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EL IMPACTO REDISTRIBUTIVO DEL

Gasto Pblico Social Niez Salta


DIRIGIDO A LA EN LA PROVINCIA DE
Investigadores responsables
Jorge A. Paz (Coordinador), Maribel Jimnez

Investigadores invitados

Luis Casanova, Marcela Harriague, Pedro Marcelo Ibarra, Marcos Sant

Salta, noviembre de 2011

La realizacin de este estudio estuvo a cargo del equipo de trabajo conformado por el Instituto de Estudios Laborales y del Desarrollo Econmico (IELDE) Facultad de Ciencias Econmicas, Jurdicas y Sociales Universidad Nacional de Salta. Coordinacin general: Jorge Augusto Paz Investigadores Senior: Marcela Harriague y Pedro Marcelo Ibarra. Investigadores Juniors: Luis Casanova, Maribel Jimnez y Marcos Sant. La supervisin fue realizada por Javier Rodrguez, (Fundacin Arcor), Javier Curcio y Sebastin Waisgrais (UNICEF) y Damin Bonari (Direccin de Anlisis del Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin). Coordinacin editorial: reas de Comunicacin de SEU, UNICEF y Fundacin Arcor. Arte y diseo: Alejandro Jobad No se permite la reproduccin parcial y total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisin o la transformacin de este documento, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico o mecnico, mediante fotocopia, digitalizacin y otros mtodos, sin permiso previo y escrito de los titulares de los derechos de autor. Las opiniones expresadas en este libro no implican necesariamente que sean compartidas por Fundacin Arcor o UNICEF. Esta publicacin ha sido impresa con tintas clasicadas como sustancias no peligrosas. El papel empleado posee la certicacin FSC, que asegura que fue fabricado con materia prima proveniente de bosques manejados responsablemente. Es adems papel 100% libro de cloro. Publicacin de distribucin gratuita.

Copyright octubre 2011 IELDE, Fundacin Arcor, UNICEF. Primera edicin: Tirada 500 ejemplares. ISBN N 987-25436-0-0 Impreso en Artes Grcas Crivelli. Caseros 1551, Salta, Argentina. Queda hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Salta, Repblica Argentina

Indice General

Presentacin Resumen ejecutivo 1. Introduccin 2. Antecedentes de estudios similares 3. Breve panorama socioeconmico: salta en el contexto nacional 4. Polticas pblicas dirigidas a la niez y a la adolescencia en salta 4.1. Descripcin del marco legal e institucional A. Educacin B. Salud C. Desarrollo social 4.2. Transformaciones legales y cambios de las perspectivas sobre la niez y la adolescencia en la provincia de salta 5. Datos y metodologa 5.1. Datos 5.2. Metodologa A. El benet incidence analysis (bia) B. Curvas e ndices de concentracin 6. Resultados 6.2. Patrones de acceso A. Educacin B. Salud C. Nutricin D. Agua potable y alcantarillado 6.2 Anlisis de incidencia A. Evolucin del gasto pblico social dirigido a la niez B. Educacin bsica C. Otros servicios pblicos 7. Conclusiones Apndice de cuadros Referencias

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El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Presentacin

El mejoramiento de las respuestas del Estado frente a los problemas de la niez y la adolescencia requiere la realizacin de investigaciones acerca de las polticas de infancia y adolescencia en las diferentes reas sectoriales, que incorporen anlisis pormenorizados de las instituciones, programas y acciones con impacto en la niez, prestando particular importancia al gasto pblico invertido en esa franja etaria y su impacto sobre la situacin social.

Es importante adems generar un espacio de reexin sobre las polticas pblicas vinculadas con la niez, adolescencia y familia que, contemplando la participacin de centros acadmicos, permita recrear y replanear los marcos de comprensin y las estrategias de actuacin en el medio. El abordaje interdisciplinario para el tratamiento y revisin de estos temas promueve el desarrollo del pensamiento crtico y creativo, impacta productivamente en la formacin y perfeccionamiento de estudiantes, docentes e investigadores en esas reas y permite contar con propuestas de mejora concretas para el diseo, implementacin y seguimiento de las polticas pblicas.

Bajo ese espritu el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) junto a la Fundacin Arcor y el Instituto de Estudios Laborales y de Desarrollo Econmico (IELDE) dependiente de la Universidad Nacional de Salta, elaboraron el presente estudio con el objetivo de analizar el impacto redistributivo del gasto pblico social dirigido a la niez en la provincia de Salta, evaluando cmo los diferentes sectores sociales que habitan en esa jurisdiccin se benecian de los bienes y servicios pblicos provistos por el sector pblico provincial.

La investigacin cont con la imprescindible colaboracin de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (DAGPyPS) del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin, quienes, junto a UNICEF, elaboran peridicamente estudios cualitativos y cuantitativos en reas sectoriales prioritarias tales como Educacin, VIH/SIDA, Salud Materno Infantil, Nutricin, entre otras, que permiten obtener recomendaciones para el mejoramiento en la asignacin y uso de los recursos con impacto en la niez.

Este estudio podra considerarse el cuarto de una serie promovida a partir de la alianza entre UNICEF y Fundacin Arcor, en relacin con la promocin y fortalecimiento de la inversin social. Los anteriores fueron

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realizados en colaboracin con la Universidad Nacional de Crdoba en dos oportunidades, y el restante con la Universidad Nacional de Cuyo. La iniciativa promueve la produccin de informacin sobre los recursos que los estados provinciales asignan a la efectivizacin de los derechos de la infancia y adolescencia, al mismo tiempo que el tema se instala en la agenda de las universidades, de las instituciones del Estado y de otros actores sociales corresponsables del ejercicio de los derechos de los nios y nias.

Dentro del universo compuesto por los nios, nias y adolescente de la Provincia de Salta se presta especial atencin por un lado al anlisis de la situacin de los nios ms pequeos que componen la franja etaria denominada primera infancia, y al mismo tiempo se enfatiza la mirada sobre los grupos de poblacin originaria que habitan el territorio salteo.

Si bien el anlisis solo incluye al gasto social ejecutado por el sector pblico de la Provincia de Salta porque no se dispone de la informacin necesaria para incluir las acciones desarrolladas directamente por el gobierno nacional con impacto en esa jurisdiccin, se espera que los resultados encontrados permitan a los decisores claves en la provincia disponer de informacin signicativa para contribuir al diseo e implementacin de las polticas pblicas distribuidas de manera ms equitativa y adecuada entre los sectores y regiones que componen al territorio provincial.

Vctor Hugo Claros Rector Universidad Nacional de Salta

Santos Lio Gerente Fundacin Arcor

Andrs Fanco Representante UNICEF Argentina

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Resumen Ejecutivo

La Convencin de los Derechos del Nio (CDN) establece claramente la preocupacin por la situacin de la niez y de la adolescencia en aspectos tales como nutricin, educacin, salud y bienestar en general, y recomienda a los Estados asignar recursos presupuestarios sucientes orientados a la igualacin de oportunidades y capacidades. Esto incluye un tratamiento especial de los hogares con menores ventajas econmicas relativas y a las provincias desfavorecidas en trminos de sus niveles de desarrollo econmico y social. Las disparidades de desarrollo entre unidades geogrcas menores dentro de los pases son palmarias en Amrica Latina y el Caribe, no siendo la Argentina una excepcin a dicha norma.

La regin del Noroeste Argentino (NOA) y la provincia de Salta se encuentran entre las menos desarrolladas del pas. Los indicadores sociales y econmicos dan cuenta de dicha situacin: El Producto Bruto Geogrco Provincial por habitante es menos de dos tercios del promedio nacional, la tasa de mortalidad infantil duplica la registrada en las jurisdicciones ms desarrolladas del pas y la escolaridad de los menores de 18 aos se encuentra bien por debajo del promedio nacional. Esto sugiere que si un Estado se propone igualar oportunidades debera gastar en la niez y la adolescencia ms en Salta que en otras provincias o jurisdicciones ms aventajadas social y econmicamente. Aunque es de destacar que el gasto no est estrictamente correlacionado con los resultados medidos por los indicadores sociales.

Puede ocurrir que los Estados sub-nacionales (provinciales, municipales etc.) asignen de manera diferente el Gasto Pblico Social en general o el dirigido a la Niez en particular. Puede decirse entonces que el resultado que obtienen los Estados en trminos de ganancia o rentabilidad social tiene que ver no slo con la erogacin total, sino tambin con la manera en que esa erogacin es utilizada. Una buena focalizacin supondr entonces que el gasto llegue a los individuos (nios o adolescentes) u hogares que ms lo necesiten. Esto permite explicar en parte por qu idntico gasto se traduce en logros distintos en trminos de indicadores sociales.

El objetivo de la investigacin cuyos resultados se presentan aqu es precisamente evaluar en qu medida el Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) cumple esa funcin redistributiva. En otras palabras interesa saber en qu medida ese gasto llega a los sectores (nias, nios y adolescentes) que ms lo necesitan. Se trata entonces de un ejercicio de corte emprico con una aplicacin especca a Salta, provincia ubicada en el Noroeste de la Repblica Argentina. Como tal es el primer estudio de su naturaleza, en el que se utilizan datos de

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la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin) y de varias encuestas de hogares, principalmente de una encuesta nacional de gasto de los hogares, especialmente procesados para este n.

La preocupacin por conocer la manera en que el gasto pblico impacta en el bienestar de la poblacin tiene, en Amrica Latina en general y en la Argentina en particular, una larga tradicin. Los estudios pioneros en el tema, similares al abordado aqu, se remontan a la dcada de 1990, pero los avances ms ostensibles se dieron en los aos 2000 impulsados en buena medida por la disponibilidad de fuentes de informacin ms especca y la capacidad computacional para procesar los datos disponibles. Justamente, hacia mediados de la dcada del 2000 aparecern los estudios orientados a la niez y a la adolescencia que aplican la tcnica que se emplea en el ejercicio cuyos resultados se presentan en este documento: el Benet Incidence Analysis (BIA) o Anlisis de Incidencia. Dicho mtodo permite conocer el impacto redistributivo del Gasto Pblico Social proporcionando resultados sencillos de entender para la toma de decisiones en la poltica pblica.

Pero antes de emprender este camino de evaluacin de corte emprica y cuantitativa, se consider necesario y conveniente revisar el marco legal e institucional en el que se desenvolvi el tema de la niez y de la adolescencia en la provincia de Salta. Para ello se revis la Constitucin Provincial y toda la normativa (leyes, decretos, resoluciones ministeriales, etc.) de los sectores sociales ms relevantes: Educacin, Salud y Desarrollo social. Tambin se sigui la trayectoria de las perspectivas en torno a la niez y a la adolescencia durante las ltimas dcadas, con el propsito de encuadrar los resultados del examen emprico realizado.

En ese anlisis legal-institucional aparecen claramente delineadas las distintas visiones que sobre la niez y la adolescencia tuvieron (y tienen) los actores encargados de formular las polticas pblicas que alcanzan indefectiblemente a nias, nios y adolescentes. Los temas prioritarios varan segn esta visin. Es diferente percibir una intervencin determinada como un gasto, como una inversin o como la garanta de un derecho, aspectos que resaltan en la perspectiva de los responsables de la poltica pblica dirigida a la niez y a la adolescencia. Una caracterstica que se destaca en el perodo analizado es la adopcin del gobierno provincial de un enfoque de derechos que introduce cambios normativos en los modos tradicionales de intervencin tutelar.

Las principales fuentes de informacin para la evaluacin del impacto redistributivo del GPSdN fueron la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2004-05 (ENGH 2004-05) y los datos del GPSdN de la provincia de Salta provistos por la DAGPyPS a partir de las ejecuciones presupuestarias del Gobierno Provincial. La ENGH 2004-05 es un relevamiento muestral realizado por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) entre 2004 y 2005. La muestra de la provincia de Salta es representativa de la poblacin provincial y, a diferencia de

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otras encuestas a hogares, cubre zonas urbanas y rurales. La unidad de anlisis fueron los menores de 18 aos, proporcionando la ENGH 2004-05 informacin sobre el acceso de estos menores o de los hogares donde ellos residen, a los servicios provistos por el Estado provincial.

El mtodo utilizado es el Benet Incidence Analysis (BIA) que valora el benecio de la provisin con su costo. Dicho mtodo tiene varias limitaciones (no permite evaluar el impacto de la expansin del gasto, por ejemplo), pero cuenta con la gran ventaja de mostrar claramente cules son los componentes del gasto que tienen un mayor impacto redistributivo, y diferenciar el poder redistributivo de cada uno de ellos. Otras herramientas metodolgicas usadas fueron las curvas de concentracin y los ndices sintticos, que, como su nombre lo indican, permiten resumir en un valor (y, eventualmente, un signo) cul es el poder redistributivo de cada componente del gasto.

Entre los resultados del presente estudio se destaca el aumento del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) cuando se considera la serie del GPSdN deactada utilizando el ndice de Precios al Consumidor (IPC) de Salta. Dicho gasto (o inversin) se ha expandido considerablemente en el perodo pasando de $981 millones en 2004 (en $ de 2009) a $1.782 millones en 2009, lo que implica un incremento en trminos reales promedio anual de $160 millones aproximadamente, durante el quinquenio, o una tasa anual de crecimiento del 13%. El aumento ms importante se veric al principio del perodo (entre 2004 y 2005) casi inmediatamente de superados los efectos de la gran crisis econmica que vivi el pas en 2001-2002.

Si bien todas las partidas del GPSdN experimentaron una expansin, se observaron fuertes modicaciones en su estructura, dado que algunas han aumentado ms rpidamente que otras. Por ejemplo, por sobre el crecimiento medio se ubic la partida Educacin (pasando de representar el 53,3% al 60,4% del gasto total), y por debajo de la media, la parte dedicada a Nutricin (pasando de representar el 5,3% al 3,9% del gasto total). Cabe destacar que en prcticamente todos los casos se aprecian aumentos en cada una de las partidas, pero con evolucin asimtrica durante 2004-2009. Estos hechos (que podran denominarse estilizados) permiten formarse una idea aproximada de lo que fue la poltica social del perodo, como as tambin del poder de negociacin de cada sector en la puja distributiva global.

A nivel de partidas el examen ms detallado del presente informe correspondi a la Educacin. Es para ese sector que pudo conjugarse satisfactoriamente la informacin de las dos fuentes. En trminos per cpita, la provincia de Salta invirti en 2009 aproximadamente $3.325 por cada asistente a la educacin bsica, nivel que incluye la educacin inicial, elemental y media. Este gasto fue aumentando con el transcurso de los aos, pasando de un valor cercano a los $1.621 en 2004 (en $ de 2009) a los $3.325 en 2009. En este rubro se

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aprecia una importante brecha entre estratos socioeconmicos que favorece ms a los nios que residen en hogares con menor nivel de ingresos, a pesar de que la disparidad fue achicndose con el tiempo.

En trminos ms generales los resultados obtenidos para Educacin son consistentes con los estudios realizados para otras jurisdicciones de la Argentina y dan cuenta de un gasto en educacin inicial y elemental que claramente favorece a los sectores de poblacin de menores ingresos. Por el contrario, el gasto realizado en educacin polimodal es neutro en trminos distributivos, dado que si bien benecia a la poblacin receptora, no lo hace con mayor intensidad a un estrato social y econmico particular. Por ltimo, pero no por eso menos importante, el gasto en educacin privada aparece claramente beneciando a los sectores de mayores ingresos familiares.

Tambin pudieron realizarse algunos ejercicios de incidencia redistributiva para otras partidas presupuestarias, como por ejemplo Salud y Condiciones de Vida. En estos rubros, tampoco hubo sorpresa en los hallazgos, pero el resultado fue mucho ms limitado que el que se consigui para Educacin, por la disponibilidad de datos. El gasto en Agua Potable y Alcantarillado result ligeramente favorable a los nios y adolescentes de los estratos de ingresos ms bajos. No obstante, se observ una reduccin del poder redistributivo a lo largo del perodo examinado (2004-2009) debido a la disminucin que sufri la partida en trminos absolutos. Por su parte y como contraste del anterior, el gasto en Comedores Escolares y Copa de Leche se mostr fuertemente redistributivo y a favor de los sectores de menores ingresos familiares. Este hecho debe tenerse en cuenta dado que este gasto ha disminuido su participacin en el total de gastos sociales dirigidos a la niez.

Igualmente debe hacerse notar que, en algunos casos (Ciencia y Tcnica por ejemplo), la estructura de la incidencia redistributiva coincide con la estructura distributiva de los nios y adolescentes clasicados en los estratos de los indicadores de bienestar considerados. Por lo tanto su impacto redistributivo reeja el hecho de que los hogares de ingresos ms elevados tienen menos nios que los hogares de ingresos bajos.

Una buena parte del estudio se concentr en el anlisis de la distribucin del acceso a los bienes y servicios pblicos por parte de los nios y adolescentes usando para ello los indicadores de bienestar reconocidos en la literatura: El ingreso familiar per cpita, el gasto familiar per cpita, el ingreso equivalente y el ingreso equivalente ajustado.

En ese anlisis de los patrones de acceso puede verse que la educacin pblica primaria que se seal como la partida del gasto con mayor poder redistributivo, ejerce ese estatus por diversas causas que van desde una mayor cantidad de nios de estratos de ingresos familiares bajos (por la fecundidad mayor de estos sectores) a un mayor uso de estos servicios por parte de dichos grupos de poblacin. Esto signica que a pesar del carcter

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pblico y universal de la educacin primaria, son los sectores de menores ingresos los que ms aprovechan este esfuerzo del Estado en trminos de gastos. Lo contrario se observa con la educacin privada a la que concurren casi con exclusividad sectores medios y altos de la sociedad provincial.

