En la cuerda floja: Democracia y gobernabilidad en Amrica Latina en el Siglo XXI temprano.

Daniel Zovatto Director Regional para Amrica Latina International IDEA

1. Introduccin: La vigente aoranza del Buen Gobierno Amrica Latina es una regin de significativa volatilidad poltica. Apenas cumplidas tres dcadas de restauracin democrtica, la regin experimenta fenmenos polticos de diversa connotacin que muestran la debilidad relativa del orden institucional. Un breve recuento: el retorno de la suspensin forzosa del mandato presidencial con participacin activa de las fuerzas armadas (el caso de Honduras); la aspiracin por la reeleccin consecutiva sin lmites; la renovacin de los marcos constitucionales que tensionan ms las exiguas capacidades estatales para garantizar su cumplimiento; empates electorales que cuestionan la calidad de los comicios; la influencia del narcotrfico en las dinmicas electorales; la debilidad estructural de los partidos polticos expresada en la crisis de los viejos partidos de masas; la emergencia de agrupamientos polticos de circunstancia todava ms personalistas que sus ancestros y el fenmeno del hiperpresidencialismo en varios pases de la regin. El orden democrtico actual es una especie de alambrista que se balancea peligrosamente sobre el vaco. El cable (la voluntad de apego a la forma democrtica) lo mueven los vicios ancestrales que no han logrado consolidar en la regin una gestin poltica incluyente: los lmites estructurales del buen gobierno. Pero tambin los nuevos desafos que proyectan a la democracia los fenmenos extralegales que actan como disolventes de cualquier orden institucional preexistente. Es nuevo este momento o es una reedicin perversa de la larga marcha por la ciudadana integral en una regin de vasallaje? Quiz en los rasgos generales el fenmeno no es nuevo, pero cada momento tiene su historia. En el actual hay una expansin sin precedentes de las expectativas de derechos porque hay mayores grados de libertad para exigirlos y respuestas institucionales desde la poltica que lejos de mitigarlos los incentivan. Eso es un cambio en sentido democrtico. Sin embargo est por verse si los dos enunciados de la ecuacin de la gobernabilidad -demandas sociales y respuestas
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pblicas- pueden conducir a una expansin democrtica o a una involucin. El tema es que hay una asimtrica relacin entre la explosin de las expectativas y una inelasticidad estructural de la capacidad de los Estados (incluida la capacidad fiscal) para hacerse cargo de ellas y generar un grado razonable de satisfaccin y legitimidad. Por otro lado, los nuevos enemigos del orden democrtico no tienen aspiracin de Estado. Los enemigos de la democracia de hoy no son fuerzas insurrecionales que enfrentan gobiernos de facto y que procuran hacerse del poder para desde ah conducir el cambio social. Los enemigos de hoy procuran la disolucin del poder del Estado porque son protoestados en su naturaleza: controlan territorios, aspiran al monopolio de la fuerza; cobran impuestos en la forma de extorsiones y legislan (como queda en evidencia con las proclamas que los crteles mexicanos publican en los medios de comunicacin). Ms an, como queda en evidencia con las revueltas sociales que protegen a los capos (recientemente en Jamaica), son organizaciones que si bien no actan en la escena poltica directamente, si tienen su electorado. Tres dcadas de renovada democratizacin conducen a un resultado variopinto donde ciertamente pueden indicarse progresos. Libertades civiles y derechos polticos extendidos y simultneos en la regin hacen de este perodo algo ms que una primavera democrtica. Con independencia de los signos ideolgicos y de los baches del camino que hemos enunciado, hay un compromiso con el respeto procedimental de la democracia. Conviene por lo tanto examinar ese recorrido desde la restauracin poltica antiautoritaria hasta la situacin actual enmarcada en la crisis econmica internacional. En lo que sigue, se examinar brevemente el estado del cable. Se ver que tan rgido y flexible es a la vez como para asegurar un trnsito posible desde el punto (a) el autoritarismo precedente a un punto (b) un orden democrtico estable, que no est en permanente necesidad de ser pactado, es decir con un grado razonable de consentimiento y legitimidad ex ante. De seguido, se dar un vistazo a las fuerzas que desestabilizan el camino y que provienen de los sedimentos de exclusin que caracterizan el orden social latinoamericano y que asumen la forma de persistente desigualdad y amplia pobreza. Finalmente, se presenta una reflexin sobre la capacidad de los estados democrticos para enfrentar los fenmenos narcocriminales que pendulan el cable peligrosamente y que no ofrecen ms respuesta que la violencia y la inseguridad. Y al finalizar un punteo, una provocacin, sobre los contenidos de una agenda mnima para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica.

2. Estado del trnsito hacia el orden democrtico estable 2.1 Transicin democrtica: el cable que nos separa del vaco En los ltimos 30 aos, con el inicio de la denominada Tercera Ola Democrtica, se han desarrollado ms de noventa procesos electorales presidenciales a nivel nacional. Segn los informes de las principales misiones de observacin electoral, los procesos electorales presidenciales -al menos- se han efectuado sin irregularidades significativas que incidieran de manera determinante en los resultados finales. Paulatinamente se han venido estableciendo y consolidando mecanismos que garantizan mayor transparencia y participacin de los diferentes actores polticos con aspiraciones presidenciales y la eleccin de las personas gobernantes. Si se entiende que los procesos de transicin hacia la democracia estn definidos por la existencia de un marco normativo que define reglas del juego claras y transparentes de un rgimen democrtico en el cual se dan elecciones libres, justas y peridicas de los gobernantes de un pas y que adems se cuenta con una institucionalidad que da soporte a estos procesos, se puede afirmar que todos los pases de la regin obtienen una nota alta en el cumplimiento de estos requisitos. Un recuento de normas e instituciones que se consideran bsicas para cumplir con los estndares de un rgimen democrtico, debe contemplar al menos las siguientes: Establecimiento de rganos electorales con independencia del Poder Ejecutivo. Existencia de leyes electorales, leyes de partidos, que generalmente se traducen en Cdigos Electorales u regulaciones que establezcan las reglas del juego electoral. Elecciones peridicas, libres y transparentes. A inicios de los aos setenta, slo Costa Rica, Colombia y Venezuela tenan regmenes democrticos que se correspondan con los citados estndares. En la actualidad es posible afirmar que casi la totalidad de los pases de la regin se rigen por estas reglas de la democracia. La Organizacin de Estados Americanos y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, publicaron en el ao 2009 el Informe La Democracia de Ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina (OEA-PNUD, 2009) en el que se presentan, entre otras reflexiones, los resultados del ndice de Democracia Electoral (IDE). Este algoritmo mide cuatro indicadores bsicos: Derecho al voto Elecciones limpias
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Elecciones libres Cargos pblicos electos

Los indicadores fueron analizados para el perodo comprendido entre 1977 y 2008 y sus conclusiones reafirman que los avances en estas reas son importantes o significativos. El ndice seala que el promedio (cuyo valor vara entre 0 y 1) para Amrica Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985, y a 0,86 en 1990, mejorando de ah en adelante para terminar el 2002 con 0,93 (PNUD, 2004: p 75). As mismo, para el ao 2008 se presenta un ndice de 0,96 confirmando el avance notable en los procedimientos electorales. Grfico 1. ndice de Democracia Electoral en Amrica Latina (1977-2008)

Fuente: Organizacin de los Estados Americanos y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2009) La Democracia de Ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina. 1

Si bien estos datos reafirman que Amrica Latina ha avanzado de forma clara y contundente en mejorar, o crear cuando ha sido necesario, el marco jurdico e institucional, los pases latinoamericanos siguen luchando con prcticas polticas contrarias a la democracia. La regin ha avanzado de modo desigual en la superacin de las prcticas polticas que todava discriminan la satisfaccin de los derechos polticos. Por ejemplo la participacin de las mujeres en puestos de eleccin sigue baja y no en todos los casos las cuotas
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Los autores sealan que el IDE se construye a partir de cuatro indicadores: 1) derecho al voto, 2) si las elecciones son limpias, 3) si las elecciones son libres y 4) si se accede a los cargos pblicos por va de elecciones. Valores ms altos indican una mayor aproximacin a los principios de la democracia electoral (OEA-PNUD, 2009: p 18).

