Está en la página 1de 51

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.

2008

La reforma de la administracin pblica peruana, 1990-1997: conflicto y estrategias divergentes en la elaboracin de polticas 1 Juan Carlos Cortzar Velarde Introduccin El presente trabajo est relacionado a una de las preocupaciones centrales de la gestin pblica: cmo elevar la capacidad institucional del Estado para disear, implementar y evaluar polticas que efectivamente generen valor pblico en un contexto democrtico? 2 Al interior de esta preocupacin, el tema de inters terico de la investigacin es el proceso de elaboracin de las polticas de gestin pblica. Asumimos la definicin que Barzelay ofrece de estas polticas, como "la suma de reglas institucionales que guan, constrien y motivan el servicio pblico como un todo. Las polticas de gestin pblica corresponden a categoras ya establecidas como las de planeamiento presupuestal y gestin financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones, organizacin y mtodos, y auditora y evaluacin" (2001, 14). Estas polticas de carcter transversal (pues no corresponden exclusivamente a ningn rea de poltica sectorial sino que las subyacen y afectan a todas) influyen poderosamente en la capacidad de las organizaciones pblicas para desarrollar polticas pblicas valiosas. Teniendo en cuenta el tema mencionado, la investigacin se centra en un objeto ms especfico aunque an bastante amplio: las condiciones, factores y procesos que promueven o dificultan el cambio de las polticas de gestin pblica. En consecuencia, el propsito central de la investigacin consiste en la identificacin y anlisis de los factores polticos e institucionales que tienen una influencia significativa en el cambio o estabilidad de las polticas de gestin pblica. En particular, nos interesa analizar esta relacin en un contexto marcado por un sistema poltico frgil e inestable. 3 Como contribucin al esclarecimiento de las inquietudes tericas mencionadas, estudiaremos los procesos de poltica orientados a la reforma de la administracin pblica peruana que tuvieron lugar durante la dcada del 90. Como veremos, esta experiencia es tericamente relevante dado que muestra una situacin singular, en la cual se pusieron en escena dos metodologas distintas (e incluso opuestas) para promover el cambio de las polticas de gestin pblica, ambas con pobres resultados. En consecuencia, esta experiencia resulta relevante para comprender cmo funcionan distintas metodologas y estrategias de reforma. En el contexto latinoamericano, la experiencia peruana puede aportar evidencia relevante al debate sobre la mejor manera de promover e implementar los procesos de reforma de la administracin pblica. 4
Este trabajo fue realizado a solicitud de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica del Dilogo Regional de Poltica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y fue presentado en la Tercera Reunin de la Red (Washington DC, 14-15 noviembre 2002). Tambin fue presentado en el Research Workshop on Public Management Policy Change organizado por la London School of Economics and Political Science (Londres, 28-30 noviembre 2002) y en la OECD Conference on Modernizing Government (Londres, 3 Diciembre 2002). 2 Sobre la relacin entre polticas pblicas, gestin pblica y la creacin de valor pblico, ver: Moore, M.H. 1998. Para una discusin sobre la capacidad institucional del Estado para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, ver: Banco Mundial 1997. 3 La relevancia de esta opcin radica en que los casos ms estudiados de cambio de las polticas de gestin pblica en los pases desarrollados se produjeron justamente un contexto poltico y democrtico distinto, caracterizado por un desarrollo institucional slido de los partidos polticos y de los mecanismos de decisin democrtica. 4 Sobre este debate ver: Banco Mundial (1997), Burki, S.J. y Perry, G. (1998) y Banco Interamericano de Desarrollo (2002). 1
1

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Explicar el proceso de elaboracin de las polticas pblicas implica comprender la red compleja de fuerzas que estn relacionadas a las decisiones de los actores y a las opciones de poltica que asumen (Lindblom 1991, 13). Esta labor requiere prestar particular atencin al proceso mismo de toma de decisiones, a las interacciones entre los actores comprometidos, a los intereses y lgicas de accin que guiaron sus acciones y al contexto en el cual se produjeron tales acciones y decisiones. En consecuencia, el diseo de investigacin adecuado para el estudio de este fenmeno debe ser muy sensible a la complejidad de la accin de los participantes en su contexto real. Optamos as por el estudio de caso como estrategia de investigacin, pues este busca comprender eventos contemporneos en su contexto real (Yin 1994). Para organizar la evidencia relativa a los actores, eventos, tiempo y lugar en el proceso de elaboracin de poltica recurrimos a la forma narrativa, considerando que ella es un gnero capaz de vincular eventos y actores en un tiempo y contexto dado, a partir de una trama que organiza y da sentido a tales elementos (Jovchelovithc y Bauer 2000). La forma narrativa resulta til para hacer observables, analizables y comunicables procesos que consisten en interacciones y decisiones tomadas en determinado tiempo y lugar, como es el caso de la elaboracin de polticas. No basta, sin embargo, presentar una narracin simple. Acudimos as a la nocin de narracin analtica, que combina las herramientas de anlisis empleadas en ciertas disciplinas (la ciencia poltica y la economa poltica, por ejemplo) con la forma narrativa. Este tipo de narracin presta atencin a las historias, eventos y contexto, pero intenta revelar tambin - mediante el empleo de las herramientas de anlisis - las lneas de razonamiento y estrategias mostradas por los actores, as como la dinmica de los procesos estructurales en relacin a los cuales actuaron (Bates et al 1998, 12-13). Utilizaremos el modelo de estructura narrativa que Barzelay (2002) ha desarrollado para el anlisis de casos de elaboracin de polticas de gestin pblica. El modelo considera al evento (E) como elemento bsico de la experiencia a ser estudiada. El grupo de eventos relacionados directamente a la formulacin de polticas de gestin pblica constituye el episodio a estudiar. La narracin analtica del episodio requiere recurrir a eventos que no forman estrictamente parte del mismo pero que constituyen el contexto en el cual este tuvo lugar. Parte de estos eventos pueden ser caracterizados como fuente (causal) de los eventos del episodio. Ellos pueden ocurrir antes del episodio o durante el mismo. Aquellos eventos que son fuente de ocurrencias y tienen lugar antes del episodio son caracterizados como eventos previos (PE). Aquellos que siendo tambin fuente de ocurrencias suceden de manera simultnea a los eventos del episodio, son caracterizados como eventos contemporneos (CE). Otro tipo de eventos del contexto son aquellos que son consecuencia de los eventos del episodio. Aquellos que ocurren de manera simultnea al episodio son denominados eventos relacionados (RE), mientras que los que ocurren despus del episodio, eventos posteriores (LE). Cabe sealar que la identificacin y organizacin de los eventos que conforman el episodio (y que constituyen la columna vertical de la narracin analtica), requiere del empleo de un marco conceptual que aporte consistencia terica a la narracin (de ah su carcter "analtico"). La narracin analtica que presentaremos utiliza las herramientas conceptuales que la ciencia poltica ha desarrollado para estudiar los procesos de formulacin de las polticas, a partir de la nocin de ciclo de poltica.

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Entendemos operacionalmente el ciclo de poltica como un conjunto de interacciones y decisiones que efectan los elaboradores de polticas en relacin a un tema y que pueden dar cuenta de determinadas opciones de poltica. La idea de ciclo alude directamente a la forma como tales opciones se generan mediante procesos eslabonados de establecimiento de agenda, identificacin de alternativas de poltica, toma de decisiones e implementacin de las mismas. 5 El grfico 1 muestra la estructura narrativa del caso a estudiar. El episodio (caja central) est compuesto por tres eventos. La reduccin de personal del Estado (E1) y la reforma de organismos especficos (E2) progresaron en la agenda y llegaron a implementarse. La idea de una reforma integral de todo el aparato del Estado (y no slo de entidades especficas como en E2) estuvo tambin presente. As, entre 1991 y 1992 se intent promover una reorganizacin integral del aparato pblico (E3-I), pero el proceso no lleg a implementarse. La idea reapareci en la agenda y entre 1995 y 1997 se intent ejecutar un proceso de modernizacin de la administracin pblica (E3-II), que tampoco lleg a la fase de implementacin. Si bien podemos distinguir claramente E1, E2 y E3 (I) como procesos especficos de elaboracin de poltica, todos ellos partieron de un proceso comn de establecimiento de agenda, en el cual problemas como el tamao del Estado, la ineficiencia en reas de accin fundamentales para el programa econmico y la ineficiencia genrica de la administracin pblica fueron vinculados a la idea global de una reforma del Estado. En consecuencia, en la medida en que los actores implicados concibieron los tres procesos como estrechamente ligados y los eventos se desarrollaron con una elevada interaccin mutua, consideraremos a E1, E2 y E3(I) como un primer ciclo de poltica. El segundo ciclo de poltica, en cambio, est exclusivamente referido a E3(II). Grfico 1: Estructura narrativa del Caso
CE1 Elaboracin de poltica econmica PE1 Hiperinflacin Recesin
E1 Organisation and M

CE2 Desarrollo del proyecto poltico fujimorista LE1 Sistema gestin financiera implantado

PE2 Campaa elecciones 1990 PE3 Difusin ideas desregulacin del ILD PE4 Cambios en la estructura de los ministerios

E1: Reduccin del personal del Estado E2: Reforma de organismos especficos E3 (I) : Reorganizacin de la administracin pblica E3 (II): Modernizacin de la administracin pblica

LE2 Organismos reformados consolidados

RE1: Mejoramiento del desempeo de los organismos reformados RE2: Debilitamiento y desaparicin del INAP

1989

Julio 1990

Oct. 1995

Abril 1997

E = Evento del episodio RE = Evento Relacionado PE = Evento Previo LE = Evento Posterior CE = Evento Contemporneo
En relacin a las fases del proceso ver Lindblom (1991). En relacin a los procesos pre decisionales, a los cuales este estudio presta particular atencin, ver Kingdon (1995). 3
5

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Por qu los procesos de reduccin de personal y de reforma de organismos especficos llegaron a implementarse y los de reorganizacin y modernizacin integral no? por qu el gobierno adopt en un momento una estrategia centrada en la reforma de entidades especficas y en otro una estrategia orientada a la reforma integral del sector pblico? en ambos casos se logr impulsar cambios en las polticas de gestin pblica? las ideas administrativas impulsadas por cada uno de estos procesos fueron diferentes? qu espacios institucionales tuvieron autoridad sobre la reforma de la administracin pblica? Estas son preguntas que surgen de la consideracin de los eventos que el grfico 1 muestra y que intentaremos responder en las pginas que siguen. Para ello, estudiaremos las relaciones entre los eventos del episodio y los eventos previos, contemporneos, relacionados y posteriores que el grfico presenta. En relacin a la preocupacin terica expresada al inicio de estas lneas qu es lo que nos interesa explicar? De manera global, las decisiones relativas al cambio (total o parcial) de las polticas de gestin pblica que fueron consecuencia de los procesos de elaboracin de poltica mencionados. 6 Comprender los procesos vinculados al cambio o la estabilidad de tales polticas nos permitir, al finalizar estas lneas, identificar algunos de los factores que influyen en el cambio de las polticas de gestin pblica, ya sea promovindolo u obstaculizndolo. 1. Primer ciclo de polticas 1.1. Antecedentes En las elecciones de Abril de 1990 result inesperadamente ganador Alberto Fujimori, un ingeniero agrnomo completamente ajeno al sistema de partidos peruano. Fujimori haba prometido no realizar el terrible ajuste econmico que Mario Vargas Llosa candidato de la coalicin poltica conservadora haba pregonado como nica solucin a la gravsima situacin econmica en que sumi al pas el gobierno de Alan Garca (1985-1990). Sin embargo, el escalamiento de la hiperinflacin en los meses previos e inmediatamente posteriores a la asuncin al mando de Fujimori en julio de 1990, dej a ste casi sin margen de maniobra, vindose compelido a cambiar de asesores econmicos y, en la prctica, asumir la idea del ajuste pregonada por Vargas Llosa. El gobierno elabor y puso en prctica un Programa de Estabilizacin destinado a frenar la hiperinflacion y posibilitar una recuperacin de las cuentas pblicas aminorando el dficit pblico. Dicho programa se convirti en la prioridad central del gobierno, siendo su xito cuestin de vida o muerte. Para hacer viable la estabilizacin y financiar la reactivacin de la economa era indispensable contar con apoyo financiero de los organismos multilateriales de cooperacin. Sin embargo, el pas estaba excluido de la ayuda de dichos organismos desde que el gobierno anterior haba declarado unilateralmente el cese del pago de la deuda externa. Reinsertar el pas en los circuitos financieros internacionales era as una medida complementaria de gran importancia.

En relacin a los resultados a explicar asumimos la postura de Barzelay (2001, 48- 49), quien propone considerar como tal no a los efectos finales del proceso de implementacin de polticas, sino a las opciones de poltica que asumieron los elaboradores de poltica y que orientaron tanto la fase pre decisional, la fase decisional y la de implementacin de una poltica. 4

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Para lograr apoyo a las medidas econmicas necesarias, el gobierno debi establecer alianzas inestables con los partidos polticos presentes en el nuevo Congreso de la Repblica, pues Cambio 90 el movimiento poltico fundado por Fujimori para las elecciones no contaba con mayora en ninguna de las dos Cmaras. 1.2. El proceso de reduccin del tamao del Estado
7

Identificando el problema: el sobredimensionamiento del Estado El nuevo equipo de conduccin econmica que reuni el recin nombrado ministro de Economa y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, se aboc inmediatamente a disear el Programa de Estabilizacin. Pero, simultneamente debi enfrentar de manera inmediata los problemas de la caja fiscal, pues sta no poda seguir afrontando el costo de la planilla pblica. La recaudacin tributaria que en 1985 representaba el 13% del Producto Interno Bruto haba cado dramticamente hasta un nivel del 4.9 % del Producto en el primer semestre de 1990 (Baca 2000, 163). En cambio, el nmero de empleados pblicos haba crecido de 614,837 a 730,000 en el mismo lapso de tiempo (Hammergen 2002, 15). Los gastos bsicos relativos a la operatividad de las oficinas pblicas (agua, luz, seguridad) eran tambin difciles de afrontar. En consecuencia, reducir la planilla del Estado y los otros gastos vinculados a ella se impona al interior del equipo del MEF (Ministerio de Economa y Finanzas) como una medida indispensable e inevitable. 8 La urgencia con que era necesario afrontar el problema de la planilla qued evidenciada durante la presentacin del plan de gobierno que Hurtado Miller como Presidente del Consejo de Ministros deba realizar ante el Congreso. Evidentemente, las medidas de estabilizacin y reinsercin en la economa mundial fueron el eje central del mensaje. Pero, vinculados al problema del dficit pblico y del modelo de desarrollo econmico a seguir, los problemas del tamao y del mal desempeo del aparato pblico fueron presentados en el mensaje como un problema urgente. El ministro caracteriz el aparato estatal como burocratizado, grande, pobre e ineficaz. A la vez, consideraba que la excesiva intervencin del Estado en la vida econmica ahogaba y obstrua la iniciativa privada. Los planes del gobierno implicaban por un lado liberalizar la economa reduciendo la presencia e intervencin del Estado en la economa, y por el otro, reformar la estructura del Estado. En relacin a lo primero, se propuso iniciar un agresivo programa de privatizaciones de las empresas pblicas. En relacin a lo segundo, se pidieron facultades legislativas para reformar el Estado y as quebrar el andamiaje burocrrico, exhuberante y pesado que lo caracterizaba. El Congreso sin embargo, neg tales facultades. Posteriormente, en un mensaje a la Nacin con motivo de los primeros 100 das de su gobierno, el propio Presidente Fujimori retom la idea del sobredimensionamiento del Estado. En general, sus declaraciones relativas al sector pblico eran agresivas, recalcaban la existencia de un burocratismo parsito y anunciaban que el gobierno no continuara tolerando a los burcratas ociosos a quienes paga el fisco y todos los peruanos a travs de sus impuestos. 9

7 8

Ver Evento E1 en el grfico 1. Entrevista 1. 9 Gestin (15/11/90). 5

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

El nuevo gobierno instal as en su propia agenda, en la del Congreso y tambin ante la opinin pblica el problema del sobredimensionamiento del Estado, en estrecha vinculacin al problema ms genrico de burocratizacin (entendida como una suerte de ineficiencia o incompetencia intrnseca a la administracin pblica). Dado que el problema estaba ligado al xito del Programa de Estabilizacin, pues influa en el incremento del dficit pblico, se gener un importante sentido de urgencia respecto al mismo. La urgencia por afrontar el problema se increment como resultado de los magros resultados que en trminos de recaudacin vena obteniendo el gobierno. La baja recaudacin complic las negociaciones con el FMI, pues limitaba la disponibilidad de recursos para pagar la deuda con los organismos multilaterales y as acceder al crdito internacional. La necesidad de reducir el gasto pblico dada la incapacidad de elevar la recaudacin luego de varios meses de gobierno presionaba a favor de una reduccin inmediata de la planilla del Estado. En consecuencia, tanto desde el punto de vista de la estabilizacin de la economa como desde la ptica de la reinsercin financiera las dos prioridades econmicas del gobierno - el tema de la planilla del Estado apareca como un problema central que era urgente enfrentar. La compra de renuncias como alternativa de solucin El rgimen laboral de los servidores pblicos otorgaba a estos la estabilidad en sus puestos. No era en consecuencia fcil reducir la planilla de manera rpida. Se estudi la posibilidad de reducir la jornada laboral de los empleados pblicos a la mitad de tiempo, reducindose as por lo menos buena parte de los gastos operativos relativos a su trabajo. Pero esta idea fue desechada. El equipo de Hurtado Miller pens que, sin embargo, buena parte de los empleados estara dispuesto a renunciar, ya que dado lo deprimidas que estaban las remuneraciones pblicas para muchos de ellos ir a trabajar implicaba un gasto similar o mayor a los ingresos que reciban. Se decidi as aplicar un programa de compra de renuncias ya utilizado en otros pases - segn el cual los empleados se avenan a renunciar voluntariamente a cambio de una compensacin extraordinaria. 10 Para reforzar el incentivo a la renuncia se decidi que una vez concluido el plazo para las renuncias voluntarias cada entidad sera declarada en reorganizacin, estando entonces obligada a evaluar a su personal y declarar como excedentes a quienes no aprobaran dicha evaluacin. El personal excedente sera despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. La idea era que el riesgo a ser despedido sin el incentivo motivara a los empleados a renunciar voluntariamente. En los primeros das del ao 1991 se emiti una Resolucin Suprema, declarando en reorganizacin las entidades del gobierno central, gobiernos regionales, instituciones pblicas descentralizadas, corporaciones de desarrollo y proyectos especiales. La norma no inclua en sus alcances al personal de las Universidades pblicas, del Poder Judicial, del Ministerio Pblico, a los profesionales del sector Salud, a los docentes ni al personal militar y policial. En realidad la reorganizacin aluda a la puesta en marcha del mecanismo de promocin de renuncias a los que se ha hecho referencia. Para financiar los incentivos el gobierno destinaba 60 millones de dlares. Segn trascendi a la prensa, la meta del MEF era llegar a las 50,000 renuncias voluntarias. 11
10 11

Entrevista 1. Gestin 01/02/91 6

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

La iniciativa para el diseo y la puesta en funcionamiento del mecanismo de compra de renuncias provino los tcnicos del MEF, especialmente los de la Direccin de Presupuesto. Pero tambin participaron funcionarios del Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP). El INAP era la entidad responsable de la aprobacin de las normas de los sistemas administrativos relativos al abastecimiento, la capacitacin, el personal y la racionalizacin de la administracin pblica. A la cabeza del INAP el Presidente Fujimori haba puesto Ricardo Martnez, a quien conoca como docente de la Universidad Nacional Agraria, donde Fujimori haba sido docente y rector antes de ser elegido Presidente de la Repblica. El jefe del INAP tena un alto rango en la administracin pblica y participaba en las reuniones del gabinete ministerial. Sin embargo, el control del tema de la compra de renuncias estuvo siempre en manos del MEF. 12 La implementacin del programa de renuncias voluntarias La acogida inicial al programa de renuncias voluntarias fue muy limitada, en gran medida debido a que el monto del incentivo ofrecido era pequeo. Finalizados los 20 das de plazo slo se acogieron a las renuncias 6,300 empleados. El MEF se vio as obligado a ampliar el plazo de acogimiento y a triplicar el incentivo ofrecido. A fines de febrero fuentes del gobierno estimaban que el total de renunciantes ascenda a 30,000. La salida de Hurtado Miller del gabinete ministerial como resultado de las crecientes tensiones con el Presidente por el escaso progreso mostrado por el Plan de Estabilizacin y la incorporacin de Carlos Boloa como nuevo ministro de Economa dio nuevos bros al programa. Boloa era un economista de corte claramente liberal, que haba trabajado en el Instituto Libertad y Democracia (ILD), centro de investigacin que desde mediados de los aos 80 promova con fuerza polticas desreguladoras de la economa y que haba asesorado tanto al Presidente Garca como a Fujimori. Dada la clara postura del nuevo ministro a favor de liberalizar la economa y promover la iniciativa privada, asuntos como la reduccin del tamao del Estado y la privatizacin de las empresas pblicas fueron elementos centrales de su agenda. El programa de incentivos a la renuncia voluntaria se ampli, incluyendo a las empresas pblicas, los profesionales de la administracin pblica y los docentes sin ttulo profesional. Con la finalidad de evitar la fuga de directivos y funcionarios de confianza calificados, se procedi a incrementar las remuneraciones de los mismos, alejndonos significativamente de los sueldos correspondientes a los escalones medios y bajos de la funcin pblica. El ministro declar que esperaba que la nueva versin del programa lograra la renuncia de 25,000 personas ms (llegndose as a unos 50, 000). Pero los magros resultados obligaron al gobierno a ampliar el plazo varias veces en los meses siguientes. Cabe sealar que si bien hubo alguna reaccin negativa por parte de parlamentarios de la oposicin y de los sindicatos de empleados pblicos, esta no tuvo un impacto significativo en la marcha del programa ni en la opinin pblica.

