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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per

APORTES PARA EL DEBATE

PARTICIPACIN ELECTORAL INDGENA Y CUOTA NATIVA EN EL PER


APORTES PARA EL DEBATE

Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per


APORTES PARA EL DEBATE

Coeditoras: Alicia del guila Milagros Suito

Autores: Alicia del guila Laureano Del Castillo Margarita Daz Hernn Espino scar Espinosa Ivn Lanegra

Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral 2012 Jurado Nacional de Elecciones 2012

Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA Internacional ni del Jurado Nacional de Elecciones, de sus juntas directivas ni de los miembros de sus consejos y/o Estados miembros. Esta publicacin es independiente de ningn inters especfico nacional o poltico. AaaaaaAAaaaaA Toda solicitud de permisos para usar o traducir todo o alguna parte de esta publicacin debe hacerse a: aaaaaaaaaaaaa IDEA Internacional Strmsborg SE-103 34 Estocolmo Suecia Tel.: +46 8 698 37 00 Fax: +46 8 20 24 22 info@idea.int www.idea.int IDEA Internacional Oficina Regin Andina Av. San Borja Norte 1123 San Borja, Lima 41 Per Tel.: +51 1 203 7960 Fax: +51 1 437 7227 infoperu@idea.int Jurado Nacional de Eleeciones Av. Nicols de Pirola 1070 Lima, Lima 01 Per Tel.: (511) 311-1700 consultas@jne.gob.pe www.jne.gob.pe

Revisin de estilo: Diana Cornejo Diseo: Ruperto Prez-Albela Stuart Motivo de la cartula: Espacios nivelados, Augusto Patio Impresin: Servicios Grficos JMD S.R.L. Primera edicin: Octubre de 2012 Tiraje: 665 ejemplares Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2012-12458 ISBN IDEA Internacional 978-91-86565-64-0 / ISBN Jurado Nacional de Elecciones 978-612-4150-20-3 Impreso en el Per

Contenido

Prlogo Agradecimientos Introduccin


Seccin 1. Revisin histrica de la participacin poltica y electoral de los pueblos originarios y la cuota indgena Captulo 1. Alicia del guila Historia del sufragio en el Per, s. XIX-XX: una lectura desde la ciudadana y la participacin indgena Captulo 2. scar Espinosa El sistema de la cuota electoral indgena en la Amazona: problemas y limitaciones Captulo 3. Laureano del Castillo Las comunidades campesinas y la cuota indgena Seccin 2. Aspectos conceptuales y normativos: precisiones y notas para el debate Captulo 4. Ivn Lanegra Los desafos de la diversidad cultural para la democracia peruana: notas para la discusin Captulo 5. Hernn Espino En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena: reflexiones desde la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, procesos 2006-2010 Captulo 6. Margarita Daz La participacin electoral indgena: un balance a los retos y posiciones en torno a las propuestas Seccin 3. Mesa de dilogo con lderes indgenas II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per Notas Bibliografa Sobre los autores

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Prlogo

En el ao 2002, durante las elecciones regionales y municipales, se aplic por primera vez en el Per una medida de accin afirmativa con el objeto de incluir y hacer efectivo el derecho al sufragio pasivo de los miembros de comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios, a travs de la denominada cuota nativa. Dado que solo en el Per se aplica efectivamente un sistema de cuotas de esa naturaleza1, las experiencias generadas acerca de su eficacia propician aprendizajes importantes para los diversos actores sociales y polticos que se encuentran relacionados con esta problemtica. aaa Ante ello, el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional coinciden en reconocer la importancia que tiene la participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per para la construccin de una democracia ms inclusiva, que ayude a promover una mayor gobernabilidad en las diferentes instancias estatales, contribuyendo as a alcanzar un mayor bienestar y un desarrollo sostenible. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Nuestras instituciones piensan que no hay democracia inclusiva sin participacin y representacin. Por ello, consideramos vital la generacin de mecanismos que promuevan la participacin poltica efectiva de los sectores histricamente excluidos de la sociedad (entre ellos la poblacin indgena, las mujeres y los jvenes). En ese sentido, tenemos la seguridad de que la discusin y el anlisis entre los diversos actores relacionados con la materia electoral e interesados en disminuir las desigualdades sociales y polticas permitirn identificar con mayor precisin tales mecanismos. aaaaaaaaaaaaa Se hace necesario, entonces, construir una democracia con igualdad de oportunidades para todos y todas, que permita la participacin de la ciudadana sin importar las diferencias culturales o tnicas. En tal sentido, el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional, a travs de sus programas permanentes de educacin cvica ciudadana o formacin poltica electoral, vienen promoviendo la investigacin y la publicacin de distintos aportes que enriquezcan el debate y la discusin de ideas en torno al tema. AA A Como punto inicial, ambas instituciones promovieron la realizacin de varias mesas de dilogo, donde funcionarios electorales y de otros sectores pblicos, reconocidos acadmicos e investigadores, lideresas y lderes indgenas, as como tambin representantes de organizaciones polticas, pudieron expresar en forma directa sus opiniones,
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preocupaciones, crticas, demandas y propuestas en torno a la participacin poltica indgena, propiciando que varias de las personas que intervinieron en dichas mesas aceptaran incluir en este documento sus aportes. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Con esta publicacin buscamos alcanzar informacin til en materia electoral para los funcionarios pblicos y profesionales que trabajan por mejorar las condiciones de participacin poltica de la poblacin, especialmente de los pueblos indgenas. Asimismo, promover que otros investigadores consideren en este tema un nuevo campo de estudio. Aspiramos tambin a que sirva de herramienta para quienes tienen como propsito promover la participacin y organizacin en favor de la poblacin indgena peruana en los procesos electorales, con la finalidad de ampliar mayores oportunidades de insertar sus demandas y propuestas de solucin en la agenda pblica. aaaaaaaaaaaa Expresamos nuestro agradecimiento a los profesionales que han contribuido en la publicacin de este libro, por su vocacin de servicio en pos de la construccin de una democracia inclusiva, y a los autores por su importante trabajo en el anlisis de la participacin poltica indgena y la aplicacin de la cuota nativa en el Per. Asimismo, a la Fundacin Ford, en el marco de cuyo proyecto Dilogo intercultural y desarrollo de propuestas para mejorar los canales de representacin poltica y de consulta de los grupos indgenas amaznicos se hizo posible esta iniciativa. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

Hugo Sivina Hurtado Presidente Jurado Nacional de Elecciones

Percy Medina Jefe de Misin para el Per IDEA Internacional

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Agradecimientos

Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate, es el resultado de varios meses de trabajo requeridos para la planificacin, dilogo, investigacin y anlisis de diversos investigadores sociales, funcionarios pblicos, lderes indgenas y miembros de organizaciones polticas. Como fruto de su participacin en distintas mesas de trabajo realizadas por IDEA Internacional y el Jurado Nacional de Elecciones, y de reflexiones posteriores, estos actores han brindado aportes y recomendaciones sobre la participacin poltica de la poblacin indgena peruana y la accin positiva de la cuota nativa. La compilacin, edicin y publicacin de los artculos y documentos aqu reunidos ha sido posible gracias al esfuerzo y dedicacin de un grupo multidisciplinario, a quienes expresamos nuestro profundo agradecimiento. AAAAAAAAAAAAAAAAA En primer lugar queremos agradecer al Dr. Hugo Sivina Hurtado, presidente del Jurado Nacional de Elecciones, y al Dr. Percy Medina Masas, jefe de misin para el Per de IDEA Internacional, quienes brindaron su apoyo en la organizacin de las mesas de trabajo y elaboracin del presente documento, demostrando su compromiso y preocupacin por este sector de la poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Agradecemos tambin a las destacadas personalidades que participaron elaborando los artculos para la presente publicacin, contribuyendo al debate del tema central de este trabajo desde distintas perspectivas. Gracias a Laureano del Castillo, scar Espinosa, Ivn Lanegra, Margarita Daz, Hernn Espino y a las editoras del texto, Milagros Suito Acua y Alicia del guila, esta ltima tambin autora de uno de los captulos. Las gracias tambin a todos congresistas, lderes indgenas, acadmicos, funcionarios y representantes de partidos polticos y de sociedad civil que participaron en las mesas de dilogo, entre julio y octubre del presente 2012. AAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Destacamos y agradecemos la labor realizada por profesionales especialistas de la Direccin Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del Jurado Nacional de Elecciones, a Rosa Mara Lpez Triveo, a Paula Garca Vlchez y a Manuel Valenzuela Marroqun, integrantes del Programa Mujer e Inclusin Ciudadana, que tiene como uno de sus principales objetivos promover la participacin poltica y ciudadana de miembros de comunidades nativas. Asimismo, en IDEA Internacional un agradecimiento
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especial a Mara Ins Calle, responsable de publicaciones para Amrica Latina, y al dedicado equipo de Interculturalidad del Programa Per, Liliana Loayza y Gian Luiggi Massa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Este libro es producto de un trabajo colectivo en el que las personas mencionadas han realizado aportes de distinto tipo, por lo que esperamos que su lectura colabore con la reflexin sobre tan importante tema y motive a los diversos actores relacionados a continuar el proceso de mejora de la participacin poltica de los pueblos indgenas, hecho tan significativo en la regin andina para la consolidacin de una democracia ms inclusiva. Finalmente, un reconocimiento a la Fundacin Ford, sin cuyo apoyo no hubiera sido posible llevar a cabo este proceso de dilogo y la presente publicacin. AAAAAAAAAA

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Introduccin

El presente libro, Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate, ofrece un abordaje multidisciplinario que brinda distintas aproximaciones e insumos acadmicos para el debate. No pretende ser un conjunto de documentos concluyentes ni uniforme en las posiciones. Ciertamente, se ha buscado una polifona gracias al valioso aporte de autores de diversa procedencia acadmica y profesional: funcionarios pblicos, del mbito electoral y ejecutivo; acadmicos, miembros de la sociedad civil y activistas, y miembros de la cooperacin internacional, que nos brindan miradas desde el Derecho (electoral e indgena), la antropologa, la sociologa y la historia. As, como es de prever, entre algunos de sus autores hay miradas distintas sobre determinados procesos o normas, como, ciertamente, tambin se pueden encontrar coincidencias a lo largo del libro. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa La primera parte del libro, Aproximaciones histricas al sufragio y la participacin indgena y la cuota, est compuesta de tres ensayos. El primero, Historia del sufragio en el Per, s. XIX-XX: una lectura desde la ciudadana y la participacin indgena, de Alicia del guila, es una mirada a la historia del sufragio en el Per desde la ciudadana y, en especial, desde la mayora indgena. A su vez, plantea la centralidad de esta en los debates legislativos de carcter electoral (tanto para su inclusin como para su exclusin). Esta lectura propone una periodizacin de la historia electoral peruana y busca colocar en el debate una mirada de largo plazo, desterrando ideas inexactas sobre la historia del sufragio (como la supuesta ausencia electoral indgena hasta 1979). El segundo ensayo, El sistema de la cuota electoral indgena en la Amazona: problemas y limitaciones, de scar Espinosa, hace un recorrido en la participacin poltica y electoral de los pueblos originarios desde 1979, cuando se restableci el derecho al sufragio a los analfabetos. El anlisis se centra en la aplicacin de la llamada cuota nativa en las ltimas elecciones, planteando algunos puntos para su revisin al presente. El tercer ensayo, Las comunidades campesinas y la cuota indgena, de Laureano del Castillo, presenta una revisin conceptual sobre la ciudadana y la ciudadana indgena, para luego explicar el desarrollo legislativo en torno a las comunidades en el Per a lo largo del siglo XX, desde la Constitucin de 1920, para luego entrar al anlisis de los cambios en torno al sujeto de la cuota inicialmente llamada nativa, proponiendo una revisin a sus imprecisiones. Este texto y el de scar Espinosa son, as, ensayos que parten de la revisin histrica, para detenerse en la situacin de la cuota en el presente. AAAaAAAAAAAAAAAAAAAA
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La segunda parte del libro, Aportes conceptuales y jurdicos en torno a la participacin indgena y la cuota, tambin se compone de tres ensayos. El primero, Los desafos de la diversidad cultural para la democracia peruana: notas para iniciar una discusin, de Ivn Lanegra, es una revisin conceptual sobre la diversidad cultural y multicultural, y una argumentacin en favor de la necesaria integracin al sentido de democracia en el pas. En ese sentido, Lanegra propone una revisin de la reglas del sistema poltico democrtico desde la diversidad cultural, a la vez que pone en la mesa de debate aspectos crticos en materia de legislacin electoral, referidos a la participacin indgena. El segundo ensayo, En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena: reflexiones desde la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, procesos 2006-2010, de Hernn Espino Corts, realiza una pormenorizada revisin de la legislacin electoral peruana en torno a la cuota indgena, as como de otras de carcter electoral que interactan con esta, pasando a una revisin crtica de su aplicacin en los procesos electorales del 2006 y 2010 y de los resultados, poco efectivos para la participacin indgena. Finalmente, como otros autores, plantea algunos puntos de debate en esta materia electoral al presente. El tercer ensayo, La participacin electoral indgena: un balance a los retos y posiciones en torno a las propuestas, de Margarita Daz, busca dar cuenta tanto de los acercamientos como de los distintos puntos de vista sobre los temas. Adems, pone en la mesa de debate los aspectos identificados como posibles rutas normativas o polticas para generar mejores condiciones de la participacin poltica de los pueblos indgenas u originarios. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Finalmente, hemos considerado como parte de esta publicacin la relatora de la Mesa de Trabajo Participacin poltica indgena y mecanismo de la cuota nativa en el Per, en la que dialogaron representantes de las federaciones indgenas nacionales y regionales y funcionarios del Jurado Nacional de Elecciones, con la finalidad de hacer visibles las diversas demandas y propuestas de los pueblos indgenas respecto de su participacin poltica en la democracia peruana, pues cualquier reforma que se haga al respecto tiene que contar con su opinin y participacin. AAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Seccin 1 Revisin histrica de la participacin poltica y electoral de los pueblos originarios y la cuota indgena

Captulo 1 Historia del sufragio en el Per, s. XIX-XX: una lectura desde la ciudadana y la participacin indgena

Alicia del guila

La historia del sufragio en el Per est lejos de ser lineal o progresiva. Por el contrario, sumergido en un lento proceso de recomposicin de las lites y de construccin del Estado republicano, el siglo XIX present una suerte de relativa inclusin electoral. Motivados por el afn de dar legitimidad a una repblica que no surga por la decidida voluntad de una lite, los primeros legisladores mantuvieron la naturaleza inclusiva de la Constitucin gaditana, procurando incluir a porciones significativas de la mayora indgena y a otros sectores sociales en el cuerpo electoral. Atendiendo a la heterogeneidad social, pronto fue necesario desarrollar frmulas corporativas alternativas, contrarias al ideal moderno universal de requisitos legales generales. De all que, a nuestro modo de ver, el siglo XIX estuvo marcado por lo que denominamos la ciudadana corporativa [Del guila, 2011 (a), 2011 (c)]. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No fue sino hasta la reforma electoral de 1896 que se impuso un solo requisito excluyente para ejercer la ciudadana: el saber leer y escribir. La inmensa mayora de la poblacin indgena, habitante de las zonas rurales, as como un importante sector popular urbano, quedaron excluidos. Este segundo perodo, que se extendera hasta 1979, se caracteriz por la vigencia de una concepcin de ciudadana capacitaria. Es decir, en la que solo los letrados (con capacidad de leer y escribir) podan acceder al derecho al sufragio. La inmensa mayora de la poblacin indgena pas de ser manipulada por los caudillos locales a ignorada y excluida del ejercicio ciudadano del voto. AAAAAAAAA En los siguientes aos, el derecho universal al sufragio ira configurando lo que hemos denominado el desborde ciudadano, que como veremos, no solo se debi al acceso al sufragio de los analfabetos, sino de una masa sobre todo rural y de las regiones andinas y amaznicas, hasta entonces amparadas en una suerte de doble indiferencia: la de ellos respecto de un Estado que solo les reclamaba sacrificios (servicio militar, trabajos forzados, etc.), y la de un Estado que los mantiene en abandono. Desde esos aos, ciertamente, se viene redefiniendo el escenario electoral del pas, cambiando el desequilibrio impuesto por la reforma de 1896. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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1. La ciudadana corporativa en el siglo XIX 1.1. Antecedentes: la Constitucin de Cdiz


La Constitucin gaditana de 1812 haba establecido una concepcin de ciudadana bastante inclusiva para la poca. En efecto, discutida y aprobada en un momento crtico para Espaa el de las capitulaciones de los reyes en Bayona frente a Napolen, dicha Constitucin, con predominancia liberal, busc una suerte de conciliacin entre los sbditos de ambos hemisferios. Fueron considerados ciudadanos en igualdad de condiciones los espaoles de ambos hemisferios, incluidos los indgenas de tierras ame2 ricanas (no as los afrodescendientes ) (cfr. Paniagua, 2003: 116). AAAAAAAAAAAA Defensores decididos de la inclusin de los indgenas como ciudadanos y votantes fueron representantes americanos, como Dionisio Inca Yupanqui, oriundo del Cusco. Para l, ese reconocimiento de igualdad ntegro, sin restriccin alguna era un asunto de justicia (Rey de Castro, 2008: 188). Pero adems de ese argumento moral, tambin pesaba en muchos el criterio electoral: al sumarlos a la poblacin ciudadana, se espe3 raba ganar mayor representacin poltica . Si bien la Constitucin estableca como condicin el ser letrado, se determin que este requisito no sera aplicado sino hasta 1830 (art. 25 inc. 6) (ADLPCRP, 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Trabajos de diversos autores (Chiaramonti, 2005; Nez, 2005; Paniagua, 2003) muestran la participacin poltica de los indgenas en las elecciones convocadas posteriormente. La de Cdiz de 1812 sera referencia fundamental en las primeras constituciones de Amrica Latina. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

1.2. Frmulas corporativas y sufragio indgena


El primer medio siglo de vida republicana se caracteriz por la debilidad del Estado y sus lites. Adems, como producto de la decadencia de las haciendas, particularmente en zonas altoandinas (resultado de la crisis de fines de la colonia4 y las guerras de independencia), de la permanencia de la estructura corporativa y del consecuente control de sus tierras comunales en la temprana repblica, las comunidades indgenas vivieron un perodo relativamente propicio, expresado en su recuperacin demogrfica (Gootenberg, 1995). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esa permanencia de los cuerpos comunales indgenas estuvo relacionada con lo que Gootenberg denomina un pacto recproco entre Estado y comunidades (1995: 42); por
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un lado, estas garantizaban el cobro del tributo a un Estado en bancarrota, y por otro, este les permita mantener su estructura social con cierta autonoma. aaaaaaaaaaaaaaaaa En efecto, el Estado peruano de la temprana repblica pronto empez a endeudarse y a hacer uso de confiscaciones para poder cumplir con sus pagos. Adems, se volvi a recurrir al tributo que pas a denominarse contribucin indgena, inicialmente abolido por San Martn. Esa contribucin representaba el 31% de los ingresos al fisco hacia 1826 (Tantalen, 1983: 54). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Segn las cifras de 1791, los indgenas constituan el 56% de la poblacin (cuadro 1). La intendencia del Cusco era la que concentraba mayor cantidad de indgenas, los que, a su vez, resultaban tambin su mayora relativa (73%). Puno, reincorporada al virreinato del Per en 1796, con una poblacin indgena mayor del 90%, incrementara los porcentajes de poblacin indgena en el pas (61,6%). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Cuadro 1 Poblacin de las Intendencias del Per, 1791
Intendencia Arequipa Cusco Huamanga Huancavelica Lima Tarma Trujillo Total Espaoles 39.357 31.828 5.378 2.341 22.370 15.939 19.098 136.311 Mestizos 17.797 23.104 29.621 4.537 13.747 78.682 76.949 244.437 Indgenas 66.609 159.105 75.284 23.899 63.181 105.187 115.647 608.912 Pardos 7.003 993 943 0 17.864 844 13.757 41.404 Esclavos 5.258 284 30 41 29.763 236 4 725 40.337 Otros 136.801 216.382 111.559 30.917 149.112 201.259 230.967 1.076.997 Total 136.801 216.382 111.559 30.917 149.112 201.259 230.967 1.076.997

Fuente: Pini, 1972: 20

Adems de las premuras fiscales, los legisladores y autoridades de la nueva repblica tambin vieron la necesidad de afianzar la legitimidad del nuevo rgimen en un territorio fragmentado, de amplia poblacin rural dispersa y heterognea. AAAAAAAAAAAAA Por lo dems, el pas no contaba con una lite local que hubiera liderado el proceso de independencia y que, en tiempos de paz, aglutinara un importante sector social. El peso de la tradicin corporativa, asimismo, segua presente en la mente de los peruanos. AAA Asimismo, despus de la liberal Constitucin de 1828 cuya definicin inclusiva de ciudadana se reiterara en la de 1834, la anarqua poltica y los conflictos en torno a la
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demarcacin territorial y el afianzamiento interno de la nueva autoridad llevaron a considerar un ajuste a favor del control poltico. aaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAa As, la frmula alternativa de acceso al derecho al sufragio, planteada en la Ley Electoral de 1834, fue una manera de mantener una inclusin restringida, pero atendiendo a la pluralidad de la sociedad. Es lo que hemos denominado ciudadana corporativa (Del guila, 2011). En efecto, segn dicha ley, no todos los ciudadanos tenan derecho al sufragio, sino solo los que, adems de ser ciudadanos en ejercicio y naturales de la parroquia o con residencia de al menos dos aos en ella, cumplieran alguno de los siguientes requisitos (artculo 5): Pagar alguna contribucin al Estado; o estar reservado legalmente de pagarla, o tener algn empleo pblico, o algn cargo o profesin cientfica, u oficio mecnico sujeto a la contribucin industrial, o pertenecer al clero secular (ADLPCRP, 1834, LOE). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaa Los indgenas que pagaban tributo estaban considerados como votantes dentro de un sistema indirecto. Es decir, no votaban por los candidatos, sino para elegir a los electores de las parroquias. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Cuntos accedan a ese derecho? La informacin sobre la poblacin electoral de la poca es parcial e imprecisa. Un documento que brinda una pista, para el departamento de Puno, es el de Choquehuanca (1833). Segn este, la poblacin electoral de sus distri5 tos habra fluctuado entre el 7,0% (San Taraco) y el 12,7% (Pusi) . Es de prever que, con la Ley de Elecciones de 1834, estos porcentajes pudieron haber cambiado, pues no todos pagaban tributo necesariamente. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Pronto la Constitucin de Huancayo, considerada la ms conservadora del siglo XIX, restringi el derecho al sufragio y estableci la condicin de letrado para acceder a aquel, requisito que tambin aplicara a los indgenas y mestizos para 1844. Segn el registro cvico de Chavn (Ancash), que data de 1847, la poblacin electoral se habra restringido al 0,7%, y en el distrito de Arma (Ayacucho, luego Huancavelica), alcanzaba el 3,9% [Del guila, 2011 (a): 109]. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El debate entre liberales y conservadores de la dcada de 1840 termin con la aprobacin de la ley de 1847, que estableca la exencin para indgenas y mestizos en las poblaciones donde no hubiera escuelas primarias (ADLPCRP, 1847). La idea de mestizo, sin embargo, apareca ya como difcil de definir6, por lo que en 1851 una nueva ley dejaba esa exencin solo a los indgenas [Del guila, 2011 (a): 103]. AAAAAAAAAAAA

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Las constituciones de 1856 y 1860 mantuvieron la idea de requisitos alternativos para acceder al derecho al sufragio. Aunque, abolido el tributo, los indgenas tuvieron menos posibilidades de acceder al derecho del sufragio. Para 1856, las condiciones alternativas fueron: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El sufragio popular es directo: lo ejercen los ciudadanos que saben leer y escribir, o son jefes de taller, o tienen una propiedad raz, o se han retirado, conforme a la ley, despus de haber servido en el Ejrcito o Armada (ADLPCRP, 1856). AaaAAAAAAAAAAa

La Constitucin de 1860 reintegrara la condicin de contribuyente al fisco, en reemplazo del servicio en las Fuerzas Armadas. Esto, que en otros tiempos hubiera beneficiado a los indgenas, no tuvo ms igual impacto, pues en 1854 se haba abolido la contribucin a la que estaban obligados. Es de prever que el acceso al derecho al sufragio de dichas poblaciones debi haberse reducido, y as parecen indicarlo algunos registros cvicos [Del guila, 2011 (a)]. Sin embargo, no sera sino hasta la reforma de 1896 que la presencia indgena en los padrones electorales quedara reducida a su mnima expresin. Sobre esto volveremos ms adelante. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Antes, vale la pena hacer una precisin respecto de la representacin. Al inicio de la repblica, es posible encontrar representantes elegidos en los Congresos nacionales. As, el propio Choquehuanca y Justo Sahuaraura fueron diputados en 1826, y en 1828 seran elegidos Mariano Garca Pumacahua e Ignacio Quispe Ninavilca. Sin embargo, esos nombres fueron desapareciendo a medida que las lites nacionales y locales iban reconstituyndose. Por otro lado, los electores de parroquia, que hasta la primera dcada de la repblica podan ser analfabetos (dependiendo de la composicin de la poblacin), pronto fueron tambin sustituidos por letrados. As, si bien se mantuvo el voto indgena en menor proporcin a partir de la abolicin del tributo, la presencia de estos entre los electores de parroquia y como representantes fue hacindose cada vez ms escasa. a Por lo dems, en la segunda mitad del siglo XIX la estructura del control estatal se fue ampliando en el territorio. Como sealan Aljovn (2005) y Chiaramonti (2005), la mitad del siglo XIX constituye un punto de quiebre en la poltica nacional. Pronto el indgena, adems de sufrir un acoso cada vez mayor sobre sus tierras, empez a ser tambin ms sistemticamente vctima de la violencia y fraudes electorales. aaaaaaaaaaaaaaaaa

