07 La Reforma Administrativa en Amrica Latina

la reforma administrativa en amrica latina
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas CONSEJO DIRECTIVO Luis Garca Crdenas Presidente Ignacio Pichardo Pagaza Jacinto Faya Viesca Vicepresidentes Fernando Solana Alejandro Carrillo Castro Jos Chanes Nieto Lidia Camarena Adame Oscar Reyes Retana, Jr. Adolfo Lugo Verduzco Manuel Uribe Castaeda Consejeros Yolanda de los Reyes Tesorera Jos Luis Caldern A. Secretario Ejecutivo
SERIE PRAXIS
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GILDARDO CAMPERO CRDENAS
la reforma administrativa en amrica latina
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA PROGRAMA SERIE PRAXIS Director Ornar Guerrero Coordinador Ejecutivo Javier Muoz Quiroga Asistente Francisco Jos Daz Casillas
Correccin, Formacin y Diseo Domingo Cabrera V. No Prez Bello Virgilio I. Cabrera

Primera edicin, 1982 Instituto Nacional de Administracin Pblica ISBN-96-86-080 Av. Country Club nm. 208 Tel. 5491019 Mxico, D.F. Impreso y hecho en Mxico/Printed and made in Mxico
NDICE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN AMERICA LATINA Presentacin Introduccin I. Naturaleza de la Reforma Administrativa II. Propsito de la Reforma Administrativa III. Estrategias de la Reforma Administrativa IV. Objetivos de la Reforma Administrativa V. Programas de Reforma Administrativa VI. Organizacin de la Reforma Administrativa Conclusiones 7 9 11 23 29 43 47 57 75
PRESENTACIN En el nmero 51 de la Revista de Administracin Pblica el INAP public el artculo titulado "La reforma administrativa en Amrica Latina" de Gildardo Campero. En este documento se resea y explica el proceso de reforma administrativa en los pases latinoamericanos, sus propsitos y estrategias, as como los programas y organismos que le han hecho realidad. Comprende este trabajo valiosos cuadros comparativos de los organismos responsables de la reforma administrativa e importantes conclusiones relativas a las metas alcanzadas. Para difundir con mayor amplitud y profusin este artculo, el Instituto Nacional de Administracin Pblica, la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, la Academia Nacional de Derecho Administrativo y Administracin Pblica, y la Asociacin Latinoamericana de Administracin Pblica han unido esfuerzos para realizar una publicacin separada y concertado su edicin en el Programa Serie Praxis, a la que corresponde este nmero que ponemos a la disposicin de los Interesados en la materia. El Instituto Nacional de Administracin Pblica se com-
place en poner en manos de los estudiosos de la Administracin Pblica este documento que no es slo el producto de la disertacin acadmica, sino tambin de un acucioso y completo proceso de investigacin de campo.
INTRODUCCIN
La reforma administrativa representa la estrategia ms generalizada en los pases del rea, para incrementar la capacidad del sector pblico en el cumplimiento o logro de los objetivos del desarrollo a travs de sus organizaciones. Los rasgos ms sobresalientes que definen el perfil de la reforma administrativa en la regin, se describen en seguida en los trminos de su naturaleza, propsito, estrategia, objetivos y programas, as como de la organizacin requerida para instrumentarla. En todo caso, se ejemplifican las modalidades propias de los pases de Amrica Latina y del Caribe, atendiendo a la estructura y el entorno socioeconmico, poltico y cultural en que se desenvuelven, su sistema de valores y su herencia histrica.
I. NATURALEZA DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA El anlisis de las diversas definiciones que de la reforma administrativa se han dado, permiten entenderla operacionalmente como un proceso social de cambio permanente en la administracin pblica, conducido a conciencia y de manera intencional. A manera de ejemplo, en cuanto proceso permanente de carcter social para la Repblica Dominicana, la reforma administrativa es un proceso de carcter social que incide especialmente en la estructura y funcionamiento de la administracin pblica, a fin de adecuarlos a los objetivos del desarrollo integral; en el caso de El Salvador la reforma administrativa es un proceso permanente y sus acciones deben ser sistemticas y sostenidas, ya que la administracin pblica debe evolucionar de acuerdo a los Planes de Desarrollo; y en Per se le define como un proceso de cambios estructurales dirigidos a lograr la adecuacin permanente de la administracin pblica, para el cumplimiento de los Planes del Gobierno, en relacin con las aspiraciones de la comunidad nacional. Por lo que respecta al cambio conducido a conciencia y de manera intencional, Argentina concepta a la reforma administrativa como un proceso permanente y sistemtico, que teniendo en
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cuenta la situacin existente, trata de perfeccionar los organismos estatales; Mxico ha considerado que para instrumentar adecuadamente el actual programa de gobierno y responder con eficacia a las exigencias polticas, econmicas y sociales que afronta el pas, es indispensable programar y dirigir conscientemente los cambios y adecuaciones que en forma permanente requiere la administracin pblica federal; en este mismo sentido, para Barbados el cambio planificado constituye el elemento clave de la reforma administrativa; proceso de cambio planeado por el cual, entiende Brasil, las organizaciones puedan efectuar la transicin de su estado actual hacia posiciones ms deseables. En suma, "una reforma es un esfuerzo, un proceso permanente. Toda reforma no slo es un ejercicio de conciencia se requiere de la realidad, sino tambin y fundamentalmente una conduccin intencional del cambio". "Conciencia, conduccin intencional del cambio en esfuerzo permanente, es lo que constituye una reforma que, en este caso, siendo la administracin y administrar es servir con intensidaddebe serlo para el desarrollo econmico y social del pas".1 En los ltimos aos, algunos pases de Amrica Latina han sustituido el concepto de reforma administrativa por los de planificacin, desarrollo o modernizacin de la administracin pblica, para significar que la accin reformadora ha pasado de ser un fin en s misma a ser un valioso elemento del desarrollo nacional. En efecto, aunque las reformas administrativas tienen una larga trayectoria en la regin, a las anteriores a la planificacin se les ha atribuido, en general, la caracterstica de haber sido motivadas por objetivos limitados y no vinculados directamente con el desarrollo econmico y social, as como por su utilizacin poltico-partidista
Lpez Portillo, Jos. "Reforma Administrativa". Cuadernos de Fosofia Poltica. No. 19. Mxico. Secretara de Programacin y Presupuesto. Direccin General de Documentacin y Anlisis. 1979. pp. 6 y 7.
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por parte de gobiernos de corta o larga duracin, de facto o elegidos.2 Se ha reconocido que las deficiencias administrativas surgidas de las prcticas tradicionales son diferentes de las que se originan en la preparacin y ejecucin de planes nacionales de desarrollo. Hubo casos en que la reforma fue motivada por la bsqueda de la eficiencia como nico propsito, centrndose en medidas de racionalizacin y austeridad, tendientes a la reduccin del gasto pblico o al dficit fiscal. En ocasiones, la reforma administrativa se acometi bsicamente desde un punto de vista formal-legalista, adoleciendo de un marco de referencia que permitiese abordarla integralmente; convirtindose, de tal suerte, en "sinnimo de cambio de estatutos, reglamentos y flujos de rutina, ignorndose el hecho de que una organizacin es un sistema mltiple de personas".6 Todo ello se explica en el hecho de que "para muchos, una reforma administrativa es una ley o varias leyes que modifican un organograma, cambian funciones o simplifican procedimientos.
Unidad de Administracin Pblica de la CEP AL. "Capacidad Administrativa para el Desarrollo en Amrica Latina: Diagnstico General y Medidas para Fortalecerla". Reunin de Expertos sobre Capacidad Administrativa para el Desarrollo. Santiago de Chile, noviembre de 1970. Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Documento ST/ECLA/Conf. 38/L.12. 7 de octubre de 1970. Unidad de Administracin Pblica de la CEPAL. Op. cit. Dickson, Guillermo Jos y Carbone, Roberto. "Experiencias Nacionales en Reforma Administrativa: Argentina". En: Experiencias Nacionales en Reforma Administrativa. Primer Coloquio. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Mxico, 1979. Antonor, Nelly M. de. "Reflexiones sobre la Experiencia de la Reforma Administrativa: Venezuela". En: Experiencias Nacionales en Reforma Administrativa. Primer Coloquio. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Mxico, 1979. Carvalho, WilKam. "Aprendiendo con el Error: Algunas reflexiones sobre el esfuerzo de reformas administrativas federales: Brasil". En: Experiencias Nacionales en Reforma Administrativa. Primer Coloquio. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD). Mxico, 1979.
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En realidad, un proceso de reforma administrativa podra iniciarse en esa forma, pero su objetivo final no se cumple por decreto, sino a travs de un proceso de cambios que lleva a una transformacin en el proceso social y econmico, modifica las relaciones sociales y el comportamiento de organismos, personal y dirigentes".7 La experiencia de reforma administrativa en Amrica Latina, previa a la introduccin de la planificacin del desarrollo, conduce a caracterizarla como un esfuerzo cuyo foco de accin estuvo centrado casi exclusivamente sobre los elementos formales del sistema, y su orientacin estratgica fue procesa lista, lo cual presupuso un condicionamiento de los fines a los medios.8 Esta leccin permite tipificar a la reforma de esos aos como procedmental y tcnica, puesto que propendi al mejoramiento del "orden" de la Administracin haciendo nfasis en el razonamiento legal y en la creacin o simplificacin de rutinas y procesos. Administracin fue sinnimo de orden, y el mejoramiento per se de los mtodos, propsito de la reforma. En cambio con el impulso tomado por la planificacin socioeconmica, y los obstculos administrativos encontrados por ella, se ha tratado de relacionar la planificacin administrativa con la primera.10 As por ejemplo, en Repblica Dominicana al enfocar-
Martner, Gonzalo. "El Papel de la Reforma Administrativa en la Estrategia de Desarrollo". En: Kliksberg Bernardo y Madrid, Pedro Jos (Compiladores \Aportes para una Administracin Pblica Latinoamericana. Caracas, Universidad Central de Venezuela. Ediciones de la Biblioteca. 1975. o Nasmiento, Kleber. "Reflexiones sobre la Estrategia de la Reforma Administrativa: La Experiencia Federal Brasilea". Reunin de Expertos sobre Capacidad Administrativa para el Desarrollo. Santiago de Chile, noviembre de 1970. Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. Documento ST/ECLA/Conf. 38/L.4. 25 de junio de 1970. Been Lee, Hahn. "Bureaucratic models and administrative reform". En: Development and Chonge. Administrative reform. Vol. II. 1970-71. No. 2. Institute of Social Studies. The Hague.
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Unidad de Administracin Pblica de la CEP AL. "La Planificacin Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina". Op. cit.
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se el aspecto de la reforma administrativa, se estima necesario hacer referencia al proceso del desarrollo nacional, por cuanto la reforma tiene un objetivo ligado a la planificacin de tal proceso.11 "Por ello, actualmente se habla de la planificacin administrativa, definida (por la CEPAL) como 'un proceso permanente por medio del cual se establecen objetivos administrativos a alcanzar en un periodo determinado por medio de polticas, planes y empleo eficiente de los recursos administrativos existentes para conseguir un cambio, de un nivel administrativo existente a otros mejores'".12 Por medio de la planificacin administrativa se trata de procurar la mxima eficiencia en el empleo de los recursos administrativos en todas las fases de la planificacin econmica, con el fin de acelerar el desarrollo, aumentando el rendimiento de los insumos para conseguir el correspondiente aumento del producto en bienes y servicios. La planificacin administrativa, al integrar el esfuerzo de reforma administrativa con los planes globales de desarrollo, hace que en Amrica Latina la reforma adquiera bajo esa filosofa una nueva razn de ser y su utilidad es claramente comprendida.14 En efecto, "...la transformacin de las estructuras, sistemas y procedimientos de la administracin pblica tienen ahora una nueva justificacin y una nueva tica: la de lograr que esas estructuras sistemas y procedimientos permitan el desarrollo, o ms precisamente, permitan la ejecucin de los planes de desarrollo econmico y social y no se convierta en su freno".15
Amaro Guzmn, Raymundo. "La Reforma Administrativa: Repblica Dominicana". En: CLAD. Op. cit. 12
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Unidad de Administracin Pblica de la CEPAL. Op. cit., citado por Amaro Guzmn, Raymundo. Op. cit. Ibidem. Ibidem. Brewer-Caras, Alian R. "Palabras pronunciadas en el Acto de Instalacin del Consejo de Reforma Administrativa de la Oficina Central de Coordinacin y Planifica-
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Puesto que una de las causas de la ineficacia de los planes "ha sido la existencia de una administracin pblica incapaz de servir, no slo para una eficiente formulacin de planes, sino para una eficaz ejecucin y evaluacin de los mismos... "es precisamente el proceso de planificacin el que motiva la reforma administrativa. De ah que pases como Venezuela estimen que el propio sistema de planificacin debe ser modificado; Costa Rica realice programas de racionalizacin administrativa con el propsito de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecucin de sus actividades y de asegurar as el cumplimiento de los planes de desarrollo; y Mxico considere "que los trabajos de reforma administrativa... han de orientarse, fundamentalmente por la necesidad de adecuar las estructuras, sistemas y mtodos administrativos en funcin de los objetivos que persigue el Gobierno en esta etapa de desarrollo y de las metas y programas especficos que se establezcan en cada dependencia..." De ah que al relacionar la planificacin global y la planificacin administrativa, "deben salvarse al respecto una serie de cuestiones prcticas que no se limitan a la coordinacin institucional, entre ellas: la identificacin de las necesidades administrativas que surgen de los planes globales, la estructuracin de polticas administrativas ajustadas a ellos, la compatibilizacin de objetivos administrativos en funcin de las metas de la planificacin global, la estructuracin de procedimientos para el ajuste del plan admi-
cin (CORDIPLAN) el 17 de octubre de 1969". En: Comisin de Administracin Pblica (CAP). La Reforma de Toda la Administracin Pblica por toda la Administracin Publica. Caracas, Venezuela. CAP. 1970.
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Brewer-Caras, A.R. Op. cit. Ibidem. Presidencia de la Repblica. Decreto No. 9283-p. Creacin del Sistema de Reforma Administrativa. San Jos, Costa Rica. 30 de octubre de 1978. Presidencia de la Repblica. Acuerdo para el establecimiento de Unidades de Programacin en cada una de las Secretaras y Departamentos de Estado, Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. Mxico, D.F. Diario Oficial. 11 de Marzo de 1971.
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nistrativo a las modificaciones que la dinmica de aplicacin del plan global va suscitando en el mismo..." Quienes han adoptado el concepto de desarrollo administrativo en lugar del de "reforma", afirman que en la experiencia latinoamericana el comn denominador de esta ltima fue el desarrollo cclico con fuerte impulso en sus primeros momentos, decaimiento lento luego y largos periodos de letargo despus. Subrayan, de nuevo, que el enfoque tradicional de reforma administrativa adoptado circunscribi los cambios a la solucin de problemas parciales (cambio de leyes y normas, reorganizacin de dependencias o entidades en crisis, introduccin o modernizacin de sistemas de apoyo). Pero estos cambios no tuvieron continuidad en el tiempo y no llegaron a remover las causas generadoras de problemas en las dependencias pblicas, sobre todo en las directamente responsables de la prestacin de servicios y produccin de bienes para la sociedad.22 "Esta realidad ha conducido al Gobierno Ecuatoriano a concebir al desarrollo administrativo como una nueva perspectiva, comprendido ste como un proceso dinmico, ligado ntimamente a los objetivos del desarrollo integral. El desarrollo administrativo no slo busca la adaptacin de las estructuras y procedimientos administrativos al cambio, sino que busca fundamentalmente hacer que la administracin pblica promueva y rija ese cambio. Se trata de lograr que ella sea capaz de movilizar un proceso dinmico de desarrollo, en el que se integran todos los recursos humanos, polticos, econmicos y sociales a diferencia de la administracin pblica tradicional que buscaba simplemente asegurar la correcta ejecucin
Antonor, Nelly M. de. Op. cit.