Lamentablemente para el rubro Salud no pudo efectuarse un examen del impacto redistributivo del GPSdN en esta categora, a pesar de lo cual pudo advertirse con meridiana claridad las fuertes desigualdades de acceso a la cobertura mdica en la provincia de Salta: segn los datos provenientes de la ENGH 2004-05, de cada 100 nios de 0 a 4 aos de edad del estrato de menor ingreso de la sociedad, 93 no cuentan con cobertura mdica, contra 20 del estrato de ingresos ms elevados. Esta conclusin se mantiene, aunque con un menor dramatismo, al evaluar la situacin de los menores de 18 aos en general. Nuevamente aqu se maniesta la limitacin analtica impuesta por la falta de acceso a la informacin pertinente. Buena parte de los datos necesarios para una evaluacin no estuvieron disponibles.

El examen de los patrones de acceso a una cobertura mdica provista por el sector pblico exclusivamente permiti inferir un perl favorable a los nios en la primera infancia as como de los menores de 18 aos pertenecientes a hogares de ingresos ms bajos. No obstante, no resulta posible determinar si el acceso a una obra social nacional es favorable a los estratos de ingresos bajos o altos, debido a que la evidencia es ambigua. S hay indicios que sugieren que el acceso a una obra social provincial/municipal muestra un claro benecio a favor de los estratos de mayores ingresos, tanto entre los nios en su primera infancia como en el universo ms amplio de menores de 18 aos.

Como puede advertirse de lo anterior, algunas cuestiones signicativas y sumamente relevantes no han sido incorporadas en este informe, tales como la importancia y el impacto de algunos programas nacionales y la reorganizacin que supuso el Programa Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social en trminos presupuestarios. Aun cuando se trata de un proceso reciente, se cree que esta medida ha ejercido inuencia a nivel local (provincia de Salta) y regional (regindel NOA), de un modo que sera necesario y conveniente incorporar al anlisis sobre las polticas pblicas que se formulan en la provincia.

Tanto las cuestiones referidas a la participacin proporcional de las polticas sectoriales como as tambin el impacto de los servicios y los bienes transferidos por las polticas pblicas dirigidas a la niez y la adolescencia, no han sido an incorporadas en este fase del estudio y se espera hacerlo en el futuro. Asimismo, el anlisis de situaciones especcas como las polticas orientadas a la niez y adolescencia de ciertos grupos (pueblos indgenas o jvenes en contexto de encierro, por ejemplo) resultan interesantes, debido a la situacin de vulnerabilidad en la que se encuentran, an cuando su peso numrico sugiera que se trata de grupos minoritarios.

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Introduccin
La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) lo establece claramente: La situacin de la niez y de la adolescencia es y debe ser, motivo central de preocupacin de los Estados de todos los pases del mundo1. Tal situacin comprende aspectos tales como nutricin, educacin, salud, etc.; en suma, capacidades de nias, nios y adolescentes. La igualdad de oportunidades para alcanzar el objetivo de un desenvolvimiento pleno de estas capacidades es un requisito que se encuentra en la base del conjunto de acciones desplegadas por los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y las familias, para remover todos aquellos obstculos que impiden un adecuando funcionamiento actual y proyeccin futura en estos temas. En efecto, el Comit de la CDN recomienda a los Estados asignar recursos presupuestarios sucientes a los servicios destinados a los nios, prestando especial atencin a la proteccin de los derechos de los nios de los grupos y provincias desfavorecidas y los nios que viven en la pobreza. Por esto mismo se alienta a seguir aumentando el nivel de la inversin social manteniendo su sostenibilidad; a garantizar el aumento y la equidad de las asignaciones destinadas a los grupos y provincias desfavorecidos, con el n ltimo de eliminar las disparidades2.

1. Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN). Naciones Unidas, Comit de los Derechos del Nio, 54 perodo de sesiones, 25 de mayo al 11 de junio de 2010. El debe ser va en este sentido. Es lo acordado por los Estados que participaron en la redaccin de la CDN. 2. Ibdem, tem 22, incisos c) y d).

Claramente entonces, uno de los obstculos (reconocido por los gobiernos) es la diferencia geogrca o espacial de oportunidades; es decir, la generada por el lugar de residencia del hogar en el que el nio nace. Es un hecho conocido que las naciones en el mundo presentan grados dispares de desarrollo y que esa disparidad inuye fuertemente en la situacin de la niez y de la adolescencia3. Dentro de las naciones se aprecian tambin importantes asimetras entre los niveles de desarrollo de las unidades geogrcas menores. Tal es el caso de las provincias argentinas, donde por un lado estn las menos favorecidas del Nordeste (NEA) y el Noroeste (NOA), con elevados niveles de pobreza y con el conjunto de problemas que ello trae aparejado; por otro, las del Sur o Patagonia, con niveles de ingresos per cpita comparativamente elevados y con indicadores sociales acordes a dicho nivel de desarrollo relativo.

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Muchos autores advierten que la intervencin del Estado debe estar orientada a igualar los niveles de bienestar de la poblacin que reside en reas con niveles de desarrollo dispar. Una manera de lograr ese resultado es invirtiendo ms donde menos desarrollo se observa. Si el gasto pblico se focalizara en las provincias ms pobres y en aquellos sectores sociodemogrcos ms vulnerables, podran generarse oportunidades un tanto ms igualitarias para la poblacin, contribuyendo de esta manera a una mayor cohesin social y unidad nacional. Pero en la Argentina, como en otros pases en desarrollo, las provincias ms pobres no necesariamente son aquellas en las que ms se gasta en trminos per cpita. Sin embargo, puede suceder que al menos parte de las diferencias observadas en los niveles de desarrollo econmico y bienestar de la poblacin entre provincias respondan al monto del gasto pblico, a su estructura (es decir a qu sectores sociales se est destinando dicho gasto), o al sector de la poblacin que se est beneciando del mismo. Entonces, esto plantea una serie de interrogantes a ser investigado: Quines o qu sectores de la poblacin se benecian del gasto pblico? O ms concretamente: El GPSdN llega efectivamente a aquellas nias, nios y adolescentes que ms necesitan de ese gasto? Este es el principal objetivo del presente estudio: Estimar el impacto redistributivo de ciertas polticas pblicas que afectan claramente el bienestar y las condiciones de de la poblacin, permitiendo el acceso a estos servicios de manera libre y gratuita. Es decir, la investigacin cuyos resultados se presentan y discuten en este documento, se propone observar quines son, desde el punto de vista distributivo, los beneciarios del GPSdN. En este sentido, el presente es el primer trabajo enfocado en la inversin destinada a la niez y a la adolescencia, analizando aspectos distributivos.

El documento est organizado segn la siguiente estructura: En la prxima seccin se revisan los estudios similares desarrollados con otra base informativa, para otros pases y para otras jurisdicciones del pas. Luego, en la seccin 3 se presenta un breve panorama socioeconmico de la provincia de Salta en el contexto nacional y en la seccin 4, se examina la evolucin de las polticas pblicas provinciales que tuvieron como foco la niez y la adolescencia. La seccin 5 est destinada a presentar la metodologa empleada para estimar el impacto redistributivo del GPSdN, con una breve referencia a las fuentes de informacin usadas. En la seccin 6.1 se aborda el objeto principal del presente estudio: El anlisis del acceso a los servicios pblicos diferenciado por estratos socio-econmico de la poblacin beneciaria4. Luego, en la seccin 6.2 se muestran y discuten los principales resultados del anlisis de impacto redistributivo del GPSdN, propiamente dicho. La seccin 7, por ltimo, resume las principales conclusiones del estudio.

3. Para una panormica puede verse Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF): Estado Mundial de la Infancia 2011. La adolescencia, una poca de oportunidades. UNICEF, 2011, NY. 4. Es lo que en la literatura econmica se denomina anlisis de incidencia. Es decir en qu medida, el gasto pblico incide en los niveles de vida de la poblacin ms necesitada de dicho gasto.

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Antecedentes de estudios similares

5. Los aportes mencionados son los de Petrei, H. (1988). El gasto pblico social y sus efectos distributivos. Un examen comparativo de cinco pases de Amrica Latina. ECIEL: Ro de Janeiro y Diguez, H., Llach, J. y Petrecolla, A. (1991). El gasto pblico social. PRONATASS-ITDT, Buenos Aires. Dentro de la misma lnea podra ubicarse el estudio de Porto, A. y Gasparini, L. (1992). Impacto distributivo del gasto social. Desarrollo Econmico, Vol. 31, N 124. Quiz la fuente de inspiracin de estos estudios fueron las contribuciones pioneras de Meerman, J. (1979). Public Expenditures in Malaysia: Who Benets and Why? Oxford University Press: Nueva York; y de Selowsky, M. (1979). Who Benets from Government Expenditure? Oxford University Press: New York. 6. Flood, C., Harriague, M., Gasparini, L. y Vlez, B. (1994). El gasto pblico social y su impacto redistributivo, Secretara de Programacin Econmica, Ministerio de Economa, Buenos Aires. Harriague, H. y Gasparini, L. (1999). El impacto redistributivo del gasto pblico en los sectores sociales, Anales de la XXXIV Reunin de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, Rosario; DNPGS (1999). Caracterizacin y evolucin del gasto pblico social. Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social: Buenos Aires; DNPGS (1999). El impacto redistributivo del gasto pblico en los sectores sociales. Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social: Buenos Aires; Gasparini, L. (1999). Incidencia distributiva del gasto pblico social y de la poltica tributaria en la Argentina, en La distribucin del ingreso en la Argentina, Cap. V.1. FIEL: Buenos Aires; Llach, J. y Montoya, S. (1999). En pos de la equidad. La pobreza y la distribucin del ingreso en el rea Metropolitana de Buenos Aires: diagnstico y alternativas de poltica, IERAL, Buenos Aires.

La preocupacin por conocer la manera que el gasto o inversin social impacta en el bienestar de la poblacin se remonta, en la Argentina y otros pases de Amrica Latina, al nal de los aos ochenta. Siempre centrados en los gastos con nalidad social (educacin, salud, seguridad social y servicios diversos: Agua, alcantarillado, etc.), los primeros estudios exploran ms enfticamente lo que podra denominarse el subsidio neto del proceso scal; esto es la diferencia entre los benecios que reporta la provisin y los costos que implica la misma5. Lo que fue cambiando a lo largo del tiempo fue la disponibilidad de informacin y los medios de procesarla. Las investigaciones ulteriores fueron adquiriendo tambin una mayor profundidad y especicidad, tanto temtica como etaria. En este ltimo aspecto, la niez fue el grupo que ha recibido un mayor nmero de aportes empricos.

La disponibilidad de informacin y los medios de procesarla fueron el factor distintivo de la investigacin durante buena parte de la dcada de 1990. Tambin es menester mencionar un inters creciente del Estado por conocer los efectos del Gasto Pblico Social sobre la distribucin del ingreso, el consumo y, en denitiva el bienestar de la poblacin. Explotando datos de un mdulo especial de la Encuesta Permanente de Hogares, de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 1996/97 y del Gasto Social computado por la entonces Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social, aparecieron en la dcada las conclusiones sobresalientes que habran de ser constadas luego por otros estudios: a) que el gasto en educacin bsica favorece ms a los grupos que ubicados en los tramos de ingresos ms bajos de la sociedad, y que el gasto en educacin superior favorece claramente a los sectores de ms altos ingresos, siendo la elevada desercin en el nivel medio responsable en parte de este resultado; b) que el gasto en salud tambin tiende a favorecer ms a los sectores de menores ingresos y que el de las obras sociales es ms bien neutro; c) y que los benecios de la provisin pblica de agua potable y alcantarillado se distribuyen de manera ms o menos uniforme entre los miembros de la sociedad6. Un aspecto adicional y relevante es el gasto en infraestructura que claramente aparece orientado a los sectores de ingresos ms elevados.

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Durante la primera mitad de los aos 2000 aparecern una serie de estudios centrados en en el Gasto Pblico Social que aplican la tcnica denominada Benet-Incidence Analysis (BIA)7. ste es el mtodo predominante en la investigacin sobre estos problemas y es el que se utiliza en el presente estudio para procesar la informacin correspondiente a la provincia de Salta. Las conclusiones obtenidas no dieren en lo sustancial de las que se haban revelado en los trabajos pioneros. Simplemente, los ms y mejores datos disponibles, los medios ms adecuados y verstiles para procesarlos y los mtodos ms sosticados para someter a prueba las hiptesis que se contrastan no hicieron sino conrmar los resultados en lo referente al carcter fuertemente redistributivo del Gasto Pblico Social en los primeros niveles de educacin y a los resultados ms bien favorables a los sectores de ingresos elevados de los gastos sociales realizados en los niveles de educacin superior y de salud.

Contina en este perodo el inters del Estado por conocer los resultados netos del proceso scal. En efecto, desde nales del ao 2003, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la DAGPyPS (Secretara de Poltica Econmica del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin), trabajan conjuntamente para conocer la evolucin y estructura del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en cada nivel de gobierno (nacional, provincial y municipal) y en el consolidado, que contempla al sector pblico del pas en su conjunto. Dentro de ese proceso, ambas instituciones publicaron una serie de estudios conjuntos que han permitido cuanticar y analizar el Gasto Pblico dirigido a la Niez en el pas, como forma de medir el esfuerzo del Estado tendiente al pleno cumplimiento de la Convencin de los Derechos del Nio y a la mejora de las condiciones de vida de nios, nias y adolescentes. Durante la segunda mitad de la dcada del 2000, otros pases de Amrica Latina se sumaron al inters cada vez mayor por conocer esta realidad dentro de las fronteras nacionales8.

Un aspecto a destacar en los estudios nacionales es la utilizacin creciente de fuentes de datos recolectados durante los aos 90 y principios de los 2000. Entre estas fuentes se destacan la Encuesta de Desarrollo Social del ao 1997 y la Encuesta de Condiciones de Vida de 20019. Los hallazgos y las importantes conclusiones de poltica pblica que se desprenden de estos estudios advierten de la relevancia de contar con datos precisos, ables y completos sobre un determinado tema de la realidad social.
7. Gasparini, L., Alaimo, V, Cuenin, F., Rabassa, M. y Vletin, G. (2000). El impacto distributivo del gasto pblico en sectores sociales en la Provincia de Buenos Aires. Un anlisis en base a la Encuesta de Desarrollo Social, Cuadernos de Economa N 50, Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires; DGSC (2002). El impacto distributivo de la poltica social en la Argentina. Anlisis basado en la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares. Documento de Trabajo N GP/12, Serie Gasto Pblico, Direccin de Gastos Sociales Consolidados, Buenos Aires; Bertranou, E. y Bonari, D. (2003). El gasto pblico social en la Argentina: diagnstico y perspectivas, Premio Fluvio Salvador Pagani, Fundacin ARCOR, Buenos Aires; Gasparini, L. y Panadeiros, M. (2004). Argentina: Assessment of changes in the distribution of benets from health and nutrition policies, HNP Discussion Paper N 1, The World Bank. 8. El trabajo de Amarante, V. (2007). El impacto distributivo del gasto pblico social: aspectos metodolgicos para su medicin y antecedentes para Uruguay, Serie Documentos de Trabajo DT 08/07, Instituto de Economa, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de la Repblica, es un importante antecedente al respecto. Por su parte Marchionni, M. y Glzmann, P. (2010). Distributional incidence of social, infraestructure andmunication services in Latin America, Documento de Trabajo del CEDLAS N 97, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional de La Plata, se ocupan de un conjunto de pases de la regin. Tambin cabe mencionar el aporte de Calero, J. (2001). La incidencia distributiva del gasto pblico social. Anlisis general y tratamiento especco de la incidencia distributiva entre grupos sociales y entre grupos de edad, Papeles de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, para Espaa 9 Claramente, el estudio de Gasparini, L. (2006): Assesing benet-incidence results using decompositions. The case of health policy in Argentina, Economics Bulletin, Vol. 4, No. 40; es slo una muestra de esta armacin.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Breve panorama socioeconmico: Salta en el contexto nacional

En esta seccin se presenta un conjunto de indicadores a n de caracterizar brevemente la situacin socioeconmica actual de la provincia de Salta en el contexto nacional.

La provincia de Salta (regin NOA) se encuentra entre las provincias con menor nivel de desarrollo de la Argentina. Este bajo nivel de desarrollo relativo se reeja palmariamente en sus indicadores econmicos y sociales. El Producto Bruto Geogrco (PBG) provincial por habitante es menos de dos tercios del promedio nacional y un cuarto del registrado para la Capital Federal el PBG ms elevado del pas (Grco 1.1). Adems, entre 1976-2004, el PBG provincial por habitante se mantuvo por debajo de los niveles del PBG de otra provincia de la misma regin como Tucumn y de otras provincias como Buenos Aires, Santa Cruz, Chaco y Mendoza.

Grco 1.1
Producto Bruto Interno per cpita y Productos Brutos Geogrcos por habitantes (en millones de $ de 1993). Jurisdicciones seleccionadas de la Argentina, 1976-2004.
18.000 16.000 PBI per cpita y PBG por hab. (millones de $ de 1993) 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Salta Mendoza Buenos Aires Santa Cruz Argentina CABA Chaco Tucumn
Fuente: Construccin propia con datos provistos por la Universidad Nacional de Tucumn.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Por otra parte, la mortalidad infantil de la provincia para 2009 (14 por mil) se acerca casi al doble de la registrada en la Ciudad de Buenos Aires (8,5 por mil) y est por encima de la media nacional (12,1 por mil) (Grco 1.2).