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1.3. La aproximacin a la ley para los indgenas amaznicos


Aunque la legislacin electoral emplea sin ms el trmino indgenas, en la prctica la referencia eran los pobladores andinos o de esa procedencia. Las autoridades no parecan comprender a los habitantes de las comunidades amaznicas, para quienes pareca evidente que aquellos deban tener un tratamiento diferente. Al menos as lo expresaba el prefecto de Moyobamba en 1835, quien encontraba tropiezos [] para dar cumplimiento a la Ley de Elecciones (Ojeda, 1861: 375). La respuesta fue el Decreto del 12 de febrero de ese ao, donde se acord lo siguiente: AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Que [las autoridades] recaban [] la absoluta ignorancia de aquellos habitantes, que por falta de celo ignoran aun los primeros rudimentos de la fe y del idioma: los unos son salvajes y los otros nefitos [] Esos pueblos estn en absoluta incapacidad de llenar cuanto previene la Ley de Elecciones, con referencia a sus gobernadores polticos y municipalidades. No entienden la ley, no saben leer y escribir; y sobre todo, ni sus curacas ni justicieros son capaces de explicarles lo que ella ordena [] Por todo lo expuesto el Consejo es de dictamen, que el Ejecutivo ordene, que el prefecto del departamento de las Amazonas haga que en Moyobamba, y en las dems provincias que estn en iguales circunstancias, se verifiquen las elecciones aproximndose en el modo posible a la ley del caso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Sin embargo, no deja de resultar extraa esta aclaracin, puesto que la Ley de Elecciones de 1834 conceda el derecho de sufragio a personas que pagaban alguna contribucin (tributo indgena, artesanos, etc.), fueran miembros del clero secular o poseyeran una profesin cientfica u ocuparan cargo pblico. Solo una minora poda cumplir de alguna manera con uno u otro requisito y, estimamos, ello se haca an ms difcil en la Amazona. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ms all de ello, este Decreto da cuenta de la mirada diferenciada hacia los indgenas de la Amazona, poblacin que, ms an dentro del imaginario republicano del siglo XIX, tena otro estatus en la prctica. Una suerte de protociudadanos sujetos a educar y adecuar a la sociedad peruana, y con los que, por lo dems, haba un sentimiento de ajenidad reforzado por las distancias culturales y fsicas y por la dificultad del territorio. Los censos de 1940 y 1961, como veremos ms adelante, los contabilizan, gruesamente, como poblacin selvtica estimada. aaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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2. 1896-1979: La ciudadana capacitaria 2.1. La reforma de 1896


Con la reforma electoral de 1896 se cerr un ciclo en el pas. Ya en 1892 se haba aprobado el sufragio solo para letrados en el mbito municipal. Una vez derrotado Cceres y con Pirola en la Presidencia de la Repblica, el nuevo gobierno se propuso una reforma electoral que rompiera con el juego arbitrario de los caudillos locales, quienes, con el control de los registros cvicos, manipulaban la voluntad popular. La derrota en la Guerra del Pacfico acentu los reclamos de la lite nacional por dar unidad y modernidad al pas. Ello, en trminos electorales, significaba fundar un rgano central electoral ajeno a las presiones de los caudillos locales, por un lado, y, por otro, establecer un criterio nico y general de sufragio: el saber leer y escribir. Con ello, las grandes mayoras, sobre todo indgenas, quedaban fuera del acceso al sufragio. La modernidad promovida por la lite, de inspiracin positivista, fue sinnimo de exclusin. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa La poblacin electoral qued reducida a un poco ms del 3% de la poblacin, sufragando apenas el 1,7% en las elecciones de 1899 [Del guila, 2011 (b): 67]. Los registros cvicos elaborados en 1892 a partir de la ley municipal pueden darnos una idea del alcance de esa restriccin en parroquias indgenas. En la provincia de Cangallo (Ayacucho), por ejemplo, los distritos nos muestran cifras que van del 2,2% al 0,3% [Del guila, 2011 (a): 111]. AAAAAAAiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaAa Manuel Vicente Villarn, intelectual civilista, expresaba la opinin predominante de la lite poltica de entonces, contraria al voto de la mayora indgena y del poder de los gamonales andinos: aaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Solo sirvi el voto del indio para abultar el poder electoral de las provincias pobladas por la gente ms incultas de las ms atrasadas y feudalizadas, hipertrofiando en proporcin la influencia poltica de los pequeos gamonales y de sus clientes lugareos. En vez de dar representacin al indio, se exager el poder de sus habituales dominadores (Villarn, 1962: 234). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Para Villarn, la representacin deba calcularse en funcin del nmero de electores, no de la poblacin. De este modo, se buscaba reducir el poder fragmentado, civilizar el pas, reduciendo el poder centrfugo de los gamonales, as como de la masa ignorante. Villarn reconoca el problema que significaba tener una considerable mayora sin representacin, pero tema que esta cayera al borde la barbarie (dem: 235). Como una solucin a tal problema, Villarn propuso una salida alternativa: aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

El indio ignorante no puede tener voto individual, pero cabe estudiar un medio de darle voto colectivo, tomando como base las comunidades, y ensayar algn plan que permita subsanar, siquiera de modo parcial e imperfecto, la injusticia de que la mayora indgena carezca enteramente de representacin municipal y en el Congreso (dem: 235).

Esta propuesta no fue contemplada, pues la privacin del derecho al sufragio a las mayoras analfabetas se asent como consenso poltico. As, las primeras seis dcadas del siglo XX siguieron un modelo capacitario. Ni siquiera en los debates de la dcada de 1920, con Maritegui y Haya como animadores principales, el sufragio del indgena apareci como un reclamo fundamental, como s lo fue para algunos liberales de mediados del siglo XIX. La educacin apareca como necesaria condicin previa. aaaaaaaaaaa

2.2. La poblacin electoral en 1931


Para las elecciones de 1931, estimando la poblacin para ese ao a partir de los datos del censo de 1940, vemos que los porcentajes de ciudadanos inscritos en el padrn electoral seguan siendo muy bajos, en especial en los departamentos andinos y amaznicos: aaa
Cuadro 2 Poblacin total estimada y poblacin electoral en 1931, segn departamento
Departamento Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn/Pasco La Libertad Lambayeque Lima Poblacin estimada 1931* 78.328 432.946 247.256 230.187 373.370 513.017 74.952 506.454 233.701 234.817 128.341 453.912 364.417 180.126 762.343 Poblacin electoral 1931 4.727 25.340 6.588 23.902 10.782 31.957 13.003 13.992 7.708 7.802 13.053 34.299 32.838 15.661 100.186 Poblacin electoral (%) 6,03 5,85 2,66 10,38 2,89 6,23 17,35 2,76 3,30 3,32 10,17 7,56 9,01 8,69 13,14
CONTINA

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Cuadro 2 Poblacin total estimada y poblacin electoral en 1931, segn departamento


Departamento Loreto Madre de Dios Moquegua Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Poblacin estimada 1931* 287.379 23.052 35.710 369.438 584.057 110.556 34.299 24.205 Poblacin electoral 1931 7.720 375 2.671 19.801 10.341 4.936 3.029 1.670 Poblacin electoral (%) 2,69 1,63 7,48 5,36 1,77 4,46 8,83 6,90

Elaboracin propia a partir de datos del PNUD 2008; Roncagliolo, 1980; Censo Nacional de 1940. *Retroproyeccin elaborada a partir de las tasas de crecimiento intercensal 1876-1940, por departamento.

Como podemos ver en el cuadro 2, los departamentos con menos poblacin electoral eran los del sur andino y de la selva: apenas 1,63% en Madre de Dios; 1,7% en Puno; 2,66% en Apurmac; 2,69% en Loreto; 2,76% en Cusco; 2,89% en Ayacucho; 3,30% en Huancavelica; 3,32% en Hunuco, y 4,46% en San Martn. En el otro extremo de la tabla estaba el Calla, que para entonces tena un 17,35%, seguido por Lima, con un 13% de poblacin inscrita en el padrn electoral. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Estas cifras dan cuenta de la persistencia del efecto de la reforma electoral de 1896. En efecto, segn el censo de 1940, precisamente los departamentos del sur andino (Cusco, Puno, Apurmac, Ayacucho y Huancavelica) eran aquellos con ms alta poblacin indgena quechua o aimarahablante, cercana o superior al 80%. El resto de esas poblaciones hablaba esas lenguas originarias junto con el castellano, y solo una nfima minora hablaba castellano. A estos departamentos los seguan Hunuco y Ancash, con niveles de poblacin electoral por debajo del 4% y 6%, respectivamente (grfico 1).

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Grfico 1 Poblacin de la Repblica segn idiomas, por departamentos Censo de 1940


Ica Moquegua Tacna Loreto Puno Huancavelica Hunuco Lima La Libertad Lambayeque Piura Amazonas San Martn Madre de Dios
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Cusco

Cajamarca

Callao

Junn

Tumbes

Arequipa

Apurmac

Ayacucho

Ancash

5.0

4.5

4.0 Lengua aborigen

3.5

3.0 2.5 Millones de habitantes Castellano y lengua aborigen

2.0

1.5

1.0 Castellano

0.5

Castellano e idioma extranjero

Fuente: INEI, Censo Nacional de 1940. *La informacin de Madre de Dios no aparece claramente en el grfico del censo de 1940.

En el norte, los departamentos de Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Piura y Tumbes presentaban ya por entonces un alto nivel de hispanohablantes. AAAAaaaaaaAAAAA En cuanto a los departamentos de la selva tambin con muy bajos porcentajes de ciudadanos inscritos en los padrones electorales, segn el grfico 1 sus habitantes son hispanohablantes y la poblacin nativa es una pequea minora. Como veremos enseguida, estos datos deben ser vistos con cuidado, pues en realidad expresan los limitados alcances del censo nacional en esos territorios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

2.3. La ausencia de la poblacin amaznica


Como vemos en el siguiente cuadro, en el censo de 1940 la poblacin selvtica nativa estimada, en cifras muy gruesas, constitua un importante porcentaje de esos departamentos. En el caso de Madre de Dios, la poblacin censada fue una minora; la poblacin departamental que figura en ese censo como selvtica estimada excede el 80%. En el caso de Loreto, dicha poblacin representaba el 43,6% del total departamental.

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Cuadro 3 Poblacin total y poblacin selvtica estimada por departamentos en la Amazona peruana, 1940
Departamento Madre de Dios Loreto Amazonas San Martn Hunuco Poblacin 1940 25.212 321.341 89.560 120.913 276.833 Poblacin selvtica estimada Absoluta 20.000 140.000 20.000 20.000 25.000 % 79,3 43,6 22,3 16,5 9,0

Elaboracin propia a partir de datos del Censo Nacional de 1940.

Esas poblaciones selvticas estimadas no solo sumaban a la mayora sin acceso al derecho al sufragio sino que, al no ser censadas, constituan ciudadanos al margen del Estado, de alguna manera invisibles. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA As, el grfico 1, sobre poblacin segn la lengua materna, se basa en la poblacin efectivamente censada. Es decir, no incluye a esa considerable poblacin nativa amaznica. Esta importante ausencia entre la poblacin censada y la determinacin de su lengua materna hace difcil establecer una relacin o asociacin exacta entre poblacin electoral y lengua. Si bien los mrgenes de poblacin amaznica no censada e indocumentada han ido descendiendo de manera gradual, como veremos ms adelante, an en el siglo XXI persiste este problema de exclusin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA

2.4. La incorporacin de la mujer letrada


Para 1956, las mujeres letradas se incorporaron como electoras. Si bien ello supuso una inclusin significativa, pues rompa con el criterio jurdico de exclusin de gnero, sin ms, el sistema segua rigindose por la concepcin de ciudadana capacitaria. Es decir, que haba que saber leer y escribir para acceder al derecho al sufragio. Tomando en cuenta que las mujeres no tuvieron igual acceso a la educacin formal y que los niveles de analfabetismo femenino son mayores en las zonas rurales, y ms en la sierra y selva que en la costa, su incorporacin acentu el desequilibrio abierto por la reforma de 1896. Ello supuso el incremento de los ciudadanos con derecho al sufragio en el Per, de 6,3% en 1931, y 10,66% en 1945, hasta alcanzar un 17,59% en 1956, tasa que se incrementara ligeramente en los siguientes aos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Cuadro 4 Poblacin total y poblacin electoral 1931-1963


Ao 1931 1945 1956 1963 Poblacin total 6.282.863 7.285.400 8.957.010 10.959.858 Poblacin electoral Absoluta 392.381 776.572 1.575.741 2.067.806 % 6,25 10,66 17,59 18,87

Efuente: Elaboracin propia a partir del Censo Nacional 1961 (poblacin estimada 1940-1961). PNUD, 2008, Roncagliolo, 1980.

Por un lado, es evidente que el salto alcanzado entre 1945 y 1956 tambin se debi a otros factores, particularmente un ligero incremento de la poblacin letrada. En todo caso, considerando que las mujeres constituyen la mitad de la poblacin, ese incremento puede parecer relativamente bajo. Ocurre que para 1961 el 48,8% de las mujeres peruanas era analfabeta, contra el 25,3% de los hombres (INP, 1966). Adems, si bien en esa misma poca la cantidad de hombres y mujeres que hablaban una lengua aborigen era muy similar, apenas ligeramente ms entre estas (1.638.601, frente a 1.550.592 de sus pares varones), eran aquellas quienes, en mucho mayor porcentaje, solo hablaban esa lengua aborigen (61,8% frente al 38,4% de los hombres) (INP, 1966). aaaaaaa Aun con el incremento que signific la incorporacin de la mujer letrada, el pas se encontraba a la cola de la participacin electoral en Amrica Latina (Fernndez Baeza, 1998). Ms an, esa incorporacin mantuvo la tendencia de desbalance entre poblaciones electorales de los departamentos. As, segn los datos de Roisida Aguilar, en esas primeras elecciones de 1956 las mujeres llegaron a constituir el 34% de electores, aunque en Lima, Ica y Tumbes representaron ms del 40% de dichos padrones departamentales. En cambio en Apurmac apenas se inscribieron 2.134 mujeres, es decir, el 13,78% del padrn (Aguilar, 2003: 150). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

2.5. Ruralidad y exclusin


Si bien los datos del censo de 1961 (cuadro 3) muestran cierto incremento en el nmero de electores, la mayora de departamentos se mantiene en niveles por debajo de ese 18%, y en los departamentos andinos de Apurmac, Huancavelica, Ayacucho, Puno y Cusco el porcentaje de electores no alcanzaba el 10%. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

El analfabetismo barrera formal al acceso al sufragio se entenda por no hablar ni escribir castellano, por lo que los pueblos indgenas, si bien no eran los nicos analfabetos, estaban comprendidos en mucha mayor proporcin entre los no letrados. Como hemos precisado, entre ellos eran ms las mujeres que los hombres los que, teniendo como lengua materna originaria, no haban aprendido el espaol. Pero, adems, hay otra relacin complementaria: la ruralidad. Mientras, segn el censo de 1961, solo el 21,8% de la poblacin urbana (de cinco aos o ms) que tena una lengua materna originaria no saba castellano, en la zona rural esta tasa alcanzaba el 61,6% (INP, 1966). a Comparando los datos de ese censo con los proporcionados por los padrones de la elecciones de 1963, comprobamos la relacin inversa entre analfabetismo y porcentaje de poblacin electoral por departamento (0,93). Adems de esta asociacin, que resulta evidente, tambin encontramos la relacin entre ruralidad y derecho al sufragio: aaaa
Cuadro 5 Poblacin estimada (1963), poblacin electoral (1963) y rural (1961), segn departamento
Ao Apurmac Huancavelica Ayacucho Puno Cusco Hunuco Cajamarca Madre de Dios Loreto Pasco Ancash Piura Amazonas San Martn La Libertad Junn Lambayeque Tumbes Moquegua Arequipa Tacna Ica Lima (total) Callao Poblacin estimada 1963 306.692 318.572 438.938 741.928 666.444 367.898 815.171 25.269 429.638 155.738 630.012 724.631 141.414 180.486 641.190 574.337 381.046 60.872 57.053 431.959 72.769 278.645 2.308.012 236.413 Poblacin electoral 1963 Inscritos 18.473 24.245 34.406 60.467 59.506 37.767 85.693 2.912 54.809 20.367 93.674 108.903 21.729 29.909 117.390 111.474 76.258 12.912 12.320 105.659 18.144 75.911 802.910 84.880 % 6,02 7,61 7,84 8,15 8,93 10,27 10,51 11,52 12,76 13,08 14,87 15,03 15,37 16,57 18,31 19,41 20,01 21,21 21,59 24,46 24,93 27,24 34,79 35,90 Poblacin rural (%) 80,18 80,93 74,71 81,90 67,59 78,82 85,14 74,55 61,40 64,60 66,81 55,50 61,18 40,79 58,26 50,93 38,20 39,45 52,30 35,52 30,36 46,24 13,72 4,00

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Censo de 1961 y Tuesta (1994).

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Existe entonces una relacin directa entre ruralidad y exclusin electoral. Ciertamente las dificultades de acceso a las escuelas para los habitantes forneos o alejados de los centros urbanos donde se hallan los centros educativos explican parte de esa relacin. Tambin es importante tener en cuenta que la poblacin rural segua manteniendo rostro indgena.
Grfico 2 Relacin entre poblacin electoral (1963) y poblacin rural (1961), segn departamento
40% 35%

Poblacin electoral 1963

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Poblacin rural 1961 Fuente: Elaboracin propia.

2.6. La democracia capacitaria de la dcada de 1960


Como hemos sealado, la incorporacin de la mujer letrada al universo electoral acentu la tendencia a favor de la urbe y de la costa frente al resto del pas. A ello hay que agregar la crisis del campo, la inmigracin y los cambios en la distribucin de la poblacin, segn regiones naturales (ver grfico 3). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 3 Distribucin de la poblacin segn regiones naturales
100% 80% 60% 40% 20% 0%

1940

1961

1972

1981 Resto Costa

1993 Selva

Sierra

Lima Metropolitana

Fuente: Loveday, Molina y Rueda 2005.

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Estos factores, sumados al mayor peso ciudadano de unas regiones sobre otras (peso electoral, pero tambin en trminos de recepcin de beneficios estatales, incluyendo la escolaridad), llevaron a acentuar aun ms las distancias regionales. AAAAAAAAAAA As, tenemos que entre 1931 y 1963 se increment el peso de la capital respecto de los otros departamentos:
Grfico 4 Porcentaje de poblacin electoral por departamentos (1931)
1% 0% 0% 1% 2% 1% 1% 2% 2% 2% Lima 26% 3% 3% 3% 3% Junn / Pasco 9% 4% Piura 4% La Libertad 8% Arequipa 5% Cajamarca 8% Ancash 6%

Fuente: Elaboracin propia.

En efecto, en 1931 Lima representaba el 26% del electorado nacional, seguida de Junn (que entonces comprenda tambin Pasco) con 9%; La Libertad y Cajamarca con 8%, y Ancash y Arequipa con 6% (grfico 4). Para 1963, Lima, con menos del 19% de la poblacin nacional, concentraba casi el 39% del electorado. El segundo departamento ms importante era La Libertad con apenas el 6%. Es decir, se haban ampliado notablemente las distancias, por un lado de la capital respecto del resto del pas, y, por otro de aquella respecto del segundo departamento. En el extremo opuesto, los departamentos de la mancha india, como se le llamaba entonces despectivamente (Cusco, Apurmac, Huancavelica, Puno y Ayacucho), que constituan el 22,5% de la poblacin (de mayora indgena), solo significaban el 9,55% del padrn electoral nacional. aaaaaaa

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Grfico 5 Porcentaje de poblacin electoral por departamentos (1963)


1% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 1%

2% 3%

3% 3% Lima 39% 4% 4% 4% 4%

Arequipa 5% La Libertad 6% Junn 5% Piura 5%

Fuente: Elaboracin propia.

Sobre esa base es que se conform el sistema de partidos relativamente estable de dicha dcada. Cuatro partidos, agrupados en dos bandos, parecan manejar un juego poltico y constituir partidos nacionales slidos. Sin embargo, como hemos propuesto en un ensayo anterior (Del guila, 2009), esta apariencia se desvanecera un par de dcadas despus. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa

3. El sufragio (casi) universal: pendientes y retos


Despus de los aos setenta, el pas ya no sera el mismo. La Reforma Agraria termin por colapsar la estructura agraria tradicional, ya en decadencia desde dcadas atrs. El campo no volvera a ser el mismo y las comunidades indgenas de los Andes vivieron una profunda transformacin. Es difcil establecer una continuidad entre los sujetos indgenas antes y despus, particularmente a partir de la Reforma Agraria. Si los censos del siglo XIX asignaban sin ms como tales a las personas segn su apariencia fsica, y los del siglo XX fueron adoptando el criterio de la lengua materna, ahora resulta evidente que tambin es preciso tomar en cuenta otros criterios, empezando por el subjetivo (autoidentificacin). El presente ensayo no pretende abordar este asunto, pero s sealar la dificultad de pretender una lnea continua en el sealamiento del sujeto indgena a lo largo de nuestra historia. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Por lo dems, dicha poblacin, si bien es cuantificada de manera distinta segn la metodologa o criterios que se empleen, habra disminuido en trminos relativos a lo largo del siglo XX.
Cuadro 6 Evolucin de la poblacin indgena segn lengua materna distinta del castellano, 1940-1993
Ao 1940 1961 1972 1981 1993 Cantidad 2.673.888 2.970.394 3.357.971 3.543.285 3.742.172
Fuente: Castro, 2009.

Porcentaje 51 36 28 24 20

Sin embargo, muchas de esas personas, ya no comprendidas entre los indgenas, distan de no estar vinculadas con esas poblaciones. La inter y transculturalidad en el pas muestra relaciones e identidades complejas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por otro lado, si miramos los departamentos con la mayor poblacin indgena del pas (el llamado trapecio andino y la Amazona), comprobamos que: (a) han participado de manera sustantiva al incremento de la poblacin electoral en las ltimas dcadas, transformando el escenario poltico; (b) sin embargo, los indgenas, dentro de esos cambios, siguen estando en los mrgenes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En El otro desborde popular: el voto analfabeto, los nuevos ciudadanos y la crisis del sistema de partidos peruano (2009) explicamos cmo la incorporacin del analfabeto no solo signific la suma de esa poblacin, sino que habra cerrado una ventana de escape en el mundo rural para ejercer ese deber. Una ventana que, por su parte, el Estado no tuvo ni la capacidad ni la voluntad de cerrar ms en aos anteriores. En las zonas andinas y amaznicas, nuevos ciudadanos se incorporaran en pocos aos de manera masiva, cambiando el escenario poltico nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En efecto, la Asamblea Constituyente de 1979 otorg el derecho al sufragio a los analfabetos. Adems, baj la edad mnima para votar, establecindola en dieciocho aos. En la dcada siguiente, el incremento de la poblacin con derecho al voto fue considerable: entre 1978 y 1980, se elev en un 29%; de 1980 a 1985, en 28%, y de 1985 a 1990, en 21% (Del guila 2009: 49). Si desagregamos esas cifras, comprobamos un aumento mucho mayor en Apurmac, San Martn, Huancavelica y otros departamentos
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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

andinos y amaznicos. As, por ejemplo, en Apurmac, el aumento de electores entre 1978 y 1993 super el 340%, con un incremento de la poblacin (1981-1993) de apenas el 15,5% (Del guila, 2009:52). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 6 Incremento de electores por departamentos 1978-1993
Apurmac San Martn Huancavelica Madre de Dios Hunuco Puno Cusco Ayacucho Amazonas Cajamarca Ucayali Piura Ancash Lambayeque La Libertad Loreto Pasco Tacna Junn Moquegua Arequipa Tumbes Ica Lima Metropolitana Lima Provincia Callao

-50%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

3000%

350%

400%

Incremento 1978-1980

Total incremento 1978-1993

Fuente: Del guila, 2009.

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Esos nuevos ciudadanos tienen un perfil indgena en buena medida7. Ciertamente, su inclusin en la vida electoral no implica el acceso a una adecuada representacin. Y, por otro lado, an hay un considerable porcentaje de poblacin indocumentada, la mayora de procedencia indgena. En efecto, segn datos del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) de 2007, un 15% de la poblacin indgena mayor de dieciocho aos an no tiene un DNI, con lo cual no puede ejercer su derecho al sufragio ni, ciertamente, ser elegido (Espinosa, 2011: 43). AAAAAAAAAAAAAAAA De todos modos, ese desborde ciudadano de las poblaciones andinas y amaznicas, la mayora indgenas, parece haber cambiado la estructura del sistema de partidos, enraizado en la dcada d 1960 en un universo limitado de electores. Un sistema que ha erosionado o se ha fragmentado hacia estructuras de representacin con lgicas ms (mestizas) localistas o regionales, en detrimento de las nacionales (criollas), pero que, en cuanto a los grupos indgenas, sigue manteniendo una racionalidad de exclusin.