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Ibidem. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica. Programa de Desarrollo Administrativo del Sector Pblico -PRODASP- Plan de Detarrotto Administrativo del Sector Pblico. Repblica de Guatemala, C A . 1978. PRODASPD-78-32.
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de las leyes y el mantenimiento de una estructura econmica simple. Esta es la concepcin esencial del desarrollo administrativo". Para Guatemala, la alternativa de desarrollo administrativo que ahora se emprende, supone la inversin del enfoque tradicional al admitir la existencia de limitaciones burocrticas, polticas y sociales que imposibilitan la realizacin de cambios en forma global e inmediata. En consecuencia, se eligi el criterio de producir la reforma dentro de un proceso permanente que moviliza a la propia administracin pblica para que cambie.2 En tal sentido, el desarrollo administrativo o la reforma se entiende en Guatemala "como un proceso que, en lugar de agotarse a medida que se desarrolla, vaya autososteniendose mediante la institucionalizacin de la capacidad para autoevaluar y autocorregir las deficiencias y problemas que afectan a la ejecucin de los programas de Gobierno". De la misma manera, "el proceso de desarrollo administrativo en Honduras, ms que brindar soluciones a la problemtica administrativa, busca desarrollar las potencialidades y capacidades institucionales, para que sean los mismos organismos quienes se auto-adecen constantemente, con arreglo a las orientaciones y directrices que establece el Plan de Desarrollo Administrativo del sector pblico. Interesa que al desarrollar tales potencialidades y capacidades, stas se constituyan como agencias de cambio organizacional planificado". 27
Rodrguez P., Carlos A. Op. cit. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica. PRODASP.
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Op. cit. Ibidem.

Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica. Programa de Desarrollo Administrativo del Sector Pblico. "Documento para los Participantes de Grupos de Programacin Colectiva". -PRODASP- D-78-35. En: Documentos de Programacin Colectiva. (Recopilacin). Guatemala, octubre de 1979. Consejo Superior de Planificacin Econmica (CONSUPLAN). Secretara Tcnica. "El Desarrollo Administrativo: Honduras". En: CLAD. Op. cit.
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El desarrollo administrativo se complementa con un ingrediente finalista (ideolgico) y otro valorativo (axiolgico). En cuanto al primero, esto es, a su contenido, el desarrollo administrativo centra su accin en un nfasis a las actividades sustantivas del Estado, de modo que no se limite como ha sido tradicional, al mejoramiento de las actividades de apoyo a la gestin y busque as afrontar directamente los problemas que afectan a la administracin pblica, mejorando la cantidad y calidad de los servicios, bienes y regulaciones que entrega a la sociedad.28 En su aspecto valorativo, la estrategia del desarrollo administrativo se sustenta en un proceso participativo de naturaleza humanista. Se caracteriza por brindar a quienes nunca fueron considerados antes como protagonistas del cambio administrativo, una oportunidad para poner de relieve los problemas que viven a diario y comprometerse en un programa para solucionarlos.29 En consecuencia, se trata al mismo tiempo de superar los enfoques estructuralists, formalistas y mecanicistas y aplicar una concepcin y un mtodo comportamental o conductualista, cuya tcnica de intervencin bsica la constituye un mecanismo y una herramienta de programacin participativa o colectiva (programacin de mejoramiento del rendimiento, PIP),* sustentados en la tecnologa y estrategias del desarrollo organizacional (d.o.).30 En suma, "el desarrollo administrativo forma parte del proceso total de cambio que experimenta un pas para la consecucin de sus metas societales. Dentro de este contexto, el desarrollo administrativo trasciende las dimensiones estrictamente formales y tcnicas, para incorporarse a la cultura nacional como un valor
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Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica. PRODASP. Op. cit. Secretara del Consejo Nacional de Planificacin Econmica. PRODASP. "Documento para los Participantes de Grupos de Programacin Colectiva". Op. cit. Performance Improvement Programming (PIP). CONSUPLAN. Op. cit.
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y una capacidad permanente y sostenida para la autorrenovacin organizacional, mediante esfuerzos conscientes y deliberados. En este sentido debe considerarse al desarrollo administrativo (d.a.) como el proceso acumulativo de modernizacin (m) e institucionalizacin ( i ) . La conveniencia de adoptar el trmino modernizacin administrativa reside en que permite describir con mayor propiedad la clase de cambio que los pases desean para sus sistemas administrativos, puesto que por modernizacin administrativa se entiende el proceso de cambio a travs del cual los organismos pblicos incorporan nuevas formas de organizacin, tecnologas fsicas y sociales y comportamientos que les permitan alcanzar nuevos objetivos de una manera ms adecuada. Visto desde este ngulo, el fenmeno de modernizacin consiste en un proceso de creacin y transformacin institucional, a travs del cual la administracin pblica eleva su desempeo para hacer frente a las demandas que sobre ella inciden. 32 As definida, la modernizacin administrativa comprende parmetros y objetivos diferentes a los de la reforma en su acepcin tradicional. As por ejemplo, Brasil estima que la reforma se interesaba en promover mayor eficiencia en la consecucin de los fines, su orientacin era predominantemente procesalista. Por el contrario, al trascender los propsitos y el mbito de la reforma,
Campero, Gildardo Hctor y Loureiro, Cea. "Ensayo sobre la Modernizacin de la Administracin Pblica". En: Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Revista de Poltica y Administracin No. 5. Mxico, mayo-agosto de 1976. Ochs, Smill y Laureiro Pinto, Aluzio. "Modernizacin y Reforma Administrativa del Gobierno Federal Brasileo". En: Reforma Administrativa: Experiencias Latinoamericanas. Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) No. 6. 1975; Secretara General del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin General/ Secretara de Modernizacin y Reforma Administrativa. "Modernizacao e Reforma Administrativa do Gobern Federal Brasileiro. Quatro Dcadas de Experiencia". Primer Seminario Interamericano de Reforma Administrativa, s/f.
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la modernizacin administrativa busca la innovacin y persigue la eficacia, su orientacin dominante es "teleolgica". En el caso de la reforma administrativa en Paraguay, se afirma que "no se tratar de una reforma destinada simplemente a lograr una mayor eficiencia de una administracin pblica tradicional, sino destinada a dejar a un lado estructuras arcaicas, incapaces de marchar al unsono con la transformacin que el pas est comenzando a experimentar..." 3 4 La experiencia de Mxico muestra cmo adems de las reformas incremntales que slo pretenden incrementar la eficiencia de las funciones o el volumen de los servicios que ya se prestan, de tiempo en tiempo, se vuelve necesario hacer ajustes mayores, reformas o reestructuraciones de fondo, 35 para acelerar el cambio de las estructuras administrativas tradicionales con el fin de ajustaras a las enormes transformaciones de la poblacin, as como para adecuarla a las nuevas necesidades surgidas del papel cada vez ms importante del Estado en el desarrollo,3 adems de la necesidad que tiene el pas de plantearse claramente qu tipo de administracin pblica requiere para cumplir con la tarea que habr de corresponderle en el ltimo cuarto del siglo XX. 37 Por todo ello, al nivel ms alto de decisin del Poder Ejecutivo, se ha sealado
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De Souza Wahrlich, Beatriz M. "Reforma Administrativa Federal Brasilea" (Pasado y Presente) En: Revista Latinoamericana de Administracin Pblica No. 1. Mxico. Asociacin Latinoamericana de Administracin Pblica (ALAP). Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Enero-Marzo, 1974. Presidencia de la Repblica. Secretara Tcnica de Planificacin. Propuesta Relativa a los Lineamientos Generales del Proceso de Reforma Administrativa. Repblica del Paraguay, s/f. Carrillo Castro, Alejandro. La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, uno de los Medios para Alcanzar el Modelo del Pas al que Aspiramos. Mxico. ISSSTE. 1977. Partido Revolucionario Institucional (PRI). Propuesta de Programa de Gobierno 1976-1982; Lpez Portillo, Jos. Discurso de Cierre de Campaa; Lpez Portillo, Jos. Su Pensamiento. No. 5. , Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa: Antecedentes, Estado Actual y Perspectivas. Mxico. Instituto de Estudios Administrativos, A.C. s/f.
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la necesidad de "modernizar" urgentemente la administracin pblica.3 Para Guyana se ha recomendado en el campo muy particular de la administracin de personal la "modernizacin" del servicio pblico, de tal modo que pueda conducirse hacia el desarrollo dinmico de una nacin joven. La enseanza de Amrica Latina en el campo de la reforma administrativa permite observar una metamorfosis en su naturaleza, al transitar por un continuo de medidas de mejoramiento tipificadas como reformas procedimentales y tcnicas para llegar a la reforma programtica. "Esta ltima encuentra su objetivo en el contenido mismo de los programas de trabajo, ms que en los mtodos o en el orden que se sustenta en los procedimientos y rutinas de la administracin. El foco de la reforma se traslada de la forma a la substancia, de la economa y la eficiencia a la eficacia en el logro de las metas, del mrito burocrtico al bienestar de la poblacin. En este nfasis novedoso sobre el desempeo o realizacin de los programas se da cuando el Gobierno de un pas en desarrollo inicia realmente un movimiento hacia el desarrollo econmico y social. En esta nueva orientacin de la reforma administrativa el "producto" o "resultado", se convierte en la palabra clave, y la burocracia avanza forzada por los programas de trabajo. Conforme a toda esta concepcin innovadora la reforma administrativa es bsicamente un cambio para hacer de la administracin un mejor instrumento, a travs del cual se alcanzan los objetivos de orden pblico de una sociedad".4
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Lpez Portillo, Jos. "Palabras Pronunciadas por el C. Presidente de la Repblica, Jos Lpez Portillo, durante la Primera Reunin de Gabinete sobre Reforma Administrativa". Palacio Nacional, 28 de enero de 1977. En: Boletn de Ettudiot Administrativos No. 8. Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Mxico, octubre de 1977. Guyana. "Estrategia de la Reforma Administrativa". En: CLAD. Op. cit. Been Lee, Hahn. Op. cit.
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II. PROPOSITO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA Al definir operacionalmente el concepto de la reforma administrativa, que genricamente recoge los principales elementos de este proceso en los pases de la regin, se le entendi como un esfuerzo de naturaleza intencional, esto es, deliberado. En tal sentido, la eleccin clara de los objetivos globales de la reforma administrativa es requisito fundamental para su xito. Por consiguiente, cuando en Amrica Latina y el Caribe se busca la eficiencia y la eficacia a travs de los trabajos de reforma, stos estn dirigidos, dentro de una cadena de medios a fines, a un propsito sustantivo. Tomando un caso, en Mxico se ha resuelto iniciar una reforma administrativa no por un simple capricho orgnico, ni por un prurito racionalista, sino como una de las respuestas fundamentales para aumentar la capacidad de respuesta a las necesidades fundamentales del pas. No se trata entonces, de hacer el "ejercicio de la antiburocracia", o de un simple afn de renovacin sin sentido
Dror, Yehezkel. "Strategies for Administrative Reform". En: Development and Change. AdminUtrative Reform. Volume II. 1970-71. No. 2. Institute of Social Studies. The Hague.
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que busca el cambio por el cambio. Un examen de las diversas finalidades perseguidas con la reforma administrativa por los gobiernos del rea, conduce a definir su propsito como el de fortalecer a la administracin pblica y transformarla en un instrumento adecuado, para que responda con eficiencia, eficacia, congruencia y honestidad a las exigencias del desarrollo nacional y al cumplimiento de los programas de Gobierno. La motivacin intencional del cambio administrativo se ha puesto de relieve, en los sectores pblicos de la regin, cuando stos buscan con la reforma fortalecer y adecuar a la administracin pblica en funcin del desarrollo econmico y social segn se advierte en los propsitos perseguidos por Panam, Ecuador, Honduras y El Salvador. Tal cometido general se complementa cuando pases como Argentina, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay y Per aaden el carcter instrumental del objeto de cambio, cuyo desempeo, en el logro del desarrollo y la ejecucin de los planes, debe calificarse en trminos de eficacia, eficiencia, congruencia y honestidad. A manera de ejemplo para modernizar al Ecuador es imperativa una administracin pblica eficiente, tcnica y honesta. Y a fin de erradicar la lentitud, la corrupcin y el despilfarro, la administracin pblica se reformar profundamente. En Mxico se quiere organizar al gobierno para organizar al pas mediante "una reforma administrativa para el desarrollo econmico y social, que contribuya a garantizar nstitucionalmente la eficiencia, la congruencia y la honestidad en las acciones pblicas". 43
Lpez Portillo, Jos. "Reforma Administrativa". En: Cuadernos de Filosofa. No. 19. Mxico. Secretara de Programacin y Presupuesto. Direccin General de Documentacin y Anlisis. Abril de 1979; Lpez Portillo, Jos. Su Pensamiento No. 3, Su Pensamiento No. 4, Discurso de Toma de Posesin. Rodos Aguilera, Jaime. Mensaje a la Nacin. Quito, Ecuador. 10 de agosto de 1979;
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Del anlisis anterior se deriva una distincin en cuanto a la direccin de los propsitos de la reforma administrativa en Amrica Latina, que permite calificarla como un "esfuerzo orientado hacia objetivos mltiples".44 En efecto, un grupo de stos se encaminan al interior de .la administracin y se interesan, principalmente, en su "mejoramiento", en cuanto ala productividad o uso racional de los recursos (eficiencia) y la honradez en la conducta de los funcionarios pblicos (honestidad). Otro grupo de propsitos de la reforma tiene que ver con "el papel del sistema administrativo en relacin a la sociedad global". Aqu se aplica a la eficacia (grado de cumplimiento o logro de los objetivos) como indicador del efecto ultimo de la administracin pblica en la sociedad, as como de su capacidad para alcanzar o responder a los objetivos del desarrollo.4' Dentro de este grupo, la correspondencia oportuna entre fines y medios (congruencia) constituye un propsito fundamental de gobierno.48 "En sntesis, la eficiencia se concibe como la capacidad para lograr mayor productividad y la eficacia, como la capacidad de alcanzar los objetivos propuestos. La eficiencia no puede ser un objetivo nico en un programa de mejoramiento del sector pblico, ya que por esta va puede llegarse, inclusive, a perfeccionar aspectos que lejos de facilitar, obstruyen el proceso administrativo (tal es el caso de algunas leyes y mecanismos de control). La eficacia es
Lpez Portillo, Jos. Segundo Informe de Gobierno (Complementario). Mxico, D.F. l o . de septiembre de 1978. Dror, Yehezkel. Op. cit.; Leemans, Ame F. "Administrative Reform: AnOverview". En: Development and Change. Administrative Reform. Volume II. 1970-71. No. 2 Institute of Social Studies. The Hague. Dror, Yehezkel. Op. cit.; Leemans, A.F. Op. cit.
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Ibidem. United Nations. Development Administration: Current Approaches and Trends in Public Administration for National Development. New York. United Nations. Departament of Economic and Social Affairs. Sales No. E.76.II.H.1.
JA
Lpez Portillo, Jos. Intervencin del C. Presidente de la Repblica durante la Segunda Reunin de Gabinete sobre Reforma Administrativa. Palacio Nacional. M-
xico, 22 de julio de 1977.
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lo deseable, ya que el Sector Pblico requiere de ella para alcanzar sus objetivos; la combinacin de ambos enfoques es lo ideal". Por consiguiente, aumentar la productividad, la eficiencia de las acciones de la administracin pblica, constituye una meta importante; pero no es suficiente, por ejemplo, para la reforma administrativa mexicana. Puesto que, "tan importante como aumentar la productividad y la eficiencia es que se cumplan los objetivos propuestos por el sistema poltico, del cual la administracin es slo su medio ejecutivo".50 En el campo de la integracin econmica, concebida como coadyuvante al desarrollo de cada pas de la regin, la integracin latinoamericana y del Caribe es un objetivo importante, ambicioso y difcil, cuyas repercusiones administrativas adquieren especial importancia dentro de los esfuerzos de reforma, aun cuando a inicios de la dcada de los aos setenta slo haban sido estudiadas en forma limitada.51 Al lado de los primeros sistemas orientados hacia la integracin del rea, creados alrededor de 1960, tales como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Comn Centroamericano, han empezado a cobrar impulso en aos recientes otros sistemas subregionales: el Acuerdo de Cartagena (ms conocido como Grupo Andino), el Mercado Comn del Caribe Oriental (ECCM) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). En ese contexto adquiere especial importancia la coordinacin entre todos estos sistemas de integracin y el fortalecimiento de la
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Secretara General de Consejo Nacional de Planificacin Econmica. PRODASP. Plan de Desarrollo Administrativo del Sector Pblico. 50 Carrillo Castro, Alejandro. La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, uno de los Medios para Alcanzar el Modelo de Pas al que Aspiramos. Unidad de Administracin Pblica de la CEPAL. "Capacidad Administrativa para el Desarroll en Amrica Latina: Diagnstico General y Medidas para Fortalecerla".
Op. cit.
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capacidad administrativa de las instituciones multinacionales, sobre todo los Bancos o corporaciones de fomento y de las corporaciones pblicas latinoamericanas. Entre las tareas ms urgentes parecen figurar el establecimiento de estructuras y procedimientos ms flexibles y eficientes y la formulacin de personal tcnicamente idneo y dotado de un punto de vista multinacional. La preocupacin por una ptica multinacional responde a que en muchos casos las frustraciones del proceso de integracin se atribuyen al predominio de consideraciones nacionales sobre conveniencias regionales o subregionales. Lo anterior se adverta en los planes de desarrollo durante el decenio de 1960 que estaban basados en un enfoque puramente nacional, ignorando en gran medida los objetivos de la integracin. 53 En la actualidad, algunos planes nacionales y programas de Gobierno ya recogen entre sus objetivos, metas y estrategias, la integracin y cooperacin regional y subregional. Incluso, se busca coordinar, como sucede en Colombia, los planes y programas nacionales de desarrollo con los de otros pases latinoamericanos, con miras a establecer un rgimen de planeacin conjunta del proceso de integracin econmica regional o subregional, a travs del Departamento Nacional de Planeacin. El Programa de Gobierno de la Junta de Reconstruccin Nacional de Nicaragua considera entre sus Lincamientos bsicos, dentro del rea econmica, que "en el mbito latinoamericano se fortalecer la accin del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), y se har hincapi en el enfoque multilateral, cuando se trate de encontrar soluciones conjuntas a problemas comunes, especialmente aquellos que se planteen frente a los pases industrializados. La integracin centroamericana y latinoamericana se apoyar en la medida en que no obstaculice el proceso de transformaciones internas o la reactivacin de la economa que llevar a
52 53
Ibidem. Ibidem.
28
cabo el Gobierno, y en que impulse los legtimos intereses y aspiraciones de los pueblos". Otro caso se registra en el Plan Nacional Bienestar para Todos (Plan de Desarrollo Econmico y Social 1978/82) de El Salvador, que en su captulo sobre la integracin econmica centroamericana establece que el Gobierno est consciente de la trascendencia del Mercado Comn y del perfeccionamiento del proceso de integracin regional, "...porque constituye un instrumento idneo para impulsar el desarrollo econmico y social de los pases del Istmo y fortalecer los vnculos de solidaridad. "En tal sentido se prestar atencin al perfeccionamiento de la zona de libre comercio; a la adaptacin e instrumentacin de un nuevo arancel externo comn, y a proyectos de alto inters regional, a fin de ampliar el alcance y la profundidad del proceso, asegurando a la vez que la integracin se convierta as en instrumento ms efectivo del desarrollo". 55 Por ltimo, la Propuesta de Programa de Gobierno 1976-1982 de Mxico, estableci entre las directrices bsicas de su poltica exterior, ncada sobre las bases de voluntad de integracin y del establecimiento de instituciones comunitarias: propiciar un mayor acercamiento entre la ALALC, la Comunidad del Caribe y el Mercado Comn Centroamericano, en apoyo a la integracin latinoamericana; colaborar con la Asociacin representada por el Acuerdo de Cartagena; as como, seguir ayudando al SELA y a la Naviera Multinacional del Caribe (NAMUCAR).56
Junta de Gobierno de Reconstruccin Nacional. "Lincamientos Bsicos del Programa de Gobierno". En: Gobierno de Reconstruccin Nacional. 1979: Ao de la Liberacin. Nicaragua, 18 de junio de 1979.
55
Repblica de El Salvador. Plan Nacional "Bienestar para todos". San Salvador. Secretara de Informacin de la Presidencia de la Repblica, julio de 1978. Instituto de Estudios Polticos, Econmicos, y Sociales (IEPES) del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Propuesta de Programa de Gobierno 1976-1982. Mxico, octubre de 1976.
III. ESTRATEGIAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA Uno de los puntos ms importantes a definir en un proceso de reforma administrativa, es la estrategia a emplear para la introduccin de medidas de modernizacin gubernamental y producir realmente el cambio social que se necesita. 57 El concepto de estrategia en reforma administrativa se relaciona con las polticas principales o maestras (mega-polticas), las cuales establecen el marco de lincamientos y las fronteras dentro de las cuales debern formularse las polticas especficas y operativas, as como las decisiones que habrn de adoptarse. 58 Esto es, aquellas "decisiones de poltica, que se refieren, en el nivel ms general, a tomar medidas para alcanzar el fin", 59 que en este caso corresponde a los propsitos de la reforma.
57 58
CEP AL. Op. cit., p. 186. Dror, Yehezkel. "Strategies for administratve reform". En: Development and Change. Administratve Reform. Institute of Social Studies. The Hague. Volumen 11-1970-71. No. l . p . 19. Parsons, Talcott. Estructura y Proceso en la Sociedad Moderna. Madrid. Instituto de Estudios Polticos. 1966.
59
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En los pases de Amrica Latina y del Caribe, diversos han sido los enfoques o elementos de estrategia que se han tomado en consideracin para el estudio de la administracin pblica y la propuesta de medidas de cambio. De la revisin de las Experiencias Nacionales que en cuanto a la estrategia para la reforma administrativa se examinaron recientemente en la regin por los pases miembros del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), se encuentran las siguientes: PRIMERA. La reforma administrativa forma parte de los cambios sociales y por lo tanto, no se produce en el vaco. Por consiguiente, no es posible desarrollar la reforma de manera independiente al sistema poltico y econmico en el cual se inserta la administracin pblica, concebida como "un subsistema de la sociedad en general y del sistema poltico en particular". De donde, los mltiples subsistemas que integran al Estado inciden especialmente en el comportamiento de la administracin, a fin de adecuarla a sus objetivos. De tal suerte, que la reforma administrativa se asocia a reformas de tipo poltico, cultural, social, econmico y legal (Cuba, Repblica Dominicana y Mxico). SEGUNDA. La reforma administrativa est orientada hacia el desarrollo econmico y social. No constituye, entonces, un fin en s mismo. Esta poltica "...surge del convencimiento de que la reforma administrativa, es decir, el mejoramiento de la administracin pblica no es un fin en s mismo, no es un proceso conveniente en s mismo, sino que est fundamentalmente ligado al proceso de desarrollo econmico y social".61 TERCERA. La reforma administrativa est estrechamente vinculada con la planificacin y la programacin econmica y
Weiss, N. "Towards A. ComprehensivaApproach toGovemmentReorganization". En: Phitippine Jounal of Public Adminutration. Manila, January 1967. Vol. XI. No.l. Brewer-Caras Alian R. "Palabras en el acto de instalacin del Consejo de Reforma Administrativa del Ministerio de Hacienda". Op. cit.
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social y, por consiguiente, la estrategia del cambio tendr como eje fundamental al sistema de planificacin, programacin, presupuestacin y evaluacin; puesto que "la necesaria vinculacin de la reforma administrativa al proceso de desarrollo, exige su indispensable relacin en la funcin de planificacin". CUARTA. La reforma administrativa en s misma constituye un proceso planificado y evaluado. Esto significa que, la reforma "no slo es un buen propsito, sino fundamentalmente una actividad programada".63 Puesto que "...si la reforma administrativa tiene por objeto la adaptacin de la administracin pblica a un proceso de desarrollo nacional planificado, ello implica que la misma reforma administrativa tiene que ser una reforma planificada".64 En consecuencia, su concepcin y desarrollo obedecen a un plan de accin, se cie a un procedimiento racional y obedece a una metodologa que permite que las diversas acciones que se adelanten, respondan a unos lincamientos de poltica y a unos objetivos claramente definidos y previamente identificados.65 La expresin operativa de la planificacin de la reforma administrativa, se da por medio de planes, programas y^proyectos como parte integrante de los planes, programas y proyectos de desarrollo. Indicando claramente los propsitos, objetivos y metas, polticas de accin, recursos a utilizarse, determinacin de tiempo y los mtodos y sistemas para su eficiente aplicacin.
62
CLAD.
Op.cit.
Lpez Portillo, Jos. Su Pensamiento No. 5. Brewer-Caras, Alian R. 'Tatabras pronunciadas en el acto de Instalacin del Consejo de Reforma Administrativa de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin. CORDIPLAN. Op. cit. Per. "Proceso de Reforma de la Administracin Pblica". En: CLAD. Op. cit.
66
Unidad de Administracin Pblica de la CEPAL. "La Planificacin Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina". Op. cit.
