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Serie Cuadernos de Propuestas

EL NDICE DE GOBERNANZA MUNDIAL - EL IGM -

Por qu y para qu evaluar la Gobernanza Mundial?

Renaud FRANCOIS1
Octubre de 2008

El lugarteniente coronel (R) Renaud FRANCOIS ha ocupado puestos importantes en Estado Mayores o unidades de alto nivel (Clula frica del Centro de Planificacin y Comando de las Operaciones del Estado Mayor de los Ejrcitos en Pars, Oficina de Informacin del Estado Mayor Inter-ejrcitos de planificacin operativa en Creil y de Comunicaciones del Estado Mayor de la Eurofor en Florencia, Italia). Tambin tuvo la oportunidad de ocupar puestos de responsabilidad en beneficio de las Naciones Unidas (Misiones ONUST en Cercano Oriente Egipto, Israel, Jordania y Siria- y ONUVEH en Hait), de la OSCE en Viena (Centro de prevencin de los conflictos, particularmente a cargo del conflicto del Alto Karabaj) y de la Unin Europea en Bruselas (implementacin de las estructuras militares de gestin de crisis en el marco de la poltica europea de seguridad y defensa). El lugarteniente coronel FRANCOIS es titular de un Master de Humanidades y Ciencias Humansticas, especialidad Ayuda humanitaria y solidaridad de la Universidad de Lyon 2. Actualmente es investigador asociado en el European Strategic Intelligence and Security Center (ESISC) de Bruselas.

ndice
EL NDICE DE GOBERNANZA MUNDIAL............................................................................1 - EL IGM -..............................................................................................................................1 CAPTULO 1 - POR QU Y PARA QU EVALUAR LA GOBERNANZA MUNDIAL?........3 REFLEXIONES SOBRE LOS INDICADORES....................................................................3 Los indicadores informan.................................................................................................4 Los indicadores alertan....................................................................................................4 Los indicadores permiten accionar y conducir.................................................................4 POR QU EVALUAR LA GOBERNANZA MUNDIAL?......................................................5 Una necesidad para entender..........................................................................................5 Un desafo democrtico y social......................................................................................6 PARA QU EVALUAR LA GOBERNANZA MUNDIAL?....................................................8 Para actuar sobre los actores.......................................................................................8 y para que los actores reaccionen...............................................................................9 CONCLUSIN......................................................................................................................12

CAPTULO 1 - POR QU Y PARA QU EVALUAR LA GOBERNANZA MUNDIAL?


Plantearse la cuestin de la evaluacin, de la medicin de la gobernanza mundial, significa responder a tres grandes interrogantes: El primero, general, es la cuestin de los indicadores. Cul es su definicin? Cules son sus caractersticas y cul su finalidad? Hay que reflexionar luego sobre la necesidad de dicha evaluacin. Podemos abstenernos de medir la gobernanza mundial?O bien es indispensable hacerlo? Por ltimo, el tercer interrogante es el de la finalidad de dicha evaluacin. Qu hacer con los resultados obtenidos?Qu consecuencias pueden tener sobre los actores de la gobernanza mundial?

reflexiones sobre los indicadores


De manera general puede decirse que los indicadores permiten generar una representacin de una realidad compleja. Responden a tres grandes funciones: cientfica (al describir el estado de la gobernanza mundial), poltica (al identificar las prioridades y evaluar los rendimientos de los actores involucrados en la gobernanza mundial) y societal (al facilitar la comunicacin y orientar las acciones en el sentido correcto). Al combinar datos a veces mltiples y diversos, los indicadores cuantifican la informacin; tambin la simplifican, sobre todo cuando ilustran fenmenos complejos. Los indicadores deben responder a una cantidad de criterios de calidad, entre los cuales se encuentran: pertinencia poltica y utilidad para los usuarios; solidez, fiabilidad y precisin (deben reflejar efectivamente las variaciones de lo que estn destinados a sintetizar); calidad y disponibilidad de los datos (deben ser indiscutibles y de fcil acceso); comparabilidad (de ao a ao); legibilidad y transparencia. Los indicadores son herramientas de evaluacin y de ayuda para la toma de decisiones (conduccin, ajustes) gracias a los cuales se podr medir una situacin, una actividad o una tendencia, de manera relativamente objetiva, en un momento dado y/o un espacio particular. Constituyen, de algn modo, el resumen de una informacin compleja, brindando la posibilidad de que diferentes actores (cientficos, responsables de gestin, polticos y ciudadanos) dialoguen entre ellos. Los indicadores, ya sean cualitativos o cuantitativos, describen generalmente un estado que no puede ser aprehendido en forma directa. Debe existir una relacin causal entre el hecho estudiado y el indicador. Pero en lugar de intentar dar una definicin terica precisa, sin duda nos ser de ms utilidad considerar algunos datos que permitan un acercamiento ms rpido y operacional a esta nocin. Podemos considerar a un indicador como una seal sobre un sistema o sobre una parte de un sistema. Dicha seal se utiliza para proveer cierto nmero de informaciones sobre el sistema en cuestin: su estado o su