La Direccin de Presupuesto del MEF mantena un vnculo directo (e independiente del rol del INAP) con cada una de las entidades que llevaron a cabo procesos de renuncia voluntaria, bsicamente porque esta era el rea que deba girar los fondos necesarios para el pago de los incentivos. 7

12

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

A partir del mes de abril de 1991 pese a que la etapa de renuncias voluntarias an no conclua - las entidades pblicas quedaron habilitadas para iniciar su reorganizacin mediante la evaluacin de personal y la declaracin de excedentes. Pero, apartndose en cierta medida de los propsitos exclusivamente fiscales del proceso, el INAP y la PCM intentaron desarrollar una visin amplia de dicha reorganizacin, buscando que no se limitara a la reduccin de personal y se orientara a la redefinicin de objetivos, funciones y estructuras organizativas. En la medida en que este proceso tuvo un carcter distinto al que estamos discutiendo en esta seccin - exclusivamente preocupado por la reduccin de la planilla pblica y bajo control directo del MEF abordaremos su estudio en una seccin distinta (seccin 1.3). Un breve balance Que factores favorecieron que el proceso de reduccin de personal tomara impulso y llegara a implementarse? En primer lugar, el factor ms importante consisti en la centralidad que el problema del dficit pblico tuvo en relacin a uno de los objetivos centrales del gobierno: la estabilizacin de la economa. Al amparo de este objetivo, la idea de reducir la planilla prosper en la agenda y lleg a plasmarse en un programa, recibiendo incluso parte de los escassimos recursos financieros del Tesoro. Estamos as frente a un proceso de elaboracin de polticas que desborda el mbito de la poltica econmica e impulsa un cambio en la direccin de las polticas en otra rea, a saber, la del empleo pblico. 13 En segundo lugar, Hurtado Miller y el nuevo equipo tcnico del MEF fueron capaces de obtener el apoyo poltico del Presidente hacia sus propuestas y neutralizar una posible oposicin del Congreso. El ministro Boloa se identific tambin con la idea de la compra de renuncias, ampliando y prolongando su aplicacin como parte de las soluciones al problema del dficit pblico. As, un grupo de actores relativamente estable control la elaboracin de polticas tanto en el rea que origin el impulso de cambio (la poltica econmica) como en el que lo recibi (las polticas de empleo pblico). Estos actores se desempearon exitosamente como empresarios de polticas, siendo capaces de impulsar sus propuestas en la agenda, ligndolas estrechamente a las prioridades polticas del rgimen y a los problemas fundamentales que enfrentaba. 14

Segn Kingdon, un desborde de poltica ocurre cuando importantes decisiones en un rea de poltica establecen un principio que implica un cambio en la direccin de la poltica. Se establece as un precedente que determina las decisiones futuras en el rea. El desborde se produce cuando dicho precedente es utilizado para promover cambios similares en un rea de poltica distinta. Esto ocurrira porque los polticos y tomadores de decisiones buscan sacar rdito del xito de la aplicacin de dicho principio (ya demostrado en el rea original) reduciendo el riesgo del fracaso (1995, 191-192). En nuestro caso, el principio del recorte del gasto fue trasladado al rea del empleo pblico como reduccin de personal. Pero, lo ms importante es destacar que el impulso para el cambio en la direccin de la poltica de empleo pblico provino fundamentalmente del mbito de la poltica econmica. 14 Kingdon define los empresarios de poltica como personas que participan en el proceso de elaboracin de polticas desde muy diversas situaciones y desean invertir sus recursos (tiempo, energa, reputacin y a veces dinero) a cambio de obtener polticas que respondan a los problemas que les preocupan (definidos de la manera como les resulta relevante) o impliquen la aplicacin de sus propuestas de solucin favoritas. Desarrollan tres actividades principales: a) impulsan sus preocupaciones acerca de ciertos problemas en la agenda presionando por una determinada forma de definirlos, b) ablandan el terreno para sus alternativas de solucin favoritas y c) promueven el enganche de sus propuestas con los procesos polticos (para obtener apoyo de los funcionarios electos) y los problemas vigentes en la agenda gubernamental. En relacin a lo ltimo, los empresarios en la bsqueda de lograr sus propios objetivos, desempean la funcin sistmica de enganchar soluciones con problemas, problemas con fuerzas polticas, y eventos polticos con propuestas (1995, 205). 8

13

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Finalmente, tambin contribuy la vinculacin del problema del tamao del Estado con la idea de la burocratizacin de la actividad de las entidades pblicas. El Presidente y sus ministros apelaron a la imagen de sentido comn respecto a la burocracia, identificando a los empleados pblicos como ociosos, lentos, despilfarradores e ineficientes. Al exacerbar dicha imagen a travs de los medios de comunicacin, el gobierno logr que la opinin pblica aceptara la idea de despedir empleados pblicos. 1.3. La creacin de entidades autnomas
15

En el marco del programa de estabilizacin y de las reformas estructurales de la economa tendientes a la liberalizacin de la actividad econmica, el gobierno emprendi la reforma o creacin de determinadas entidades cuyas funciones estaban vinculadas al logro de los objetivos del programa econmico. Para analizar dicho proceso consideraremos dos casos, el de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y el del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES). El primer caso consisti en la reforma de una entidad ya existente, estrechamente ligada a la poltica econmica. El segundo caso consisti en la creacin de una nueva entidad en el rea de la poltica social pero vinculada tambin a los objetivos de la poltica econmica. 1.3.1. La reforma de la SUNAT Antecedentes En los aos 80 la Direccin General de Contribuciones rgano de lnea del MEF y responsable de la administracin de los impuestos internos - era considerada como una de las reas ms ineficientes y corruptas del sector pblico peruano. Buscando enfrentar el problema, el gobierno de Alan Garca dispuso en 1989 la creacin de la SUNAT como un organismo con autonoma tcnica y financiera respecto al MEF. Para hacer viable dicha autonoma, se asignaba a la nueva entidad el 2% de todos los ingresos tributarios que recolectara y se dispona un proceso de evaluacin y seleccin del personal. 16 Pero los cambios incluidos en la norma no fueron implementados y la administracin tributaria sigui funcionando como antes. La entidad continu compartiendo las instalaciones del MEF, sus recursos continuaron siendo administrados por la Oficina General de Administracin del MEF y no se realiz la evaluacin del personal. Si bien la ley asignaba a la SUNAT recursos propios, las normas presupuestarias de gasto limitaban su gestin de manera que la entidad slo gast un tercio de los recursos asignados. La entidad tampoco goz efectivamente de autonoma para el diseo y aplicacin de una poltica salarial distinta (Fuentes et al 1995, 198). En el marco de la recesin e hiperinflacin generada en los ltimos aos de la gestin de Garca, la recaudacin cay hasta representar en el primer semestre de 1990 slo el 4.9% del Producto Bruto Interno. Identificando el problema: lento crecimiento de la recaudacin En Julio de 1990 tanto Fujimori como el ministro Hurtado Miller eran conscientes de la gran importancia que tena elevar la recaudacin como medio fundamental para reducir el dficit pblico y hacer posible el xito del programa de estabilizacin. El Presidente, siguiendo consejos del crculo militar que se haba vinculado a l cuando gan las elecciones, haba nombrado a un general retirado a cargo de la SUNAT. El ministro Hurtado Miller no vio con
15 16

Ver Evento E2 en el grfico 1. DL 501 Ley General de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (mayo de 1989). 9

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

buenos ojos esta decisin, pues pona a la entidad bajo la influencia directa del entorno presidencial y limitaba el control del MEF sobre ella. Las relaciones entre el MEF y la SUNAT se tornaron conflictivas. El general a cargo de la SUNAT tom decisiones que contradecan directamente la poltica de austeridad del MEF, otorgando incrementos salariales al personal, pagando das de huelga no trabajados y promoviendo una cuestionada renovacin de equipo informtico. Pese a que el gobierno contaba con facultades legislativas delegadas por el Congreso para implementar una reforma del sistema tributario, el avance logrado en ello fue mnimo. Sin embargo, durante el segundo semestre de 1990 y como resultado de la preocupacin del gobierno por mejorar el sistema tributario y arancelario, la recaudacin tributaria alcanz el 8.6% del Producto Bruto Interno. Pero esta mejora fue considerada muy lenta y pequea. El equipo del MEF y los delegados del FMI que negociaban la reinsercin del pas en los medios financieros internacionales, crean indispensable que la recaudacin recuperara lo ms rpido posible su nivel histrico de 15% del Producto para lograr una reduccin sostenible del dficit pblico y hacer posible las reformas econmicas. Haba as en el gobierno clara conciencia respecto al problema de una recaudacin que creca muy lentamente, as como un reconocimiento de la urgencia de incrementarla rpida y significativamente. Tanto el Presidente como el ministro estaban directamente preocupados por el problema y dispuestos a ofrecer apoyo poltico aunque no siempre coordinado a medidas que permitieran un incremento rpido de los ingresos. Era claro tambin que quienes estaban a cargo de la SUNAT no podran ya impulsar una reforma rpida y efectiva de la institucin. Habiendo conciencia del problema y decisin poltica para resolverlo, faltaba sin embargo una propuesta creble de mejoramiento de la administracin tributaria. 17 La alternativa: una reforma desde adentro Durante los das finales de la gestin de Hurtado Miller debilitado por la falta de avances en el programa de estabilizacin y un repunte inflacionario - el ministro y el Presidente acordaron cambiar al titular de la SUNAT. El Presidente invit directamente a Manuel Estela a hacerse cargo de la entidad. Estela era un funcionario del Banco Central de Reserva (BCR), entidad que gozaba de autonoma constitucional y era una de las pocas instituciones pblicas que tenan un sistema de carrera vigente, buen nivel salarial y personal altamente calificado. Durante el gobierno de Garca, Estela haba estado a cargo de la Gerencia de Estudios Econmicos del BCR y junto a otros funcionarios de carrera del BCR haba enfrentado la gestin del Directorio nombrado por Garca, que promova un control poltico de la entidad. En 1990 haba sido presentado a Fujmori, quien le haba encargado modernizar la Comisin Nacional de Supervisin de Valores (CONASEV). Estela promovi una radical modernizacin de la entidad, incluyendo una severa reduccin de alrededor del 30% del personal. Fujimori result impresionado por los resultados obtenidos y busc en l a la persona que poda ofrecerle resultados similares en la SUNAT. Estela acept, asegurando previamente el apoyo presidencial a sus ideas fundamentales: lograr la efectiva autonoma tcnica y financiera de la SUNAT frente al MEF y efectuar una profunda reorganizacin del personal (Thorp 1995, 35-36). Habiendo acordado estos puntos generales con Fujimori quien mantena as la SUNAT en su esfera directa de control 17

En trminos del modelo explicativo desarrollado por Kingdon (1995), la corriente de problemas y la corriente poltica haban coincidido, generando conciencia respecto a la necesidad de enfrentar un problema y un contexto poltico propicio para hacerlo. Faltaba, sin embargo, un enganche con la corriente de polticas, es decir, con el proceso de elaboracin y proposicin de alternativas de solucin viables y crebles. 10

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

asumi el cargo en los primeros das de la gestin de Carlos Boloa al frente del MEF. Boloa haba asumido el cargo de ministro buscando controlar definitivamente el problema inflacionario para poder iniciar el conjunto de reformas liberalizadoras de la economa (las denominadas reformas estructurales) que eran el eje de su propuesta. Hallar una solucin al problema de los ingresos fiscales era vital para l y en consecuencia se avino a promover una mejor coordinacin entre el MEF y la SUNAT, pese a que sta continuaba en buena medida fuera de su control inmediato al estar directamente vinculada al entorno del Presidente. Para dirigir la SUNAT Manuel Estela conform un equipo cuyo ncleo bsico estaba constituido por funcionarios de carrera del BCR, con amplia experiencia en la gestin del Estado y la defensa de la autonoma institucional de dicha entidad durante el gobierno de Garca. El equipo estaba conformado por una decena de personas y rpidamente desarroll un compacto espritu de cuerpo sobre la base de la identidad bsica trada del BCR. Se reuna semanalmente para evaluar los avances y reorientar las acciones sobre la marcha, funcionando como una suerte de estado mayor del proceso de reforma (Thorp 1995). El equipo se vio reforzado por un contingente de consultores internacionales reclutados en base a un financiamiento del BID. El equipo dise una estrategia en dos planos: el relativo al sistema tributario y el relativo a la administracin tributaria. En relacin a lo primero, se opt por proponer una simplificacin radical del sistema tributario, que inclua aproximadamente 15 impuestos y tasas, as como un vasto conjunto de complicadas exoneraciones. En relacin al segundo plano, se evaluaron dos alternativas de reforma institucional: la creacin de una entidad que trabajara en paralelo a la vieja SUNAT o la reforma de la misma desde adentro. Considerando que una entidad paralela sera muy vulnerable a la resistencia burocrtica de los empleados de la SUNAT, se opt por lo segundo. El men de opciones desarrollado para la reforma desde adentro inclua: a) la renovacin del personal para combatir el problema de corrupcin e ineficiencia, b) el uso directo y autnomo de los recursos propios de la SUNAT (2% de la recaudacin), c) el establecimiento de una escala salarial que permitiera atraer profesionales calificados y d) la autonoma operativa respecto al MEF, tanto en trminos fsicos (saliendo de las instalaciones del MEF) como informticos (desarrollando una base tecnolgica propia). El equipo tambin dise para el corto plazo un conjunto de acciones rpidas y visibles de fiscalizacin, que dieran a los contribuyentes incumplidos un mensaje claro de riesgo. El plan combinaba as una simplificacin severa del sistema tributario, una reforma institucional profunda y la bsqueda de resultados concretos e inmediatos. Para ello se demandaba una mayor autonoma que permitiera la gestin eficaz y rpida de los cambios propuestos. Pero los rgidos y lentos sistemas administrativos que regan la gestin del Estado constituan a ojos del equipo de Estela un obstculo para ello. Se pens as en generar una situacin de excepcin en relacin a los sistemas administrativos que regulaban la gestin de los recursos humanos, financieros y materiales de la administracin pblica. 18 En resumen, para el equipo de Estela era indispensable ampliar el espacio de maniobra gerencial con que contaban, tanto en relacin al MEF como a los sistemas administrativos pblicos. A cambio, la propuesta prometa mejorar el desempeo de la SUNAT y lograr el ansiado objetivo de elevar la recaudacin fiscal.
La excepcin de determinadas entidades de los marcos regulatorios propios de la administracin pblica haba sido un recurso utilizado anteriormente por otros gobiernos, mediante la creacin de proyectos especiales e instituciones descentralizadas dentro de los sectores del Poder Ejecutivo. El gobierno de fujimori ha sido, sin embargo, el que ha hecho un uso ms sistemtico y frecuente de este tipo de mecanismos. 11
18

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

La aprobacin e implementacin de la reforma Exceptuar a la SUNAT de los sistemas administrativos del Estado y modificar el sistema tributario exigan necesariamente negociar con el Congreso. Sin embargo, aprobar las propuestas de Estela en el Congreso pareca complicado, dado que el gobierno no slo no contaba con mayora propia, sino que se haba embarcado en una guerra de desgaste con todos los partidos polticos presentes en el mismo. Apelando sistemticamente a la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin, Fujimori quiso limitar la capacidad de control del Congreso respecto a su gestin presentando a los partidos como defensores de intereses corporativos (sindicales y de grupos de poder regional) y obstructores de los programas del nuevo gobierno (Tanaka 1998, 207). Desarrollando un estilo marcadamente personalista, Fujimori comenz a construir la imagen de un gobierno preocupado por una gestin eficiente de los asuntos pblicos y distante de la politiquera de los partidos tradicionales. 19 Los congresistas reaccionaron comenzando a considerar la posibilidad de destituir a Fujimori de su cargo. Sorprendentemente, el Congreso escuch las propuestas de Estela con inters y concedi las facultades legislativas solicitadas para reformar el sistema y la administracin tributaria. 20 Para supervisar las medidas que el gobierno iba a dictar, se cre una Comisin Bicameral Especial bajo la direccin de un senador de la oposicin. El Congreso estableci tambin que las medidas de reforma de la legislacin tributaria podran ser aprobadas mediante el uso directo de dichas facultades (con cargo a la revisin posterior de los dispositivos por el Congreso, como era habitual en estos casos). Las medidas de reforma institucional, en cambio, requeriran la aprobacin previa de la Comisin Especial. Semanas ms tarde, dicha comisin aprob por unanimidad todas las propuestas de reforma institucional propuestas por el equipo de Estela. Se autoriz as una severa racionalizacin del personal, el cambio de la estructura organizativa, la adquisicin de un edificio y la aplicacin de nuevos mecanismos de fiscalizacin. Manuel Estela se declar satisfecho, diciendo: Ha sido muy importante ver coincidir a parlamentarios de izquierda, de centro y de otras tendencias, todos convencidos que se estaba posibilitando un Estado que pueda atender a la salud, la educacin, la infraestructura y la seguridad. 21 Los congresistas decidieron apoyar el proceso que Estela propona iniciar por varias razones. En primer lugar, porque eran conscientes de la gravedad de la situacin fiscal, cuyo empeoramiento poda conducir al colapso del programa de estabilizacin y a un agravamiento de la precaria situacin econmica de la cual podran ser culpados ante la opinin pblica. En segundo lugar porque la SUNAT era reconocida como una entidad escandalosamente corrupta, de modo que oponerse a su inmediata reorganizacin podra acarrear cierto costo poltico. Finalmente, ante el ataque pblico al que Fujimori someta a los partidos polticos acusndolos de obstruccionistas, los congresistas quisieron evitar que se confirmaran las crticas presidenciales ante la ciudadana. 22 El mecanismo diseado por los
Tanaka seala que frente a la debilidad institucional que Fujimori tena tanto en el mbito poltico (su movimiento era nuevo y desorganizado) como en el Congreso (donde no tena mayora en ninguna de las dos Cmaras), se volc de entero al mbito de la opinin pblica. Fue en la arena que Tanaka denomina meditica- electoral donde Fujimori se hizo fuerte y logr hacer creble ante la opinin pblica el discurso que enfrentaba la gobernabilidad del pas con los partidos obstruccionistas (1998, 207). 20 Ley 25289 (marzo 1991). 21 Gestin 13/5/91. 22 La confianza de la poblacin en la gestin del Congreso se haba reducido de un 45% en setiembre de 1990 a un 19% en marzo de 1991, cuando las propuestas de Estela fueron presentadas al Congreso. Aunque la confianza depositada en el 12
19

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

congresistas combinaba inteligentemente la delegacin con la supervisin. La delegacin de facultades minimizaba el riesgo poltico del Congreso, ya que si las cosas salan mal la responsabilidad directa sera del gobierno y no del Congreso. La supervisin estrecha mediante la Comisin Especial garantizaba que el Congreso no fuera marginado del proceso de reforma, manteniendo cierto control sobre el mismo. Estela promovi el apoyo poltico del Congreso y de la opinin pblica ligando constantemente sus propuestas a objetivos incuestionables como la moralizacin y la modernizacin de la administracin pblica. 23 Logr tambin el apoyo explcito del ministro Boloa, quien destac el mejoramiento de las relaciones del MEF con la SUNAT, respald la reforma iniciada y celebr que sta contara con apoyo del Congreso. El ministro luego de algunas escaramuzas en las cuales el MEF haba intentado eliminar la autonoma presupuestal de la SUNAT se refiri pblicamente a Estela como un modelo de gerente pblico, declarando: Manuel Estela cuenta con mi total apoyo y su labor es un ejemplo a seguir en otras entidades. 24 El equipo reformador implement la racionalizacin del personal aplicando una versin ad hoc del mecanismo de compra de renuncias, evaluacin y declaracin de excedencias que se estaba aplicando en el resto del sector pblico. Aunque hubo seria oposicin sindical, la planta de personal fue efectivamente reducida de 3089 personas a 800. La posterior aprobacin por parte del Congreso de una norma que modificaba el rgimen laboral de la SUNAT (que hasta entonces era el de los servidores pblicos) autorizando la aplicacin del rgimen del sector privado, permiti establecer una escala salarial muy superior a la de la mayor parte de entidades de la administracin pblica. 25 Luego se inicio el proceso de seleccin y contratacin de un importante contingente de jvenes profesionales provenientes de universidades prestigiosas. Por otra parte, la SUNAT se mud a un edificio propio y adquiri y desarroll un sistema informtico independiente del MEF. En relacin a la gestin administrativa, la SUNAT sali del mbito de los sistemas de gestin de la administracin pblica supervisados por el INAP y fue autorizada a aplicar los sistemas aplicados a las empresas del Estado. Estos sistemas eran ms flexibles que los de la administracin pblica especialmente en temas como gestin financiera y adquisiciones, siendo su aplicacin supervisada por la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE). 26 Finalmente, la aprobacin del Estatuto de la SUNAT en febrero de 1992 consolid la autonoma institucional, administrativa y financiera de la entidad. 27

Presidente haba cado tambin en dicho perodo (de 57% a 29%) su nivel era superior al de los congresistas (Tanaka 1998, 226). 23 Al lograr la aprobacin del Congreso a sus propuestas declar :se han sentado las bases para que el Per pueda contar con una administracin tributaria moderna, caracterizada por la idoneidad tcnica, la honestidad y el uso de una tecnologa de informtica avanzada (Gestin 13/5/91). 24 Gestin 22/5/91. 25 DL 673 (setiembre de 1991) 26 Estas funciones de supervisin fueron luego asumidas por la Oficina de Organismos e Instituciones del Estado (OIOE) que se cre en el MEF para tales fines (Ugarte 2000, 401). 27 DS 032-92-EF(18/2/1992). 13

