CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA OFICINA NACIONAL DE ANTICORRUPCIÓN

POR

JOSÉ MASSONI

El doctor Massoni es abogado egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Desde diciembre de 1999, preside la Oficina Anticorrupción de la Administración Pública Nacional como fiscal de control administrativo. Ostenta una dilatada y destacada trayectoria a lo largo de treinta y nueve años en el Poder Judicial de la Nación, en el fuero penal. Entre los años 1974 y 1999, fue juez de Cámara, vocal y presidente del Tribunal Oral en lo Criminal Nº II; presidente de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez de Cámara, vocal y presidente de la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez en lo Criminal de Sentencia del Juzgado Letra K. Además, fue fiscal ante Juzgados de Instrucción, Sentencia y Correccionales; secretario de Cámara y secretario de Primera Instancia del Juzgado en lo Criminal de Sentencia Letra T. Entre otras actividades desempeñadas, merecen ser destacadas las siguientes: como integrante de Encuentro de Jueces, impulsó la creación del Consejo de la Magistratura; fue coautor del proyecto de Ley Reglamentaria de las Normas Constitucionales sobre el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados; expositor en la Convención Constituyente de Santa Fe y ante ambas Cámaras del Congreso Nacional; participó en el debate en Comisión de Diputados de la Ley de Ética Pública e intervino como panelista en numerosas actividades académicas.

Estoy muy honrado de estar acá, muy agradecido por la invitación que me han hecho y espero que les sea útil, de alguna manera, lo que yo pueda relatarles sobre la Oficina de Anticorrupción. Es una institución novedosa dentro de la estructura estatal argentina, por eso se me ocurrió que podría ser interesante hacer un pequeño análisis histórico para examinar el contexto en el que aparece la Oficina Anticorrupción. Creo que la mejor manera de entender una institución es tener una idea de las razones y circunstancias en las que nace, para después ver cómo se desenvuelve y hasta qué punto esas circunstancias que le dieron vida perduran, la desarrollan, la confirman, la modifican o hacen necesario su cese. Deberíamos recordar ante todo que internacionalmente, desde hace unos años, sobre todo a partir de la década del noventa, el capitalismo a escala global, con manifestaciones en los países de occidente —y en general en casi todo el mundo— de políticas de privatizaciones, de desguace del Estado-Empresa que estaba atendiendo a numerosos servicios, se vio en la necesidad de que éstos pasaran a manos privadas. Juntamente con este proceso —que fue muy generalizado— aparecieron prácticas que notoriamente distorsionaban el sistema y que lo volvían vulnerable a las mejores expectativas que se habían puesto en esta política que se había iniciado y se desarrollaba con todo ímpetu. Me parece que este es el motivo por el que fue en el ámbito internacional donde aparecieron las primeras respuestas jurídicas que intentaron hacer efectivo, en ese plano, lo que en rigor estaba contemplado en los sistemas internos, pero que seguía sin aplicarse durante este desarrollo. Así es como apareció —y fue la primera convención internacional sobre el tema— la Convención Interamericana con681

pero lo cierto es que así como en nuestro Código Penal estaban desde 1921 —pueden recorrer ustedes los repertorios de jurisprudencia y no van a encontrar que haya habido casos judiciales en los que se hayan aplicado esas reglas— no hay doctrina judicial acerca de este tipo de cuestiones. fue bastante poco lo que tuvo que reformarse del Código. se comenzó a ver en el ámbito de los países europeos. que empiezan a pugnar para que aparezcan mecanismos que aseguren competencia en el mercado de manera transparente que los habiliten a un acceso franco a las mejores contrataciones en las mejores condiciones de paridad de oportunidades. se dedicó específicamente a la lucha contra el soborno internacional y a procurar que los países realmente aplicaran sanciones a quienes incurrieran en ello. se unen inclusive a las empresas. Fue este ámbito. Este fenómeno general al que me refería de preocupación por la corrupción y busca de formas de lucha contra ella trae un impulso internacional como el mencionado y. internacional y nacional. como en tantos otros. que se terminen las prebendas y los privilegios que se podían negociar con los funcionarios estatales. aunque tenía tipos penales que internamente en sus países integrantes contemplaban estas prácticas de corrupción que estaban empezando a preocupar por su magnitud. La Argentina en l997 aprobó la convención. En nuestro país. internamente. La OCDE (Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos). en septiembre de l999. al mismo tiempo. Esas formas. 682 . Convengamos que. a través de prácticas individuales o a través de ONG (organizaciones no gubernamentales). sin volcarlas en forma de convención. en los países esto va acompañado por la extensión de prácticas democráticas y. aunque en este caso se había hecho más específicamente con respecto a las prácticas políticas. Es así como en plena campaña electoral. en 1996. fenómeno también nuevo que no existía y que aparecía como una contrapartida de prácticas anteriores espurias. a la que recién ahora están yendo.JOSÉ MASSONI tra la Corrupción.188 que es la primera reglamentación. Ya para enero de 1997 nuestro país había sancionado la ley y la había promulgado. Se firmó en Caracas. y la Argentina rápidamente lo ratificó. está el proceso argentino. recordemos que esto se daba en el marco de una fuerte sensibilización social sobre el tema en la década del noventa. junto a una actividad muy intensa de los medios periodísticos. sobre todo en la segunda parte del decenio. más allá de que prácticamente no habían tenido vigencia. el americano. en el sentido de integrar esta convención. aunque bueno es recordar que ya en 1994 en la Constitución reformada había puesto acento en la cuestión sobre la lucha contra las prácticas corrompidas. un proceso de instrumentación de la convención a escala local. en el ámbito legal. no es que no hubiera normas internas que no contemplaran este tipo de fenómenos. por un aumento notable de la participación ciudadana en el control de sus dirigentes. especialmente. en cuanto hace a los tipos legales. Comenzó. porque muchas de las recomendaciones de la convención estaban atendidas por el legislador argentino. se sancionó la Ley de Ética Pública Nº 25. de las directivas de la convención. el primero que tuvo un cuerpo jurídico completo y elaborado por un conjunto de los países en el marco de la Organización de los Estados Americanos. El mismo tipo de prácticas. entonces. En ese contexto general que yo no quería dejar de señalar.