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En cuanto al horizonte o temporalidad de los planes, stos pueden tener una dimensin estratgica, tal es el caso del previsto Plan de Reforma Administrativa para la dcada del ochenta de Bolivia; o de aquellos cuyo alcance coincide con el de la gestin gubernamental: el Plan de Reforma Administrativa de Costa Rica, el Plan General de la Reforma Administrativa Integral de Chile, el Programa de Fortalecimiento Institucional del Sector Pblico de Panam, en Mxico, las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal debern programar sus reformas administrativas sectoriales e institucionales, de acuerdo al Marco Global del Programa de Reforma Administrativa. Coinciden con los planes quinquenales de desarrollo econmico y social los planes de reforma administrativa de Cuba, Ecuador y Honduras bajo la denominacin en estos dos ltimos pases de Plan Quinquenal de Reforma Administrativa 1980-1984 y el Plan de Desarrollo Administrativo del Sector Pblico 1979-1983, respectivamente. A corto plazo se programan las actividades o acciones concretas de reformas anuales: Argentina las incorpor dentro del Plan de Tareas de la Accin de Gobierno para el ao 1979, Cuba formula un Cronograma para la Aplicacin del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa, Mxico ha elaborado el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1979 y Per el Plan de Reforma de la Administracin Pblica para 1979. En los documentos que contienen a los programas anuales de reforma administrativa se registran, entre otros datos segn las experiencias de Cuba, Mxico y Per los siguientes: objetivos de reforma global, sectorial e institucional necesarios para el cumplimiento de los programas y subprogramas de actividad sustantiva o de apoyo de la Administracin Pblica; lneas de accin fundamental para las tareas de reforma; acciones de mejoramiento administrativo, enlazadas con cada uno de los programas y subprogramas de actividad; resultado esperado y finalidad o impacto de la accin; coordinacin con otros rganos y entidades y relacin con otras lneas de accin; costo o gasto presupuestal de la accin de reforma; fechas de calendario y cobertura territorial (regiones, estados o provincias).
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En la integracin del programa anual de reforma administrativa intervienen conjuntamente, en los casos de Argentina, Ecuador y Mxico, las unidades centrales de los sistemas de planeacin y de reforma. En Costa Rica y Per el programa se estructura dentro de sus respectivas oficinas de planificacin a nivel global. Esta actitud de convergencia entre la planificacin econmica y social y la planificacin administrativa a travs de sus rganos competentes se estima conlleva a "...una mayor identificacin y coordinacin con la administracin presupuestaria... tambin se tiene el convencimiento de que es necesario hacer del presupuesto nacional un instrumento vlido para traducir en cifras financieras los planes de desarrollo y los planes de reforma administrativa: sin presupuesto nacional, por supuesto, no puede haber, ni desarrollo ni reforma administrativa..." Asimismo, es de fundamental importancia la evaluacin y el control continuo del avance de los programas de reforma administrativa en funcin de las metas establecidas, para poder adoptar las medidas correctivas pertinentes a las desviaciones observadas (Argentina, Costa Rica y Mxico). Para ello, deben llevarse a cabo comparaciones peridicas de lo actuado y confrontarlas con el marco de referencia y con el programa originales, para generar y rendir al Presidente de la Repblica los informes de resultados 69 (Costa Rica y Mxico). En este aspecto adquiere especial importancia la construccin y utilizacin de indicadores administrativos, para lograr la medicin de los
Brewer-Carias, A.R. "Palabras en el acto de instalacin del Consejo de Reforma Administrativa del Ministerio de Hacienda". Op. cit. Carrillo Castro, Alejandro. "La Reforma Administrativa en Mxico". En: Leemans, A.F. (Compilador) Cmo Reformar la Administracin Pblica. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1977; Dickson, GJ. y Carbone, R. Op. cit.; Costa Rica "Estrategias y Metodologas de la Reforma Administrativa". En: CLAD. Op. cit.
69
Canillo Castro, Alejandro. Op. cit.; Costa Rica. Op. cit.
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resultados obtenidos en forma sinttica pero con un alto contenido informtico 7 0 (Argentina). El anlisis crtico y la evaluacin del proceso de reforma deben realizarse con la amplia participacin de los directamente vinculados a su ejecucin, dentro de sus respectivos mbitos, facilitndose as una labor constante de evaluacin y rectificacin de resultados en todo nivel 71 (Costa Rica, Chile y Mxico). Esa tarea de autoevaluacin de la reforma podr complementarse y apoyarse en visitas peridicas de evaluacin practicadas por la unidad central de reforma administrativa, la cual deber relacionarse al efecto con las unidades sectoriales 7 2 (Mxico). QUINTA. La reforma administrativa ser global en su concepcin, pero gradual y selectiva en su implantacin. Esta poltica se sustenta en el principio de la integralidad o universalidad de la reforma, involucrando a todas las esferas de la administracin dentro de una concepcin global que la abarca en su totalidad (Argentina, Chile, Repblica Dominicana, Jamaica, Puerto Rico y Uruguay). Sin embargo, como "no es posible realizar todo lo deseable o necesario al mismo tiempo, convendr dar a cada reforma el ritmo y la prioridad que requiera". 73 Este principio de gradualidad su70
Dickson, GJ. y Carbone, R. Op. cit. Costa Rica. Op. cit.; Chile "Experiencias en Reforma Administrativa", en CLAD. Op. cit.; Carrillo Castro, A. "Experiencias Nacionales en Materia de Reforma Administrativa (1965-1979): Mxico", en: CLAD. Op. cit.
72 Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Acuerdo por el que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal adecuarn sus planes, sistemas, estructuras y procedimientos conforme al proceso permanente, programado y participativo de reforma administrativa. Mxico*. Secretara de Programacin y Presupuesto. Diario Oficial. Martes 24 de abril de 1979. yo Lpez Portillo, Jos. Discurso de Toma de Protesta como Candidato del PRI a la Presidencia de la Repblica. Mxico. 1975; Lpez Portillo, Jos. Mensaje de Toma de Posesin. Mxico, 1976.
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pone la ejecucin por etapas del proceso de reforma, as como la identificacin y fijacin de reas y tareas prioritarias (Costa Rica, Chile, Repblica Dominicana y Mxico). SEXTA. La reforma administrativa estar circunscrita a los mbitos jurisdiccionales que el marco poltico-administrativo y legal establezcan. De acuerdo con esta estrategia, aunada al principio de simultaneidad es posible realizar paralelamente la reforma en los distintos niveles de Gobierno, en los rganos de los poderes del Estado, as como en las dependencias e instituciones o entidades de la administracin pblica centralizada y descentralizada. Sin embargo, en los pases con estructura federal, como es el caso de Argentina y Mxico, al Poder Ejecutivo Federal slo corresponder la responsabilidad de la reforma administrativa dentro de su propia esfera. Por lo que se refiere a los otros dos poderes de la Federacin y a los gobiernos estatales y municipales, son esos poderes y esos gobiernos los que, por s mismos, habrn de llevar a cabo sus propios programas de reforma, recibiendo cuando as lo soliciten, toda la colaboracin y asistencia tcnica por parte del Gobierno Federal. Otros pases, tales como Repblica Dominicana, Bolivia, Costa Rica y Venezuela, consideran dentro del proceso de mejoramiento administrativo la reforma de los otros rganos de poder y niveles de gobierno, incluyendo a la Junta Central de Elecciones como es el caso de la Repblica Dominicana. La tarea de reforma administrativa comprender, dentro de este mismo orden de ideas, tanto al sector central como al descentralizado, incluyendo a las empresas estatales (Argentina, exceptuando en una primera etapa a sus empresas pblicas, Barbados, Guyana y Repblica Dominicana). Esta estrategia combinada con el principio de "gradualidad", otorga al proceso de desarrollo administrativo, como mbito inmediato de aplicacin el gobierno central y posteriormente se ocupar del sistema descentralizado de gestin, hasta cubrir al gobierno local y a todo el sector pblico, como es el caso de Honduras.
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SPTIMA. La reforma administrativa, en cuanto a su dimensin temporal, ser un acto constante y renovado de modernizacin y mejoramiento. Conforme a esta directriz, el proceso de reforma debe ser continuo o permanente, a fin de adaptar el medio a los fines cambiantes de la accin del gobierno, en funcin de las transformaciones de la sociedad. Por consiguiente, constituye una accin que tiene comienzo pero no trmino, es una constante; es algo que tiene que estar constantemente variando y habr de conscientizarse acerca de la permanencia de ese proceso (Argentina, Cuba, Honduras y Mxico). Dentro de esta concepcin temporal del cambio administrativo, la estrategia de reforma deber decidir acerca de "cul es la mejor poca para establecer un programa de reforma? se debe esperar una coyuntura favorable? Algunos observadores han notado que los cambios de importancia ocurren, con bastante xito, durante periodos de emergencia o crisis. Otros han sugerido, que las grandes reformas tienen mayor posibilidad de ser llevadas a cabo, poco tiempo despus del advenimiento de un nuevo liderazgo poltico de alto nivel".74 Tal ha sido el caso de la reforma administrativa a fondo emprendida en Mxico, valindose de la oportunidad de renovacin del Presidente de la Repblica que cada seis aos se presenta. La estrategia de reforma estim que de no aprovecharse esta especial coyuntura para llevar a cabo la transformacin profunda de la administracin pblica, sancionada por una nueva Ley Orgnica, es probable que hubiera sido necesario esperar otro periodo sexenal para volver a intentarlo. La administracin de la crisis econmica que vivi el pas al inicio del nuevo gobierno, hizo tambin necesario introducir para esa emergencia medidas inmediatas de modernizacin y mejoramiento administrativos.
Grosenick, Leih y Mosher, Frederick C. "Reforma Administrativa: Objetivos, Estrategias, Instrumentos, Tcnicas11. En: Naciones Unidas. Seminario Interregional sobre la Reforma Administrativa en Gran Escala de los pases en Desarrollo Falmer Brighton, Reino Unido. 25 de octubre-2 de noviembre de 1972. Documento ESA/ PA/Meeting 1/13.
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La alternativa de modernizacin o mejoramiento de la administracin pblica constituyen posibilidades de orientar el proceso de reforma por la va incrementa! o innovadora. En ocasiones se sugiere proceder por la va evolutiva ms que por el camino de la revolucin administrativa o transformacin profunda de las estructuras y sistemas de las organizaciones pblicas. Este ltimo sera el caso de muchos pases en desarrollo en donde, de hecho, "lo que se requiere es una 'revolucin administrativa' en apoyo de los cambios revolucionarios... en el campo econmico y social".75 La estrategia evolutiva ha sido adoptada por Argentina. Nicaragua ha requerido de un cambio nnovativo y de transformacin radical de su administracin dentro de las tareas de reconstruccin nacional. Jamaica tambin considera que en algunos campos y en cierta medida, las reformas en la administracin pblica tendrn que ser radicales si es que ha de cumplirse con las metas y objetivos trazados por el programa a corto plazo. Panam ha adoptado una estrategia mixta de mejoramiento permanente al igual que de modernizacin. En este ltimo caso est la problemtica administrativa del Canal de Panam derivada del Tratado Torrijos-Carter. OCTAVA. La reforma administrativa ser participativa y democrtica, al mismo tiempo que se sustentar en la voluntad y el apoyo polticos. As, por una parte, se considera que slo una accin iniciada desde los ms altos niveles de gobierno podr brindar resultados efectivos en las tareas de reforma. La decisin y el respaldo polticos y de la alta direccin, debern darse en forma abierta y sostenida (Argentina, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela y Mxico). Por consiguiente, se debe procurar que los proyectos de reforma administrativa sean viables y polticamente. En tal sentido "no debe dejar de tenerse presente que la instrumentacin de los proyectos y de las acciones concretas de reforma han de obedecer
Naciones Unidas. La Administracin Pblica en el Segundo Decenio de las Naciones Unida para el Desarrollo. Informe de la Segunda Reunin de Expertos. 16-26 de enero de 1971. Nueva York, 1971. Nmero de venta: S. 71 JI.H.3.
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siempre a decisiones polticas concretas que habrn de tomar en cuenta la viabilidad y la oportunidad poltica para llevarlos a cabo". 76 De esta suerte, "la poltica no es necesariamente incompatible con las reformas administrativas... As, en la misma proporcin en que la reforma se viabiliza por tomar en cuenta los condicionamientos polticos, ella introduce una tasa considerable de racionalidad en el sistema poltico". En ocasiones, el proceso de reformas a fondo han tenido serios altibajos y han encontrado tropiezos por los obstculos polticos. La falta de continuidad en las tareas se ha producido con el advenimiento de un nuevo partido poltico en el gobierno, o por la ausencia de respaldo del Poder Legislativo, elemento fundamental cuando la instrumentacin de los cambios de fondo han requerido el respaldo del Congreso.78 De ah, que la voluntad y el apoyo polticos constituyen un prerrequisito en la estrategia de reforma administrativa. La voluntad poltica implica la identificacin de los representantes del rgimen en el poder con las necesidades de reforma, y disposicin de los mismos a asumir los costos que implica su concrecin. Tambin implica identificacin continuada, es decir, que no se agota con el entusiasmo pasajero o el apoyo coyuntural. Sin embargo, la voluntad poltica no asegura la prestacin de un apoyo poltico permanente. "El apoyo se manifiesta en la provisin de bienes materiales, medios financieros y recursos tecnolgicos, as como en la asignacin de recursos humanos, en medida
Carrillo Castro, Alejandro. "La Reforma Administrativa en Mxico", en: Leemans, A J?. Op. dt.
77
Carvalho.W.Op. ct. Antonor, Nelly M. de. "Reflexiones sobre la Experiencia de la Reforma Administrativa: Venezuela". En: CLAD. Op. dt.
78 79 Naciones Unidas. Diagnstico de la Administracin Pblica Uruguaya. Informe Tcnico. Nueva York. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 1972.
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suficiente como para asegurar la ejecucin de las actividades previstas en la estrategia de reforma. Implica tambin la presentacin de ligitimidad, informacin, instrumentos coercitivos y otros recursos intangibles necesarios para superar aquellos obstculos y resistencias inmunes al simple empleo de recursos tangibles. Supone, por ltimo, un compromiso continuado a travs del tiempo, de modo que las diversas fases previstas y en la estrategia de cambio se completen y sucedan efectivamente". En suma, "una reforma de fondo... requiere de decisiones y apoyos polticos, de capacidad tcnica, de recursos suficientes y de tiempo".81 Por otra parte, se estima tambin indispensable para legitimar y garantizar la instrumentacin de las reformas, que se cuente con la participacin convencida tanto de los usuarios como de los servidores de la administracin. A veces las reformas impuestas y ejecutadas "desde arriba" han llevado al fracaso a los planes de reforma; en consecuencia, todos los empleados y funcionarios y de modo especial los titulares de los organismos pblicos habrn de participar y responsabilizarse de esas tareas. Este nuevo estilo de estrategia requiere, adems, del establecimiento de mecanismos para incorporar a la ciudadana directamente a los procesos de mejoramiento administrativo, vinculndose a travs de instrumentos tales como los comits, consejos y juntas (Costa Rica, Chile, Repblica Dominicana, Ecuador, Guyana, Mxico y Venezuela). NOVENA. La reforma administrativa evitar los cambios meramente formales y racionalistas, adoptando tambin enfoques conductuales. En este sentido, debern superarse los enfoques formalistas y mecanicistas, introduciendo estrategias de intervencin en la cultura administrativa y el comportamiento de las organizado-
Naciones Unidas. Op. cit. Canillo Castro, Alejandro. La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Uno de los Mediopara Alcanzar el Modelo de Pas al que Aspiramos.
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nes pblicas y del personal que las integran, tomando en consideracin sus actitudes, valores, percepciones e interacciones, entre otros factores de la conducta administrativa (Brasil, Honduras, Guatemala, .Venezuela y Mxico). DCIMA. La reforma administrativa deber llevarse a cabo en base a criterios tcnicos y cientficos. Por lo cual, no se apoyar en acciones circunstanciales fundadas en opiniones espontneas o intuitivas. La base de la programacin y ejecucin de las transformaciones administrativas deber ser la investigacin cientfica, puesto que "la modificacin de los niveles actuales de la administracin pblica hacia otros mejores dentro del proceso de desarrollo, debe ser tambin realizada en forma consciente, coherente y equilibrada. Para acelerar este cambio social se necesita aplicar a la administracin pblica los mismos principios de anlisis cientfico que se aplican para acelerar el cambio social en otras reas". 83 Por tal motivo, "la reforma administrativa de fondo... debe partir de un estudio cuidadoso y lo ms completo posible de la realidad existente... Es por eso que se recomienda que toda reforma autntica sea precedida de un trabajo de investigacin con mtodos cientficos, que d realmente un diagnstico de la situacin existente". A manera de ejemplo, durante los trabajos que realiz en su tiempo la Comisin de Administracin Pblica (CAP) de Mxico, se acord utilizar la siguiente metodologa:
82
Dickson, G.J. y Carbone, R. Op. cit.; Quevedo V., Daniel, y Taborga Barrera, Luis. "La Administracin Pblica y sus Proyecciones: Bolivia". En: CLAD. Op. cit. Unidad de Administracin Pblica de la CEP AL. "La Planificacin Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina". Naciones Unidas. Op. cit. Martnez Cabanas, Gustavo. "Bases para una Reforma Administrativa". 1966. En: Aportaciones al Conocimiento de la Administracin Federal. (Autores Mexicanos). Mxico. Secretara de la Presidencia. Direccin General de Estudios Administrativos. 1976.
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"I. Realizacin de un diagnstico de la administracin pblica mexicana. II. Presentacin de modelos o esquemas alternativos tendientes a reformar la administracin pblica. III. Proposicin de medidas concretas, estructurales y globales, para las reformas administrativas". En todo caso, "no es la tcnica de la reforma administrativa y s la poltica de la reforma (estrategia) el factor ms relevante". De donde, "...tiene poco sentido el que los tcnicos se propongan delinear un modelo ideal de cmo se debe estructurar y funcionar una organizacin, en lugar de establecer un proceso por el cual las organizaciones pueden efectuar la transicin de su estado actual hacia posiciones ms deseables, envolvindose en un proceso de cambio planeado".86
Comisin de Administracin Pblica (CAP). Secretara de la Presidencia. "Acta nmero 1". 20 de abril de 1965. Citado por: Carrillo Castro, Alejandro. En: La Reforma Administrativa. (Antecedentes, estado actual y perspectivas). Carvalho, W. "Aprendiendo con el Error: Algunas reflexiones sobre el esfuerzo de reformas administrativas federales: Brasil". En: CLAD. Op. cit.
IV. OBJETIVOS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA Para el logro "de sus propsitos de reforma administrativa, los pases de Amrica Latina y del Caribe han definido objetivos de cambio ms concretos enmarcados por las polticas de una estrategia de mejoramiento y modernizacin definida como tpicamente "programtica" y "tcnica",87 al orientar la direccionalidad del proceso de reforma hacia la transformacin de la maquinaria administrativa gubernamental en instrumento eficiente, eficaz y congruente para la consecucin de los fines del desarrollo. Por cuanto al sector pblico tiene a su cargo la coordinacin poltica y econmica de la sociedad, adems de ser la Administracin Pblica el instrumento a travs del cual el Gobierno orienta, estimula y apoya la accin de los particulares y de los grupos sociales para acelerar el desarrollo econmico y social, las tareas de reforma administrativa se proyectan fundamentalmente en los pases de la regin a la realizacin de dos objetivos bsicos:
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Been Lee, Hahn: Op. cit. Lpez Portillo, Jos. Ditcurto pronunciado en el actofinalde su campaa. Mxico, D.F. 27 de junio de 1976.
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a) "Proveer al Ejecutivo de un instrumento moderno y eficiente para la prosecucin de los objetivos nacionales, y b) "Convertir a la administracin pblica en un sistema accesible y eficiente para quienes necesitan negociar con ella, utilizar sus servicios y realizar trmites gubernamentales". Dicho en otras palabras, las reformas se trazan con objetivos especficos que en ltima instancia pudieran resumirse en: "a) conseguir que los programas de gobierno alcancen los propsitos para los cuales se establecieron, y b) que se acelere y mejore la calidad de los servicios que se prestan al pueblo". 90 Las diversas acciones emprendidas por los pases de la regin dentro de sus programas de reforma administrativa, se han encaminado hacia la consecucin de todos o algunos de los siguientes objetivos: 1. Organizar a la administracin pblica para el desarrollo econmico y social, estructurndola como un gran sistema conformado por subsistemas sectoriales y regionales que permita al gobierno organizar el esfuerzo nacional, a travs de la modernizacin, simplificacin, desconcentracin y sectorizacin de la maquinaria administrativa del Estado, centralizada y paraestatal. 2. Racionalizar los sistemas y procedimientos de trabajo, otorgando prioridad a los que tengan relacin directa con la planificacin del desarrollo y la programacin del sector pblico, y a los que impliquen un contacto inmediato y personal de la administracin con el pblico, a quien se debe atencin considerada y respeto en el trato, as como eficacia y celeridad en el trmite.
Lpez Portillo, Jos. Ibidem. 90 Montafiez, Luis. S. "La Reorganizacin de la Rama Ejecutiva: Puerto Rico". En: CLAD. Op. cit.
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3. Fortalecer el sistema de planificacin del Poder Ejecutivo para mejorar su capacidad decisional y de formulacin de polticas y planes. Asimismo, adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno, con el fin de ordenar y orientar su accin hacia el futuro conforme a prioridades, objetivos y metas. 4. Optimizar la captacin, asignacin y uso de recursos, a travs de reformas en los sistemas de programacin-presupuestacin financiera, de informacin y control, y de aquellas otras funciones auxiliares de la administracin pblica. 5. Institucionalizar sistemas de administracin y desarrollo del personal pblico, que al mismo tiempo que propicien el desempeo eficiente y honesto de sus actividades, dignifiquen su funcin y garanticen la seguridad, estabilidad y bienestar en el trabajo, as como su desarrollo individual y profesional. 6. Contribuir al fortalecimiento de la organizacin poltica del pas y de sus administraciones locales, tanto en los sistemas federales como unitarios o centrales, para acrecentar la participacin de los distintos niveles de gobierno en el proceso y beneficios del desarrollo nacional. 7. Mejorar la administracin de justicia mediante una reforma al sistema judicial que garantice seguridad, eficiencia y democracia jurdica en el ejercicio de sus derechos y responsabilidades a los habitantes del pas. 8. Integrar a la administracin pblica con las masas populares y fortalecer las organizaciones de base, para que la ciudadana intervenga y participe activamente, de manera consciente y responsable en los actos de gobierno y en la solucin efectiva de los problemas que afectan a la mayora de la poblacin.
V. PROGRAMAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA
Con el fin de dar cumplimiento a los objetivos globales de la reforma administrativa que persiguen los gobiernos del rea, stos han formulado programas especficos y objetivos particulares, segn se enuncian y definen en seguida: PROGRAMA I. Reformas estructurales y funcionales a la administracin pblica. Subprobrama A. Reorganizacin de la administracin centralizada. Objetivos particulares: Convertir a la maquinaria central de Gobierno en un instrumento con responsabilidades claras y precisas, mediante reformas que permitan evitar duplicaciones, superposiciones o enfeudamientos administrativos; adems de simplificar la macroestructura de la administracin pblica, reordenando y eliminando rganos y funciones o, en su caso, creando nuevas responsabilidades. Consignar estos cambios en las leyes orgnicas de la administracin pblica y en los manuales generales de organizacin.
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Subprograma B. Desconcentracin y regionalizacin de la administracin pblica. Objetivos particulares: Institucionalizar la desconcentracin administrativa y la territorial superando el centralismo y evitando retrasos en la gestin y resolucin de las demandas de la poblacin, acercando las decisiones, acciones de gobierno y servicios pblicos a los lugares donde surjan esas peticiones. Desconcentrar adems fsicamente las oficinas gubernamentales coadyuvando al descongestionamiento de los centros urbanos, al reubicar las dependencias del Poder Ejecutivo en diferentes mbitos geogrficos del pas. Crear tambin regiones administrativas y establecer organismos de desarrollo, coordinacin y planificacin regional. Subprograma C. Reorganizacin de la administracin pblica descentralizada. Objetivos particulares: Agrupar a los entes descentralizados y a las empresas pblicas. Asignar responsabilidades de coordinacin a los titulares de las secretaras de Estado o ministerios cabeza de sector, encargados de la planeacin y conduccin de las polticas a seguir en su mbito de coordinacin respectivo para conseguir una mayor coherencia en la accin de los organismos sectorizados evitando, adems, desperdicios y contradicciones. Analizar tambin el rgimen financiero, administrativo, econmico y jurdico, as como los fines u objeto de las entidades descentralizadas para simplificar y depurar los sectores mediante la funcin, extincin o fortalecimiento de esas instituciones incrementando su productividad y eficacia y mejorando su desempeo. Precisar las responsabilidades y mbitos de competencia de los ministerios o secretaras de Estado coordinadoras de sector, de las oficinas centrales responsables de los sistemas de orientacin y apoyo global, as como de las instituciones agrupadas sectorialmente, para los efec-" tos de la planificacin, programacin, presupuestacin, financiamiento, evaluacin y control de la actividad pblica, conforme a esa convencin sectorial.