evolucin. De este ejemplo, retengamos las tres palabras fundamentales con respecto a los indicadores: seal, sistema e informacin. La seal: es un dato que se considera importante o que se intenta obtener. El sistema: estamos al mismo tiempo en el sistema y fuera de l. Los indicadores pueden ser internos o externos. Se puede disponer de autoindicadores, manejados por los mismos actores, o de indicadores suministrados por observadores externos. Pero en todos los casos es el sistema lo que trata de analizarse. Por ltimo, la informacin, en el sentido de medida o de indicacin. Los indicadores o las bateras de indicadores tienen una triple funcin: informar, alertar y posibilitar la conduccin y la accin.

Los indicadores informan


Un procedimiento que se apoya sobre indicadores permite informar tanto dentro como fuera del sistema, pues una buena poltica de indicadores, y por lo tanto de evaluacin, debe ser efectivamente una poltica transparente. Todas las informaciones brindadas por los indicadores, cualesquiera que stos sean (internos o externos), deben retornar a los actores del sistema. stos estn directamente involucrados con lo que los indicadores muestran en cuanto al estado del sistema del cual se ocupan. Pero los indicadores tambin deben, sobre todo en democracia, ser utilizados para informar al ciudadano y, ms globalmente, a la opinin pblica. Por otra parte, una poltica de indicadores o de evaluacin debera ser pensada, de entrada, como respuesta a una demanda social. Con respecto a la gobernanza mundial, esta demanda de evaluacin, de indicadores, crece constantemente y seguir aumentando en el futuro. Paradjicamente, viene acompaada por una reserva y un escepticismo que aumentan la necesidad de proceder de manera rigurosa, tanto a nivel de la elaboracin como del uso de los indicadores.

Los indicadores alertan


Ms all de la informacin que brindan explcitamente, los indicadores alertan. En este sentido, la informacin que proporcionan puede inspirar luego una doble actitud de profundizacin y de accin. Hay que incitar a los actores del sistema a profundizar. Profundizacin a travs de los actores, pues la autoevaluacin viene despus y como complemento de un sistema de indicadores. El mundo tal como es actualmente es un organismo complejo y su gobernanza es complicada. No podemos pretender lograr una descripcin exhaustiva de su realidad, por ms brillante que sea la calidad de la batera de indicadores que se prepare. En ltima instancia, hay que considerar a un sistema de indicadores como un esqueleto cuya funcin es alertar. Brinda indicios, a partir de los cuales los actores involucrados, que por su parte conocen bien el sistema, podrn profundizar las observaciones y responder con eficacia a las preguntas: Es exacto que ? Es verdad que ?.

Los indicadores permiten accionar y conducir


Esta accin y esta conduccin son el resultado de una visin instrumental del indicador. Los indicadores no constituyen una obra de ciencia, aun cuando sean de calidad. En caso contrario, el escepticismo con respecto a ellos se 4

transformar en rechazo. De todos modos, la exigencia de calidad no debe hacer que olvidemos que los indicadores se conciben, prioritariamente, para ayudar a los organismos a profundizar y a actuar. All reside su dimensin poltica y por eso son instrumentos, herramientas de conduccin. Toda sociedad democrtica moderna exige dos grandes funciones: la evaluacin (que una buena batera de indicadores permite realizar) y el debate pblico sobre la calidad y el lado perfectible de los actores de la gobernanza mundial. En la introduccin de este Cuaderno hemos visto que el debate en torno a la nocin de gobernanza mundial va tomando una amplitud cada vez mayor con el correr de los aos. La mirada que los actores tienen de la gobernanza mundial, tanto si se trata de diplomticos como de economistas o representantes de la sociedad civil, deja ver una gran exigencia con respecto a ella. Al igual que un servicio pblico que, para serlo, debe estar al servicio del pblico, la gobernanza mundial, si quiere seguir siendo gobernanza mundial, debe realmente gobernar al mundo, estar al servicio del mundo. Ms que un simple juego de palabras, estamos aqu ante el fondo mismo de la cuestin. Si la gobernanza mundial no cumple con esa funcin esencial, corre el riesgo de una vuelta atrs perjudicial o de un escape apresurado hacia adelante, lleno de incertidumbres. Adems de alimentar el debate pblico, los sistemas de indicadores tienen como funcin ms fundamental an la de conducir. La gobernanza mundial no puede resumirse a circulares o directivas venidas de arriba. Su xito depende de la iniciativa de los actores. Tener responsabilidades, en cualquier nivel que fuera, en materia de gobernanza mundial, significa al mismo tiempo generar iniciativas, darles un marco y evaluarlas. Es conveniente entonces que los actores de esta gobernanza mundial tengan a su disposicin las herramientas que les permitan tomar iniciativas. Los indicadores figuran entre esas herramientas o instrumentos indispensables.

por qu evaluar la gobernanza mundial?