le encomienda a la OA que se ocupe del tema de declaraciones juradas patrimoniales y de los conflictos de intereses e incompatibilidades que se susciten entre los funcionarios y sus entidades privadas. después. va especificando cada una de sus actividades. Inclusive. la Ley de Ética Pública. porque hay un dato muy importante que aleja esa posibilidad: esa comisión tiene competencia sobre los tres poderes. Recién asumido el gobierno que triunfó en las elecciones de l999 y que subió el 10 de diciembre de l999. creó la Oficina Anticorrupción. el Congreso no la conformó y es bastante difícil que llegue a hacerlo. de sus incumbencias y competencias. reformó la Ley de Ministerios y le encomendó al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que entendiera en programas relacionados con la lucha contra la corrupción en el sector público. Éstos son temas que estaban contemplados en la convención. dictó una ley que incluyó dos decisiones de distinta índole pero de igual objetivo en cuanto al tema que nos concierne. tiene que haber representantes de la Corte Suprema en ella y ésta ya ha dicho que. el N° 102/99 que al reglamentar el Artículo 13 de la Ley Nº 25. 683 . Bajando la escala normativa. La misma ley. al día siguiente. obviamente. Esa Comisión de Ética Pública no se formó. y que. esa Comisión de Ética Pública incluye a los miembros del Poder Judicial. El otro decreto que es muy importante es el Nº 164/99 que al reglamentar la Ley Nº 21. lo facultó a constituirse en parte querellante en defensa del patrimonio nacional cuando ha sido afectado por uno de los actos de corrupción de aquellos para los que lo legitima como parte en las actuaciones penales que se susciten. no creo que existan muchas perspectivas de que pueda ocurrir prontamente algo en el sentido positivo. la puso a cargo de programas de lucha contra la corrupción y por remisión le confirió atribuciones de investigación similares a las que la Ley del Ministerio Público le había otorgado a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Volvamos al Decreto N° 102/99. Por una parte. le atribuye. Tengamos claro que de acuerdo con él el Poder Ejecutivo decidió aplicar la Ley de Ética Pública en su ámbito. en plena campaña electoral. técnica ni sustancialmente. prácticamente en esos momentos. La inscribió en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En realidad. la Oficina Anticorrupción está claramente inscripta dentro de la Administración Pública Nacional y ese es el límite de su competencia. reglamentarios de ellas. necesitaban para gestionar su aplicación de una reglamentación y de una organización administrativa que los llevara adelante. luego. Así es como empezó la instrumentación de la convención en nuestro Derecho interno. en cuanto al Poder Judicial concierne. se dictó la Ley de Ética Pública. pero desde otro ángulo porque no es. en la ley. como decíamos. después del dictado de esas leyes. se dictaron dos decretos principales. Es así como decidió atribuírselos por el Decreto Nº 164 a la Oficina Anticorrupción. la Ley de Ética Pública en su corazón tiene una Comisión de Ética Pública que debería ser la que tome muchas de las atribuciones de control y lucha contra la corrupción y las toma con relación a los tres poderes del Estado. uno. esa ley es inconstitucional. el Parlamento.333 delinea la estructura de la Oficina Anticorrupción y. el 11 de diciembre. Entiende que terminaría significando una intromisión de otros poderes sobre el Judicial.CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En ese marco. parte de la Ley de Ministerios.188. como iremos viendo luego.