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Captulo 2 El sistema de la cuota electoral indgena en la Amazona: problemas y limitaciones

scar Espinosa de Rivero

En la ltima dcada se viene aplicando en el Per un sistema de cuotas para la participacin electoral de la poblacin indgena a partir de la Ley 27734 del ao 2002; sin embargo, esta medida no est cumpliendo con sus objetivos de lograr una mayor equidad y participacin de la poblacin indgena en las instancias de gobierno. En el presente texto se analiza la participacin poltica electoral de la poblacin indgena de la Amazona peruana. Tambin se discuten los principales problemas que se han generado a partir de la aplicacin de este sistema de cuotas, as como algunas alternativas posibles para garantizar una mejor institucionalidad poltica peruana que tome en consideracin la diversidad tnica y cultural del pas. AAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaAAA Segn la Constitucin vigente, el Estado peruano reconoce la pluralidad tnica y cultural de la nacin (Constitucin de 1993, artculo 2, inciso 19). Sin embargo, esta diversidad se expresa solamente en la msica, las danzas o la comida, pero no en la institucionalidad del Estado ni en la representacin poltica de esta diversidad. Por ejemplo, en el caso de los pueblos indgenas amaznicos, por primera vez, en el ao 2011 ha sido elegido un representante indgena amaznico en el Congreso de la Repblica. aaaaaaaaaa Una de las medidas tomadas por el Estado peruano para promover la representacin de las comunidades indgenas en las instancias de gobierno local y regional fue la Ley 27734 del ao 2002. Esta ley estableci un sistema de cuotas por el cual, por lo menos el 15 por ciento de candidatos en las listas electorales tienen que ser indgenas en el caso de ser lugares donde exista poblacin indgena. Sin embargo, despus de una dcada de aplicacin parece ser que este dispositivo legal no ha cumplido el objetivo de lograr una mejor representacin de la poblacin indgena amaznica en las instancias de gobierno. En las prximas pginas presentaremos un breve recuento de la historia de la participacin electoral por parte de la poblacin indgena amaznica en el pas desde 1979, para luego discutir las dificultades que existen en la aplicacin del sistema de cuotas para la poblacin indgena amaznica en el pas durante la ltima dcada. Al respecto,
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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

brindaremos algunos argumentos para indicar los motivos del fracaso de la implementacin del sistema de cuotas, y presentaremos algunas ideas de alternativas que podran ayudar a que efectivamente las instituciones polticas peruanas expresen la diversidad tnica y cultural del Per. AAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

1. La participacin electoral de los indgenas amaznicos


La participacin electoral indgena en la regin amaznica es reciente en el Per. Si bien es cierto que hubo algunas medidas para incluir el voto de los indgenas en ocasiones anteriores (Del guila, 2012), se podra afirmar que las primeras elecciones en que realmente los indgenas participaron, tanto como electores como candidatos fueron las que tuvieron lugar el ao 1983, luego de que la Constitucin de 1979 aprobara el dere8 cho al voto para los analfabetos . Desde entonces vienen participando en los distintos procesos electorales peruanos en los mbitos local, regional y nacional. aaaaaaaaaa

1.1. Las elecciones distritales y provinciales


Desde el ao 1983 han sido elegidos aproximadamente unos cien alcaldes indgenas, tanto en el mbito distrital como en el provincial (Espinosa 2011)9. Este nmero podra parecer alto, pero en realidad el promedio de alcaldes indgenas elegidos en cada proceso electoral oscila entre diez y doce, lo que constituye un nmero muy bajo de autoridades indgenas si tomamos en consideracin que en veintitrs distritos de la Amazona peruana la poblacin indgena constituye la mayora, y que existen comunidades indgenas amaznicas en un total de 126 distritos (Espinosa 2011)10. Estos datos nos indican, pues, que en cada eleccin solamente en la mitad de distritos con mayora de poblacin indgena se ha elegido alcaldes indgenas. Si adems introducimos la variable de gnero, las cifras se hacen ms radicales, en la medida en que solamente ha habido tres alcaldesas indgenas: dos que han sido elegidas en el ltimo proceso electoral del ao 2010 y una tercera que ocup la alcalda luego de ser declarada vacante. aaaaaaaaaaaa

1.2. Las elecciones regionales


En el caso de los gobiernos regionales, los indgenas amaznicos han participado desde el primer momento en que se inici el proceso de regionalizacin durante el primer gobierno del presidente Garca. En este caso, las regiones incluan como parte de su
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gobierno una Asamblea Regional como instancia parlamentaria que tena funciones legislativas y fiscalizadoras al interior de su jurisdiccin. Segn la Ley de Bases de la Regionalizacin (Ley 24650) de 1987, esta Asamblea Regional estaba conformada por tres tipos de representantes: (1) los alcaldes provinciales, (2) los representantes elegidos por sufragio directo, y (3) los delegados de las instituciones representativas de las actividades econmicas, sociales y culturales de la regin. Este tercer grupo inclua representantes agrupados en ocho categoras de instituciones distintas. Las comunidades nativas o indgenas de la Amazona formaban parte de la categora correspondiente a las organizaciones campesinas. En total, habia nueve representantes de las comunidades nativas oficialmente reconocidos para ser parte de estas Asambleas Regionales. Este proceso de regionalizacin, como sabemos, termin con el autogolpe de Alberto Fujimori en abril de 1992. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA La experiencia truncada del proceso de regionalizacin de 1989 a 1992 nos proporciona una alternativa interesante para pensar las posibles formas de representacin indgena en las instituciones polticas peruanas. Los miembros de la Asamblea Regional se elegan de manera distinta: un porcentaje de los parlamentarios regionales eran elegidos directamente a travs de un proceso electoral universal, mientras que un porcentaje de sus miembros eran elegidos a travs de sus propias organizaciones. Este era el caso, adems, de los representantes de las comunidades nativas. En otros pases latinoamericanos, como Bolivia, Colombia y Nicaragua, existen circunscripciones electorales similares para asegurar un porcentaje mnimo de escaos para representantes indgenas en sus respectivos parlamentos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El proceso de regionalizacin, interrumpido por el autogolpe del presidente Fujimori en 1992, se retom con modificaciones en el ao 2001. En esta nueva etapa, tambin los indgenas amaznicos han participado activamente como electores y como candidatos. En este proceso, sin embargo, se elimin la Asamblea Regional, y en su lugar se crearon los cargos de consejeros regionales que funcionan ms como regidores municipales que como congresistas. El nmero de representantes tambin se redujo, y se elimin la participacin directa de los alcaldes provinciales y de los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de la regin, de tal manera que los actuales consejeros regionales son elegidos todos por sufragio directo y utilizando la cifra repartidora para fijar la cantidad de escaos correspondientes a los distintos partidos o movimientos polticos de acuerdo al nmero de votos obtenidos por cada lista. Al respecto, la actual ley vigente que regula las elecciones para los consejeros regionales es la Ley de Elecciones Regionales (Ley 29470) del ao 2009. SSSSSSSSSSSAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaAA

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Desde el ao 2002 hasta la fecha se han producido tres procesos electorales para elegir a autoridades regionales. En estos procesos electorales, ya estando vigente el sistema de cuotas para la poblacin indgena, se han elegido entre ocho y doce consejeros regionales por vez: En el ao 2002 se eligi a un total de ocho consejeros regionales en siete regiones, en el ao 2006 se eligi a once consejeros en seis regiones, y en el ao 2010 se eligi a doce consejeros en siete regiones (cuadro 1). AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Cuadro 1 Consejeros regionales elegidos por aos y regiones
Departamento Amazonas Cajamarca Junn Loreto Pasco San Martn Ucayali Total 1 3
Elaboracin propia.

2001 1

2006 2

2011 2 3

2 1 2 1 3 11

2 1 1 1 2 12

Aparentemente, en trminos numricos la representacin indgena no estara mal del todo. Eventualmente, su sola presencia tambin permite recordar al gobierno regional la existencia de comunidades indgenas en su territorio, aunque la mayora de veces la opinin o las iniciativas de los consejeros regionales indgenas no sean tomadas en cuenta. Generalmente, los o las consejeras indgenas constituyen una minora absoluta al interior de los gobiernos regionales, incluso cuando fueron elegidos como parte de la lista electoral ganadora, cosa que no siempre ocurre. En todo caso, las limitaciones propias de la gestin de los consejeros regionales no est directamente relacionada al problema de la cuota indgena, aunque s debera llevar a repensar las formas institucionales en que se busca garantizar los derechos de las comunidades indgenas y su bienestar. AAA Uno de los principales problemas con el sistema de cuotas en las elecciones que se realizan a nivel regional radica en la arbitrariedad con la que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) o los Jurados Electorales Especiales (JEE) determinan la aplicacin de la norma. Por ejemplo, en el ltimo proceso electoral del ao 2010, provincias como Datm del Maran (Loreto) o Purs (Ucayali), con una importante poblacin indgena, no fueron incluidas en la aplicacin de la cuota para candidatos a consejeros regionales. Sin embargo, en las elecciones del ao 2006 s se incluy a la provincia del
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Datm del Maran. Por qu en un proceso electoral se incluye a una provincia, y en el siguiente proceso no? Sobre este punto volveremos ms adelante. AAAAAAAAAAAA

1.3. Las elecciones nacionales


Finalmente el tercer espacio de participacin electoral es el nacional. En el ao 1992, por primera vez, se present un candidato indgena para elecciones al Congreso, que en este caso era el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) que haca las veces de asamblea constituyente. Desde entonces, se han presentado un total de diecinueve candidatos al Congreso (incluyendo al que postul en 1992): en los aos 1992 y 1993 se present solamente un candidato; en el ao 1995 tambin se presento solamente uno; en las elecciones del ao 2000 se presentaron dos, en las del 2001 fueron cinco candida11 tos, en el 2006 fueron solamente cuatro, y finalmente el 2011 el nmero subi a seis . Fue en este ltimo proceso electoral que finalmente, como mencionamos anteriormente, que sali elegido, por primera vez, un congresista indgena amaznico: el seor Eduardo Nayap Kinin. Es importante notar, adems, que en este caso, el seor Nayap fue elegido gracias al voto preferencial. Por lo que cabra preguntarse qu medidas de accin afirmativa se tendran que dar para compensar la eliminacin del voto preferencial, si es que se llega a aprobar, tal como se viene discutiendo hoy en da, esta reforma electoral. a
Cuadro 2 Candidatos al Congreso por regiones y aos
Departamento Amazonas Pasco Ucayali Total 1 1 1 1 2 3 5 3 4 1992 1 1995 1 2000 1 2001 2 2006 1 2011 3 1 2 6

Elaboracin propia.

En el caso de las elecciones al Congreso de la Repblica no se aplica la cuota nativa, aunque s la cuota de gnero. Por ello, los partidos no estn obligados a presentar candidatos indgenas. Si nos atuviramos al total de la poblacin indgena amaznica en relacin a la poblacin peruana, en trminos numricos debera haber en el Congreso de la Repblica por lo menos dos o tres congresistas indgenas de la Amazona. AA Pero adems, existen otros obstculos para lograr una representacin ms adecuada en el Congreso Nacional. Por ejemplo, el voto por distrito electoral mltiple es decir,
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por regiones no favorece a los candidatos indgenas. Resulta interesante saber, por ejemplo, que en el nico caso de elecciones con distrito electoral nico en el que particip un candidato indgena las elecciones al CCD en 1992 este candidato, originario de Ucayali, sac ms votos en Lima y Arequipa que en Ucayali. AAAAAAAAAAAAAAA

2. El sistema de cuotas
El sistema de cuotas electorales para la poblacin indgena en el Per se estableci a partir de la Ley 27734 del ao 2002. Desde entonces, esta ley se viene aplicando en los procesos electorales, incluyendo el ltimo del ao 2010, pero con muchas dificultades. a En primer lugar, existen dificultades para determinar quin o quines son candidatos indgenas. La informacin presentada por los partidos o movimientos polticos al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) o a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) la mayora de veces no contiene informacin suficiente o no es suficientemente clara al respecto. Solamente en los casos en que el JNE o los Jurados Electorales Especiales han determinado la aplicacin de la cuota indgena, es que se ha colocado explcitamente en el padrn que se trata de un candidato o candidata indgena. Esto es importante remarcarlo, porque no todos los candidatos indgenas han hecho uso del sistema de 12 cuotas . Ahora bien, este criterio formal no es del todo fiable, ya que algunos partidos o movimientos polticos han presentado candidatos que no son indgenas amaznicos para cumplir con el requisito obligatorio de la cuota. En algunos casos, esta situacin ha sido descubierta y las listas han sido impugnadas o tachadas, pero en otros casos no. aa Los criterios para determinar quin puede ser un candidato indgena no resultan, pues, del todo claros, ni para los partidos polticos, ni para el JNE o la ONPE, ni tampoco para los analistas e investigadores. As, por ejemplo, Javier Echevarra (2001) en su tesis sobre la representacin poltica indgena utiliza el criterio de los apellidos indgenas. El problema con este criterio es que, si bien es cierto que en algunos lugares u ocasiones el apellido puede ayudar a identificar a un candidato indgena, en el Per muchos indgenas tienen apellidos comunes a cualquier otra persona de origen peruano o incluso hay casos con apellidos de origen extranjero, lo cual invalida este criterio. aaaaaaAAAAAA Cmo saber, entonces, si un candidato es o no indgena? En realidad, no existe una respuesta definitiva. Cuando me ha tocado analizar la participacin electoral indgena he utilizado los siguientes criterios para determinar si un candidato o candidata es indgena: (1) que en la lista electoral se establezca explcitamente como cumpliendo la cuota
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indgena (es decir, cuando dice nativo); (2) que exista alguna referencia en las hojas de vida que indiquen que dicho candidato es indgena, como por ejemplo: lugar de nacimiento o residencia, ser profesores bilinges, si han participado o han sido dirigentes en alguna organizacin indgena; y finalmente, (3) en algunos casos, la duda se ha resuelto debido a que los conozco personalmente o conozco a personas que los conocen. AA Evidentemente, ninguno de estos criterios logra resolver necesariamente de manera satisfactoria si los candidatos son o no indgenas. La nica manera de hacerlo sera que los partidos o movimientos polticos que los presentan como candidatos lo indiquen de manera explcita en el momento de su inscripcin formal. Al resepecto, el JNE, a travs de la Resolucin 2174-2010-JNE ha intentado resolver este problema al solicitar esta informacin en la ficha de inscripcin de los candidatos. Sin embargo, el problema que podra surgir al respecto es que muchas veces los candidatos o a veces tambin los partidos o movimientos polticos ocultan su identidad indgena por temor a ser discriminados. No podemos olvidar que en el pas hemos sufrido durante siglos prcticas abiertamente discriminatorias y racistas, que adems, no han desaparecido del todo en nuestra sociedad. El hecho de identificar a una persona como indgena o que ella se autodefina como tal puede ser motivo de discriminacin en el mismo proceso electoral o fuera de este, incluso en la vida cotidiana. Por ello, muchas personas en el pas, evitan expresar su identidad tnica o cultural por temor al desprecio y el maltrato. aaaaaAAA Si se analizan las listas inscritas en el JNE en el proceso electoral del 2010, se puede apreciar el cumplimiento formal a la Resolucin N 254-2010-JNE, que estableci las cuotas para las listas de candidatos para consejeros regionales y regidores provinciales. Sin embargo, dicha resolucin no fij la cuota para las listas para regidores distritales y omiti establecer cuotas en provincias con poblacin indgena mayoritaria como es el caso de Dtem del Maran (Loreto) o Purs (Ucayali). Este punto, como hemos mencionado antes, resulta crucial. No existe de parte del JNE una poltica clara sobre la aplicacin de la norma, de tal manera que en cada proceso electoral, se elige aplicar en provincias distintas. En realidad, lo ms adecuado sera que en todas las provincias con poblacin indgena se aplique la ley de cuotas, no solamente para las elecciones de regidores provinciales tal como se hace en la actualidad, sino tambin para la de consejeros regionales, ya que en la actualidad se aplica a algunas provincias de la regin, pero no a todas las que tienen poblacin indgena. aaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAA Pero ms all del correcto funcionamiento del sistema en este ltimo proceso electoral, en general existe mucho descontento frente al sistema de cuotas implementado en el Per, que en trminos prcticos no favorece a los indgenas por varias razones, y por lo tanto, va en contra del objetivo mismo de la la ley de cuotas. AAAAAAAAAAAAAA
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En primer lugar, porque al igual que los otros sistemas de cuotas establecidas en la legislacin electoral peruana, como las de gnero y juventud, se trata de cuotas en las listas de candidatos y no en la de autoridades elegidas. Si realmente se quisiera implementar medidas reales de accin afirmativa, se tendra que fijar un nmero fijo de escaos para regidores, consejeros o congresistas a ser elegidos en representacin de las mujeres, los jvenes o los indgenas como ocurre en otros pases. AAAAAAAAAAAAAAAAA El sistema de cuotas ha creado adems, lo que se ha bautizado en algunas regiones como el relleno, es decir, la ocupacin de los ltimos puestos en las listas destinados principalmente a los candidatos indgenas. Este es el caso analizado por Mattias Borg para el proceso electoral del ao 2006 en Ucayali. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Pero adems, en un gran nmero de listas, lo que han hecho los partidos o movimientos polticos es asignar a la misma persona todas las cuotas, de tal manera que abundan los casos en que la cuota es representada por una mujer indgena menor de 29 aos de edad. Pero lo ms grave es que a estas candidatas se les ubica en los ltimos lugares de la lista de tal manera que las posibilidades reales de que salgan elegidas son muy remotas. Incluso en el caso de que se trate de la lista ganadora, el ltimo lugar generalmente no llega a obtener ningn cargo ya que se aplica al mismo tiempo la cifra repartidora. Y se han presentado casos tambin, en los que habiendo sido elegida una mujer indgena joven como regidora, esta ha sido utilizada por el alcalde o los otros regidores como asistente o incluso como personal de limpieza del local municipal, reproducindose as, dentro del gobierno municipal, el machismo y el racismo presentes en la sociedad peruana. AAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaa Otra perversin de la ley de cuotas consiste en la fragmentacin del movimiento indgena. Antes de la existencia de las cuotas, muchos partidos no invitaban a participar en sus listas a candidatos indgenas, de tal manera que aquellos que lo hacan tenan un inters real en contar con candidatos indgenas: sea porque se trataba de listas organizadas por los propios indgenas o porque se establecan alianzas con las organizaciones indgenas. De esta manera, los electores indgenas tenan mayor claridad respecto a la posicin de los distintos partidos o movimientos polticos frente a los intereses o la agenda poltica indgena. Sin embargo, hoy en da, con el sistema de cuotas, todos los partidos tienen la obligacin de contar con candidatos indgenas, lo que hace que los electores indgenas repartan sus votos entre sus conocidos con la esperanza de que alguno salga elegido, sin tomar en consideracin los lugares que ocupan, la cifra repartidora o los planes de gobierno o ideologa del partido por el que votan. aAAAA

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En algunas regiones tambin se produce otro efecto perverso estrechamente vinculado al anterior: la concentracin en unas cuantas comunidades de la provisin de candidatos para todas las listas electorales. Al respecto, hay casos extremos como el que ocurre en la provincia de San Ignacio en Cajamarca. En esta provincia solamente hay dos 13 comunidades indgenas tituladas que tienen que proveer de candidatos a regidores y consejeros regionales: as, tienen que proveer tres candidatos titulares a consejeros regionales, ms tres candidatos accesitarios por cada lista que postula a la regin de Cajamarca, adems de dos candidatos a regidores provinciales por la provincia de San Ignacio. En este proceso electoral del 2010, se inscribieron nueve listas para las elecciones regionales y ocho listas para las elecciones provinciales, sumando un total de 70 candidatos indgenas diferentes que tienen que provenir de un total de 441 electores. En otras palabras, el 16 por ciento de los indgenas amaznicos con DNI que viven en Cajamarca han sido candidatos; es decir, prcticamente uno de cada cinco. AAAA

3. A modo de conclusin
Resulta urgente, revisar el sistema de cuotas para la poblacin indgena amaznica que se viene aplicando a partir de la Ley 27734. La aplicacin de este sistema en los procesos electorales de la ltima dcada muestran las limitaciones de esta normativa. Es indudable la necesidad de mantener medidas de accin afirmativa que busquen equilibrar las injusticias seculares en contra de los pueblos indgenas del pas, pero a travs de medidas que realmente logren a corto, mediano y largo plazo favorecer una mejor participacin y representacin indgena en el proceso electoral y en la institucionalidad poltica peruana. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa Las ltimas elecciones, as como la historia de la participacin electoral y de las autoridades indgenas distritales y municipales en la Amazona peruana demuestran inters activo por los indgenas amaznicos en ser parte del gobierno y en buscar un Estado que exprese mejor la diversidad tnica y cultural del pas. Sin embargo, es importante recordar tambin que todava hay sectores importantes de la poblacin indgena que desconfan de este sistema. No hay que olvidar que la poltica electoral es solamente una de las muchas formas posibles en que los indgenas amaznicos viven y expresan su vida poltica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaAA Es necesario, pues, que el Estado peruano responda a estas expectativas generando nuevas formas de institucionalidad que aseguren una mejor representacin poltica de la poblacin indgena amaznica. Al respecto, a lo largo de este texto se han sugerido
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varias posibilidades, pero una de las ms eficaces sera la de asegurar el acceso real a los cargos de gobierno: ya sea a travs de la reserva de un nmero determinado de escaos para la poblacin indgena y no solamente un porcentaje de puestos en las listas de candidatos, o bien, en el caso del Congreso de la Repblica, a travs de la creacin de un distrito electoral indgena que funcione de manera autnoma a las jurisdicciones regionales ya establecidas. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Finalmente, en trminos de reformas de ms largo alcance, el Per, a diferencia de otros pases latinoamericanos, se encuentra hoy en da a la zaga en materia de legislacin y de polticas pblicas para los pueblos indgenas. A diferencia de otros Estados en la regin, no se estn discutiendo reformas sustantivas para asegurar verdaderos espacios de autogobierno y representacin indgena, tanto en el mbito local, regional y nacional. Tampoco se ha discutido la posibilidad de crear municipios indgenas o de revisar a fondo la Ley Orgnica de Municipalidades para hacerla ms compatible con la realidad de las comunidades indgenas del pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por el contrario, la legislacin actual no es favorable a la poblacin indgena, y resultan urgentes cambios, no solamente con respecto a la ley de cuotas o a los requisitos para inscribir partidos o movimientos polticos, sino sobre todo en la institucionalidad misma de los gobiernos locales, regionales y nacional, si es que se quieren respetar adecuadamente los derechos indgenas y lograr ser verdaderamente, como dice la Constitucin Peruana, un pas que reconoce y valora su diversidad tnica y cultural. aAAAA

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Captulo 3 Las comunidades campesinas y la cuota indgena

Laureano del Castillo

Hasta 1969, ao en que se promulg la Ley de Reforma Agraria, solo se hablaba en el Per de comunidades de indgenas; desde entonces, se distingui entre comunidades campesinas y nativas. Aos ms tarde, sobre todo al ratificarse el Convenio 169 de la OIT, se empez a utilizar la expresin pueblos indgenas. La falta de claridad sobre estos conceptos llev a que, en la reforma constitucional de 2002, el artculo constitucional 191 se refiriera en forma confusa a la representacin de comunidades nativas y pueblos originarios en los consejos regionales, error que luego se corrigi, incluyendo en el listado tambin a las comunidades campesinas. La ltima modificacin constitucional de 2005, sin embargo, no ha superado las dificultades conceptuales y, por el contrario, se ha mantenido y desarrollado en la legislacin electoral la confusin, limitando la representacin de las comunidades campesinas, pese a su importancia en el mundo rural. AAAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

1. Introduccin
En el presente trabajo revisaremos la forma como la legislacin peruana trata el tema de la participacin de las comunidades campesinas en dos niveles de gobierno: los gobiernos regionales y los gobiernos locales, destacando la poca claridad con la que tanto los reformadores de la Constitucin como los legisladores han actuado. Esa falta de claridad tiene que ver en lo fundamental con dos hechos. De un lado, las variaciones en el tiempo en la denominacin de las comunidades indgenas, y del otro, en la incorporacin en nuestra legislacin del trmino pueblos indgenas, debido sobre todo a la influencia de la aprobacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. AAAAAAAAAA Esa falta de claridad se expresa en el mismo tratamiento que se ha dado al tema de la participacin de las comunidades y pueblos indgenas u originarios, al que se ha denominado cuota nativa, lo que a nuestro entender refleja una percepcin limitada de
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los actores en juego y por ende, el desconocimiento de un grueso nmero de personas, organizadas en torno a las denominadas comunidades campesinas. aaaaaaaAAAAA

2. Ciudadana, ciudadana indgena y pueblos indgenas


La ciudadana es un concepto relativamente reciente en la historia. Bernales (1996: 232) afirma que para reconocer que todos puedan ser ciudadanos, hay que aceptar primero que todos puedan ser libres e iguales, cuando menos para el Derecho. Esto ltimo tiene apenas doscientos aos de legitimidad en el mundo al que pertenecemos. En efecto, la ciudadana se instaura a partir de los procesos de luchas que culminaron en la Declaracin de los Derechos Humanos, de los Estados Unidos de Amrica del Norte, y en la Revolucin Francesa. Esos dos eventos rompieron el principio de legitimidad que rega hasta entonces, basado en los deberes de los sbditos (Pinsky y Bassanezi, 2003: 109). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa El concepto de ciudadana es tambin consustancial al desarrollo del Estado moderno, es decir, a la forma de organizacin social y poltica fruto del desarrollo, bsicamente seguido en Europa y que fuera trado a Amrica con la independencia de Espaa. AAA As, siguiendo en buena medida la pauta marcada por la Constitucin de Cdiz de 1812, nuestras constituciones, desde los inicios del siglo XIX, tendieron al reconocimiento universal de la condicin ciudadana a todos los peruanos. Aunque inicialmente se reconoci en el Per el derecho al sufragio a los indgenas, a fines del siglo XIX se lo recort. Una de las razones principales que se invoc en su momento para desconocer ese derecho fue la manipulacin de la que eran objeto los indgenas, lo que se ha interpretado como el tratamiento de ellos como menores de edad. El proceso de democratizacin vivido en nuestra sociedad en las ltimas dcadas ha significado reconocer plenamente los derechos de los analfabetos al sufragio, y por esta va, a los indgenas (derecho restituido para las elecciones a una Asamblea Constituyente en 1978), as como, con algunas restricciones, su derecho a ser elegidos. AAAAAAAAAAAAAAAA Pero, mientras la construccin de la nocin de ciudadana en la realidad de los pases europeos y en Norteamrica ha permitido superar (formalmente) diferencias como las de clase, culturales y tnicas, los estudios sociolgicos e histricos muestran que en nuestro pas se presenta una distancia entre la ciudadana en el plano formal y su ejercicio en el plano real. En ese sentido, como afirman Pinsky y Bassanezi (2003: 9): AAA

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Ciudadana no es una definicin estanca, sino un concepto histrico, lo que significa que su sentido vara en el tiempo y en el espacio. Es muy diferente ser ciudadano en Alemania, en los Estados Unidos o en el Brasil (para no hablar de los pases en que la palabra es tab), no solo por las reglas que definen quin es o no titular de ciudadana (por derecho territorial o de sangre), sino tambin por los derechos y deberes distintos que caracterizan al ciudadano en cada uno de los Estados-naciones contemporneos.