El anlisis de algunos indicadores educativos como la tasa de matriculacin, la tasa de repitencia y de sobreedad puede ser un punto de referencia para evaluar - desde una de las aristas el nivel y calidad de la inversin en capital humano realizada as como el proceso formativo de los estudiantes y sus resultados. No obstante, la evaluacin del rendimiento acadmico es ms compleja, por lo que estos indicadores dan cuenta de algunas de sus dimensiones. Uno de los indicadores bsicos que se utilizan para caracterizar al sistema educativo es la tasa de matriculacin. La primera condicin para asegurar el cumplimiento del derecho a la educacin bsica de nios y adolescentes es que asistan a la escuela. En este contexto, se computa el indicador de la tasa de matriculacin de los menores de 18 aos por jurisdiccin que informa sobre el porcentaje de nios y adolescen-

Grco 1.2 Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos). Jurisdicciones de la Argentina, 2009
Formosa Chaco Corrientes La Rioja Catamarca Salta La Pampa Tucumn Misiones San Luis Buenos Aires Sgo. del Estero Entre Ros Jujuy Santa Fe San Juan Crdoba Santa Cruz Mendoza Chubut Rio Negro CABA Neuqun Tierra del Fuego 0 5 10 15 20 25

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)

Nota: la lnea de referencia es la tasa de mortalidad infantil promedio del ao 2009: 12,1 por mil. Fuente: Construccin propia con datos de la Direccin de Estadsticas e Informacin en Salud (DEIS) del Ministerio de Salud.

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tes que asisten a un establecimiento educativo en 2011, conforme con los datos de la EPH. En el Grco 1.3 se observan importantes diferencias entre Salta y algunas provincias del resto del pas. En efecto, Salta es una de las provincias que presentan los porcentajes ms bajos de nios y adolescentes matriculados. Si bien, 81% de los menores de 18 aos asiste a un establecimiento educativo, este porcentaje es menor que el promedio nacional (88%). En cambio, provincias como Buenos Aires, Tucumn y Ro Negro presentan tasas de matriculacin por encima del promedio nacional, con casi la totalidad de la poblacin de nios y adolescentes (90%) matriculados en un establecimiento educativo. Ntese sin embargo, que son pocas las provincias que alcanzan niveles de matriculacin superiores al promedio nacional. La mayora de ellas tienen tasas inferiores al 88%, siendo Tierra del Fuego y La Rioja las que presentan las peores posiciones en el ranking.

Entre los indicadores ms utilizados para evaluar el desempeo escolar se encuentran la tasa de repitencia y la de sobreedad. La literatura considera a la repitencia y el abandono escolar como fenmenos concatenados

Grco 1.3 Tasa de matriculacin (menores de 18 aos). Jurisdicciones de la Argentina, 2011


CABA Rio Negro Tucumn Buenos Aires Catamarca Chaco Misiones Corrientes Sgo. del Estero Formosa Chubut San Juan San Luis Santa Fe Crdoba La Pampa Neuqun Jujuy Mendoza Salta Entre Ros Santa Cruz La Rioja Tierra del Fuego 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95

Tasa de matriculacin (menores de 18 aos)

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, segundo trimestre de 2011.

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dado que la repitencia reiterada conduce a la desercin. De acuerdo con la informacin presentada en el Grco 1.4, la tasa de repitencia ms alta del pas es de 12,3% y corresponde a Corrientes, mientras que, como es lgico que suceda, la jurisdiccin con menor tasa de repitencia es CABA (1,89%). Si bien la mayora de las provincias presentan tasas de repitencia bajas e inferiores al promedio nacional (5,3%), una gran cantidad de ellas lo superan, entre ellas, Salta. En esta provincia, el 6,66% de los menores en el nivel primario repiten el ao escolar, lo que ubica a Salta en la sptima posicin en el ranking de jurisdicciones con mayor tasa de repitencia.

Conforme se observa en el Grco 1.5, las tasas de sobreedad para el nivel primario varan considerablemente por provincia. Mientras el porcentaje de nios matriculados en este nivel tiene ms edad que la correspondiente al ao escolar que cursan es de 11,7% en CABA, es poco ms de 29.4% en Salta. Aunque este porcentaje es signicativamente menor que el observado en otras provincias, la tasa de sobreedad de los nios salteos del nivel primario supera el promedio a nivel nacional (25%) y posiciona a Salta en el dcimo lugar del ranking de provincias con peor desempeo en este indicador. Grco 1.4 Tasa de repitencia en el nivel primario. Jurisdicciones de la Argentina, 2009
CABA Rio Negro Tucumn Buenos Aires Catamarca Chaco Misiones Corrientes Sgo. del Estero Formosa Chubut San Juan San Luis Santa Fe Crdoba La Pampa Neuqun Jujuy Mendoza Salta Entre Ros Santa Cruz La Rioja Tierra del Fuego 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95

Tasa de matriculacin (menores de 18 aos)

Fuente: Construccin propia con datos de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DINIECE), Ministerio de Educacin de la Nacin (MEN).

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

En denitiva, la provincia de Salta presenta resultados comparativamente poco alentadores en trminos de indicadores de cobertura del sistema educativo, de repitencia y sobreedad. Aunque la tasa de matriculacin de los menores de 18 aos es relativamente alta, se presenta acompaada con elevadas tasas de repitencia y de sobreedad. Esto implica que el fracaso escolar es, en trminos del sistema educativo provincial, uno de los principales problemas a enfrentar dada su impacto en las oportunidades as como el bienestar presente y futuro de los nios y adolescentes salteos.

Otra de las dimensiones relevantes desde el punto de vista del bienestar y el desarrollo econmico de una sociedad es el nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso, adems, de ser un aspecto central en el objetivo principal de esta investigacin. Conforme se observa en el Grco 1.6, el coeciente de Gini del ingreso familiar per cpita, uno de los indicadores de desigualdad de uso ms extendido, revela importantes heterogeneidades entre las distintas jurisdicciones argentinas. As, en 2011, el coeciente Gini vara entre 0,367 y 0,454 a lo largo

Grco 1.5 Tasa de sobreedad en el nivel primario. Jurisdicciones de la Argentina, 2009


Sgo. del Estero Corrientes Formosa Misiones San Luis Chaco San Juan La Rioja Salta Santa Cruz Entre Ros Chubut Rio Negro Neuqun Catamarca Mendoza La Pampa Santa Fe Crdoba Tucumn Jujuy Buenos Aires Tierra del Fuego CABA 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Tasa de sobreedad en el nivel primario

Fuente: Construccin propia con datos de la DINIECE, MEN.

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del pas siendo el promedio nacional aproximadamente igual a 0,413. En las cuatro provincias con los niveles ms bajos de desigualdad se encuentran Mendoza (0,367), San Luis (0,374), Formosa (0,377) y Santa Cruz (0,382). En el otro extremo, entre las tres provincias con los niveles de desigualdad del ingreso ms altos, se ubica Salta con un coeciente de Gini igual a 0,446, despus de Catamarca (0,454) y Corrientes (0,448).

Segn datos del segundo trimestre de 2011, el aglomerado ms populoso de la provincia registra la tasa de desocupacin ms elevada del pas (11,53%); consecuente con este diagnstico esta provincia tiene los niveles de pobreza estructural y por ingresos ms altos tambin10. Los nios y los adolescentes, dos de los grupos ms vulnerables de la poblacin, son una parte clave de este panorama. Pero debe reconocerse que a pesar de esta situacin desventajosa a nivel nacional, Salta al igual que otras provincias con similar nivel de desarrollo relativo estuvo convergiendo de manera sistemtica al patrn nacional. Por ejemplo, la brecha entre la provincia y la jurisdiccin con ms baja mortalidad infantil (Ciudad de Buenos Aires), pas de 2,8 veces en 1980 a 1,5 veces en 2009. Esto se repite para otros indicadores, especialmente los indicadores sociales. Grco 1.6 Coeciente de Gini del ingreso familiar per cpita. Jurisdicciones de la Argentina, 2011
Catamarca Corrientes Salta Chubut Misiones Chaco Rio Negro Entre Ros La Pampa Tierra del Fuego Neuqun Sgo. del Estero Buenos Aires San Juan Jujuy La Rioja Santa Fe CABA Crdoba Tucumn Santa Cruz Formosa San Luis Mendoza 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50

Coeficiente de Gini del ingreso familiar per cpita

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Salta est entre las jurisdicciones que menos gasta por nio en el territorio nacional. Claro que si se mira la evolucin temporal de dicho gasto, ste viene mejorando ostensiblemente desde 200111. En suma, se verica que en Salta, a pesar que los resultados de los indicadores econmicos y sociales considerados no muestran un panorama, el nivel de Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) por nio, es uno de los ms bajos de todo el territorio nacional12.

Grco 1.7a Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio (en $ de 2009). Jurisdicciones de la Argentina, 2009.
Santa Cruz Tierra del Fuego Neuqun Chubut La Pampa CABA Rio Negro Catamarca Formosa La Rioja Santa Fe Entre Ros Chaco Jujuy San Juan Buenos Aires Crdoba Tucumn Mendoza San Luis Corrientes Salta Misiones Sgo. del Estero 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000

GPSdN por nio (en $ de 2009)

Nota: La lnea de referencia es el promedio nacional del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio del ao 2009: $7.097. Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS.

10 Los datos de la tasa de desocupacin provienen de clculos propios realizados a partir de la EPH del segundo trimestres de 2011. Los datos sobre pobreza fueron tomados de un trabajo indito: Paz, J. (2010): Evolucin reciente de la pobreza en la Argentina (2004-2010). Mimeo. 11 Ver seccin 6.2.A. Cabe advertir que no se tiene informacin acerca de lo que sucedi antes, dado que la serie comienza precisamente en ese ao. 12 Conviene aclarar que se trata del gasto ejecutado por el nivel provincial de gobierno y no hay datos sobre la proporcin del gasto nacional que se invierte directamente en esa jurisdiccin (distribucin geogrca del gasto). Adems, el gasto provincial per cpita est inuido por la densidad poblacional, los precios relativos y las capacidades scales de la provincia, que suelen diferir signicativamente entre jurisdicciones.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Una fotografa de las asimetras regionales del Gasto Pblico dirigido a la Niez, es la siguiente: Mientras que el GPSdN (per cpita o por nio) en 2009 fue en Santa Cruz de $18.162, en Salta dicho gasto apenas alcanz los $3.77013. Esto ubica a Santa Cruz en el primer puesto de las provincias Argentinas ordenadas segn el GPSdN, y a Salta entre los ltimos (Grco 1.7a), muy cerca de Misiones y Santiago del Estero, las que gastan menos de todo el pas. En trminos ms generales, las provincias de la Patagonia gastan mucho ms que la media del pas y que las provincias del Nordeste y del Noroeste Argentino (NEA y NOA), observndose una fuerte dispersin geogrca.

Grco 1.7b Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio (en % del Gasto Pblico Social Provincial). Jurisdicciones de la Argentina, 2009.
Santa Fe Corrientes Buenos Aires Crdoba Entre Ros Salta Formosa Tierra del Fuego Santa Cruz Mendoza Catamarca Tucumn San Juan Jujuy Rio Negro Chubut Misiones Chaco La Pampa La Rioja Neuqun Sgo. del Estero CABA San Luis 0 10 20 30 40 50 60 70 80

GPSdN por nio (% GPSP)

Nota: La lnea de referencia es el porcentaje promedio del ao 2009: 62%. El Gasto Pblico Social Provincial considerado excluye los gastos en Previsin Social. Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS.

13 El gasto o inversin social por nio est expresado en pesos corrientes de 2009.

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Sin embargo, cuando se considera el GPSdN como proporcin del Gasto Pblico Social Provincial (GPSP), el lugar de la provincia de Salta en el ranking nacional no resulta desfavorable (Grco 1.7b). Es ms, la proporcin del GPSdN como proporcin del GPSP (67%) ubica a la provincia por sobre la media nacional (64%), lo que no ocurre con otras provincias que tienen un GPSdN per cpita muy bajo como Misiones o Santiago del Estero.

Tambin resulta notoria la extremadamente alta proporcin del GPSP dirigido a la Niez dado el relativamente bajo nivel absoluto de gasto per cpita que queda claramente evidente en el Grco 1.7a. Lo anterior da cuenta de la importancia dada a la niez en la poltica pblica independientemente del nivel de gasto efectivamente realizado anualmente por los Estados provinciales.

Grco 1.8a Relacin entre el Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio (en $ de 2009) y la mortalidad infantil. Jurisdicciones de la Argentina 2009
25

Formosa 20 Chaco Tasa de mortalidad infantil Corrientes 15 La Rioja Catamarca Salta Tucumn Misiones Buenos Aires Entre Ros Sgo. del Estero San Luis Crdoba 10 Mendoza Jujuy Santa Fe San Juan Rio Negro CABA 5 La Pampa Santa Cruz Chubut Neuqun

Tierra del Fuego

0 0 2500 5000 7500 10000 12500 15000 17500 20000 22500

GPSdN por nio (en $ de 2009)

Nota: La lnea horizontal representa el promedio nacional de la tasa de mortalidad del ao 2009 (12,1 por mil) y la lnea de referencia vertical, el promedio nacional del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio de dicho ao ($7.097 de 2009). Fuente: Construccin propia con datos de la DEIS, Ministerio de Salud y de la DAGPyPS.

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Si se relaciona esta informacin con la correspondiente a ciertos resultados, como la tasa de mortalidad infantil (Grco 1.8a) o la asistencia de los nios a la escuela (Grco 1.8b), se inere que amn de la correlacin existente, un mayor GPSdN no se traduce de manera necesaria y automtica en mejoras en el bienestar de las familias y de los nios que viven en los hogares, aunque se aprecia s una fuerte relacin de tipo no lineal entre el nivel de gasto y de desarrollo medido por estos indicadores. De la inspeccin de estos grcos surgen, adems, preguntas muy interesantes: Por qu jurisdicciones con un nivel muy similar de gasto por nio obtienen resultados muy diferentes en trminos de bienestar? Tal es el caso de Mendoza que con un gasto similar al de Corrientes obtiene resultados mucho ms favorables en mortalidad infantil; o bien, si se ordena a las provincias por tasa de escolarizacin: Por qu Chaco no est bien posicionada en el ranking por cobertura educativa gastando casi lo mismo que Santa Fe? Grco 1.8b Relacin entre el Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio (en $ de 2009) y la tasa de matriculacin. Jurisdicciones de la Argentina, 2009
90% CABA 88% Sgo. del Estero 85% Tucumn Tasa de mmatriculacin 84% San Luis 82% 80% 78% Salta 76% 74% 72% 70% 0 2500 5000 7500 10000 12500 15000 17500 20000 22500 San Juan Corrientes Chaco Misiones Crdoba Entre Ros Mendoza Tierra del Fuego Jujuy Santa Fe Formosa Catamarca La Rioja Chubut La Pampa Neuqun Buenos Aires Rio Negro Santa Cruz

GPSdN por nio ($ 2009)

Nota: La lnea horizontal representa el promedio nacional de la tasa de matriculacin del ao 2009 (0,81 %) y la lnea de referencia vertical, el promedio nacional del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez por nio de dicho ao ($7.097 de 2009). Fuente: Construccin propia con datos de la EPH y de la DAGPyPS.

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Polticas pblicas dirigidas a la niez y a la adolescencia en Salta14

En esta seccin se analizan algunos aspectos de las polticas pblicas dirigidas a la niez de la provincia de Salta, centrando la atencin en dos grandes temas. En primer lugar (Apartado 4.1), en el papel que le corresponde a la niez y a la adolescencia en la Constitucin Provincial de 1986. Dentro de este marco se discuten luego las distintas leyes, decretos y resoluciones ministeriales de los sectores de Educacin, Salud y Desarrollo Social, considerados todos relevantes para este grupo poblacional y para los objetivos del presente estudio sobre efectos redistributivos del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez. Este anlisis permite concluir, aunque de manera muy preliminar, que hay distintas dinmicas y enfoques durante el perodo analizado.

En segundo lugar (Apartado 4.2) se analizan las transformaciones legales y los cambios de perspectivas en torno a la niez de la provincia durante las ltimas dos dcadas, lo que permite detectar distintas tendencias en cada uno de los sectores sealados. Asimismo, a partir de algunas investigaciones realizadas precedentemente, se articula una reexin en torno a las variaciones de las perspectiva sobre la niez y la adolescencia, que van desde una mirada tutelar, a una concepcin sobre la minoridad (y a la consideracin de las nias, nios y adolescentes) como hijos, para desembocar en otras visiones que reeren a un enfoque sobre los derechos. En tercer lugar, este mismo apartado se detiene en la dinmica socio-poltica en relacin con la niez y la adolescencia para dar cuenta tanto de aspectos considerados estructurales sobre el modo en que los problemas pblicos se formulan y cmo se promueven algunos abordajes. En esa direccin, se destaca la importancia de la perspectiva de la niez y de la adolescencia por parte de los actores de generaciones adultas, y el papel de los dirigentes, expertos y profesionales en la materia.

4.1. Descripcin del marco legal e institucional


14 Esta seccin estuvo a cargo de Pedro Marcelo Ibarra, investigador del proyecto.

La Constitucin Provincial de Salta, sancionada en 1986, establece que el Estado asegurar la proteccin de la infancia atendiendo a sus nece-

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sidades afectivas, ambientales, educativas, de salud, alimentacin y recreacin15. Asimismo, estipula que el Estado promover el desarrollo integral de los jvenes, posibilitar su perfeccionamiento y su aporte creativo. Agrega adems que propender a lograr una plena formacin cultural, cvica y laboral, con el objetivo de desarrollar la conciencia nacional, el arraigo a su medio y su participacin efectiva en las actividades comunitarias y polticas16.