consiguen sus objetivos. La brecha va desde la recientemente aprobada paridad en Costa Rica, hasta la ausencia de mujeres en el Congreso en Belice. Los derechos efectivos para los pueblos indgenas han ganado terreno constitucional en algunos pases donde son demogrficamente mayoritarios, pero est por verse la aplicacin efectiva del mandato constitucional y su materializacin en la forma de mejora sustancial de la calidad de vida. La posibilidad de polticas locales robustecidas en democracia tampoco muestra progresos notables. Los fraccionamientos polticos del estado nacional son poco autnomos respecto de los poderes centrales, tanto en la distribucin de competencias como de recursos fiscales, y an en los Estados federales, las corporaciones subnacionales se muestran ms vulnerables ante la influencia negativa del narcotrfico. Son tambin menos exigidos en trminos de transparencia y rendicin de cuentas respecto de sus pares nacionales. Y adems, mientras est claro que las elecciones son the only game in town para formar gobierno, eso no garantiza la continuidad del mandato constitucional. Basta recordar cmo a pesar de los avances, un grupo importante de Jefes de Estado se han visto obligados interrumpir sus gobiernos: Fernando Collor de Mello en Brasil (1992), Carlos Andrs Prez en Venezuela (1993), Abdall Bucaram en Ecuador (1997), Ral Cubas en Paraguay (1999), Jamil Mahuad en Ecuador (2000), Fernando de la Ra en Argentina (2001), Gonzalo Snchez de Lozada en Bolivia (2003), Lucio Gutirrez en Ecuador (2005), Carlos Mesa en Bolivia (2005), entre otros. Recientemente (junio 2009) en Honduras fue quebrado el orden constitucional al ser removido ilegalmente de su cargo el Presidente Manuel Zelaya (Aguilar y Benavides, 2010: p 4). Este ltimo incidente sirve de referente para explorar el otro extremo de la relacin: nos referimos a las actitudes ciudadanas hacia la democracia. El resumen anterior permite observar avances normativos e instituciones que aseguran en la regin una arquitectura electoral ms profesional, ms independiente y ms transparente en su gestin. La pregunta es si con ello aumenta o no el entusiasmo ciudadano por la democracia. 2.2 Golpe militar en Honduras y el impacto en la opinin de Amrica Latina El 28 de junio de 2009 el Presidente de Honduras Manuel Zelaya fue destituido de su cargo por un golpe de Estado perpetrado por los militares. Situacin que conmovi no solo a la regin centroamericana sino tambin a la comunidad internacional, ya que puso en evidencia cuan frgiles son an los Estados democrticos de Derecho.

Diversos estudios2 continan sustentando la hiptesis de que en Centroamrica, y probablemente en la mayora de los pases latinoamericanos, prevalecen regmenes hbridos, con instituciones propias de los sistemas democrticos yuxtapuestas a un asidero de prcticas de ejercicio del poder propias del autoritarismo. El reciente caso de Honduras as como problemas evidentes en Nicaragua en aspectos como la relacin autonoma entre los distintos Poderes y restricciones a algunos derechos y libertades fundamentales, pueden sustentar la hiptesis de hibridacin de nuestros regmenes democrticos. Sin resolverse an aspectos claves como el reingreso a Honduras del gobernante depuesto Manuel Zelaya, el inicio del gobierno de Porfirio Lobo se enfrenta al desafo de recobrar la confianza y la gobernabilidad de su pas y lograr el reconocimiento de la comunidad internacional. sta rechaz el golpe de Estado, no reconoci el gobierno de facto y al promediar el primer aniversario de la asonada, slo 22 pases del mundo haban reconocido al nuevo gobierno de Porfirio Lobo. Lo cierto es que pese a la oposicin unnime, el gobierno de facto de uno de los pases ms dependientes de las Amricas (en trminos de la relacin asistencia al desarrollo/PIB) logr mantenerse en el poder hasta la finalizacin del perodo constitucional, lo que revela en cierto modo la inoperancia de los mecanismos multilaterales actualmente disponibles para proteger a los pueblos de las debilidades autoritarias de sus lderes polticos, militares y econmicos. Una explicacin posible para entender la viabilidad del golpe en Honduras y la permanencia del rgimen de facto por el resto del calendario institucional tiene que ver con el grado de implantacin de los valores democrticos en la cultura poltica latinoamericana. El informe de 2009 del Latinobarmetro dedic un captulo a analizar las opiniones acerca de esta y otras interrogantes vinculadas con el derrotero de nuestros regmenes democrticos, con resultados preocupantes. Este estudio plantea tres preguntas bsicas que interesa resaltar: 1. Cun probable es que en su pas se d un golpe de Estado?; 2. Apoyara un gobierno militar?, y 3. Cundo hay una situacin difcil est bien pasar por encima de las leyes? Para la primera pregunta, los resultados son muy positivos, pues hay en general una percepcin y hasta seguridad de que las circunstancias actuales en los pases hacen poco probable que se d un golpe de Estado. En promedio, el 62% afirma que es poco probable, contra un 21% que si lo cree. Ese es el vaso medio lleno, porque en pases como Ecuador (36%), Brasil (34%), Venezuela (30%) y Guatemala (29%) la probabilidad de golpes de
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Vanse como ejemplos los trabajos de Terry Lynn Karl (The Hybrid Regimes of Central America) y Thomas Carothers (The End of the Transition Paradigm) citados por Rojas Bolaos y Rosales Valladares en Democracia Electoral y Partidos Polticos en Centroamrica. Heterogeneidad y trayectorias inciertas. En Revista Sistema 208 - 209. Madrid, Espaa. Enero 2009. Pginas 193 209.

estado no es baja para una buena porcin de la poblacin (Latinobarmetro, 2009). Asoma en estas respuestas un evidente temor a retrocesos de tipo autoritario o no democrtico. Grfico 2. Probabilidad de que haya un golpe de Estado, por pas en Amrica Latina, 2009

Fuente: Latinobarmetro 2009.

Con respecto al apoyo a los gobiernos militares, el Informe Latinobarmetro (2009) seala que el 65% indic que bajo ninguna circunstancia apoyara a un gobierno militar. Encabezan la lista Costa Rica con un 91% bastante superior al promedio regional y posiblemente explicado por la ausencia de ejrcito en ese pas, seguido de Uruguay con 75% y Nicaragua con 74%. Por otro lado, los pases con un menor porcentaje de contundencia en la respuesta son Paraguay con 45% y Guatemala con 42%. La buena noticia adems es que este apoyo ha venido evolucionado positivamente; en la medicin del 2004 el promedio regional fue de 63%, en el 2005 bajo levemente a 62%, pero en el 2009 sube a 65%. El reverso de la medalla es preocupante: 35% apoyara en determinadas circunstancias un gobierno militar. Esto se completa con la leve importancia que tiene el imperio de la ley al menos para un tercio de la poblacin de Amrica Latina (Latinobarmetro, 2009).

Grfico 3. Apoyo a un gobierno militar en Amrica Latina, 2009

Fuente: Latinobarmetro 2009.

Al polmico enunciado en una situacin difcil est bien pasar por encima de las leyes, 30% en promedio de latinoamericanos indic estar muy de acuerdo o de acuerdo con esta afirmacin. Los casos de Brasil 44%, Repblica Dominicana 43% y Bolivia y El Salvador con 36% y 35% respectivamente se constituyen en el grupo de pases con mayor aceptacin en que en ciertas circunstancias amerita no cumplir con las leyes (Latinobarmetro, 2009). Analizando estos datos en comparacin con mediciones anteriores, destaca que con respecto al 2002 hay una disminucin pasando de 36% a 30% el promedio latinoamericano. Grfico 4. Percepcin hacia el hecho de que el gobierno pase por encima de las leyes, el parlamento y/o las instituciones para resolver los problemas, 2009

Fuente: Latinobarmetro 2009.