controla el sistema de Declaraciones Juradas Patrimoniales que estableció la ley de Ética Pública y. nosotros hacemos la denuncia ante la justicia. tiene dos direcciones que se manejan con dos regímenes jurídicos distintos. Entre el cruce de sus ingresos oficiales. decide la apertura y el cierre de las investigaciones”. Desde otro punto de vista. que es más grave aún. Nosotros nos dedicamos a la franja superior de funcionarios porque. concretamente. la dimensión de la competencia de la Oficina de Anticorrupción. si bien no tiene pena de prisión de aquellas que lo llevan a su cumplimiento efectivo. elabora programas de prevención de la corrupción y también tiene la función de asesorar a los demás organismos del Estado en la lucha contra la corrupción. en realidad. se le pide explicación al funcionario para que justifique el origen de sus bienes. Una de ellas. vigila la posibilidad de enriquecimiento ilícito de los funcionarios públicos. además. de lo que declararon ante la Oficina y de lo declarado en la DGI. La única obligación que tiene es darle cuenta al ministro de Justicia y Derechos Humanos de qué es lo que pasó cuando cierra una investigación. a su vez. y esa es. ante la incongruencia. cuándo decide no abrirla o cuándo decide avanzar con ella hasta los límites de la actividad jurisdiccional. Está empezando ya a saber que. el de su esposa. sí tiene una pena subsidiaria que consiste en la imposibilidad de ejercer funciones públicas de por vida. tienen un juicio penal que si terminara mal para el funcionario. que pasamos todo a base informática. Brevemente. actúa con un reglamento interno que tiene que presentarlo el fiscal y aprobarlo el ministro. si no lo hace. entonces. les quiero decir cómo funciona la Oficina Anticorrupción. el Poder Ejecutivo ante ese panorama decidió impulsar un sistema que significaba restringir su actividad en el cumplimiento de la Ley Anticorrupción al ámbito de la Administración Nacional. Puede ocurrir que. el de sus hijos no emancipados y sus ingresos. Él decide por sí. los obligados a declarar son veinticinco mil.. Este es un problema que está teniendo amplia difusión. Eso. suelen surgir incongruencias. no tiene ninguna limitación. como las que han dado 684 . termina en Tribunales denunciado de un delito penal. cuáles son sus atribuciones. Ello es posible porque el cambio de la organización de las declaraciones juradas que nosotros conseguimos hacer. Ese reglamento interno debe atender a la mejor manera de investigar cuestiones que son muy delicadas y especiales. ni responde a directivas de nadie. la Dirección de Investigaciones. A unos cuantos funcionarios les ha ocurrido que no lograron superar la incongruencia. Las principales funciones del fiscal son muy importantes..] por el solo impulso y sin que ninguna otra autoridad estatal lo disponga. Siguiendo con las funciones del fiscal. En ese caso. una vez que esto sucede. que tal vez sea la sanción principal para quien pretenda hacer una carrera política. tiene una autonomía funcional importante. infinidad de público sabe ahora que cuando ingresa en la Administración tiene que declarar su patrimonio. el Decreto N° 102 dice textualmente: “[. Esto es de una enorme importancia preventiva y les aseguro que ya está surtiendo un efecto importante. deba enfrentar un juicio por enriquecimiento ilícito.JOSÉ MASSONI En definitiva. es decir. aunque ambas direcciones unidas conforman un organismo de control de la Administración Nacional. a partir de la administración de ese sistema. Sabe que tiene que hacerlo todos los años y que tiene que volver a hacerlo cuando se retire de la función. La facultad de querellar que le otorgó la ley al ministerio se la derivó el ministro al fiscal de la Oficina Anticorrupción. nos permite controlar con mucha facilidad.