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Subprograma D. Reorganizacin interna de las dependencias centralizadas. Objetivos particulares: Definir y precisar las responsabilidades y funciones de los rganos que integran a la administracin pblica centralizada, con el propsito de incrementar su propia eficiencia en el cumplimiento eficaz de sus objetivos y programas, y construir a la del sector pblico en su conjunto. Consignar estas reformas en sus respectivos reglamentos interiores y manuales de organizacin, mantenindolos permanentemente actualizados. Subprograma E. Mejoramiento de los procedimientos y mtodos de trabajo. Objetivos particulares: Simplificar y agilizar las prcticas y procedimientos administrativos relacionados directamente con el pblico, para facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, atendiendo a sus caractersticas socioculturales, as como en el caso de aquellos sistemas de trabajo vinculados a las reas prioritarias de los planes de desarrollo y los programas de gobierno. Consignar esas mejoras y documentar esos procedimientos en los manuales respectivos y en los de servicios al pblico. Estos objetivos incluyen acciones en las siguientes reas programticas de la reforma de "ventanillas": 1) orientacin e informacin al pblico; 2) quejas y sugerencias; 3) simplificacin de sistemas y procedimientos; 4) desconcentracin administrativa; 5) adecuacin de instrumentos jurdicos; 6) mejoramiento del ambiente fsico laboral; 7) capacitacin y sensibilizacin de los servidores pblicos; 8) difusin de derechos y obligaciones, y 9) participacin de los usuarios de los servicios pblicos en las tareas de reforma, PROGRAMA II. Reformas a las bases jurdicas de la administracin pblica. Objetivos particulares: Revisar y proponer modificaciones a las normas legales y reglamentarias que rigen la actividad administra-
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tiva del sector pblico. Expedir leyes orgnicas de la administracin pblica y reglamentos interiores de las dependencias y entidades que la integran, as como los ordenamientos jurdicos que rigen los sistemas de apoyo administrativo en su conjunto. Compilar, adems, as como codificar y publicar las principales disposiciones jurdico-administrativas y unificar criterios para la preparacin de esos instrumentos legales. Establecer tambin un sistema electrnico referencial de disposiciones jurdicas, proporcionando un servicio de consulta actualizado. PROGRAMA III. Reformas a los sistemas de planeacin, programacin y presupuesto. Objetivos particulares: Organizar o fortalecer el Sistema Nacional de Planificacin compuesto por la Oficina Central y las unidades sectoriales, adems de los mecanismos de formulacin de la poltica y de coordinacin, tales como los consejos eco,nmicos o los gabinetes por reas o sectores de actividad. Institucionalizar la programacin de las acciones de la administracin pblica e implantar un sistema integral de plan-programa-presupuesto-evaluacin; y establecer un Sistema Nacional de Proyectos, con una unidad central de asesora, apoyo tcnico y coordinacin. Promulgar las leyes respectivas a esos sistemas. PROGRAMA IV. Reformas al sistema de financiamiento. Objetivos particulares: Establecer un programa financiero pblico que permita la adecuacin y utilizacin de los recursos provenientes del crdito interno y externo; as como integrar la administracin de los impuestos para establecer un sistema integral de tributacin, adems de ampliar el control fiscal. Promulgar las disposiciones generales que recojan los diversos instrumentos legales dictados sobre la materia. PROGRAMA V. Reformas al sistema de ejecucin del presupuesto.
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Objetivos particulares: Liberar la autorizacin del ejercicio del gasto pblico presupuestado y adecuar los procedimientos de pagos para que los responsables de los programas cuenten con oportunidad y en lugar necesario de los recursos financieros; as como revisar aquellos procedimientos necesarios para realizar la inversin pblica en forma gil y oportuna. Descentralizar en las dependencias y entidades mayor responsabilidad en el ejercicio del programa y del presupuesto anual. Modernizar los ordenamientos legales en la materia e introducir reformas en las leyes orgnicas del presupuesto, hacindolas ms claras, precisas e idneas en este campo. PROGRAMA VI. Reformas al sistema de contabilidad gubernamental. Objetivos particulares: Organizar el Sistema de Contabilidad del Gobierno, fortaleciendo los rganos centrales del mismo, la Contralora y Auditora General, e instrumentando las medidas que permitan que cada dependencia y entidad lleven su propia contabilidad patrimonial y presupuestal, convirtindose en un medio para administrar y constituir tambin en esas instituciones del Poder Ejecutivo rganos de auditora interna. Establecer adems, el control de la eficiencia en la gestin gubernamental y de las empresas del Estado; y fortalecer los sistemas de control de los fondos pblicos para garantizar el uso correcto y honesto de los mismos, verificando adems su adecuada inversin. Disponer de la informacin integral y oportuna para preparar la cuenta pblica y facilitarle al Poder Legislativo su labor. PROGRAMA VII. Reformas a los sistemas de informacin, estadstica y archivos. Objetivos particulares: Ubicar en la Oficina Central de Planificacin el Sistema Nacional de Estadstica para contar con una informacin slida y oportuna que proporcione los elementos para la planeacin del desarrollo, as como para programacin, presupuestacin, evaluacin y control permanente de las acciones del
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sector pblico; establecer mecanismos de coordinacin en que participen dentro del Sistema de Informacin Nacional los sectores pblicos a niveles federal o central, local o municipal, as como los grupos sociales y econmicos interesados. Proteger, por otra parte, el acervo documental de las instituciones pblicas, a fin de constituir y preservar la memoria del pas; y analizar y fortalecer el Sistema de Archivo y Correspondencia a nivel central e institucional. PROGRAMA VIII. Reformas al sistema de informtica. Objetivos particulares: Ubicar en la Oficina Central de Planificacin el Sistema Nacional de Informtica, fortalecindola como cabeza del mismo. Racionalizar y estandarizar la administracin de equipo electrnico y formular un contrato tipo para ese propsito. Incrementar la productividad y racionalizar el gasto de las unidades de cmputo sectoriales y dictaminar sobre la viabilidad para la contratacin de bienes y servicios de informtica. Ejecutar planes de formacin y desarrollo de recursos humanos en la tecnologa de la computacin electrnica y establecer sistemas de teleinformtica para el sector pblico, e inventariar los equipos. PROGRAMA IX. Reformas al sistema de evaluacin. Objetivos particulares: Establecer un Sistema Nacional de Evaluacin con una unidad central asesora, de apoyo tcnico y coordinadora y unidades de evaluacin sectoriales e institucionales, para analizar los planes, programas y resultados de la gestin pblica. PROGRAMA X. Reformas a los sistemas de recursos materiales. Objetivos particulares: Organizar el Sistema de Compras y Suministros con una unidad central normativa y oficinas sectoriales e institucionales, para contribuir a la optimizacin del gasto pblico y la administracin de los recursos materiales, mediante el establecimiento de polticas, normas y sistemas referentes a los bienes muebles e inmuebles de la administracin pblica. Impartir
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cursos de capacitacin y extensin sobre el sistema y sus prcticas de operacin, as como consignar en la ley respectiva, las reformas que se introduzcan en esa materia. PROGRAMA XI. Reformas a los sistemas de administracin y desarrollo del personal pblico. Objetivos particulares: Organizar o fortalecer los sistemas integrales de administracin de personal o servicio civil y de capacitacin, a travs de una oficina central y de unidades sectoriales, adems de la implantacin de la carrera administrativa fundada en el mrito. Establecer sistemas y aplicar polticas de reclutamiento, administracin de sueldos y salarios, prestaciones y servicios sociales, estmulos y recompensas y condiciones generales de trabajo idneas a los requerimientos del desarrollo nacional y que propicien un desempeo eficiente y honesto de funcionarios y empleados, adems de su realizacin individual y familiar. En materia de capacitacin, desarrollar aptitudes y profesionalizar la administracin pblica en todos sus niveles. As como tambin fomentar vocaciones de servicio y actitudes de solidaridad con las polticas del gobierno. En cuanto a la investigacin, levantar y mantener actualizados el censo y el banco de recursos humanos y formular diagnsticos de necesidades de adiestramiento. PROGRAMA XII. Reformas administrativas para el fortalecimiento del federalismo y del rgimen nacional. Objetivos particulares: Propiciar una mayor coordinacin y una mayor participacin de los distintos niveles de Gobierno en los procesos de desarrollo econmico y social, mejorando los mecanismos de coordinacin para la programacin concertada entre esas instancias y con la colaboracin de los diversos sectores de la comunidad. Celebrar convenios de coordinacin entre el Poder Ejecutivo Federal o General y los ejecutivos de los gobiernos locales para la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin de cualquier otro propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo
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econmico y social de las propias entidades estatales o provinciales y municipales. Transferir el ejercicio directo de obras y servicios federales o centrales a los gobiernos locales y coordinar por parte de estos programas especficos, formulando y aplicando un plan de transferencia de funciones, fondos presupustales y recursos tcnicos que correspondan a esos programas, con el fin de que queden totalmente a cargo de esos niveles de Gobierno. Establecer un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal al que puedan adscribirse las entidades estatales o provinciales mediante convenios con el Gobierno Federal o Central por el cual reciban porcentajes fijos de los impuestos federales, siempre y cuando se eviten concurrencias impositivas. Formular una Ley de Coordinacin Fiscal entre los distintos niveles de gobierno que regule sus relaciones en esa materia y fortalezca las finanzas pblicas de los Estados o provincias, para que stos realicen lo mismo con los municipios. Determinar y fortalecer las reas de actividad al ser devueltas a los gobiernos locales e incorporar ms activamente a las estructuras municipales al desarrollo econmico y social del pas, implantando la reforma municipal. Informar, asesorar y prestar apoyo tcnico por parte del Gobierno Federal o Central a los Estados o provincias y a los municipios que lo soliciten, para contribuir al fortalecimiento de su capacidad administrativa. PROGRAMA XIII. Reformas administrativas de apoyo a la organizacin de los poderes legislativo y judicial. Objetivos particulares: Prestar asesora por parte del Poder Ejecutivo a los poderes Legislativo y Judicial que as lo soliciten en los niveles federal, local y municipal. PROGRAMA XIV. Reformas a la administracin de justicia. Objetivos particulares: Asegurar una eficiente administracin de justicia promoviendo la eficacia y la honestidad en la resolucin de los problemas planteados por la ciudadana, contribuyendo a fortalecer la seguridad y la confianza del pueblo en sus instituciones con base en el principio fundamental de garantizar la
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democratizacin de la justicia, mediante acciones de reforma en reas de prevencin, procuracin e imparticin de justicia, readaptacin social; implantar la carrera judicial, transformar las defensoras de oficio hacindolas ms accesibles al pblico y simplifcar los trmites administrativos para atender a la poblacin con oportunidad y eficacia. PROGRAMA XV. Participacin popular. Objetivos particulares: Movilizar y conscientizar a la poblacin para que participe organizadamente en los procesos de gobierno, particularmente en los de planeamiento y evaluacin; as como en la solucin de sus problemas y en las decisiones sociales fundamentales.
VI. ORGANIZACIN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA Para realizar los programas de reforma administrativa los pases de Amrica Latina y el Caribe, han adoptado diversas modalidades estructurales que permiten diferenciar "tres modelos bsicos en cuanto a la naturaleza de sus componentes y las interrelaciones que guardan entre s". 9 1 El primer modelo, que se podra denominar de Mecanismos e Instrumentos Centrales, generalmente parte de un "esquema centralizado con una Oficina Central que brinda servicio a todos los entes del sector pblico". 92 El segundo modelo, es el de los Mecanismos e Instrumentos Perifricos, en donde "a medida que el tamao y la complejidad as como la naturaleza propia de las funciones y de la clientela
91 Campero Crdenas, Gildardo H. Diagnstico del Sistema de Anlisis Administrativo de Costa Rica. Informe Preliminar. Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP). San Jos, Costa Rica. 1976. Campero Crdenas, G.H. Op. cit.
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de las instituciones se torna cada vez mayor y se dispone de personal tcnico calificado, se va presentando un proceso de diferenciacin estructural que termina en un tipo de organizacin descentralizada. A partir de este momento surgen las unidades de anlisis administrativa a nivel institucional". 93 El tercer modelo se refiere al "mayor grado de desarrollo de la estructura de la funcin de mejoramiento administrativo". Aqu ya se manifiesta la presencia de Mecanismos e Instrumentos Sistmicos, integrados por un rgano central que provee polticas, lincamientos y normas para orientar a las partes representadas por las unidades sectoriales institucionales de anlisis administrativo y coordinadas a travs de diversas formas tanto a nivel macro, meso y microadministrativo, y que "Le corresponde el papel de difundir y habilitar la capacidad para el cambio en todo el sector pblico". 95 Cabe sealar que los modelos en ocasiones no surgen cronolgicamente en secuencia ni con una clara diferenciacin funcional e integracin estructural. A continuacin se describe la evolucin de los rganos ms representativos de Latinoamrica y el Caribe, de los modelos enunciados. 1. Mecanismos e Instrumentos Centrales 1.1 Comisiones A nivel global se encuentran en primer trmino los cuerpos colegiados que adoptan la forma de comisiones, consejos y comits denominados de administracin pblica, racionalizacin, eficiencia, reforma y desarrollo administrativo.
93 94 95
Ibidem. dem. dem.
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Los primeros cuatro surgen en la dcada de los aos treinta y cuarenta en: Argentina, Brasil, Mxico, Uruguay. Para 1960 ya existan ocho nuevas comisiones, dos en Argentina, Colombia y Brasil, una en Bolivia y Uruguay, Durante la dcada de los sesenta se crean nueve comisiones, tres en Costa Rica, dos en Brasil, una en Bolivia, Mxico, Panam y Venezuela. Es en los aos setenta cuando tiene mayor impulso el establecimiento de este tipo de rganos, elevndose la cifra a 17; Argentina crea 3, Costa Rica, Bolivia y Colombia 2, y una en Barbados, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Venezuela.96 Algunas de estas comisiones fueron creadas con un carcter temporal y una vez cumplida su misin han sido disueltas; en cambio otras se establecieron con carcter permanente. Sin embargo, su vida promedio ha sido de tres aos y con mayor frecuencia han durado un ao en sus actividades, con excepcin de la Comisin de Administracin Pblica (CAP) de Venezuela, que trabaj durante cerca de dos dcadas ininterrumpidamente (1958-1976).
Estos mecanismos suelen integrarse por personas del sector pblico y privado de reconocida capacidad en el campo administrativo. As, en ellos participan funcionarios de las secretaras de la Presidencia, oficinas centrales de planificacin, organizacin y mtodos, servicio civil, presupuesto y de la administracin pblica descentralizada. Estas comisiones han contado tambin con la presencia de expertos en administracin, nacionales o extranjeros, estos ltimos de algn organismo de cooperacin tcnica multinacional o internacional. En ocasiones tambin se integran con representantes del sector privado, de los trabajadores y de los profesionales o por "eminentes ciudadanos". Algunas comisiones han contado tambin con la presencia de secretariados tcnicos a travs del apoyo de las oficinas centrales de anlisis administrativo o de rganos ad hoc.
Ver oiadro 1 y grfica 1.
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A estos cuerpos colegiados se les localiza en ocasiones directamente adscritos al Titular del Ejecutivo; vinculados a las secretaras generales o tcnicas de la Presidencia de la Repblica; adscritas a los ministerios de planificacin o de la presidencia; como dependencia interna de estos ltimos o coordinados por los ministerios de hacienda. Las comisiones de reforma administrativa han venido persiguiendo, durante el tiempo entre sus objetivos los de: a) asegurar eficiencia con el mximo de economa posible; b) un mejor desenvolvimiento de la gestin administrativa en el sector pblico; c) introducir tcnicas de organizacin administrativa al aparato gubernamental; d) lograr una mejor preparacin del personal; e) modernizar la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica, a fin de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos de la planificacin, y f) transformar la administracin pblica en un instrumento eficiente y eficaz para el desarrollo nacional. Para el cumplimiento de su cometido las comisiones realizan tareas propias a su naturaleza de rganos asesores, aun cuando en algunas ocasiones han tenido facultad para tomar decisiones y sus acuerdos han sido de carcter obligatorio. Entre sus funciones se encuentran las de: a) elaborar estudios y diagnsticos, preparar informes y presentar propuestas y recomendaciones; b) evaluar consultas y emitir dictmenes; c) formular planes de reforma administrativa vinculndolos al Plan de Desarrollo y evaluar su aplicacin; d) prestar asesora y asistencia tcnica; e) propiciar, coordinar y ejecutar medidas de reforma, y g) coordinar a los sectores pblico y privado en las tareas de mejoramiento administrativo. A este mismo nivel de la macro-organizacin del sector pblico, algunos pases del rea latinoamericana se han valido de otros cuerpos colegiados permanentes establecidos para los propsitos de la planificacin del desarrollo econmico y social, con objeto de conducir las tareas de la reforma administrativa. Fue el caso en 1972, del Consejo Nacional de Economa y Planificacin
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(CONEPLAN) de Bolivia, que a travs de su Secretara propuso y ejecut el plan de reforma administrativa y coordin el proceso. Tarea similar les ha correspondido a los Consejos Nacionales de Planificacin Econmica de Guatemala, El Salvador y Honduras. En Cuba el Comit Ejecutivo del Consejo de Ministro lleva a cabo a travs de sendas oficinas, el estudio de la administracin central y de los rganos provinciales y municipales. La Junta Central de Planificacin atiende lo relativo a la reforma administrativa en el sistema econmico, en esta oficina (Direccin para el Perfeccionamiento del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa), se estudian los aspectos metodolgicos financieros, contables, de planificacin, de estructura vertical y horizontal de las empresas y agrupaciones empresariales. Se busca garantizar que las disposiciones y medidas que deban dictar los diferentes Ministerios en el marco de sus respectivas facultades no entren en contradiccin con otros.
1.2 rganos centrales Cuando los gobiernos de la regin han decidido, que las tareas de reforma administrativa se institucionalicen de manera permanente y diferenciada, han creado organismos especiales dentro de la estructura de la administracin pblica con ese cometido exclusivo. A esas unidades especializadas se les conoce comnmente como de racionalizacin, reforma, modernizacin, desarrollo, estudios y planificacin administrativa. Tambin se les denomina de organizacin y mtodos, servicio civil, funcin pblica e instituto de administracin pblica. Si bien como se advierte en el cuadro 2 y grfica 2, antes de la dcada de los aos cuarenta, ya se registran este tipo de instituciones, es a partir de 1960 cuando comienza a incrementarse, en veinticinco nuevos rganos centrales. Tendencia que se mantiene en los aos setenta.
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A estas unidades centrales se les ha encontrado adscritas al Jefe del Ejecutivo (en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y Per), al Primer Ministro (en Barbados y Per), o a las Secretaras Generales o Tcnicas de la Presidencia (en Argentina, Bolivia, Ecuador y Repblica Dominicana), o formando parte de las oficinas del Servicio Civil (en Bolivia, Trinidad Tobago y Ecuador en la Direccin Nacional de Personal). Esta adscripcin responde al principio administrativo clsico de la posicin de las funciones de nivel superior en las estructuras gubernamentales. Esta prctica es utilizada desde sus inicios hasta la fecha, en todo caso se estima que "es necesario dotar al rgano al cual se le confiere la responsabilidad del liderazgo del proceso de una colocacin estratgica en la estructura del poder". El adscribir a las unidades centrales de reforma administrativa ha evolucionado, de haber surgido como un "apndice "de la funcin presupuestaria, al estar ubicadas en las oficinas de presupuesto de los ministerios de hacienda o finanzas (por la preocupacin de stos por reducir los costos de operacin en la administracin pblica), a ser parte integrante de las oficinas que realizan la funcin de planificacin econmica, en las unidades centrales de planificacin y siguiendo los mismos esquemas empleados para la institucionalizacin de la planificacin econmica. En algunos pases (Venezuela, Honduras, Argentina, Guatemala, Ecuador y Panam), en donde se da la interdependencia de la planificacin administrativa, y de la planificacin econmica, se
97 Ver cuadro 2 y 3 y grfica 2. Carvalho, W. "Aprendiendo con el Error: Algunas Reflexiones sobre el Esfuerzo de Reformas Administrativas Federales". CLAD. Op. cit. " Naciones Unidas. "La Planificacin Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina" por la Unidad de Administracin Pblica de la CEP AL, en: Aspectos Administrativos de la Planificacin. Documentos de un seminario. Nmero de Venta S69.G.2. Nueva York. 1968.
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han colocado las dos funciones en la entidad central de planificacin. Costa Rica y Uruguay han integrado dentro del ncleo central de planificacin, las funciones de planificacin econmica, planificacin administrativa y administracin presupuestaria. Algunos pases cuentan con esquemas de institucionalizacin de la planificacin administrativa an ms integrados que los anteriores. Brasil integr en un solo organismo las funciones de planificacin administrativa, administracin presupuestaria, administracin de personal y la normatividad de las compras gubernamentales. Panam constituy una oficina con responsabilidades de planificacin econmica, planificacin administrativa, administracin presupuestaria y de personal. Per reuni en un solo organismo las funciones de racionalizacin, abastecimientos, personal y capacitacin. Repblica Dominicana instal un Secretariado Tcnico con oficinas de autoridad en planificacin, organizacin, personal, presupuesto y estadstica. Guatemala cont con una oficina que ejerca funciones de planeamiento administrativo, administracin de personal y adiestramiento en servicio. Guyana y Jamaica crearon un ministerio cuyo fin era unir ciertas funciones relativas al personal, su capacitacin y los servicios administrativos. Ecuador entre otros, cre la Secretara Tcnica de la administracin pblica, como una "unidad de asesora directa al mximo nivel de gobierno e integrado por tres oficinas de jurisdiccin nacional: la de presupuesto, la de organizacin y la de personal. Sus funciones bsicas fueron: a) proveer de los elementos administrativos necesarios para el proceso de planificacin y ejecucin del desarrollo en escala nacional; b) traducir en cifras, mediante presupuestos anuales, el Plan General de Desarrollo; c) administrar la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa en escala nacional, luego de su aprobacin y vigencia, y d) efectuar estudios tendientes a organizar adecuadamente las entidades del sector pblico ecuatoriano. Este ncleo central encargado de dinamizar el proceso, estara complementado con el funcionamiento de unidades administrativas de asesora sobre programacin econmica y admi-
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GILDARDO CAMPERO CARDEN AS
nistrativa en cada ministerio o entidad importante a escala nacional". 100 En algunas ocasiones a estas unidades centrales se les ha dado rangos que van desde ministerios o subsecretaras de Estado, secretaras de la Presidencia de la Repblica a direcciones nacionales, centrales o generales y divisiones, departamentos o secciones. Si bien en su mayora constituyen dependencia de la administracin pblica centralizada en el caso de los institutos nacionales de administracin pblica su naturaleza es de organismos descentralizados con autonoma de gestin y personalidad jurdica. Entre los objetivos que persiguen estas instituciones se encuentran los de: a) obtener mayor economa en los gastos y eficiencia en los servicios; b) acelerar y racionalizar el despacho de los asuntos pblicos; c) simplificar las estructuras, procedimientos y mtodos de trabajo de la administracin pblica y flexibilizar su organizacin; d) evitar la duplicacin y superposicin de tareas; e) formar recursos humanos; f) integrar a la administracin pblica las masas populares y propiciar el establecimiento de mecanismos para incorporar su participacin; g) conscientizar a la ciudadana sobre los servicios pblicos y el propsito y objetivos de las agencias, acercar los servicios y acciones gubernamentales a los ciudadanos; i) adaptar la administracin pblica a las exigencias de la planificacin econmica y social, y j) responder con eficacia a las necesidades del desarrollo nacional. Para la consecucin de esos objetivos los rganos de reforma administrativa realizan entre otras tareas las de: a) investigar, estudiar y diagnosticar la administracin pblica; b) proponer, recomendar o sugerir reformas; c) asesorar a peticin de parte y prei no