Los datos aqu presentados sugieren diversas interpretaciones. Lo primero es que en promedio un tercio de la poblacin todava expresa actitudes autoritarias, de cuo antidemocrtico evidente (una especie de nostalgia por los militares) y un desprecio por el principio de legalidad. Lo segundo es que la situacin es muy preocupante en algunos pases y lo es menos en otros. Esto llama la atencin sobre la importancia del enfoque preventivo y selectivo en las acciones internacionales y multilaterales de apoyo a la democracia en la regin. Por otro lado, no hay que olvidar que la referencia directa a la crisis de Honduras supone interrogar a la poblacin sobre posibilidades reales y hechos concretos y no sobre especulaciones, lo que quiz agrava la interpretacin de los resultados. Un factor adicional debe tenerse en consideracin. La crisis de Honduras es leda, interpretada y valorada no desde una posicin democrtica unvoca y hegemnica, sino ms bien desde un antagonismo ideolgico que asume la forma de izquierda y derecha y que expresa la afinidad con el proyecto bolivariano, o especficamente con el Presidente Hugo Chvez, o su rechazo. Las referencias a Chvez y sus alianzas internacionales ocupan en los debates electorales y polticas de Amrica Latina el lugar que antes se le asignaba a Fidel Castro y Cuba. Es en cierto modo una reedicin de las amenazas de la guerra fra. Adems, el Presidente Chvez se constituye en actor directo de procesos nacionales en los pases aliados. Finalmente, procesos polticos de la misma naturaleza, como la llamada Cuarta Urna del Presidente Zelaya que precipit el golpe o el Estado de Opinin del presidente Uribe a favor de su reeleccin, son interpretados de modo diferente segn su ubicacin en relacin con el proyecto bolivariano. 2.3 Crisis econmica, pobreza y desigualdad A la vista de lo acontecido en el ltimo bienio, puede decirse que las democracias latinoamericanas salieron, como tambin las economas, relativamente bien libradas de la crisis econmica internacional. La razn es que nuestros problemas anteceden la crisis y por supuesto la sobreviven. Ms an, la crisis tuvo un impacto menor porque sus efectos fueron sobre todo transmitidos por medio de los canales formales de la economa, y las nuestras siguen siendo muy informales. En todo caso, con la era democrtica se han visto progresos, si bien limitados, en la calidad de vida de la poblacin de la regin. De acuerdo con datos presentados por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL, 2010a), la situacin de pobreza en la regin ha mantenido su tendencia a la disminucin desde 1980. Entre los aos 2002 y 2006 se logr disminuir hasta 7,7 puntos porcentuales, pero en los ltimos aos, a pesar
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que no se ha revertido esta tendencia, se nota una marcada desaceleracin en el ritmo, ya que entre el ao 2007 y 2008 la disminucin registra nicamente un 1%. En trminos absolutos para el ao 2008, cerca de 180 millones de personas (33% de la poblacin total) en la regin viven en condiciones de pobreza, de las cuales 71 millones (13%) estn en situacin de indigencia3 (CEPAL, 2010a). Aunque estos datos pueden ser interpretados de manera optimista, lo cierto es que los gobiernos siguen enfrentando el gran reto de cumplir sus promesas de campaa con que llegaron al poder y tambin generar polticas integrales que permitan un crecimiento econmico con equidad. Grfico 5. Amrica Latina: evolucin de la pobreza y la indigencia, 1980-2009

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2010a.

En relacin con el tema de la desigualdad en la regin, segn datos del Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe (PNUD, 2010), el ndice de Gini de la distribucin del ingreso en la regin pas de un 48,4 en 1970 a 52,2 en 1990 y 50,5 en el ao 2000. As mismo, el Informe La Democracia de Ciudadana (OEA-PNUD, 2009) seala que el ndice de Gini medio para Amrica Latina, del perodo 2005-2007, es de 52,8.

3 La CEPAL proyecta que, de 2008 a 2009, las personas en situacin de pobreza pasarn del 33% al 34,1% (aumento de 1,1 puntos porcentuales) y las personas en situacin de indigencia aumentarn del 12,9% al 13,7% (0,8 puntos porcentuales) (CEPAL, 2009).

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Grfico 6. ndice de Gini, alrededor de 2002 y 2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). 2009.

Al realizar un anlisis por subregiones, la desigualdad muestra una disminucin constante en Amrica Central, mientras en el Cono Sur y la Regin Andina se increment durante los aos noventa, y apenas hacia la mitad de la dcada siguiente registr una disminucin importante. Sin embargo, los niveles de desigualdad en los pases de la regin an son muy altos: Bolivia, Hait y Brasil, por ejemplo, reportan un ndice de Gini superior a 5 ,5 (PNUD, 2010: p 37). El Informe seala que la desigualdad no slo es alta, sino tambin muy persistente, a pesar de que recientemente se produjeron avances muy importantes en logros sociales, los cuales se reflejan en la evolucin del ndice de desarrollo humano (IDH) (PNUD, 2010: p 25). Como correctamente ponen de manifiesto los recientes informes de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Amrica Latina sigue siendo la regin ms desigual del mundo. Segn el PNUD (2010), 10 de los 15 pases ms desiguales del mundo se encuentran en nuestra regin, al tiempo que "el coeficiente de Gini del ingreso en la regin es 65 por ciento ms elevado que el de los pases de ingreso alto, 36 por ciento ms alto que el de los pases del este asitico y 18 por ciento ms alto que el del frica subsahariana" (PNUD, 2010: p 37). Y, lo que es peor, la persistencia de la desigualdad, acompaada de una baja movilidad social, llev a la regin a caer en una "trampa de desigualdad", en virtud de la cual sta se transmite entre generaciones.
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2.4 Inseguridad ciudadana Adems de la pobreza y la desigualdad, es el aumento de la inseguridad es uno de los temas ms preocupantes y acuciantes para los tomadores de decisiones y para la ciudadana en general. El aumento en la delincuencia, asaltos, homicidios, secuestros, robo de automviles, sumado a la existencia de maras y pandillas juveniles, narcotrfico, el trfico de armas, confirman empricamente las valoraciones y percepciones de la ciudadana. A modo de ejemplo y en perspectiva comparada, la delincuencia se percibe como un problema tanto o ms importante que el desempleo, esto lo revela el Latinobarmetro de 2007. En promedio para Amrica Latina, la preocupacin por la delincuencia (17%) es apenas un 1% menor que el desempleo (18%), sin embargo en pases como Venezuela los datos son abrumadores ya que el 46% opina que la delincuencia es uno de los principales problemas de su pas frente apenas un 8% del desempleo (Latinobarmetro, 2007). La sensacin dej de serlo para convertirse en una cruda realidad, la evolucin de la tasa de criminalidad en Amrica Latina es alarmante, en 1980, el promedio de homicidios por cada 100.000 habitantes era de 12,5 al ao. En 2006 fue de 25,1, lo que significa que la criminalidad se ha duplicado en el ltimo cuarto de siglo () Los pases con criminalidad ms aguda son El Salvador (cinco veces la epidmica), Colombia (4,7 veces), Venezuela (4,25 veces) y Brasil (3,8 veces). Comparativamente, la tasa de homicidios en Amrica Latina es 17 veces la de Canad (1,5) y 20 veces la de los pases nrdicos (1,1 o 1,2) (Kliksberg, 2008). Grfico 7. Percepcin acerca del problema ms importante en el pas, Amrica Latina, 2007

Fuente: Latinobarmetro 2007.

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El Informe La Democracia de Ciudadana (2009) seala que el 27% de los homicidios dolosos que ocurren en el mundo tienen lugar en Amrica Latina, teniendo la regin como poblacin total apenas un 8,5% de la poblacin global. As mismo, la proporcin de hogares en donde alguna persona ha sido vctima de algn hecho delictivo, en el ltimo ao, es superior al 25% en casi todos los pases latinoamericanos, y en algunos casos las cifras superan la mitad de los hogares (OEA-PNUD, 2009). A la grave situacin presentada en la regin, se suma la vertiente sobre las formas o manifestaciones de la violencia. Datos del United States Agency for International Develpment (USAID) indican que entre 50 mil y 350 mil personas son miembros de pandillas juveniles (maras) en Mxico y el norte de Centroamrica (USAID citado por OEAPNUD, 2009). Estas pandillas tienen incidencia en los niveles de violencia vividos en la regin (rivalidades territoriales y pago de impuestos o rentas por medio de extorsiones), as como en tareas de apoyo al crimen organizado. Los niveles de inseguridad y sus implicaciones polticas, sociales y econmicas, no pueden ser analizados sin hacer referencia a la penetracin del crimen organizado y, especialmente, el narcotrfico. Al respecto, se seala que la regin contina siendo la principal productora de marihuana y cocana del mundo y aumenta de manera significativa su participacin en la produccin de drogas opiceas y sintticas (Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia citado por OEA-PNUD, 2009: p 83). Adems, los pases latinoamericanos se constituyen como sitios de trnsito y almacenamiento, puntos de acceso al mercado estadounidense y espacios para la legitimacin de capitales ilcitos. En estos territorios, caracterizados por ser barriadas pobres y con poblaciones en situacin de exclusin social, el dficit de estatalidad es extremo (OEA-PNUD, 2009). Ante la situacin de poca o nula presencia estatal, se presentan escenarios de mayor delincuencia y altos grados de inseguridad. En trminos de los procesos y los sistemas democrticos de los pases, los niveles de delincuencia y criminalidad podran ocasionar o propiciar tres posibles escenarios: conducir a la justificacin de un Golpe de Estado, presentarse niveles de autonoma de las fuerzas de seguridad y contribuir al debilitamiento del Estado y su legalidad. Tal y como lo afirma la Organizacin de Estados Americanos, la inseguridad ciudadana no solo es una de las amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacfica, sino tambin un desafo para la consolidacin de la democracia y el Estado de Derecho (OEA citado por OEAPNUD, 2009: p 85).
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2.4 Apoyo a la democracia estable, representacin poltica en crisis En esta situacin de Amrica Latina caracterizada por la desigualdad, la pobreza (a pesar de los avances), la inseguridad y un reciente golpe de Estado, cabe preguntarse: estn los regmenes democrticos cumpliendo bien con el ejercicio del buen gobierno?, considera la ciudadana que la democracia es una buena opcin? La respuesta para la segunda pregunta -por positiva- puede ser sorpresiva para muchos. En promedio el 59% de las personas latinoamericanas considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno y el 79% indica que la democracia puede tener problemas pero es la mejor forma de gobierno. Para el primer caso son Venezuela (85%), Uruguay (81%), Costa Rica (74%) y Bolivia (71%) los pases con mayor apoyo a los sistemas democrticos. Mientras que los pases que reconocen que la democracia tiene problemas pero an as la prefieren, nuevamente Venezuela encabeza la lista con un 90%, al igual que Uruguay, seguidos de Repblica Dominicana con 83% y El Salvador con 82% (Latinobarmetro, 2009). Grfico 8. Apoyo a la Democracia, por pas, 2009