En los ltimos aos se ha ido construyendo una nocin que complejiza la definicin de ciudadana, para incorporar la situacin de los integrantes de los pueblos indgenas. Cuestionando la idea clsica de ciudadana, basada en la homogeneidad de los integrantes de la sociedad y de la armona de la sociedad, algunos hablan de ciudadana tnica o de ciudadana indgena (Vega, 2009). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Refirindose al caso del Ecuador, Ilaquiche (2001) afirma que: aAAAAAAAAAAAAA
Las demandas formuladas por los pueblos indgenas constituyen justamente demandas de ciudadana diferenciada y plantean serios desafos a la concepcin de ciudadana imperante en el pas, ya que la concepcin de ciudadana universal que se ha pretendido crear desde la conformacin de los Estados independientes (1830), es fundamentalmente injusta porque ha conducido a la opresin, a la exclusin, y al olvido de grupos importantes de la poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Tratando de mirar los procesos sociales en distintos pases latinoamericanos, contraponindolos con la concepcin tradicional de ciudadana, Zamosc (2008: 5) anota: aaaa
Pero en la tradicin liberal moderna, desde la cual escriba Marshall, los derechos ciudadanos son vistos como universales e individuales, en el sentido de que corresponden a todos por igual y su ejercicio es una atribucin de los individuos como tales. El planteamiento de derechos especiales para los indgenas implica una contradiccin para esa tradicin liberal, ya que se trata de derechos colectivos; es decir, de prerrogativas a las cuales solo tienen acceso los individuos que pertenecen a una colectividad particular. Marshall mismo enfrent el problema cuando analiz los derechos obreros de contratacin y negociacin colectivas. AAAAAAAAAAAA

En nuestro pas, el tema indgena cobr mucha fuerza en las primeras dcadas del siglo XX, dando pie al llamado movimiento indigenista, pero por distintas razones perdi vigencia. Sin embargo, en buena medida por la aprobacin del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y su ratificacin por el Per en 1995, el tema indgena ha resurgido en nuestro pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Quienes forman parte de los pueblos indgenas es una pregunta difcil de responder en el Per, en buena cuenta por los cambios legislativos que traducen las diversas aproximaciones al tema. En efecto, Gamboa et al. (2009: 20) consideran que, en el Per, a los pueblos indgenas se los denomina de diferentes maneras, agregando que nuestra Constitucin clasifica a los Pueblos Indgenas como Comunidades Nativas, Comunidades Campesinas y Pueblos Originarios. No podemos olvidar que en nuestro pas existen Pueblos Indgenas que mantienen contacto con la sociedad nacional (comunidades nativas y campesinas), y tambin tenemos a nuestros hermanos los Pueblos Indgenas en aislamiento y en contacto inicial. Un conocido autor peruano precisa, con mayor rigor, que un pueblo indgena es necesariamente unidad sociocultural autoafirmada (Balln, 2004: 21). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAA

3. Los cambios en nuestra legislacin


Para entender esa diversidad de trminos para referirse a los pueblos indgenas en nuestra legislacin es preciso revisar la evolucin seguida desde inicios del siglo XX. AAAA En efecto, tras casi un siglo de desatencin oficial e intentos por desaparecerlas, la Constitucin de 1920 reconoci en el artculo 58 la existencia legal de las llamadas comunidades de indgenas e inici el tratamiento proteccionista de sus tierras (artculo 41). La Constitucin de 1933 reiter el reconocimiento legal de las comunidades de indgenas, dotndolas de personalidad jurdica (art. 207) y desarroll ms el rgimen de proteccin de sus tierras (art. 209). En cumplimiento de esas normas se aprob, mediante sendos decretos supremos, en 1961 el Estatuto de Comunidades Indgenas del Per, y en 1966 el Nuevo Estatuto de Comunidades Indgenas del Per, como recuerda Castillo (2007: 23) en un exhaustivo recuento histrico del tratamiento de este tema. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Desde la aprobacin de la Ley de Reforma Agraria, en junio de 1969, nuestra legislacin distingui entre comunidades campesinas y comunidades nativas, dejando de lado la denominacin anterior de comunidades de indgenas. En el mensaje pronunciado por el general Velasco el da de la aprobacin de esa ley se anunci el cambio de la denominacin de la fiesta Da del Indio por la del Da del Campesino, debido al carcter peyorativo de las expresiones indio e indgena: [...] la Ley de reforma agraria ha dado su respaldo a esa gran masa de campesinos que forman las comunidades indgenas que a partir de hoy abandonando un calificativo de resabios racistas y de prejuicio inaceptable se llamarn comunidades campesinas (Velasco, 1970). AAAAAAAAAA
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La Constitucin de 1979, al ocuparse de las comunidades, adopt la distincin y por eso en sus artculos 161 a 163 se refiri a las comunidades campesinas y nativas. Similar tratamiento otorg la Constitucin de 1993, en su artculo 89, aunque modificando sustancialmente el rgimen de proteccin de sus tierras. AAAAAAAAAAAAAAAAA En lo que toca a la legislacin especial, en 1970 se aprob, mediante decreto supremo, el Estatuto Especial de Comunidades Campesinas, mientras que en 1974 se promulg la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, la que fue reemplazada en 1978 por la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, decreto Ley 22175. En 1987 se aprobaron las Ley General de Comunidades Campesinas, 24656, y la Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades Campesinas, 24657. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La institucionalidad pblica durante esos aos respondi a la distincin entre ambas comunidades Direccin de Comunidades Campesinas y Nativas y luego el Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC). Curiosamente, recin desde la creacin de la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas al interior del Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano, en 1998, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se retom oficialmente la expresin indgena. La suerte de los organismos pblicos creados en los aos recientes la Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA) y el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) reflej la poca importancia que los gobiernos anteriores dieron al tema de los pueblos indgenas (Castillo y Del Castillo, 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Con estos antecedentes, en los aos recientes, sobre todo al surgir protestas por la aplicacin de la consulta previa, tal como obliga la ratificacin en 1995 del Convenio 169 de la OIT, se gener el debate en torno a la aplicacin de dicho mecanismo a las comunidades campesinas. Resulta importante en este punto reproducir algunos extractos de un informe de la Comisin de Expertos en aplicacin de Convenios y Recomendaciones (Informe de la CEACR 20089/79 reunin), citado en un informe de la Defensora del Pueblo (2009: 39-40): AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Comisin nota que segn las comunicaciones habra diferentes grados de aplicacin del Convenio segn la denominacin de la comunidad. Observa, adems, que la terminologa utilizada en las diferentes leyes genera confusin y que la denominacin o diferentes caractersticas de los pueblos no afectan su naturaleza en lo que concierne al Convenio si se encuentran comprendidas en el artculo 1, prrafo 1), del Convenio. A
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[] La Comisin considera que, en la medida en que las comunidades campesinas renen los requisitos del artculo 1, prrafo 1, del Convenio, deben gozar de la proteccin integral del Convenio independientemente de las diferencias o similitudes con otras comunidades, e independientemente de su denominacin14. AAAAAAAA

La conclusin a la que arriba la Defensora del Pueblo respecto de las comunidades campesinas y nativas, en el informe citado, es que independientemente de la denominacin empleada, lo que importa es su reconocimiento como sujetos de derechos, individuales y colectivos, reconocidos a nivel nacional e internacional, teniendo en cuenta los criterios objetivo y subjetivo del Convenio 169 (Defensora del Pueblo, 2009: 42). aa Esa conclusin, por lo dems, no solo resulta estando ms apegada al texto del Convenio 169 de la OIT sino tambin al reconocimiento de nuestra sociedad como pluritnica y pluricultural, contenida en el inciso 19 del artculo 2 de la Constitucin de 1993: [Toda persona tiene derecho] a su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

4. Descentralizacin y cuota nativa


Tomando en cuenta la falta de rigurosidad en nuestra legislacin respecto de la poblacin indgena, interesa revisar la norma constitucional que da pie al tratamiento de la mal llamada cuota nativa. El texto original del Captulo XIV del Ttulo IV, dedicado a la Descentralizacin, las Regiones y Las Municipalidades (artculo 188 a 199), reflejaba el poco inters del gobierno de Fujimori por la descentralizacin; por el contrario, esta norma sancion jurdicamente un nuevo proceso de recentralizacin estatal (Zas Friz, 2004: 104). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Al referirse a la estructura de las Regiones, el artculo 198 de la Constitucin de 1993 en su versin original sealaba escuetamente que el Consejo de Coordinacin Regional estaba integrado por el nmero de miembros que sealara la ley. AAAAAAAAAAAAAAA Como parte del proceso de retorno a la institucionalidad democrtica, en marzo de 2002 se modific completamente el mencionado Captulo XIV de la Constitucin, mediante la Ley 27680. En la nueva redaccin se incluy un ltimo prrafo en el artculo 191 con el siguiente texto: La ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades nativas y pueblos originarios en los consejos regionales. Igual tratamiento se aplica para los concejos municipales. AAAAAAAAAAAA

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Tratando de dar un mayor espacio a las poblaciones marginadas, la modificacin constitucional operada en 2002 reconoce la necesidad de incorporar en los consejos regionales y en los concejos municipales (tanto provinciales como distritales) un porcentaje de mujeres (gnero) comunidades nativas y pueblos originarios. El problema, sin embargo, gener otro problema terminolgico, al no haberse definido previamente en nuestra legislacin quines son pueblos originarios. Adicionalmente, se menciona expresamente a las comunidades nativas, pero no as a las comunidades campesinas. AAAA Intentando una salida a la dificultad generada por la defectuosa redaccin del prrafo final del artculo 191 constitucional reformado, podra pensarse que, como en otras normas y en la literatura sobre el tema, la expresin pueblos originarios es tomada en reemplazo de pueblos indgenas. Pero ello no resuelve el problema, pues implicara que las comunidades nativas no seran pueblos indgenas, dado que la redaccin emplea la conjuncin copulativa y. Por otro lado, si se intentara sustentar que las comunidades nativas s son pueblos indgenas y que el legislador us desprevenidamente la conjuncin para referirse a expresiones similares, incluyendo en los pueblos originarios a las comunidades nativas, tendramos que al no mencionrselas, se estara excluyendo de su aplicacin a las comunidades nativas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esa confusa o por lo menos defectuosa regulacin constitucional es la que habra dado pie al tratamiento en nuestra legislacin electoral de la llamada cuota nativa, para diferenciarla de la cuota de gnero y, posteriormente, de la cuota de jvenes. AAAAAA Una nueva reforma al texto constitucional, esta vez mediante la Ley 28607, de octubre de 2005, modific ese artculo constitucional en varios aspectos. El prrafo final del mismo artculo tiene ahora el siguiente texto: La ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los consejos regionales. Igual tratamiento se aplica para los concejos municipales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

5. La legislacin electoral y la cuota nativa


Tomando en cuenta los elementos anteriores, veamos en forma muy rpida cules son las normas legales vigentes en nuestra legislacin electoral que se ocupan de las cuotas electorales, y en particular de la participacin de las comunidades campesinas y nativas. La Ley Orgnica de Elecciones 26859, de 1997, se refiere en el artculo 116 a las Listas de Candidatos a Congresistas. Recogiendo la modificacin aprobada por la Ley 27387,
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de diciembre de 2000, se incluye la cuota de gnero: Las listas de candidatos al Congreso en cada Distrito Electoral deben incluir un nmero no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varn o mujer. aAAAAAAAAAAAAAA La Ley de Elecciones Regionales, 27683, fue aprobada en marzo de 2002, pero la redaccin del artculo 12, dedicado a regular la inscripcin de listas de candidatos, corresponde a la modificacin incorporada por la Ley 29470, publicada en diciembre de 2009. Nos interesa revisar el tercer y cuarto prrafos de dicho artculo: AAAAAAAAA
La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por el nmero de candidatos para cada provincia, incluyendo igual nmero de accesitarios. AAAAAA La relacin de candidatos titulares considera los siguientes requisitos: AAAAAAA 1. No menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres. AAAA 2. No menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos jvenes menores de veintinueve (29) aos de edad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 3. Un mnimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en cada regin donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). AAAAAAAAAAAA Para tal efecto, un mismo candidato puede acreditar ms de una cualidad.

Asimismo, en la Ley de Elecciones Municipales 26864, el artculo 10 se refiere a la inscripcin de las listas de candidatos a alcaldes y regidores de las organizaciones polticas y alianzas electorales. Ese artculo ha sido modificado por la Ley 27734, de mayo de 2002, pero el numeral 3 que es el que nos interesa en este trabajo fue modificado por la Ley 28869, en agosto de 2006. El artculo 10 establece la informacin que debe consignar el documento con la lista de candidatos y el numeral 3 precisa lo siguiente: aaaaaaaaaa
El nmero correlativo que indique la posicin de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres, no menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos o ciudadanas jvenes menores de veintinueve (29) aos de edad y un mnimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La lectura de las tres leyes mencionadas nos muestra relativa unidad de criterios. La Ley Orgnica de Elecciones quiz la ms importante, pero tambin la ms antigua, en virtud de la modificacin del ao 2000 incorpora la cuota de gnero. No solo por haberse aprobado las modificaciones al artculo con posterioridad a la vigencia de la
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Ley Orgnica de Elecciones, sino sobre todo porque esta ley no se ocupa de las elecciones regionales ni municipales y no hay alusin a la cuota para comuneros. AAAAAAAA Donde s hay plena concordancia es en el artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales y el artculo 10 de la Ley de Elecciones Municipales, al punto que la composicin de las listas en cada caso es idntica, resultado de las respectivas modificaciones, de 2009 y 2006 respectivamente. All encontramos la cuota de gnero (30%), de jvenes (20%) y de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios (15%), en este ltimo caso en cada regin o provincia, respectivamente, donde existan. En todos los casos se trata de porcentajes mnimos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Entrando directamente al tema, vemos que, aunque la reforma constitucional del artculo 191 se realiz en octubre de 2005, por la Ley 28607 de octubre de 2005, considerando la representacin de gnero, as como de comunidades campesinas y nativas y pueblos originarios en los consejos regionales y concejos municipales, tanto la Ley de Elecciones Regionales como la Ley de Elecciones Municipales solo contemplan la representacin de las comunidades nativas y pueblos originarios. Insistimos: las modificaciones operadas en ambas leyes son posteriores (de 2006 y 2009) a la reforma constitucional, con lo cual se estara produciendo una violacin constitucional. La legislacin electoral desconoce as el derecho de los representantes de comunidades campesinas de integrar las listas de candidatos, derecho que solo se reconoce a los representantes de comunidades nativas, dado que por las imprecisiones terminolgicas y legales nadie acredita representantes de pueblos originarios. aAAAAAAAAAAAA Pero hay ms. El texto citado del artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales, 27683, termina con esta expresin: Para tal efecto, un mismo candidato puede acreditar ms de una cualidad. Esto plantea una evidente forma de elusin de la obligacin legal de incluir representantes de los sectores poblacionales que por mandato constitucional y legal se quiere ver representados en los consejos regionales y concejos municipales. De esta forma, si se consigna en la lista de candidatos una joven nativa se estara cumpliendo con ello la triple exigencia (mujer, joven y nativa) de cuotas de la Ley de Elecciones Regionales y, por ende, se estara incrementando proporcionalmente la presencia en la lista de representantes varones, adultos y no nativos. Este es una evidente irregularidad que deber ser corregida. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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6. Aplicacin del mecanismo de cuotas


El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, ha debido aprobar normas para regular la aplicacin del mecanismo de cuotas en los distintos procesos electorales en los que han estado vigentes. Ello ha sido hecho a travs de resoluciones. Una revisin de las resoluciones emitidas por el JNE en estos aos, las que pueden revisarse en el portal de la instituci15, muestra aspectos interesantes. En el ao 2009, con ocasin de celebrarse elecciones municipales en 91 distritos electorales, donde haba operado previamente el mecanismo de revocatoria de autoridades, el JNE aprob el Reglamento para la Aplicacin de las Cuotas Electorales en el Proceso de Nuevas Elecciones Municipales 2009, mediante la Resolucin 503-2009-JNE. El Reglamento precis que este era de aplicacin solo en el proceso de Nuevas Elecciones Municipales del ao 2009. La parte previa al articulado trae un listado de definiciones, dentro de las cuales se incluyen trminos como comunidades nativas y cuotas electorales, pero no se define a los pueblos originarios, lo cual se explica por la ausencia de una definicin en nuestra legislacin. Respecto de las cuotas electorales, la definicin seala que son medidas positivas descritas en la ley, por medio de las cuales se busca impedir la exclusin de grupos histricamente relegados de la participacin poltica. En nuestro caso tenemos tres cuotas electorales, las de gnero, de nativos y pueblos originarios y de jvenes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El artculo 6 del aludido Reglamento para la Aplicacin de las Cuotas Electorales en el Proceso de Nuevas Elecciones Municipales 2009 regula la llamada cuota nativa, precisando que en dichas elecciones municipales se aplicar la cuota de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios segn la determinacin geogrfica aprobada para las elecciones municipales del ao 2006. El tercer prrafo agrega: La comunidad nativa o pueblo originario deber estar reconocido por los registros que pudieran tener el Ministerio de Agricultura, el Gobierno Regional respectivo o cualquier otra entidad pblica, lo cual genera problemas vinculados con el reconocimiento oficial de las comunidades nativas, tema de discusin que est relacionado con el debate respecto del reconocimiento de la personalidad jurdica, tanto de comunidades campesinas como nativas. Las nicas personas jurdicas a las que nuestras constituciones, desde 1933, han otorgado tal reconocimiento son las comunidades de indgenas (ahora campesinas y nativas). Las preguntas que quedan, sin embargo son varias: qu es un pueblo originario?, quin lo reconoce?, es lo mismo una comunidad nativa que un pueblo originario, dado que esta vez la conjuncin que se utiliza es la disyuntiva o? aAAA

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Por ltimo, al revisar los Anexos de tal Reglamento, llama la atencin que solo se incluya a una provincia Padre Abad dentro de las que tendran cuota de representantes de comunidades nativas. Resulta evidente que no se considerara representacin de comunidades campesinas a pesar de la gran cantidad de ellas en los departamentos de Puno, Cusco y Ayacucho, entre otros, en varios de cuyos distritos se realizaran esas elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En febrero de 2010, la Resolucin 078-2010-JNE regul unas nuevas elecciones municipales en 29 distritos, en cuyos consejos se haba revocado a ms de un tercio de sus miembros. Lo curioso del caso es que el segundo considerando afirma: debindose tener en cuenta que en estos comicios no se aplica la cuota de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios debido a que no hay eleccin de mbito provincial, lo que se hara en aplicacin del artculo 8 de la Ley de Elecciones Municipales, 26864, siendo que dicho artculo no se refiere a tal supuesto. Entre los distritos involucrados aparecen tambin varios ubicados en departamentos con fuerte presencia de comunidades campesinas, como Puno, Ayacucho y Huancavelica. AAAAAAAAAAAA La Resolucin 247-2010-JNE, de abril de 2010, aprob el Reglamento de Inscripcin de Listas de Candidatos para las Elecciones Regionales y Municipales 2010. En el punto 6 de dicha resolucin, llama la atencin la definicin unificada de comunidades nativas y pueblos originarios, con lo cual se podra entender que son sinnimos. En el artculo 21, al regular la cuota de comunidades nativa y pueblos indgenas, se usan indistintamente las conjunciones y y o para referirse a estas organizaciones, incrementando la confusin. El artculo 22 del Reglamento reitera la concurrencia de cuotas en una misma persona, consolidando as esta aplicacin irregular. AAAAAAAAAAAAAAAA La Resolucin 254-2010-JNE, tambin de abril de 2010, por su parte, en aplicacin de la cuota electoral, estableci el nmero mnimo de representantes de cuota de gnero y de representantes de comunidades nativas en las elecciones regionales de 2010, as como para las elecciones municipales, destacando que no se contempla tampoco cuota de comunidades en los mbitos distritales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA De la mayor importancia resulta la revisin de la Resolucin 690-2010-JNE, de julio de 2010, la cual pronuncindose sobre un caso concreto el recurso de apelacin interpuesto por un partido poltico contra la resolucin del respectivo Jurado Electoral Especial que declar improcedente la solicitud de inscripcin de la lista de candidatos al Gobierno Regional de San Martn para las Elecciones Regionales 2010 sent un precedente muy valioso sobre el tema que nos ocupa. En el fundamento nmero dos de la referida resolucin se puede leer: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Al respecto cabe resaltar que el establecimiento del requisito de las cuotas electorales no obedece o se circunscribe a un mandato de carcter legal, sino ms bien y fundamentalmente constitucional, conforme se advierte de lo dispuesto por el artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per, que en virtud del principio de supremaca y fuerza normativa, resulta de aplicacin inmediata. Y es que, este Colegiado debe recordar que con el requisito de las cuotas electorales se pretende promover de manera inclusiva el ejercicio de los derechos de participacin poltica de determinados grupos sociales histricamente marginados, en condiciones de igualdad material (artculo 2, numeral 2, de la Constitucin Poltica del Per). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

Lo sealado en la Resolucin 690-2010-JNE debera llevar a que el JNE, en las futuras resoluciones que emita, regulando las elecciones que eventualmente resulten del proceso de revocatorias a realizarse este ao y otras normas complementarias, no solo reconozca el derecho de las comunidades campesinas a incluirse en la respectiva cuota electoral tal como dispone el texto reformado del artculo 191 de la Constitucin sino que lo viabilice. Ello, por lo dems, no hara sino llevar a la prctica la consideracin que acabamos de citar sino tambin el mandato expreso del artculo 51 de la Constitucin vigente: La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAa

7. A manera de conclusin
De la revisin que de manera somera hemos realizado a la legislacin electoral y a las resoluciones del JNE pueden sacarse algunas conclusiones. Pero antes de hacerlo debe tomarse en cuenta que la legislacin de las ltimas dos dcadas ha tendido a desconocer el derecho de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas, hasta casi invisibilizarlas. No puede pasarse por alto que existen oficialmente reconocidas hasta diciembre de 2010 segn la Oficina de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) un total de 6 069 comunidades campesinas y 1 461 comunidades nativas. El Censo Nacional Agropecuario de 1994 indic que las comunidades controlaban entonces en conjunto alrededor del 55% de la superficie agropecuaria del pas. En el caso de las comunidades campesinas, ellas estn presentes en veintiuno de los veinticuatro departamentos, tanto de la sierra como tambin en departamentos de la costa y selva peruanas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaa
a) Hasta 1969 la legislacin peruana se refiri a la poblacin indgena como comunidades de indgenas. A partir de ese ao nuestras normas legales distinguieron entre comunidades campesinas y comunidades nativas. La aprobacin y ratificacin por
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el Per del Convenio169 de OIT, entre otros factores, conllev la reintroduccin del trmino indgena, asociado a los pueblos indgenas, aunque sin precisar el contenido de esta ltima expresin, usando tambin el trmino pueblos originarios. AAA b) La Constitucin de 1993, merced a una nueva reforma constitucional operada en 2005, ha reconocido en su artculo 191 a las comunidades campesinas, a las comunidades nativas y a los pueblos originarios el derecho de participar con una cuota en los consejos regionales y en los concejos municipales. En el caso de los concejos municipales, de considerarse esta participacin tanto en los provinciales como en los distritales, pues no se puede distinguir donde la norma no distingue. AAAAAAAAA c) La legislacin electoral, ms especficamente la Ley de Elecciones Regionales y la Ley de Elecciones Municipales, deben adecuarse al mandato constitucional, contenido en el texto reformado en 2005 del artculo 191 de la Constitucin Poltica. Ello hara que en ambas leyes se contemple la cuota de gnero, de jvenes y de comunidades campesinas y comunidades nativas, no solo de estas ltimas. AAAAAAAAAAA d) Pero tambin la regulacin emitida por el JNE debe ser revisada. En estricta coherencia con los fundamentos de la Resolucin 690-2010-JNE, la reglamentacin para cada proceso electoral, tanto regional como municipal, y en este caso igualmente considerando las listas para concejos distritales, debe determinarse la cuota electoral que corresponde tambin a las comunidades campesinas y nativas. AAAAAAA

Es posible que se argumente que esos cambios son muy complejos. Probablemente sea as, pero no por ello se debe frenar el avance del reconocimiento de los derechos de la poblacin indgena y nativa. Por atender a esas razones prcticas, y como el padrn electoral est organizado por distritos y no por comunidades, se viene incumpliendo tambin el mandato constitucional del artculo 152, de elegir por votacin popular a los jueces de paz. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Para terminar, conviene revisar el artculo 7 de la Constitucin poltica de Colombia, en el cual se reconoce la diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana. Otros artculos de dicha Constitucin reconocen los derechos de los indios, o de las minoras tnicas en general, a elegir dos senadores en el marco de una circunscripcin indgena nacional, cinco diputados representantes de las minoras tnicas, y al reconocimiento de los territorios indgenas con las mismas facultades que las otras autoridades territoriales (Larregle, 1993). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Seccin 2 Aspectos conceptuales y normativos: precisiones y notas para el debate

Captulo 4 Los desafos de la diversidad cultural para la democracia peruana: notas para la discusin

Ivn Lanegra

Desde el ao 2001, el Per ha logrado sostener la vigencia de las instituciones que caracterizan a las democracias contemporneas: elecciones competitivas, libres e imparciales; inclusin universal de los adultos, y la garanta de derechos de asociacin poltica, 16 expresin y de acceso a la informacin . Sin embargo, los problemas de la calidad del rgimen poltico democrtico siguen siendo tema de constante anlisis y debate. aaaAAA La pobreza y la desigualdad socioeconmica subsistentes han sido relacionadas con la democracia en tanto condiciones desfavorables para su sostenibilidad, as como por constituir asuntos que el rgimen poltico debera contribuir a reducir o eliminar. Adicionalmente, y ms all de los factores especficos que los generan, ha aparecido recientemente un reclamo de reconocimiento a la diversidad cultural del pas. Dentro de ellos, algunos derivan de dicha diversidad la necesidad de hacer ajustes a las reglas del rgimen poltico, con el objetivo de permitir o facilitar la generacin de decisiones pblicas que incorporen de una manera aceptable cualquiera sea el criterio para juzgarla la diferencia cultural. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa

1. La diversidad cultural y el multiculturalismo


La diversidad cultural en el Per, caracterstica que se deriva de la existencia de 52 pueblos indgenas, presenta componentes complejos. Por un lado, importantes grupos de la poblacin peruana poseen un origen tnico comn y conservan el uso de una misma lengua, as como la vinculacin de la identidad cultural con reas especficas del territorio del Estado que ocupan, en muchos casos, por siglos. Pero, al mismo tiempo, los individuos y familias que conforman estas poblaciones culturalmente diferenciadas promueven sus proyectos personales y grupales en espacios en los cuales buena parte de las relaciones econmicas y sociales se desarrollan en el marco de la civilizacin occidental.