Rodrguez P., Carlos A. Evaluacin y Desarrollo del Sistema Administrativo Ecuatoriano. Documento presentado en la Sesin Especial de Gabinete del Gobierno Ecuatoriano sobre el tema Desarrollo Administrativo, celebrado el 22 de marzo de 1977. Quito, Ecuador. 1977.
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sentar asistencia tcnica; d) emitir opiniones o dar su acuerdo a iniciativas de reforma; e) formular estrategias e integrar y compatibilizar los planes de reforma administrativa y evaluar su ejecucin; f) dictar normas, lincamientos y polticas; g) capacitar y administrar el personal; h) promover, orientar y dirigir las labores de reforma administrativa del sector pblico; i) servir de secretara tcnica a los cuerpos colegiados de reforma administrativa; j) promover el establecimiento de unidades de mejoramiento administrativo, y k) dirigir otros sistemas de apoyo. 2. Mecanismos Perifricos En los diversos pases de la regin se ha acudido el establecimiento de unidades de anlisis administrativo a nivel institucional para la ejecucin de los programas de reforma administrativa en apoyar los diferentes ministerios e instituciones descentralizadas. As por ejemplo, en Mxico en el ao de 1917 se estableci una Comisin de Eficiencia en la Secretara de Industria y Comercio, para "estudiar y proponer los medios de mejoramiento de la organizacin de la Secretara, para que la accin ejecutiva de sta resulte, cada vez ms eficiente y econmica".101 En este mismo pas se ha sealado que "no es posible resolver todos los problemas que implica una reforma administrativa desde una unidad central de estudios y decisiones". Por consiguiente, se lleg a recomendar "que se cree, en cada secretara y departamento de Estado, una unidad de organizacin y mtodos que tenga, entre otras funciones, la de estudiar, analizar y planear la
101
Presidencia de la Repblica. Diario Oficial, 31 de mayo de 1917. Mxico, D J . Comisin de Administracin (CAP). Informe sobre la Reforma de la Administracin Pblica Mexicana. Secretara de la Presidencia. Mxico. 1967. Publicado en la Coleccin: Fuentes para el Estudio de la Administracin Pblica Mexicana. Serie: A) Documental Nm. 1 por la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica. Mxico. 1967.
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actividad administrativa de la dependencia". 103 Dentro de este mismo orden de ideas, Argentina decret en el ao de 1953 que en cada ministerio se organizara un servicio de racionalizacin y auditora. Seis aos ms tarde un nuevo decreto dispuso que se estableciera en "la Presidencia de la Nacin, ministerios y secretaras de Estado, y el Tribunal de Cuentas y empresas del Estado, una comisin (o servicio) de O y M", considerando que "el principal factor por el cual fracasaron numerosos intentos de racionalizacin fue la carencia de organismos aptos para encararla", ya que "la experiencia universal demuestra que los trabajos de racionalizacin deben ser de carcter metdico y permanente y realizarlos con personal especializado y de dedicacin exclusiva". 104 En la actualidad estos servicios se les encuentra en todas las administraciones pblicas de los pases de Amrica Latina y del Caribe, bajo la denominacin, aparte de la de organizacin y mtodos, de unidades de racionalizacin, sistemas y procedimientos, anlisis administrativos, organizacin y sistemas, programacin (cuando la unidad de organizacin y mtodos forma parte de las oficinas de Planificacin) y de reforma administrativa, entre otros. Las enseanzas de la reforma administrativa muestran "que los trabajos de racionalizacin deben contar con el ms amplio inters y apoyo de las altas autoridades" 105 y que este apoyo debe ser continuo y sostenido. Por consiguiente, se ha dispuesto que los titulares de las dependencias centrales y de las descentralizadas se hagan asesorar directamente por las unidades de organizacin y mtodos, 106 como dependencia directa de las mismas o del
103
Ibidem. Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). "Algunas Acciones Anteriores de Reforma Administrativa (periodo 1958-1975). Reforma Administrativa en Argentina". Ciclo de Actualizacin Permanente para el Personal Superior. Buenos Aires. 2 de agosto de 1977.
105
i n
INAP. Op. cit. Presidencia de la Repblica. Acuerdo sobre la Atencin que requiere el Programa de Reforma Administrativa por l Titular de Cada Dependencia. Mxico, D.F. Diario Oficial. 5 de abril de 1973.
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funcionario de jerarqua inmediata al respectivo titular. Las unidades de organizacin y mtodos tienen entre sus objetivos los de: a) racionalizar el gasto pblico y contribuir a reducir el dficit presupuestario; b) mayor eficiencia y economa en las dependencias del Ejecutivo; c) adecuar la organizacin y los procedimientos de la dinmica del crecimiento rpido de las instituciones; d) mejorar la capacidad de planeamiento y ejecucin de las actividades de las dependencias centrales y entidades paraestatales, y e) asegurar as el cumplimiento de los planes de desarrollo. Para el cumplimiento de los objetivos, las unidades de organizacin y mtodos realizan entre otras tareas las de: a) realizar estudios y presentar recomendaciones; b) formular planes o programas de reforma; c) prestar asistencia en la ejecucin de los programas de reforma y en la implantacin de las recomendaciones; d) fungir como secretariado tcnico de las comisiones institucionales de reforma administrativa, y e) desempear el papel de agentes de cambio. En algunos pases se ha dispuesto la creacin en cada ministerio o secretara de Estado, organismos descentralizados y empresas del Estado de un mecanismo de participacin en donde se planteen, coordinen y evalen los programas globales de operacin y reforma administrativa. A estos rganos de "programacin, ejecucin y control de la reforma administrativa" se les conoce como comisiones internas de administracin y programacin
Presidencia de la Repblica. Acuerdo para la Promocin y Coordinacin de las Reformas Administrativas del Sector Pblico Federal. Mxico. Diario Oficial. 28 de enero de 1971; INAP. Op. cit.
1 ftft
Presidencia de la Repblica. Acuerdo por el que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica adecuarn su organizacin y funcionamiento conforme al proceso de reforma administrativa. Mxico, D.F. Diario Oficial. 24 de abril de 1979. Presidencia de la Repblica. Decreto No. 41, que establece los mecanismos para la Reforma de la Administracin Pblica Nacional. Caracas, Venezuela. 17 de septiembre de 1969.
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(CIDAP) en Mxico, consejos de reforma administrativa en Venezuela y en Paraguay, y comisiones institucionales de desarrollo administrativo (CIDA) en Ecuador. Estn integrados por el Titular de las dependencias o entidades, quienes los presiden, por los funcionarios responsables de las reas fundamentales o sustantivas de la institucin y por los encargados de los sistemas de apoyo administrativo de la misma. Estos mecanismos pueden a su vez, organizarse en comits o grupos de trabajo para los aspectos sustantivos y auxiliares. 3. Mecanismos e Instrumentos Sistmicos Este es el modelo de mayor diferenciacin integracin estructural para la reforma administrativa en los pases de Amrica Latina y del Caribe. Como se menciona al inicio es aquel en que los gobiernos organizan esta tarea conforme al concepto de "sistema". En los sistemas no existen unidades aisladas: hay un "ncleo u rgano central" que tiene la responsabilidad de coordinar y evaluar a travs de normas tcnicas y de relaciones de asesora y funcionales, el comportamiento de las otras partes componentes del sistema, es decir, de las unidades "perifricas, sectoriales y locales, quienes as orientadas debern realizar lo mismo en su propio mbito de responsabilidad y competencia". 110 As por ejemplo, en Argentina en 1964 se estableci un Centro Coordinador de Servicios de Organizacin y Mtodos en la Qfcina Nacional de Presupuesto de la Secretara de Hacienda. Dos aos despus se transfiere la Direccin General de Organizacin y Mtodos de la Secretara de Hacienda a la Secretara General de la Presidencia con el carcter de "rgano coordinador de los servicios
Jimnez Castro, Wilburg. Aspectos Administrativos de la Planificacin. Documentos de un Seminario. "Sistemas Prioritarios para la Administracin del Desarrollo"; Unidad de Administracin Pblica de la CEP AL. "La Planificacin Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina". En: Aspectos Administrativos de la Planificacin. Documentos de un seminario. Naciones Unidas. No. de Venta S69.II.6.2. Nueva York, 1968.
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de Organizacin y Mtodos de los Ministerios y otras dependencias", manteniendo estos ltimos servicios "su dependencia normativa de la Direccin General de Organizacin y Mtodos". 1 En Per fue creado en 1964 la Oficina Nacional de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica (ONRAP) como "cabeza" del Sistema de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica, integrado ademas por las oficinas de organizacin y mtodos, debiendo mantenerse stas en estrecha coordinacin con la ONRAP mediante el intercambio de informacin y asesoramiento. 112 Las oficinas de organizacin y mtodos fueron consideradas como organismos tcnicos del sistema, encargados de analizar y elaborar planes de reforma administrativa de las entidades o circunscripciones donde laborasen. En el caso de Mxico, la Comisin de Administracin Pblica (CAP) estim conveniente en su Informe de 1967 "...la participacin de una unidad tcnica central que estudie la estructura y los procedimientos macroadministrativos y proponga los cambios necesarios para mejorar la eficiencia, y de unidades tcnicas en cada una de las dependencias del Ejecutivo que acten en la esfera microadministrativa". Se consider entonces que "sera aconsejable que estas unidades estuvieran en comunicacin con la Comisin de Administracin Pblica, para la discusin de problemas tcnicos". La CAP elaborara "criterios generales y guas tcnicas para la confeccin de los diferentes instrumentos administrativos, con el objeto de dar unidad a las que preparasen, para sus respectivas dependencias, las unidades de organizacin y mtodos". 113 En aos ms recientes se acord que correspondera a la Secretara de la Presidencia "la promocin y coordinacin de las reformas admi-
111
INAP.Op.ct. Oficina Nacional de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica (ONRAP). Reglamento de la Oficina Nacional de Racionalizacin y Capacitacin de la Administracin Pblica. Lima, Per. 1964.
112
113
CAP. Op.cit.
70
nistrativas del sector pblico federal, as como la compatibilizacin de los propsitos que por ellos se persiguen, relacionndose para ello con las comisiones internas de administracin y con las unidades de organizacin y mtodos, a fin de proponer normas y sistemas que armonicen los trabajos respectivos de las dependencias y establecer aquellos que se refieran a sus aspectos comunes". 114 En cuanto a Venezuela, el Informe EMMERICH de 1958 1 1 5 recomendaba crear una "Oficina Central Permanente de Organizacin y Mtodos y Delegaciones de Organizacin y Mtodos en cada Ministerio". Aos ms tarde al establecerse los Consejos de Reforma Administrativa en cada Ministerio y organismo o empresa paraestatal se dispuso que actuaran en estrecha coordinacin con la Comisin de Administracin Pblica (CAP). 116 Durante la presente dcada algunos pases latinoamericanos y del Caribe han explicitado formalmente la constitucin de sus "sistemas" de reforma administrativa. As por ejemplo, en Bolivia la Direccin de funcin Pblica y de Racionalizacin Administrativa, dependiente del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, es el rgano central del sistema y forma parte integrante del Sistema Nacional de Planeamiento, por Decreto de 1976. 117 En Brasil, la Secretara de Modernizacin y Reforma Administrativa (SEMOR) es el rgano normativo supervisor del subsistema de Modernizacin y Reforma Administrativa y est integrado a la Unidad Central del Sistema Nacional de Planeamiento, segn su instrumento de creacin de 1972. 1 1 8
Presidencia de la Repblica. Acuerdo por el que se establecen las Bases para h Promocin y Coordinacin de las Reformas Administrativas del Sector Pblico Federal. Mxico, D.F. Diario Oficial. 28 de enero de 1971. Comisin de Administracin Pblica (CAP). La Reforma de toda la Administracin Pblica por toda la Administracin Pblica. Caracas, Venezuela.
116 117
CAP. Op. cit. Quevedo V., D. y Taborga B., L. Op. cit. Secretara de Modernizacin y Reforma Administrativa (SEMOR). "Modernizacao
1 Ift
71
Repblica Dominicana considerando "que es urgente alcanzar la coordinacin y racionalizacin de las funciones de los organismos tcnicos que sirven de bases comunes a todos los ramos de la administracin pblica para hacerlos ms eficientes a efecto de que contribuyen al desarrollo nacional", cre por Ley de 1965 "un sistema de planificacin del desarrollo... y un sistema para lograr una buena administracin pblica" formado por: a) el Consejo Nacional de Desarrollo; b) el Secretariado Tcnico de la Presidencia, y c) oficinas institucionales de programacin. Las Secretaras de Estado, organismos autnomos y municipales, empresas estatales y dems organismos pblicos debern coordinar con la Oficina Nacional de Administracin y Personal (ONAP) del Secretariado Tcnico de la Presidencia, los proyectos de organizacin administrativa. 119 Costa Rica en 1978 cre por Decreto el Sistema de Reforma Administrativa como parte integrante del Sistema Nacional de Planificacin. El Sistema de Reforma Administrativa est compuesto por la Oficina de Planificacin y Poltica Econmica (OFIPLAN) a travs de su Divisin de Reforma Administrativa, las unidades sectoriales, regionales e institucionales de Reforma Administrativa que operan como parte de las respectivas oficinas de planificacin y las comisiones de actividades sustantivas y de apoyo para atender disposiciones del Plan de Reforma Administrativa. El proceso de reforma administrativa responder a los lincamientos y polticas formulados por el Presidente de la Repblica y por OFIPLAN. 120 Finalmente, en Panam el Programa de "Fortalecimiento Institucional" dispone el establecimiento de un Sistema de Planifi-
e Reforma Administrativa do Gobern Federal Brasileiro: Qutro Dcadas de Experiencia". Primer Seminario Interamericano de Reforma Administrativa, s/f. 119 Guzmn, R.A. "La Reforma Administrativa, Repblica Dominicana". En CLAD.
Op. eit.
1 20 Presidencia de la Repblica. Decreto No. 9283-P. Creacin del Sistema de Reforma Administrativa. San Jos, Costa Rica. 30 de octubre de 1978.
72
cacin y Operacin Administrativa que a su vez, desarrollar tres subsistemas: de Anlisis Administrativo, Planificacin de Recursos Humanos y Adiestramiento. El sistema operar teniendo en cuenta como marco de referencia dos aspectos fundamentales: a) centralizacin normativa por parte de la Direccin de Planificacin y Desarrollo Institucional del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, y b) descentralizacin operativa a nivel de las instituciones. El programa para el Fortalecimiento Institucional promueve aunar esfuerzos, entre la Oficina Central del Sistema y cada una de las instituciones que componen el sector pblico. Estos esfuerzos deben coordinarse en forma ordenada, a travs de una serie de instrumentos normativos que proporciona el Sistema. Un factor preponderante en el xito de la ejecucin del programa estriba en la creacin y organizacin del cuerpo de enlaces del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica en cada una de las entidades de la Administracin Pblica. De los enlaces se espera una completa compenetracin con las polticas, tcnicas y normas de ejecucin que emita el Ministerio de Planificacin para servir de verdaderos agentes de cambio en sus respectivas instituciones.121 Para el anlisis, propuesta y autoevaluacin de las reformas sectoriales en algunos pases de Amrica Latina y el Caribe, los Ministerios o Secretaras de Estado cabeza de sector establecen comisiones sectoriales de reforma administrativa o convocan a reuniones ampliadas o a sus comisiones internas de reforma a los funcionarios de las entidades del sector respectivo que tengan relacin con las mejoras sujetas a estudio. Tambin se han establecido a nivel global comisiones sustantivas o de apoyo (Costa Rica) o comits tcnicos consultivos (Mxico) en cuanto mecanismos participativos para proponer al Presidente de la Repblica normas y lincamientos de reforma en su respectiva esfera; tal fue el caso en Mxico, de la Comisin de Reforma del Sector Agropecuario y de los actuales Comits TcDelegacin de Panam. "Experiencia en Materia de Reforma y Fortalecimiento de la Administracin: Panam-". En CLAD. Op. cit.
73
nico Consultivos para las unidades de organizacin y mtodos, informtica, personal, capacitacin, normas jurdicas, orientacin e informacin y quejas, archivos, entre otros. Algunos pases han institucionalizado tambin reuniones peridicas de gabinete y gabinete ampliado (Mxico) o sesiones especiales a esos niveles (Ecuador) para evaluar, planear y fijar lincamientos de la reforma administrativa en su conjunto o para "analizar la marcha del programa y arribar conclusiones".1 En todo caso el propsito fundamental es "hacer pensar en comn y aprender a pensar juntos en las mismas cosas que nos son comunes y que a todos nos importan y que ms importan al pas". 1 2 3
122 Secretara General de la Administracin Pblica. Presidencia de la Repblica. Sesin Especial de Gabinete sobre Desarrollo Administrativo. Quito, Ecuador. Grupo de Coordinacin de Desarrollo Administrativo. Publicacin Nmero 4.1977. Lpez Portillo, Jos. Tercera Reunin de Gabinete sobre Reforma Administrativa. Mxico, D.F. 21 de diciembre de 1977.
CONCLUSIONES Recapitulando, las lecciones de la experiencia latinoamericana en reforma administrativa, permite concluir que sta: 1. Constituye la estrategia ms generalizada de cambio para adecuar la organizacin del sector pblico a los fines del Estado en los pases de la regin, independientemente de sus regmenes polticos y sus sistemas econmicos. 2. Se entiende como un proceso social de cambio permanente en la administracin pblica, conducido a conciencia y de manera intencional. 3. Tiene como propsito fortalecer a la administracin pblica y transformarla en un instrumento adecuado para que responda con eficiencia, eficacia, congruencia y honestidad a las exigencias del desarrollo nacional y al cumplimiento de los programas del gobierno. 4. Se identifica con los conceptos de planificacin, desarrollo y modernizacin de la administracin pblica, trascendiendo las dimensiones estrictamente formales y tcnicas, para enfatizar su
76
GBLDARDO CAMPERO CRDENAS
vinculacin al desarrollo del pas, facilitando este proceso mediante la incorporacin de nuevas formas de organizacin, tecnologas, culturas y comportamientos administrativos. 5. Sigue una estrategia cuyas lneas bsicas de accin se dirigen por una parte, al contenido sustantivo del cambio y por la otra, al proceso del mismo. 5.1 En cuanto a su contenido, la reforma es parte de las transformaciones de la sociedad en su conjunto. Se vincula con la poltica y se eslabona estrechamente a la planificacin y a la programacin y est orientada hacia el desarrollo econmico y social. 5.2 Por lo que respecta a su proceso, la reforma constituye un esfuerzo permanente, susceptible de ser programado y evaluado, adems de ser participativo y sustentarse en la voluntad y en el apoyo poltico. Debe ser global en su concepcin y gradual y selectivo en su implantacin, conjugando los enfoques del comportamiento administrativo con los formales y los de la tecnologa fsica. 6. Es un esfuerzo que conjuga objetivos mltiples. Combinando aquellos de orientacin eficientista con los que poseen un ingrediente valorativo (axiolgico) y finalista (ideolgico). Esto es, los que se ocupan de los medios asociados a los que directamente se relacionan con los principios y las aspiraciones fundamentales de la sociedad. 7. Persigue los siguientes objetivos globales: Primero. Organizar a la administracin pblica para el desarrollo econmico y social; Segundo. Ordenar la accin del Gobierno mediante la planificacin, orientndole hacia el futuro; Tercero. Mejorar las relaciones entre la Administracin Pblica y la poblacin, facilitando el acceso a los servicios pblicos; Cuarto. Institucionalizar la administracin y el desarrollo del personal pblico dignificando su funcin;
77
Quinto. Contribuir al fortalecimiento de la organizacin poltica del pas y de sus administraciones locales; Sexto. Mejorar la administracin de justicia para garantizar su democracia y fortalecer la confianza del pueblo en sus instituciones; y por ltimo. Sptimo. Integrar a las organizaciones de base con la administracin pblica, mediante la participacin popular en la solucin efectiva de los problemas que afectan a las mayoras. 8. Los pases de Amrica Latina y el Caribe, para realizar sus programas de reforma adoptan diversas modalidades de diferenciacin e integracin estructural de dicha funcin, observndose tres modelos bsicos: a) Mecanismos e instrumentos centrales; b) mecanismos e instrumentos perifricos, y c) mecanismos e instrumentos sistmicos. Este ltimo es el de mayor diferenciacin, integracin estructural para la reforma administrativa, porque constituye un sistema compuesto por un rgano central que provee polticas, lincamientos y normas para orientar a las partes representadas por las unidades sectoriales e institucionales de anlisis administrativo y coordinadas a travs de variadas formas de participacin a niveles macro, meso y micro-administrativos. En suma, con la reforma administrativa se persigue en algunos pases de Amrica Latina y del Caribe erradicar del sector pblico, "la ineficiencia, la corrupcin y el despilfarro"124 y "convertir a la administracin en un ptimo instrumento del desarrollo econmico y social".125
Rodos Aguilera, Jaime. Mensaje a la Nacin. Quito, Ecuador. 10 de octubre de 1979; Lpez Portillo, Jos. Su Pensamiento No. 3. Mxico. Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales del Partido Revolucionario Institucional (PRI). s/f.; National Planning Agency. Ministry of Finance and Planning. Five Year Development Plan 1978-82. Main Document. Jamaica, s/f. 125 Lpez Portillo, Jos. Tercera Reunin de Gabinete sobre Reforma Mxico, D.F. 21 de diciembre de 1977. Administrativa.
UKAI-ICA 1
EVOLUCIN
DE EN
LOS LOS
CUERPOS PASES
COLEGIADOS DE AMERICA
DE
LA
REFORMA Y EL
ADMINISTRATIVA
LATINA
CARIBE
I 9 3
0 - 1 9 4 9
I 9 5
0 - 1 9 5 9
19 6
0 - 1 9 6 9
19 7
0 - 1 9 8 0
GRFICA 2
E V O L U C I N D E
25
A D S C R I P C I N
O E E N
L O S O R G A N I S M O S A M E R I C A L A T I N A Y
C E N T R A L E S E L C A R I B E
R E F O R M A
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1 1 1
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1917 -
1949
1950 - 1959
1960-
1969
1970-1980
R G A N O S ri 1 J PRESIDENCIA O E LA REPBLICA
CONSEJOS O JUNTAS
A D S C R I T O S
A :
MINISTERIOS
PRCSIDC NCI * PLANIFICACIN
DE P L A N I F I C A C I N
SEftVIClO SECTORIAL
PUBLICO
CUADRO No.1 EVOLUCIN DE LOS CUERPOSCOLEQIADOSDE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS PASES DE AMERICA LATINA Y DEL CARIBE 1030-1949 P A S ^ " \
1033. COMISIN OE RACIONALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA. 1960 COMISIN INTERMINISTERIAL DE RACIONALIZACIN. 1968. COMIT EJECUTIVO DE FISCALIZACIN DEL'VLAN DE RACIONALIZACIN Y AUSTERIDAD" -CEPRA-. 1973 COMISIN ASESORA DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA. 1974. COMISIN NACIONAL PARA LA REESTRUCTURACIN ADMINISTRATIVA. 1976. COMISIN PERMANENTE DE RACIONALIZACIN ADMINISTRATIVA-CON APA-. COMISIN OE SECRETARIOS PERMANENTES.
19-1969
1990 1969
1970-1990
ARGENTINA
BARBADOS
1954. COMISIN DE SIMPLIFICACIN BUROCRTICA (Junto lOASP). 1954. COMISIN DE ESTUDIOS Y PROYECTOS ADMINISTRATIVOS -CEPA-. 1963. COMISIN AMAPAL PE IXCTO, DEL MINISTERIO EXTRAORDINARIO PARA LA RE FORMA ADMINISTRATIVA. 1964. COMISIN ESPECIAL DE ESTUDIOS OE REFORMA ADMINISTRATIVA -COMESTRA-.
BRASIL
1948. COMISIN INTERPARTtOARIA PARA EL ESTUDIO OEL ANTEPROYECTO DE REFORMA CENTRAL DE LA ADMINISTRACIN FOERAL.
1969. COMISIN OE REFORMA ADMINISTRATIVA.
1963. COMISIN DE REFORMA ADMINISTRATIVA.
SOLIVIA
1971 COMISIN DE REFORMA ADMINISTRATIVA. 1970. COMISIN PARA EL MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA.
COLOMBIA
1964. COMISIN PARA LA REFORMA DE LA ADMINISTRA CION PUBLICA. 1959. COMISIN DE REFORMA ADMINISTRATIVA.
1974 COMISIN PARA EL MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA. 1978. COMISIN NACIONAL PARA LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA.
COSTA RICA
19S2. COMISIN ASESORA DE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA. 1963. COMISIN DE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA. 1968. COMISIN OE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA.
1978. COMISIN DE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA. 1979. COMISIN DE EFICIENCIA ADMINISTRATIVA.
CHILE
1973. COMISIN NACIONAL DE REFORMA ADMINISTRATIVA -CGNARA-.
ECUADOR
_
1980. COMISIN INTE INSTITUCIONAL DE PLANIFICACIN ADMINISTRATIVA - C I P A - .
EL SALVADOR
1973. COMISIN DE REFORMA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIN Y COORDINACIN ECONMICA. 1977. COMISIN NACIONAL D DESARROLLO ADMINISTRATIVO
-
GUATEMALA
HONDURAS
1943. COMISIN INTERSECRE TARIAL PARA FORMULAR Y LLEVAR A CABO UN PLAN OE MEJORAMIENTO OE LA ADMINISTRACIN PUBLICA. 196S. COMISIN DE AOMINtS TRACION PUBLICA - C A P - .
1975. COMISIN NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA.
MXICO
PANAM
1999. COMISIN PARA EL FOR TALECIMIENTO DE LA AOMI NISTRACtON PARA EL DESA R ROLLO -COFADE-. 1979. COMISIN NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA.
PARAGUAY
1948. COMStON ASESORA DE RACIONALIZACIN ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAD
URUGUAY
1966. COMISIN ASESORA SOBRE LA ADMINISTRACIN PUBLICA.
VENEZUELA
19S8. COMISIN DE ADMINISTRACIN PUBLICA - C A P - .
1974. COMISIN PARA EL ESTUDIO DE LA REFORMA INTEGRAL DE LA AOMINSTUACION PUBLICA - C R I A P - .
CUADRO No. 2 EVOLUCIN D t LOS O M A N M M O t CUfTflALES DE LA REFORMA ADMWISTRATIVAIN LOS PAHCS DE AMERICA LATINA V O E L C A N I M
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1H3. DIRKCION GINERAL DE ORGANIZACIN RACIONALIZACIN AOMINWTRATIVA (Snrai . n**, in ii fiiiiimti in n rmnwniTii I 9 M . SUBSECRETARA DE REFORMA AOM1N NATrV>
MINISTERIO EXTRAOROINANK) PARA LA
7 3 . SCCRETARIA D f MODCRNIZACION V RE-
REFORMA A0MIN8TRATIVA. 1M4. AfESODIA ESKCWL O EJTUOW1 DE