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Contando con estos resultados en la mano, en el Mensaje a la Nacin de julio de 1992 Fujimori present a la SUNAT y a la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD) tambin en proceso de reforma - como instituciones signadas por la honestidad y el profesionalismo. 28 La reforma de la SUNAT quedaba as ligada a las ideas de eficiencia y moralizacin, contribuyendo (ms all de la voluntad de sus ejecutores) a fortalecer la imagen pblica que Fujimori construy de s mismo como gobernante eficiente. La renovada entidad goz en los siguientes aos del apoyo de la opinin pblica, que reconoca en ella una entidad modelo. 29 1.3.2. La creacin del FONCODES Identificando el problema: el costo social del ajuste Desde el momento que el nuevo gobierno opt la idea de implementar un importante ajuste econmico a travs del programa de estabilizacin, apareci claramente en el horizonte el problema del impacto que las medidas tendran en los ya deprimidos niveles de vida de la poblacin ms pobre. Se esperaba que la conjuncin de la brecha social acumulada durante el gobierno anterior, los efectos de la sequa que afectaba el sur del pas y el impacto de las drsticas medidas de correccin de precios por aplicar hicieran del segundo semestre de 1990 un momento particularmente crtico. 30 En realidad, se tema un serio estallido social. Por ello, al momento de disear el Plan de Estabilizacin se consider la asignacin de recursos para la compensacin de dicho impacto social. Parte del problema era definir los mecanismos que permitieran que los recursos asignados llegaran efectivamente a los ms pobres bajo la forma de programas de alivio temporal de la pobreza. Para ello, adems de enfrentar la obvia restriccin de fondos, haba que encarar tambin la limitada capacidad gerencial y operativa que los ministerios y entidades pblicas tenan para poner en marcha tales programas con la rapidez y eficacia necesaria (Guerra Garca 1995, 69). Una primera alternativa: la participacin de la sociedad civil Recogiendo una propuesta que un ao antes haban realizado un conjunto de entidades de la sociedad civil como la Iglesia Catlica y la Confederacin de Instituciones Empresariales del Per (CONFIEP), el nuevo gobierno decidi recurrir a la experiencia de las organizaciones privadas y no gubernamentales para la implementacin de los programas de compensacin. Utilizando el marco legal proporcionado por el Programa de Compensacin Social creado a fines del gobierno anterior, el Presidente decidi en agosto de 1990 la creacin del Programa de Emergencia Social (PES), dependiente administrativamente de la Presidencia del Consejo de Ministros. El PES qued as directamente en el mbito de influencia del Primer Ministro y ministro de Economa, Hurtado Miller, quien puso a una persona de su confianza a la cabeza del PES. Se decidi que la Comisin Coordinadora Transitoria del PES estara conformada por 11 representantes de las organizaciones de la sociedad civil y slo 3 del gobierno. Con esta
Mensaje a la Nacin Pronunciado ante el Congreso de la Repblica el 28 de julio de 1992, p. 31. As por ejemplo, segn las encuestas anuales que la revista Debate realiz entre personalidades formadoras de opinin pblica en los aos 1994 y 1995, la SUNAT qued calificada como la institucin de mayor eficiencia en el pas. En un dato coincidente, los sondeos de opinin encargados por la SUNAT entre 1993 y 1994 mostraron que la mayora de entrevistados (73.8% y 67.3% respectivamente) perciban que la SUNAT estaba mejorando su imagen y labor (Instituto de Administracin Tributaria, 1994). 30 Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economa, Ing. Juan Carlos Hurtado Miller, ante el Congreso de la Repblica. Lima, 27 de agosto de 1990, p. 17.
29 28

14

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

decisin, Fujimori quera ganar la confianza de la poblacin y de los organismos internacionales respecto a la transparencia y efectividad del uso de los recursos, cosa que no poda garantizarse a travs de las entidades pblicas (Sagasti y Alcalde 1997, Portocarrero 1996). La gestin del PES fue muy deficitaria, no pudiendo responder con rapidez a los problemas urgentes que se presentaban. Pese a que deba ejecutar programas en las reas de alimentacin, salud y empleo temporal, en la prctica se concentr casi exclusivamente en la primera. Hubo adems problemas de financiamiento, pues el MEF no transfiri todos los recursos presupuestados. Esto se deba en parte a las severas restricciones fiscales del momento, pero tambin al hecho de que las entidades pblicas que formaban parte del PES no pudieron ejecutar satisfactoriamente los recursos efectivamente transferidos. Adems, dado que el temido estallido social no se produjo y a que era urgente atender los temas econmicos, el gobierno releg la preocupacin por la compensacin social a un segundo plano. As, el rea de la lucha contra la pobreza fue el rea ms criticada de la gestin del nuevo gobierno. 31 Fujimori, quien al principio estuvo muy involucrado en la implementacin del PES, fue desarrollando una visin crtica del mismo. Por un lado la relacin ms fluida con los organismos de cooperacin internacional le haca ver al PES slo como una medida de corto plazo. Por otro, los lderes de su partido poltico (Cambio 90) presionaban por politizar el PES buscando la eliminacin del control que las organizaciones de la sociedad civil tenan sobre los programas de ayuda social a travs de la Comisin Transitoria (Guerra Garca 1995, 72). Adems, la gestin relativamente engorrosa del PES no slo impeda que la ayuda social llegara de forma rpida donde fuera necesaria, sino que contradeca la naciente imagen de un gobierno eficiente y pragmtico que Fujimori comenzaba a construir ante la opinin pblica. As, a fines del ao 1990, el Presidente reconoci fallas en la ayuda social, sealando que en el ao siguiente trataremos de hacer efectiva la asistencia directa a los sectores que ms lo necesiten y para ello daremos a este aspecto un manejo ms gerencial. 32 Por otra parte, Carlos Boloa quien reemplaz a Hurtado Miller en el MEF critic tambin abiertamente al PES, sealando que haba funcionado con objetivos y presupuestos de muy corto plazo y sin articular ningn programa coherente de desarrollo social. Reconociendo que la compensacin social era un elemento clave para el xito del programa de estabilizacin, el ministro plante la necesidad de modificarlo urgentemente. 33 Una segunda alternativa: mayor control presidencial Luego de un perodo de tensin entre las entidades de la sociedad civil que participaban en el PES y el gobierno en torno a los problemas presupuestales y de control del PES, la Comisin Coordinadora Transitoria fue disuelta. El Presidente decidi crear el Sistema Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (SNCDS). Buscando un mayor control directo de la asistencia social, en marzo de 1991 el Presidente decidi que el directorio de la nueva entidad estara conformado por 6 representantes del gobierno, 1 de los gobiernos locales y slo 1 de las organizaciones de la sociedad civil. El SNCDS a diferencia del PES no dependera ya de la PCM, sino directamente de la oficina de la Presidencia de la Repblica.
Lderes de oposicin criticaron tambin el carcter engorroso de la red operativa del PES y la falta de uniformidad en la toma de decisiones (Gestin 23/5/91). 32 Gestin 30/12/1990. 33 Gestin 19/2/1991. 15
31

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

El SNCDS tampoco funcion adecuadamente. Habindose reducido la asignacin presupuestal a los programas de compensacin social mientras que se elev la asignacin a otras entidades pblicas que ejecutaban programas sociales, estas entidades volvieron a actuar de manera independiente y descoordinada entre s. Los organismos de cooperacin internacional desconfiaron del SNCDS y dejaron de financiar los programas. Por ello, buscaron una propuesta que permitiera una ejecucin ms eficiente de la ayuda social, minimizara su utilizacin poltica y fuera aceptable para el Presidente. Propusieron as un esquema que consista en un sistema tipo banca de segundo piso que gerenciara y promoviera proyectos a ser ejecutados por las organizaciones sociales ubicadas en las diferentes localidades donde se realizaran las obras (Guerra Garca 1995, 76). Asumiendo esta propuesta el Presidente cre el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) en agosto de 1991. 34 Desde el punto de vista de los organismos internacionales era indispensable que la entidad fuera manejada con autonoma del Presidente y su partido, siendo as capaz de resistir las presiones polticas. En consecuencia, consideraba preferible que el director proviniera del sector privado (Sagasti y Alcalde 1997, 19). La implementacin del FONCODES Respondiendo a la preocupacin que los organismos internacionales tenan por evitar un uso poltico de la ayuda social, FONCODES fue creado como una Institucin Pblica Descentralizada dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). As, a diferencia del SNDCS, no dependa directamente del Presidente. Respondiendo tambin a la idea de que era virtualmente imposible ejecutar programas de alivio a la pobreza de manera rpida y efectiva a travs de los ministerios del rea social, se los dej de lado creando una entidad que no dependa de ninguno de ellos. Adicionalmente y como condicin para una gestin efectiva, la nueva entidad fue exceptuada de los sistemas administrativos que regulaban la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros en la administracin pblica. La norma de creacin dotaba as al FONCODES autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera. Su personal fue comprendido bajo el rgimen laboral privado y su gestin administrativa fue puesta bajo supervisin de la Corporacin Nacional de Desarrollo (CONADE), aplicndose en consecuencia los sistemas administrativos correspondientes a las empresas pblicas. Sin embargo, contradiciendo las recomendaciones de los organismos internacionales, Fujimori no puso a la cabeza del FONCODES a un empresario privado, sino a Luz Salgado, ex Secretaria General de su partido poltico (Cambio 90) y estrecha colaboradora suya. De esta manera, la implementacin del FONCODES respondi a varias inquietudes cruzadas: la preocupacin que tenan los organismos internacionales por evitar un control poltico de la ayuda social, la preocupacin del presidente por mantener cierto grado de control poltico sobre dicha ayuda y, finalmente, el inters tanto del Presidente como de los organismos por lograr una gestin eficiente que permitiera la ejecucin rpida del gasto de alivio a la pobreza. Pese a que las fricciones entre los organismos internacionales y Fujimori as como la inexistencia de un programa serio de compensacin social tenan un impacto negativo en la reinsercin financiera del pas y la negociacin de nuevos prstamos, el MEF no tuvo un papel activo en estas discusiones (Sagasti y Alcalde 1997, 19).
El SNDCS continu existiendo hasta febrero de 1992, cuando fue desactivado mediante la creacin del Programa Nacional de Administracin Alimentaria (PRONAA) que agrup al conjunto de entidades dedicadas a la ayuda alimentaria. 16
34

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

FONCODES no tuvo sin embargo el desempeo que se esperaba. Financi pocos proyectos, dej de lado el diseo original de banca de segundo piso e ignor a las organizaciones sociales. Dado que la gestin de Salgado a la cabeza del FONCODES pareca tener evidentes objetivos polticos, la entidad no recibi financiamiento de los organismos internacionales. Estando as las cosas, poco tiempo despus del autogolpe de abril de 1992 mediante el cual disolvi el Congreso, el Presidente consider que era indispensable hacer algo para mejorar el funcionamiento de los programas sociales en su conjunto. Decidi as reactivar el Ministerio de la Presidencia (MIPRE) originalmente creado por el rgimen de Garca - centralizando en l las entidades dedicadas al desarrollo social y de infraestructura. 35 El MIPRE se convirti as en un mega ministerio que concentr una proporcin muy importante del gasto pblico (22.6% del Presupuesto de la Repblica en 1992) y la utiliz de tal manera que contribua significativamente a mejorar la imagen pblica del rgimen. El FONCODES pas del mbito de la PCM al del MIPRE. Pero, para compensar una decisin que poda exacerbar la desconfianza de los organismos internacionales, Fujimori decidi poner a la cabeza del mismo a Arturo Woodman, un empresario privado de reconocida trayectoria, que haba sido anteriormente Presidente de la Confederacin de Instituciones Empresariales del Per (CONFIEP). La gestin de Woodman gener confianza entre los organismos internacionales, hacindose posible el desembolso de los prstamos para la ayuda social. Woodman tambin fue capaz de desarrollar plenamente la estrategia diseada originalmente por funcionarios internacionales, combinando la labor de banca de segundo piso con la participacin de las organizaciones sociales de base (mediante una estrategia demand driven, segn la cual se financiaban los proyectos que cada comunidad demandaba directamente y en cuya ejecucin estaba dispuesta a participar). Los resultados positivos que la entidad fue logrando condujeron a que a fines de 1992 se convirtiera en la entidad responsable por ejecutar la estrategia gubernamental de lucha contra la pobreza, dejando de lado a los ministerios del rea social. 36 En los siguientes aos FONCODES concentr importantes recursos y ejecut gran cantidad de proyectos de infraestructura social y productiva en zonas de extrema pobreza rural. La eficiente gestin iniciada por Woodman llev a que la entidad fuera internacionalmente reconocida como uno de los Fondos de Compensacin Social ms exitosos de la regin. Por otra parte, la efectiva ejecucin de los programas sociales en reas de pobreza fortaleci el respaldo popular al Presidente y su rgimen (Graham y Cheikh 1996). 1.3.3. Un balance de las experiencias consideradas Las dos experiencias presentadas muestran con claridad el conjunto de opciones que fueron asumidas para reformar o crear una serie de entidades a partir de 1991. 37 En todas estas reformas se aplicaron dos ideas bsicas: a) generar una excepcin a los sistemas
DL 25490 (13/5/1992). DL 26157 . 37 Como parte de este proceso pueden incluirse la creacin o reforma radical de las entidades responsables de la administracin tributaria y aduanera (Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria y Superintendencia Nacional de Aduanas), de la supervisin financiera (Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional de Supervisin de Valores, Superintendencia Nacional de Administradoras de Fondos de Pensin), de la regulacin de mercados especficos (Organismos reguladores del mercado de energa elctrica OSINERG, de telecomunicaciones OSIPTEL y de transportes OSITRAN), el Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) y el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS).
36 35

17

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

administrativos propios de la administracin pblica aplicando el rgimen laboral privado y flexibilizando las normas para la gestin financiera y las adquisiciones; b) otorgar una importante autonoma en relacin a la estructura y autoridad de los ministerios. En cuanto al segundo aspecto, en los dos casos presentados la relacin directa con el entorno presidencial fue la principal garanta de tal autonoma. Esto no fue siempre as en los dems casos, pues hubo entidades reformadas que estuvieron ms vinculadas a algn ministro que al Presidente. Por otra parte, hubo tambin entidades que habiendo gozado de un acceso directo al Presidente pasaron luego a una relacin de mayor dependencia respecto a algn ministerio. 38 Pero, ms all de estas diferencias, todas las entidades gozaron de un grado importante de autonoma tcnica y administrativa que les daba un significativo poder de negociacin con los ministros, inexistente en el caso de los rganos de lnea de cada ministerio. Las experiencias presentadas son una muestra de lo que denominaremos reformas de enclave, es decir, reformas institucionales realizadas de manera aislada, sin mayor relacin con la reforma de otras entidades o con el conjunto de la administracin pblica (Shepherd 1999). Queremos ahora responder a tres preguntas importantes para el tema de nuestra investigacin. (A) Por qu los procesos de reforma de entidades pblicas como enclaves al margen de lo que sucediese en el resto de la administracin pblica progresaron en la agenda y llegaron a su implementacin efectiva? En primer lugar, las reformas de enclave recibieron atencin y progresaron en la agenda porque el Presidente y el gobierno enfrentaban problemas en la gestin de polticas (como la tributaria) o programas (como los de emergencia social) que eran altamente relevantes para el logro de objetivos econmicos (la estabilizacin y la reinsercin financiera) o polticos (el control directo por parte del Presidente de la administracin pblica y su posible uso poltico). Estos eran objetivos ligados a la sobrevivencia del rgimen (el fracaso de la estabilizacin econmica hubiera terminado por desestabilizar un rgimen que hasta mediados de 1991 era polticamente muy dbil) o a la viabilidad futura de sus proyectos polticos (la constitucin de un rgimen personalista con absoluto control de la administracin pblica y de los poderes del Estado). Los actores en capacidad de tomar decisiones (Presidente, ministros, congresistas) haban desarrollado un sentido de urgencia en torno a ellos. 39 La articulacin con problemas considerados urgentes funcion as como una poderosa locomotora que condujo a las propuestas de reforma a los odos del Presidente y gener su apoyo. En otros trminos, el enganche con un problema urgente y un contexto poltico adecuado proporcion a las reformas enclavadas un enorme impulso. 40
38

Como hemos visto el FONCODES pas del control directo de la oficina del Presidente a un control indirecto a travs del Ministerio de la Presidencia. En el caso de la SUNAT, luego de aos de una relacin estrecha con el Presidente, en 1997 la dependencia respecto al ministro de Economa se acentu al punto que el Superintendente fue directamente seleccionado por el ministro y ya no por el Presidente. 39 En los casos de la SUNAT y el FONCODES, el sentido de urgencia se vio fortalecido por el fracaso de las medidas implementadas antes de su creacin o reforma. 40 Aludimos aqu a la nocin de ventana de poltica de Kingdon, segn la cual la articulacin entre la percepcin de un problema y la existencia de un contexto poltico interesado en invertir en su solucin, abre las posibilidades de que aquellas alternativas de solucin adecuadamente articuladas a los problemas percibidos progresen en la agenda. Los casos presentados son as una muestra del enganche entre los eventos de las corrientes poltica, de problemas y de polticas a las que hace referencia el modelo conceptual de Kingdon (1995) 18

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

En segundo lugar, quienes lideraron las reformas de enclave fueron capaces de convencer al Presidente o al Congreso y obtener de ellos la aprobacin de sus propuestas de reforma. Ello fue as porque presentaron propuestas que parecan ser tcnicamente viables y polticamente aceptables, ofreciendo resultados visibles en el corto plazo. La experiencia gerencial (pblica en el caso de Estela, privada en el de Woodman) y su liderazgo personal contaron como factores de peso. 41 El soporte que sus propuestas obtuvieron de los organismos internacionales fue tambin relevante. As, estos funcionaros se desempearon como empresarios de poltica (Kingdon 1995), obteniendo apoyo poltico y tcnico para sus propuestas, vinculndolas a los problemas que los tomadores de decisiones perciban como urgentes (la elevacin de la recaudacin o la rpida implementacin de los programas de emergencia social) y a las necesidades e intereses polticos del Presidente y del gobierno (como el inters por fortalecer el control del Estado en manos del entorno presidencial). En tercer lugar, los procesos de reforma de enclave fueron capaces de sostenerse en el tiempo y mantener un acceso privilegiado a importantes recursos presupuestales y polticos, lo que permiti que su implementacin progresara. Ello fue posible porque a travs de los logros visibles e inmediatos que obtuvieron contribuyeron (ms all de las intenciones de sus directivos) a construir la imagen de estadista eficiente y pragmtico que Fujimori necesitaba mostrar ante la opinin pblica. 42 (B) Por qu se decidi exceptuar a las entidades reformadas de los sistemas administrativas que se aplicaban en el resto de la administracin pblica? En primer lugar, dado que los problemas a enfrentar eran percibidos en lo inmediato como problemas de gestin (de la recaudacin tributaria o de los programas sociales) al momento de aprobar soluciones se dio prioridad a los aspectos gerenciales y administrativos de las reformas. Tanto el Presidente como quienes lideraban cada reforma estaban convencidos de que los anteriores esfuerzos realizados para resolver los problemas (la reforma de la administracin tributaria bajo la gestin de Hurtado Miller o la gestin del PES y luego del SNCDS en el rea social) haban fracasado debido a la maraa de trabas administrativas existentes y a las mltiples interferencias burocrticas a las que los directivos estaban expuestos al interior de la administracin pblica. Eliminar las barreras administrativas que atentaban contra una gestin eficiente (flexibilizando los sistemas administrativos pblicos) y dejar a los gerentes gerenciar fueron as decisiones consideradas indispensables para el xito de las reformas. Por otra parte, el estilo pragmtico del presidente y su necesidad de mostrar resultados a corto plazo, favoreci la toma de un conjunto de decisiones que si bien no promovan un mejor funcionamiento de la administracin pblica en general, solucionaban problemas urgentes.