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Por otra parte, las culturas vienen cambiado continuamente e incorporando elementos de otras en particular de la mayoritaria, aunque en el contexto de relaciones caracterizadas por la asimetra y, en muchos casos, por la violencia abierta y la opresin. Son estos ltimos factores los que han llevado, adems, a una situacin de desventaja socioeconmica y de discriminacin tnica y cultural. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esta no es, por cierto, una cuestin que solo enfrente nuestro pas: diversos movimientos sociales en todo el mundo han asumido la diversidad cultural como eje principal de sus preocupaciones, bajo el paradigma del multiculturalismo. AAAAAAAAAAAA Los movimientos multiculturalistas presentan mltiples y diferentes manifestaciones: pueden aparecer como reivindicaciones de grupos tnicos al interior de un Estado, sea por minoras preexistentes a la constitucin de dicho Estado, o sea por inmigrantes que forman minoras dentro de la sociedad receptora. Otra parte de las demandas multiculturalistas puede vincularse con cuestiones religiosas o polticas, luchas con contenido ambiental o por la posesin o uso de los territorios y sus recursos, o bien demandar la imparticin de justicia segn los usos y costumbres de cada grupo en particular. Las demandas multiculturalistas se refieren, fundamentalmente, al reconocimiento de identidades, prcticas, instituciones y grupos minoritarios dentro de una cultura nacional dominante, que ha sido promovida y muchas veces impuesta desde la estructura estatal (Velasco, 2011: 62). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por dichas razones, en la actualidad uno de desafos ms acuciantes que encaran muchas democracias liberales, tanto las ms antiguas como las nuevas, es la conversin de la diversidad etnocultural en un conjunto de exigencias con consecuencias sobre la institucionalidad poltica. Las poblaciones que pertenecen a culturas diferentes a la que encarna el Estado a travs de distintos instrumentos mediante los cuales construye y ejerce el poder, exigen un mayor reconocimiento pblico de sus propias identidades y una mayor libertad as como la oportunidad de mantener y desarrollar sus prcticas culturales, esperando cambios en los procesos de decisin poltica que sean sensibles a dichas demandas. En respuesta a estas, en muchos pases se estn adoptando mecanismos nuevos y creativos para albergar polticamente tales diferencias culturales (Kymlycka y Cohen-Almagor, 2000: 89). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ante dichas exigencias, consideramos, compartiendo lo expresado por Seyla Benhabid, que la igualdad democrtica tiene la tarea de crear instituciones imparciales en la esfera pblica y en la sociedad civil en las que la lucha por el reconocimiento de las diferencias culturales y la disputa por los relatos culturales puedan llevarse a cabo sin dominacin (2006: 34).
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No obstante, introducirnos en el campo de la comprensin de la cultura no es una cuestin simple. En primer lugar, debemos estar alerta a lo que propia Seyla Benhabid identifica como una sociologa reduccionista de la cultura. aAAAAAAAAAAAAAA
Sean conservadores o progresistas, estos enfoques comparten premisas epistmicas falsas: (1) que las culturas son totalidades claramente delineables; (2) que las culturas son congruentes con los grupos poblacionales y que es posible realizar una descripcin no controvertida de la cultura de un grupo humano; y (3) que, aun cuando las culturas y los grupos no se corresponden exactamente entre s, y aun cuando existe ms de una cultura dentro de un grupo humano y ms de un grupo que puede compartir los mismos rasgos culturales, esto no comporta problemas significativos para la poltica o las polticas (2006: 27). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Benhabid, citando a Terence Turner, alerta que al asumir esta posicin se corre el riesgo de esencializar la idea de cultura como propiedad de un grupo tnico, de convertir las culturas en cosas, tratndolas como entidades separadas, bien definidas, delimitadas, homogneas e insignias de identidad grupal. Las culturas se vuelven un fetiche que las deja fuera del alcance del anlisis crtico (2006: 27-28). AAAAAAAAAAAAAA

2. Diversidad cultural y democracia


Cmo hacer para que nuestra democracia con sus dficits persistentes tome en cuenta estas diferencias culturales sin caer en los riesgos identificados por Benhabid? A En primer lugar, es indispensable discutir a profundidad las consecuencias de introducir reglas en el rgimen poltico que pudieran plantear excepciones al principio de igualdad. El modelo democrtico actual busca expresamente que sea el simple nmero el que defina la decisin a seguir, sin importar las calidades de las personas (o grupos) o las opciones disponibles. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Debemos recordar que el valor central de la democracia es la igualdad. El uso de la regla de la mayora como criterio fundamental de decisin responde a su capacidad intrnseca de tratar con absoluta igualdad a los individuos y ser neutral frente a las distintas opciones existentes. Sin embargo, es precisamente dicha indiferencia ante la diversidad de las preferencias de los individuos lo que puede plantear un desafo al momento de incorporar un enfoque multicultural. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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En segundo lugar, en tanto entendemos que las culturas se forman a travs de interacciones y dilogos complejos con otras, siendo sus lmites fluidos, porosos y controvertidos, las identidades culturales deberan buscar el reconocimiento pblico de su identidad al interior de una sociedad democrtica, pluralista y compleja, de forma que no se niegue su fluidez (Benhabid, 2006: 297). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No obstante, tambin debemos aceptar que algunas culturas pueden no tolerar la hibridacin y negar la complejidad cultural. En estos casos, su miembros no solo buscan preservar su idioma, sus costumbres y su cultura, sino mantener la integridad de sus formas de vida, lo cual pudiera no ser compatible con lo que denominamos modernidad. Hasta ahora los Estados han explotado, conquistado, vigilado o subyugado a estas culturas. El abandonar estos patrones exige construir instituciones que promuevan la negociacin y el debate sobre las condiciones bajo las cuales las culturas convivirn al interior del Estado (Benhabid, 2006: 297-298). AAAAAAAAAAAAAAAAAA En tercer lugar, debemos hacer explcita la diferencia cultural. En el caso del Per esto pasa por la identificacin de los pueblos indgenas, concepto de contenido formal complejo. Conforme el artculo 1 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), dichos pueblos descienden de las poblaciones que en la poca de la conquista o de la colonizacin habitaban el territorio que ahora pertenece a un determinado pas, cualquiera sea su situacin jurdica, y en tanto conserven todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Eso es lo que se denomina el criterio objetivo. A esto se agrega la conciencia que dicho pueblo debe tener de su identidad indgena, lo que se conoce en la literatura especializada como criterio subjetivo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Reconocer e identificar a los pueblos indgenas bajo ambos criterios implica visibilizarlos tanto en las estadsticas nacionales como en los sistemas de informacin oficiales. Lo sealado resulta crucial en vista de que los Estados requieren responder a las necesidades y prioridades especficas de los pueblos indgenas. Del mismo modo, nos permite monitorear el impacto de las intervenciones (OIT, 2009: 10). AAAAAAAAAAAAAA Desde luego el propio uso del trmino pueblo posee una carga jurdica y poltica relevante, que no ha sido ajena a la discusin internacional. Es por ello que, dada la fuerte relacin existente entre el concepto de pueblo y el derecho a la libre determinacin, en el artculo 1 del Convenio 169 de la OIT se seala que la utilizacin de dicho trmino no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho
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internacional. De esta manera se dio una respuesta pragmtica al temor existente sobre el posible uso del trmino pueblos indgenas para justificar demandas separatistas (Bengoa, 2007: 272-273). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Algo similar ha ocurrido respecto de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en setiembre de 2007. Al respecto James Anaya resalta que [] si algo est claro es que, al apoyar el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin a travs de la Declaracin, los Estados no estaban apoyando un derecho de los pueblos indgenas a formar Estados independientes. Y los propios pueblos indgenas han negado de manera casi uniforme que aspirasen a Estados independientes cuando pedan la libre determinacin. Ms adelante, precisa que entendida la libre determinacin como derecho humano, su idea esencial es [] que los seres humanos, individualmente o como grupos, tienen por igual el derecho de ejercer el control sobre sus propios destinos y de vivir en los rdenes institucionales de gobierno que se diseen de acuerdo con ese derecho (Anaya, 2009: 195, 197). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No debemos dejar de mencionar que en el Per la correlacin de condiciones de desigualdad y pobreza con las caractersticas tnicas de las personas elementos estos ltimos ligados adems a prcticas de discriminacin ha promovido, a travs de actores pertenecientes o no a dichas poblaciones en desventaja, la construccin de discursos que buscan extender el concepto de pueblo indgena y al uso de instrumentos pensados para encarar la diferencia cultural; a mbitos caracterizados por diferencias tnicas y rurales, pero no culturales. Esto desde luego no niega la necesidad de desarrollar mecanismos que reduzcan la desventaja social y econmica, y que, del mismo modo, promuevan la participacin poltica de estos sectores de la poblacin rural, pero s nos alerta sobre la necesidad de evitar que el contenido del concepto de diversidad cultural se haga tan difuso que pierda su capacidad descriptiva, facilitando su uso con fines puramente instrumentales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

3. El cambio de las reglas del rgimen poltico democrtico y la diversidad cultural


Con estas precisiones quisiramos ahora discutir dos formas especficas de cambios en las reglas del rgimen poltico democrtico justificadas en la diversidad cultural. Por un lado, la solucin de otorgarle a la poblacin culturalmente diferente la posibilidad de tomar ciertas decisiones por fuera del aparato estatal, que normalmente tendra a su
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cargo dichas tareas. Y por otro, la alternativa de variar las formas en que las preferencias de los pueblos indgenas son incluidas en el proceso de toma de decisiones, a diversas escalas.

3.1 Niveles de autonoma al interior del Estado


El reconocimiento de una esfera de autogobierno, que a su vez deba respetar un conjunto de lmites habitualmente los derechos fundamentales, es una importante va para vincular el rgimen democrtico con la diversidad cultural. En este caso, se entiende que el grupo culturalmente diferente mantiene formas de decisin propias que son necesarias para la preservacin y reproduccin de la identidad cultural. Por lo tanto, el uso de dichos mecanismos de autogobierno es una condicin de respeto mutuo entre las culturas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Desde luego, la dificultad en este punto pasa por la definicin del mbito de dicho autogobierno, sus efectos sobre otros miembros del Estado que no pertenecen a dicha cultura y los lmites a su ejercicio derivados de los derechos fundamentales u otras cuestiones consideradas por el Estado como indisponibles. aAAAAAAAAAAAAAAA Con respecto a lo primero, la experiencia ha estado vinculada con el mbito de la administracin de justicia, as como a la toma de decisiones sobre las relaciones sociales entre los miembros del grupo culturalmente diferenciado y dentro de ciertos lmites territoriales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Lo segundo ha sido una cuestin ms difcil. En principio el mismo derecho a ser juzgado conforme a las reglas culturales propias que se alega en sentido favorable a los pueblos indgenas puede ser interpuesto respecto de un miembro de la cultura occidental que se encuentra en la misma situacin. Adems, el autogobierno puede implicar otras consecuencias para otras culturas, como por ejemplo al decidir sobre el uso de los recursos naturales bajo su titularidad que pudiera afectar a terceros. No deberan ser responsables de velar tambin por las consecuencias de sus decisiones en particular aquellas con una carga negativa fuera de su mbito? No queda duda de que s, en tanto constituye una evidente regla de equidad que, aplicada en el mbito internacional, puede, con mayor razn, usarse al interior del propio Estado. AAAAAAAAAAAAAA El tercer punto tampoco es simple. Los Estados entienden que los derechos humanos o derechos fundamentales son puntos de referencia obligatorios, que deben ser

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respetados sin restriccin. Desde luego, su ejercicio puede conllevar adaptacin cultural, pero sin que ello implique su inaplicacin por razones culturales. En otros casos, cuestiones como los derechos de las mujeres, incluso en un mbito de ejercicio de la ciudadana, han planteado ms dificultades en este campo. Pareciera, no obstante, que el camino de la inclusin de la perspectiva multicultural en la formacin de las principales decisiones del Estado pudiera conllevar algunas respuestas a este desafo, incluso en la discusin sobre el contenido de los derechos humanos y su desarrollo en el marco de sociedades multiculturales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

3.2 Incorporacin de representantes de las culturas en el proceso democrtico


Como hemos visto, la democracia, desde el principio de la igualdad poltica, ha incorporado la regla de la mayora como criterio ltimo de decisin. La introduccin de las instituciones representativas trajo consigo, adems, la cuestin de la identidad entre las preferencias de los representados y las opciones de los representantes. Desde esta perspectiva, pareciera que el problema de las minoras culturales y la inclusin de sus preferencias se limitase a lograr una representacin equitativa que asegure que su perspectiva cultural forme parte del proceso de toma de decisin. AAAAAAAAAAAAAAAA Desde luego, esta solucin plantea una dificultad inicial. Las minoras culturales no podrn nunca ganar en trminos cuantitativos a las mayoras. Este es un obstculo muy relevante, pero no el nico. Tambin la idea de espejo entre el representante y los representados sufre de varias fallas. En primer lugar porque los representados (la poblacin que comparte una cultura) no es una entidad homognea que pueda ser representada en su complejidad por algunos de sus integrantes. En segundo lugar, porque enfrenta los mismos problemas de agente-principal que afectan la representacin en el grupo mayoritario. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No obstante, la igualdad no es el nico componente del modelo. Desde sus orgenes, la democracia ha estado vinculada tambin con la participacin y deliberacin pblica. Incluso el propio modelo de representacin busc en sus orgenes reproducir las caractersticas de virtud y deliberacin con el objetivo de priorizar el bien comn, elementos propios del republicanismo clsico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaAA De aqu que la inclusin de representantes de las distintas culturas tambin plantea la incorporacin de argumentos culturales en la deliberacin pblica. Es aqu donde
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adquiere una presencia principal la idea la interculturalidad como principio por el cual las distintas culturas pueden, a travs del dilogo y no mediante la imposicin jerrquica, llegar a puntos de acuerdo sobre distintos aspectos generales de la vida comn. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No obstante, al entrar en una esfera de discusin universal, las decisiones en juego tambin afectan al grupo mayoritario, por lo que la deliberacin intercultural debe resolverse finalmente, en algn punto, mediante la regla de la mayora, lo que nos devuelve a los problemas derivados de la tensin con el principio de igualdad. AAAAAAAAA En vista de esta dificultad, las garantas a los derechos colectivos, reconocidos a nivel constitucional, aparecen como un contrapeso contra-mayoritario. Ms all de su concrecin jurdica, estas soluciones reflejan las complejidades de procesos de naturaleza fundamentalmente poltica, tal como hemos venido describiendo. AAAAAAAAAAAAA

4. Ideas finales
Entonces, quedan opciones de reformas del rgimen poltico democrtico que incorporen las exigencias del multiculturalismo? La respuesta es s, pero teniendo en cuenta que dichas demandas no se resuelven por s solas y que requieren, por lo tanto, una red de mecanismos que acompaen, adems, el ejercicio del gobierno, como es el caso de la consulta previa a los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por ejemplo, la cuota para pueblos indgenas en los cuerpos legislativos constituye una de dichas vas. La regla rompe en alguna medida con el principio de igualdad, pues habitualmente puede facilitar a ciertos grupos el acceso a los puestos electos por razn de sus cualidades. Sin embargo, en un pas con 52 pueblos indgenas, no es simple pensar en una incorporacin a escala nacional, ms an cuando la poblacin perteneciente a dichas culturas no se encuentra necesariamente ubicada solo en una parte del territorio estatal. En los mbitos regional y local, la dificultad parece menor en tanto existe menos diversidad cultural a dicha escala, aunque seguramente la dificultad se reproducira de un modo similar en muchos departamentos del pas. aAAAAAAAAAAAA Por otro lado, la propia seleccin de los representantes a travs de la regla de mayora, con un universo acotado a la poblacin que comparte una cultura dejando de lado las dificultades de definir dicho universo plantea otra tensin con los mecanismos tradicionales de designacin de representantes propios de cada una de las culturas. AAAA
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Sin embargo, si finalmente la cuota no asegura siquiera la incorporacin de representantes electos pertenecientes a las distintas culturas en los organismos de decisin conformados a travs del sistema electoral, entonces sus efectos potencialmente deliberativos simplemente pueden no concretarse jams. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Entonces, la cuota no resuelve la incorporacin de la perspectiva multicultural en las decisiones de un rgimen democrtico directamente, pero s puede convertirse en un medio para discutir dichos temas en una esfera pblica ms amplia, haciendo visible el tema y los problemas. Al final, las mayoras tomarn las decisiones, pero acotadas a la propia dinmica de la deliberacin y a los lmites planteados por los derechos, en particular los colectivos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Discutir este mecanismo u otros resulta, entonces, una cuestin crucial para nuestro pas, en tanto que est caracterizado por una fuerte diversidad cultural. Pero es preciso entender, finalmente, que solo una compleja agenda de reformas en varios niveles puede ir transformando el carcter monocultural del rgimen poltico y convirtindolo paulatinamente en una estructura sensible a las diferencias culturales, lo que, paradjicamente, debera alejarnos de las divisiones y conflictos, alentando en cambio la cohesin, as como el sentimiento de unidad y pertenencia necesarios que le permitan actuar como una comunidad poltica (Parekh, 2005: 293). aaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAA

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Captulo 5 En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena: reflexiones desde la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, procesos 2006-2010

Hernn Espino Corts

Debemos recordar que las cuotas electorales, ya sea por razn de gnero o para favorecer minoras histricamente excluidas, son una especie dentro del concepto ms 17 amplio de las acciones afirmativas . A travs de estas, en la experiencia peruana, el legislador vio conveniente limitar la libertad de los partidos y organizaciones polticas en general en relacin con la configuracin de las listas de candidatos, con la intencin inmediata de que ciertos grupos histricamente discriminados tengan iguales oportunidades para acceder a las candidaturas, y de ser el caso, ver realizado su derecho a ser elegidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Es mediante la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, publicada el 14 de octubre de 1997, que se estableci la primera de ellas: la de gnero18, cuota que posteriormente fue exigida tambin para las listas de candidatos al Congreso de la Repblica, el Parlamento Andino y los Consejos Regionales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Posteriormente, el incremento del porcentaje del 25 al 30 por ciento para esta cuota y el establecimiento de las otras cuotas de participacin electoral se dieron en los siguientes aos, de manera que en la actualidad se tiene en el Per: 1) cuota de gnero en las listas de candidatos para todos los procesos electorales, menos para las eleccin de la frmula de presidente y vicepresidentes; 2) cuota de jvenes en las listas de candidatos a concejos municipales provinciales, distritales y para los postulantes a los consejos regionales, y 3) cuota nativa en las listas para ciertos consejos regionales y concejos municipales provinciales19. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Es necesario mencionar que, en la legislacin electoral peruana, la cuota de gnero prev que la relacin de candidatos debe considerar no menos de un 30 por ciento de hombres o de mujeres, la cuota joven seala que la relacin de candidatos debe considerar no menos de un 20 por ciento de ciudadanos menores de 29 aos, y la cuota nativa, que abarca a las comunidades nativas, campesinas y pueblos originarios, exige a las
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organizaciones polticas un mnimo de 15 por ciento de representantes de las comunidades mencionadas en cada regin o provincia donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Como una primera conclusin en este apartado, podemos afirmar que las normas que establecen la exigencia de una participacin mnima de cada sexo o de minoras histricamente excluidas en las listas de candidatos no reservan directamente, y con independencia del tipo de eleccin, un porcentaje de puestos en los concejos municipales, regionales o el Parlamento, sino que establecen solo un porcentaje de puestos en las candidaturas electorales20. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

1. Principales retos que ha enfrentado el JNE en la aplicacin de la cuota indgena 2006-2010


En forma previa al anlisis de la cuota indgena, debe considerarse que el artculo 191, ltimo prrafo, de la Constitucin Poltica del Per, seala que la ley establece los porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los consejos regionales. Igual tratamiento se aplica para los concejos municipales. Bajo tal premisa, el artculo 10 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, y 12 de la Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales, han fijado que las listas de candidatos al concejo municipal y al consejo regional, respectivamente, deben estar integradas por un mnimo de 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia o regin donde existan, conforme lo determine el JNE. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Como es de observarse, el Per, al poner en marcha la mencionada legislacin de accin afirmativa en favor de las poblaciones indgenas, se ha centrado casi exclusivamente en el rea de la participacin poltica activa de sus integrantes en los rganos de gobierno representativo subnacional (consejo regional y concejo municipal); esto a travs de la exigencia de cuotas o cupos mnimos en las listas de candidatos. No deja de generar sorpresa que nuestra legislacin an no haya considerado la aplicacin de la cuota indgena para la eleccin de congresistas, siendo que el Congreso de la Repblica es, por antonomasia, el rgano deliberativo que caracteriza a toda democracia y, por ende, 21 donde deben verse representadas tanto las mayoras como las minoras .AAAAAAAA Sin embargo, un primer obstculo para la optimizacin de esta medida es que no existe un registro idneo en el pas que permita al JNE determinar aquellas localidades donde
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deba exigir su aplicacin. As por ejemplo, respecto de las comunidades campesinas, an no se conoce el nmero de estas agrupaciones humanas asentadas en cada provincia o regin, as como tampoco la proporcin demogrfica que representan ni el nmero de sus integrantes que podran encontrarse en capacidad de ejercer su derecho a elegir y a ser elegidos. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Un segundo obstculo acaso el ms importante respecto del actual diseo legal de la cuota indgena es que, si bien la ley establece la inclusin de una cuota mnima de participacin en las listas de candidatos, esta no hace alusin a la ubicacin en que debern ser consignados los integrantes de las poblaciones indgenas. Esto no ocurre, por citar un ejemplo, en la legislacin espaola, que en el caso de la cuota de gnero exige que la posicin de hombres o mujeres en las listas de candidatos sea por alternancia o por tramos. Esta omisin en nuestra legislacin ha tergiversado el propsito de la cuota electoral en anlisis, ya que muchas organizaciones polticas, al asumirlas solo como una exigencia matemtica, colocan a sus representantes en la parte final de la lista, lo que 22 reduce o descarta de antemano toda posibilidad de ser elegidos . AAAAAAAAAAA Otro de los problemas suscitados en la aplicacin de esta cuota electoral ha sido determinar el nmero exacto de representantes de las poblaciones indgenas que deben incluirse en las listas de candidatos para considerarse cumplida la cuota, dado que al aplicar el porcentaje exigido se obtena como resultado una cifra con fraccin. En este extremo, el JNE ha considerado que en tales supuestos se asumir la cifra entera superior inmediata, criterio que fue exigido en las elecciones regionales y municipales del ao 201023. AAAaAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Cabe precisar tambin que, en el proceso de elecciones regionales y municipales del ao 2006, la exigencia del cumplimiento de la cuota indgena por el JNE no se pudo hacer efectiva a cabalidad, dado que, en ciertos casos, supona que la poblacin no 24 indgena carezca de candidatos que las representen . En virtud de ello, a efectos de mejorar las condiciones dadas en el proceso electoral del ao 2006 y de trasladar dicha experiencia al proceso de elecciones regionales y municipales 2010, el JNE emiti la Resolucin 200-2010-JNE que posteriormente fue modificada por las Resoluciones 248-2010-JNE, 254-2010-JNE y 370-2010-JNE. Estas dispusieron aumentar el nmero de consejeras regionales con el fin de promover y favorecer a los representantes de las mencionadas agrupaciones sociales, sin afectar a los representantes de las poblaciones no indgenas. AAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Por otra parte, mediante la Resolucin 1406-2006-JNE, el JNE determin que, ante la ausencia de un documento o registro oficial o comunal para la acreditacin de una persona como miembro de una comunidad indgena, deba considerarse la declaracin de conciencia que haga la persona de su identidad. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAA Si bien el JNE no niega la importancia de la declaracin de conciencia para asumir que una persona goza de la calidad de miembro de una comunidad indgena, este mecanismo de identificacin fue complementado por la Resolucin 247-2010-JNE, y posteriormente por la Resolucin 370-2010-JNE, que dispuso que la acreditacin del candidato indgena deba ser efectuada por el jefe o representante de la comunidad, por escrito o de manera presencial, ante un juez de paz que elabore una declaracin formal. En forma adicional, se estableci que la representatividad de las autoridades de la comunidad amaznica o campesina debe encontrarse refrendada por la Direccin Regional Agraria o el rgano que determine el respectivo gobierno regional. Esto toda vez que, como se precis lneas arriba, el Estado peruano no ha implementado un registro id25 neo que permita individualizar a los integrantes de las comunidades indgenas . AAA Asimismo, merece especial atencin que, en el ltimo proceso electoral regional y municipal, el JNE y sus organismos temporales (Jurados Electorales Especiales) con el objetivo de viabilizar el cumplimiento de las cuotas electorales hicieron de obligatorio cumplimiento las normas referidas a las cuotas electorales, entre ellas la indgena, declarando la improcedencia de inscripcin de todas aquellas listas de candidatos que no respetasen los mnimos exigidos por la ley electoral. Esto conforme a lo dispuesto en el artculo 13 de la Resolucin 247-2010-JNE, de fecha 15 de abril de 2010, que aprob el Reglamento de Inscripcin de Listas de Candidatos para las Elecciones Regionales y Municipales del ao 201026. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa

2. Presencia efectiva de los representantes de los pueblos indgenas en los consejos regionales y concejos municipales
La cuota electoral en favor de las comunidades indgenas en el Per ha venido aplicndose en las elecciones regionales y municipales de los aos 2002, 2006 y 2010. Sin embargo, segn la problemtica reseada en el acpite anterior, podemos asumir que su aplicacin no ha sido pacfica, ello por cuanto el JNE ha debido de sortear una serie de obstculos debido a las propias deficiencias del Estado y a la renuencia de ciertas organizaciones polticas para asumir esta cuota no solo como una exigencia numrica cuyo fin es que se admitan sus listas de candidatos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En el perodo bajo anlisis, elecciones regionales y municipales 2006 y 2010, creemos conveniente sintetizar en dos grandes grupos los retos que ha enfrentado el JNE en la aplicacin de la cuota indgena, pues no cabe duda de su real comprensin se podr proponer algunas modificaciones inmediatas en la legislacin electoral, con el fin de incrementar la cantidad de ciudadanos indgenas electos. Con este propsito, podemos asumir que el JNE ha venido enfrentando dos grandes inconvenientes al momento de exigir la cuota indgena en las listas de candidatos para elecciones regionales y municipales provinciales: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaa
1) Falta de un registro nacional que permita determinar aquellas localidades donde se deba exigir el cumplimiento de la cuota indgena. Esto dificulta, a su vez, la individualizacin de aquellos ciudadanos con la calidad de indgenas que deban ser beneficiados con la mencionada cuota. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 2) El diseo legal de esta cuota electoral no hace alusin a la ubicacin en que debern ser consignados los miembros de las comunidades indgenas en las listas de candidatos.