Una necesidad para entender
La primera explicacin que surge es que cuando un organismo vivo ser humano o sociedad- presenta insuficiencias importantes, es necesario diagnosticar el mal. Con toda lgica, el primer reflejo es recurrir a instrumentos adecuados, desde lo ms bsico (como un termmetro) a lo ms elaborado (un aparato de diagnstico por imgenes). A partir de esa medicin inicial, de esa primera imagen, se podr luego, en funcin de los remedios adoptados, constatar una mejora o una regresin. La gobernanza mundial se ha convertido en un tema de actualidad que no deja a nadie indiferente. Todos concuerdan para decir que el mundo va mal y que si va mal es porque la gobernanza mundial no est bien. Antes de definir un protocolo teraputico, es esencial entonces definir el estado del enfermo. Por su funcin informativa, los indicadores o sistemas de indicadores parecen ser las herramientas ms adecuadas para describir los males que est sufriendo esta gobernanza mundial. Con el correr de los aos, todas las economas modernas se han ido dotando de indicadores, de instrumentos de medicin que les permiten situarse en el espacio (comparando los rendimientos de un pas con respecto a otros) y en el tiempo

(trazando la evolucin de ao a ao). Campen indiscutido durante mucho tiempo de todas las categoras, el PBI ha reinado de manera absoluta sobre todos los dems indicadores desde los aos 60. Pero si bien el PBI, que mide la produccin de riquezas econmicas (bienes y servicios) de un pas, sigue siendo la referencia para evaluar la salud econmica de ese pas, los economistas admiten ahora que es un indicador que sencillamente no refleja el bienestar nacional. Ya en su poca, Robert Kennedy sola decir que el PBI mide casi todo, menos lo que hace que la vida sea digna de ser vivida. Este indicador ya ha dejado de ser la brjula principal de los tomadores de decisiones a nivel poltico: una verdadera economa poltica est surgiendo, ms centrada en lo humano que en la produccin y el consumo de los pases y de los individuos. Principio y fin de un discurso poltico ya muy frecuente: el crecimiento del PBI es un termmetro insuficiente y que induce a engao. Evidentemente, el mundo de hoy no es el de los aos 50: no tiene las mismas dimensiones (las distancias se han reducido considerablemente), ni los mismos potenciales (los recursos naturales pueden agotarse), ni los mismos mrgenes de maniobra (las emisiones de CO2 amenazan el equilibrio del planeta), ni el mismo sentido de lo real (la irrupcin de lo inmaterial y de lo virtual cambia nuestra percepcin y nuestros modelos), ni las mismas capacidades tcnicas, ni los mismos objetivos. Podemos afirmar, sin adelantarnos demasiado, que nuestras sociedades van a tener que enfrentar, a lo largo de las prximas dcadas, unos cambios comparables en amplitud a aqullos que las llevaron de la Edad Media a la Era Moderna. En lugar de limitarse a un solo campo, estas mutaciones afectarn los valores, los modos de produccin, de consumo y de intercambio, la gobernanza y las relaciones entre lo humano y la biosfera. Es justo pensar entonces que el sistema actual de indicadores no ser apto para reflejar esos cuatro grandes campos y sospechar que no ser de utilidad alguna para apreciar la amplitud de las mutaciones previsibles ni seguir su evolucin. El modelo de sociedad contemporneo y, con ms razn an, el modelo (o los modelos) hacia el cual/los cuales tendemos a escala de una vida, ya no es el de los aos 50. Su evolucin ya no puede calcularse entonces solamente con los instrumentos que se desarrollaron hace 60 aos. A nuevos modelos de sociedad, nuevos termmetros.