Una diferencia entre ambas experiencias fue que en el caso de la SUNAT Estela y su equipo impulsaron tanto el desarrollo de las propuestas como su aprobacin e implementacin, mientras que en el caso del FONCODES Woodman implement decisiones e ideas que en buena medida haban sido elaboradas y aprobadas a instancias de otros actores como los consultores del BID. 42 Eugene Bardach (1998) seala que el logro de resultados concretos en el corto plazo establece hitos que contribuyen a mantener vigente el impulso inicial del proceso de cambio Por otra parte, Tanaka (1998) muestra la importancia creciente que tuvo el mbito de la opinin pblica para la constitucin del rgimen autoritario fujimorista. Ante ella Fujimori busc mostrarse como pragmtico, eficiente y claramente distinto a los polticos tradicionales. As los logros obtenidos por las reformas de enclave no slo impulsaron su propia implementacin, sino que reforzaron el apoyo de la opinin pblica al rgimen. 19

41

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

En segundo lugar, la excepcin de los sistemas administrativos pblicos y la concesin de una mayor autonoma a las entidades reformadas era una situacin atractiva tanto para el Presidente como para quienes dirigan las reformas. Para Fujimori porque ello facilitaba el control directo que l mismo y su entorno inmediato podan ejercer sobre tales entidades, evitando la intermediacin de las estructuras ministeriales y sus mecanismos de control. En el caso de los directivos de las entidades, porque obtenan autonoma respecto a los engorrosos ministerios, un amplio espacio para aplicar sus ideas e innovaciones gerenciales y se respetaba un grado importante de independencia en cuanto a su identidad poltica (ni Estela ni Woodman eran considerados fujimoristas ni fueron obligados a asumir un rol poltico partidario). Las reformas de enclave incluyeron as procesos de negociacin burocrtica que produjeron un entendimiento implcito entre las autoridades polticas y los altos funcionarios pblicos a cargo de las reformas respecto a las tareas, atribuciones, grado de autonoma e identidad poltica de estos ultimos. 43 (C) Por qu las ideas administrativas aplicadas para la reformar distintas entidades como enclaves reformadas fueron similares? En primer lugar, hay que tener en cuenta que las reformas de enclave no fueron resultado de un proceso ordenado y pautado de reorganizacin del sector pblico, sino del intento por solucionar de manera inmediata problemas de gestin que se presentaban de manera contingente, mediante la concesin de una mayor flexibilidad administrativa. No hubo as un proceso de desarrollo global y coherente de las ideas administrativas a utilizar. 44 Simplemente, se hizo uso de aquello que exista fuera de los sistemas de la administracin pblica y del sistema de carrera: a) las normas administrativas aplicables a las empresas pblicas (que en general eran ms flexibles en cuanto a la gestin financiera y a las adquisiciones) y b) el rgimen laboral del sector privado. As una lgica relativamente sencilla del tipo echar mano de lo que existe afuera gui la seleccin de opciones para las reformas, uniformizndolas de manera indirecta. La innovacin administrativa, es decir la generacin de nuevas alternativas mediante la reelaboracin de alternativas ya existentes, no se produjo o fue muy limitada. En segundo lugar, se produjo un proceso de difusin por imitacin de aquellas ideas y alternativas que haban sido ya probadas e implementadas en entidades reformadas con xito. As, la SUNAT - que fue una de las primeras entidades reformadas sirvi como modelo y ejemplo para otros casos, que introdujeron en sus normas facilidades administrativas similares.

Utilizamos aqu la nocin de public sector bargain desarrollada por Hood (2000, 8) para analizar este tipo de negociaciones entre las autoridades polticas y los altos funcionarios designados. Sin embargo, dado que en el Per no puede hablarse cabalmente de un servicio civil como al que Hood alude, utilizamos el trmino genrico de negociacin burocrtica. 44 Con el trmino ideas administrativas nos referimos a lo que Hood y Jackson (1997) entienden como doctrinas administrativas, a saber, ideas especficas respecto a qu hacer en el mbito de la administracin pblica. Para los autores estas ideas son respuesta a preguntas respecto a qu hacer frente a los problemas que enfrenta la administracin de los asuntos pblicos. 20

43

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

1.4. La reorganizacin del Sector Pblico

45

Como mencionamos anteriormente (seccin 1.1.) el proceso de compra de renuncias implementado en 1991 incluy la idea de un proceso de reorganizacin de las entidades del Estado, consistente fundamentalmente en la posibilidad de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, una idea ms amplia de la reorganizacin estaba presente desde el inicio de la nueva administracin gubernamental. As, cuando el Primer Ministro Hurtado Miller present su plan de gobierno al Congreso en agosto de 1990, manifest el deseo del gobierno de legislar sobre asuntos relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificacin y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del Estado. 46 Solicit as facultades legislativas para la materia, pero el Congreso las neg. Ya en 1991, el Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) aprovech el impulso generado por el proceso de reduccin de personal para delinear una propuesta que recogiera la perspectiva ms amplia de la reorganizacin a la que hemos hecho referencia. De esta manera el proceso de reduccin de personal abri la oportunidad para el ingreso a la agenda de algunas ideas que iban ms all del problema del tamao del aparato pblico. La alternativa del INAP: la reorganizacin del sector pblico En febrero y abril de 1991 el Jefe del INAP aprob y difundi un conjunto de normas complementarias para el proceso de reduccin de personal del Estado. 47 En ellas se plantaba que la reorganizacin asociada a dicho proceso ira ms all de la sola reduccin de la planilla del Estado, tratando de adecuar la administracin pblica a los lineamientos del nuevo gobierno y precisar con claridad las funciones de cada entidad pblica. No se precisaba, sin embargo, un conjunto concreto y visible de problemas inmediatos que debieran ser resueltos. De manera abstracta el Jefe del INAP -Ricardo Martnez - seal que el objetivo primordial de la reorganizacin de las entidades del Estado es la adecuacin a los lineamientos del gobierno y no la declaracin del personal excedente. 48 La reorganizacin propuesta por el INAP supona tres niveles: el institucional (cada entidad formara una comisin para identificar sus problemas de ineficiencia, superposicin funcional, imprecisin de competencias, sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solucin), el sectorial o regional (cada ministerio o regin conformara una comisin, armonizara las propuestas de las instituciones respectivas y definira la estructura del sector) y finalmente el global. En este ltimo nivel, el INAP - que se constitua como Secretara Tcnica del Proceso de reorganizacin - reformulara las propuestas sectoriales y regionales y propondra la nueva estructura de los ministerios.

Ver el evento E3(I) en el grfico 1. Congreso de la Repblica. Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economa, Ing. Juan Carlos Hurtado Miller (27 de agosto de 1990). 47 Resolucin Jefatural N 094-91-INAP-J (26/2/1991) y Resolucin Jefatural N 196-91-INAP-J (10/4/1991). Llama la atencin el bajo nivel jerrquico de las normas. 48 Gestin 6/3/1991.
46

45

21

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Sin embargo, al momento de poner en marcha el mecanismo propuesto, los ministros y jefes de las entidades del Poder Ejecutivo mostraron resistencia al proceso. 49 Como resultado de ello, durante 1991 fueron pocas las entidades y ministerios que instalaron sus comisiones de reorganizacin. Menos an fueron las que culminaron el proceso y presentaron propuestas de reorganizacin. 50 El escaso xito de la iniciativa del INAP respondi en buena medida a que sus propuestas no fueron objeto de mayor atencin por parte del Presidente, del Primer ministro o del ministro de Economa, pues no generaron entusiasmo ni sentido de urgencia en relacin a algn problema importante de la agenda del gobierno. 51 Por qu se lanz el INAP a promover el tema? Al parecer, la iniciativa respondi a la intencin del INAP y de su Jefe de ganar presencia al interior del gobierno y de mantener cierto grado de control sobre los procesos de cambio de la administracin pblica. Pese a la alta jerarqua que el INAP tena dentro de la estructura del Estado y a mantener la presencia de su Jefe en el Consejo de Ministros, la entidad no jug un rol central en el proceso de reduccin del tamao del Estado que el MEF impulsaba con fuerza. 52 Tampoco tuvo rol alguno en el proceso de creacin o reforma de organismos autnomos. La presencia de la idea de una reorganizacin en las normas de reduccin de personal present una oportunidad para desarrollar un tema propio, que permitiera al INAP cierto protagonismo al interior del gobierno. Sin embargo, la idea de un proceso que fuera "ms all" de la reduccin del tamao del Estado apareci como algo gaseoso y poco atractivo para los tomadores de decisiones. En particular, la iniciativa del INAP no gener la colaboracin del MEF ni de la oficina del Primer ministro (Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que adems del INAP ejercan cierto grado de control sobre el conjunto de la administracin pblica. La alternativa de la PCM: la reforma de la administracin pblica Ya desde la gestin de Hurtado Miller como Primer ministro, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) - oficina responsable de dar soporte a las labores de coordinacin intersectorial y regional del Primer ministro, quien cumple tambin las labores de Presidente del Consejo de Ministros - estaba interesada en una visin amplia de los problemas de la administracin pblica. El ministro solicit al Congreso facultades legislativas para abordar el tema, pero ellas fueron negadas. El sucesor de Hurtado Miller en el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Torres y Torres Lara, incluy en su primera presentacin ante el Congreso la reforma de la administracin pblica como una de las prioridades de su gestin, solicitando tambin facultades extraordinarias para legislar en relacin a la Ley del Poder Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. 53 El Congreso, que concedi las facultades que Torres Lara haba solicitado en relacin a otros tres temas, no aprob la delegacin en el tema de la reforma de la administracin pblica, argumentando que faltaban mayores precisiones al respecto. 54
Entrevista 1. En noviembre de 1991 slo dos ministerios y el INAP haban presentado los resultados del proceso de declaracin de personal excedente. En diciembre fue necesario ampliar el plazo otorgado. 51 Entrevista 1. El desinters del Presidente y los ministros explica que las normas del proceso reorganizador fueran aprobadas solamente mediante Resoluciones del Jefe del INAP y no (como en el caso de la reduccin de personal) mediante Decretos Supremos que implicaban la aprobacin del gabinete y del Presidente. 52 Entrevista 1. 53 Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Carlos Torres y Torres Lara, ante el Congreso de la Repblica. Lima, 15 de abril de 1991, pp. 2 y 95. 54 Gestin 22/5/1991.
50 49

22

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Para entonces, la PCM haba conformado ya un equipo de consultores para desarrollar alternativas para la reforma de la administracin pblica. Este equipo recomend una estrategia de reestructuracin del poder ejecutivo que, a diferencia de la del INAP, asuma como punto de partida la aprobacin de un conjunto de leyes sobre la estructura organizativa del Poder Ejecutivo y sobre la descentralizacin del Estado. 55 El equipo desarroll tambin un proyecto de ley para la Reforma de la Administracin Pblica, que fue discutido por el Consejo de Ministros, pero que el Presidente - en medio de una creciente confrontacin con los partidos de oposicin y no teniendo facultades legislativas sobre la materia - desisti de enviar al Congreso. En este lapso de tiempo otros importantes actores destacaron tambin la necesidad de una reforma de la administracin pblica. El ministro de Economa Carlos Boloa usando el trmino genrico de reforma del Estado, vincul la reduccin del nmero de empleados pblicos que vena impulsando con la reduccin del nmero de entidades pblicas. Aclar que tal reduccin no era resultado una moda ideolgica, sino simple y contundentemente una necesidad. Incluy as a la reforma del Estado dentro del paquete de reformas estructurales que estaba empeado en implementar para modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento mediante la iniciativa privada. 56 Ms importante que esto fue que el propio Presidente Fujimori incluyera tambin el tema en su Mensaje a la Nacin de julio de 1991. Caracteriz al Estado como burocratizado e ineficiente y acto seguido solicit nuevamente facultades legislativas para efectuar una reforma integral de la administracin pblica y empresas estatales. 57 El Congreso, sin embargo, se neg nuevamente a conceder las facultades solicitadas. Torres Lara fue reemplazado en la Presidencia del Consejo de Ministros por Alfonso de los Heros hacia fines de 1991. El nuevo Primer ministro continu incluyendo el tema como uno de los puntos centrales de la agenda del gabinete. Retomando la postura del ministro de Economa, consider a la Reforma del Estado como parte del conjunto de reformas estructurales por realizar. Nuevamente y por tercera vez en lo que iba del ao el gobierno solicit a travs de De los Heros facultades legislativas con la finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, racionalizar sus funciones, introducir mecanismos promotores de descentralizacin poltica, as como reformas en la legislacin referida al proceso de seleccin, capacitacin y entrenamiento de los funcionarios pblicos. 58 En esta ocasin y ya en un contexto de grave confrontacin entre Fujimori y los partidos polticos - el Congreso tampoco concedi las facultades.

Proyecto PNUD. Apoyo a la Reestructuracin del Poder Ejecutivo. Per. Informe Terminal: Resultados y Recomendaciones del Proyecto. Por Jaime Johnson, Coordinador de Insumos y Actividades. Lima, 30 de setiembre de 1991. El equipo funcion entre mayo y setiembre de 1991 con financiamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y fue coordinado por Jaime Johnson. 56 Gestin, 20/6/1991. El tema de las reformas estructurales era capital para Boloa y marcaba su principal diferencia con el ex ministro Hurtado Miller, pues criticaba a ste haberse concentrado exclusivamente en el corto plazo mediante el Plan de Estabilizacin, sin haber avanzado en las reformas estructurales de la economa. 57 Mensaje a la Nacin Pronunciado ante el Congreso de la Repblica el 28 de julio de 1991, p. 17. 58 Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Trabajo y Promocin Social, Dr. Alfonso de los Heros Prez Albela ante el Congreso de la Repblica. Lima, 05 de diciembre de 1991, p. 35. 23

55

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

De los Heros fortaleci el rol de la PCM como entidad con poder sobre las decisiones que tomaba el Ejecutivo, logrando que dejara de ser solo un organismo de coordinacin formal y soporte a la labor de Primer Ministro. 59 Como parte de este proceso de fortalecimiento, la PCM asumi con ms fuerza que antes la iniciativa en relacin a la reforma de la administracin pblica. Se conform as una Comisin Especial en la PCM, responsable del desarrollo de una propuesta global de reforma del Poder Ejecutivo y de elaborar los dispositivos legales necesarios. Formaron parte de la Comisin Especial tres jvenes abogadas Leonie Roca, Rosa Mara Palacios y Pierina Pollarollo que se iniciaban as en el tratamiento de los problemas de la administracin pblica. Las tres se haban conocido en el Instituto Libertad y Democracia (ILD), suerte de think tank liberal donde tambin haba trabajado el ministro Boloa tiempo atrs. Estaban familiarizadas as con las ideas centrales de simplificacin, descentralizacin y desregulacin de la economa y la sociedad que el ILD promova activamente. 60 Las abogadas constataron inmediatamente que bajo el impulso del MEF la reforma de la administracin pblica se estaba pensando nicamente en trminos fiscales, es decir: tenemos un problema de caja, hay que reducir el nmero de trabajadores. 61 Su formacin profesional y su preocupacin por los aspectos legales e institucionales de la administracin pblica las distanci de una mirada tan limitada como la del MEF. Como primer paso, elaboraron un diagnstico detallado que mostraba la diversidad de problemas que afectaban el desempeo de los catorce ministerios existentes. En base a ello comenzaron a desarrollar un ambicioso proyecto de Ley de Poder Ejecutivo, que planteaba reorganizar los ministerios y reducir su nmero aproximadamente a siete. 62 El proceso fue abruptamente interrumpido a raz de la decisin de Fujimori de disolver el Congreso a travs del autogolpe de abril de 1992. El ministro De los Heros quien haba estado al margen de la gestacin del golpe de Estado - renunci a su cargo y la Comisin Especial se disgreg sin llegar a culminar los proyectos de Ley. El golpe fue el desenlace de la confrontacin entre Fujimori y los partidos polticos, a lo largo de la cual el Presidente acus sistemticamente al Congreso de obstruir su gestin mediante la observacin y derogatoria de varias de las normas que el gobierno haba emitido en uso de diversas facultades delegadas. El tema de la reforma del Estado no figuraba entre los temas de disputa, probablemente porque no lleg a ser materia de facultades legislativas extraordinarias.

El nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones asignaba a la PCM vastas funciones decisorias, la responsabilizaba de determinadas programas intersectoriales y le daba autoridad sobre la formulacin de la poltica de gobierno (Gestin 23/12/1991). 60 Estas ideas se difundieron fundamentalmente a travs de la obra de Hernando de Soto El otro Sendero (1987). Las ideas fuerza de De Soto influyeron poderosamente en el gobierno de Alan Garca y tambin en los primeros momentos del gobierno de Fujimori. Sin duda alguna, influyeron tambin las carreras de personas que como Roca, Palacios, Pollarolo y el mismo Boloa pasaron por el ILD. 61 Entrevista 2. Otro entrevistado (entrevista 3) coincide con esta visin sealando: El MEF vea (el tema) como un tema ms para recortar (entrevista, 14). Esta percepcin confirma como hemos sostenido - que la idea de una reforma integral ingres en la agenda apoyada inicialmente en el gran impulso del proceso de reduccin de personal que fue impulsado por el MEF. 62 Gestin 28/1/1992. 24

59

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Pese a que el tema bajo la denominacin de Modernizacin de la Administracin Pblica figur entre las medidas de reconstruccin nacional anunciadas por Fujimori el da del golpe, fue perdiendo importancia. Ello fue consecuencia de la congestin de la agenda con temas polticos prioritarios (negociaciones con la OEA, relanzamiento del programa econmico, convocatoria a un Congreso Constituyente, etc.) y por la falta de alguien que impulsara el tema en la agenda. Qued formalmente en pie el proceso de reorganizacin del sector pblico que a duras penas mantena vigente el INAP y que debi ser prorrogado varias veces ms. Finalmente y como fruto de dicho proceso, hacia noviembre de 1992 el gobierno aprob las Leyes Orgnicas de algunos sectores (Pesquera, Industrias, Transportes, Relaciones Exteriores). Luego, nadie habl ms del tema. Un breve balance Por qu la idea de una reorganizacin o reforma integral de la administracin pblica progres lenta y dbilmente en la agenda sin llegar a implementarse? En primer lugar, porque a diferencia de lo ocurrido con los procesos de reduccin de personal y de reformas de enclave el tema no se articul slidamente con algn problema que los actores polticos y el gobierno consideraran urgente resolver. As, nadie se sinti realmente compelido a tomar decisiones importantes. La ruta seguida por De los Heros y la Comisin Especial ligaba el tema a las reformas estructurales impulsadas por Boloa y podra haber generado cierto sentido de urgencia, pero fue abruptamente interrumpido. En segundo lugar, el clima poltico no fue propicio. Estaba ya bastante enrarecido por la guerra abierta entre Fujimori y los partidos polticos como para permitir que un tema vasto y que implicaba la participacin del Congreso pudiera progresar. En tercer lugar, el desenlace mediante el golpe de abril del 92 congestion la agenda rpidamente, desplazando a la reforma del Estado de su dbil posicin en la misma. Finalmente, falt alguien (persona o entidad) que desempeara eficazmente las tareas propias del empresariado de polticas. El Jefe del INAP no tena ni las propuestas ni los recursos polticos para hacerlo. Pese a haber tenido cierta cercana al Presidente antes del gobierno y tener acceso a las sesiones del Consejo de Ministros, las propuestas de Martnez no fueron tomadas realmente en serio por actores con poder de decisin como Boloa o el Presidente. Adems, el INAP tena escaso poder real sobre el conjunto de la administracin pblica. As, sus propuestas fueron fcilmente opacadas por las preocupaciones fiscales del MEF, que a travs del presupuesto s tena un poder efectivo sobre todo el aparato estatal. El fortalecimiento de la PCM contribuy tambin a marginar al INAP y sus propuestas. La PCM y el ncleo de profesionales congregados en la Comisin Especial mostraron mayor capacidad para concitar la atencin presidencial, quien lleg a solicitar personalmente las facultades legislativas que De los Heros necesitaba. Sin embargo, el incipiente rol de empresariado de polticas que De los Heros y la Comisin Especial mostraron no tuvo tiempo de cuajar. 1.5. El ciclo de poltica se cierra A fines de 1992 ces la actividad de elaboracin de polticas en el mbito de las polticas de gestin pblica. La reorganizacin o reforma de la administracin pblica consecuencia del impulso inicial generado por el proceso de reduccin de personal - qued trunca. En los aos siguientes, sin embargo, se mantuvo activo el proceso de creacin y consolidacin de entidades autnomas. En este sentido, el ciclo se prolong hasta 1995. Pero dicha prolongacin fue bsicamente inercial, pues consisti en la aplicacin de las ya conocidas medidas de flexibilizacin administrativa para la creacin o reforma de nuevas entidades autnomas y en la consolidacin de las entidades ya reformadas.
25

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

El ciclo se cierra en 1995 con dos eventos. El primero es la desaparicin de uno de los actores que particip en el ciclo. El INAP fue incluido en mayo de 1992 entre los organismos que pasaron a formar parte del poderoso Ministerio de la Presidencia (MIPRE). Dada la jerarqua que el Instituto tena hasta entonces en la estructura del Estado esto constitua una suerte de degradacin. Pero ms all de las formalidades, el INAP estaba en un proceso de franco deterioro, que lo pona al margen de las decisiones. No tena capacidad de control efectivo sobre la administracin pblica, pues ni siquiera contaba con informacin completa y confiable sobre ella. Luego del agotamiento del proceso de reorganizacin del sector pblico a fines de 1992 no tuvo temas de importancia que incluir en la agenda. Finalmente, Leonie Roca una de las personas que trabaj la Comisin Especial formada por De los Heros y que estaba ahora vinculada al MEF convenci en 1995 al entonces Presidente del Consejo de Ministros, Efran Goldenberg, de desactivarlo. Como recuerda uno de los involucrados, cerrar el INAP tena cierto carcter simblico: yo pretenda que eso fuera un efecto demostrador de que el Estado poda ahorrarse buena cantidad de dinero cerrando un montn de cosas que no sirven para nada, y que no pasa nada. 63 La desactivacin del INAP alter el sub sistema de polticas que controlaba las polticas de gestin pblica. 64 La desaparicin del INAP dej slo dos medios institucionales como componentes del sub sistema en cuestin: el MEF y la PCM. Las competencias que el INAP haba tenido sobre las polticas de gestin pblica quedaron en buena medida en el aire. El segundo evento que cierra el ciclo es la identificacin de la idea de reforma de la administracin pblica que cobij los tres procesos que tuvieron lugar en este ciclo de poltica - con el nico proceso relativamente exitoso y an vigente: la creacin de entidades autnomas o la consolidacin de las ya existentes. Una muestra de ello es que al culminar su Mensaje a la Nacin en julio de 1994, la nica alusin que el Presidente Fujimori hizo a la reforma del Estado fue la siguiente: No quiero pasar por alto un pblico reconocimiento a la eficaz labor cumplida por algunos organismos del aparato estatal, que me confirman el surgimiento de un Estado ms eficiente. No sealar nombres, porque son varios los casos ejemplares que afortunadamente el pueblo conoce. 65 El proceso de reforma consista as en un conjunto de casos ejemplares, enclaves aislados entre s que deberan servir de modelo para otras entidades. El Presidente sugera as que replicando el modelo ejemplar surgira en el futuro un Estado eficiente. La estrategia de la reforma a travs de enclaves apareca as como la estrategia adecuada para transformar progresivamente el conjunto del aparato pblico peruano. 2. Segundo ciclo de polticas
66