Como lgica consecuencia de lo expuesto, en los siguientes cuadros se podr observar cun efectivos han sido los esfuerzos del JNE para consolidar la representacin efectiva de estas agrupaciones histricamente discriminadas en los rganos de gobierno regional y municipal provincial. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 1 Candidatos de comunidades indgenas inscritos y electos en el 2006
600 500 400 300 200 100

450 312

12 (3.85%)
0

14 (3.11%)
Municipal / Provincial Electos

Regional Inscritos

Fuente: JNE Elaborado por la Secretara General

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Grfico 2 Candidatos de comunidades indgenas inscritos y electos en el 2010


600

507
500 400 300 200 100

468

14 (2.76%)
0

34 (7.26%)
Municipal / Provincial Electos

Regional Inscritos

Fuente: JNE Elaborado por la Secretara General

En trminos genricos advertimos que, tras la sancin de las distintas leyes electorales que instituyeron la cuota indgena, la aplicacin de este tipo de mecanismo no ha producido un significativo nivel de representacin indgena en los distintos rganos de gobierno regional o municipal provincial. Esto por cuanto el impacto de este tipo de medidas ha sido limitado en principio por su propio mal diseo por parte del legislador, que se traduce en la amplitud de discrecionalidad de las organizaciones polticas para determinar la ubicacin de los ciudadanos indgenas en candidaturas inefectivas o inseguras, es decir, son colocados en puestos que tienen pocas probabilidades de xito. aaa De esta manera, para que resulte efectiva la exigencia de una cuota indgena, esta debe incluir un mandato de posicin que especifique el lugar que los representantes indgenas han de ocupar en las listas de candidatos. Una reforma en este sentido resulta ms realista y de aplicacin inmediata en el caso peruano como paso previo a una reforma 27 ms completa de nuestro sistema electoral . Ello en tanto somos de la idea de que en el futuro no solo se evale la creacin de circunscripciones electorales especiales que reserven puestos para los ciudadanos indgenas en las listas de candidatos sino que, por el contrario, reserven puestos o escaos determinados en los rganos de gobierno representativo nacional (Congreso de la Repblica) y subnacional (consejos regionales y concejos municipales provinciales). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

3. Conclusiones y recomendaciones
De la revisin de la copiosa jurisprudencia del JNE con relacin a la aplicacin de la cuota indgena, podemos concluir en primer lugar que este organismo electoral ha venido, en general, dando puntual cumplimiento a la exigencia de esta cuota. Ello a pesar
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de que la Ley de Elecciones Municipales y la Ley de Elecciones Regionales no precisan la ubicacin en que deben ser consignados los representantes de las comunidades indgenas en las listas de candidatos, lo que resulta contrario a la finalidad de este tipo de accin afirmativa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa En segundo lugar, tambin podemos afirmar que, aunque el JNE, en cada uno de los procesos electorales evaluados, ha implementado criterios para tener por acreditado a un ciudadano como miembro de una comunidad indgena, as como mecanismos que aseguran su participacin poltica, resulta necesario la creacin de un registro que individualice a todos aquellos ciudadanos con la calidad de indgenas. Para tal efecto, la informacin necesaria para la constitucin de este registro deber ser proporcionada al JNE por el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo, postura que ya ha sido asumida en el Proyecto de Cdigo Electoral, aprobado por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones con fecha 25 de noviembre de 2011, y que se encuentra en proceso de revisin por el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAA Finalmente, hemos podido advertir que el JNE, al implementar la cuota indgena, ha asegurado a su vez la participacin de los ciudadanos no indgenas, para lo cual en algunos casos ha considerado un nmero adicional de candidatos. Sin embargo, la cuota electoral indgena debe ser reformada para que incluya un mandato de posicin que especifique el lugar que los representantes indgenas deben ocupar en las listas de candidatos. El mecanismo que se asuma debe contemplar la posibilidad de que tales ciudadanos puedan ser electos; por ejemplo, el primer tercio de la lista de candidatos. A

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Captulo 6 La participacin electoral indgena: un balance a los retos y posiciones en torno a las propuestas

Margarita Mara Daz Picasso


Hacer realidad el Buen Vivir con el Estado y las otras culturas, especialmente la cultura occidental, requiere llegar a acuerdos mnimos polticos culturales.

1. Introduccin
La participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per, como seala Del guila, ha estado lejos de ser lineal y progresiva. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Las distancias geogrficas, lo accidentado de nuestro territorio y las deficientes vas de penetracin, as como el terrorismo (1980-2000), contribuyeron a incrementar las distancias entre las instituciones del gobierno nacional y las zonas rurales, nativas e indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En la actualidad, estamos asistiendo a un proceso de descentralizacin a propsito del cual las nuevas competencias y funciones de los distintos niveles de gobierno estn en proceso de definicin e implementacin. Es una oportunidad histrica para cambiar el centralismo en el que hemos vivido por un sistema de gobierno ms cercano a la ciudadana, con mejores mecanismos de participacin, descentralizacin de los sectores y de sus respectivas funciones. La autonoma de los gobiernos regionales y locales para la toma de decisiones y para ser conductores del desarrollo de sus pueblos en concordancia con la poltica nacional es un desafo, un reto que resulta clave para este tema. La descentralizacin plantea objetivos polticos, econmicos, administrativos, sociales y ambientales, destacando que los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local) poseen facultades normativas dentro del marco de sus competencias exclusivas. AAA En este contexto, cuando nos preguntamos qu hacer y cmo para mejorar la calidad de participacin de los pueblos indgenas en las listas de candidatos(as) sujetos(a) a eleccin popular, debiramos dimensionar que esta participacin puede hacerse mucho
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ms eficiente y efectiva a propsito del proceso de descentralizacin. Se trata entonces de arribar a un nuevo pacto poltico que garantice la presencia de representantes de pueblos indgenas en el Congreso de la Repblica y en los gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales)? AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Otro tema clave es la participacin ciudadana de los pueblos indgenas en sus distintos espacios, por ejemplo en los Consejos de Coordinacin Regional, Local, de las Mesas Temticas, Grupos de Trabajo, Mesas de Concertacin, entre otros. La participacin ciudadana, al igual que la poltica (cantidad y calidad), actan como unidades de medida del empoderamiento de las comunidades indgenas; de all la importancia de elaborar estrategias que permitan brindar asistencia tcnica a estas comunidades para el mejoramiento de sus capacidades y habilidades, promoviendo y facilitando el ejercicio de una ciudadana activa y responsable, constructiva, dialogante, democrtica y propositiva.

2. Definiendo el sujeto
La identificacin de qu entendemos o qu calificamos como indgena es un primer paso en este intercambio de ideas. Segn Del Castillo, al parecer el trmino indgena incluira a comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios. Este punto es fundamental para poder avanzar hacia propuestas y soluciones: a quin consideramos indgena? Y por qu? Durante el gobierno del general Velasco Alvarado se permut el trmino indgena por campesino para nombrar a los indgenas del Ande que adems se dedicaban al campo. A partir de all, y a decir de Sinesio Lpez (2010), se sucedi una serie de cambios a travs de una evolucin poltica, cultural y social que transformara al campesino indgena en ciudadano. Siendo as, ello nos sita frente a dos posibles combinaciones: campesino y no indgena, o campesino e indgena. AAAA
No todo campesino es indgena ni todo indgena es campesino.

La condicin de campesino, al igual que la condicin de obrero, constituye una denominacin en funcin de la labor que se realiza, no de la pertenencia a un grupo cultural determinado. En ese sentido, cuando el artculo 89 de la Constitucin Poltica del Per seala que el Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, y el artculo 191 que la ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades campesinas y nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales,

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todo indica que se estara refiriendo a las comunidades indgenas y a las comunidades nativas, asumiendo que todos los campesinos son indgenas. AAAAAAAAAAAAAAA Esta disquisicin es primordial, debido a que el Convenio 169 de la OIT nos circunscribe a pueblos indgenas y tribales en pases independientes, por lo que el elemento sustancial consiste precisamente en definir qu se entiende por pueblos indgenas. aA
Artculo 1 del Convenio 169 de la OIT AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 1. El presente Convenio se aplica: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

En ese orden de ideas, y para tratar de mantener coherencia con el Convenio 169 de la OIT, podramos empezar por evaluar qu entendemos por indgena o tribal. En el captulo 2 de este libro, Ivn La Negra suma a este criterio objetivo referido en el artculo primero, un criterio subjetivo consistente en que dicho pueblo tenga conciencia de su identidad indgena. As, la calificacin de indgena se hace aplicable a los pueblos nativos y originarios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Adems, el artculo 7 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), establece como criterios objetivos los siguientes: AAAAAAAAAAAAAAA
1. Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional. AAAAA 2. Estilos de vida, vnculos espirituales e histricos con el territorio que tradicionalmente ocupan. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa 3. Instituciones sociales y costumbres propias. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 4. Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la poblacin nacional.

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Siguiendo ese razonamiento, las comunidades campesinas29 solo seran comprendidas dentro de los alcances del Convenio 169 de la OIT en tanto cumplan con ambos crite30 rios (objetivo y subjetivo) descritos en el prrafo anterior . Se superara as el error de asimilar lo rural como indgena, pues ambos conceptos son distintos entre s y no son homologables. Entonces, nos encontramos ante una reforma constitucional? Qu efectos tendra el regreso a la denominacin de indgena como distinta y no necesariamente constitutiva de la palabra campesino? Cules seran las consecuencias de esta modificacin al interior de la Red de Municipalidades Rurales del Per, de la Confederacin Campesina del Per, y del movimiento campesino en su conjunto? Qu opiniones tiene el movimiento campesino al respecto? Existiran resistencias? Cules seran estas? Ms an, podran percibir que se les pretende arrebatar un derecho constitucional; mxime cuando segn como acota Del Castillo, se estara incumpliendo el mandato constitucional respecto a estas comunidades al no haberse operativizado su participacin al interior del sistema de cuotas (artculo 191 de la Constitucin Poltica)? AAA Ahora bien, y como si estas complejidades fueran pocas, diversos autores coinciden en sealar la dificultad que existe en los sistemas oficiales para la identificacin y registro31 de los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por ello, elaborar un registro de las comunidades indgenas del Per es una primera tarea impostergable, pues si lo que se pretende es enriquecer nuestra democracia mediante el mejoramiento de los mecanismos de representacin de las minoras, en este caso de las comunidades de que se trata, es menester conocer el universo poblacional y su ubicacin en el territorio nacional, con el fin de que las propuestas respondan efectivamente a la tutela de su derecho a la participacin poltica. En la II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per, este tema tuvo una importancia primordial, razn por la cual el JNE propuso acertadamente que para la elaboracin de este registro se sumen esfuerzos de colaboracin desde el Estado y los propios pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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3. Participacin poltica de los pueblos indgenas 3.1. En los gobiernos regionales y locales
Cuota o cupo?
En nuestro pas coexisten tres cuotas: la de gnero, la de jvenes y la nativa, para los cargos sujetos a eleccin popular de regiduras y miembros de los Consejos Regionales. La Ley 27734 estableci que la lista de regidores deba estar conformada por no menos de 30 por ciento de hombres o mujeres y un mnimo de 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos indgenas de cada provincia donde existan, conforme la determinacin del JNE. Posteriormente, la Ley 28869 modific la Ley de Elecciones Municipales, estableciendo que las listas de candidatos a regidores deban estar integradas por no menos de un 20 por ciento de ciudadanos o ciudadanas jvenes, es decir, de 18 a 29 aos de edad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Se ha constatado que una dificultad para la efectiva elegibilidad de candidatos(as) indgenas es su ubicacin en las listas, pues si se ubican en el tercio inferior, disminuye su posibilidad de ser elegidos(as). Este fenmeno ocurre tambin con las mujeres y los(as) jvenes, quienes usualmente son situados(as) en el tercio inferior, lo que limita su elegibilidad (recordemos que se trata de listas bloqueadas y cerradas, no aplicndose el voto preferencial). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Una de las propuestas presentadas consiste en aplicar el mandato de posicin a la cuota nativa. De ser as, cmo aplicaramos el mandato de posicin, teniendo adems la cuota de gnero y la cuota de joven? Sera sumamente difcil, recordando adems que desde diversos espacios de discusin se ha propuesto la aplicacin de este mandato para la cuota de gnero precisamente para evitar el efecto relleno de la postulacin de mujeres en las listas. Estaramos frente a una pugna entre cuotas? Si aplicramos el mandato de posicin a las tres cuotas, uno de los efectos podra ser que hallsemos en el tercio superior la personificacin de las tres cuotas a la vez (una mujer, indgena y joven), lo cual tambin se puede prestar a manipulacin poltica, tema precisamente del que se ha dado cuenta en la Mesa de Trabajo y en el texto de Espinosa de Rivero. AAAAAAAA Vemos entonces que el sistema de las cuotas por s solo no es suficiente para garantizar que efectivamente el grupo en minora participe con potencial real de elegibilidad, como tampoco lo es para asegurar la capacidad de incidencia del grupo minoritario al llegar al poder o de que este sea capaz de plantear una agenda propia que adems dialogue, proponga y logre incluirse a partir del debate en la agenda nacional mayoritaria.
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As, una mayor participacin poltica indgena no significa necesariamente que se posicione una agenda indgena, as como la participacin de ms mujeres en poltica no garantiza una agenda de gnero. Los pueblos indgenas en el Per son diversos entre s: no se trata de pueblos homogneos, sino muy por el contrario, son heterogneos y variopintos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por ello creemos que el debate sobre estos mecanismos de accin afirmativa debiera centrarse principalmente en que estos contribuyan a nivelar el partidor, con el fin de que estos grupos puedan competir en la contienda electoral, pues no podemos inferir necesariamente a partir de su aplicacin la existencia de una agenda poltica propia. AA Por otro lado, para la eleccin de los miembros del Consejo Regional; a partir de la Ley 29470 cada provincia constituye un distrito electoral a ser representado por uno o ms consejeros que hayan obtenido la mayor votacin y conforme lo determine el JNE. Asimismo, y para el caso de la relacin de candidatos titulares, se considera una cuota de gnero del 30 por ciento, la participacin de un mnimo de 20 por ciento de jvenes, y un mnimo de 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios (en cada regin donde existan), conforme lo determine el JNE. AAAAAA Al constituirse cada provincia en un distrito electoral, puede dificultarse la eleccin de representantes de provincias pertenecientes a comunidades indgenas. Para mermar este efecto, una de las posibilidades es que, para el caso de las regiones cuya composicin demogrfica contenga poblaciones indgenas, se reserve en el Consejo Regional un puesto para un(a) representante indgena, quien sera elegido(a) internamente. En ese caso, cada provincia con poblacin indgena podra elegir a su candidato(a) aplicando las reglas de su derecho consuetudinario, y luego se elegira entre estos(as) candidatos(as) al o la representante indgena ante el Consejo Regional, eliminndose la cuota indgena y varindose este concepto por el de cupo o reserva de lugar, para garantizar la efectiva representacin de estos pueblos en los espacios de toma de decisiones y de poder poltico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Igualmente, y para el caso de las regiduras, con el fin de mejorar el potencial de elegibilidad de representantes de los pueblos indgenas en regiduras, podramos acaso pensar en un cupo indgena estableciendo un nmero adicional de regiduras (una o ms), reservndose estas a los(as) representantes de pueblos indgenas. Para la elaboracin de las listas de representantes de pueblos indgenas, estas competiran internamente entre s, de acuerdo con sus usos y costumbres (procesos que debieran ser planificados, realizados y fiscalizados con la colaboracin entre la ONPE y el JNE). Ello

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conllevara la eliminacin de la cuota nativa y la aplicacin de la cuota de gnero y joven al interior de las listas indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Este punto es igualmente delicado y bien vale generar ms espacios para el dilogo y el intercambio de ideas. Si bien el establecimiento del cupo indgena (uno o ms regidores provenientes de pueblos indgenas), garantizara que estos pueblos sean efectivamente representados en los espacios polticos de toma de decisiones. Es importante reflexionar ms profundamente, pues existen algunos riesgos asociados principalmente a que podra ir disminuyendo significativamente la presencia de representantes de pueblos indgenas en las otras listas, por considerarse que ya tienen las suyas propias, lo cual puede generar un mayor desencuentro entre lo mestizo y lo indgena en los espacios de ejercicio del poder, una indeseada segmentacin, autoexclusin, y adems podra generarse divisin al interior de los propios pueblos indgenas entre quienes postulen por las listas indgenas y los que lo hagan por la lista mixta. AAAAAAAAAAAAAAA Como vemos, ninguna posibilidad est exenta de efectos y consecuencias ms all de las deseadas, y es que los sistemas no son perfectos, tan solo perfectibles, y ello implica estar preparados(as) para afrontar las dificultades propias de cada una de las propuestas que se presentan y de muchas otras ms que pudieran presentarse. Incluso se podra abrir la discusin respecto de la aplicacin de la cuota de gnero al interior de las listas meramente indgenas: qu podra suceder si no aplicamos la cuota en estas listas? Las mujeres tendran igual capacidad de incidencia para su inclusin como candidatas en las listas indgenas? En caso de no ser incluidas en estas, participaran ms activamente en organizaciones polticas no indgenas? Seran convocadas para integrar estas listas? Qu efectos tendra ello en la estructura, organizacin, vida de la comunidad y relaciones de gnero? AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ahora bien, si aplicamos la cuota de gnero al interior de las listas indgenas, recibiremos cuestionamientos en el sentido de que esta cuota es occidental y se estara occidentalizando el sistema de representacin indgena, modificndolo, alterndolo? La aplicacin del sistema de cuotas podra tener como resultado que al interior de los pueblos indgenas se replantee el rol de las mujeres en el mundo pblico, en relacin directa con el aparato estatal, y ms all de lo comunal? Cules seran sus efectos en cuanto a roles, de estructura y de organizacin interna de sus comunidades? Hasta dnde llegaran estos? Qu implica para las mujeres indgenas participar en poltica? Cules son los costos sociales (privados y pblicos) que estn dispuestas a asumir? Cules sus lmites?

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Un aporte sumamente valioso es el que seala la importancia de flexibilizar los requisitos para la inscripcin de las listas, de modo tal que sea posible la elaboracin y participacin de listas de candidaturas provenientes de pueblos indgenas, pues atendiendo a la barrera geogrfica (lejana, difcil acceso, otros) y a la barrera econmica (alto costo), amn de la barrera cultural (idioma, desconocimiento de los procedimientos para la inscripcin de las listas ante el JNE, entre otros), resulta muy difcil para estos pueblos conformar sus listas propias, incluso para competir en calidad de organizaciones polticas con las actuales reglas del sistema electoral. aaAAAAA

En el pas
En la II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per, el lder representante de la Coordinadora de Desarrollo de los Pueblos Indgenas propuso como alternativa la elaboracin de un proyecto de ley que esta32 blezca un cupo directo en el Congreso de la Repblica . Esta idea resulta sumamente interesante, pues es en el Congreso de la Repblica donde se elaboran y se aprueban las leyes, y la presencia de representantes de las comunidades indgenas garantizara que estos(as) sean informados(as), tomen conocimiento de las propuestas legislativas y adems puedan presentar las suyas propias en beneficio de sus propios pueblos y de la ciudadana en general, as como participar en las distintas mesas de trabajo en el Parlamento. Ello sin soslayar que la representacin congresal se entiende ejercida a favor de toda la ciudadana en su conjunto y no solo de un grupo determinado. AAAAAAA Al igual que en los casos anteriores, las comunidades indgenas (previamente registradas), elegiran mediante sus propias reglas a su candidato(a) podra ser ms de uno tal vez; luego todos los candidatos(as) competiran entre s, resultando elegidos(as) un nmero de X congresistas mediante voto preferencial. Adicionalmente, y para sus elecciones internas, se aplicara a las listas la cuota de gnero. AAAAAAAAAAAAAAAAA Esta propuesta posee como dificultad inicial que previamente deberamos establecer cul es nuestro universo de pueblos indgenas. De qu densidad poblacional estamos hablando? Cuntos escaos se reservara? Cules son los factores en funcin de los cuales operara esta reserva (mbito geogrfico, densidad poblacional, familia lingstica33 u otros)? AAAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA De otro lado, los pueblos indgenas y sus organizaciones tambin poseen sus propios conflictos, encuentros y desencuentros, con agendas e intereses diversos, incluso algunas
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veces hasta antagnicos, por lo que el establecimiento de cupos incluso podra tener como efecto una escalada de conflicto entre los(as) electos(as) y los(as) no electos(as). En ese sentido, el fortalecimiento y legitimacin de las organizaciones representantes de los pueblos indgenas es un asunto pendiente, de importancia alta y que merece especial atencin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaa Resumiendo, estamos ante una ventana de oportunidades, de reflexin, de discusin, de debate y elaboracin de propuestas. Las respuestas a estas y otras preguntas sern fruto de mucho pensar, de la participacin de los pueblos involucrados en la bsqueda de soluciones y frmulas que apunten a lograr ese BUEN VIVIR del que nos hablan nuestros hermanos awajun, que no es ms que la armona en nuestras relaciones hacia los dems, con nosotros mismos, con las estructuras de gobierno y con nuestro entorno: la naturaleza. Alcanzar el dulce equilibrio y armona entre lo pblico y lo privado, lo individual y lo colectivo, los derechos y los deberes. Estamos dando nuestros primeros pasos hacia un Estado intercultural que respete su pluriculturalidad, que garantice el ejercicio de la ciudadana de todas y todos, y cuya gobernabilidad sea fruto del arte de un buen gobierno. La tarea recin comienza. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa

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Seccin 3 Mesa de dilogo con lderes indgenas

II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per

Introduccin
La II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Naiva en el Per, convocada de manera conjunta por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la misin de IDEA Internacional en el Per se llev a cabo con la finalidad de recoger propuestas y debatir, en esta ocasin, con las autoridades polticas indgenas y nativas del pas acerca de la realidad de su participacin poltica. AAAAAAAAAAAA La Mesa de Trabajo se llev a cabo el da 9 de agosto de 2012 en el local de la Escuela Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones, a las nueve de la maana, y cont con la presencia de el Dr. Hugo Sivina Hurtado, presidente del JNE; la Dra. Alicia del guila, de IDEA Internacional, la Dra. Milagros Suito Acua, directora nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del Jurado Nacional de Elecciones y reconocidos representantes y lderes polticos indgenas y nativos del pas. aA La II Mesa de Trabajo tuvo por objetivo presentar informacin sobre el tema y generar un debate sobre el mecanismo de la cuota nativa y la participacin poltica de las comunidades campesinas, nativas y los pueblos indgenas del Per, de modo que con su colaboracin se favorezca a la formulacin de ideas y propuestas de reforma y mejora del sistema electoral. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa El evento se inici con las palabras del Dr. Hugo Sivina Hurtado, quien dio la bienvenida a los asistentes resaltando la importancia de esta reunin por tratarse de una oportunidad especial para que autoridades y funcionarios del Estado puedan compartir y debatir con las autoridades polticas indgenas y nativas del pas estos ltimos como actores directos de las polticas y mecanismos que desde el Estado se discuten, generando un espacio que por tanto debe ser aprovechado al mximo. aAAAAAAAAAAA El presidente del JNE seal que en los das previos, su institucin firm un convenio con el Ministerio de Cultura para establecer mayor acercamiento entre los ciudadanos que se encuentran alejados del Estado, de manera de generar caminos adecuados para una