Un desafo democrtico y social


Los indicadores y los ndices estn cada vez ms presentes en la vida pblica y este hecho seguir acentundose en los prximos aos, al menos si se respetan los compromisos tomados por nuestros pases - en realidad por la mayor parte de los pases del planeta- en la Conferencia sobre Medioambiente y Desarrollo de Ro en 1992. La Agenda 21, adoptada en esa ocasin, insiste ms de una vez sobre la necesidad de dotarse de indicadores de desarrollo sustentable para guiar y evaluar las polticas en la materia. Ms all del caso del PBI, ya mencionado, lo que nos interesa aqu es la cuestin ms general del estatus, a la vez cientfico y democrtico, de los indicadores, tanto cuando estn destinados a producir un IGM como un IDH (elaborado por el PNUD), un ndice de Progreso Verdadero (Genuine Progress Index) o cualquier otro tipo de ndice. Son objetos cientficos construidos y difundidos con vistas a un

uso poltico. Su construccin est sujeta a tres exigencias, a veces difcilmente compatibles: el rigor cientfico, la eficacia poltica y la legitimidad democrtica. Para evaluar esos aspectos, es importante examinar la manera en que, concretamente, esos ndices estn construidos y las bases sobre las cuales se apoyan. Dichas operaciones de construccin plantean a veces problemas tcnicos delicados relativos, por ejemplo, a la traduccin de conceptos abstractos en datos observables o a la adicin de variables de ndole y de mtrica diferentes. Aun cuando los indicadores e ndices fueran construcciones exclusivamente cientficas lo cual parece imposible- en los mbitos de la gobernanza mundial, del desarrollo humano o de cualquier otro campo social, su uso y su interpretacin no dejaran de ser por ello procesos polticos y sociales, en los cuales las creencias, los valores y las estrategias de los distintos actores juegan un papel preponderante. Lo poltico se ubica entonces, implcita o explcitamente, en el centro de la construccin y del uso de los indicadores. Cmo hacer entonces para garantizar, al mismo tiempo, la fiabilidad y la pertinencia del instrumento y su legitimidad democrtica? En lo que respecta al problema cientfico de los indicadores de desarrollo sustentable, es la pregunta a la que se han confrontado, o se confrontan, todos los pases del mundo. Un panorama rpido de las prcticas en materia de sistemas de indicadores demuestra que el carcter participativo de esos procesos se limita, en la mayora de los casos, a una simple consulta a los consejos consultivos institucionales. A veces, en el mejor de los casos, el proceso es acompaado por un llamado a una expresin popular. Es necesario ir ms lejos? Y sobre todo, es posible hacerlo? Algunos piensan que no sera recomendable, en razn de la naturaleza demasiado individualista del ciudadano que lo llevara, por egosmo, a no preocuparse por el bienestar de las generaciones futuras ni por los medios para garantizarlo. Para otros, tal vez sera deseable pero idealista, porque la problemtica sera inaccesible para el ciudadano de base, que no estara en condiciones de contribuir tilmente. No obstante, una participacin lo ms amplia posible de la poblacin en la construccin de los indicadores de desarrollo sustentable parece ser tan deseable como posible. Deseable porque constituye un elemento mismo de la gobernanza mundial o del desarrollo sustentable, en la medida en que estos conceptos inducen una exigencia de profundizar la democracia, apuntando a una mayor autenticidad. Posible porque, a travs de las virtudes de la deliberacin, el ciudadano puede manifestar una lcida y verdadera preocupacin por el bien comn, incluyendo el del futuro de la humanidad. Para ilustrar esta constatacin con un ejemplo reciente, nos parece propicio ceder la palabra a los actores del proyecto Metagora de la OCDE y de la Cooperacin estadstica al servicio del desarrollo en el siglo XXI (Pars21). Basado en una cooperacin Norte-Sur, este proyecto tiene por objetivo estudiar los mtodos, las herramientas y los campos de medicin en materia de democracia, derechos humanos y gobernanza. Su objetivo estratgico consiste en posibilitar un mejoramiento de la observacin y de la evaluacin en estos mbitos. Su objetivo principal es desarrollar herramientas basadas en mtodos estadsticos bien establecidos con el fin de crear, a partir de los datos recolectados, los indicadores

sobre los cuales puedan formularse y evaluarse polticas nacionales. Las conclusiones que sacan de este proyecto hablan por s mismas: Evaluar los derechos humanos y la gobernanza democrtica es factible y polticamente adecuado: se pueden recolectar datos sobre derechos humanos, democracia y gobernanza y, a partir de all, producir indicadores indispensables para la toma de decisiones. Los datos cuantitativos y cualitativos pueden y deben estar relacionados para que haya una verdadera evaluacin y una medicin correcta. Es recomendable que las agencias nacionales de estadsticas estn estrechamente asociadas a los estudios. El anlisis estadstico y los indicadores cuantitativos confieren un mayor valor agregado a los trabajos de las instituciones u organismos nacionales y locales encargados de los derechos humanos. Un proceder de este tipo aumenta sensiblemente el poder de palabra de las organizaciones de la sociedad civil y mejora la percepcin que de ellos se tiene.

para qu evaluar la gobernanza mundial?