En trminos de los principales sectores de atencin y proteccin de la niez y de la adolescencia, la provincia cuenta con un conjunto de leyes que establecen los lineamientos generales del sistema educativo, de salud y de asistencia o proteccin social de este sector de la poblacin.

A. Educacin La Ley N 7.546 de Educacin de la Provincia de Salta del ao 2008 establece que la educacin y el conocimiento son, ambos, un bien pblico y un derecho personal y social, garantizados por el Estado17. Asimismo establece que la gratuidad de la educacin impartida por los servicios educativos pblicos de gestin estatal () la igualdad de oportunidades y posibilidades, sin discriminacin alguna para acceder a los servicios educativos de gestin estatal, aanzando la permanencia y el egreso de los alumnos18. La ley provincial surgi ante la necesidad de actualizar el marco normativo de la educacin ante la aprobacin de la Ley de Educacin de la Nacin N 26.206.

La Ley N 7.546 dene al Sistema Educativo Provincial como conformado tanto por el sector estatal y el privado, e integrado en cuatro Niveles: Educacin Inicial, Educacin Primaria, Educacin Secundaria y Educacin Superior; y nueve Modalidades. Tambin dene a las Modalidades del Sistema Educativo Provincial como opciones curriculares de la educacin comn dentro de uno o ms niveles educativos que atienden necesidad especcas de formacin, y las identica como: la Educacin Tcnico Profesional; la Educacin Artstica; la Educacin Humanista Moderna; la Educacin Especial; la Educacin Permanente de Jvenes y Adultos; la Educacin Rural; la Educacin Intercultural Bilinge; la Educacin en Contextos de Privacin de Libertad y la Educacin Domiciliaria y Hospitalaria19.

Esa misma norma ja la obligatoriedad escolar de 12 aos, desde la edad de cinco, hasta la nalizacin de la Educacin Secundaria20. Incluye la exigencia del Estado provincial de extender los servicios de la Educacin Inicial por todo el territorio de la provincia universalizando la Sala de 4 aos. Como novedad respecto a normas anteriores, introduce la promocin de la igualdad educativa en conexin con la gratuidad, la inclusin y la atencin de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad21.
15 16 17 18 Artculo 33 de la Constitucin de la provincia de Salta. Ibdem, art. 34. Artculo 2 de la Ley de Educacin Provincial, 2008. Ibdem, puntos b) y d) art. 4. 19 Ibdem, art. 17. 20 Ibdem, art. 18. 21 Ibdem, art. 87 a 90.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

El esquema de nanciamiento se establece en el Artculo 124 donde se distinguen: 1) Los fondos asignados anualmente por la Ley de Presupuesto Provincial; 2) los recursos provenientes de transferencias de fondos del presupuesto nacional; 3) los recursos con destino especcos que dispongan las leyes nacionales y provinciales; 4) los crditos provenientes de organismos nacionales e internacionales destinados a Educacin; y 5) los recursos que conforman el Fondo Provincial de Educacin.

La Ley N 7.546 del ao 2008 deroga y reemplaza la anterior normativa: Ley N 6.829 del ao 1996 denominada Ley de Educacin de la Provincia de Salta. Es conveniente recordar que la Ley de 1996 adhera a la Ley Federal de Educacin, y estableca que el sistema educativo se compona de la Educacin Inicial; Educacin General Bsica; Educacin Polimodal; Educacin Superior No Universitaria y Educacin de Postgrado y los regmenes especiales de Educacin Especial, Educacin de Adultos y Otros Regmenes Especiales. La normativa del ao 1996, si bien aseguraba la gratuidad de la enseanza, prevea tambin la introduccin de modalidades alternativas de generacin y administracin de ingresos extrapresupuestarios en lo que denomin instituciones educativas autogestionarias para los establecimientos educativos pblicos22.

B. Salud En el sector de Salud se encuentra un conjunto de normativas que delimita algunos aspectos del sistema. En esa direccin, la Ley N 6.841 del ao 1996 promulga un decreto de necesidad y urgencia donde se identican los Principios sobre el Plan de Salud Provincial. Esta normativa contiene una serie de aspectos relevantes entre los que gura la reestructuracin del Instituto Provincial de Seguro y de los hospitales pblicos de autogestin. Se introduce all la necesidad de abandonar el concepto de subsidio de la oferta por el subsidio a la demanda, autorizando la percepcin de ingreso por prestaciones realizadas. Si bien la ley aclara que los hospitales continuarn recibiendo los ingresos denidos en el presupuesto, se establece que los mismos estarn sujetos a criterios de productividad, rendimiento y poblacin atendida.

Otro instrumento de relevancia es la Resolucin Ministerial N 370 del ao 1985 mediante la cual el sistema de salud provincial se organiza a partir de la identicacin de niveles de atencin, introduciendo criterios de regionalizacin y descentralizacin de las reas operativas, que no siguen la divisin poltico administrativa de los departamentos de la provincia de Salta. De esta Resolucin surge que la provincia se divide en cuatro zonas operativas: Norte, Sur, Centro y Oeste, en cada una de las cuales existen redes conformadas a su vez por un hospital de cabecera y otros establecimientos de distintos niveles de complejidad.

22 Artculos 40 a 44 de la Ley de Educacin de la Provincia de Salta, 1996.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Se reconocen, adems, cuatros niveles que se denominan: a) Nivel primario, conformado por puestos sanitarios, puestos jos y centros de salud; b) Segundo nivel que se compone de servicios peridicos de salud generales y especializados con oferta ambulante y con internaciones; c) Tercer nivel, conformado por establecimientos que ofrecen servicios de atencin ambulatoria, internacin e intervenciones quirrgicas de bajo riesgo; d) Cuarto nivel, establecimientos hospitalarios con capacidad de atencin de alta complejidad. Esta organizacin del sistema de salud fue introducida en la provincia a nes de la dcada de 1970 (y en buena medida vigente hasta el da de hoy) a travs del diseo y organizacin de un esquema del Programa Atencin Primaria de la Salud cuyo objetivo bsico y principal fue ampliar la cobertura sanitaria y la asistencia mdica a toda la provincia.

Durante la presente dcada, el sistema de salud pblico provincial se ha articulado con algunos programas nacionales destinados a la niez y a la poblacin en general, entre las cuales se destacan: Programa Remediar; Programa Nacional de Salud Materno-Infanto-Juvenil; Programa Materno-Infantil y Nutricin (PROMIN); Programa Nacional de Inmunizaciones; Programa de Asistencia a Situaciones de Crisis Socio-Sanitaria; Programa de Control de Vectores; Programa de Control y Prevencin de Clera; Programa de Lucha contra Retrovirus Humano, SIDA y ETS; Ayuda Social a Personas; Programa de Apoyo Nacional de Acciones Humanitarias para las Poblaciones Indgenas (ANAHI); y Programa Federal de Salud (PROFE)23.

C. Desarrollo Social En 1999 se sancion la Ley N 7.039 de proteccin integral a la niez que introdujo un elemento crucial de lo que en la actualidad se conoce como el enfoque de los derechos : El inters superior del nio, y la denicin del rol del Estado como garante de la vigencia y cumplimiento de los derechos de nias, nios y adolescentes, entre otros temas. Esta nueva concepcin permite visualizar en el plano discursivo, el abandono progresivo de la perspectiva tutelar. Adems, constituye una modicacin institucional signicativa cuyos antecedentes se remontan al ao 1995 con la creacin de la Subsecretara de Desarrollo Familiar dependiente de la Secretara de la Gobernacin de Desarrollo Social que reemplazaba a la antigua Direccin General de Familia y Minoridad creada en el ao 1974. Esta ltima concentraba sus actividades en la administracin de los Institutos y Hogares de Nios bajo una ptica tutelar.

La Ley N 7.039 establece que el Estado est obligado a proveer salud y educacin, y lo responsabiliza tambin de las polticas sociales dirigidas al sector con la participacin de organizaciones de la sociedad civil y organizaciones religiosas. Instituye un Consejo Provincial de los Derechos del Nio, Adolescente y la Familia que prev la colaboracin entre organismos estatales y representantes de la sociedad civil24.

23 Se indica siempre la sigla del Programa respectivo porque es la forma en que la comunidad y los efectores de poltica suelen identicarlo. 24 Cabe aclarar que hasta la fecha este Consejo no fue conformado ni constituido.

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Con posterioridad, mediante el Decreto N 4 del ao 2003 el entonces Gobernador de la provincia de Salta disuelve la Subsecretara de Desarrollo Familiar y crea el Gabinete Social en cuya rbita se desenvuelve la Secretara de la Niez y la Familia con el rango de una Secretara de Estado en uso de las atribuciones denidas por la Ley N 7.190 conocida como Ley de Ministerios del ao 2003. Esta nueva Secretara tendra como misin coordinar los programas de proteccin social destinados a la niez, y una serie de proyectos provinciales y nacionales. Tambin estaran bajo su mbito el conjunto de Institutos, Hogares y Guarderas existentes, trabajando en la consolidacin de redes de proteccin con organizaciones no gubernamentales y atendiendo las medidas de proteccin requeridas por el sistema judicial y penal.

Esta nueva Secretara ejecuta actualmente un conjunto de programas, entre los que se destacan: a) Programa de Centros de Desarrollo Familiar, orientado al cuidado integral de nios entre 6 meses y 10 aos que residen en hogares con necesidades bsicas insatisfechas y situaciones de vulnerabilidad y riesgo social, y que reemplaza a las antiguas guarderas infantiles. b) Programa de Problemticas de Violencia Intrafamiliar que atiende a las vctimas primarias y secundarias de la violencia familiar, capacita a personal de seguridad y salud para la atencin de estos casos, provee domicilios seguros para las vctimas de este tipo de violencia y se dispone a crear redes barriales e institucionales para la prevencin y tratamiento de este tipo de violencia. c) Programa de Promocin de Derechos, compuesto por dos subprogramas tales como el de Nios en situacin de calle y el de Madres Adolescentes. d) Programa de Prevencin y Asistencia a la Familia en Riesgo, conformado a su vez por tres subprogramas: Centro de Orientacin Familiar, los Centros Juveniles y el rea de Juventud.

Adems se prev que esta Secretara celebre convenios con la Secretara Nacional de la Niez y la Familia, y con el Consejo Nacional de la Niez y la Familia, que le permitan recibir fondos para la ejecucin de acciones de diversa ndole. Como caracterstica general de las actividades de la Secretara puede enumerarse la administracin y mantenimiento de los hogares e institutos destinados a la infancia en riesgo, la provisin de subsidios o ayudas econmicas, la asistencia psicolgica y social en las situaciones de riesgo y diversas actividades de capacitacin y formacin destinadas a adolescentes, jvenes, madres y operadores sociales.

Otro mbito de relevancia es la Secretara de Accin Social y Promocin Comunitaria, creada mediante el Decreto N 4 del ao 2003. Dicha Secretara conformaba tambin el Gabinete Social y su cometido consista principalmente en la distribucin de alimentos, mercaderas, provisiones, materiales y ayuda econmicas mediante un conjunto de programas tales como los Centros de Desarrollo Infantil y Comunitario, el Plan Volver a Casa, Plan Pan Casero; Plan Alimentario Nutricional; Mdulos Alimentarios de Refuerzos, Crecer Mejor, Pancitas y Ayudas Especiales; Centro de Ayuda al Ciudadano; Unidades Productivas de Autoconsumo.

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En el ao 2007, con la asuncin de un nuevo gobierno en la provincia, se introdujo una modicacin en la organizacin gubernamental que afect la Secretara de la Niez y Familia, la Secretara de Accin Social y la de Promocin Comunitaria, como as tambin a las otras que conformaban el llamado Gabinete Social. En efecto, la nueva Ley N 7.483 de 2007, conocida como Ley de Ministerios, crea el Ministerio de Desarrollo Humano e incluye entre sus competencias la formulacin e implementacin de polticas sociales y en especial las polticas destinadas a la niez25.

A partir de esta norma, la Secretara de la Niez pierde su estatuto de Secretara de Estado al igual que las otras Secretara del Gabinete Social. El conjunto de programas, empleados de planta y contratados, es absorbido por el nuevo Ministerio y, en particular, bajo la recientemente creada Secretara de Promocin de Derechos, experimentndose un cambio en la denominacin de programas e institutos. La ayuda alimentaria y econmica sera coordinada ahora por el propio Ministro y progresivamente se transformara a modalidades de transferencia de dinero mediante una tarjeta social que se empleara en un conjunto de comercios adheridos, eliminando, progresivamente, la intermediacin en la distribucin de alimentos y mercaderas.

En suma, actualmente los principales mbitos del Estado provincial para el tratamiento de temas relacionados con la niez y adolescencia en la provincia de Salta se concentran en los siguientes ministerios: Educacin, Salud, y de Desarrollo Humano.

4.2. Transformaciones legales y cambios de las perspectivas sobre la niez y la adolescencia en la Provincia de Salta
El proceso socio poltico de formulacin y atencin de los problemas pblicos encuentra a la niez como una categora social objetivada y pre construida por actores externos a la niez y la adolescencia; es decir, las nias, los nios y adolescentes no participan en la denicin y orientacin de sus propios problemas26. Puede pensarse entonces que esta caracterstica tiene injerencia en el proceso socio-poltico mismo, permitiendo relacionar las diferencias y desigualdades generacionales y sociales, ya que es habitual que sean los grupos de mayor edad y los dirigentes, expertos o profesionales, los que tienen un papel principal tanto en la denicin de los problemas que incumben a la niez, como en los abordajes sobre las soluciones. Por eso mismo, resulta relevante incorporar al anlisis las perspectivas sobre la niez que sostienen estos actores.

25 Artculo 24, Ley de Ministerios, 2007. 26 Este tema fue tratado extensamente por Lenoir, R. (1993): Objeto sociolgico y problema social, en Patrick Champagne et al. (ed.), Iniciacin a la Prctica Sociolgica. Siglo XXI Editores: Mxico D. F.; y por Wright Mills, Ch. (1986): La imaginacin sociolgica, Fondo de Cultura Econmica: Buenos Aires.

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De darse esta suposicin, resultara interesante e ilustrativo conocer el modo en que las intervenciones sobre la niez y la adolescencia son percibidas (o denidas), ya sea como un gasto, una inversin, una proteccin, una obligacin, un derecho, una promocin o una garanta. Estas variaciones en las percepciones son las que informan sobre distintas situaciones en que ciertos actores relevantes casi siempre no-nios ni adolescentes logran imponer su denicin. As tambin (y dentro de la misma lgica) sera importante saber si el tema de la niez y la adolescencia es abordado de manera aislada, o por el contrario, integrado y relacionado con otros problemas sociales o econmicos como la pobreza, la exclusin, el desempleo, la desnutricin o la estructura de poder de una sociedad.

El conjunto de antecedentes legales e institucionales en los sectores de Educacin, Salud y Desarrollo Social orientados a la niez y la adolescencia, permiten observar un proceso de transformaciones normativas e institucionales ocurridas desde, al menos, mediados de la dcada de 1990 (o antes, como el programa Atencin Primaria de la Salud), y hasta el presente. Al respecto, a manera de ejercicio, es posible identicar tres grandes lneas de este proceso, de acuerdo a lo ocurrido en cada uno de los sectores mencionados. Por un lado, la adaptacin de los marcos legales provinciales a los impulsados por la Nacin. Este proceso est sugerido en las dos leyes de educacin provinciales de los aos 1996 y 2008 que siguieron a Ley Federal de Educacin y la Ley de Educacin Nacional, respectivamente27.

En segundo lugar, se observa la consolidacin de un esquema propio de prestacin e intervencin provincial. Se trata especcamente del sector de salud que durante el perodo de referencia, consolida la descentralizacin por niveles, regiones y reas operativas, y que est basado principalmente en el sistema pblico. No obstante, al mismo tiempo se introducen esquemas pilotos de prestacin por pagos, implementacin del seguro provincial de salud y criterios de premios y castigos por desempeo de los establecimientos autogestionarios.

Una tercera tendencia consiste en que la provincia adopta un enfoque de los derechos sobre la niez con intervenciones focalizadas, y que introduce cambios nominativos en los modos tradicionales de intervencin tutelar. En este ltimo caso, se trata de la creacin de la Secretara de la Niez y la Familia y su posterior absorcin en el Ministerio de Desarrollo Humano y la Secretara de Promocin de Derechos.

27 Claro est que no siempre se trata de una adaptacin, dado que la Ley Provincial de 2008 en nada tiene que ver con la Ley de Educacin Nacional de 2006. Ms que adaptacin podra hablarse de respuesta.

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A pesar de estos avances institucionales, es llamativo observar en los documentos que las sustentan, que las polticas pblicas sectoriales no contengan puntos de articulacin y de coordinacin que puedan abordar de manera integral problemas sociales tales como la exclusin y la desigualdad que afectan a un importante conjunto de la niez y la adolescencia provinciales. La existencia de distintos estilos en cada uno de los sectores mencionados, permite hablar de diversos modos de formular y abordar las necesidades y problemticas de la niez y la adolescencia, sin articulacin.