REFORMA ADMINISTRATIVA -ASESTRA- (Mt-
FORMA ADMmttTIUTIVA DEL MINSTf RIO DE PLANEAMIENTO Y COORDINACIN OfNERAL.

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ADMINISTRATIVA.
1. OFICINA DE ORGANIZACIN V MTODOS TRAtAJO tOirtliw M fi iim MWWrto I . OFICINA DE ORGANIZACIN V MTODOS
I. SECRETARIA DE AOMINMTRACION FU-
SECCKW DE OROANIZACION Y METOOOi
D^ARTAMENTO DE PRODUCTIVIDAD EFICIENCIA ADMINISTRATIVA lOfiCN d* Pton4flc*Cn Htoont -OFIPLAN-)
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ADMINISTRATIVO (J
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DIRECCIN DE ORGANIZACIN V MTODOS
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DIRECCIN DE PLANIFICACIN Y DESA-
RROLLO INSTITUCIONAL (Mutuario da PtmtHtoPHl IBM. OFICINA NACIONAL DE RACIONALIZA-
IMS. OFICINA NACIONAL DE AOMINMTRACIN
OIVISIONOE ORGANIZACIN Y MTODOS IMS- DIVISIN DE ORGANIZACIN Y GESTIN
HTt. OIRECCION D( LA FUNCIN PUBLICA ISr
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OlWCCION D i PLANWICACtON A O M M
TRATtVA f l d w N w W j r i i B j i i i n i i mmH* -COMMFtAN-l.