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verdadera integracin. El Dr. Sivina seal que desde el JNE existe la voluntad de escuchar las reflexiones y aportes de los representantes nativos e indgenas presentes de manera que el Estado comprenda que hay personas que necesitan de su presencia para diversas materias adems de educacin y salud, sino tambin en materia electoral, de modo que todos los ciudadanos sepan cmo elegir y ser elegidos. AAAAAAAAAAA

Presentacin de las propuestas del proyecto de Cdigo electoral y cdigo procesal electoral sobre participacin poltica indgena y cuota nativa
A continuacin, la Dra. Ana Neyra, abogada especialista en temas electorales del JNE, realiz una presentacin sobre las propuestas del proyecto del Cdigo Electoral y Cdigo Procesal Electoral en cuanto al tema de participacin poltica indgena y cuota nativa. Segn refiri a los asistentes, el proyecto de nuevo Cdigo Electoral procura compendiar en dos cuerpos normativos lo que es en la actualidad una normativa dispersa, con vacos, deficiencias y contradicciones. La formulacin de esta propuesta de reforma ha dedicado especial atencin al mecanismo de cuotas de participacin, con el objetivo de fortalecer las organizaciones polticas y fomentar la participacin ciudadana. Para alcanzarlo, es necesario reconocer la necesidad de medidas afirmativas que ayuden a corregir situaciones de partida dismiles para grupos de ciudadanos. Una de estas medidas es la cuota nativa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La especialista explic a los asistentes que dicha cuota afirmativa se otorga a determinados grupos por sus caractersticas especiales, que pueden ser tnicas, de condicin social, de raza, de origen u otras, buscando aminorar su situacin de exclusin y marginacin. Para el caso concreto peruano de las cuotas electorales, lo que buscan promover es la participacin poltica ciudadana. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Para ello, refiri, el Estado peruano ha incorporado tres cuotas electorales, aunque el debate se centra en la cuota nativa de comunidades campesinas y pueblos originarios. Luego, la Dra. Neyra hizo una precisin inicial sealando que en el Per el diseo de la cuota nativa electoral no consiste en una cuota de grupos de representacin bajo circunscripciones especiales, sino que se cuenta con un 15 por ciento para las listas de candidatos. Ello implica que en cada lista a los Consejos Regionales y Provinciales debe haber un 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios, representacin que al contrario de lo que se ha venido entendiendo hasta
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ahora no indica necesariamente que dichos candidatos sean parte de estas comunidades campesinas y nativas, sino tan solo que sean representantes acreditados como vlidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Luego, la especialista present a los participantes el marco normativo vigente del que se parte al momento de esbozar el Cdigo Electoral. Luego de ello, expuso las cifras que sirvieron de base para el diseo de las propuestas presentadas. Estos datos reflejaron, entre otros, el porcentaje exponencialmente mayor de candidatos elegidos no nativos y el mnimo porcentaje (no ms de 10 por ciento) de candidatos elegidos nativos en las elecciones regionales y provinciales 2010. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La Dra. Neyra resalt la importancia de estas mesas de trabajo, en tanto serviran como espacio de intercambio y retroalimentacin para las propuestas de reforma normativa planteadas al Congreso por el JNE. Luego, present las propuestas formuladas por el JNE respecto de la cuota nativa y participacin de los pueblos indgenas en el sistema electoral. Estas propuestas fueron: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Adoptar el criterio del redondeo. Si bien la ley establece ya un porcentaje mnimo de 15 por ciento de candidatos nativos, la propuesta es que se adopte el criterio jurisprudencial utilizado de redondear los porcentajes al entero inmediato, para regularlo directamente en la ley. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Que no ingresen al cmputo de la cuota los presidentes, vicepresidentes regionales y alcaldes; esto es, las cabezas de lista. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Descartar cualquier iniciativa que implique computar las listas de titulares y accesitarios de manera conjunta. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Que el cumplimiento de la cuota nativa sea requisito de inscripcin de la lista, mas no de su presentacin, de manera que la lista sometida al ciudadano cumpla con las cuotas electorales exigidas por ley. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Que se determine el universo de comunidades campesinas y nativas respecto del cual se computan las cuotas. El Viceministerio de Interculturalidad debera encargarse de aquella tarea. Al respecto, la especialista seal que en el marco de la ltima eleccin del ao 2010 se emiti un reglamento de inclusin de candidatos que procur desarrollar la participacin electoral y promover mecanismos especficos para cada proceso. Luego, respecto de la cuota nativa, este reglamento incorporaba dos cuestiones: la primera sobre cmo reconocer a las comunidades, a travs de la Direcciones Regionales de Agricultura, y la segunda sobre cmo acreditar la representacin de quien alegaba cumplir esta cuota. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Que se aplique la cuota nativa tanto en consejos regionales como municipales, esto es, en las elecciones provinciales y en las distritales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA

A continuacin, Alicia del guila, representante de IDEA Internacional y moderadora de la mesa, agradeci la participacin de los presentes y dio inicio al debate de ideas, y propuestas sobre los temas de participacin poltica de pueblos originarios y el mecanismo de cuota nativa por parte de los lderes indgenas presentes en la reunin. Se propuso iniciar el debate con una primera ronda de participaciones sobre la percepcin de la implementacin en la prctica del mecanismo de la cuota nativa. AAAAAaaaaaaaaAA Antes de la primera intervencin del debate, los representantes y lderes polticos indgenas y nativos del pas que participaron en la mesa de trabajo se presentaron, de modo que la reunin se llev a cabo en un ambiente de integracin y confianza. Los participantes presentes fueron los siguientes: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Rosa Mara Lpez, coordinadora del Programa Mujer e Inclusin Ciudadana del JNE AA Gladys Vila, presidenta de la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas y Amaznicas del Per (ONAMIAP), del departamento de Huancavelica AAAAAAAAAAA Karin Anchelic, del equipo tcnico de la ONAMIAP AAAAAAAaAAAAAAAAAA Esther Dvila, representante de la comunidad Ashninca El Naranjal de la provincia de Puerto Inca AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Walter Zangama, representante de la Coordinadora de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de la regin San Martn (CODEPISAM) AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Tomas Bazn, presidente de Organizacin Fronteriza de Cajamarca (ORFAC). Representante de la comunidad nativa de Zupayaku, provincia de San Ignacio, Cajamarca Juan Nonigbo, pueblo Wambis, de la provincia de Condorcanqui en Amazonas. representacin Organizacin Regional de los Pueblos Indgenas de Amazonas (ORPIAM) Milagros Suito, Directora Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del JNE AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ana Neyra, Proyecto de Cdigo Electoral, equipo tcnico del JNE AAaaAAAAA Alejandro Rivas, miembro del equipo tcnico del proyecto de cdigo electoral AAA Antolin Huascar Flores, presidente de la Confederacin Nacional Agraria (CNA) AA

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Antonio Ramrez, miembros del pueblo shipibo, Loreto, provincia de Contamana AA Felipe Cortes Zevallos, representante de la Confederacin Nacional de Comunidades del Per afectadas por la Minera (CONACAMI) AAAAAAAAAAAAAAAAAA Edith Prez Awualla, Confederacin Nacional de Comunidades Campesinas y Nativas del Per (CONACCANP) AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Danny Nunkuag, pueblo Awajun, miembro del equipo tcnico de ORPIAN AAAA Kety Marcelo Lopez representante de la ONAMIAP AAAAAAAAAAAAAAAAAA Manuel Valenzuela, antroplogo, especialista del Programa Mujer e Inclusin Ciudadana de la Direccin Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del JNE

A continuacin tom la palabra el Dr. Sivina, quien reflexion acerca de la necesidad de un arduo trabajo en pro de una verdadera integracin nacional, de manera que se corrija la exclusin en la que han vivido las comunidades indgenas y nativas del pas. A Para ello consider necesario continuar trabajando en infraestructura de carreteras y vas en todo el pas, sobre todo en el sector rural, de manera que las familias se desenvuelvan mejor sin tener que viajar durante horas o das para acceder a educacin y salud. Esta infraestructura generar un mayor acercamiento y desarrollo econmico para la poblacin indgena, contribuyendo a una mayor integracin, participacin y acercamiento de los ciudadanos. Seal, adems, la importancia de una verdadera descentralizacin y la necesidad de los pueblos de contar con una autoridad que los oriente de manera que mejore el acercamiento del ciudadano con el Estado, evitando discrepancias sin trascendencia o distanciamientos innecesarios. aaAAAAAAAAAAAAAAAAA Subray tambin la necesidad de trabajar en el fortalecimiento de una conciencia cvica ciudadana, e inst a los participantes a considerar la gran importancia e inters que el JNE est asumiendo para lograr este gran objetivo de integracin. AAAAAAAAAAAA Luego, la primera intervencin del debate estuvo a cargo de Walter Zangama, representante de la CODEPISAM. El lder indgena agradeci espacios de dilogo e integracin como el de la Mesa de Trabajo, para luego esbozar algunos comentarios sobre sus ltimas experiencias de elecciones para gobiernos tanto regionales como locales. AAAAA Refiri que los partidos polticos de su regin habran utilizado a la poblacin indgena nicamente para cumplir los requisitos legales de inscripcin de las listas de candidatos. Seal que los partidos polticos los han utilizado para cumplir la cuota, sin el consenso
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de los pueblos indgenas. Estos partidos se habran acercado de manera furtiva a las comunidades nativas a buscar integrantes sin contar con el consenso de las organizaciones locales, hecho que se pudo apreciar en Rioja y Lamas. Asimismo, relat que en estas dos localidades las experiencias fueron distintas, y que en Lamas se logr que la integrante nativa de la lista llegue efectivamente a ejercer el cargo de consejera, en tanto gracias al esfuerzo de los integrantes indgenas del partido se la coloc primera en la lista. Por el contrario, en Rioja la experiencia fue negativa, pues los nativos solo fueron utilizados por los partidos sin lograr ejercer ningn cargo. AAAAAAAAAAAAAAA El lder nativo seal que para las prximas elecciones su organizacin estara recogiendo opiniones y propuestas de mejora de manera que puedan efectivamente ser representantes de los intereses de sus pueblos, accediendo a las primeras listas. Para ello sern necesarios requisitos ms claros y suaves en materia electoral indgena, requisitos que no se constituyan como trabas u obstculos para el ejercicio de los derechos polticos de los pueblos nativos e indgenas. El representante seal, adems, que una aspiracin de los pueblos indgenas es la representatividad no solo en los mbitos local o regional, sino tambin en el nacional, a travs de un proyecto de ley que establezca un cupo nativo directo en el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Luego de ello tom la palabra la Sra. Gladys Vila, presidenta de ONAMIAP. La representante indgena destac la importancia de acortar las brechas de informacin y comunicacin entre representantes de pueblos indgenas y las autoridades del Estado, como es el caso de la Mesa de Trabajo. Luego, explic la necesidad de considerar la verdadera realidad que viven los pueblos indgenas frente a cada eleccin, ya sea local o regional. De acuerdo con su propia experiencia, la representante indgena anot que se aprecia una prctica generalizada de utilizacin de los electores indgenas por los partidos polticos, que solo llegan a tener contacto con sus localidades en poca de elecciones: Nos encontramos como que muy utilizados, porque cundo es que se acuerdan de nuestros pueblos los gobernantes? nicamente buscando votos. Ah s se ponen nuestros sombreros, nuestros ponchos, nuestras polleras, y llegan a la comunidad. Pero una vez llegados al poder, nos olvidan, refiri. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Luego seal la importancia de apostar por la capacitacin y por una mejor informacin electoral para los pueblos indgenas precisamente en esta poca, cuando an no estamos en el contexto de una campaa electoral. Seal que las cuotas electorales per se no son de ayuda y relat casos en los que, por ejemplo, para cumplir la cuota de gnero, son los hombres de la familia quienes obligan a sus esposas a presentarse como candidatas a ejercer el cargo sin estar preparadas para ello. Asimismo, habl de casos en los que las agrupaciones polticas han utilizado a una sola persona para que cubra los
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tres requisitos joven, indgena y mujer, para dar cumplimiento a todas las cuotas de participacin a la vez. Finalmente, refiri los serios problemas que encuentra la implementacin de la cuota con relacin al cobro de cupos econmicos que se presentan en su regin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El resultado de ello afirm la representante es que los pueblos indgenas tienen muy pocas posibilidades de llegar y ejercer cargos de representacin poltica. Como propuestas de mejora, la representante insisti en la mejor y mayor difusin de la informacin sobre la cuota, adems de su aplicacin no solo para consejeros y regidores, sino tambin para presidentes regionales y alcaldes. Respecto de los requisitos para su aplicacin, la lder indgena seal que se podran tomar como base los usos y costumbres de las elecciones comunitarias, tomando como ejemplo las elecciones en asambleas de la comunidad, con la presencia de las juntas directivas. Ello evitara la necesidad de seguir inventando mecanismos para dar lugar a la utilizacin de los comunitarios. AA Otra preocupacin sealada por la representante indgena trat acerca de la informacin oficial sobre quines son o pueden definirse como pueblos indgenas. Seal que hay que tomar en consideracin las crticas que el Pacto de Unidad ha hecho al Poder Ejecutivo respecto del proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta Previa y de la elaboracin de la base de datos de pueblos indgenas del Ministerio, entre otros, resaltando que ese rgano tcnico debera trabajar en estrecha coordinacin con las organizaciones y sus representantes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Finalmente insisti en promover un tratamiento distinto para las mujeres indgenas ello en tanto las serias dificultades que estas tienen para acceder a la vida poltica y agradeci a IDEA Internacional por el trabajo que viene realizando en la capacitacin a mujeres indgenas para un mejor cumplimiento de sus funciones. AAAAAAAA Por ltimo, la lder indgena se refiri a una propuesta para la representacin poltica en el Congreso de la Repblica, sealando que lo que se tiene en la realidad se presenta como una competencia desleal para llegar a esos puestos. Se propone as que haya escaos especficos para los pueblos indgenas y que las elecciones se lleven a cabo segn sus propios usos y costumbres. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En respuesta a dicha intervencin, el Dr. Sivina tom la palabra para destacar la importancia del testimonio de la Sra. Gladys Vila. El presidente del JNE resalt la referencia a los mecanismos de eleccin comunitaria, mediante los cuales los integrantes de los pueblos indgenas se renen y generan una especie de eleccin poltica, considerando indispensable la atencin a este tipo de eleccin como un esfuerzo de generar
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representatividad en el pas. Con ello, opin que se debera pensar en una integracin a partir de los propios conocimientos comunitarios, adems de aquellos que el JNE les va a proporcionar a travs de un trabajo de campo ms intensivo, responsable y cercano a las poblaciones indgenas y nativas, para que sean parte de la vida poltica como ciudadanos que sepan votar y que votan bien. Adems, seal que una problemtica para trabajar adecuadamente el cdigo electoral es la falta de registro de las comunidades campesinas, pueblos originarios y comunidades nativas. AAAAAAAAAAAAAAAA Seguidamente tom la palabra el seor Antolin Huscar, representante de CNA, quien plante a los dems participantes la siguiente interrogante: Los integrantes de los pueblos indgenas somos sujetos u objetos de derechos? Quines son esos pueblos indgenas?. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Seal que, mientras que se considera a las comunidades campesinas como sujetos de derecho, la Ley de Consulta Previa no considera a las rondas campesinas como tales. Luego, sera recomendable tomar en consideracin los mecanismos propios de las organizaciones de las comunidades campesinas, como por ejemplo los de las elecciones que celebran cada dos aos. El Sr. Antoln Huscar resalt su experiencia como presidente de su comunidad durante tres periodos distintos a travs de una buena prctica de elecciones comunitarias, en las que no existe campaa electoral ni corrupcin de candidatos o electores. Por el contrario, en las elecciones oficiales resalt se han dado casos en los que obligaban a los hermanos nativos a formar parte de alguna lista, o que por el contrario los excluan por falta de recursos econmicos. AAAAAAAAAAAAAAAAAA As tambin, el presidente de la CNA seal su preocupacin respecto de la corrupcin de los electores con regalos de los candidatos, explicando que los partidos llegan a las comunidades con sus obsequios y chantajean a los dirigentes, y consider indispensable formular herramientas para evitar dichos comportamientos. Refiri como ejemplo, en cuanto a la representacin de la consejera regional o de regidores, la necesidad de la elaboracin de una ley que norme que las comunidades indgenas estn obligatoriamente en los primeros nmeros de las listas y en un nmero mayor. Ello porque el panorama actual es que los candidatos indgenas no salen elegidos, o cuando lo hacen, no tienen la mayora o el peso necesario para ganar las votaciones ya una vez dentro de los municipios, lo que les impide iniciar verdaderas reformas o representar adecuadamente los intereses de su poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Para ello, adems, resulta indispensable trabajar en una verdadera inclusin social y en el cumplimiento de la ley a travs del acceso a la informacin y la capacitacin, tanto en las organizaciones como en cada una de sus bases, dentro de las localidades. AAAAAAA
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Propuso por ltimo el establecimiento de un cupo indgena en el Congreso de la Repblica como muestra de verdadera representatividad indgena, sealando que si ahora queremos ir a conversar con el Presidente de la Repblica no podemos, porque no tenemos un representante ante el Congreso, no tenemos facilidades. Yo creo que esta es un preocupacin comn de la poblacin indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAA Nuevamente el Dr. Sivina tom la palabra sealando que, efectivamente, existe la pregunta acerca de cul es el organismo oficial encargado del registro de las comunidades campesinas y nativas en el pas. Indic que para trabajar con la reforma del Cdigo Electoral, se busc maneras de llegar a esta informacin, sin resultados positivos. Consider indispensable superar la desidia actual y trabajar para tener en claro cul es el organismo del Estado que tiene regulada e inscrita la existencia de estas comunidades, para que de esta manera se pueda hacer un trabajo ms efectivo y eficiente. Por el contrario, omitir esta responsabilidad atenta contra los derechos de identificacin y representatividad de los pueblos indgenas en el pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAA Ante la mencin del Dr. Sivina, el Sr. Antonio Ramrez, lder shipibo de Contamana, mencion que en la mesa de trabajo s se encuentran los autnticos representantes de los pueblos indgenas y que ha sido un descuido del JNE al no consultar ante estos lderes y organizaciones sobre la relacin de los pueblos indgenas. [] Si usted consulta ante el ministerio de cultura ellos no lo tienen, pero las federaciones s lo tienen. Resalt tambin la importancia de tener una cuota para el congreso, y mencion que en poca electoral los indgenas son utilizados por los partidos polticos. Agreg, adems, que muchos de los indgenas que elegidos se olvidan de su pueblo porque no son representativos y por la ausencia de un partido poltico indgena: ya mudan la cushma, ya no toman el masato, no podemos dialogar con las autoridades, con el Presidente de la Repblica, no podemos dialogar de Apu a Apu. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Luego, la Sra. Esther Dvila, representante de las comunidades de Puerto Inca, tom la palabra agradeciendo la invitacin y celebrando este tipo de iniciativas de dilogo y participacin. Destac que el JNE ha logrado llegar a su comunidad, a pesar de la distancia y las dificultades, y agradeci a la seorita Paula Garca, comisionada de la Direccin Nacional de Educacin, por dicho trabajo de campo. Resalt luego los constantes abusos que han perjudicado el ejercicio de la cuota de gnero para el caso de las mujeres indgenas, ya sea por la falta de informacin o por las pocas posibilidades econmicas, adems de la constante corrupcin en el acceso a las listas de candidatos. Seal que tienen inters de organizarse como partido poltico indgena: No somos ajenos a los dems, somos personas y tenemos los mismos derechos. Por qu somos marginados? Para participar en un partido me han pedido dinero para ponerme en primer puesto, y
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yo lo digo porque lo he vivido, y nosotros los pueblos indgenas no tenemos dinero. Solicit al presidente del JNE que se generen mecanismos de manera que dicha corrupcin sea erradicada, y demand a los lderes indgenas presentes transparencia y legalidad en las siguientes elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Seguidamente el Sr. Tomas Bazn, representante de ORFAC, cont su experiencia con las elecciones de representantes en gobiernos locales considerando que existe un mayor acercamiento de los pueblos indgenas con el Estado. As, seal: Nosotros participamos como pueblo awajun, de San Ignacio. Hemos tenido tres periodos como representantes de las comunidades nativas; actualmente, soy representante provincial de las comunidades nativas. A veces los otros regidores se olvidan, en cambio nosotros no, porque salimos de ah, conocemos la realidad e insistimos por nuestro pueblo. Por eso hemos logrado integrarnos de a pocos. En elecciones anteriores representaba un consejero regional, pero era un extrao a la comunidad. AAAAAAAAAAAAAAA Finalmente apoy la propuesta sobre un cupo indgena al Congreso, sealando que si bien Cajamarca tiene congresistas, estos no representan a las comunidades nativas. Consider que mediante este cupo se acercaran mejor las distintas realidades, y por tanto es necesario luchar por ello. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Luego, el Sr. Nonigbo tom la palabra agradeciendo el esfuerzo del JNE por solucionar en forma conjunta problemas de diferentes realidades. AAAAAAAAAAAAAAA As, en una interesante participacin, el Sr. Nonigbo sugiri un trabajo de transformacin electoral en su localidad. Relat que en esta existen problemas de movilizacin, en tanto utilizan botes para desplazarse por encontrarse en plena zona fronteriza con el Ecuador. Ello dificulta el acceso y el costo al momento de ir a votar, causando inasistencia en las mesas de votacin. Propuso luego que las mesas se descentralicen y con ello se permita la participacin a los que estn alejados. Del mismo modo, para los candidatos elegidos es luego difcil trasladarse a las oficinas del municipio. Sugiri que en cada provincia debera estar presente una autoridad, y que a la vez deberan otorgarse facilidades para su traslado, entre otros. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El lder indgena se refiri tambin a la necesidad de evitar la manipulacin de los partidos polticos con el recurso de los regalos en la poca de campaa, y resalt la importancia de sensibilizar y capacitar a los votantes de modo que sepan elegir mejor a las autoridades. Resalt luego la iniciativa de la Mesa de Trabajo como mecanismo de acercamiento directo con los altos funcionarios y verdadera inclusin social. Destac el evento como una muestra de mayor respeto y consideracin por las autoridades y funcionarios actuales
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para los pueblos indgenas, histricamente excluidos. Refiri finalmente que nuestro pas tiene una naturaleza pluricultural y multitnica y que por tanto se debe trabajar en construir una institucionalidad indgena en todo el Per. AAAAAAAAAAAAAAAAAA A continuacin, el Sr. Dany Nunkuag agradeci tambin la celebracin de esta II Mesa de Trabajo. Luego, coincidi con los dems lderes indgenas en la necesidad de exterminar las prcticas clientelistas y de manipulacin de los partidos polticos durante la poca de elecciones. Afirm que se trata de una estructura que debe cambiar, y seal que los pueblos indgenas ya estamos acostumbrados a que cada cuatro aos vengan los polticos con pilas, velas, camisetas y eso debe cambiar. [] Estamos de acuerdo en que el JNE instale un Jurado Electoral Especial en Santa Mara de Nieva, pues eso abaratar el procedimiento para los pueblos indgenas que quieren participar. AAAA En el caso concreto, como parte de un pueblo indgena, resalt su preocupacin por la labor del Poder Ejecutivo en la elaboracin de la base de datos de los pueblos, denunciando su arbitraria exclusin de esta. Adems, seal que es facultad del Viceministerio de Interculturalidad crear una base de datos, pero as una comunidad no est inscrita, tambin tiene derechos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Al respecto, el Dr. Sivina manifest su preocupacin sealando que, de las participaciones y comentarios de los lderes y representantes indgenas presentes, es posible apreciar que no existe una relacin o registro de comunidades nativas e indgenas en el Per. Sugiri que, como propuesta de la Mesa de Trabajo y como iniciativa propia de los lderes y representantes indgenas presentes, nazca la idea y propuesta de que se genere un organismo creado por las propias organizaciones indgenas, en donde se elabore y centralice la relacin de todas las comunidades del pas. Indic que la informacin producida podra luego ser contrastada con la oficial, e incluso que podra servir para mejorar a aquella. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Como respuesta, Karn Anchela, del equipo tcnico de ONAMIAP, hizo la siguiente interrogante a los miembros del JNE presentes: Cul es el enfoque de derechos que se ha utilizado para elaborar esta reforma del Cdigo Electoral? Es el de un enfoque de derechos individuales o colectivos, de derechos ciudadanos o derechos de los pueblos? Seal que, segn el Convenio 169 de la OIT, los derechos colectivos de los pueblos indgenas estn y deben ser protegidos por el Estado. Indic que las instituciones pblicas usualmente incurren en el error de forzar mecanismos oficiales e insertarlos en las comunidades, generando problemas de comprensin y adaptacin. Por el contrario, las organizaciones estn trabajando en propuestas distintas del asimilacionismo,
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que incluyan las diferentes concepciones en un espacio de interculturalidad, como por ejemplo la de incluir mecanismos propios de eleccin de las comunidades, en respeto de sus usos y costumbres. AAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La representante indgena indic luego que es necesario trabajar en una verdadera institucionalidad indgena, una verdadera participacin. Para ello debern hacerse esfuerzos en capacitacin y preparacin intercultural de los lderes. Una aspiracin de su organizacin sera la de formar la Escuela de Formacin de Poltica para Mujeres Indgenas. A El Dr. Sivina tom la palabra para resaltar la importante intervencin de la panelista. Luego explic que el Per es el nico pas que no tiene Cdigo Electoral, sino tan solo leyes dispersas. Ante ello se ha trabajado en un esfuerzo de ms de un ao para conseguir que estas leyes estn articuladas, de manera que con la codificacin, exista en el pas claridad sobre lo que significa hacer poltica. As, seal que el Cdigo Electoral ser un material importante de gua para que el sistema electoral trabaje de manera articulada y eficiente. Si bien es importante que el documento de propuesta de Cdigo ya est en manos del Congreso de la Repblica, en la actualidad se busca recoger aportes e ideas para mejorar la propuesta. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Seguidamente Ketty Marcelo, lder ashninca representante de ONAMIAP, denunci la falta de representacin indgena en el Congreso. Luego afirm que, con miras a las elecciones para el Parlamento, su organizacin analiz la aplicacin de la cuota nativa y encontr serias deficiencias, como la falta de respeto a los mecanismos nativos, la cacera de candidatos, la falta de consulta a las organizaciones indgenas, la divisin de la poblacin, etc. Como propuesta plante la revisin de la cuota de gnero para lograr que se incluyese a un hombre y una mujer indgena. En cuanto al mbito nacional, se propone un cupo indgena por regin en el Congreso. AAAAAAAAAAAAAAAAAA La Srta. Kety Marcelo Lpez seal, adems, la importancia de la conceptualizacin de lo indgena. Luego, indic la necesidad de contemplar los sistemas propios de eleccin indgena. Finalmente plante como interrogante: cmo se puede dar un verdadero sistema de registro de comunidades y pueblos indgenas?. Propuso que este debe darse desde las propias organizaciones de modo que usando sus capacidades generen sus propios registros, para que estos puedan luego ser confrontados con los registros oficiales. Finalmente, Manuel Valenzuela, del JNE, refiri al problema de conceptualizacin al catalogar a la poblacin con la que se trabaja, sealando que la mayora de estas comunidades se autoidentifican como pueblos indgenas. Adems, seal que cada uno de estos pueblos tiene un sistema de eleccin de autoridades tradicionales, y que dicho
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sistema se convierte luego en sistema de representacin ante el sistema nacional. En el trabajo de campo realizado por el JNE se ha encontrado que los candidatos indgenas no necesariamente son representativos de la comunidad; adems, que los candidatos elegidos cumplen los tres requisitos de las cuotas electorales y son ubicados al final de la lista. Finaliz proponiendo a las organizaciones presentes de elaborar un registro propio que pueda ser confrontado con los datos estadsticos oficiales con la finalidad de realizar un trabajo conjunto que permita el beneficio colectivo de los pueblos indgenas. A