Para actuar sobre los actores
La ltima dcada fue testigo de una gran proliferacin de sistemas de indicadores y de publicaciones de ndices, muchos de los cuales se relacionan directamente con la nocin de gobernanza. En 2003 haba cerca de 50 proyectos en curso o trabajos publicados. En la versin 2007 de la Gua de uso de los indicadores de gobernanza, redactada en colaboracin por la Unin Europea y el PNUD, hay ms de cien. Desde que el PNUD public por primera vez en 1990 su Informe sobre desarrollo humano, el IDH contribuy considerablemente -incorporando no slo indicadores de ingresos y de bienestar material sino tambin indicadores de educacin y de salud- a cambiar la mentalidad y la manera de actuar de los actores y observadores internacionales del desarrollo humano. El mejor homenaje que poda rendrsele a este trabajo considerable no poda provenir sino de Amartya Sen. El prestigioso economista que inspir el trabajo pionero del PNUD se declaraba, en un principio, contrario a la publicacin de un indicador sinttico (el IDH), considerado demasiado sucinto, mientras que la totalidad de los datos disponibles era de una gran riqueza. En 1999, reconsiderando su postura, Amartya Sen escribe, evocando sus debates pasados con el otro padre de los informes e indicadores del PNUD, Mahbub ul Haq : Debo admitir que Mahbub tena toda la razn, y me alegro de que no hayamos tratado de impedir que buscara una medicin sucinta. A travs de un uso juicioso del poder de atraccin del IDH, logr captar la atencin de los lectores sobre el amplio abanico de los cuadros estadsticos y de los anlisis crticos detallados que aparecen en el informe mundial sobre el desarrollo humano. Este indicador simple era claro y ha recibido una atencin sostenida. Permiti que la realidad compleja contenida en el resto del informe encontrara lectores interesados. De un modo similar, el ndice de percepcin de la corrupcin producido por Transparency International es actualmente considerado tanto por los proveedores de fondos y otros actores internacionales como por los gobiernos y otros grupos

que emanan de la sociedad civil. Lo mismo ocurre con muchos otros ndices. El Banco Mundial mismo, del cual sabemos que el trabajo sobre los indicadores de gobernanza ha sido criticado, y con razn, ha integrado por primera vez en sus indicadores, en 2007, datos e ndices sobre la percepcin de la gobernanza, producidos por unas treinta organizaciones de la sociedad civil. Es un avance notable que conviene destacar frente al hbito que haba adquirido ese Banco, negndose casi durante 10 aos a comunicar sobre la forma en que estaba elaborado su ndice de evaluacin poltica e institucional de los pases (CPIA). A travs de la publicacin de los ndices, el debate sobre la gobernanza ha permitido y favorecido un avance importante: la nocin de legitimidad se ha integrado al debate y ha sobrepasado a la nocin de eficiencia. Para muchas organizaciones de la sociedad civil, por no decir para todas, el Banco Mundial no puede ni debe estar a la cabeza de la cruzada por la gobernanza. Por un lado, porque su posicin de actor internacional le permite escapar al control directo de las Naciones Unidas. Por otro lado, porque su falta de transparencia lo descalifica para asumir ese liderazgo. El aumento de las crticas, retomadas en septiembre de 2006 por el Comisario Europeo de Desarrollo y Ayuda Humanitaria, Louis Michel, forz en 2007 a que el Banco Mundial reviera sus exigencias, en materia de corrupcin, para la atribucin de los prstamos a los pases en desarrollo. Apropindose del debate, la Unin Europea y la sociedad civil, representada por muchas organizaciones, llevaron al Banco Mundial a considerar la gobernanza de una manera mucho ms poltica que meramente tcnica.

y para que los actores reaccionen


Para ilustrar la necesidad de esta reaccin y su carcter urgente, un testimonio edificante, y lamentablemente sintomtico, de cierta forma de gobernanza, o ms bien de no gobernanza. La escena transcurre en el ao 2000, en Burundi, en la provincia de Karuzi. Un equipo de 7 voluntarios expatriados y de 180 participantes locales de la rama belga de una ONG francesa, reconocida a nivel internacional, se hace cargo de 150 personas en CNT (atencin mdica y realimentacin) y de 500 aproximadamente en CNS (distribucin semanal de raciones alimentarias). Este equipo es apoyado desde Bujumbura, la capital, por un grupo de coordinacin (jefe de misin, coordinador logstico, contador y administrador; estos dos ltimos cumpliendo su primera misin). Este do administrativo, enredado en difciles clculos de salarios debidos a un complejo sistema de primas, decide suprimir las primas y equipara los sueldos por lo alto. Esto se traduce en un aumento promedio del 40% de los salarios de los empleados locales. En consecuencia, un simple guardia, ubicado en lo ms bajo de la escala de sueldos, ganaba a partir de all igual que un mdico provincial empleado por el gobierno burunds. La provincia tena 300.000 habitantes, y este aumento no tena por qu desequilibrar la economa local. A fines de noviembre, una epidemia de paludismo muy grande apareci en la provincia. Esa epidemia, conjugada con un perodo de muy malas cosechas, desat una importante catstrofe humanitaria. Cuatro meses despus, haba 5.000 personas incluidas mensualmente en los CNT y 30.000 en los CNS. Los medios desplegados por la ONG eran astronmicos: 45 expatriados, 54 vehculos (8 camiones), 5 CNT, 10 CNS, 21 millones de francos belgas en fondos propios,