2.1. Antecedentes En Julio de 1995 Alberto Fujimori inici su segundo mandato presidencial. La Constitucin de 1979 prohiba la reeleccin inmediata del Presidente. Sin embargo, luego del golpe de Estado de abril de 1992, el gobierno convoc a la eleccin del Congreso Constituyente Democrtico (CCD) con la finalidad de elaborar una nueva Constitucin. En medio de un
Entrevista 3. El sub sistema de polticas est conformado por el conjunto de espacios institucionales responsables por la elaboracin de polticas en una temtica determinada. Este dispositivo institucional incluye arreglos formales (reas de competencia, jerarquas, controles) y relaciones informales que influyen en la participacin de los actores en los espacios donde se toman las decisiones (Barzelay 2001, 59). 65 Mensaje a la Nacin del Sr. Presidente de la Repblica, Ing. Alberto Fujimori. Julio 1994, p. 31. 66 Ver evento E3 (II) en el grfico 1.
64 63

26

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

apoyo masivo de la opinin pblica al rgimen, los partidos ligados a ste lograron una mayora absoluta. El CCD elabor una nueva Constitucin que permita la reeleccin inmediata. La Constitucin fue aprobada en un reido referndum, quedando as abierta la posibilidad de una reeleccin inmediata. Fujimori se present a las elecciones de 1995, venciendo en ellas y obteniendo adems mayora absoluta en el Congreso elegido simultneamente. As los conflictos entre el Ejecutivo y el Congreso quedaron como una cosa del pasado. Como parte de un proceso de progresivo avasallamiento de los Poderes del Estado el Congreso prcticamente se limit a aprobar cuanta iniciativa legal vena del Ejecutivo, sin la menor capacidad de reaccin u oposicin. Por lo menos hasta 1997, los partidos polticos de oposicin reducidos a su menor expresin electoral desde 1980 fueron prcticamente marginados de la toma de decisiones. La reeleccin de Fujimori tuvo un costo econmico. En 1994 el gobierno haba expandido el gasto pblico con la finalidad de facilitar la reeleccin presidencial, llegndose al rcord de 12.8% de crecimiento anual del producto. Esta situacin gener entre los responsables de la poltica econmica gran temor ante un posible repunte de la inflacin y del dficit de la balanza de pago (Pasc y Saavedra 2001, 116). El ministro de Economa Jorge Camet quien reemplaz a Carlos Boloa a inicios de 1993 presion al nuevo gabinete ministerial para reimponer la frrea disciplina fiscal que haba imperado antes de 1994. Pero el nuevo Presidente del Consejo de Ministros Dante Crdova y buena parte del gabinete pensaba que luego de una reeleccin duramente cuestionada era necesario limar asperezas con los partidos polticos y los movimientos sociales adversos al rgimen. Y ello implicaba elevar significativamente el gasto en salud, educacin y promocin del empleo. Se instal as durante los primeros meses de la nueva administracin una dura confrontacin al interior del gabinete, situacin que devino en un antagonismo personal entre Crdova y Camet. El Presidente, sin embargo, dud o guard cautela sin respaldar a ninguno de los bandos. Entre 1992 y 1995 las entidades autnomas reformadas o creadas desde 1991 mejoraron su desempeo de manera visible no slo para las autoridades del gobierno, sino tambin para la opinin pblica. La excepcionalidad de su situacin en trminos tanto de las facilidades y privilegios obtenidos como de las mejoras de desempeo logradas contrastaban ntidamente con el deficitario desempeo, burocratizacin y mala imagen pblica del resto del aparato pblico. Los organismos reformados eran as verdaderas islas de modernidad en un mar de precariedad (Sagasti y Guerra Garca 1997, 18). Por otra parte, pese al fracaso de la reorganizacin integral impulsada por el INAP y la PCM as como a la desaparicin del primero, la preocupacin por resolver los problemas que afectaban a la administracin pblica sigui latente. En 1995 y bajo el auspicio del BID, la PCM encarg a un grupo de consultores la realizacin de un diagnstico de la situacin de las entidades del Poder Ejecutivo. El diagnstico fue elaborado por Leonie Roca, Pierina Pollarollo y Rosa Mara Palacios, quienes haban formado parte de la Comisin Especial conformada por el Primer Ministro De los Heros para impulsar la reorganizacin del aparato pblico durante los primeros meses de 1992 (ver seccin 1.3). La realizacin del diagnstico muestra que la PCM fue interesndose crecientemente en los problemas relativos a la gestin pblica, rea de accin que usualmente haba sido responsabilidad central del ya desaparecido INAP.

27

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

2.2. Estableciendo una nueva agenda de reforma: la modernizacin La idea de una reforma integral reaparece en la agenda La idea de un proceso de reforma global reaparece de forma inesperada en el debate de la Ley de Presupuesto para 1996. Durante el debate algunos ministros pidieron al Congreso facultades excepcionales para reorganizar sus ministerios, aduciendo que instituciones autnomas recientemente reorganizadas, como la Sunat, Conasev, Sunad, ahora funcionan mejor que los propios ministerios a los que pertenecen." 67 A continuacin, Carlos Torres quien fuera Primer Ministro en 1991 y ahora era congresista oficialista - tom esta idea y propuso una reorganizacin general de todo el Poder Ejecutivo. Finalmente, Leonie Roca quien actuaba como asesora del MEF - y el Presidente de la Comisin de Economa del Congreso retomaron la idea y redactaron una disposicin transitoria que finalmente se aprob. En ella se confera al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta Diciembre de 1996 para llevar a cabo un proceso de modernizacin integral en la organizacin de las entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en los sistemas administrativos, con el fin de mejorar la gestin pblica. 68 De esta manera, la solicitud de mayor flexibilidad administrativa por algunos ministros - una postura alineada con el proceso de reformas de enclave iniciado en 1991 - se convirti inesperadamente en una autorizacin para la modernizacin integral de todo el Poder Ejecutivo. En los meses previos al debate presupuestal la PCM haba comenzado a reconsiderar la idea de una reorganizacin global del aparato pblico. La realizacin del diagnstico del Poder Ejecutivo encargado a Roca y sus colegas era ya una manifestacin de inters. Otra manifestacin fue la presentacin del plan de gobierno del nuevo gabinete, durante la cual el Primer Ministro Crdova reconoci que en los aos previos se haba iniciado un proceso silencioso de reforma del Poder Ejecutivo. Pero seal con cierto sentido crtico que, pese a tal reforma, el Poder Ejecutivo an no posee estructuras modernas de organizacin y no se ha establecido con precisin las funciones y competencias de cada dependencia del sector pblico. 69 No se solicitaron facultades legislativas al respecto. Pero, como acabamos de sealar, poco tiempo despus y sin consultar con Crdova, el MEF a travs de Roca desliz el tema en el debate presupuestal y obtuvo las facultades. Ellas haban sido sistemticamente negadas por el Congreso en 1991 y 1992, pero fueron fcilmente concedidas por un Congreso en el cual la mayora oficialista acceda a todas las solicitudes del gobierno. 70 La iniciativa del MEF, a espaldas de Crdova, era un episodio ms dentro de la gran cantidad de conflictos y rencillas que la discusin sobre el control del gasto pblico origin entre el ministro de Economa y el Primer ministro. La inesperada obtencin de las facultades legislativas contribua a posicionar un tema de inters para este ltimo dentro del rea de influencia del MEF (pues este controlaba el debate presupuestal). El Primer ministro, sin
Caretas, n 1391, p. 20 (30/11/1995). Ley n 26553 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para 1996. Octava Disposicin Transitoria. El Peruano, 14/12/1995. Kingdon seala que con frecuencia los debates relativos al presupuesto pblico constituyen una oportunidad para que los actores involucrados en l introduzcan cambios en los programas del Estado, as como en su financiamiento (1995: 188). El caso que estudiamos confirma esta aseveracin. 69 Exposicin del Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso. El Peruano 23/8/1995. 70 Luego de la disolucin del Congreso en 1992, la concesin de facultades delegadas fue un mecanismos utilizado con mucha regularidad. El control parlamentario sobre los Decretos aprobados por el Ejecutivo tambin se debilit, al extremo de casi no existir.
68 67

28

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

embargo, no se resign y presion al Presidente hasta obtener una norma en la cual se confiri a la PCM el control del proceso de modernizacin que la Ley de Presupuesto obligaba a realizar. 71 Inmediatamente, Crdova conform al interior de la PCM un equipo de consultores dedicado a disear el proceso de modernizacin. 72 La idea de una reforma integral regres as a la agenda impulsada indirectamente por el conflicto sobre la ruta a seguir en el mbito de la poltica econmica. No existiendo ya el INAP como instancia con la cual el MEF y la PCM compartan la responsabilidad por la reforma de la administracin pblica, las dos entidades se enfrentaron por el control del tema como parte de una disputa mayor entre dos tendencias al interior del gabinete, cada una de las cuales trat de controlar la mayor cantidad posible de temas y espacios de decisin sobre las polticas del rgimen. Pero la idea de la reforma integral regres tambin gracias a la iniciativa personal de Roca, quien vio en el debate presupuestal la oportunidad de introducir una alternativa de solucin a los problemas del sector pblico que ya haba comenzado a desarrollar en 1992, durante la gestin del ministro De los Heros. Redefiniendo el problema y buscando nuevas alternativas El equipo que Crdova form en la PCM tom como punto de partida los resultados del diagnstico del poder ejecutivo realizado por Roca, Pollarollo y Palacios. El Diagnstico normativoinstitucional del Poder Ejecutivo, documento de carcter interno presentado a la PCM en septiembre, identificaba como problema central el desorden organizativo consistente en la existencia de estructuras paralelas dentro de los ministerios (proyectos especiales, programas de cooperacin externa, Organismos Pblicos Descentralizados, etc.), la extendida superposicin de funciones entre distintas entidades, el predominio de las tareas de provisin directa de servicios por encima de las funciones normativas y la inflexibilidad del rgimen laboral del sector pblico. 73 En particular, el documento era sumamente crtico del proceso de creacin o reforma de organismos autnomos iniciado en 1991, sealando que dichos cambios respondieron al objetivo pragmtico de evadir las limitantes impuestas por los sistemas administrativos pblicos y no a un programa integral y consistente de reforma del Estado. 74 Tal evaluacin destacaba la gran diferenciacin interna que el proceso de reformas de enclave haba generado en el aparato pblico, juzgndola negativamente como una situacin que agravaba el desorden organizativo. El Diagnstico ofreci a la PCM una definicin del problema del desempeo de las entidades pblicas fuertemente centrada en dificultades de carcter organizacional. En consecuencia, las alternativas de solucin que comenzaron a disearse bajo el trmino modernizacin tambin se concentraron en dicha rea. El documento Marco Conceptual: Modernizacin del Estado documento tambin de carcter interno sealaba as tres lneas de accin: a) la transformacin de los macro- procesos administrativos, flexibilizndolos para que sirvieran
R.S. 394-95-PCM (enero 1995). En la resolucin se establece que toda norma que se deseara aprobar haciendo uso de las facultades delegadas en la Ley de Presupuesto deba contar con el visto bueno de la PCM antes de ser presentada al Consejo de Ministros. 72 A la cabeza del equipo estuvieron Elena Conterno, abogada con experiencia en consultora sobre temas pblicos, y Vernica Zavala, economista con estudios sobre administracin pblica en la universidad de Harvard. 73 Cuando decimos que un documento tiene carcter interno nos referimos a que no recibi una aprobacin formal ni fue hecho pblico como expresin formal del punto de vista de un ministerio o del gobierno. Sin embargo, los documentos internos expresaban las ideas que estaban gestndose al interior del gobierno y proponan alternativas que influyeron en el proceso de toma de decisiones. En consecuencia, nos acercamos a ellos como una manifestacin (no plenamente formal) del proceso de elaboracin de polticas. 74 Diagnstico normativo-institucional del Poder Ejecutivo. Informe General. Septiembre 1995, p. 9. 29
71

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

como eficaces herramientas de gestin; b) la modificacin de la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, mediante una clara identificacin de las funciones de cada entidad y c) el rediseo de los procesos y procedimientos de uso interno en cada entidad pblica. As, la modernizacin es planteada como una alternativa de solucin fuertemente vinculada al campo de las polticas de gestin pblica a travs del inters por modificar los sistemas administrativos. Adicionalmente, la PCM deline tambin un mtodo para implementar los cambios, segn el cual las entidades podran ir gozando de sistemas administrativos ms flexibles en la medida en que se reorganizaran. 75 La flexibilizacin de los sistemas administrativos funcionara as como incentivo a la reorganizacin. La PCM se responsabilizara de modificar los sistemas administrativos, mientras que la responsabilidad por la reorganizacin recaera en cada ministerio o entidad. En comparacin a las reformas de enclave, el mtodo de implementacin implicaba as un grado importante de centralizacin del proceso de cambio en manos de la PCM. Sin embargo, el equipo que estaba comenzando a identificar problemas y alternativas al interior de la PCM no tuvo una vida larga. En abril de 1996 Fujimori pidi la renuncia al Primer Ministro Crdova, saliendo del gabinete l ylos ministros cercanos a su postura. Luego de una larga guerra de desgaste entre Crodova y Camet, el Presidente indirectamente presionado por el FMI opt por respaldar las posturas del segundo en favor de reinstaurar una austera disciplina fiscal. Design como Primer ministro a Alberto Pandolfi, un ingeniero con gran experiencia en el sector privado y ninguna en poltica. Al momento de su designacin, estaba a cargo de la privatizacin de PETROPERU (la compaa petrolera del Estado) y como tal estaba fuertemente relacionado a Camet. Fue este ltimo quien llam la atencin de Pandolfi sobre la importancia del proceso de modernizacin y sobre la necesidad de reemplazar el equipo conformado por Crdova en la PCM. Para liderar un nuevo equipo propuso a Leonie Roca, quien accedi a pasar del MEF a la PCM por insistencia directa del ministro. Pandolfi careca de una agenda propia para su gestin y fue entonces permeable a las ideas de Roca. Roca convoc inmediatamente a Palacios y a Pollarollo. Luego de la experiencia de 1992 con De los Heros, esta era una nueva oportunidad para impulsar sus propuestas. Para Roca, luego de haber tenido la iniciativa de incluir las facultades delegadas en la Ley de Presupuesto, sta era la oportunidad para influir directamente en su uso. La existencia de las facultades legislativas constitua para las consultoras una oportunidad inmejorable para introducir cambios. 76 Pensaron, adems, que no habiendo ningn proceso electoral hasta 1999 el Presidente no estara tan preocupado por su popularidad y estara dispuesto a asumir medias impopulares. Buena parte del equipo conformado por Crdova dej la PCM y el de Roca se instal. Dado que el primero haba tomado como punto de partida el diagnstico que Roca y sus colegas haban elaborado en 1995, el nuevo equipo no tena grandes discrepancias con lo avanzado. As, se continu poniendo nfasis en el problema del desorden organizacional como causa fundamental de la ineficiencia de las entidades del Estado. La modernizacin, entendida
Presidencia del Consejo de Ministros. Marco Conceptual: Modernizacin del Estado., p. 7 (s.f.) Segn una de las consultoras, se dijeron a s mismas: tenemos esta ventana abierta de no tener que pasar por el Congreso para hacer esto.Hay que usarla! (Entrevista 5).
76 75

30

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

como un proceso integral y coherente de reforma de las estructuras organizacionales y de todos los sistemas administrativos continu siendo solucin ofrecida al problema. 77 De igual manera, el nuevo equipo recogi la idea de utilizar la flexibilizacin de los sistemas administrativos como incentivo para la reorganizacin de las entidades pblicas. Pero la diferencia radicaba en que la mirada de Roca y sus colegas puso un mayor nfasis en el carcter centralizado del proceso. Las decisiones sobre los sistemas administrativos eran incuestionablemente terreno de la PCM. Pero la reorganizacin de los ministerios no sera ahora dejada a la iniciativa de cada uno de ellos. Considerando que exista una gran resistencia al cambio, el nuevo equipo pens que era necesario que la PCM tuviera un rol ms decisivo en la materia. Se decidi as que las comisiones de modernizacin de cada ministerio estaran estrechamente vinculadas a la PCM mediante consultores y que las propuestas de reorganizacin seran evaluadas y reformuladas por la PCM antes de pasar al Consejo de Ministros. Obteniendo apoyo poltico y un espacio institucional propio Pandolfi asumi plenamente las ideas del equipo liderado por Roca, incluyendo la modernizacin como uno de los puntos centrales de la agenda del nuevo gabinete. 78 No haba habido, sin embargo, una manifestacin de inters en el tema por parte del Presidente. Conscientes de la importancia de ello, Roca y Pandolfi le solicitaron una reunin para explicarle el proyecto. En dicha reunin, Roca present las ideas centrales de su propuesta. Puso nfasis en el desorden organizativo como problema central, pero insisti en las limitaciones que dicha situacin impona a las posibilidades de un efectivo control presidencial sobre la administracin pblica. As, la modernizacin integral fue presentada no slo como una reforma organizativa, sino como un proceso que generara indicadores e informacin que permitiran al Presidente un mayor control directo de lo que haca la administracin a nivel nacional. A Fujimori "le encant eso de que l poda tener el control de las cosas de su gobierno", de manera que les expres su apoyo y les pidi un proyecto de Decreto Legislativo al respecto. 79 Sin embargo, el Presidente en ningn momento expres pblicamente su apoyo a la idea de una modernizacin integral. Por el contrario, en su Mensaje a la Nacin a fines de julio, remarc explcitamente los logros de las reformas de enclave sin siquiera sugerir la idea de un proceso de reforma global: Una gestin pblica eficiente depende de instituciones que funcionen. Y estas, a su vez, de la profesionalizacin y revalorizacin del servidor pblico. Queremos un Estado al servicio del ciudadano, no un Estado que viva del ciudadano. Estamos a mitad de camino, pues ya existen entidades estatales que funcionan, que no son una rmora. All tenemos los casos de Aduanas, OSIPTEL, INDECOPI, SUNAT, INFES, Banco de Materiales, FONCODES, FONAVI, FONDEPES, PRONAMACHS, PROMPERU. A estas entidades ya puede agregarse el PRONAA, CORDELICA y hasta Migraciones, entre otras. El proceso concluir, obviamente, cuando los peruanos, tanto el ciudadano comn que demanda un servicio cualquiera, o el empresario o inversionista que arriesga su capital, encuentren que el Estado y el funcionario pblico no le complican la vida, sino todo lo contrario, porque para esto estn, para servir. Y por eso se llaman servidores pblicos. 80
Estas ideas estaban claramente contenidas en el documento nuevamente de carcter interno titulado Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Per. Lneas de trabajo. Julio 1996. 78 Presentacin del Seor Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Pesquera, ingeniero Alberto Pandolfi Arbul. Segunda Legislatura Ordinaria de 1995, 9 Sesin, viernes 3 de mayo de 1996. 79 Entrevista 5. 80 Mensaje a la Nacin del Presidente de la Repblica. El Peruano, 29/7/1996. 31
77

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Al parecer, el Presidente mantena ciertas dudas respecto a las propuestas que escuch de la PCM. En todo caso, no estaba dispuesto a expresar en pblico el respaldo que en privado haba dado al proceso de modernizacin que se iniciaba. Pese a esto, el Consejo de Ministros - utilizando las facultades delegadas por el Congreso aprob la Ley Marco de la Modernizacin. 81 En ella se establecan los objetivos y lneas de accin del proceso, de acuerdo con la propuesta de Roca. Se creaba adems un espacio institucional especfico al interior de la PCM: el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PMAP). El Programa estara encabezado por un Directorio conformado por el Primer Ministro y los ministros de Economa y de la Presidencia. A cargo de la Secretara Ejecutiva se design a Leonie Roca. A travs de la creacin del PMAP, la PCM logr erigirse como el espacio institucional con mayor autoridad sobre la reforma de la administracin pblica, limitando en buena medida el control que el MEF poda ejercer sobre el tema. Se reestructur as el sub sistema de polticas relativo a la gestin pblica, alterado con la desaparicin del INAP en 1995. Hasta dicho momento las tres entidades mencionadas componan el sub sistema. Una vez desactivado el INAP, las dos entidades restantes entraron en abierta competencia e intentaron ganar la iniciativa y la autoridad sobre el tema. La PCM estuvo en mejores condiciones de hacerse con el control. Se pas as de un sub sistema conformado por tres entidades con autoridad relativamente compartida sobre el tema, a otro donde uno de los participantes logr monopolizar el control del tema. Un elemento central para la constitucin de este monopolio de poltica fue la redefinicin del problema a enfrentar. 82 Dicha redefinicin enfatiz el desorden organizativo como problema central, poniendo en un segundo lugar el problema del tamao del Estado, directamente vinculado a las preocupaciones fiscales del MEF. 83 La modernizacin qued as definida bsicamente como un proceso de reforma organizativa, terreno de accin autnomo respecto al de la elaboracin de polticas econmicas. De esa manera, tanto en trminos del ejercicio de autoridad como de desarrollo conceptual, la PCM busc limitar la fuerte influencia que el MEF haba ejercido sobre el tema desde 1991. El rol de Roca, Pollarollo y Palacios tuvieron en la recomposicin del sub sistema de polticas fue crucial. En primer lugar, tuvieron un rol destacado en la redefinicin del problema. Ya en 1992 haban introducido una visin del problema alternativa a la del MEF, pues consideraban que sta era muy estrecha. Continuaron desarrollando sus ideas mediante la realizacin del diagnstico del Poder Ejecutivo solicitado por la PCM en 1995. Al ao siguiente - ya desde el MEF - Roca logr que se aprueben facultades legislativas que obligaban al Ejecutivo a una reforma global de la administracin pblica. Luego el minstro de Economa intent recuperar
Decreto Legislativo 834, El Peruano 20/7/1996. Baumgartner y Jones (1993) proponen el monopolio de polticas como una de las posibles configuraciones de los sub sistemas de polticas. Este es resultado del inters de ciertos participantes por monopolizar la manera de entender un tema de poltica as como el ejercicio de autoridad sobre el mismo. De esta manera, las comprensiones competitivas y el conflicto constante con ellas se ve limitado. Dos son las caractersticas centrales de los monopolios: a) una estructura institucional definida que siendo responsable por el desarrollo de las polticas, regula y limita mediante reglas formales o arreglos informales el acceso de los participantes al proceso de elaboracin de las mismas; y b) una poderosa idea de poltica asociada al arreglo institucional mencionado y usualmente vinculada a valores polticos centrales. 83 Para Baumgartner y Jones (1993) la pugna entre aquellos que buscan perpetuar un monopolio de polticas y quienes buscan modificarlo se manifiesta no slo en conflictos relativos a la autoridad sobre el tema (es decir sobre el arreglo institucional existente) sino tambin sobre las imgenes de poltica en juego. De esta manera, el conflicto explica para los autores el cambio en las definiciones de los problemas, las imgenes de poltica y los medios institucionales ligados a ellas.
82 81