Fuente: Latinobarmetro 2009.

Los avances en materia de democratizacin son mayoritarios en perspectiva formal o legal. El establecimiento y fortalecimiento del marco jurdico e institucional ha permitido que por ms de treinta aos la ciudadana tenga mayores y mejores garantas para el ejercicio de sus derechos, mayores posibilidades de elegir a sus gobernantes mediante

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elecciones ms libres, regulares, transparentes y en las que participan diversos partidos polticos. Tambin hay dos variables que no pueden dejar de mencionarse en el anlisis de los procesos de democratizacin y gobernabilidad en Amrica Latina: los sistemas de partidos polticos y la representacin poltica. El generalizado diagnstico de crisis de los partidos debera ser un punto de partida y no de llegada para la consolidacin y sobre todo si pensamos avanzar en el mejoramiento de la calidad de la democracia. La ciudadana en la regin se manifiesta escptica, desconfiada e insatisfecha con los partidos polticos, lo mismo sucede con los Poderes Legislativos que son los escenarios institucionales prioritarios donde cotidianamente se evala la actuacin e interaccin de las diversas fuerzas partidarias. An en coyunturas de alta exposicin pblica como son los perodos electorales, los partidos polticos mantienen bajos niveles de confianza, como se nota en los datos del Latinobarmetro (2008). Grfico 9. Confianza en el Congreso/Parlamento, Amrica Latina, 1996-2008

Fuente: Latinobarmetro 2008.

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Grfico 10. Confianza en los partidos polticos, Amrica Latina, 1996-2008

Fuente: Latinobarmetro 2008.

No obstante el dficit de confianza y credibilidad, es positiva la opinin de la ciudadana con respecto a la necesidad de los partidos polticos y los Congresos para la existencia y operatividad de la democracia como forma de gobierno. Esta percepcin debe ser considerada por los partidos como una ventana de oportunidad para su remozamiento, evolucin o mejoramiento. Grfico 11. Percepcin hacia la democracia con o sin partidos polticos, Amrica Latina, 1997-2008

Fuente: Latinobarmetro 2008.

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En relacin con la medicin de la confianza hacia las instituciones, esta no ha cambiado sustantivamente en la regin. Los grados de confianza hacia ellas tienen un orden que se mantiene notablemente estable a la luz de los grandes cambios en otros mbitos que han sufrido esos pases (Latinobarmetro, 2009). El anlisis sita a la Iglesia en primer lugar de confianza de la ciudadana (68%), seguido por los medios de comunicacin (56-49%) y en los ltimos lugares a los sindicatos (30%) y los partidos polticos (24%), cuya confianza ha venido en disminucin a medida de que pasan los aos (Latinobarmetro, 2009). Grfico 12. Confianza en las instituciones, Amrica Latina, 2009

Fuente: Latinobarmetro 2009.

El devenir heterogneo e impredecible de los sistemas de partidos en la mayora de los casos latinoamericanos representa todo un reto para el anlisis comparado. Pero es un reto an ms desafiante para facilitar los procesos de gobernabilidad en nuestros pases. Lograr sistemas de partidos ms representativos y funcionales para la gobernabilidad, requiere adems de profundas transformaciones al interno de los propios partidos, de modo que sean ms institucionalizados, democrticos y transparentes. A la situacin de sistemas de partidos poco confiables ante la ciudadana, fragmentados y con manifestaciones de disfuncionalidad en Parlamentos y gobierno locales, la representacin poltica en Amrica Latina afronta tambin desafos que provienen de su
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historia; son ejemplos la persistencia del clientelismo, el cacicazgo y en general la creciente hiper-personalizacin de la poltica. Estos factores tienden a debilitar a los partidos, ya de por s competidos -no siempre de manera leal- por otros grupos de presin e inters o, en el peor de los casos, por los llamados poderes fcticos. A partir de los datos presentados por el Latinobarmetro 2008 y 2009 en relacin con el apoyo a la democracia y la confianza en las distintas instituciones del sistema, se plantea la premisa de si la crisis de gobernabilidad y los altos niveles de pobreza, desigualdad e inseguridad repercuten en la crisis de legitimidad de la democracia y de sus principales instituciones. Los datos del Grfico 13 indican que por lo general la satisfaccin con la democracia es menor que la satisfaccin con la economa. Lo cierto es que cuando la economa anda bien la democracia parece no tener mrito en el resultado, pero cuando la economa anda mal es probable que ello se refleje en valoraciones ms negativas de la democracia, aspecto que debe ser analizado en los prximos aos a la luz de los efectos de la crisis internacional en algunos pases de la regin. Grfico 13. Relacin entre satisfaccin con la economa y satisfaccin con la democracia

Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro, 2008.

En trminos de la relacin entre la satisfaccin con la economa del pas y la democracia, si bien no existe relacin entre ambas variables, la mayora de los pases latinoamericanos se localizan en el cuadrante de alta satisfaccin econmica con baja/media satisfaccin poltica. Un tercio de los pases, se encuentran en un escenario de alta y media alta satisfaccin con la democracia, que se presenta como un escenario de legitimacin.

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Al analizar los datos entre desigualdad, mediante el Coeficiente de Gini, y satisfaccin con la democracia, se seala que la relacin tampoco es contundente. No obstante, se presentan casos de mucha desigualdad y alta satisfaccin con la democracia.

Grfico 14. Relacin entre coeficiente de Gini y satisfaccin con la democracia

Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro, 2008 y CEPALSTAT (circa 2008).

En la relacin entre pobreza y satisfaccin con la democracia no se encuentra correlacin, aunque los pases estn distribuidos en los cuatro cuadrantes (Grfico 15). Sin embargo, se presentan ciertas anomalas en los cuadrantes superiores, ubicando casos de alto porcentaje de poblacin en pobreza y satisfaccin media y alta hacia la democracia. Grfico 15. Relacin entre porcentaje de poblacin en pobreza y satisfaccin con la democracia

Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro, 2008 y CEPALSTAT (circa 2008).

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En trminos generales, los datos no soportan la idea de que la percepcin sobre la situacin econmica, la pobreza o la desigualdad conduce necesariamente a peores valoraciones de desempeo sobre la democracia, medida en trminos de satisfaccin. Pero, est claro que las casillas que enuncian mejoras societales (alta satisfaccin poltica y alta satisfaccin econmica, baja desigualdad y baja pobreza) estn ms o menos despobladas. El desafo de la gobernabilidad democrtica sostenible (representada en la flecha roja de los Grficos 13, 14 y 15) refleja la necesidad de contar con bajos ndices de pobreza y desigualdad para generar procesos de apoyo y/o satisfaccin con el sistema democrtico.

