver y que ellas se convenzan de que esta aportación al municipio en general tiene unas utilidades muy significativas aunque no sean exclusivamente ni directamente para cada asociación.

Pablo Paño Yáñez: Doctor en Antropología sociocultural Técnico de Participación Ciudadana y PsPs del Ayto de Torreperogil Miembro de la asociación Antígona Procesos Participativos pablopaya2222@yahoo.es

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