El anlisis de las modalidades de intervencin social sobre la niez y la adolescencia en la provincia de Salta durante distintos momentos del siglo XX hasta el presente, sugiere una dispora de enfoques que abarcan las antiguas miradas tutelares, perspectivas sobre la minoridad y concepciones en torno a su condicin de hijos28. La perspectiva tutelar se encuentra asociada con modalidades clsicas de intervencin donde la niez es objeto de cuidado, amparo y proteccin, atento a su situacin de riesgo o indefensin. La visin de la niez como minoridad se asocia con visiones acerca de su condicin de inferior, compartida con otros sujetos subalternos tales como los incapaces, los indgenas, o personas con capacidades diferentes. La condicin de hijo ubica a la niez y la adolescencia dentro de roles y papeles especcos en la estructura familiar. El papel del Estado en estas visiones vara ya que en el caso tutelar y de minoridad, tiene un rol importante en establecer las medidas y modalidades de proteccin, mientras que en el de la apelacin de la familia, el Estado cumple un rol subsidiario y asistencial. En ese sentido, se puede asociar las modalidades de intervencin tutelares y de minoridad en las formas estatales de bienestar, mientras que las modalidades que enfatizan sobre la condicin de hijo y de la familia parecen emerger con los estilos ms liberales.

Algunos de los documentos que sustentan el actual enfoque de los derechos dado al tema de la infancia en la provincia, trasuntan cierta persistencia de estas visiones. Es fundamental observar que el enfoque basado en los derechos, a diferencia de los otros enfoques previos, concibe a nias, nios y adolescentes como sujetos plenos de derechos, y el Estado adquiere un papel relevante en la promocin y proteccin de los mismos. Al mismo tiempo, segn se ha visto en aquellos estados en los que ha sido implementado hace tiempo, favorece la adopcin de medidas sistemticas e integrales para disminuir y superar las condiciones de vulneracin de derecho. En la provincia persisten an algunas modalidades asistenciales matizadas por la persistencia de visiones tutelares, ancadas en la minoridad. Este es un importante aspecto a tener en cuenta en el momento de formular, reformular y poner en prctica polticas pblicas dirigidas a este sector de la poblacin provincial.

28 Ligia, N. (2009): Nios y Jvenes Sujetos de Derecho. Las Polticas Pblicas desde el Paradigma de los Derechos Humanos en Salta, Tesis de Licenciatura, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Salta; Muoz, S. (2008): La niez problemtica en instituciones de asistencia, una perspectiva antropolgica, Tesis de Licenciatura, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Salta.

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Datos y metodologa

En esta seccin se describen los datos usados en el estudio (Apartado 5.1) y luego se presentan detalles de la metodologa empleada para el anlisis del impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta (Apartado 5.2).

5.1. Datos Una de las principales fuentes de informacin usada aqu para estimar el impacto redistributivo del GPSdN es la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2004-05 (ENGH 2004-05), ltima realizada en la Argentina luego de la de 1996-97. Esta encuesta, a diferencia de otras similares, como la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), tiene cobertura provincial y la informacin puede ser desagregada por rea de residencia urbano-rural. La ENGH 2004-05 permite conocer el nivel y la estructura del gasto privado en educacin, salud y otros tems, realizado por los hogares.

29 Otra ventaja importante es contar con una muestra representativa de toda la poblacin y no de los aglomerados urbanos ms importantes en trminos de cantidad de poblacin. 30 Es importante sealar que al momento de la elaboracin del presente informe no se dispona de la informacin contenida en el mdulo de transferencias o de uso de servicios sociales de la ENGH. Precisamente, esa es otra ventaja de la encuesta de gastos frente a la alternativa Encuesta Permanente de Hogares.

Al igual que otras encuestas de hogares, la ENGH 2004-05 fue realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) con la colaboracin de las direcciones provinciales de estadstica. El relevamiento fue realizado entre los meses de octubre de 2004 y diciembre de 2005, es decir los datos se reeren al perodo comprendido entre el cuarto trimestre de 2004 y el cuatro trimestre de 2005. En la recoleccin de los datos se usaron cuatro cuestionarios que se aplicaron a 45.326 viviendas seleccionados del Marco Muestral Nacional construido por el INDEC para realizar encuestas con propsitos mltiples. Una de las ventajas de trabajar con una encuesta de gastos (y no con una encuesta laboral como la EPH) radica en las variables disponibles para medir bienestar29. En efecto las encuestas de gastos disponen de variables tales como gastos realizados por el hogar en el perodo de referencia, con las que resulta posible construir otras, como el gasto o consumo por miembro del hogar, y contrastar los resultados que se obtienen con variables ms tradicionales como el ingreso30.

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De la ENGH 2004-05 se toman los datos sobre el uso o acceso a los bienes y servicios pblicos por parte de los nios, nias y adolescentes salteos. La muestra de la ENGH 2004-2005 de Salta contiene 4.464 individuos residentes en 1.052 hogares y que representan a 1.153.274 habitantes de la provincia. El 90,3% del total de individuos encuestados residen en reas urbanas31 y el 9,7%, en reas rurales. Las unidades de anlisis en esta investigacin son los nios, nias y adolescentes (hasta 18 aos de edad) que suman un total de 1.783 casos en la encuesta y que representan a 455.375 nias, nios y adolescentes de la provincia, que representan el 39,5% de la poblacin total. La muestra de la ENGH 2005-05 capta a 468 nios en la primera infancia que representan a 118.689 nios y nias de 0 a 4 aos de edad de Salta.

A n de complementar la informacin sobre el acceso a determinados bienes y servicios de los nios y nias de 0 a 4 aos se emplea tambin, la informacin de la Encuesta Nacional de Nutricin y Salud (ENNyS), principalmente para profundizar el anlisis correspondiente a la primera infancia y de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) para obtener resultados ms actualizados. El diseo e implementacin de la ENNyS fue coordinado por el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nacin a travs de la Direccin Nacional de Salud Materno Infantil utilizando recursos provenientes de un prstamo del Banco Mundial y en coordinacin con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El relevamiento fue realizado durante el segundo semestre de 2004 y primer semestre de 200532. Los objetivos generales de la ENNyS son: obtener informacin til para la formulacin de polticas y programas sobre el estado de nutricin y salud de nios entre 6 y 23 meses as como entre 2 y 5 aos cumplidos, mujeres entre 10 y 49 aos y mujeres embarazadas; evaluar los factores asociados a los diferentes perles de estado nutricional en las poblaciones estudiadas y obtener informacin acerca del acceso y la utilizacin de los servicios sanitarios y la cobertura de programas alimentarios en las poblaciones estudiadas. La muestra probabilstica de la ENNyS se dise para cubrir a todos los estratos sociales de la poblacin denida de nios, nias, mujeres y embarazadas, es decir que no fue una encuesta focalizada en determinados tipos de poblacin como ser de riesgo o carenciada. En cuanto a su cobertura geogrca, la ENNyS incluy a la poblacin urbana que habita en localidades que, de acuerdo con el Censo Nacional de Poblacin 2001, contaba en ese momento con 5.000 y ms habitantes33. En la provincia, la poblacin de 5.000 y ms habitantes es el 78.3% de la poblacin total de Salta. La muestra provincial de esta encuesta incluye a 1.135 nios menores de 6 aos.

En forma complementaria a la informacin de las encuestas mencionadas previamente. se utilizan las ejecuciones presupuestarias con un nivel de desagregacin tal que permita distinguir por separado las polticas y acciones ejecutadas por el Estado provincial y dirigidas a la Niez. En esta investigacin la informacin sobre el
31 En la ENGH se incluyen entre los habitantes de reas urbanas a la poblacin rural agrupada. 32 En Salta 33 En consecuencia los resultados de la ENNyS no son aplicables a las localidades ms pequeas y a la poblacin rural, sea sta urbana o dispersa.

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GPSdN de la provincia de Salta34 es provista de manera directa por la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (DAGPyPS) del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin.

5.2. Metodologa
A. El Benet Incidence Analysis (BIA) A n de cuanticar el impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) en la provincia de Salta, se seguir la metodologa conocida como Benet Incidence Analysis (BIA), una tradicional tcnica para este tipo de estudios35. El BIA considera los costos promedios de provisin del servicio, para luego analizar cmo impacta ese valor en el bienestar de los hogares. Este mtodo permite conocer la incidencia del gasto pblico actual. Otra alternativa metodolgica, no explorada en este estudio, sera considerar la valoracin del bien que realiza el consumidor es decir la disposicin a pagar por el servicio.

De acuerdo con este mtodo, el gasto pblico es asignado por estratos sociales en funcin del consumo de bienes y el uso de servicios pblicos, valorando el benecio que cada individuo recibe, por los costos de provisin. La simplicidad del mtodo BIA (tanto en lo que hace a su implementacin como a la interpretacin de sus resultados) explica su amplia utilizacin en este tipo de estudios36. El mtodo permite apreciar el grado en que un programa determinado est focalizado; es decir, qu proporcin del gasto total llega a los sectores ms vulnerables de la sociedad.

Una de las principales limitaciones del BIA es que resulta inadecuado para evaluar medidas de expansin del gasto pblico, lo que signica que el enfoque permite, a lo sumo, considerar efectos promedios pero nunca efectos marginales: Esto es, en qu medida un aumento dado del gasto impactara sobre el bienestar de la poblacin. Por otra parte, al suponer que la distribucin del ingreso que surge del ejercicio de asignacin descrito es la observada, se est ignorando que la provisin de bienes y servicios por parte del Estado puede afectar el comportamiento de los individuos37. Adems, al trabajar con la tcnica BIA se deja de lado el impacto que tiene la accin gubernamental sobre los factores productivos. En particular se supone que los factores encontraran empleo a un precio semejante en caso que el Estado no los utilizara en su proceso productivo.
34 La explicacin de la metodologa utilizada por la Direccin de Anlisis del Gasto Pblico y Poltica Social (DAGPyPS) para realizar la cuanticacin del GPSdN puede consultarse en DAGPyPS (2009): Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la Argentina 1995-2007, DAGPyPS y Fondo de Naciones Unidas para Infancia (UNICEF), Buenos Aires. 35 Para ms detalles, ver seccin 2. 36 Yacub, S. (1999): How Equitable Is Public Spending on Health and Education? Background Paper to WDR 2000/1. 37 Demery, L. (2003). Analyzing the incidence of public spending, en Bourguignon, F. y Pereira da Silva, L. (Ed.): The impact of economic policies on poverty and income distribution: evaluation techniques and tools, World Bank y Oxford University Press.

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Otra importante limitacin de este mtodo es la valoracin del benecio. Aunque el BIA considera que el benecio del gasto pblico coincide con el costo de provisin, lo correcto sera tomar la valoracin que realizan los individuos, expresada en la disposicin a pagar. Existen varias razones por las que el costo no coincide con el benecio. En primer lugar, puede existir corrupcin o ineciencia en la provisin del bien o servicio pblico que se traslada a los usuarios al repartir entre ellos los costos totales. En segundo lugar, el BIA ignora las externalidades y efectos indirectos por lo que an cuando el servicio fuera altamente eciente, el costo unitario de proveerlo podra no tener relacin directa con el benecio que reporta al individuo. Adems, el mtodo tampoco considera los aspectos asociados a la calidad del bien o servicio provisto. Por ltimo, pero no por ello menos importante, aun suponiendo que el costo de provisin es una valoracin correcta del benecio, existen algunas complejidades relacionadas con la incorporacin de los gastos de capital, los ajustes regionales por costos de provisin, y la incorporacin o no de los gastos de bolsillo que realizan los hogares para hacer uso del servicio pblico.

Se deben tener en cuenta dos limitaciones ms. La metodologa presenta dicultades para evaluar acciones de pequea escala cuyos beneciarios no se puede identicar en las encuestas de hogares (o slo se identica a un subconjunto muy reducido de los mismos) y/o cuyas partidas de gasto pblico no son factibles de identicar en las ejecuciones presupuestarias. Asimismo, cabe destacar que con este mtodo no se estn evaluando los efectos de largo plazo que tiene el gasto pblico sobre sus beneciarios puesto que el BIA permite obtener informacin sobre cules son las acciones que tienen mayor impacto redistributivo en trminos del ingreso o el consumo corriente. Adems el BIA arroja poca luz sobre la razn de la incidencia y no permite indagar sobre cules son los factores que estn detrs del comportamiento de los hogares que afectan el resultado del ejercicio.

A pesar de las limitaciones mencionadas y adems de aspectos relacionados con la simplicidad de su aplicacin e interpretacin de resultados, el mtodo del BIA presenta otras varias ventajas. Una de las ms importantes es que se trata de una tcnica de implementacin que se caracteriza por su fortaleza. Este mtodo permite conocer qu componentes del gasto tienen el impacto ms grande sobre el ingreso corriente y, por lo tanto, cules son los rubros ms efectos para transferir ingresos a los hogares ms pobres. Asimismo, los resultados del BIA pueden transmitirse de manera sencilla y traducirse en recomendaciones sobre reasignaciones presupuestarias y reformas de polticas sociales38.

38 En relacin con esto, Van de Walle (1998): Assessing the welfare impacts of public spending, World Development, Vol. 26, No. 3, seala que este tipo de estudios ha tenido un impacto considerable en el desarrollo de las polticas sociales.

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B. Curvas e ndices de concentracin Otras herramientas metodolgicas que se utilizan en el presente estudio son las denominadas curvas de concentracin y los ndices de concentracin y de progresividad. Las primeras muestran cmo el gasto (o el acceso a bienes y servicios pblicos) se distribuye entre la poblacin. En el eje horizontal se mide la proporcin acumulada de individuos, ordenados en forma creciente de acuerdo a sus ingresos o gastos de consumo. El eje vertical mide la proporcin del gasto total (o de los accesos) que se corresponde con los acumulados de ingresos. En el caso extremo, si todos los individuos recibieran el mismo porcentaje de gasto (o si tuvieran idntico acceso al servicio), la curva de concentracin sera una recta de 45: Por ejemplo, si el 20% de los individuos ms pobres obtuviera el 20% del gasto (del total de accesos) y as sucesivamente. Consecuentemente, a esa recta de 45 se la conoce como lnea de perfecta igualdad (LPI). Una curva de concentracin ubicada por debajo de la LPI indica que el gasto (o el acceso) se distribuye a favor de los estratos de poblacin que perciben los ingresos ms elevados. Por el contrario, una curva de concentracin ubicada por encima de la LPI, indica que el gasto (o el acceso) se distribuye a favor de los estratos de poblacin con ingresos ms bajos. Un ejemplo de distribucin a favor de los ms pobres: Si el 20% ms pobre de la poblacin recibe ms del 20% del total de los gastos.

Grco 5.1. Curvas de Concentracin


% Acumulado de ingresos/Gasto Pblico % Acumulado de ingresos/Gasto Pblico

siv

es A tr fa at v os or po de br es
% Acumulado de poblacin

% Acumulado de poblacin

Curva de Lorenz

Re gr

es

Curva de Concentracin

Fuente: Construccin propia en base a Bertranou, E. y Bonari, D. (2003). El Gasto Pblico Social en la Argentina: diagnstico y perspectivas, Premio Fluvio Salvador Pagani, Fundacin ARCOR.

es A tr fav at o os r ric de os

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iv

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Adems, a travs del anlisis de la progresividad del gasto o de los tributos se evala si el benecio (o la carga), como proporcin del ingreso, aumenta o disminuye a medida que se consideran estratos de menores ingresos. Una aproximacin grca para analizar la progresividad o regresividad del gasto consiste en comparar la curva de concentracin con la curva de Lorenz39. As, el gasto es progresivo si la curva de concentracin est siempre por encima de la curva de Lorenz. Por el contrario, el gasto resulta regresivo si la curva de concentracin est siempre por debajo de la curva de Lorenz. Los ndices de concentracin (Cg) se computan de manera similar al coeciente de Gini40 y miden cmo se distribuyen los benecios del gasto pblico (el acceso a bienes y servicios pblicos) entre la poblacin, ordenada por nivel de ingreso o consumo. Estos ndices varan entre -1 y 1. Cuando el ndice Cg resulta negativo se dice que el gasto favorece a la poblacin con menores ingresos. En este sentido, la interpretacin es similar a una curva de concentracin que se ubica por encima de la LPI. Cuando el ndice Cg resulta positivo se dice que el gasto favorece a la poblacin con mayores ingresos. En este sentido, la interpretacin es similar a una curva de concentracin que se ubica por debajo de la LPI.

Uno de los ndices de progresividad del gasto ms usados es el de Kakwani, que mide la concentracin del gasto relativa a la distribucin del ingreso. El rango de variacin de este ndice va de -1 a 2. Es positivo cuando el gasto es progresivo respecto de la distribucin del ingreso. Por el contrario, es negativo cuando el gasto es regresivo respecto de la distribucin del ingreso.

Finalmente, el impacto redistributivo de un gasto depende de su grado de progresividad y del tamao del gasto. El ndice de potencial redistributivo resume estos dos aspectos y se computa como el producto del gasto por el ndice de Kakwani. Es posible probar que la diferencia en el impacto redistributivo de dos programas (nanciados con impuestos semejantes) sobre el coeciente de Gini de la distribucin del ingreso depende del producto entre el tamao del gasto en ese programa y su grado de progresividad medido por el ndice de Kakwani41.

39 La curva de Lorenz relaciona el porcentaje acumulado de ingreso y el porcentaje acumulado de poblacin, cuando esta se ordena desde los ms pobres a los ms ricos. 40 El coeciente de Gini es un ndice de desigualdad ampliamente utilizado que toma valores entre 0 y 1, denotando mayores niveles de desigualdad cuanto mayor es su valor. 41 Esto se puede ver en Gasparini, L., Alaimo, V, Cuenin, F., Rabassa, M. y Vletin, G. (2000). El impacto distributivo del gasto pblico en sectores sociales en la Provincia de Buenos Aires. Un anlisis en base a la Encuesta de Desarrollo Social, Cuadernos de Economa N 50, Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires.