2.5 El financiamiento de las campaas electorales Otro aspecto central en el anlisis de la vida democrtica de los pases de Amrica Latina y, especficamente, en los procesos electorales es lo relacionado con el financiamiento de las campaas electorales y los recursos disponibles para los partidos polticos y sus candidatos. Estos recursos juegan un papel central en la competencia electoral, marcando grandes diferencias entre los diversos competidores a los puestos de eleccin popular. Al respecto, Casas y Zovatto en un documento para el Informe La Democracia de Ciudadana (OEAPNUD, 2009) sealan que aunque sera necio sostener que la posesin de recursos econmicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por si misma los resultados electorales, es obvio que si es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral para ciertos grupos. El costo creciente de las elecciones no es, por si mismo, un signo de patologa democrtica. La mala distribucin de recursos econmicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es (OEA-PNUD, 2009: p 41). Adems de los espacios de interaccin entre los candidatos y los votantes, el incremento de fondos para financiar campaas electorales se ve influenciado por la necesidad de aumentar los costos asociados a una mayor complejidad operativa en las campaas (mercadeo, publicidad y tecnologas para la comunicacin). Estos genera que, adems del financiamiento estatal para la actividad, se debe adicionar financiamiento privado con el riesgo de generar conflictos de inters para los actores polticos, influir sobre la toma de decisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad para actividades al margen de la ley () (OEA-PNUD, 2009: p 41). Ante tal escenario, se intenta garantizar la efectiva competencia electoral centrando las polticas de regulacin del financiamiento a las campaas electorales en cuatro temticas:
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las fuentes de financiamiento, los mecanismos de asignacin de los subsidios estatales, el gasto electoral y la transparencia financiera y el rgimen de sanciones (OEA-PNUD, 2009). Casas y Zovatto indican que en esta materia la regulacin implica complejas escogencias normativas y prcticas, () (que) estn cundidas de elementos valorativos que restringen el rango de soluciones aceptables en un contexto poltico determinado (OEA-PNUD, 2009: p 42). Es necesario fortalecer los mecanismos de control y otra serie de garantas de forma tal que sean efectivas, para evitar el abuso y la desigualdad excesiva. Es decir, no se trata de tildar de negativo el dinero y las contribuciones a las campaas electores sino, de garantizar mecanismos para que el sistema democrtico, mediante el marco regulatorio, pueda controlar, mejorar el uso del financiamiento pblico y reducir la influencia del financiamiento privado. El tema del financiamiento de la poltica en Amrica Latina debe ser uno de los principales puntos en la agenda democrtica de la regin. La inequidad en la competencia y la priorizacin de las demandas de aquellos grupos que financian las campaas electorales, se presentan como consecuencias directas de la poca regulacin en el tema y sealan la necesidad de realizar reformas en los sistemas de financiamiento. 3. Treinta aos sosteniendo el aliento Al cabo de un lustro de su lanzamiento, el desafo lanzado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a Amrica Latina, para una democracia de ciudadana, sigue vigente y quiz con renovada actualidad. Hemos hecho un repaso del devenir del proceso democrtico y de la posibilidad de buen gobierno a partir de una metfora: el alambrista que procura mantenerse en equilibrio y avanzar mientras otros le mueven el cable: unos como sedimentos del pasado que se resisten a desaparecer; otros como desafos de descomposicin extraordinariamente poderosos. Podramos decir que, si furamos observadores externos de este trnsito, hemos seguido las ltimas tres dcadas sin aliento, expectantes, y seguramente asustados ante la posibilidad, hoy confirmada por la realidad, de una cada al vaco autoritario. Los gobernantes han llegado al poder con el desafo de disear e implementar adecuadamente polticas y estrategias que, por una parte, promuevan el crecimiento econmico y mantenga activa su economa, y por el otro, sean capaces de sacar de la pobreza y la indigencia a los ms de 180 millones que se encuentran en esa situacin. La disciplina macroeconmica aprendida a golpes en los ochenta, nos ha reportado
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beneficios ante la crisis internacional en la primera dcada del siglo XXI y, mientras no retorne la crisis internacional de los precios de alimentos, el control de la inflacin ha contribuido indudablemente a reducir los niveles de pobreza. No as el crecimiento econmico que sigue siendo deficitario en generacin de empleo decente como lo denuncia ao con ao el informe regional de la Organizacin Internacional del Trabajo. Los gobiernos por su parte, han comprendido que la orientacin minimalista de las polticas sociales focalizadas de los ochenta no iba a permitir ningn horizonte de progreso contra la indigencia como si lo han logrado las polticas cuasiuniversales de transferencias de efectivo que encadenan la satisfaccin de necesidades de ingreso con el acceso a oportunidades de educacin y salud. Los logros en este sentido no son menores y se deben a la confluencia de dinmicas positivas entre polticas econmicas por estabilidad y polticas sociales por inclusin. Falta mucho camino por recorrer, por la magnitud del problema, la rigidez de los recursos fiscales todava insuficientes a causa de una estructura tributaria regresiva, y las exigencias ciudadanas crecientes. Las bases estructurales de la poltica pueden coadyuvar con el proceso democrtico si los gobiernos aseguran estabilidad macroeconmica y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Algunos pases avanzan bien en ambos terrenos; otros logran mejoras sociales a partir de transferencias pblicas como el caso de Venezuela, en circunstancias macroeconmicas contrastantes con el resto de la regin (alta inflacin y bajo crecimiento). Y hay los que no avanza mucho, ni en lo uno ni en lo otro, como es el caso de los pases del norte de Centroamrica. Pero la estructura social no es lo nico que alimenta el proceso democrtico y su fortaleza. La poltica tambin importa. Hemos visto ante las veleidades autoritarias, que la poblacin apuesta mayoritariamente por la democracia, al mismo tiempo que persiste una reserva de opinin favorable, nada despreciable a los caminos autoritarios. Este no es un riesgo menor, porque en la combinacin de fuerzas que producen las coyunturas, esta minora se puede convertir en una potente fuerza social. A ello contribuye la debilidad estructural de los partidos polticos unos agobiados por la crisis del pasado, otros atrofiados por sus defectos de constitucin: los partidos que apoyan algunos de los mandatos presidenciales ms llamativos de la regin son difcilmente sostenibles sin los lderes supremos. En el debate poltico de diversos pases de la regin el antagonismo dominante se construye no en virtud de situaciones concretas o conflictos distributivos especficos sino en referencia a una disputa sistmica: el statu quo y la alternativa. Sin mayores mediaciones este es un escenario hostil a la gestin democrtica de los asuntos pblicos: si el statu quo es intrnsecamente perverso no queda ms camino que su subversin a
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favor de una alternativa que se plantea como la solucin integral de los problemas del gobierno. Este es un juego suma cero para las opciones polticas, y de suma negativa para la vida democrtica y los intereses de la ciudadana. De ah que reporte particular relevancia la inversin pblica en fortalecimiento de la cultura cvica y democrtica. Partidos polticos fuertes y altamente institucionalizados se encargaron en el pasado de formar sus cuadros polticos y establecer capacidades de organizacin poltica desde el nivel comunitario. Estos mecanismos fueron coadyuvantes en las luchas sociales que condujeron a la restauracin o instalacin de regmenes democrticos en la regin. Pero con el debilitamiento de los partidos tambin se ha perdido el espacio para la formacin en cultura democrtica. Por ello es notable el esfuerzo de los organismos electorales de Amrica Central por apoyar por medio de mecanismos institucionales diseados al efecto, el fortalecimiento de la cultura cvica acompaando acciones de capacitacin ciudadana, colaborando con los ministerios de educacin y promoviendo actividades de formacin dentro de los partidos. Se trata de innovaciones institucionales recientes que en los prximos aos nos habrn de indicar si la cultura democrtica, como las matemticas, puede ser enseada y aprendida adecuadamente. Para el alambrista que se balancea sobre el cable tenso, los partidos son como la prtiga que ayuda al equilibrio. Partidos fortalecidos con ciudadanas activas son herramientas esenciales para cruzar con seguridad el camino de la democracia. Pero este no es un propsito colectivo. Fuerzas cada vez ms poderosas estn minando las races ms profundas de la convivencia social. La violencia narcocriminal es una autntica amenaza a la estabilidad democrtica, la paz social y el Estado de derecho. No hay espacio aqu para reflexionar a fondo sobre las causas de la expansin de la influencia perversa del narcotrfico en nuestras sociedades. Basta con una generalizacin: los vacos en la vida social son tan improbables como en la naturaleza. Por lo tanto, el caldo de cultivo de la inseguridad actual y sus ramificaciones sociales, polticas y econmicas es la ausencia de Estado previa. Ah donde las instituciones pblicas no se desarrollaron plenamente, no se expandieron apropiadamente o fueron capturadas por prcticas no democrticas se desarroll el terreno frtil para la expansin de la narcoviolencia. El problema es que la solucin definitiva es de largo plazo y en dosis homeopticas, mientras las manifestaciones del problema son actuales y agudas en sus implicaciones. A largo plazo el remedio para la violencia narcocriminal es simplemente desarrollo. En la medida en que los habitantes de Amrica Latina sean cada vez ms ciudadanos integrales (con derechos polticos y civiles que se ejercen y se respetan y con derechos sociales extendidos) habr mayor cohesin, es decir mejores saldos de equidad y mayor sentido de
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pertenencia. No hay atajos ni vas rpidas. Pero entretanto las bandas del crimen organizado y sus expresiones institucionales se hacen cargo de sembrar violencia e inseguridad lo que conduce a respuestas inmediatistas que solo actan sobre las consecuencias y no sobre las causas. La militarizacin de lucha contra el narcotrfico no ha producido buenos resultados en el balance regional, porque la paz alcanzada en un territorio no es sino expresin de la emergencia de la inseguridad en otro. Ocurre dentro de los pases y entre los pases porque el narcotrfico, despus de todo es un producto de la globalizacin, no conoce fronteras y acta en el plano transnacional. Tiene sentido seguir intentando el cruce a la democracia, sobre un cable mecido encima de las llamas voraces del autoritarismos y la descomposicin social? Indudablemente y aun sea solo por la confianza que an depositan las latinoamericanas y los latinoamericanos en ella. Pero cmo encontrar equilibrio y como disponer de un mejor ambiente para seguir adelante. En primer lugar con la conviccin de que la vida democrtica no es campo florido. El desafo de la sociedad democrtica es simplemente ser capaces de procesar los conflictos sociales, por profundos que ellos sean, con estricto apego a los procedimientos de la democracia simples en su complejidad: constitucin y mayora como recuerda Carlos Strasser (Strasser, 2000). El proyecto democratizador de la dcada de los ochenta no es un fracaso, pero conviene revisar algunas de sus postulaciones iniciales: a) el papel de la democracia electoral; b) la afiliacin mercantilista y c) la formulacin de una especie de beneficiencia social para atender a los excluidos. Los aos recientes han mostrado que la afirmacin de sistemas electorales es necesaria condicin para el desarrollo democrtico, pero indudablemente insuficiente. Importa tanto el mecanismo de eleccin, como la gestin democrtica del gobierno. No es posible que gobernantes democrticos aspiren, despus de ser legtimamente electos, a gobernar sin escrutinio pblico, por decreto, sin debate legislativo. No solo es importante ser electo democrticamente, sino que es igualmente importante gobernar democrticamente. Por otro lado, la crisis econmica internacional le ense al mundo desarrollado que el mercado, librado a su voluntad, es un terreno peligroso. En Amrica Latina hemos puesto, histricamente, demasiada confianza en la capacidad distributiva de los mercados. La democracia seguir inestable en el tanto las sociedades no se doten de Estados eficaces, no grandes ni pequeos, sino simplemente capaces de asegurar los derechos humanos en su perspectiva indivisible, irreversible e integral. Finalmente, la democracia duradera