32

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

control sobre el tema promocionndola primero como responsable del equipo de modernizacin de la PCM y luego como Secretaria Ejecutiva del PMAP. Pero Roca y sus colegas, lejos de promover la reduccin del tamao del Estado que tanto interesaba al MEF, continuaron promocionando su visin alternativa del problema, a saber, la del desorden organizativo. As, desde 1992 las tres abogadas - que mantenan entre s un fuerte espritu de cuerpo - aprovecharon cuanta oportunidad pudieron para introducir y vender su solucin preferida, a saber, una reforma organizativa de carcter global. 84 Pero su contribucin no se limit al terreno de la redefinicin del problema. Leonie Roca fue quien sugiri y ejecut la desactivacin del INAP en 1995. Luego, ya a cargo del PMAP, ella y sus colegas desarrollaron un mtodo de reforma fuertemente centralizado en la PCM, contribuyendo as a la reestructuracin del sub sistema de polticas bajo la forma de monopolio. Finalmente gestionaron el necesario apoyo Presidencial, ablandando as el terreno para la implementacin del proceso de modernizacin. 2.3. Desarrollando las alternativas de solucin Una vez creado el PMAP era necesario desarrollar tanto las propuestas de reorganizacin de cada sector como las relativas a la modificacin los sistemas de gestin pblica. Ellas deberan ser aprobadas por el Consejo de Ministros antes de que finalizara 1996, momento en el cual expiraban las facultades legislativas delegadas mediante la Ley de Presupuesto. Para realizar esta tarea el equipo del PMAP creci, incorporando unas 9 personas ms, todos jvenes profesionales sin experiencia en el sector pblico y sin expectativas de permanecer prolongadamente en l. Todos los miembros del equipo modernizador compartan una situacin ambigua, pues si bien pertenecan a un rea de lnea de la PCM estaban contratados como consultores, con cargo a fondos de la cooperacin internacional. Esta situacin era comn en la administracin pblica peruana, pues era uno de los mecanismos utilizados para mejorar los niveles salariales y atraer personal calificado evitando las restricciones del rgimen laboral del sector pblico. As, paradjicamente, el PMAP contrat a sus miembros haciendo uso de mecanismos que formaban parte del problema de desorden organizativo que se propona combatir. Los miembros del equipo modernizador estaban as en una situacin ambigua, a mitad de camino entre el funcionario pblico y el consultor externo. La forma de funcionamiento del equipo del PMAP horizontal y en equipos de trabajo era tambin bastante distinta a la de las estructuras burocrticas de las entidades pblicas. Los miembros del equipo modernizador resultaron as claramente diferenciados de los funcionarios de lnea de los ministerios y entidades que haban de reformar. Sin embargo, muchos de los funcionarios de los ministerios con los que los miembros del PMAP interactuaron directamente (asesores y altos directivos) estaban tambin contratados mediante los mismos procedimientos ambiguos. As, el proceso de modernizacin fue diseado e impulsado bsicamente por profesionales que vivan una situacin confusa de funcionario-consultor. A la vez que ocupaban posiciones formales dentro de la administracin pblica se movan en parte fuera de sus regulaciones bsicas. Estaban en capacidad de tomar ciertas decisiones, pero no aquellas directamente relacionadas a las operaciones centrales de los ministerios y

84

Desempean as uno de los papeles propios del empresariado de polticas, a saber, aprovechar las oportunidades abiertas por los procesos polticos para introducir y vender sus soluciones preferidas (Kingdon 1995, 123). 33

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

entidades pblicas. 85 Dada su posicin, estos funcionarios-consultores impulsaron la modernizacin como un proceso que buscaba transformar la administracin pblica si no totalmente desde fuera, por lo menos desde sus lmites exteriores. Negociando con los ministerios Para impulsar el diseo de las propuestas de reorganizacin de los ministerios se conformaron Grupos de Trabajo en cada uno de ellos. Estas instancias eran responsables de desarrollar un proceso de planeamiento estratgico, orientado a formular la misin, objetivos e indicadores de desempeo de cada ministerio. En base a dicho trabajo se deban esbozar las nuevas funciones y estructura organizacional. Cada grupo de trabajo inclua al ministro del sector y a funcionarios de la Alta Direccin, as como a un miembro del equipo del PMAP en calidad de facilitador y nexo con la PCM. Buscando transferir la experiencia del sector privado al pblico, cada grupo de trabajo incluy a personalidades del sector privado (gerentes, acadmicos, consultores) vinculados a la funcin o rea de accin de cada ministerio. El equipo modernizador pensaba que la innovacin no provendra de los ministros y funcionarios de lnea de los ministerios, sino de los participantes que traan la experiencia gerencial del sector privado. Se indic a los grupos de trabajo que la nueva estructura organizacional que deban proponer debera fortalecer el rol central de cada ministerio en su sector, reincorporando las funciones de las entidades autnomas y proyectos especiales a sus rganos de lnea. La hiptesis tras esta idea era que si los ministerios reciban las mismas facilidades administrativas que los organismos autnomos y proyectos especiales haban recibido, "se podran conseguir los mismos resultados con un menor costo administrativo." 86 As, a cada ministerio se le propuso reorganizarse y suprimir la mayor parte de sus organismos autnomos y proyectos especiales. A cambio de ello, todas las reas del ministerio gozaran en el futuro de la mayor flexibilidad administrativa que los nuevos sistemas administrativos ofreceran. Se aplicaba as el mtodo al que hemos hecho referencia anteriormente, segn el cual la flexibilidad administrativa era ofrecida como incentivo a la reorganizacin. Los ministros y funcionarios de los ministerios participaron en los Grupos de Trabajo y en la identificacin de la misin, objetivos e indicadores. Pero al momento de plasmar todo ello en una nueva estructura organizativa que suprimiera los organismos autnomos y proyectos especiales, ofrecieron una sistemtica resistencia. Dudaron de que en el futuro se fuera a aplicar en todos los ministerios y entidades pblicas sistemas administrativos ms flexibles.

Esta caracterstica nos permite vincular la idea del funcionario-consultor a la nocin de staff tal como la presenta Mintzberg. En el modelo conceptual que el autor desarrolla para analizar las organizaciones, el staff se define en contraposicin a la autoridad formal que los funcionarios de lnea tienen sobre las operaciones centrales de la organizacin. As, los miembros del staff tienen capacidad para asesorar a los rganos de lnea ("el poder de asesorarmiento de la tecnoestructura equivale en ciertas ocasiones al poder de decisin, pero ello no forma parte del flujo de autoridad formal que supervisa el ncleo de operaciones"), de realizar cierto tipo de funciones y tomar cierto tipo de decisiones, aunque ellas "slo se relacionen de modo indirecto con las funciones del ncleo de operaciones." (1993: 46). 86 Organismos Pblicos Descentralizados. Documento para los Grupos de Trabajo, p. 14. Este documento y otros dos, titulados Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica-Per. Lineamientos de Trabajo y Directiva N 1 Lineamientos para la elaboracin del Documento Base para la formulacin del decreto legislativo sectorial, presentan las ideas directrices del PMAP para el diseo de la reorganizacin de los ministerios. Todos estos documentos tenan carcter interno y no fueron hechos pblicos. 34

85

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

En consecuencia, optaron por defender los espacios de flexibilidad ya existentes. La desconfianza de los ministros se increment cuando entendieron que el uso de indicadores de desempeo en sus ministerios acarreara un mayor control de su propio desempeo por parte de la PCM y del Presidente. El equipo del PMAP sufri as mltiples presiones que buscaban evitar que la reorganizacin incluyera a tal o cual organismo autnomo. Por otra parte, varios ministros quisieron aprovechar las facultades legislativas para seguir creando organismos autnomos. Roca y su equipo pudieron frenar todos estos intentos. Pero no pudieron frenar al Presidente mismo cuando tuvo la iniciativa - en octubre de 1996 - de crear un nuevo ministerio para la promocin de la mujer. 87 Se instal as en las relaciones del PMAP con el gabinete un clima tenso. Una de las participantes en el equipo del PMAP recuerda que la confrontacin se dio "entre estos totalizadores de la PCM - porque los locos de la PCM quisieron hacer todo (el cambio) a la vez y cuanto antes - y los progresivos que tendan a esta creacin de organismos." 88 El equipo modernizador intent superar estas diferencias mediante un seminario en el cual se discuti cuando era o no necesario un organismo autnomo en un ministerio. Ello no fue suficiente, pues la discrepancia estaba ya instalada en el gabinete. El equipo del PMAP fracas as en su intento de ablandar el terreno al interior del gabinete respecto a su propuesta reorganizadora. 89 Para Roca, la labor de los Grupos de Trabajo deba cumplir dicha funcin. Aunque ello implicaba avanzar lentamente, esa era la nica forma de ir vendiendo el remedio" y promover que personalidades importantes del mundo empresarial y privado apoyaran y defendieran el proceso modernizador. En este fracaso influy la falta absoluta de liderazgo del Primer Ministro Pandolfi. Pese a que Pandolfi tena la autoridad para influir poderosamente en la seleccin de las propuestas que deberan pasar a la agenda del Consejo de Ministros, careca del liderazgo necesario para convencer a sus colegas y se vio abrumado por la negativa frrea de los ministros a aceptar la reorganizacin. Por el contrario, Roca si tena el liderazgo y las capacidades comunicacionales para argumentar persuasivamente a favor de las propuestas del PMAP, pero el nivel jerrquico de su cargo le impeda influir directa y significativamente en las decisiones del gabinete. Adems, debido a la forma como el equipo del PMAP y los Grupos de Trabajo fueron estructurados, incluyendo una mayoritaria proporcin de tcnicos que vivan la situacin de funcionario-consultor y no tenan experiencia en la gestin pblica, su capacidad para negociar y presionar al interior de la compleja maraa de intereses y relaciones de poder burocrtico fue muy limitada. Negociando (compitiendo) con el MEF Roca y el equipo del PMAP no eran del todo ajenos a la preocupacin por una reduccin del tamao del Estado. Sin embargo, en su imagen de poltica ello era consecuencia del proceso de modernizacin y no su cometido principal e inmediato. El MEF tena una visin distinta. En ella la disminucin del nmero de empleados y de entidades pblicas era tan esencial al proceso de reforma como la gestin por resultados o la reorganizacin administrativa.

87

El Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) se cre utilizando las facultades delegadas para la modernizacin. 88 Entrevista 5. 89 Kingdon(1995) destaca las labores de ablandamiento del terreno como una de las labores centrales de los empresarios de poltica. Mediante ella, los promotores de una idea logran generar aceptabilidad poltica o tcnica en los ambientes adecuados, limando as asperezas y oposiciones que perjudicaran su puesta en prctica. 35

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Debido al fortalecimiento de la PCM y a la creacin del PMAP como concrecin de una imagen de poltica distinta, el MEF haba visto limitada su capacidad de influencia directa sobre el diseo de la modernizacin. Pero, los miembros del equipo econmico no se cruzaron de brazos al respecto y aprovecharon diversas oportunidades para realizar declaraciones pblicas o deslizar trascendidos a la prensa, anunciando que la modernizacin incluira necesaria e inevitablemente un despido masivo de empleados pblicos. As, por ejemplo utilizando elementos sensibles de la poltica econmica como palanca para impulsar su visin del tema - el ministro Camet anunci que el proceso de modernizacin estaba considerado en la carta de intencin con el FMI, y que estaba fundamentalmente orientado a reducir la planilla pblica. En otra ocasin, durante una conferencia de prensa en la que tambin participaba Pandolfi, insisti en el tema sealando que el 65% del presupuesto pblico se destinaba al pago de planillas y que tal situacin constitua para l una tortura personal. Acto seguido afirm que doscientos mil empleados pblicos deberan ser despedidos. 90 Roca y Pandolfi se haban cuidado sistemticamente de mencionar pblicamente el tema de los despidos, pero como consecuencia de la presin del MEF, se vieron obligados a dar mayor relevancia al tema en su diseo del programa. Trataron as de evitar que la continua exposicin del tema ante la opinin pblica daara al recin nacido programa. La tctica del MEF cuestionaba la autoridad que la PCM haba obtenido sobre la definicin conceptual y la implementacin del proceso de modernizacin. Dicha tctica fue relativamente exitosa, puesto que a la larga la nocin de modernizacin debi hacer sitio a la reduccin de personal como un componente relevante y visible. 91 Elaborando los proyectos de ley sobre los sistemas administrativos La modificacin de los sistemas administrativos era uno de los elementos centrales de la propuesta modernizadora. No slo porque tales sistemas eran para el equipo modernizador la principal fuente de ineficiencia en la administracin pblica, sino porque en la metodologa de implementacin que el PMAP propona los renovados sistemas administrativos constituan el premio para las instituciones que pasaran por el aro de la reorganizacin. Avanzar rpidamente en la reformulacin de los sistemas era necesario para aprovechar la oportunidad abierta por las facultades delegadas. La importancia, complejidad y urgencia de la tarea condujo a que Roca, Pollarollo y Palacios asumieron directamente la responsabilidad por elaborar los proyectos de ley necesarios. 92 Las consultoras elaboraron los proyectos de ley respectivos de manera reservada casi secreta. No se implement ningn mecanismo de consulta o discusin con acadmicos, expertos o polticos. En parte, la falta de inters en el debate era resultado de la voluntad por llegar rpidamente a consensos dentro del gabinete y as poder aprobar los proyectos de ley antes de fin de ao. De esta manera se prepararon proyectos de Ley sobre el Rgimen Laboral de la Administracin Pblica, Cdigo de tica de los Servidores Pblicos, Sistema Nacional de Control, Adquisiciones de los Organismos del Estado y Representacin y
Expreso 7/6/1996. Entrevista 4. Esta inclusin se nota, por ejemplo, en la presentacin del programa que Pandolfi hiciera ante el Congreso en mayo de 1996 (Exposicin del seor Alberto Pandolfi Arbul, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Pesquera, Segunda Legislatura Ordinaria de 1995, 15 sesin, jueves 13 de junio de 1996). El programa incluy as un importante componente para facilitar la reinsercin laboral de los empleados pblicos a despedir. 92 Tambin fueron responsables de la elaboracin final de los proyectos de ley para la reorganizacin de los ministerios, en base al trabajo realizado por los Grupos de Trabajo.
91 90

36

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Defensa de los Intereses del Estado. 93 La opcin fundamental expresada en ellos consista en flexibilizar y simplificar los sistemas administrativos mediante una importante desregulacin. 94 Esta idea estaba fuertemente vinculada a la de introducir en el sector pblico herramientas y prcticas gerenciales del sector privado, como una manera de elevar su eficiencia y promover una gerencia orientada hacia los resultados. La idea de transferir herramientas del gerenciamiento privado al pblico tuvo mucho peso en relacin a la gestin de los recursos humanos, en relacin a lo cual se recomend la adopcin del rgimen laboral privado introduciendo algunas modificaciones para atender a las caractersticas bsicas del sector pblico. No hubo discusin pblica sobre las ventajas y lmites de la aplicabilidad de las herramientas gerenciales propias del sector privado en la administracin pblica. Considerando la oposicin de los ministros y del BM, la existencia de un ambiguo apoyo presidencial y la escasa innovacin en cuanto a las ideas administrativas a poner en prctica cmo explicar que la idea de una modernizacin integral continuara progresando en la agenda llegndose a desarrollar alternativas de poltica y a plasmarlas en proyectos de ley? En primer lugar, ello se debi a la febril actividad de promocin de las propuestas de modernizacin por parte de Roca y su equipo. Mediante el constante uso de la persuasin y la insistencia permanente en sus ideas, las consultoras que constituan el ncleo del PMAP lograron mantener al Primer ministro Pandolfi identificado con el proceso, encararon la abierta resistencia de los ministros y lidiaron con las crticas indirectas del MEF. En segundo lugar, la existencia de las facultades legislativas para la modernizacin generaban un mandato que el gobierno no poda ignorar fcilmente. Dichas facultades abrieron una ventana de poltica que el equipo del PMAP supo aprovechar para mantener sus propuestas vigentes. Aunque haba desgano por parte del Presidente y oposicin abierta de varios ministros, el gobierno estaba obligado a hacer algo en relacin a la reforma de la administracin pblica, ms an cuando el tema haba sido recogido como un elemento central de la agenda del gabinete Pandolfi. Pero, salvo Roca y sus colegas, nadie tena alternativas de poltica relativamente claras que pudieran ser aprobadas antes de que finalizara el ao. De esta manera, pese a la oposicin al interior del gabinete y a la debilidad del apoyo presidencial, el proceso de especificacin de alternativas avanz debido tanto a la labor de empresariado de polticas de Roca y su equipo como al impulso que las facultades delegadas daban al tema. 2.4. El momento de la toma de decisiones Conforme se acercaba el mes de diciembre y el vencimiento de las facultades legislativas, el equipo del PMAP comenz a presionar al gabinete para discutir y aprobar las propuestas de ley relativas a la reorganizacin de los ministerios y la modificacin de los sistemas administrativos. Esta presin en pos de decisiones finales se produjo en un momento en que la opinin pblica comenz a ser adversa hacia el rgimen fujimorista en general y hacia el PMAP en particular.

Aunque no referidos a los sistemas administrativos, tambin se gener el proyecto de ley para la Disposicin Patrimonial de los Bienes de propiedad del Estado en el mbito del Poder Ejecutivo y el proyecto de Ley Servicio Diplomtico. 94 Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica- Per. Lneas de trabajo. Julio 1996; pp. 6-7. 37

93

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

La opinin pblica y los posibles despidos masivos En Octubre el diario La Repblica - de abierta oposicin al rgimen - inici una campaa periodstica recogiendo las denuncias del congresista Fernando Olivera en relacin a las intenciones del gobierno de despedir doscientos mil empleados pblicos como parte del proceso de modernizacin. 95 El congresista - lder de un pequeo partido opositor pero muy experimentado en la denuncia de casos de corrupcin a travs de los medios de comunicacin - haba escuchado al ministro Camet comentar sobre tales despidos durante un almuerzo que sostuvo con varios congresistas. Era claro que los comentarios de Camet haban sido un grave desliz que dejaba mal parado al gobierno. La accin, sin embargo, era absolutamente coherente con la tctica que el MEF vena utilizando desde meses atrs para forzar al PMAP a recoger sus inquietudes fiscales. Las consecuencias del desliz de Camet fueron muy serias. Olivera tom ventaja de lo sucedido y construy rpidamente una imagen negativa de la modernizacin, hacindola sinnimo de despidos masivos. Los medios de comunicacin dieron una abundante cobertura al debate. El grfico 2 muestra la cobertura que tres diarios de circulacin nacional dieron al PMAP desde abril de 1996. 96 Puede observarse con claridad que en octubre cuando se producen las denuncias de Olivera - se produce un pico muy alto en la atencin que dichos diarios dieron al proceso de modernizacin. Grfico 2
Media Coverage of the State Reform Issue in three National Newspapers (April 1996- May 1997)
45

40

35

Number of occurrences

30

25

20

15

10

0 April 96 May-96 June 96 July 96 August 96 September October 96 96 November December January 97 February 96 96 97 March 97 April 97 May-97

En ese mismo momento, como muestra el grfico 3, el rechazo y la crtica en la cobertura periodstica superaron a las actitudes neutrales o de apoyo al proceso. El impacto negativo del asunto en los medios de comunicacin preocup mucho a los ministros - reforzando su oposicin al proceso - y al mismo Presidente. El problema era grave porque se produjo justo en un momento en que la opinin pblica comenz lentamente a virar hacia posturas crticas hacia el rgimen fujimorista.