M O . OIRCOCION NACIONAL 0 1 OHAR ROLLO
ADMINISTRATIVO -CORDWLAN-.
CUADRO No. 3 ADSCRIPCIN DE LOS ORGANISMOS CENTRALES DE REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS PASES DE AMERICA LATINA Y DEL CARIBE RGANO be ^ADSCRIPCIN ARGENTINA PAB^~"\ BARBADOS SOLIVIA BRASIL COLOMBIA CUBA COSTA RICA CHILE ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA GUYANA HONDURAS JAMAICA MXICO NICARAGUA PANAM PER REPBLICA DOMINICANA .. TRINIDAD Y URUGUAY VENEZUELA TOTAL A/ 8/ O 0/ 19
1
2H
PRESIDENCIA DLA REPBLICA 4 1C 2 1 3
CONSEJOS 0 JUNTAS DE PLANIFICACIN
PRESIDENCIA
PLANIFICACIN REFORMA ADMINISTRATIVA
M I N I S T E R I O S HACIENDA (Finan y PrMUfMMSto) 2
SERVICIO PUBLICO
OTROS SECTORIALES
IA
1F
2 3 2 1 1 3 1 1
1 1
2 1 1 1
lE
1 1
2 1 2
1F
1G
1 2 1 2 1D
14
2 E/ F/ G/ H/
13
MINISTERIO DE ECONOMA. MINISTERIO DE ASUNTOS TCNICOS. SECRETARIA PERMANENTE DEL PRIMER MINISTRO. SERVICIO CIVIL.
DIRECCIN NACIONAL DE PERSONAL. SECRETARIA DE BIENES E INSPECCIN ADMINISTRATIVA. DEPARTAMENTO DE CONTRALORIA. PRIMER MINISTRO. EN EL CASO DEL INAP.
La Reforma Administrativa en Amrica Latina, de Gildardo Campero Crdenas, cuaderno de la serie praxis nm. 54, se termin de imprimir el da 20 de noviembre de 1982 en los talleres de Impresiones Esther S.A. de C.V., en Colombia nm. 6, Mxico, D.F. El diseo, preparacin y cuidado de la edicin estuvo a cargo del equipo de trabajo de la Revista de Administracin Pblica del INAP. El tiraje fue de 2000 ejemplares.

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Correccin, Formacin y Diseo Domingo Cabrera V. No Prez Bello Virgilio I. Cabrera

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Antonor, Nelly M. de. Op. cit.

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Op. cit. Ibidem.

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xico, 22 de julio de 1977.

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Canillo Castro, Alejandro. Op. cit.; Costa Rica. Op. cit.

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V. PROGRAMAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA

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Ibidem. dem. dem.

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Ver oiadro 1 y grfica 1.

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