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depende del grado de cohesin de la sociedad. Sociedades fragmentadas, con mayoras o minoras excluidas por prcticas polticas y econmicas discriminatorias no ofrecen terreno frtil a la convivencia democrtico, sino todo lo contrario. El desafo ms urgente del bicentenario es para Amrica Latina reconocer que la integracin social de los excluidos no puede ser reparada superficialmente, sino asegurada por un esfuerzo colectivo de gobiernos capaces, empresas responsables y ciudadanos comprometidos con los derechos de los dems. 4. Hacia una agenda mnima para la gobernabilidad democrtica La consolidacin de la democracia como forma de gobierno y de sociedad requiere en Amrica Latina la afirmacin de ciertos procesos ya en marcha, pero tambin el enfrentamiento con desafos largamente postergados. Obliga a transformaciones de fondo en los acuerdos polticos nacionales pero tambin al reposicionamiento de la regin en el concierto internacional. Implica nuevas formas de hacer poltica, pero tambin nuevas formas de pensarla. El siguiente declogo es el enunciado, ciertamente no exhaustivo de algunas de esas obligaciones. a. Democracias trasnacionales. El desempeo de las democracias latinoamericanas est hoy ms que nunca ligado a sus vinculaciones externas, tanto polticas como econmicas. En el plano poltico si bien la democracia no encuentra adversarios contundentes, persisten interpretaciones y aspiraciones que llevadas al lmite lesionan los fundamentos mismos del juego democrtico: el respeto a la ley y la voluntad mayoritaria. La posibilidad de la alternabilidad en el poder se ha venido deteriorando en algunos pases y las tendencias al reeleccionismo, aseguradas por sucesivas reformas constitucionales, pueden cumplir con garantas mnimas de procesos, pero sin control derivan en actitudes y prcticas autoritarias. Este es claramente un desafo transnacional antes que nacional. Hay una disputa en ocasiones abierta, otras solapada, por la definicin de nuevos conceptos de democracia que cuestionan los fundamentos de la representacin poltica en sentido liberal y republicano. Se reinterpreta desde el Poder Ejecutivo el alcance de las libertades civiles y los derechos polticos, lo que ha supuesto diversos y agudos enfrentamientos entre gobiernos y medios de comunicacin en varios pases de la regin. Las causas ciertamente se anclan en diagnsticos apropiados sobre las limitaciones de la representacin partidaria tradicional, afecta a arreglos de cpula -partidocrticos- y a una representacin incrustrada de intereses econmicos antes que demandas populares y necesidades sociales. No obstante en muchos casos, para la democracia y las libertades individuales, los efectos del remedio pueden ser tantos o ms graves que la enfermedad.
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En esta misma tesitura, la posibilidad de que la regin asegure mecanismos de defensa de orden multilateral ante los atropellos que pueda experimentar la democracia en la regin, pareciera no ser inmune a esta suerte de dualidad en las visiones estatales sobre la democracia. A pesar de la claridad de la normativa existente, especialmente la Carta Democrtica de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), lo cierto es que la interpretacin desde uno u otro de los bandos en los que se debate hoy por hoy la democracia latinoamericana, ha impedido su puesta en prctica efectiva. La contundencia de las normas preceptivas contrasta con la ausencia de mecanismos eficaces para asegurar su cumplimiento. Al decir del Presidente Leonel Fernndez de Repblica Dominicana: tanta fuerza para tanta ineficacia (Zovatto y Herrera, 2010: p 26). Por una parte la democracia latinoamericana se encuentra de nuevo ante un desafo de interpretacin que se crea conjurado. Por otra, las dinmicas econmicas de la globalizacin pueden coadyuvar con el fortalecimiento de las instituciones democrticas o en contrario perjudicar su desarrollo. La crisis internacional del precio de alimentos e hidrocarburos amenaz gravemente la precaria condicin social en los pases ms pequeos y empobrecidos de la regin, y antes que sus efectos desaparecieran, la ms grave amenaza de la crisis financiera internacional puso presin en grandes economas fuertemente conectadas con los mercados internacionales. Aunque las consecuencias para la regin han sido en trminos generales menos graves de lo esperado, son un recordatorio de que los vnculos entre la estabilidad poltica y la econmica no dependen siempre de decisiones nacionales o de acuerdos polticos internos. Conforme aumenta la vinculacin regional a los flujos econmicos de la globalizacin tambin se incrementa su vulnerabilidad. Ello contrasta, una vez ms, con la escaza presencia de la regin, exceptuando a Brasil, en los principales debates internacionales sobre el desarrollo econmico y la estabilidad financiera internacional. b. Fiscalidad para la democracia. Es sabido que la expansin de la democracia en Amrica Latina es hija de un momento histrico caracterizado por la crisis econmica y la precariedad de los recursos fiscales. Una injusta paradoja de la modernizacin latinoamericana que, en alto contraste, favoreci la expansin estatista en contextos polticos autoritarios. La crisis y las polticas de reforma econmica han sido hostiles con el gasto pblico en trminos generales y por esa va, no han permitido la expansin de los ingresos fiscales. La democracia latinoamericana (con muy pocos casos de excepcin, entre ellos Brasil) tiene una dramtica deuda tributaria. Para prosperar en democracia la regin debe dejar
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de ser la ms desigual del mundo, tal cual se constata con los indicadores de distribucin del ingreso. Y una parte de ese desafo debe lograrse por medios redistributivos, lo que supone no solamente la ampliacin de la carga tributaria sino tambin la orientacin progresiva del gasto pblico. Porque no solamente es cierto que la regin cobra pocos impuestos, sino que cuando cobra penaliza en mayor medida el consumo que la renta y, cuando gasta, orienta la mayor parte de sus erogaciones hacia sectores sociales de ingreso medio y alto. Ello queda ampliamente documentado cuando se constata que incluso las inversiones sociales (que podran destinarse en mayor medida a los que menos tienen) tienden a ser regresivas, especialmente por el efecto de los sistemas previsionales que favorecen a los asalariados de mayores ingresos. Para fortalecer la calidad de la democracia es imperativo discutir los alcances de su financiamiento. Un pacto fiscal por la democracia en Amrica Latina a de plantearse en consecuencia la expansin progresiva, razonable y pactada de la carga tributaria, al mismo tiempo en que asegure las mejoras de gestin administrativa e institucional que le ofrezcan a los contribuyentes transparencia en la gestin de los recursos y justicia distributiva en la asignacin de los fondos pblicos. c. Representacin y participacin poltica. El fortalecimiento de los partidos polticos no puede posponerse. Pero tampoco puede ser dejado exclusivamente en las manos de los partidos. La ciudadana activa debe ser el resultado de la confluencia de acciones polticas positivas impulsadas por los medios, las organizaciones civiles, las comunidades organizadas. Mientras los partidos polticos recuperan rumbos ideolgicos y ticos que los desprendan del personalismo a ultranza y de formas diversas de cooptacin neocorporativa, la sociedad civil puede mejorar su capacidad de construccin y agregacin de demandas. No abogamos por la democracia plebiscitaria, sino por el reconocimiento de que mientras la sociedad no exija a sus partidos polticos, stos seguirn simplemente organizando elecciones con criterios escasamente polticos, ampliamente manipuladores y frecuentemente clientelistas. En cambio ante una sociedad educada para la poltica, con medios que cumplen sus funciones de control y debate social, los partidos no tendrn ms remedio que ocuparse seriamente de la formulacin de estrategias polticas y del desarrollo de capacidades efectivas para, una vez electos, ponerlas en prctica. Los organismos electorales por su parte estn convocados no solamente a asegurar la probidad del proceso y garantizar el cumplimiento efectivo de la voluntad popular. Nunca es excesivo el celo que pueda tenerse para resguardar el sufragio. Pero deben ocuparse activamente de propiciar la correccin de los procesos institucionales que todava perjudican la participacin poltica y la efectiva representacin. La accin afirmativa es
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esencial para garantizar la participacin poltica de las mujeres, pero tambin de los grupos tnicos subordinados y de una heterognea diversidad de agrupaciones sociales cada vez ms vocal y consciente de sus derechos. El desafo de la construccin de ciudadana activa es una tarea integral del Estado y no solamente de los organismos electorales. Ellos sin embargo han de desempear un papel protagnico en la constitucin de la promocin de la democracia como objeto de poltica pblica. So pena de continuar observando tendencias delegativas cada vez ms persistentes. d. Glocalizacin y democracia. La otra pata de la naturaleza territorial de la globalizacin es la creciente importancia de lo local. Importancia en el plano poltico, econmico y cultural. Las formaciones subnacionales, bien sean estados que en los pases federales de Amrica Latina son tan o ms grandes que los pequeos pases del continente, municipios o comunas, deben dejar de ser meros engranajes de la poltica nacional. Aunque es diverso el grado de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en la regin, es comn una asentada conviccin nacionalista que se gobierna y constituye desde las ciudades capitales. Es probable que las futuras innovaciones en el plano econmico y social procedan justamente de esfuerzos locales que logran integrar de mejor manera el poder poltico, los recursos econmicos y las necesidades de la poblacin. Por ello es mejor que, temprano, los gobiernos locales fortalezcan ampliamente su capacidad efectiva de gestin y de representacin. La cuestin no es simple, porque ante la ineficacia de los gobiernos nacionales, los esfuerzos de descentralizacin parecen en muchos casos dirigidos a propsitos ajenos al fortalecimiento democrtico y la participacin ciudadana, como se deriva de la denuncia de que han sido objeto cuando se les considera parte de estrategias de privatizacin y mercantilizacin de servicios pblicos. Por otro lado, la autonoma fiscal de los gobiernos locales es todava precaria y su desempeo est fuertemente asociado a las decisiones recaudatorias y distributivas de los gobiernos centrales. Sin fiscalidad local, tampoco puede desarrollarse plenamente la ciudadana local. Adems, son pocos los casos en los que los gobiernos locales se organizan sobre clivajes polticos autnticamente comunales. La influencia de las maquinarias electorales de alcance nacional mediatiza todava en grados significativos la capacidad de los polticos locales de actuar en referencia exclusiva a las demandas de sus comunidades. De ese modo las contiendas locales son comprendidas como escalones en las aspiraciones y