Vamos sobre aquellos casos importantes. pero de todos modos ha significado la aparición de un sistema de procedimiento. Debe atender. que atender los problemas específicos de la lucha contra la corrupción entre los que está. con extremo cuidado de la defensa del juicio. son una fuente muy importante. la que tenemos con el periodismo. política o social del asunto en cuestión. Es nuestra obligación revisarlos. la Sindicatura General de la Nación (Sigen) y la Auditoría General de la Nación (AGN).CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA razón a que se cree este tipo de organismos. muchas veces tienen elementos de juicio que quieren aportar a cambio de sensacionalismo. Es una relación tensa. 685 . normativamente plasmado con el proceso que les conté que es original y que tal vez valga la pena verlo. siempre aparece prueba documental.ar. quedaríamos paralizados de inmediato por exceso de trabajo. de significación por uno de esos tres motivos. No se aplica el principio de legalidad en el sentido de que debamos obligatoriamente investigar todo hecho presuntamente corrupto que se nos traiga. También originan investigaciones de auditoría interna de organismos públicos que nos las envían. son empresas de ventas de noticias. y se encuentra incorporado al reglamento interno porque lo recogemos de la convención. Otra fuente muy importante de información para iniciar investigaciones son los informes de los organismos de control. difícil. esto está en el decreto y especificado en el reglamento interno. Otra peculiaridad es que nos manejamos con denuncias anónimas. No se debe superar ninguno de los tres criterios para que nosotros dejemos de abocarnos al estudio del caso. Esta es una fuente importante y conflictiva porque a los periodistas les interesa mucho vender. Al mismo tiempo. el testigo de identidad reservada. Es un juego interesante el que se da. a su vez. si la situación se agrava. los criterios de oportunidad de acuerdo con la significación económica. les informo que las investigaciones se clasifican metódicamente y pasan a estudio. La corrupción tiene la característica de que son de difícil comienzo la investigación.gov. Este apartamiento del principio de legalidad tiene una razón muy sencilla. y peligroso de quedar descolocado en cualquier momento. necesaria y tensa. Brevemente. nos los devuelven. Si les interesa la cuestión. y ellos. porque nosotros queremos guardar la reserva y la seriedad. con denuncias de identidad reservada. eventualmente. de investigación. sobre todo de pruebas testimoniales. además. por ejemplo. esta conducta no puede ser arbitraria ni caprichosa. al Código de Procedimientos en lo penal para ajustar todo lo que hace y lleva ante el juez de manera que no pueda ser tachado de violatorio de la normativa procesal penal. en definitiva. Tiene. nosotros lo hacemos ante los casos que nos interesan y cuando nos interesan. Obviamente. de tipo práctico: si nosotros nos introdujéramos en la averiguación de todos los casos que nos denuncian. tienen la posibilidad de ver todo lo que les estoy contando y tomar noticia ingresando en la página que tiene la oficina que es www anticorrupción. nosotros tenemos que tomarlas de oficio. A los demás casos los derivamos a la justicia. Hay un criterio de funcionamiento que es sumamente importante y que también es singular y novedoso: nosotros funcionamos con criterio de oportunidad. el principio de inocencia. Aunque parezca extraño —les digo por experiencia—. al mismo tiempo.jus. la detección y la obtención de pruebas. Tenemos normados. y tenemos la obligación de tomarlas y evaluar las que hagan los medios de difusión. ante todo. al ministerio correspondiente para que hagan ellos la averiguación y. De todas maneras. este reglamento interno tiene que atender diversas cuestiones.

directores de una y otra de las Direcciones a las que me referí. hacemos una denuncia ante la Justicia Federal. dos brazos. una norma sobre elaboración participada de normas. Tenemos un proyecto que —creo— podría llegar a tener éxito de modo que asegure esto normativamente. No hace falta nada más para cambiar al funcionario. algunas son hechas con seguimiento.. de la que terminó ahora. 686 . tenemos.. que equivale a secretario de Estado. en fin. La otra dirección es la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia que estudia todos estos hechos. ya ha habido algunos. Una ley de lobby. dependen de que el ministro le proponga al presidente el cambio y la designación por otra persona. el tema de incompatibilidad de conflicto de intereses. y el de los dos subsecretarios. si marcha o no. muchas gracias. eventualmente. las causas de los hechos y si responden a un sistema. Si llegamos a un estado. Nuestro objetivo ha sido. Hemos elaborado proyectos de normas. aparte de la denuncia continuamos viendo qué es lo que sucede.JOSÉ MASSONI Estudiamos las denuncias. cuáles son las tendencias. Nosotros tenemos resueltos más de cien asuntos de disolución de conflictos de intereses entre funcionarios de la Administración que terminó en l999. y de ésta. es la que maneja. planifica programas de prevención. siempre con un sentido de democratizar y de transparentar todos los actos de gobierno. asimismo. Éste un organismo realmente singular. una ley de audiencias públicas. Además. realizar evaluaciones. para. no sólo de sospechas sino de pruebas que las avalen. es la que recomienda. si vemos que tienen seriedad y si reúnen todos estos criterios. Una fragilidad consiste en que mi cargo. Los dejo. De esas denuncias. Por supuesto que ante cualquier inquietud. sin perjuicio de quedar con ganas de seguir con más detalles. hace poco. llamado de acceso a la información. cada vez estamos más convencidos de la necesidad de su existencia y de que tenemos que mejorar lo que consideramos su fragilidad institucional. estoy a disposición de ustedes. que esta Oficina se asentara de forma tal que se instalara la conciencia de que tiene que ser un organismo que perdure por encima de las coyunturas. hacemos la averiguación preliminar. hacer lo que a veces realizamos desde un primer momento: presentarnos como querellantes porque el asunto es muy grave. asesora y administra todo el sistema de declaraciones juradas patrimoniales. es decir. dos frentes. trata de sacar conclusiones. uno ya está en el Congreso. desde diciembre de l999.

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