sin contar los financiamientos ECHO y OFDA, 150 toneladas de flete por semana y, sobre todo, 1.500 empleados locales, entre ellos 1.000 contratados y 500 jornaleros. Semejante masa de empleados locales slo poda plantear serios problemas. Todo el mundo quera trabajar para esa ONG. Haba que equilibrar la reparticin de puestos entre hutus y tutsis, pero con semejante cantidad de personas, todo se haba vuelto incontrolable. Los salarios eran tan atractivos que muchos burundeses, disimulando su estatus de funcionarios, desertaron de sus puestos administrativos para hacerse contratar por la ONG. Las Escuelas y Administraciones se vieron rpidamente perturbadas y la economa local, completamente desequilibrada. Una vigilia de precios, organizada por la misma ONG, dio a conocer un aumento semanal de alrededor del 10%. Las relaciones con una administracin local paralizada se deterioraron rpidamente, lo cual tuvo como consecuencia una obstaculizacin de las ayudas. El final de la misin de urgencia fue particularmente delicado y doloroso, con secuestros de expatriados por parte de empleados locales que no queran perder una fuente de ingresos importante. Por ltimo, podemos decir con certeza que miles de vidas fueron salvadas. Los daos colaterales fueron: una economa atomizada, una profunda desorganizacin del sistema educativo, una administracin local despojada y una mayor desconfianza con respecto a las misiones humanitarias. Este ejemplo, tomado voluntariamente en la parte baja de la escala de la gobernanza mundial, muestra claramente, como el del Banco Mundial antes mencionado, que es necesario, indispensable y vital que los actores de la gobernanza mundial se replanteen algunas cosas. No pueden quedar exentos de un profundo examen de conciencia, de un cuestionamiento de sus modos y mtodos de funcionamiento, es decir de su propia gobernanza, con el fin de lograr una nueva legitimidad ms acorde a los desafos del siglo XXI. Afortunadamente, los casos de cuestionamiento son ahora muy numerosos, ambiciosos y portadores de esperanza. En el campo de la ayuda humanitaria es donde las experiencias parecen ser las ms avanzadas. Esta reaccin a base de cuestionamientos sigue, por lo general, un procedimiento relativamente sencillo que puede resumirse en tres grandes lneas directivas: comprensin, evolucin e innovacin. Estas tres grandes lneas apuntan a fortalecer las competencias de los actores, promover el mejoramiento de las prcticas, adquirir conocimientos de la experiencia, difundir la capitalizacin de los saberes y crear mtodos y herramientas destinados a favorecer un procedimiento de calidad. El objetivo de un procedimiento global de esta ndole, que involucra tanto a los beneficiarios como a los actores y proveedores/donadores de fondos de la ayuda humanitaria, es volver a ubicar a la ayuda humanitaria en lo que es su razn de ser: brindar servicio a las poblaciones afectadas por las crisis. La conduccin y la evaluacin de la accin tienen tambin como objetivo dar mayor credibilidad a las ONGs y fortalecer la confianza. La responsabilidad y la accountability no se decretan: se demuestran y se prueban. El hecho de que las ONGs hayan sido las que reaccionaron ms rpidamente no tiene nada de sorprendente. Sus estructuras se lo permiten. Por el contrario, cabe constatar que a nivel de los grandes organismos internacionales las reacciones son ms lentas, mucho ms lentas. Tomando conciencia de sus debilidades, la Organizacin de las Naciones Unidas lanz, a partir de 1997, un vasto programa