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carreras polticas de los funcionarios, o mecanismos de organizacin local del electorado de partidos nacionales ms o menos ignorantes o indiferentes de la problemtica local. Finalmente, el proceso poltico local es el eslabn ms dbil de la cadena democrtica y eso ha sido claramente identificado por los grupos de crimen organizado que han cooptado fuertemente las dinmicas polticas comunitarias, por dos vas por lo menos. Por la va de la compra o el patrocinio, a menudo forzado so pena de muerte, de candidatos y funcionarios electos, o por la va del ejercicio directo del poder comunal como ha ocurrido en Colombia, Mxico y Guatemala. Esto es expresin de diversos procesos de vaciamiento del poder local que, si se amplan o multiplican, no harn sino servir de caldo de cultivo para la expansin de la violencia narcocriminal. De este modo debe entenderse que el fortalecimiento de la democracia local es claramente una poltica de seguridad pblica de aplicacin obligatoria. e. Ciudadana plural. Los tiempos actuales obligan al Estado al reconocimiento de una ciudadana que est muy lejos de ser homognea. Los ciudadanos latinoamericanos reclaman cada vez con ms fuerza y organizacin el reconocimiento activo de sus derechos integrales en virtud de sus condiciones particulares y no solo sobre sus semejanzas. Si el proyecto originario, como enunciaba T.H. Marshall, de la ciudadana era el establecimiento de condiciones de equidad en el marco de una sociedad de desigualdades econmicas, en la actualidad el desafo latinoamericano es la lucha contra las desigualdades econmicas en el contexto de la satisfaccin de derechos universales pero tambin diferenciados. La diferenciacin es necesaria porque histricamente se han consolidado dinmicas de exclusin social que colocan barreras a la satisfaccin plena de los derechos ciudadanos en virtud de consideraciones de gnero, etnia, raza, edad, e incluso preferencia sexual. El proyecto original de la democracia en el estado moderno de Occidente ha sido una constante tensin entre la afirmacin de derechos colectivos y las libertades individuales. El liberalismo ha sido el principal referente de las luchas democrticas por la constitucin de derechos colectivos que no pueden ser ni definidos ni tutelados ni satisfechos individualmente. Hoy da la democracia debe enfrentar otros ismos no menos relevantes: el androcentrismo portador de todas las prcticas y justificaciones de la discriminacin contra las mujeres; el racismo y el etnocentrismo, que estn en la base de la crnica pobreza y ausencia de oportunidades que experimentan los pueblos indgenas, las comunidades afrodescendientes y los grupos inmigrantes; el adultocentrismo que ni siquiera reconoce derechos ciudadanos para la poblacin menor de edad. Hemos dicho que los progresos en materia de inclusin poltica de las mujeres han avanzado al punto
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de suponer exigencias de paridad en Costa Rica, pero avanzan lentamente en el conjunto de la regin con una media de participacin de mujeres en los poderes legislativos que apenas alcanza el 20% de las curules. Y si esto as en el plano de la lucha democrtica contra el androcentrismo, la situacin es absolutamente ms grave en relacin con las otras dinmicas de exclusin que hemos sealado. De modo que la lucha contra la exclusin sociopoltica y cultural (Sojo, 2000) es un desafo todava por resolver. f. El papel poltico de los mercados. Los ltimos treinta aos de democracia ensean que la poblacin latinoamericana valora las libertades y los derechos, pero no menos que la calidad de la vida material. Por eso puesta a escoger entre la democracia y otras formas de gobierno que le aseguren bienestar, suele tener dudas. Hay un problema con la consulta porque en realidad la alternativa a la democracia con malas condiciones de vida, no es el autoritarismo con buenas condiciones de vida, sino la democracia con buenas condiciones de vida. La produccin de satisfaccin con la vida descansa en una buena parte en el funcionamiento de la economa y ello depende ms de la iniciativa privada que de la poltica pblica. Estado y mercado deben ser garantes de la estabilidad democrtica, el primero propiciando adecuadas acciones redistributivas y asegurando el imperio de la ley; el segundo desarrollando buenas prcticas de responsabilidad social en sentido integral. Primero, no debe dejar de advertirse que la primera lnea de la responsabilidad social empresarial es el cumplimiento pleno y cabal de las obligaciones legales, especialmente las concernientes al pago de impuestos y las contribuciones a la seguridad social, as como el respeto absoluto de la legislacin laboral, la seguridad ocupacional y el pago de los salarios de ley. Luego, existen otros planos de compromisos ticos de alcance global y de absoluta obligacin para las empresas comprometidas e interesadas en la estabilidad democrtica. Se trata de la garanta de prcticas ambientalmente responsables, y la absoluta erradicacin del trabajo infantil y formas modernas de esclavitud. Una vez aseguradas esas prcticas entonces bienvenidas las estrategias de responsabilidad social que procuran ampliar an ms el compromiso de las empresas con la sociedad en su conjunto y las comunidades que las rodean. De lo contrario la RSE corre el riesgo de derivar hacia formas acomodadas de privatizacin de polticas sociales, en el mejor de los casos, y en los peores, a un retoque retrico para prcticas de beneficiencia propias del siglo XIX. Los grupos de poder econmico, por otro lado, deben asegurarse que su desproporcionada influencia en los asuntos pblicos no se traduzca solamente en satisfaccin de sus intereses corporativos. La concentracin excesiva del poder econmico
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y poltico combinado no favorece la democracia y la historia est llena de ejemplos, algunos lejanos, otros notablemente cercanos en el tiempo. La cuestin es que el poder econmico puede coadyuvar con el Estado en el fortalecimiento de prcticas democrticas que, en el corto plazo, pueden implicar mayores costos, pero a largo plazo aseguran la estabilidad institucional, ingrediente principal del llamado clima de negocios. Despus de todo, el mundo industrializado demuestra que la democracia fuerte es el mejor ambiente para el desarrollo de los mercados, y que an en las sociedades econmicamente ms igualitarias, prosperan las grandes empresas. g. La nueva seguridad social. La seguridad social es con frecuencia entendida como el universo de las polticas de proteccin social laboral que regulan salarios, pensiones, y seguros de salud. Este es un componente esencial de la seguridad de las personas, pero no es el nico. La seguridad social en ltimo trmino es la seguridad de la sociedad y la democracia es tanto componente como producto de dicha seguridad. La seguridad social en democracia es capaz de prever la expansin de la criminalidad comn y organizada, no solo de reprimirla. Es capaz de hacerlo porque promueve el desarrollo de mecanismos orientados al aseguramiento integral de las personas: de su salud, de su trabajo, de su vivienda, de su transporte. Si observamos los indicadores de calidad de vida y de desarrollo humano en Amrica Latina notamos importantes dficit de calidad y cobertura en esos mecanismos de aseguramiento. Y las amenazas a la vida y la propiedad que provienen del orden interno no van a ser ni siquiera mitigadas con recursos represivos. La democracia es el fomento del respeto de la ley y ese es el punto de partida de una cultura de paz. De ah que sea necesario reconocer que en la cultura residen los fundamentos ticos de la democracia. La convivencia democrtica es un desafo futuro que asegurado, promueve el respeto de la vida, el reconocimiento de los derechos de los otros, la voluntad de solidaridad y el compromiso con las futuras generaciones. 5. Reflexiones Finales En trminos generales, Amrica Latina presenta una situacin indita, nica en el escenario mundial, pues combina por un lado pases que cuentan en su casi totalidad con regmenes polticos democrticos, pero que al mismo tiempo tienen amplios sectores de su poblacin viviendo por debajo de la lnea de pobreza (cercano a 35%) y con la distribucin del ingreso ms desigual del mundo.