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Resultados

Esta seccin est destinada a presentar y discutir los resultados obtenidos del ejercicio consistente en asignar el GPSdN a los nios y adolescentes beneciarios. Para ello se comienza describiendo brevemente la distribucin del ingreso y del gasto familiar en la provincia de Salta que constituye. A continuacin se analiza lo que aqu se denomina patrones de acceso (Apartado 6.2), esto es en qu medida los nias, nios y adolescentes salteos pertenecientes a distintos estratos socioeconmicos usan los servicios provistos gratuitamente por el Estado. Luego se procede a examinar el gasto propiamente dicho para, nalmente, apreciar en qu medida dicho gasto impacta en los sectores ms vulnerables de la poblacin de nias, nios y adolescentes (Apartado 6.3 y 6.4).

6.1. La distribucin del ingreso y del gasto familiar en la provincia de Salta El anlisis de incidencia del gasto pblico requiere, en una primera etapa, ordenar a la poblacin bajo estudio segn algn indicador de bienestar, generalmente ingreso o consumo. En los Cuadros 6.1 y 6.2 se reportan algunos indicadores que permiten caracterizar la distribucin del ingreso familiar per cpita, del ingreso equivalente, del ingreso equivalente ajustado y del gasto familiar (en el caso del primer Cuadro) de la provincia de Salta computados a partir de la ENGH 2004-05 y la EPH del segundo trimestre de 2011.

En el primer panel de ambos cuadros se presenta la distribucin de los individuos, de los nios de 0 a 4 aos y de los menores de 18 aos de la provincia en cinco estratos denidos considerando distintos indicadores de bienestar. Los cinco estratos o quintiles son construidos con toda la poblacin (expandida) de cada encuesta, agrupando en cada estrato a un nmero semejante de individuos. Por esta razn, la segunda columna de los Cuadros 6.1 y 6.2 indica una participacin del 20% en cada quintil. Tambin se observa que el porcentaje de nios en la primera infancia y, en general, de menores de 18 aos

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

en cada estrato disminuye a medida que se consideran estratos superiores de ingreso o gasto. Este resultado est relacionado con el hecho de que los hogares de los estratos ms bajos tienen ms nios que los hogares de quintiles ms altos. Cuadro 6.1. Caractersticas de la distribucin del ingreso y del gasto familiar. Provincia de Salta, 2004-05
Escala de ingreso/gasto Menores de 18 aos Mnimo Mximo Participacin en el Ingreso/ ingreso/ gasto gasto medio total

Indicador de Quintiles bienestar

Distribucin de la poblacin Todos Nios de 0 a 4 aos

Ingreso familiar per cpita

1 2 3 4 5 Total

230,356 230,831 230,234 231,188 230,665

20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0%

39,348 25,745 25,774 17,362 10,460 118,689 34,149 26,465 25,291 20,493 12,291 118,689 28,971 31,161 28,349 19,063 11,145 118,689 28,971 31,161 28,349 19,063 11,145 118,689

33.2% 21.7% 21.7% 14.6% 8.8% 100% 24.4% 26.3% 23.9% 16.1% 9.4% 100% 28.8% 22.3% 21.3% 17.3% 10.4% 100% 29.8% 21.4% 21.6% 15.6% 11.7% 100%

131,127 114,513 87,233 67,146 55,356 455,375 129,645 108,771 91,321 67,779 57,859 455,375 123,203 107,422 94,547 71,802 58,401 455,375 123,203 107,422 94,547 71,802 58,401 455,375

28.8% 25.2% 19.2% 14.8% 12.2% 100% 27.1% 23.6% 20.8% 15.8% 12.8% 100% 28.5% 23.9% 20.1% 14.9% 12.7% 100% 27.1% 23.6% 20.8% 15.8% 12.8% 100%

0.00 86.67 86.67 135.69 135.69 194.58 194.58 303.96 303.96 3,400.00 0.00 3,400.00

59.4 111.1 160.2 240.4 571.0 228.46 54.4 93.2 141.4 206.8 472.4 193.65 78.0 141.3 202.1 295.8 700.7 283.65 108.1 192.9 269.6 381.9 851.2 360.81

5.2% 9.7% 14.0% 21.1% 50.0% 100% 5.6% 9.6% 14.6% 21.4% 48.8% 100% 5.5% 10.0% 14.3% 20.9% 49.4% 100% 6.0% 10.7% 14.9% 21.2% 47.2% 100%

1,153,274 100% 230,556 230,530 230,702 230,716 230,770 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0%

Gasto familiar per cpita

1 2 3 4 5 Total

0.00 73.41 73.41 114.79 114.79 168.54 168.54 260.17 260.17 2,270.20 0.00 2,270.20

1,153,274 100% 230,635 230,630 230,460 230,790 230,759 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0%

Ingreso equivalente

1 2 3 4 5 Total

0.00 114.94 114.94 169.22 169.22 238.10 238.10 372.38 372.38 4,060.90 0.00 4,060.90

1,153,274 100% 230,613 230,568 230,653 230,784 230,656 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0%

Ingreso equivalente ajustado

1 2 3 4 5 Total

0.00 156.18 156.18 230.44 230.44 313.08 313.08 466.31 466.31 3,823.56 0.00 3,823.56

1,153,274 100%

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05. Nota: los valores mnimos, mximos y medios de los ingresos y gastos estn expresados en pesos corrientes.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Las escalas de ingresos y de gastos familiares utilizadas para denir cada estrato tambin se reportan en los Cuadro 6.1 y 6.2. As, por ejemplo, si se considera el ingreso familiar per cpita en pesos corrientes, conforme con los datos de la EPH para el segundo trimestre del 2011, se observa que los individuos con un ingreso menor a $422,5 son clasicados en el primer quintil, en tanto que aquellos con un ingreso mayor a $1.500 se ubican en el estrato ms alto. Si bien, el lmite inferior de la escala de ingresos que dene el ltimo estrato puede parecer bajo, particularmente en el caso de la ENGH 2004-0542, es necesario considerar que dentro del quintil Cuadro 6.2. Caractersticas de la distribucin del ingreso. Provincia de Salta, 2011
Escala de ingreso/gasto Mnimo Mximo

Indicador de Quintiles bienestar

Distribucin de la poblacin Todos Nios de 0 a 4 aos Menores de 18 aos

Participacin en el Ingreso/ ingreso/ gasto gasto medio total

Ingreso familiar per cpita

1 2 3 4 5 Total

108,829 108,886 108,926 108,884 109,072 544,597 108,849 108,751 108,801 109,033 108,886 544,320 108,756 108,825 108,893 108,882 108,964 544,320

20% 20% 20% 20% 20% 100% 20% 20% 20% 20% 20% 100% 20% 20% 20% 20% 20% 100%

14,232 13,349 12,926 9,487 6,096 56,090 20.95 14,295 12,334 9,878 7,833 44,361 12,941 12,647 12,144 9,546 8,812 56,090

25% 24% 23% 17% 11% 100% 21% 25% 22% 18% 14% 100% 23% 23% 22% 17% 16% 100%

51,512 48,695 40,846 31,565 21,307 193,925 47,212 44,118 39,549 31,754 19,249 181,882 48,595 44,657 39,092 30,412 19,126 181,882

27% 25% 21% 17% 10% 100% 26% 24% 22% 17% 11% 100% 27% 25% 21% 17% 11% 100%

0.0 422.5 422.5 632.0 632.0 950.0 950.0 1,500.0 1,500.0 23,200.0 3,504.5 26,704.5 0.0 534.8 534.8 785.9 785.9 1,184.8 1,184.8 1,886.8 1,886.8 27,619.1 4,392.4 32,011.4 0.0 141.0 252.9 436.6 867.8 141.0 252.9 436.6 867.8 17,863.5

284.88 519.01 757.36 1,208.37 2,786.10 5,555.71 364.26 656.07 964.21 1,522.14 3,402.19 6,908.88 407.84 691.31 1,002.26 1,508.06 3,298.27 6,907.74

5.1% 9.3% 14% 22% 50% 100% 5.3% 9.5% 13.9% 22.1% 49.2% 100% 3.3% 6.4% 10.2% 18.3% 61.8% 100%

Ingreso equivalente

1 2 3 4 5 Total

Ingreso equivalente ajustado

1 2 3 4 5 Total

1,698.2 19,561.7

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, segundo trimestre de 2011. Nota: los valores mnimos, mximos y medios de los ingresos estn expresados en pesos corrientes. 42 Cabe advertir que los valores mnimos y mximos del ingreso as como del gasto familiar per cpita correspondientes a cada quintil que surgen de la ENGH 2004-05 podran estar subestimados por un problema de subdeclaracin. Sin embargo, se piensa que este problema no afecta seriamente los resultados obtenidos dado que las principales conclusiones del anlisis de incidencia se mantienen utilizando otra fuente de informacin: la EPH.

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ms rico hay una gran disparidad de ingresos que, en el segundo trimestre de 2011, oscilan entre un mnimo de $1.500 y un mximo de $23.200, conforme con los datos de la EPH correspondientes a la ciudad de Salta. En la penltima columna de los Cuadros 6.1 y 6.2 pueden observarse los valores medios de los ingresos y, en el caso del Cuadro 6.1, de los gastos familiares mensuales de la poblacin clasicada en cada estrato. En tanto que la ltima columna de estos Cuadros presenta la participacin en el ingreso y en el gasto familiar per cpita total de la poblacin clasicada en cada estrato, lo que da un indicio de la desigualdad de la distribucin del ingreso y del gasto familiar (Cuadro 6.1). Cabe destacar que los indicadores computados a partir de la ENGH 2004-05 no dieren signicativamente de los obtenidos con la EPH del segundo trimestre de 20011. As, conforme con los datos de ambas encuestas, mientras la poblacin del estrato ms bajo percibe el 5% del ingreso familiar per cpita total, aquellos clasicados en el quintil ms alto de la distribucin participan del 50%.

6.2. Patrones de acceso


El estudio del acceso a los servicios pblicos y su diferencial por estrato de ingresos o de otro indicador de bienestar, es el paso previo necesario para conocer en qu medida el gasto pblico social dirigido a la niez llega a los sectores ms vulnerables. Existen tres razones por las cuales el gasto pblico social puede impactar de manera diferente entre estratos de ingresos en la sociedad43: (a) La proporcin de personas que calica como elegible para un determinado bien o servicio pblico puede no ser la misma entre los grupos denidos por su nivel socio-econmico; (b) la tasa de uso del servicio en un determinado grupo o estrato socio-econmico puede no ser idntica; (c) el porcentaje de usuarios de un servicio que elije la provisin pblica puede diferir entre dichos grupos.

A continuacin se analiza la distribucin del acceso a los bienes y servicios pblicos con mayor importancia presupuestaria desde el punto de vista del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) en la provincia de Salta. Las categoras de estos bienes y servicios que ms participacin tienen en el GPSdN en la provincia de Salta son, en orden de importancia, las correspondientes a Educacin, Salud y Condiciones de Vida.

Se utilizan cuatro indicadores de bienestar, aprovechando la posibilidad de computarlos a partir de los datos disponibles en la principal fuente de informacin (la ENGH 2004-05): el ingreso familiar per cpita, el gasto familiar per cpita, el ingreso equivalente44 y el ingreso equivalente ajustado45. Como podr apreciarse, los re43 Al respecto vase Gasparini y Panadeiros (2004) 44 El ingreso equivalente corrige el ingreso familiar por medio de una escala de equivalencia que reeja de manera adecuada las necesidades de cada uno de los miembros del hogar. Esto implica llevar a todos los individuos a una unidad homognea: el adulto equivalente. As, el nivel de vida de cada individuo es aproximado por el ingreso familiar equivalente que se obtiene dividendo el ingreso total familiar entre el total de adultos equivalentes, en lugar del nmero de miembros del hogar. 45 El ingreso equivalente ajustado tiene en cuenta que dado un nivel de ingreso familiar per cpita jo, el nivel de vida aumenta con el tamao del hogar.

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sultados obtenidos apenas dieren entre esos indicadores, lo que permite elegir uno de ellos para profundizar el anlisis de incidencia del gasto que se realiza en la seccin siguiente.

A. Educacin Como podr verse y analizarse con mayor detalle en la prxima seccin, el gasto pblico en educacin representa en 2009 ms del 60% del GPSdN. Este porcentaje reeja la importancia del sector educativo en la inversin social en la niez de la provincia. En los Cuadros A.6.1. a A.6.5 que se analizan a continuacin, se computa para cada nivel educativo (desde pre-escolar al polimodal), el porcentaje de nios que conforman la poblacin objetivo de esta categora del GPSdN, las tasas de matriculacin y la distribucin de los estudiantes segn tipo de establecimiento al que asisten pblico o privado por estrato (quintil) del indicador de bienestar correspondiente.

En el primero de dichos Cuadros (Cuadro A.6.1) se aprecia que la tasa de matriculacin para el nivel preescolar de nios menores de 5 aos 7,5% es, conforme puede esperarse, muy baja. Tambin es notable la diferencia por quintiles. En efecto, aunque del 24,4% al 33% de los nios en este grupo etario pertenecen al estrato ms bajo de bienestar (primer quintil, segn el indicador de bienestar que se elija), su tasa de matriculacin es signicativamente ms baja que la observada en el estrato ms elevado (quinto quintil) que, a la vez, registra una proporcin marcadamente menor de nios de 0 a 4 aos de edad (del 8,8% al 11,7%). As, cuando se considera la distribucin del gasto familiar per cpita, la tasa de matriculacin en el primer quintil es de 2,5% en tanto que la estimada en el quintil ms alto es 18,1%.

Las curvas de concentracin (Grco 6.1) no permiten inferir el perl de la distribucin del acceso a este nivel. En otras palabras y por la escasa cantidad de observaciones en la muestra correspondientes a este grupo de edad, es complejo (y, en consecuencia, arriesgado) concluir si el acceso a establecimientos pblicos del nivel preescolar favorece a los estratos ms bajos o a los ms altos. Al respecto hay que recordar lo que se marc en la exposicin de la metodologa: Cuanto ms alejada estn las curvas de concentracin de la LPI ms claro ser el patrn de acceso a dicho bien o servicio. Claramente, este no es el caso analizado en el Grco 6.1.

Este patrn de acceso vara claramente con la edad de los nios. En el Cuadro A.6.2 se muestran los valores correspondientes al grupo etario inmediato posterior: 5 aos. Puede verse ah que la tasa de matriculacin del total de nios de 5 aos en el preescolar obligatorio es del 66,4%. Aunque la mayora de los nios de esta edad se encuentran en los dos primeros quintiles (los dos estratos de ingreso/gasto familiar ms bajo), la proporcin de ellos que asiste a un jardn es marcadamente menor que la observada en el quintil ms alto (nios residentes en hogares con ingresos familiares elevados).

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Para ejemplicar obsrvese los valores obtenidos usando el gasto familiar per cpita. Mientras la tasa de matriculacin de los nios de 5 aos a una sala preescolar es, segn este indicador, del 90,8% en el tramo de ingresos ms elevados (quintil 5), en el tramo ms bajo de la distribucin (quintil 1 de la distribucin) llega apenas al 68,7%. Con el ingreso familiar per cpita la diferencia es menos ostentosa, pero igualmente amplia: 78,9% versus 74%. Sin embargo, la distribucin de los asistentes a un establecimiento pblico del nivel preescolar es decreciente a media que se consideran estratos de ingreso o gasto superiores: 36,1% para los de menores recursos versus el 8,9% para los de ingresos (gastos) ms elevados.

Para ampliar las conclusiones del prrafo anterior puede observarse el Grco 6.2. A diferencia de lo encontrado con el nivel preescolar, las curvas de concentracin se ubican en todos los casos a la izquierda de la LPI. Esto indica a las claras que el acceso a la educacin pblica en el nivel preescolar favorece a los estratos de menores ingresos de la sociedad. Este patrn es sistemtico y se maniesta con independencia del indicador de bienestar que se utilice.

Grco 6.1. Curva de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. Preescolar 0 a 4 aos. Provincia de Salta, ao 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Este resultado se reeja tambin en los valores negativos que arrojan los ndices de concentracin computados para distintos indicadores de bienestar. El elevado porcentaje de nios de 5 aos ubicados en los quintiles ms bajos (por la mayor cantidad de hijos que residen en los hogares ms pobres), as como su asistencia masiva a establecimiento pblicos, podran explicar que el mismo termine favoreciendo a la poblacin de menores recursos.

Cul es la situacin en la educacin elemental o nivel primario? Esta pregunta es altamente relevante debido a que en este nivel de enseanza es en el que se concentra el porcentaje ms elevado de nias, nios y adolescentes. Concordante con la evidencia previa, las tasas de matriculacin en el nivel primario de la provincia de Salta se encuentran cercanas al 100%, lo que implica que casi la totalidad de los nios en edad de asistir, efectivamente asisten y no presentan diferencias marcadas por quintil de ingreso o gasto familiar. Cualquiera sea el indicador de bienestar que se elija, se observa que, en promedio, el 95,4% de los nios entre 6 y 12 aos de edad asisten, en la provincia de Salta, a un establecimiento educativo en este nivel. Tambin, cabe destacar que la mayora de los nios salteos matriculados estudian en una escuela pblica, independientemente del estrato

Grco 6.2. Curva de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. Preescolar (5 aos). Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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e ingreso de pertenencia. Es as como, en promedio, el 91,5% de los menores que asisten a la primaria estudian en un establecimiento pblico. Adems, la tasa de asistencia puede considerarse que es independiente del nivel socio-econmico del hogar de pertenencia de nias y nios. As, por ejemplo, del total de nias y nios de 6 a 12 aos cuyo hogar est ubicado en el estrato ms bajo de ingreso, ms del 93% asiste a un establecimiento educativo de este nivel. Ntese que aqu se est evaluando slo la asistencia, sin tomar en cuenta indicadores de eciencia educativa, tales como rendimiento escolar o repitencia, entre otros aspectos que brindaran un panorama ms detallado y profundo de la situacin de la educacin en la provincia.