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cuyo objetivo era convertirla en un instrumento ms eficiente para realizar los objetivos prioritarios, especialmente aqullos adoptados en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. El proceso de cuestionamiento de algunas prcticas es globalmente similar al que siguieron las ONGs. Hace hincapi en la accin til, la reestructuracin de los medios de informacin, un mejor servicio en beneficio de los Estados miembros, una mejor coordinacin de las acciones, el financiamiento de las prioridades y la bsqueda de la excelencia en la contratacin del personal. Ya en septiembre de 2002 el secretario general de ese momento constataba que muchos haban sido los logros. las reformas iniciadas en 1997 apuntan a adaptar las estructuras internas y la cultura de la Organizacin de las Naciones Unidas a nuevas expectativas y desafos. De ah en ms, se han hecho algunas cosas importantes en primer lugar la Declaracin del Milenio misma, que contiene un conjunto claramente definido de objetivos prioritarios, entre ellos objetivos de desarrollo precisos y con plazos pautados-. Esos objetivos sirven de ahora en ms como marco directivo comn para la totalidad del sistema de las Naciones Unidas. La ONU ha estado en la vanguardia de la lucha realizada para eliminar la pobreza y la pandemia del HIV/Sida. La implementacin de las propuestas formuladas en el informe del Grupo de estudio sobre las operaciones de paz de la ONU mejora considerablemente la capacidad de la Organizacin para desplegar y gestionar operaciones de mantenimiento y consolidacin de la paz. Esto permiti afrontar de manera eficiente los desafos nuevos e inesperados en Sierra Leone, en Kosovo y en Timor Oriental. La Organizacin de las Naciones Unidas da muestras de una mayor cohesin y sus diversos componentes trabajan mejor juntos. Tambin se han establecido cooperaciones fecundas con toda una serie de actores no estatales. En resumen, la Organizacin evoluciona con su poca. Es ms eficiente, ms abierta y ms creativa. No obstante ello, hay nuevas reformas que son necesarias. El presente informe propone cierto nmero de mejoras que apuntan a que la Organizacin concentre su atencin sobre las prioridades establecidas por los Estados miembros y que la Secretara brinde un mejor servicio. Asimismo, tambin es indispensable una reforma de los organismos gubernamentales. La Asamblea General y el Consejo Econmico y Social deben proceder ambos a ciertos ajustes para realizar plenamente su potencial y debe darse un nuevo impulso al proceso frenado de reforma del Consejo de Seguridad. El programa de trabajo de la Organizacin en su conjunto debera tener un blanco ms preciso y prever menos reuniones, pero reuniones ms productivas y menos documentos, pero documentos ms tiles. Como puede verse, el desafo es ambicioso. Tomar tiempo y deber vencer una formidable inercia debida al tamao de la ONU o al de las otras grandes organizaciones de gobernanza mundial. Tambin tendr que superar mltiples dificultades que surgirn inevitablemente del cuestionamiento de algunas costumbres adquiridas. Pero es el precio a pagar para disponer de la capacidad esencial para manejar el cambio en un mundo en evolucin rpida. Si la ONU y, por extensin, todas las grandes organizaciones con vocacin universal, instituciones internacionales y organismos multilaterales o conjuntos regionales no se modernizan y no desarrollan sus capacidades en ese mbito, corren el riesgo de ser superadas y de no estar ya en condiciones de jugar un papel clave en el escenario mundial.

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El IGM fotografa y medio de accin-reaccin al mismo tiempo- posee entonces una dimensin doble. Una dimensin analtica debe esforzarse por reflejar lo ms fielmente posible la situacin de la gobernanza mundial- y una dimensin operativa debe permitir que los actores, cualquiera sea su nivel, acten o reaccionen en pos de una gobernanza mundial ms eficiente, ms democrtica y ms acorde con el medioambiente. Si la primera dimensin parece, a simple vista, relativamente fcil de medir, la dimensin operativa en cambio parece ms difcil de cuantificar. El estudio de esta doble dimensin debera permitir determinar los elementos constitutivos de un IGM que responda, al mismo tiempo, a una necesidad analtica y a una necesidad operativa.