95

La campaa del diario fue contundente, incluyendo un titular de primera pgina completa que deca: 200 mil ms a la calle (La Repblica 16/10/1996). 96 Los diarios son Expreso (fuertemente identificado con el rgimen fujimorista), Gestin (con una posicin ms bien neutra) y La Repblica (abiertamente crtico al rgimen). 38

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Grfico 3
C arcter d e la co b ertu ra p erio d stica so b re el P M AP (ab ril 96 - ab ril 97)
25

20

ocurrencias

15

10

A br-96 M a y-9 6 Ju n -96

Ju l-9 6 A g o-9 6 S e p-9 6 O ct-96 N ov-9 6 D ic-9 6 E n e-9 7 F e b-9 7 M a r-9 7 A b r-9 7 R e ch a zo/crtica N e utral/ e xplicaci n

A po yo /su g ere ncia

De una manera inmediata, este viraje obedeci al contexto poltico generado por el proyecto gubernamental de habilitar a Fujimori para una segunda reeleccin presidencial. La Constitucin de 1993 aprobada luego del autogolpe de 1992 permita slo una reeleccin presidencial inmediata. Dado que no era posible una reforma constitucional y el gobierno poda perder un referndum al respecto, Fujimori opt por forzar la aprobacin de una Ley que mediante una interpretacin autntica de la Constitucin estableciera que el perodo gubernamental iniciado en 1995 constitua su primer mandato. En consecuencia, el Presidente quedara habilitado para postular a un segundo mandato en el ao 2000. Luego de una fuerte confrontacin con la oposicin, la Ley en cuestin fue aprobada en Agosto. Los partidos de oposicin aprestaron acciones para denunciar la Ley como contraria a la Constitucin ante el Tribunal Constitucional. En Septiembre algunos lderes de oposicin iniciaron una campaa de recoleccin de firmas para convocar a un referndum sobre la Ley. Gracias a esta reaccin, la aprobacin por parte de la opinin pblica hacia los partidos de oposicin comenz a crecer (Tanaka 2001, 86). La imposicin de la Ley de interpretacin autntica tuvo un inmediato efecto negativo en la aprobacin pblica de Fujimori, pues esta descendi en seis puntos entre agosto y setiembre de 1996. A esto se sum el incremento de la intencin de voto por Alberto Andrade Alcalde de Lima y probable competidor de Fujimori en las elecciones presidenciales del ao 2000 quien casi alcanz la de Fujimori. En este contexto la discusin en torno a los despidos de empleados pblicos contribua con el empeoramiento de la imagen del rgimen. Cabe sealar por otro lado que el viraje de la opinin pblica responda tambin al cansancio de la poblacin respecto a las escasas expectativas de mejora de los niveles de vida que la poltica econmica del rgimen ofreca. 97
Susan Stokes (1999) ha intentado explicar por qu un programa econmico promovido como un gran xito, moviliz ms apoyo antes de su inicio que despus de que sus efectos fueran experimentados (224). La explicacin consistira en que al inicio del gobierno fujimorista, cuando la experiencia de la hiperinflacin estaba presente en la mente de todos, la poblacin acept el costo de las medidas esperando un futuro prspero. Pero, cuando las medidas del programa obtuvieron algunos resultados deseables, la poblacin los consider algo inherente al statu quo, olvidando las adversas condiciones econmicas previas. Por el contrario, la ausencia de una expectativa de mejora de las condiciones materiales en el futuro pese a los logros econmicos observados, moviliz una actitud de rechazo. En sntesis, el curso de los eventos fue que la inflacin cay y se inici un crecimiento generalizado pero la seguridad econmica bsica, ya no digamos prosperidad, permaneci lejos del alcance de la mayora. Una vez que la inflacin dej de ser el problema econmico ms relevante, la 39
97

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

En esta coyuntura poltica, el desliz del ministro Camet y su continua insistencia en la importancia de despedir empleados pblicos result grave. La tctica que antes resultaba til para forzar posturas y decisiones sobre el PMAP al interior del gabinete, se convirti en un juego peligroso. El PMAP que hasta entonces slo haba logrado un reservado apoyo por parte del Presidente termin involuntariamente situado en medio de las confrontaciones polticas relativa al futuro poltico del rgimen. El desenlace final Hacia Septiembre el equipo modernizador tena ya listas los proyectos de ley para reorganizar los ministerios y modificar los sistemas administrativos. Roca presion constantemente a Pandolfi para introducir dichos proyectos en la agenda de las reuniones del gabinete, pero el Primer ministro pospuso sistemticamente su discusin. Pandolfi era tambin blanco de las dudas presidenciales respecto a la conveniencia de implementar el proceso de modernizacin, fortalecidas por el importante impacto que las denuncias de Olivera tuvieron en la opinin pblica. Fujimori, seriamente preocupado por la evolucin de su popularidad, solicit al Primer Ministro mantener un perfil an ms bajo en relacin al tema. Roca encaraba una situacin difcil, en la cual el gobierno se negaba tcitamente a tomar decisiones sobre el PMAP. El equipo modernizador no tena acceso directo al Presidente. Tampoco poda promover que actores externos al gobierno presionaran a ste en favor de las reformas propuestas, dado que el carcter semi clandestino de la elaboracin de propuestas haba impedido la formacin de coaliciones interesadas en promoverlas. En esta situacin, Roca prob suerte presionando a Pandolfi con su renuncia. Pandolfi logr convencerla de permanecer a cargo del PMAP, pero an as la discusin de los proyectos sigui demorndose hasta diciembre. Cuando por fin los proyectos se presentaron a los ministros, estos se opusieron abiertamente al paquete de normas que en conjunto conducan a la supresin de unas 30 entidades autnomas y proyectos especiales. Curiosamente los ministros - escasamente interesados en una reorganizacin radical de sus ministerios criticaron las propuestas del PMAP por considerar que se trataba slo de "un reacomodo de entidades y no de una verdadera modernizacin. 98 Les preocupaban tambin los despidos que estaran asociados a la reorganizacin de los ministerios. Pese a la resistencia, ocho de los proyectos fueron evaluados y dictaminados, quedando listos para ser aprobados por el Consejo de Ministros con la participacin del Presidente. Los proyectos dictaminados fueron incluidos en la agenda del Consejo de Ministros, pero no fueron discutidos. Tratando de ampliar el plazo para tal discusin, Pandolfi manifest su intencin de solicitar al Congreso la extensin de las facultades por 60 o 90 das ms. Sorpresivamente, el Presidente del Congreso - muy cercano a Fujimori - se opuso a ello
gente empez a dirigir su atencin a otros problemas urgentes: inseguridad laboral y salarios bajos (226). Par ala autora el fujimorismo sufri la vulnerabilidad del xito parcial de las reformas econmicas que implement. En una postura que puede complementar la de Stokes, Julio Carrin sostiene que el impacto de las condiciones econmicas sobre la popularidad del Presidente Fujimori fue indirecta, pues se produjo a travs de las percepeciones que la poblacin tena de su situacin econmica familiar. As, a partir de mediados de 1996 la situacin de la economa peruana muestra una mejora real, pero los ciudadanos no perciben que su situacin econmica familiar mejore; al contrario, se reduce la proporcin de los que evalan retrospectivamente su situacin econmica familiar de manera optimista. Por ello, a pesar de que la economa mejora, la popularidad de Fujimori cae (1999, 246). Para el autor, en aos ordinarios (como los del perodo 1993 97) el recuerdo de la inflacin no jug ya el papel poltico que jug anteriormente y, de esta manera, Fujimori result vctima de su propio xito. 98 Gestin, 7/12/1996. 40

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

sealando que el Congreso se hara cargo de discutir aquellas normas que el gabinete no aprobara y que no se resignara a ser dejado de lado en decisiones tan importantes. Esta situacin era extremadamente inusual, pues el gobierno controlaba plenamente el Congreso desde 1992 y era comn que las facultades legislativas se prorrogaran varias veces a solicitud del Ejecutivo. Quedaba as evidenciado el deseo del Presidente y de su entorno por que el tema de la modernizacin concluyera rpidamente y pasara a manos del Congreso. Pero el equipo modernizador tena todava la esperanza de que se aprobaran algunos de los proyectos clave, especialmente el referido a la carrera pblica, que poda servir de incentivo para impulsar las reorganizaciones en el futuro. Roca, Pollarollo y Palacios participaron as finalmente en la reunin del Consejo de Ministros destinada a discutir los proyectos. Pandolfi se encontraba enfermo y no particip en la sesin. La discusin entre las consultoras y los ministros se concentr en los despidos que seran consecuencia de la reorganizacin y de la modificacin del rgimen laboral del servicio pblico, sin llegar a un acuerdo. Finalmente, la discusin fue zanjada por Fujimori, quien sostuvo que la situacin de la administracin pblica no era tan grave como para requerir medidas tan drsticas. Una de las participantes en la reunin relata este momento diciendo: Pero finalmente (...) el Presidente dijo: Bueno, tanto movimiento, tanta cosa. Cuando yo voy a provincias, voy ac, voy all, yo veo que el Estado funciona yo dira que con un 80% de eficiencia. Para qu tanto esfuerzo para lograr un 5 o 10% ms? (...) Y todos los ministros asentan. Ah, yo lo nico que me permit hacer fue levantar la mano y decirle: Es que, Seor Presidente, cuando usted va, las cosas funcionan, evidentemente. El tema es qu pasa cuando usted lo deja, no? Pero, en fin, en ese momento le dije: muchas gracias. Nos paramos y nos fuimos. 99 Roca renunci a su cargo inmediatamente. Palacios y Pollarollo siguieron trabajando un par de semanas ms porque Pandolfi les solicit la revisin de los proyectos de Ley que seran enviados al Congreso y renunciaron luego. Cuando las facultades delegadas finalmente caducaron, el gabinete haba aprobado solamente la Ley del Servicio Diplomtico. Anteriormente se haban utilizado dichas facultades para crear el Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) y la Comisin para la Promocin de las Concesiones Privadas (PROMCEPRI). Paradjicamente, las facultades legislativas que fueron obtenidas en aras de eliminar el desorden en que se hallaba el Poder Ejecutivo sirvieron para crear dos entidades que se sumaron al desorden existente. 2.5. El ciclo de poltica se cierra Los proyectos de ley sobre la reorganizacin de los ministerios, sintetizados ahora en un nico proyecto de Ley del Poder Ejecutivo, demoraron dos meses en arribar al Congreso. Ya antes de que el proyecto llegara al Congreso las ideas del equipo modernizador haban
Entrevista 3. Otra de las participantes en la reunin ofrece una versin coincidente del desenlace de la misma: "Entonces al final (el Presidente) dijo: Yo no quiero. El Estado que yo necesito, el instrumento que yo necesito, est perfecto. Funciona al 80% de su efectividad. Acaso no se hacen los puentes? Acaso no se hacen las carreteras? Acaso no estoy construyendo los colegios? Entonces para qu necesito ms?" (entrevista 2).
99

41

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

comenzado a desfigurarse. Pandolfi rechaz la versin de proyecto que encarg a Palacios, pues sta consideraba la eliminacin de varios organismos autnomos. La propuesta que el gobierno envi finalmente no implicaba ningn cambio significativo en la organizacin vigente del Poder Ejecutivo y, en abierta contradiccin con lo que fueran las ideas del PMAP, habilitaba a los ministros a crear nuevas entidades en sus sectores. La propuesta no fue bien recibida por el Congreso. Los lderes de la mayora gobiernista, sorpresivamente sensibles hacia las demandas descentralistas de la oposicin, sealaron que era necesario incluir una perspectiva de descentralizacin en el proyecto. Luego de un mes de discusiones poco fructferas a fines de Marzo - el Congreso decidi devolver el proyecto al Poder Ejecutivo y demandarle el envo de todas los proyectos de ley sobre los sistemas administrativos. Los proyectos fueron nuevamente presentados al Congreso. La discusin en el Congreso fue poco fructfera nuevamente, aprobndose slo la Ley de Adquisiciones del Estado (sobre la base de una propuesta distinta a la que originalmente haba elaborado el equipo del PMAP). La discusin sobre la Ley del Poder Ejecutivo no lleg a ningn resultado y fue nuevamente devuelta al gabinete de ministros. Finalmente, en los primeros das del mes de Abril, Pandolfi anunci que no haba una fecha clara para aprobar el proyecto, porque su discusin debera esperar a que se aprobara la Ley de Descentralizacin. El tema de la modernizacin estaba virtualmente muerto. Camet trat, sin embargo, de resucitarlo. Un mes despus de que Pandolfi haba ya dejado de hablar del tema, seal: Est pendiente la modernizacin del Estado, la que por razones polticas se tuvo que enfriar hace muy poco. Pero tenemos listas 20 leyes que poco a poco, y de acuerdo a la situacin poltica, se irn aplicando. 100 Leonie Roca reapareci sorpresivamente a fines de Mayo, declarando que el proceso de modernizacin era absolutamente indispensable. Sin embargo, la situacin poltica era muy distinta a la de 1995. Ni Camet ni Roca pudieron empujar el tema nuevamente dentro de la agenda del gobierno y la modernizacin se mantuvo fuera de ella hasta el final del rgimen Fujimorista. El PMAP continu existiendo formalmente, pero exclusivamente dedicado a temas menores como la simplificacin de trmites administrativos. Por qu la modernizacin de la administracin pblica no lleg a la fase de implementacin? Una amplia gama de factores influyeron en ello. En primer lugar, falt una vinculacin estrecha con un problema importante de la agenda gubernamental. El desorden organizativo en que se haba convertido la administracin pblica distaba de ser un problema urgente para el Presidente o los ministros. Si bien en un principio la falta de agenda propia de Pandolfi y el inters de Fujimori por lograr un control ms eficaz de la administracin pblica generaron un inicial apoyo poltico hacia el proceso, el impulso generado fue insuficiente. El problema del tamao del Estado ofreca un elemento que siempre dinamizaba la agenda del gobierno, pero entraaba el riesgo de exponer el proceso a una opinin pblica que ya no pareca dispuesta a asumir el costo social de las reformas radicales. En efecto y esto constituye un segundo factor a considerar la opinin pblica se mostr adversa a la modernizacin dado que esta termin siendo asociada a la posibilidad de despidos masivos, asociacin que el MEF y Olivera se encargaron de difundir. Este factor fue consecuencia de un cambio poltico mayor en el patrn de relacin entre la opinin pblica y
100

Gestin, 1/5/1997. 42

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

el rgimen, segn el cual el apoyo masivo a las reformas neoliberales comenz a decaer (Stokes 1999, Carrin 1999). Como sostiene Tanaka (1998), el mbito de la opinin pblica se convirti en el mbito decisivo para la consolidacin del rgimen en detrimento del sistema y las instituciones polticas. Fujimori fue as muy sensible a los cambios que en ella ocurran, dejando de lado todo aquello que pudiera profundizar el viraje de la opinin pblica hacia posturas crticas al rgimen. La modernizacin estuvo entre las cosas que fueron dejadas de lado. Pero no fue la opinin pblica la nica que termin siendo adversa a la modernizacin. Como un tercer factor debemos considerar tambin la seria oposicin que los ministros y altos funcionarios de las entidades reformadas desde 1991 ofrecieron al proceso. La posibilidad de perder los espacios de autonoma y flexibilidad logrados mediante las reformas de enclave a cambio de una futura (pero incierta) expansin de sistemas administrativos flexibles, no fue atractiva para ellos. No hubo un incentivo suficiente para alterar los entendimientos a los que se haba arribado mediante las reformas de enclave en relacin a las tareas, atribuciones, grado de autonoma e identidad poltica de los altos funcionarios a cargo de las entidades reformadas. La oposicin interna a la modernizacin no pudo ser contrarrestada desde fuera del gobierno, pues el aislamiento en que las propuestas de reforma fueron elaboradas impidi la formacin de coaliciones que apoyaran y defendieran el proceso. La posibilidad de utilizar las facultades legislativas para aprobar las propuestas modernizadoras, condujo a que el debate fuera considerado innecesario y hasta contraproducente. Por otra parte, el carcter autoritario del rgimen y la vocacin de secreto que cultivaba el Presidente, impidi un tratamiento ms abierto del asunto. La falta de debate y consulta para el desarrollo de las propuestas fue as un cuarto factor que debilit el progreso del tema. Un quinto factor que rest impulso al proceso fue el conflicto irresuelto entre la visin que el MEF y la PCM tenan de la modernizacin. Si bien la inicial confrontacin entre ambas instancias proveniente del mbito de la poltica econmica permiti a la idea de una reforma integral ganar impulso y volver a la agenda, la falta de resolucin del conflicto acab atentando contra su progreso. La PCM logr establecerse como el eje del sub sistema institucional relativo a las polticas de gestin pblica, en base al control de las facultades legislativas y al desarrollo de una imagen del problema que cuestionaba la mirada exclusivamente fiscal del MEF. Se recompuso as el sub sistema institucional que haba quedado alterado con la desaparicin del INAP. Pero esto no logr estabilizar al sub sistema neutralizando el conflicto. La tctica que el MEF utiliz para debilitar tanto el control como la visin que la PCM tena del asunto termin debilitando gravemente las posibilidades de progreso del tema hacia la fase de implementacin. La insistencia del ministro Camet en relacin a la necesidad de los despidos masivos coloc a la modernizacin en medio de los conflictos polticos relativos a la segunda reeleccin presidencial, restndole seriamente posibilidades de avance. Finalmente la labor de empresariado de polticas indispensable para que cualquier tema progrese hacia la agenda de decisiones - adoleci de serias limitaciones. Ciertamente la labor que Roca, Pollarollo y Palacios desarrollaron tanto en relacin a la formulacin del problema, la seleccin de alternativas de solucin y la persuasin de las autoridades polticas es uno de los factores que explican el progreso que la modernizacin logr en la agenda. Pero su rol estuvo limitado por varias circunstancias. En primer lugar, el nivel jerrquico de
43

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

sus funciones era insuficiente para acceder directamente al Presidente, al Congreso o al gabinete. Dichas relaciones estuvieron usualmente intermediadas por el Primer ministro Pandolfi, quien no contaba con la claridad de ideas, liderazgo y capacidad persuasiva que tenan Roca y sus colegas. En segundo lugar, el ambiguo rol de funcionarioconsultor que tuvieron las alej del mundo de las decisiones gerenciales y operativas que el proceso modernizador deba reformar. Estructuralmente, el equipo del PMAP estaba situado en los lmites exteriores de la funcin pblica. Su capacidad para influir en decisiones operativas y en la forma de gestin de las entidades pblicas era as muy limitada. En tercer lugar, dado que ninguno de los miembros del equipo del PMAP tena experiencia en la gerencia de organizaciones (pblicas o privadas) su capacidad para entrar en sintona con las expectativas, problemas y formas de pensar de los funcionarios y directivos pblicos era limitada. Estas deficiencias afectaron de manera especial las relaciones con los ministros y altos funcionarios en relacin a la reorganizacin de sus entidades. La falta de autoridad les impeda obligarlos a emprender tal reorganizacin. Pero la falta de sintona con sus problemas cotidianos debilitaba su capacidad para persuadirlos de hacerlo. 3. Conclusiones Para concluir el estudio presentaremos algunas reflexiones que surgen de la comparacin de los procesos de elaboracin de polticas que tuvieron lugar en ambos ciclos de poltica. Finalmente, ofreceremos una explicacin del resultado del caso, a saber, la decisin de efectuar slo un cambio limitado de las polticas de gestin pblica. 3.1. Comparando los ciclos de poltica Consideremos a continuacin cuatro ejes de comparacin de los dos ciclos de poltica presentados: el vnculo de los procesos de elaboracin de polticas con problemas urgentes de la agenda, el contexto poltico y el rol de la opinin pblica, las formas que asumi el empresariado de polticas y las ideas administrativas puestas en prctica. El vnculo con problemas urgentes Uno de los factores que permiti a las reformas de enclave y a la reduccin de personal progresar hacia su implementacin fue el estrecho vnculo que establecieron con problemas urgentes - de orden econmico o poltico - que afectaban al rgimen. La reorganizacin y la modernizacin integral, en cambio, carecieron de sentido de urgencia al no lograr vincularse con algn problema que requiriera imperiosamente la atencin por parte del gobierno en general y del Presidente en particular. Esto afect seriamente la solidez del apoyo poltico que recibieron. Por otra parte, la falta de sentido de urgencia en relacin a los problemas que los procesos de reorganizacin y modernizacin se proponan resolver (el desorden organizativo bsicamente), hizo que la idea de una reforma integral saliera con relativa facilidad de la agenda cuando sta se vea congestionada con problemas de mayor importancia para el rgimen (como las consecuencias del golpe de Estado de 1992 o la segunda reeleccin en 1996). El contexto poltico y la opinin pblica El contexto poltico y en particular las relaciones entre el rgimen y la opinin pblica, influyeron en el distinto grado de progreso que tuvieron las reformas de enclave y la reduccin de personal por un lado y la modernizacin por el otro. En el ciclo I la reciente
44