El Cuadro A.6.3 permite apreciar tambin que tanto la proporcin de menores en este grupo etario como el patrn de asistencia a la escuela pblica son claramente decrecientes con el nivel de ingreso y gasto familiar. As, del total de nios matriculados en una escuela primaria pblica aproximadamente el 30% pertenecen al primer quintil en tanto que entre el 7,8% y el 8,5% (segn se consulte el ingreso o el gasto per cpita, respectivamente) estn en el tramo de nivel socioeconmico ms alto. La proporcin de asistentes en cada estrato disminuye siempre, a lo largo de toda la distribucin, cualesquiera sea el indicador de bienestar consultado. La posicin de las curvas de concentracin (Grco 6.3) as como los valores de los ndices de concentracin computados (que se presentan al nal de la presente seccin), permiten aanzar estas conclusiones. Muestran claramente que el acceso a las escuelas primarias del sector pblico favorece a nias, nios y adolescentes que provienen de hogares con ingresos comparativamente bajos.

En suma, lo visto hasta aqu permite concluir que, con excepcin de las nias y nios de 0 a 4 aos de edad que al parecer asisten quienes pueden pagarlo, el patrn de acceso a la educacin pblica es ntidamente favorable a los sectores sociales de menores ingresos de la provincia de Salta. Para completar este examen, resta por evaluar la situacin de los adolescentes y el perl de uso de los establecimientos educativos de nivel medio. En el anlisis del acceso al nivel medio o secundario se considera, por una parte, los dos primeros aos que, desde la sancin de la Ley Federal de Educacin (N 24195/1993), forman parte del ciclo uniforme de nueve aos obligatorios de Educacin General Bsica (EGB), especcamente del tercer ciclo de EGB. Por otra parte, se analizan los tres o cuatro ltimos aos del nivel medio que desde la mencionada Ley conforman el ciclo especializado denominado Polimodal.

Los resultados obtenidos muestran algunas diferencias en el acceso a estos niveles educativos. As, la tasa de matriculacin es, en promedio, del 85,1% en los dos primeros aos del nivel medio (Cuadro A.6.4), en tanto que, en los ltimos aos (Polimodal) cae abruptamente para situarse en un 61,2% (Cuadro A.6.5). Este es un hecho conocido en la literatura educativa y tiene que ver con las opciones que el mercado laboral ofrece a los jvenes una vez superada la edad mnima de entrada al mercado de trabajo. Se sabe tambin que este com-

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portamiento tiene mucho que ver con el nivel socio-econmico del hogar en el que el joven reside, siendo ms marcado entre los jvenes que mayores necesidades familiares de generacin de ingresos tienen.

A continuacin se analizar el patrn que se observa con los dos primeros aos de enseanza secundaria (Cuadro A.6.4 y Grco 6.4), para pasar luego a examinar los aos de la denominada educacin polimodal (Cuadro A.6.5 y Grco 6.5).

La tasa de matriculacin del 85,1% mencionada antes es un promedio que oculta disparidades socioeconmicas importantes. Curiosamente, la asistencia escolar de los jvenes entre 13 y 14 aos de estrato socioeconmico bajo es mayor que la de jvenes de la misma edad pero que provienen de hogares con un nivel de ingresos o consumo superior. Claro que este resultado deja de ser curioso si se lo desdobla diferenciando educacin pblica y privada, de donde surge claramente que los jvenes de estrato socioeconmico alto concurren ms en proporcin a la educacin de tipo privada. Grco 6.3. Curva de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. Primaria-EGB. Provincia de Salta, ao 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Qu se observa con el patrn de asistencia? Del total de menores entre 13 y 14 aos de edad que asiste a los primeros aos del nivel medio en un establecimiento pblico, el 26,4% pertenece al primer quintil mientras que al 7,1% se ubica en el estrato ms elevado. Adems este patrn es decreciente con el nivel socioeconmico no aprecindose diferencias signicativas entre el primer y segundo quintil de la distribucin del ingreso o consumo del hogar.

La curva de concentracin del acceso a un establecimiento pblico por parte de los adolescentes de 13 y 14 aos que asisten a los primeros aos del nivel medio se ubica a la izquierda de la LPI (Grcos 6.4), dando cuenta de un perl que redistribuye favoreciendo a los sectores de menores ingresos de la provincia de Salta. Este grco no diere de los obtenidos hasta ahora para la educacin inicial ni para el perodo de educacin elemental entre los 6 y los 12 aos de edad.

Grco 6.4. Curva de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. EGB-Secundaria. Provincia de Salta. 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Ahora se examinar la informacin que permite obtener conclusiones acerca de los tres ltimos aos de la educacin secundaria, tambin denominada educacin polimodal. El Cuadro A.6.5 expone resultados comparables con los cuadros correspondientes a otros niveles educativos en esta misma seccin. Cabe recordar que se haba marcado antes que la tasa de asistencia cae del 85,1% en el nivel de EGB al 61,2% en el SecundarioPolimodal (si se mira el valor del gasto familiar per cpita). Pero claramente las disparidades que oculta esta cifra son an ms marcadas que las que estaban por detrs de la primera. Ntese que en este caso que la asistencia a establecimientos pblicos es casi exclusiva de los jvenes que residen en hogares de ingresos o consumo ms bajo de la poblacin, mientras que los jvenes provenientes de hogares de mayores ingresos asisten a los establecimientos privados (Cuadro A.6.5). Esto se repite con otros indicadores de bienestar: La dicotoma pblico-privado se maniesta con claridad meridiana en estos casos a pesar del problema que implica trabajar con muestras ms pequeas sujetas, en consecuencia, a un mayor error.

Qu se observa con el patrn de asistencia? En este caso el comportamiento no es tan claro como en los casos anteriores. Por ejemplo, si se centra la atencin en el gasto familiar per cpita (como se viene haciendo a lo largo de esta seccin) puede observarse que de cada 100 asistentes al nivel, 33 provienen de la parte alta de la distribucin del ingreso y solamente 17 de la parte ms baja. Queda claro de esta manera que la tasa de abandono escolar en este nivel de enseanza est fuertemente determinado por el nivel econmico-social de la familia, lo que no debera suceder.

El Grco 6.5 reeja que en este nivel, las curvas de concentracin tienden a pegarse a la LPI, reejando con ello que se pierde el perl redistributivo que se vena viendo hasta aqu con los otros niveles de enseanza.

Este tipo de comportamiento se denomina neutro desde el punto de vista redistributivo, queriendo signicar con ello que el gasto que se realiza en este nivel de enseanza llegara (a juzgar por el patrn de acceso y no por el gasto propiamente dicho) a todos los estratos de ingreso de la sociedad saltea sin impactar ms en los sectores ms vulnerables. Esta neutralidad no es lo deseable desde un punto de vista redistributivo.

El Cuadro A.6.6 resume lo dicho hasta aqu en trminos de la distribucin del acceso a la educacin pblica en la provincia de Salta. Se muestra ah el ndice de concentracin del acceso computado para distintos niveles de enseanza e indicadores de bienestar usados.

Como se explic ms detalladamente en la metodologa, este ndice es ms elevado en valor absoluto (es decir, sin considerar el signo) cuanto ms concentrado se encuentre el acceso a un servicio o bien pblico en determinados estratos de la distribucin. En otros trminos un ndice igual a 0 estara reejando un impacto nulo del

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

acceso en trminos redistributivos. Otro aspecto a recordar aqu es el siguiente: Cuando el signo del ndice es negativo el ndice est mostrando un efecto ms favorable para los sectores ms carenciados de la sociedad. Con estos elementos se puede concluir entonces el fuerte poder redistributivo de la educacin pblica analizado, hasta ahora, slo desde la perspectiva del patrn de acceso (en el apartado siguiente recin se analiza el gasto). El ndice muestra un relativamente intenso poder redistributivo del nivel primario, con una leve cada para el nivel de enseanza posterior (EGB) y con neutralidad para el nivel medio de educacin.

En el Grco 6.6 y el Cuadro A.6.7 se presentan los patrones de acceso a un establecimiento educativo pblico para el ao 2011 obtenidos con la EPH, considerando como indicador de bienestar el ingreso familiar per cpita. Si bien estos resultados no son representativos de toda la poblacin provincial de menores de 18 aos, aportan informacin sobre los patrones de cobertura de los servicios pblicos de educacin en el aglomerado ms populoso de la provincia.

Grco 6.5. Curva de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. Secundario-Polimodal. Provincia de Salta, ao 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Como se aprecia claramente en el Grco 6.6, las curvas de concentracin del acceso a un establecimiento educativo pblico correspondientes a todos los niveles educativos considerados se encuentran a la izquierda de la LPI indicando perles de cobertura que favorecen a los nios y adolescentes de los estratos socioeconmicos ms bajos, incluso la correspondiente al nivel polimodal. Este ltimo resultado diere del encontrado a partir de la ENGH 2004-05 para la provincia de Salta. Sin embargo, la curva de concentracin del nivel polimodal es la menos alejada de la LPI por lo que el grado de concentracin en los estratos de ingresos comparativamente ms pobres es menor comparado con el observado en los restantes niveles considerados. As, por ejemplo, conforme con los resultados del Cuadro A.6.7, mientras menos de 6% del total de adolescentes que cursan los primeros aos del nivel secundario en un establecimiento pblico, pertenece al estrato ms alto, ms del 11% del total de alumnos del nivel polimodal que asiste a un establecimiento pblico est posicionado en ese estrato de la distribucin del ingreso familiar per cpita.

Grco 6.6. Curvas de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico segn nivel. Ciudad de Salta, 2011.
Ingreso familiar per capita 100 % Acumulado de poblacin cubierta

80

60 Primaria - EGB EGB - Secundaria 40 LPI Preescolar 20 Polimodal 0 0 20 40 60 80 100

p% ms pobre
Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, segundo trimestre de 2011. Nota: El indicador de bienestar utilizado para construir los estratos socioeconmicos es el ingreso familiar per cpita.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

B. Salud El GPSdN en Salud incluye programas materno-infantiles, de prevencin de enfermedades y riesgos especcos, vacunas peditricas, sanidad escolar, medicamentos, atencin ambulatoria e internacin, etc. Este tipo de gastos representa en 2009 el 23,9% del GPSdN de la provincia de Salta, lo que lo ubica en la segunda categora en orden de importancia, luego del sector educativo.

Si bien es comn considerar que la poblacin objetivo del sistema pblico de salud est conformada por aquellos que no tienen cobertura de los seguros de salud, tales como obras sociales o medicina prepaga, los hospitales y centros de salud pblicos tambin brindan servicios a personas cubiertas. Por ese motivo es importante analizar el uso que cada estrato de ingreso (o gasto) hace de los distintos lugares de atencin pblica de la salud, tenindose en cuenta la fuente de nanciamiento. Sin embargo, la informacin disponible slo permite analizar el tipo de cobertura mdica de los nios, nias y adolescentes hasta 18 aos de edad segn quintil. Los Cuadros A.6.8 y A.6.9 muestran los porcentajes de nios en la primera infancia y de menores de 18 aos con un tipo de cobertura mdica segn estratos denidos por los indicadores de bienestar. En esos Cuadros se puede observar tambin la distribucin de los nios entre 0 y 4 aos de edad y de los menores de 18 aos con cada tipo de cobertura mdica por estrato.

En este sentido, las desigualdades de acceso a la cobertura mdica en la provincia de Salta son signicativas: De cada 100 nios de 0 a 4 aos de edad del estrato de menor ingreso de la sociedad, 93 no cuentan con cobertura mdica46, contra 20 del estrato de ingresos ms elevados (Panel A, Cuadro A.6.8, gasto familiar per cpita). Otra forma de evaluar esta desigualdad de acceso es a travs de la distribucin de nios que en su primera infancia no cuentan con cobertura mdica: De cada 100 nios de 0-4 que estn en esta situacin, 33 residen en los hogares ms pobres de la poblacin (Panel B, Cuadro A.6.8).

La informacin que brinda el Cuadro A.6.9 permite arribar a un diagnstico similar, pero ahora referido a un universo ms amplio de nias, nios y adolescentes: Los comprendidos entre 0 y 17 aos de edad. Ciertamente, la desigualdad es un poco menos pronunciada pero igualmente impresionante. De cada 100 menores de 18 aos de edad del estrato de menor ingreso de la sociedad, 91 no cuentan con cobertura mdica, contra 21 del estrato de ingresos ms elevados (Panel A, Cuadro A.6.9, ingreso familiar per cpita); o bien: De cada 100 menores de 18 que estn sin cobertura, 38 residen en los hogares ms pobres de la poblacin y ms de dos terceras partes en los estratos ms bajos (Panel B, Cuadro A.6.9).

46 Que no tengan cobertura mdica signica en este contexto que no tienen cobertura por obra social, por medicina prepaga, etc. No se introduce en tal concepto el servicio de los hospitales pblicos, ni la cobertura va algn programa social.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Por otra parte, conforme puede esperarse, la distribucin de los nios, nias y adolescentes que slo cuentan con cobertura mdica pblica47 exclusivamente, es claramente decreciente con el ingreso y con el gasto familiar. As, del total de nios en la primera infancia sin cobertura de ningn seguro de salud, del 33% al 43% pertenece al quintil ms bajo, mientras que menos del 3% se ubica en el 20% ms alto de la distribucin. En cambio, mientras el acceso a una obra social provincial/municipal es creciente en el ingreso as como en el gasto familiar, no se observa un patrn claro en la distribucin de los nios y nias aliados a una obra social nacional.

Como puede verse en los grcos siguientes (Grcos 6.7 a 6.12), las curvas de concentracin para la cobertura mdica pblica exclusivamente de los nios en la primera infancia as como de los menores de 18 aos se encuentran a la izquierda de la LPI. Asimismo, los ndices de concentracin (Cuadro A.6.10) sugieren un perl

Grco 6.7.
Curva de concentracin para la cobertura mdica pblica. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, ao 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05. 47 Con el objetivo de obtener una primera aproximacin sobre la distribucin del acceso a los servicios pblicos de salud por parte de los nios y adolescentes de la provincia se asume que todos aquellos sin cobertura mdica hacen uso de estos servicios. Sin embargo, debe advertirse que esto constituye un supuesto simplicador realizado debido a las limitaciones informativas de la base de datos utilizada. En efecto, puede suceder que no todos aquellos nios sin cobertura utilicen los servicios pblicos de salud as como tambin es posible que quienes cuentan con otro tipo de cobertura de salud concurran a un centro de salud pblico.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

de cobertura favorable a los estratos de menores recursos. Por su parte, no resulta posible determinar si el acceso a una obra social nacional es favorable a los estratos de ingresos bajos o altos, debido a que la curva de concentracin cruza la LPI (tanto en el caso de los nios en su primera infancia como de todos los menores de 18 aos). Sin embargo, la evidencia sugiere que el acceso a una obra social nacional por parte de los nios, nias y adolescentes salteos es aproximadamente neutro: No favorece a ningn estrato de ingreso en particular. En contraste, el acceso a una obra social provincial/municipal muestra un claro benecio a favor de los estratos de mayores ingresos, tanto entre los nios en su primera infancia como en el universo ms amplio hasta los 17 aos de edad. Esta evidencia surge cualesquiera sea el indicador de bienestar considerado.

La interpretacin de los ndices de concentracin cuyos valores se muestran en el Cuadro A.6.10 es idntica a la que se analiz oportunamente con el gasto realizado en el sector educativo. Resulta claro entonces un acceso favorable a los estratos de menores ingresos de la cobertura mdica pblica (ndices negativos y lo sucientemente alejados de cero) y un acceso favorable a los sectores de ingresos ms elevado de la cobertura por obra social nacional o municipal (ndices positivos y lo sucientemente alejados de cero).