Palabras de cierre a cargo de IDEA Internacional


Para cerrar la discusin la moderadora de la Mesa de Trabajo, la Dra. Alicia del guila, de IDEA Internacional, resalt el interesante trabajo realizado por la mesa, esperando que el proceso contine, generando resultados de ideas y propuestas concretas de representacin indgena. Luego pas a resumir las coincidencias a las que se habra llegado al final de la discusin y de las participaciones de los asistentes en torno a las siguientes preguntas fundamentales respecto de cuota nativa y los mecanismos de participacin poltica indgena. Estas son: AAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La necesidad de contar con buena informacin, accesible para las poblaciones indgenas. Esta informacin deber explicar de manera adecuada y al detalle el mecanismo de la cuota, con requisitos simples y con un lenguaje adecuado. Un avance en ello, resaltado ya por el Dr. Sivina, est en la codificacin de las ms de once leyes dispersas en materia electoral que existen en el Per. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Importancia de considerar los mecanismos colectivos de toma de decisiones en Asamblea Comunitaria. Se plante la interrogante de cmo conjugar la lgica de derechos colectivos con la lgica de las normas oficiales. Tambin se puso nfasis en la adecuacin intercultural de los mecanismos oficiales de modo de asegurar que las personas elegidas entiendan verdaderamente los intereses de los pueblos que representan. Con ello as, resulta de suma importancia evitar la cacera de candidatos, trabajando para encontrar las herramientas jurdicas para que en determinado momento sea la asamblea comunitaria la encargada de tomar decisiones polticas de representacin. AAA Plantear y evaluar la posibilidad de establecer un cupo de representacin indgena en el Congreso de la Repblica. En vista de este legtimo reclamo de los lderes y representantes indgenas, se consider necesario estudiar esta posibilidad. AAAAAAAAAA Estudiar la posibilidad de cambiar la cuota por el cupo o reserva de escaos en los mbitos donde se aplique, de modo que se combata adems la corrupcin y la exigencia de cuotas de dinero para el ejercicio de cargos polticos. AaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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Trabajar en responder a la interrogante sobre quines son finalmente los sujetos de este derecho. La ausencia de un registro oficial de estos pueblos y comunidades, ms all de la estadstica, lleva a la discusin sobre la institucionalidad indgena en el pas. Se resalt adems la necesidad de establecer canales de comunicacin con los organismos encargados del Poder Ejecutivo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por ltimo, se debe atender al pedido de descentralizar efectivamente las actividades del Jurado, de modo que se ajusten a la realidad de nuestro territorio. AAAAAAAAA

La Dra. del guila resalt, por ltimo, la importancia de este tipo de espacios de trabajo y la voluntad de que este proceso sea, adems de integral, permanente, de mano de las organizaciones convocantes y de los asistentes a la reunin, resaltando el compromiso de las instituciones convocantes a continuar con el trabajo realizado y adems a hacer una devolucin de la informacin con miras a nuevos aportes. aAAAAAAAAAAAAA Finalmente, las palabras de cierre del evento estuvieron a cargo de la Dra. Milagros Suito, Directora Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del JNE, quien agradeci la presencia y los importantes aportes de todos los participantes. AAAAAAA Resalt la importancia de la participacin de los lderes y representantes indgenas en esta sesin, que se constituye en un espacio importante e histrico de acercamiento intercultural. Subray que una de las finalidades de esta mesa de trabajo era la necesidad de abrir espacios de dilogo para discutir ideas concretas. Ahora compete a las entidades responsables esto es, al JNE el canalizarlas para lograr una verdadera participacin poltica indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La Dra. Suito indic que la propuesta de reforma del Cdigo Electoral no est an acabada, por lo que se espera ampliar el debate con las conclusiones recogidas. Para ello se comprometi a mantener los canales de comunicacin entre autoridades y poblacin indgena abiertos, as como a enviar a los presentes el borrador de la propuesta completa, de manera recibir sus propias propuestas y precisiones. Seal que todas las interesantes y legtimas propuestas a las que se arrib durante esta sesin de trabajo pasaran por un proceso interno de revisin, de modo que fuesen canalizadas de la mejor manera. Por ltimo, resalt la importancia de continuar con estos espacios de debate, y luego recoger las opiniones generadas para elaborar un documento que pueda servir de base para las reformas electorales y el proyecto de Cdigo Electoral. AAAAAAAAAAAAA

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Notas

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En otros pases existen cupos o reserva de escaos para minoras tnicas. Hay que precisar que los afroperuanos no fueron considerados ciudadanos, como s los indgenas. Como seala Paniagua, las Cortes podan, eventualmente, concederles la ciudadana siempre que hicieren servicios calificados a la patria o que se distingan por su talento, aplicacin y conducta, con la condicin de que sean hijos de legtimo matrimonio de padre ingenuos (libres) y avecindados en los dominios de las Espaa, y de que ejerzan alguna profesin, oficio o industria til con capital propio (art. 22) (Paniagua, 2003: 117). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Al respecto, Gloria de los ngeles Zarza seala: Los criollos reclamaban la inclusin de indgenas y castas en la base de poblacin representable para que las provincias ultramarinas tuviesen un nmero ms elevado de diputados; por su parte, los peninsulares rechazaban parcialmente estas inclusiones para mantener la superioridad numrica de los diputados europeos (cfr. Rieu Milln). AAAAAAAAAAAA Crisis econmica, pero tambin social, pues la revolucin de Tpac Amaru tuvo un impacto negativo tanto en la multitud indgena como en los criollos y espaoles de esos territorios, muchos de los cuales, temerosos, abandonaron sus haciendas (Jacobsen, 1993: 56). Ciertamente, la brutal represin tendra un efecto aun ms devastador en la poblacin indgena, en trminos de vidas humanas. AAAAAAAAAAA Cabe sealar que Puno fue reincorporado al Virreinato del Per a fines de la colonia, y que su poblacin indgena superaba el 90% del total. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Bartolom Herrera, opuesto a dichas excepciones, expresara lo siguiente: Seores, qu es mestizo? [movimiento de sorpresa] qu grado de tinte indgena ha de tener la piel de un peruano para llamarse mestizo, para gozar del privilegio de votar sin saber leer ni escribir? (Herrera, 1900: 49). AAAAAAAAAA Con ello queremos decir personas de origen quechuahablante o de familia quechuahablante. Ciertamente, ello no es el nico criterio para designar a la poblacin indgena, pero s un criterio mnimo. aa En el ao 1980 result elegido un solo candidato indgena, Pedro Tomn, como alcalde del distrito de Ro Tambo, en la provincia de Satipo, Junn. En la mayor parte de lugares con poblacin indgena hubo problemas con los padrones, o el nmero de electores, o el nmero de votos blancos y viciados. Por ejemplo, en el distrito de El Cenepa, de mayora awajn, hubo 134 votos vlidos, 468 votos en blanco y 690 votos nulos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esta informacin es provisional ya que no existe informacin adecuada disponible. Es posible que el nmero de alcaldes indgenas sea ligeramente mayor, pero si este fuera el caso, el nmero no variara significativamente. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Segn datos del ltimo censo del 2007, existen comunidades nativas en 126 distritos. Al respecto hay que anotar que los dos censos de poblacin indgena realizados en el Per en los aos 1993 y 2007 respectivamente no cuentan con informacin adecuada, ya que solamente se han censado a las comunidades nativas rurales, excluyendo del censo a la poblacin indgena que habita en las ciudades y en otros centros poblados; y an as, hay muchas comunidades rurales que no han sido censadas. AAAAAAA Es interesante notar que del total de 19 candidatos indgenas amaznicos al Congreso de la Repblica, nueve hayan sido de Ucayali, ocho de Amazonas y dos de Pasco. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Hay candidatos indgenas que se han presentado antes de la existencia de la Ley 27734, o han participado en elecciones en la que no se aplica como es el caso de los candidatos al Congreso de la Repblica o simplemente han postulado sin utilizarla necesariamente debido a que el partido o movimiento poltico con el que se presenataban a las elecciones ha incluido a ms indgenas de los que la cuota establece como obligatorios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Si no se consideran las comunidades tituladas sino el total de comunidades o de anexos, el nmero sube a nueve. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El subrayado es de los autores. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA <http://portal.jne.gob.pe/informacionlegal/pagweb/Resoluciones.aspx> aaaaaaaaAAAAAAAAAAA Las instituciones que caracterizan la poliarqua. Ver, por ejemplo, Dahl, 2008. En julio de 1980, cuando se eligi al gobierno con el voto universal de todos los adultos, el Per instaur un rgimen poltico que poda describirse como poliarqua. Estas condiciones duraron hasta el 5 de abril de 1992. En julio del ao 2001 se volvieron a generar las condiciones para calificar el rgimen poltico de poliarqua. AAA El origen del uso de las acciones afirmativas (affirmative action) en el Derecho Constitucional estadunidense ms conocidas en el mbito europeo como acciones positivas viene de la mano de la lucha contra la discriminacin racial y las desigualdades materiales producto de aquella y, posteriormente, se extendera tambin a otros criterios de discriminacin grupal, como son el sexo, la religin y origen nacional, etc. (Barrre Unzueta, 1997: 33 y ss.). aaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La Comisin Norteamericana de Derechos Civiles defini la affirmative action como cualquier medida, ms all de la simple terminacin de una prctica discriminatoria, adoptada para corregir o compensar discriminaciones presentes o pasadas o para impedir que la discriminacin se reproduzca en el futuro (Jurez, 2007: 197). AAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No deben confundirse las acciones afirmativas con las medidas de igualacin social (o prestaciones diferenciadas) tpicas del Estado Social de Derecho de los pases europeos. Si bien ambas implican tratos formalmente desiguales o diferenciados, las primeras se centran en los derechos de grupos discriminados, mientras que las segundas se refieren a los derechos sociales individuales a partir de la situacin de inferioridad social del beneficiado, independientemente de su sexo, raza u otro criterio identificatorio (Gimnez, 1999: 58 y ss.). aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El texto original del artculo 10 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, publicado el 14 de octubre de 1997, sealaba que la lista de candidatos deba contener: [] 2. El nmero correlativo que indique la posicin de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un 25% de hombres o mujeres. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa Sobre el actual tenor del artculo 10 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, se debe tener en cuenta la modificacin introducida por el artculo 1 de la Ley 28869, publicada el 12 de agosto de 2006. El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, a travs de la Resolucin 139-A-2011-JNE, de fecha 21 de marzo de 2011, realiz esta precisin ante la consulta de por qu, no obstante en las Elecciones Regionales y Municipales del ao 2010 existan candidatos indgenas por la provincia de Rioja, departamento de San Martn, en distintas listas de candidatos, tal como la ley seala, el Jurado Electoral Especial de la circunscripcin haba proclamado como consejeros regionales electos a dos personas no indgenas, ninguna de las cuales representaba a la comunidad ubicada en dicha provincia. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa La democracia moderna debe ser entendida como aquel rgimen o forma de gobierno en el que el ejercicio del poder, fundado en la atribucin de derechos polticos a todos los miembros adultos de la colectividad, se encuentra formal y materialmente limitado. De esta manera garantiza los derechos fundamentales de los individuos, as como que estos se sientan ciudadanos y participen en la construccin de la vida colectiva. Esto, a su vez, supone un alto grado de deliberacin, es decir, que la toma de decisiones se realice con la participacin de todos los que han de ser afectados por estas o por sus representantes. a Resolucin 139-A-2011-JNE, del 21 de marzo de 2011. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esto ha significado un importante avance en lo que respecta a la exigencia de la cuota indgena, por cuanto nuestro Supremo Tribunal Electoral ha dejado de lado la posicin esbozada hasta las elecciones regionales y municipales del ao 2006. As por ejemplo, en la Resolucin 1624-2006-JNE, de fecha 12 de setiembre de 2006, se expuso, contra toda lgica de los alcances de esta accin afirmativa, que: []

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al considerarse en la Resolucin 1235-2006-JNE que la fraccin que sobrepase al nmero entero debe redondearse al entero superior de forma que la cifra 0,01 se convertira en 1, se termina afectando el derecho a la participacin poltica y a la representatividad de manera que en aplicacin de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, corresponde considerar que solo la fraccin mayor al 50 por ciento ser redondeada al entero superior inmediato, con lo que se tendra que la cifra 1,05 debe tomarse como 1, siendo esta la posibilidad menos gravosa para el derecho que se limita al tratarse aqulla de una exigencia no razonable ni congruente con la realidad, situacin que este Colegiado debe apreciar con el criterio de conciencia que la Constitucin Poltica en su artculo 181. Esta postura signific un retroceso en el cumplimiento por parte del Jurado Nacional de Elecciones, y en general del Estado peruano, de sus obligaciones internacionales, entre otras, previstas en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo. En nuestro sistema jurdico cobra especial relevancia el Convenio 169 del cual el Per es parte, ya que establece una serie de derechos especficos para los pueblos indgenas y tambin impone una serie de deberes de accin afirmativa en favor de estos grupos. AAAAAA Para las elecciones regionales y municipales del ao 2010, el rgano electoral dej de lado el criterio anterior, lo cual es de apreciarse en la Resolucin 1528-2010-JNE, de fecha 20 de agosto de 2010, que en su fundamento 1, segundo prrafo, dispuso en forma clara y precisa que: [] independientemente del decimal obtenido luego de efectuar el clculo, el redondeo debe realizarse hacia el entero inmediato superior, pues si se redondea al entero inmediato inferior, el nmero resultante no permitira cumplir el porcentaje mnimo establecido en la ley. Este razonamiento ya haba sido utilizado, a su vez, al momento de determinar el nmero de candidatos exigidos para dar cumplimiento a las cuotas electorales, Resolucin 254-2010-JNE, de fecha 19 de abril de 2010. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA As, mediante la Resolucin 1439-2006-JNE, de fecha 1 de setiembre de 2006, el colegiado electoral de la poca seal que [] el artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales, Ley 27683, en concordancia con lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Per, dispone que las listas de candidatos al Consejo Regional deben estar conformadas por un candidato de cada provincia, y que dichas listas deben estar conformadas por un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas; AAAAAAAAAAAA Que, para el caso del departamento de Hunuco, que cuenta con 11 provincias, aplicada la cuota del 15% resulta la cifra 1.65, siendo redondeada al nmero entero superior con lo que las listas de candidatos para la Regin Hunuco deben presentar como mnimo 2 candidatos representantes de comunidades nativas, siendo el caso que en dicho departamento slo la provincia de Puerto Inca registra la existencia de comunidades nativas; ante tal situacin: 1) La provincia de Puerto Inca debera contar con 2 representantes y en consecuencia alguna de las dems provincias no contaran con un candidato, caso en el que se contraviene la Constitucin Poltica, que regula la estructura y organizacin del Estado en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada; adems, de restringir, a los ciudadanos de la provincia que no cuenta con un representante, el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones; o, 2) Un representante de comunidad nativa tendra que ser candidato de una provincia que no registra comunidades nativas en su mbito, con lo que se afectara la representatividad de los ciudadanos de dicha provincia, en tanto se les niega la posibilidad de que cuenten con un candidato por su provincia, que personifique los intereses y necesidades de dicha provincia; AAAAAAA Que, las acciones afirmativas, dentro de las cuales se encuentran las cuotas electorales de participacin poltica, tienen la finalidad de promover la igualdad en el ejercicio de derechos de personas cuya pertenencia a un grupo determinado puede generar discriminacin o trato diferenciado respecto de otros grupos, pero de ningn modo puede significar el negar dicho derecho a otros grupos de ciudadanos, por lo que en este caso corresponde considerar que no es aplicable la cuota mnima de comunidades nativas dispuesta por la Ley de Elecciones Regionales; debindose entender que es suficiente acreditar un candidato representante de comunidades nativas titular y su respectivo accesitario para la provincia de Puerto Inca, respetando de este modo lo establecido en el artculo 191 de la Constitucin
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Poltica. Vanse tambin las Resoluciones 1623-2006-JNE y 1624-2006-JNE. AAAAAAAAAAAAAA A manera de ejemplo vase la Resolucin 2174-2010-JNE, de fecha 6 de setiembre de 2010. AAAAAA Artculo 13.- Improcedencia de la solicitud y trmite de la apelacin AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 13.1. El JEE declarar la improcedencia de la solicitud de inscripcin por el incumplimiento de un requisito de ley no subsanable, o por la no subsanacin de las observaciones efectuadas. AAAAAAAAAA Es un requisito de ley no subsanable, el incumplimiento de las cuotas de gnero, de joven y de comunidades nativas y pueblos originarios, a que se refiere el Ttulo IV del presente Reglamento. AAAAAAAA En el caso de solicitudes presentadas por partidos polticos o movimientos regionales, se declarar la improcedencia de la solicitud si no se acredita el cumplimiento de las normas que regulan el ejercicio de la democracia interna en esas organizaciones polticas (Resolucin 247-2010-JNE, del 15 de abril 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Entindase como sistema electoral al conjunto de procedimientos para formar rganos de representacin poltica. El sistema electoral regula el modo cmo los electores pueden expresar sus preferencias polticas en votos y como estos votos se convierten en decisiones sobre la ocupacin (personal) de cargos pblicos, especialmente sobre escaos parlamentarios y la composicin (partidista) de asambleas representativas. Nohlen, Dieter, 2011: 161. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Comisin Especial Permanente de los Pueblos Awaju Wampis (CEPPAW), Propuesta de BUEN VIVIR como Pueblo Awajun Wampis y con el Estado Peruano, pp. 7. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Cabe recordar que existe la Red de Municipalidades Rurales del Per, nacida a partir del movimiento campesino post reforma agraria. En octubre de 1997, organizaciones vinculadas al quehacer municipal el desarrollo rural, encabezadas por la Confederacin de Campesinos del Per, convocaron a un encuentro de municipalidades rurales denominado I Encuentro de Municipalidades y Gestin Local. Rozas Beltrn (2010, pp. 263). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA Ello importa el sinceramiento de la informacin respecto a la composicin de las comunidades campesinas, y de ser necesario la modificacin constitucional que exprese tal distingo, con la finalidad de que las que califiquen como comunidades indgenas sean protegidas por el Convenio 169 de la OIT y las normas de discriminacin positiva que les correspondan. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La creacin de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas y Originarios est a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), unidad ejecutora del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura del Per. AAAAAAAAAAAAA Se recomienda revisar el el Proyecto de Ley de Reforma 3975-2009/CR, que incorpora la representacin indgena en el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Se recomienda revisar el Censo Nacional del ao 2007 y el Mapa Etnolingstico del Per elaborado el ao 2009 por el Instituto de Desarrollo de Pueblos Andinos y Afroperuanos (INDEPA). AAAAAAA

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Bibliografa

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Sobre los autores

Hernn Espino Corts AAaaAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Asesor de la Secretara General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho y Ciencia Poltica por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con estudios en Mster I en Derecho Pblico por la Universidad de Montesquieu - Bordeaux IV (Francia) y en Ciencia Poltica por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Ivn Lanegra Quispe aAAAAaaAAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Egresado de la Maestra en Ciencia Poltica y Profesor de la Especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno de la misma universidad. Diecisiete aos de experiencia en el sector pblico, actualmente ocupa el cargo de Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura del Per. AAAAAA

Laureano del Castillo aaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Abogado graduado en la Pontificia Universidad Catlica del Per y egresado de la Maestra en Derecho, con mencin en Derecho Constitucional. Cuenta, adems, con un Diploma de Estudios en Derecho Ambiental . Tiene amplia experiencia en asesora legal y en el desarrollo normativo en instituciones pblicas, privadas y sociales nacionales. A

scar Espinosa AAaAaaaaAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Doctor en Antropologa e Historia por la New School of Social Research de Nueva York. Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Experto en temas amaznicos. aAAAAAAAAAAAAAAaaaA

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Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate

Alicia del guila AAAaAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Doctora en CC.SS. por la UNMSM, magster en CC.SS. por FLACSO, Mxico, y bachiller en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Publicaciones sobre ciudadana, historia poltica, interculturalidad y gnero. Actualmente se desempea como Coordinadora de Dilogos Polticos, IDEA Internacional, Per. aaaaaaaaaaAAA

Margarita Mara Daz Picasso AAAaaAAAAAAaaAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per, egresada de la Maestra en Poltica Social con Mencin en Gnero, Poblacin y Desarrollo de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Consultora e investigadora en Polticas Pblicas, Gnero, Interculturalidad, Derechos Humanos, Participacin Poltica, Descentralizacin y Desarrollo en los sectores pblico y privado. aaAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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El presente libro busca aportar al debate pblico en torno la participacin electoral de los pueblos indgenas, su recorrido histrico y los procesos recientes, centrndose en la aplicacin de la llamada cuota nativa, su efectividad y alternativas de mejora. La diversidad de enfoques caracteriza este trabajo, combinando entradas conceptuales y jurdicas con miradas histricas y polticas. AAAAAAA Ivn Lanegra, Oscar Espinosa, Laureano del Castillo, Margarita Daz, Hctor Espino y Alicia del guila abordan el tema desde diversos ngulos, ordenados en dos secciones: Revisin histrica de la participacin poltico electoral de los pueblos originarios y la cuota indgena; y Aspectos conceptuales y normativos: precisiones y notas para el debate. En la tercera seccin del libro estn expuestas las intervenciones en la mesa de debates que el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional organizaron en torno al tema, con la participacin de lderes de organizaciones indgenas nacionales y regionales: Toms Bazn (ORFAC); Felipe Cortez (CONACAMI); Esther Dvila (FECONAPIA);Antoln Huascar (CNA); Antonio Lpez Ramrez (CONAP); Juan Noningo (ORPIAN); Waltwer Sangama (CODEPISAM); y Gladis Vila (ONAMIAP), entre otros. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Esta publicacin conjunta del Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional parte del reconocimiento de la inclusin poltica efectiva de los pueblos indgenas como un tema prioritario para la consolidacin de la democracia peruana. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

IDEA Internacional
El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) es una organizacin intergubernamental con 27 pases miembros. Trabaja apoyando a las instituciones y procesos democrticos en el mundo entero, proporcionando recursos para el fortalecimiento de capacidades, desarrollando propuestas de poltica y apoyando las reformas democrticas. Las reas principales de experiencia del Instituto son los procesos electorales, los sistemas de partidos polticos, los procesos constitucionales, y el gnero y la democracia. AAAAAAAAAAaaaaaaaaAAAAAAAAAaaa

Jurado Nacional de Elecciones


El Jurado Nacional de Elecciones es un organismo constitucional autnomo con competencia a nivel nacional, responsable de garantizar el derecho de elegir y ser elegido, velando por el respeto y cumplimiento de la voluntad popular manifestada en los procesos electorales, a travs de las funciones jurisdiccionales, educativas, de fiscalizacin, registral y normativa, para la consolidacin del sistema democrtico y la gobernabilidad en nuestro pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa

IDEA Internacional Strmsborg SE-103 34, Estocolmo, Suecia Tel.: +46 8 698 37 00 Fax: +46 8 20 24 22 info@idea.int http://www.idea.int ISBN 978-91-86565-64-0

Jurado Nacional de Eleeciones Av. Nicols de Pirola 1070 Lima, Per Tel.: (511) 311-1700 consultas@jne.gob.pe www.jne.gob.pe

ISBN 978-612-4150-20-3