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

experiencia hiper inflacionaria condujo a la opinin pblica a tolerar un conjunto de polticas socialmente costosas pero consideradas indispensables para la estabilizacin de la economa. El despido de empleados pblicos que fue consecuencia de la reduccin de personal y tambin de algunas de las reformas de enclave, fue asumido por la opinin pblica como una medida dura pero necesaria. En el ciclo II y como resultado del xito en el control de la hiperinflacin y la violencia poltica, la actitud de tolerancia hacia medidas radicales se desvaneci. Adems, la profundizacin del carcter autoritario del rgimen y la insistencia en una segunda reeleccin potenciaron una actitud crtica que fue creciendo paulatinamente. El cambio de actitud de la opinin pblica respecto al rgimen condujo a Fujimori a descartar la modernizacin como una medida potencialmente peligrosa para su proyecto reeleccionista. Las formas de empresariado de polticas En ambos ciclos fueron puestas en juego distintas formas de empresariado de polticas. Las reformas de enclave fueron impulsadas por personas con un fuerte liderazgo y una importante experiencia gerencial. Ocuparon posiciones de autoridad formal desde las cuales pudieron moldear las acciones de las entidades que deban reformar. Dada su ubicacin, debieron enfrentar problemas operativos concretos y recurrieron a la modificacin de los sistemas administrativos de sus entidades slo como un medio para solucionar tales problemas. Dado que los procesos de reforma eran absolutamente independientes entre s, las labores de empresariado de polticas no estuvieron centralizadas en una entidad determinada sino dispersas en varios equipos de reformadores. En las dos oportunidades en que la idea de una reforma integral lleg a la agenda, en cambio, el tema fue impulsado por consultores con escasa experiencia gerencial. Ellos estuvieron siempre al margen de las decisiones operativas cuyo desempeo deban mejorar, de manera que su labor como expertos no se concentr en resolver problemas operativos sino en modificar los sistemas administrativos en su conjunto. Su labor no slo se realiz a partir de entidades centrales (como el INAP o la PCM) sino que respondi a un mtodo de trabajo claramente centralista. El primer tipo de empresariado logr impulsar un conjunto de propuestas de reforma institucional, presentndolas como la solucin a problemas que las autoridades gubernamentales consideraban urgente atender y obteniendo apoyo poltico para ellas. La capacidad para resolver problemas inmediatos de gestin en mbitos de alta sensibilidad poltica o econmica fue clave para ello. El segundo tipo de empresariado, en cambio, no logr un slido y sostenido apoyo poltico hacia sus ideas, tal vez porque estas no se ligaron suficientemente a problemas urgentes que requeran pronta solucin. La relativa lejana que sus propuestas tenan respecto a la solucin de problemas operativos y gerenciales inmediatos las hizo menos atractivas. En ambos casos, sin embargo, las labores de empresariado de polticas fueron desempeadas por actores que aparecieron muy fugazmente en escena (Manuel Estela y Arturo Woodman slo estuvieron poco ms de un ao en sus cargos, Leonie Roca slo lleg a poco ms de seis meses). En las dos formas de empresariado los empresarios dependieron de arreglos institucionales sumamente frgiles (la cercana al entorno presidencial) o pasajeros (la existencia de las facultades legislativas para la modernizacin). As, las labores de empresariado de polticas - factor clave para el progreso sostenido de un tema en la agenda gubernamental - tuvieron lugar en condiciones precarias, lo que sin duda
45

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

afect negativamente su desempeo. En el caso de la modernizacin, la precariedad de las labores de empresariado impidi que el tema progresara hasta la fase de implementacin. En el caso de las reformas de enclave, dicha precariedad limit los efectos de la labor empresarial al mbito de cada entidad reformada, sin desbordarse hacia las polticas de gestin pblica en su conjunto - tal como la idea de una reforma progresiva sugera - . Las ideas administrativas puestas en prctica Pese a las diferencias relativas al mtodo de reforma utilizados por entre los procesos de reforma de enclave y de modernizacin integral, ambos recurrieron a las mismas ideas administrativas para mejorar el desempeo de las entidades pblicas. En ambos casos se identific a los sistemas administrativos como el origen de la ineficiencia en las entidades pblicas. En ambos casos se propuso flexibilizarlos. En ambos casos tambin dicha flexibilizacin consisti en aplicar de manera casi directa los sistemas administrativos ideados para las empresas pblicas o para el sector privado. La innovacin administrativa, entendida como la bsqueda de nuevas soluciones o la reelaboracin de soluciones provenientes de otro medio institucional, fue mnima en ambos ciclos de poltica. 3.2. Explicando el resultado de ambos ciclos Considerando ambos ciclos de poltica se observa que en relacin al cambio de las polticas de gestin pblica la nica decisin que lleg efectivamente a implementarse fue la de un cambio limitado al mbito de determinadas entidades exclusivamente. En 1992 la idea de un cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica sali de la agenda como consecuencia de los eventos polticos ligados al autogolpe. A fines de 1996 el gobierno rechaz explcitamente la posibilidad de implementar dicho cambio comprehensivo a travs del proceso de modernizacin. 101 Por qu se opt por realizar un cambio limitado o parcial de las polticas de gestin pblica y no por un cambio comprehensivo? Barzelay (2001) ha identificado un conjunto de factores y procesos que en ciertos pases desarrollados han impulsado eficazmente la decisin de implementar cambios comprehensivos de las polticas de gestin pblica. 102 Contrastar dichos factores y procesos con la experiencia que hemos analizado es una ruta adecuada para explicar por qu no se opt por un cambio comprehensivo (o dicho de otra manera, por qu se opt por un cambio limitado). El anlisis de Barzelay identifica tres procesos fundamentales: a. El problema a ser solucionado es definido en trminos de la ineficiencia organizacional de las entidades pblicas, la cual se entiende como resultado del conjunto de polticas de gestin pblica en vigencia. Tanto los acontecimientos polticos (cambios de administracin
101

Ntese que los resultados a explicar estn definidos en trminos de las opciones o decisones autorizadas asumidas por los participantes en el proceso de elaboracin de las polticas (Barzelay 2001). En relacin a la opcin por no hacer algo, Subirats destaca la importancia de explicar este tipo de situaciones: "No podemos tampoco encerrarnos en un concepto exclusivamente positivo de las polticas pblicas. 'Una poltica puede consistir en no hacer nada' (Heclo). Este tipo de 'no decisin' resulta extremadamente relevante en la formacin de las 'agendas' o programas de actuacin pblicos" (1994, 41). 102 Los casos estudiados por Barzelay son el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. El modelo explicativo del autor utiliza los marcos analticos de Kingdon (1995) y Baumgartner y Jones (1993), a los cuales hemos hecho tambin referencia a lo largo de estas pginas. 46

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

gubernamental, crticas de los polticos a la burocratizacin de la administracin) como el funcionamiento del sub sistema de polticas (los medios institucionales con control de las decisiones sobre las polticas de gestin pblica) dan estabilidad a esta concepcin del problema a lo largo del tiempo, evitando giros abruptos de la misma. b. El proceso de elaboracin de alternativas de solucin es muy dinmico. El sub sistema de polticas relativo a las polticas de gestin pblica est en capacidad de investigar en busca de nuevas alternativas de solucin, aprendiendo a partir de la evaluacin de los resultados de su implementacin. Los resultados de este esfuerzo generan nueva alternativas de solucin relativas a todas las polticas de gestin pblica (y no exclusivamente a algunas). c. El sub sistema de polticas utiliza sus prerrogativas y autoridad para asumir opciones de poltica (el cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica) e introducir las alternativas seleccionadas en la agenda de decisiones de quienes toman las decisiones polticas. En relacin al primero de los procesos, el caso peruano dista de mostrar una imagen estable del problema a solucionar. Por el contrario, la definicin del problema fue muy inestable y objeto de un conflicto irresuelto. As el problema del desorden organizativo que la PCM elabor surgi como una reaccin adversa a la forma como las reformas de enclave definieron los problemas que encararon (problemas de gestin) y a la definicin del problema que impulsaba el MEF (el tamao del Estado), mantenindose en permanente conflicto con sta. Por otra parte, si bien la idea del desorden organizativo estaba vinculada al problema de la ineficiencia de las entidades pblicas, a diferencia de lo ocurrido en los casos analizados por Barzelay esta visin del problema se concentr en las dimensiones formales de las organizaciones (estructura, funciones y marco jurdico), prestando poca atencin a los factores informales y a las prcticas cotidianas que influan tambin en el desempeo organizacional. 103 Esta perspectiva condujo a que en el prctica ciertas polticas de gestin pblica (como las relativas a las estructuras organizativas) recibieran mayor atencin que otras, debilitando una visin unitaria del conjunto y por lo tanto la idea de un cambio comprehensivo. En relacin al segundo proceso identificado por Barzelay, la experiencia peruana muestra un escaso dinamismo en cuanto a la elaboracin de alternativas de solucin. Esto como resultado de varios factores. En primer lugar, tanto en las reformas de enclave como en la modernizacin el grado de innovacin administrativa (entendida no necesariamente como la creacin de alternativas enteramente nuevas pero s como la reelaboracin y agregacin de valor a alternativas ya existentes) fue mnimo. En realidad, predomin la transposicin directa de las ideas y procesos administrativos del mundo empresarial (pblico y privado) al de la administracin pblica. En segundo lugar, la falta de debate con participantes externos al gobierno (y a veces incluso con los internos) impidi que el proceso de elaboracin de alternativas tuviera mayor dinamismo. En tercer lugar, no se produjo un proceso sistemtico de aprendizaje en base a la evaluacin de los resultados de las alternativas implementadas previamente. Algunas de las reformas de enclave generaron procesos de aprendizaje interno y algunas alternativas pasaron de una entidad reformada a otra mediante un proceso de
103

Prats (1992, 88) seala que esta fue una de las caractersticas de los procesos de "reforma administrativa" que tuvieron lugar en los pases de la OCDE entre los aos 50 y 60. Las experiencias posteriores - entre las cuales se encuentran las estudiadas por Barzelay (2001) - equilibraron la visin del problema, considerando tambin las dimensiones informales de las organizaciones y los incentivos institucionales que encaran los funcionarios. 47

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

difusin informal. Pero no hubo una evaluacin y aprendizaje sistemticos. Los responsables del proceso de modernizacin, por otro lado, no hicieron una real evaluacin de los resultados de las reformas de enclave (ms all de la constatacin gruesa del desorden organizativo que causaban) ni buscaron aprender de ellas. As, no hubo una acumulacin progresiva de conocimiento en relacin al enfrentamiento de los problemas de gestin del Estado. En relacin al tercer proceso en consideracin, es necesario considerar que el sub sistema relativo a las polticas de gestin pblica en el Per estaba atravesado por un excesivo conflicto irresuelto entre el MEF y la PCM. 104 En esta situacin, el sub sistema no estuvo en condiciones de seleccionar con cierto grado de consenso un conjunto de alternativas de solucin e impulsarlas con el grado de autoridad necesario dentro de la agenda de decisin del gobierno. La falta de acuerdos estables entre los participantes en el sub sistema condujo a propuestas de cambio comprehensivo dbilmente respaldadas. Esto facilit que fueran dejadas de lado. Cabe sealar que el impresionante grado de control que el rgimen logr tener sobre todos los mecanismos de decisin del Estado no favoreci la opcin por un cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica. A primera vista podra pensarse que habindose obtenido las facultades legislativas del Congreso, la concentracin en manos del Presidente de todo el poder de decisin en relacin a la reforma de la administracin pblica podra haber facilitado la aprobacin de las propuestas de modernizacin. 105 Sin embargo, la falta de contrapesos institucionales y de la necesidad de llegar a acuerdos con otras instancias de decisin, hizo que la agenda de decisiones dependiera exclusivamente de las preferencias del Presidente de la Repblica. En otras palabras, la concentracin excesiva del poder hizo a la agenda de decisiones muy vulnerable a los intereses y preferencias de un solo actor. Lejos de facilitar la toma de decisiones radicales, el carcter autoritario del rgimen hizo de la reforma de la administracin pblica un proceso muy vulnerable a los cambios de la coyuntura poltica. Queremos finalmente considerar dos factores complementarios a los tres procesos incluidos en el modelo explicativo de Barzelay. El primero consiste en la notable precariedad de la labor de empresariado de polticas en todos los procesos de elaboracin de polticas que hemos analizado. A este factor ya hemos hecho referencia en el apartado anterior. Basta aqu destacar la importancia que tiene para explicar por qu no se opt por una reforma integral de las polticas de gestin pblica, pues impidi una slida articulacin de las alternativas de cambio comprehensivo con los problemas en agenda y los procesos polticos. Al respecto, Kingdon (1995, 178) seala que las ventanas de poltica que favorecen el enganche de los procesos polticos, los problemas y las alternativas de solucin suelen cerrarse rpidamente. Si ello sucede sin que los tres elementos se hayan articulado entre s gracias a la accin de los empresarios de poltica, el tema en cuestin difcilmente logra pasar de la agenda gubernamental a la agenda de decisiones. Esto sucedi as tanto en el caso del proceso de reorganizacin que tuvo lugar en el ciclo I como en el de modernizacin en el ciclo II. En el ltimo caso, aunque la opcin de un cambio comprehensivo lleg a la agenda de decisiones lo hizo en tan malas condiciones que fue inmediatamente rechazado.
104

El uso del trmino "excesivo" alude a que el conflicto rebas el grado de conflicto y competencia entre los participantes que normalmente todo sub sistema puede resolver mediante los dispositivos institucionales existentes. 105 Hay que tener en cuenta que este razonamiento fue parte de la evaluacin que el equipo del PMAP hizo respecto a las posibilidades de xito del proceso de modernizacin. 48

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

El segundo factor adicional consiste en la interrelacin entre los efectos del primer ciclo de poltica y la evolucin del segundo. El proceso de modernizacin se impuls cuestionando la existencia de las islas de eficiencia generadas por las reformas de enclave, de manera que los efectos del primer ciclo dieron pie al inicio del segundo. Sin embargo, dichos efectos socavaron tambin la evolucin del proceso de modernizacin, pues ofrecieron una slida base para la resistencia a la reorganizacin de los ministerios. La existencia previa de un entendimiento satisfactorio entre las autoridades polticas y los altos funcionarios a cargo de las entidades reformadas en relacin a la autonoma, atribuciones, tareas e identidad poltica de los ltimos constituy un problema para la modernizacin. No fue posible generar incentivos suficientes para que los participantes en tales entendimientos aceptaran su modificacin. 106 Hallamos aqu un problema relativo a la secuencia de los procesos de reforma de la administracin pblica. Bardach seala que en el desarrollo de una poltica pblica un elemento que permite mantener el impulso inicial es la adopcin de una adecuada secuencia en las decisiones a implementar. Utilizando la imagen de la construccin de una plataforma, el autor seala que cada nivel construido tiene un doble valor: en relacin a s mismo, como un avance hacia el logro del objetivo final, y en relacin a los dems, en funcin a su capacidad para facilitar la construccin de los siguientes niveles. As, distintas secuencias son ms o menos eficientes en funcin a si permiten o no el rpido progreso de toda la estructura (1998, 271y 305). Volviendo a nuestro caso, es claro que la secuencia ocurrida entre los procesos del ciclo I y los de ciclo II no fue eficiente. Ms all del valor que las reformas de enclave pudieran haber tenido en s mismas o no, resulta claro que no constituyeron una base slida para una reforma comprehensiva de las polticas de gestin pblica. As, el impulso originado por tales reformas se diluy, sin desarrollarse el proceso de cambio progresivo que algunos de los actores crean posible en el largo plazo. En sntesis, una imagen inestable del problema a enfrentar, un sub sistema de polticas atravesado por un conflicto irresuelto, las escasas oportunidades existentes para el aprendizaje y la innovacin, una agenda de decisiones muy vulnerable a intereses particulares y la precariedad del empresariado de polticas impidieron que se decidiera implementar un cambio comprehensivo de las polticas de gestin pblica en el Per. 107 En esta situacin, la reforma de la administracin pblica peruana solo logr avances limitados y precarios. Bibliografa Baca Campodnico, Jorge. 2000. El ancla fiscal: la reforma tributaria, en: Abusada, R. et al. La Reforma Incompleta. Rescatando los noventa. Lima: Universidad del Pacfico/ IPE Banco Interamericano de Desarrollo. 2002. Estrategia de Modernizacin del Estado. Perfil. Taller de Consulta La Nueva Estrategia del BID para la Modernizacin del Estado. Barcelona. Banco Mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformacin. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. Washington D.C.
106

Estos entendimientos son el resultado del proceso que - retomando el concepto de public sector bargain de Hood (2000) - hemos denominado negociacin burocrtica. 107 Es importante destacar que la explicacin que ofrecemos presta atencin a la gran diversidad de factores que impidieron una reforma comprehensiva. Atribuir el fracaso de este tipo de reforma fundamental o exclusivamente a los intereses polticos del Presidente y su entorno no slo constituye una explicacin parcial e insuficiente, sino que impide considerar el influjo de otros factores que es necesario tener en cuenta si se desea impulsar reformas comprehensivas de la administracin pblica peruana en el futuro. 49

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Bardach, Eugene. 1998. Getting Agencies to Work Together. Washington D.C.: Brookings Institution. Barzelay, Michael. 2001. The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. California: The University of California Press. Barzelay, M.; Gaetani, F.; Cortzar, J.C. y Cejudo, G. 2002. Investigacin sobre Reformas a la Poltica de la Gestin Pblica en la Regin de Amrica Latina: Marco Conceptual, Gua Metodolgica y Estudios de Caso. Banco Interamericano de Desarrollo, Dilogo Regional de Poltica. Bates, Robert et al. 1998. Analytic Narratives. Princeton, N.J: Princeton University Press. Baumgartner, Frank R. y Jones, Bryan D. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press. Burki, S.J. y Perry, G.E. Ms all del Consenso de Washington. La hora de la Reforma Institucional. Washington D.C.: Banco Mundial. Campodnico, Humberto. 2000. "La participacin de la sociedad civil en los programas del Banco Mundial y del BID. El caso de Per", en: Tussie, Diana (Comp) Luces y sombras de una nueva relacin. El Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Sociedad Civil. Buenos Aires: FLACSO. Carrin, Julio. 1999. La popularidad de Fujimori en tiempos ordinarios, 1993- 1997, en: Tuesta Soldevilla, Fernando (Ed). El Juego Poltico. Fujimori, la oposicin y las reglas. Lima: Friedrich Ebert Stiftung. De Soto, Hernando. 1987. El Otro Sendero. La Revolucin Informal. Lima: Instituto Libertad y Democracia. 7 edicin. Estela Benavides, Manuel. 1995. Reforma del Sistema y la Administracin Tributaria. Lima: Instituto de Administracin Tributaria. Fuentes Acurio, Sandro; Arias Minayas, Luis Alberto y Durand Arp-Nisen, Francisco. 1995. La reforma del sistema y la administracin tributaria peruana, en: Reforma de la Administracin Tributaria en Amrica Latina. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Graham, Carol y Kane, Cheikh. 1996. Opportunistic Government or Sustaining Reform? Electoral Trends and Public Expenditure Patterns in Peru, 1990-1995. Washington D.C, World Bank. Guerra Garca, Gustavo. 1995. Los programas de compensacin social en el Per (199092), en: Alvarez Rodrich, A. y Ortiz de Zevallos, G. Implementacin de Polticas Pblicas en el Per. Lima: Apoyo. Guerra Garca, Gustavo. 1999. La dimensin poltica del ajuste econmico en el Per, en: Bardalez, E.; Tanaka, M. y Zapata, A. (Eds) Repensando la poltica en el Per. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales. Hammergen, Lynn. Per: A History of Public Sector Development (1960-2000). Mimeo. Hood, Cristopher. 2000. "Paradoxes of public-sector managerialism, old public management and public service bargains", en: International public Management Journal 3, 1-22. Hood, Cristopher y Jackson, Michael. 1997. La Argumentacin Administrativa. Mxico: FCE. Instituto de Administracin Tributaria. 1994. Encuesta de Opinin Pblica. Anlisis comparativo de los resultados 1993 y 1994 (mimeo). Jovchelovithc, S. y Bauer, M.W. 2000. "Narrative Interviewing", en: Bauer, M. W. y Gaskell, G. Qualitative Researching with Text, Image and Sound. A Practical Handbook. London: SAGE. Kingdon, John W. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. New York: Longman. Lindblom, Charles. 1991. La Elaboracin de Polticas Pblicas. Madrid: MAP.
50

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

Mintzberg, Henry. 1993. La estructuracin de las organizaciones. Barcelona: Ariel. Moore, Mark.H. 1999. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids. Pasc-Font, Alberto y Saavedra, Jaime. 2001. Reformas estructurales y bienestar. Una mirada al Per de los noventa. Lima: GRADE/CEPAL. Portocarrero S., Felipe. 1996. Poltica Social en el Per, 1990-1995: una evaluacin, en: Desarrollo Social, ao II, nmero 9, marzo. Prats i Catal, Joan. 1992. "La Modernizacin Administrativa en las Democracias Avanzadas: Las Polticas de los 80. Contenidos, marcos conceptuales y estrategias", en: CLAD. La Modernizacin de la Administracin Pblica. Dilemas y Desafos. Seleccin de documentos Clave, vol. 9, N 12, diciembre. Sagasti, Francisco y Alcalde, Gonzalo. 1997. Polticas Sociales y Lucha Contra la Pobreza en el Per: Una Aproximacin de Conjunto. Lima: Agenda Per. Sagasti, Francisco y Guerra Garca, Gustavo. 1997. La Modernizacin del Poder Ejecutivo: Problemas y Posibilidades, en: Socialismo y Participacin 78, junio. Shepherd, Geoffrey. 1999. Administracin pblica en Amrica Latina y el Caribe: en busca de un paradigma de reforma: Reforma y Democracia, 13, febrero. Social Agenda Policy Group. 1995. Challenges for Peace. Towards Sustainable Social Development in Peru. Report of the Pilot Mission on Socio-Economic Reform of the Inter-American Development Bank. Washington D.C. Stokes, Susan. 1999. La opinin pblica y la lgica poltica del neoliberalismo, en: Tuesta Soldevilla, Fernando (Ed). El Juego Poltico. Fujimori, la oposicin y las reglas. Lima: Friedrich Ebert Stiftung. Tanaka, Martn. 1998. Los Espejismos de la Democracia. El colapso del sistema de partidos en el Per. Lima: IEP. Tanaka, Martn. 2001. Crnica de una muerte anunciada? Determinismo, voluntarismo, actores y poderes estructurales en el Per, 1980 2000, en: MarcusDelgado, J. y Tanaka, M. Lecciones del final del fujimorismo. Lima: IEP. Thorp, Rosemary. 1995. The Reform of Tax Administration in Peru, en: Silva, Antonia (Ed). Implementing Policy Innovations in Latin America. Politics, Economics and Techniques. Washington D.C., Social Agenda Policy Group/ Inter- American Development Bank. Ugarte, Mayen. 2000. La reforma del Estado: alcances y perspectivas, en: Abusada, R. et al. La Reforma Incompleta. Rescatando los noventa. Lima: Universidad del Pacfico/ IPE. Yin, Robert K. 1994. Case Study Research. Design and Methods. Second Edition. California: Sage. Resea Biogrfica PhD (c) en Management (Public Sector), London School of Economics and Political Science. Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

51