CONCLUSIN
El objetivo final de este estudio sobre el IGM se inscribe dentro de un proceso a largo plazo. A partir del informe de la situacin que establece y del diagnstico que plantea, debe permitir que los actores a cargo de la gobernanza se planteen las preguntas pertinentes para reflexionar sobre las respuestas a dar. Se trata, por ltimo, de dar consistencia a una gobernanza mundial apta para responder a los retos mundiales de los prximos aos y que se inscriba dentro del respeto de los grandes principios, tal y como se los ha definido en la Gua para la elaboracin de las propuestas sobre la gobernanza mundial2. La realizacin de este IGM es un primer paso en esa direccin. Los indicadores, los subindicadores y los ndices retenidos para este estudio apuntan claramente en la direccin de esos principios. Los ndices que constituyen los indicadores Paz y seguridad, Estado de derecho y Derechos humanos y participacin, por ejemplo, remiten claramente al principio Legitimidad del ejercicio del poder y al de Conformidad con el ideal democrtico y el ejercicio de la ciudadana. El consentimiento profundo de los pueblos para con la manera en que son gobernados, la confianza que depositan en quienes ejercen la autoridad, la puesta en primer plano de las necesidades del bien comn y una organizacin de la sociedad que se apoye en una base tica reconocida y respetada son nociones que los ndices estudiados ilustran y evalan. Los del Desarrollo sustentable apuntan hacia el principio de Competencia y eficacia y estudian, al mismo tiempo, la concepcin de las instituciones pblicas y privadas, su modo de funcionamiento y la competencia, la pertinencia y la capacidad de quienes tienen a cargo su funcionamiento. Por ltimo, los ndices del indicador Desarrollo humano hacen hincapi en el principio de Cooperacin y partenariado. Este estudio no pretende ser exhaustivo. Las decisiones tomadas cuando hubo que elegir llevaron a retener cinco mbitos de estudio y a limitar el campo de aplicacin a los actores que son los Estados-Nacin. Estos Estados-Nacin constituyen un marco legal, un modo de organizacin poltica y social, heredero de una historia y de una cultura a veces milenarias. Es por ello que figuran lgicamente entre los actores ms
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http://www.world-governance.org/spip.php?article147&lang=es

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importantes de la gobernanza mundial y es por ello tambin que el resultado del presente estudio brinda una buena indicacin del estado de la gobernanza mundial. Ello no quita que algunos otros actores debern ser tomados en cuenta ulteriormente. Si bien la identificacin de esos actores no plantea ningn problema en s misma - OIGs, ONGs y empresas de dimensin mundial -, lo ms delicado ser determinar los criterios a retener. Desde el simple punto de vista de los EstadosNacin, es relativamente fcil identificar cierto nmero de criterios generales y comunes al conjunto de los Estados-Nacin. Por ese mismo carcter general y comn, los datos son numerosos y fcilmente explotables. El desafo ser muy distinto en lo que respecta a los dems actores. Ciertos disfuncionamientos recientes e importantes, ampliamente mediatizados a principios del ao 2008 y que ponan en tela de juicio a una ONG francesa, contribuyeron a relanzar el debate en torno a la gobernanza de los actores no estatales. Es natural entonces formularse la cuestin de la gobernanza dentro de esa nebulosa de organizaciones. Del mismo modo que los cinco indicadores que son objeto de este estudio permiten evaluar el rendimiento de los Estados en materia de gobernanza, otros indicadores deberan poder permitir evaluar el impacto de las OIGs, ONGs y empresas de dimensin mundial. La evaluacin de la responsabilidad-accountability de estos actores no deber limitarse a la teora. Se tratar entonces de evaluar la manera en la cual esos actores se comprometen a tomar en cuenta, de manera equilibrada, las necesidades de los beneficiarios en el transcurso de sus procesos de decisin y la forma en que cumplen con ese compromiso. Uno de los efectos perversos de los indicadores es que muy a menudo su finalidad queda escondida por un ranking final que, para algunos, a veces se torna obsesivo, mientras que para otros parece no revestir ningn valor. No se trata entonces, al trmino de este estudio, de establecer ningn ranking de pases ni de actores ni de distribuir buenos y malos puntajes en funcin de los resultados obtenidos. Lo esencial es mostrar el estado de la gobernanza mundial a travs de los criterios retenidos e incitar a los actores a aprovechar las virtudes pedaggicas de este IGM para plantearse las cuestiones esenciales sobre su gobernanza. Ms all de la clasificacin, lo que se plantea es el cuestionamiento. La clasificacin, o ms bien sus elementos constitutivos, tendran que posibilitar una reflexin de fondo sobre las fuerzas y debilidades de tal o cual Estado-Nacin. Dicha reflexin debera conducir luego hacia la toma de medidas, hacia iniciativas a buscar, cambios de comportamiento para el futuro para llegar, in fine, a un mundo que sera mejor porque estara mejor gobernado. Al trmino de este estudio, sera pretencioso y peligroso afirmar que este IGM est acabado y es perfecto. El IGM tal como se lo define aqu es el resultado de un enfoque inicial. El proceder no ha sido sencillo. Entre la recoleccin de datos fiables, la confrontacin de esos datos y el estudio de su pertinencia hubo que ir haciendo elecciones, que no son definitivas. Con el crecimiento exponencial de los medios de comunicacin y de intercambio que caracteriza al mundo actual, es muy probable que en un futuro cercano haya nuevos datos disponibles, an ms pertinentes. Todas las sugerencias y todos los comentarios sern bienvenidos, puesto que de la confrontacin de ideas ir surgiendo un IGM an ms afinado.

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