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Del balance de estos treinta aos de democracia se desprenden razones tanto para la esperanza como para la frustracin. Hay motivos para ver el vaso medio lleno, pero tambin para verlo medio vaco. No cabe duda alguna de que el avance logrado en estos aos en materia de elecciones libres y justas, en materia de vigencia y respeto de los derechos humanos y democratizacin es significativo, es un activo que tenemos que reconocer y valorar. Sin embargo, nuestras democracias acusan dficits importantes as como grados diversos de fragilidad y enormes desafos, entre los que destacan los problemas institucionales que afectan la estabilidad poltica, la gobernabilidad y el Estado de derecho, la independencia y la relacin entre los poderes, el funcionamiento de los sistemas electorales y del sistema de partidos polticos, as como los graves problemas de inseguridad ciudadana que convierten a nuestra regin en una de las ms violentas del mundo. Por otra parte, el lamentable y condenable golpe de Estado del 28 de junio de 2009 en Honduras, que sumi a este pas en una profunda crisis poltica, es un campanazo de alerta que nos advierte sobre los importantes desafos que an tenemos por delante. Sin embargo, y sin querer de modo alguno desconocer o subestimar la cantidad y gravedad de los dficits y desafos que tenemos por delante, lo cierto es que en estos treinta aos hemos logrado no slo recuperar la democracia y hacerla durar sino tambin, al mismo tiempo, generarle un importante piso de apoyo ciudadano, tal como evidencian los datos de Latinobarmetro. Y esto no es poca cosa. Hoy, el debate no es como en el pasado entre democracia o autoritarismo, entre democracia formal y democracia real; es por el contrario acerca de la calidad de la democracia, de cmo construir ms y mejor ciudadana, de cmo pasar de una democracia electoral a una de ciudadanos y de instituciones, de cmo conciliar democracia con desarrollo en el marco de sociedades con mayores niveles de cohesin social y mayor equidad de gnero, de cmo buscar una relacin ms estratgica entre el mercado y el Estado y una ms funcional entre Estado y sociedad, de cmo lograr que la democracia d respuestas a nuevos tipos de demandas provenientes de sociedades ms complejas, ms modernas, ms urbanas, de cmo hacer funcionar de manera eficaz la democracia en un contexto internacional globalizado; temas todos ellos que, como podemos observar, constituyen problemas de la democracia que deben discutirse en democracia y cuya solucin debe ser encontrada de manera democrtica. En otras palabras, el debate central de nuestros das pasa por cmo disear y poner en marcha opciones poltico-institucionales democrticas capaces de resolver las nuevas demandas ciudadanas (polticas, econmicas, sociales y culturales), sobre todo las que guardan relacin con la pobreza y la equidad, en un contexto de acelerada y compleja
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globalizacin. Y todo ello en una Amrica Latina caracterizada por una diversidad heterognea estructural cada vez mayor, atravesada por importantes diferencias ideolgicas, que sigue experimentado dificultades para avanzar en materia de integracin y que es incapaz de actuar en el plano internacional con una sola voz en defensa de sus intereses. La ocasin para llevar adelante un balance acerca de la situacin actual y tratar de definir la agenda futura de cara a la prxima dcada no podra ser ms oportuna. Adems de la celebracin de los treinta aos de la Tercera Ola Democrtica, por un lado la regin est empezando a salir (si bien de manera y a velocidades diferentes) de la crisis financiera y econmica mundial, cuyos efectos no slo financieros y econmicos sino tambin sociales y polticos an no hemos terminado de evaluar por completo. Y dentro de este contexto asistimos al debate renovado en torno al nuevo papel del Estado as como al de la relacin entre Estado y mercado. Hemos notado que no hay relaciones ni claras ni automticas en las valoraciones sobre la democracia y la calidad de vida material, medida por satisfaccin con la economa, desigualdad o pobreza. Los procesos que gobiernan la satisfaccin con el sistema y el rgimen poltico pueden no mejorar an en condiciones de ms favorables desempeos econmicos y sociales, porque indudablemente a la hora de valorar a la democracia todo lo pendiente cuenta, y los avances a menudo son entendidos como productos naturales de la operacin de los mercados o la sapiencia de los liderazgos polticos. Por otro lado, la regin ha dado inicio a un nuevo rally electoral en virtud del cual entre 2009 y 2012 prcticamente la totalidad de los pases de la regin celebrar elecciones presidenciales generales. Estamos, pues, ante un momento de inflexin histrica tanto en materia de democracia como del desarrollo. Y como toda etapa de inflexin, crisis y cambio, la actual est preada de desafos pero tambin de importantes oportunidades.

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