Grco 6.8.
Curva de concentracin para el acceso a una obra social nacional. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Conforme se mencion previamente, una mejor aproximacin del grado de focalizacin de los servicios pblicos de salud puede obtenerse analizando el uso que los menores de 18 aos pertenecientes a los distintos estratos de ingresos hacen de esos servicios. Esta informacin puede obtenerse de la Encuesta Nacional de Nutricin y Salud (ENNyS) que, entre otras cuestiones, indaga sobre los antecedentes del cuidado de la salud de los nios de 23 meses a 5 aos. Sin embargo, esta informacin fue recolectada con representatividad a nivel regional por lo que no es posible desagregarla por provincia48. No obstante, los datos sobre controles de salud realizados en establecimientos pblicos pueden ser informativos sobre el uso de los servicios pblicos de salud, aunque se reeran a la regin NOA49 y no a la provincia de Salta. Dado que uno de los objetivos de la presente investigacin es desarrollar un anlisis ms detallado de la situacin de la primera infancia, en el Cuadro A.6.11

Grco 6.9
Curva de concentracin para el acceso a una obra social provincial. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

48 Para ms detalles, ver Ministerio de Salud de la Nacin (MS) (2005). Encuesta Nacional de Nutricin y Salud. Gua para la elaboracin de anlisis e informes, MS, Buenos Aires. 49 La regin del NOA est integrada por las provincias de Catamarca, La Rioja, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumn. La poblacin total de la regin es de 4.444.553 habitantes (Censo 2001), de los cuales el 44.0% es poblacin materno infantil (menores de 6 aos y mujeres de 10 a 49 aos) y el 87% de la poblacin total habita en rea urbana.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

se reportan los porcentajes de nios de 0 a 4 aos segn la realizacin de controles de salud por estratos de ingreso50. En ese cuadro se puede observar tambin la distribucin por estrato de ingreso de los nios de 0 y 4 aos que no tuvieron ningn control de salud y aquellos con algn control segn tipo de establecimiento que prest el servicio. Los resultados muestran fuertes disparidades. Por un lado, mientras el 28% de los nios pertenecientes a estratos bajos no tuvieron ningn control de salud en los ltimos 6 meses, el 77,6% de aquellos en el estrato ms alto se realizaron algn control.

Por otra parte, cuando se considera el tipo de establecimiento en que se realizaron la mayor proporcin de controles, se observa tambin fuertes desigualdades por estratos. As, mientras slo 6.6% y 1,6% de los menores de 4 aos del extremo superior de la distribucin fueron atendidos en un centro de salud y en un hospital pblico, respectivamente, esos porcentajes ascienden a 45,6% y 20,5% en el caso de los nios con menos de 4 aos clasicados en el estrato ms bajo de ingresos.

Grco 6.10
Curva de concentracin para la cobertura mdica pblica. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05. 50 Como la ENNyS no recolecta informacin sobre el gasto de consumo de los hogares, se emplearon como indicadores de bienestar el ingreso familiar per cpita, el ingreso equivalente y el ingreso equivalente ajustado por economas de escala.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

La distribucin del acceso a un control de salud en un establecimiento pblico se muestra fuertemente concentrada en los estratos ms bajos conforme surge de la curva de concentracin (Grco 6.13) as como del ndice de concentracin computado. En efecto, del total de nios de 0 a 4 aos que se realizaron controles de salud en un establecimiento pblico, aproximadamente el 60% pertenece al estrato de ingresos ms bajos.

C. Nutricin La categora Nutricin y alimentacin del GPSdN considera el Gasto Pblico en comedores escolares, copa de leche, comedores comunitarios y/o familiares, entrega de tickets y bolsones de alimentos as como programas alimentarios dirigidos a nios.

El programa social Comedores Escolares del Ministerio de Educacin de la provincia brinda desayuno, almuerzo y merienda a nios y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social escolarizados en escuelas pblicas. El Cuadro A.6.12 presenta los porcentajes de menores de 18 aos que asisten a un comedor escolar segn estratos denidos por los indicadores de bienestar considerados en esta investigacin. Tambin se puede ob-

Grco 6.11
Curva de concentracin para el acceso a una obra social nacional. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, ao 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

servar la distribucin de los menores de 18 aos que reciben gratuitamente comida en el comedor escolar. Los resultados obtenidos a partir de la ENGH 2004-05 muestran diferencias importantes en la tasa de cobertura segn estrato socioeconmico. As, mientras 81% de los menores de 18 aos en el estrato ms bajo de la distribucin del gasto familiar per cpita asiste a un comedor escolar, menos del 11% de aquellos en el estrato de ingresos ms alto recibe alimentos gratuitos de esta forma. Cuando se analiza la distribucin de los menores de 18 aos que asisten a un comedor escolar entre los estratos de ingreso o gasto familiar, se observa, conforme surge de la curva de concentracin que este programa alimentario favorece en mayor medida a los nios, nias y adolescentes de los estratos ms bajos que aquellos clasicados en los ms ricos.

Las subcategoras Comedores comunitarios y Entrega de tickets y bolsones de alimentos del GPSdN en Nutricin y alimentacin incluyen todos aquellos programas que constituyen un complemento a la alimentacin de familias pobres y en situacin de vulnerabilidad social mediante la entrega de alimentos en establecimientos. Por su parte, la subcategora Programas alimentarios dirigidos a nios incluye las acciones pblicas

Grco 6.12.
Curva de concentracin para el acceso a una obra social provincial. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

relacionadas con comedores y entrega de alimentos para nios fuera del sistema educativo. Dada la informacin disponible en la base de datos de la ENGH 2004-05 que se dispone y en la ENNyS 2004-05, se asume que los principales beneciarios de estas subcategoras del GPSdN en Nutricin y alimentacin est conformada por los nios que reciben alimentos en forma gratuita en comedores comunitarios o residen en un hogar que percibe bolsones, cajas de alimentos u otro tipo de complemento alimentario en establecimientos pblicos.

En los Cuadros A.6.13 y A.6.14 pueden observarse los porcentajes de nios en la primera infancia as como de menores de 18 aos que reciben alimentos en un comedor comunitario51 por estrato de ingreso o gasto familiar. Los resultados muestran importantes disparidades en la tasa de asistencia segn estrato de ingreso o gasto familiar en ambos casos. As, mientras ms de 12% de los nios de 0 a 4 aos del estrato ms bajos recibe alimentos en un comedor comunitario, aproximadamente ninguno de los nios en la primera infancia de

Grco 6.13
Curva de concentracin para el acceso controles de salud en un establecimiento pblico. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100

80

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05. 51 Cabe advertir que la informacin de la ENGH 2004-05 no permite distinguir los comedores comunitarios nanciados con recursos del Gobierno provincial de aquellos nanciados con aportes privados como los administrados por una ONG, clubes o iglesias.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

los dos estratos ms rico asiste a un comedor comunitario. Las diferencias en la tasa de cobertura por estrato socioeconmico tambin son marcadas entre los menores de 18 aos. En este caso, ms del 13% de los nios y adolescentes en este grupo etario que pertenecen a los estratos socioeconmicos ms bajos asisten a un comedor comunitario. En cambio, menos del 3% de los menores de 18 aos clasicados en los estratos ms ricos recibe esta forma de asistencia alimentaria. Cuando se atiende a la distribucin segn estrato de ingreso o gasto familiar de los nios en la primera infancia o de los menores de 18 aos que asisten a un comedor comunitario, se observa que la mayora pertenece a los dos estratos ms bajos. En efecto, ms del 93% de los nios de 0 a 4 aos y del 77% de los menores de 18 aos que concurren a un comedor comunitario pertenecen a los dos estratos ms pobres en que se dividi la distribucin del ingreso o del gasto familiar. Por esto, las curvas de concentracin (Grcos 6.14 y 6.15) as como los ndices de concentracin (Cuadro A.6.16) sugieren un perl de cobertura de este tipo de asistencia alimentaria fuertemente focalizada en los nios y adolescentes de los sectores comparativamente ms pobres.

Grco 6.14.
Curva de concentracin para el acceso a un comedor escolar. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

En el Cuadro A.6.15 se presenta el porcentaje de nios en la primera infancia que recibe algn complemento alimentario (bolsn de alimentos, caja de alimentos, tickets o vales de alimentos, otro tipo de complemento nutricional) segn el tipo de establecimiento que lo entrega (centros de salud, centros de desarrollo infantil, ocina o dependencia municipal, otro). Conforme con los resultados obtenidos de la ENNyS52, mientras ms de 45% de los nios de 0 a 4 aos del estrato ms bajo de ingreso recibe algn complemento alimentario, menos del 7,7% de aquellos ubicados en el estrato ms rico se benecia con algn tipo de intervencin nutricional. Tambin se observa que la mayora de los complementos alimentos provistos por el sector pblico son entregados en un centro de salud o en una dependencia municipal. Por otra parte, ms del 70% de los nios en la primera infancia que reciben algn complemento alimentario en un establecimiento pblico pertenecen al estrato de ingreso ms bajo. Asimismo, la curva de concentracin ubicada a la izquierda de la LPI (Grco

Grco 6.15.
Curva de concentracin para el acceso a un comedor comunitario. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

52 Se utiliza la ENNyS para realizar estas estimaciones por no disponer, al momento de elaboracin de este informe del Mdulo de transferencias en especie de la ENGH 2004-05. Sin embargo, los resultados obtenidos de la ENNyS se reeren slo a los nios en la primera infancia porque la encuesta no cubre a todos los menores de 18 aos.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

6.17), as como el signo negativo y la magnitud del ndice de concentracin correspondiente (Cuadro A.16), sugieren una elevada focalizacin de estos programas nutricionales nanciados por el sector pblico en los nios de los estratos de menores ingresos de la provincia.

D. Agua potable y alcantarillado Entre las categoras del GPSdN se encuentra el gasto en Condiciones de Vida que forma parte del denominado Gasto Ampliado dirigido a la niez. Como se explic oportunamente, esta clase de gasto pblico incluye el dirigido a nios a travs de programas e iniciativas que benecian a un grupo poblacional ms amplio. Uno de los rubros en el gasto en condiciones de vida es el correspondiente al agua potable y alcantarillado.

En esta investigacin se estima que alrededor del 72% de la poblacin de la provincia de Salta tiene acceso a una red pblica de agua y cloacas. El porcentaje de los nios en su primera infancia as como de menores de 18

Grco 6.16.
Curva de concentracin para el acceso a un comedor comunitario. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

aos que disponen de agua corriente y red cloacal es un tanto menor: 67% aproximadamente. Sin embargo, esta cifra oculta importantes disparidades entre estratos de poblacin: mientras casi totalidad de los menores de 18 aos del estrato ms alto de la distribucin accede a estos servicios, menos del 50% de aquellos clasicados en el primer quintil (estrato ms bajo) dispone de estos servicios.

Los Cuadros A.6.17 a A.6.19 proporcionan evidencia del acceso diferencial por estrato. El primero corresponde a la poblacin de 0-4 aos de edad, el Cuadro A.6.18, al conjunto de nios, nias y adolescentes y el Cuadro A.6.19, a la poblacin total. Estas datos permiten apreciar que la mayor proporcin de nios en la primera infancia usuarios de agua corriente y cloacas, proviene de hogares de ingresos familiares bajos: El 33% del primer quintil, el 21% del segundo quintil, etc.; mientras que tan slo 9,4% del quinto quintil (estrato ms elevado del ingreso familiar) aparecen como usuarios del servicio de agua corriente (Cuadro A.6.17, panel B).

Grco 6.17.
Curva de concentracin para el acceso a un complemento alimentario en un establecimiento pblico. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100

80

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENNyS 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Un panorama anlogo al descrito en el prrafo anterior aparece al evaluar la situacin del conjunto de nios, nias y adolescentes (y no slo de los nios en su primera infancia): 28% del primer quintil, 25% del segundo, contra un 13% del quinto quintil (Cuadro A.6.18, Panel B). Obviamente para hacer la comparacin debe usarse el panel B del Cuadro A.6.18, donde se muestra la distribucin de toda la poblacin provincial y donde hay un 20% de individuos en cada uno de los quintiles de la distribucin.

Idnticas consideraciones surgen al analizar el acceso a los servicios de red cloacal. Tanto si se evala el panorama por la distribucin de nias, nios y adolescentes provenientes de hogares de diferentes estratos de ingreso con acceso a, como el perl de los menores segn el acceso a, las conclusiones son similares.

Como en los casos anteriores, se construyen curvas de concentracin con el n de evaluar el perl de acceso a estos servicios pblicos: Grcos 6.18 y 6.19 (primera infancia) y 6.20 y 6.21 (menores de 18 aos de edad). Los resultados son elocuentes: Todos ellos muestran un patrn ligeramente favorable a los estratos ms bajos

Grco 6.18.
Curva de concentracin para el acceso a una red pblica de agua. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

(las curvas de concentracin para el acceso a cada uno de estos servicios se encuentran a la izquierda de la LPI). Este resultado podra estar reejando, en parte, la mayor concentracin de nios y adolescentes en los quintiles ms bajos de la distribucin por la fecundidad diferencial por estratos de ingresos, ya comentada en prrafos anteriores.

6.2 Anlisis de incidencia A continuacin se discuten los resultados que se obtuvieron del anlisis de incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez realizado para la provincia de Salta. El perodo elegido, 2004-2009, respondi a la disponibilidad de informacin. Para 2004 se contaba con datos de la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGH 2004-05), lo que determin el punto de partida; por su parte, la DAGPyPS del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin provey de la informacin sobre gastos, con el nivel de desagregacin necesaria para efectuar el anlisis como el presentado aqu, hasta el ao 2009. El anlisis del perodo 2006-2009 constituye un ejercicio de simulacin del efecto redistributivo del gasto, en un escenario en el que la estructura de

Grco 6.19.
Curva de concentracin para el acceso a una red pblica de cloacas. Nios de 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100

80

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

beneciarios, computada a partir de los datos de la ENGH 2004-05, no cambia pero el monto del GPSdN y su asignacin a cada categora, si lo hace53.

A pesar de haber discutido el tema en secciones anteriores conviene tener en cuenta que desde el punto de vista del impacto redistributivo del gasto pblico, lo que interesa es conocer cunto de dicho gasto reciben los nios diferenciados por estrato socioeconmico de referencia (tambin llamados aqu quintiles). Dicho estrato puede delinearse utilizando diferentes indicadores de bienestar (ingreso familiar per cpita, gasto familiar per cpita, etc.). Por razones de simplicidad y tradicin analtica, en este apartado se opt por utilizar el ingreso familiar per cpita como indicador del nivel socioeconmico de referencia del nio. Con ese indicador se construyeron quintiles de ingresos: Los hogares con menores ingresos se agrupan en el quintil 1, mientras que los hogares con mayores ingresos lo hacen en el quintil 5.

Grco 6.20.
Curva de concentracin para el acceso a una red pblica de agua. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

53 En discusiones previas a la redaccin del informe se discuti acerca de la conveniencia de presentar los valores actualizando la estructura de acceso con datos de fuentes alternativas, como la Encuesta Permanente de Hogares. Por diversas razones se opt por realizar el ejercicio con la estructura de acceso que proviene de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Esta seccin se organiza de la siguiente manera: en el apartado A se comentan aspectos generales de la evolucin temporal del GPSdN. El apartado B se ocupa del anlisis de incidencia del GPSdN en Educacin, al cual se le dedic todo un apartado por dos motivos: a) Su importancia en el GPSdN total (representaba ms del 60% en el ao 2009); b) la disponibilidad de datos para identicar a los beneciarios. Es decir se conjuga en este sector, disponibilidad de informacin con importancia cuantitativa. Lamentablemente para el sector Salud no puede armarse lo mismo, pero igualmente se harn algunos comentarios relevantes en la seccin siguiente. El apartado C est destinado al anlisis de incidencia de otras categoras de gasto.

A. Evolucin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez En este apartado se presentan y analizan los datos del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez (GPSdN) en la provincia de Salta correspondientes al perodo 2004-2009. A n de realizar comparaciones temporales del nivel del GPSdN en la provincia, la serie fue expresada en pesos constantes de 2009 utilizando el ndice de Precios al Consumidor (IPC) de Salta provisto por la Direccin General de Estadstica de la provincia.

Grco 6.21.
Curva de concentracin para el acceso a una red pblica de cloacas. Menores de 18 aos. Provincia de Salta, 2004-2005
Ingreso familiar per capita 100 100 Ingreso equivalente

80

80

60

60

40

40

20 % Acumulado de poblacin cubierta

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Gasto familiar per capita 100 100

Ingreso equivalente ajustado

80

80

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

El presente anlisis de la evolucin del GPSdN agrega dos aos ms (2008 y 2009) a los estudios anteriores, realizados principalmente por la DAGPyPS para cada una de las provincias de la Argentina54.

El incremento del GPSdN en el perodo cubierto por esta investigacin es palmario. Como puede apreciarse en el Grco 6.22, pas de $981 millones en 2004 (en $ de 2009) a $1.782 millones en 2009, lo que implica un incremento promedio anual de $ 160 millones (en $ de 2009) aproximadamente, durante el quinquenio. Mirado desde otra perspectiva, el aumento arroja una tasa anual de crecimiento promedio del 13%.

Luego de una leve disminucin del ritmo de crecimiento entre 2005 y 2006, el GPSdN retoma su empuje ascendente en 2006 pero cae dbilmente en 2008, para crecer 8% al ao siguiente. Este incremento de lo que podra llamarse inversin social en la niez y la adolescencia supera ampliamente a la expansin de la poblacin a la que va dirigida. Mientras el GPSdN vino creciendo a un ritmo anual del 13%, la poblacin provincial de nios, nias y adolescentes lo hizo a menos del 1%, lo que implica un incremento ostensible del GPSdN per

Grco 6.22
Gasto Pblico Social dirigido a la Niez, Provincia de Salta, 2004-2009.

70 1.800 65 1.600 Millones de $ de 2009 1.400 50 1.200 1.000 35 800 600 20 400 200 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0 15 10 30 25 45 40 En % 60 55

En millones $ de 2009

En % del GPS

En % del GPT

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS, Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia.

54 La serie de estudios puede consultarse en el sitio web www.gastopubliconinez.gov.ar, o en el de UNICEF-Argentina (www.unicef.org/argentina).

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

cpita. El Grco 6.22 tambin muestra la evolucin del GPSdN como proporcin del Gasto Pblico Total (GPT) y del Gasto Pblico Social (GPS). La importancia dada a la niez por la poltica pblica provincial queda reejada en el nivel de la participacin del GPSdN en estos dos agregados: GPT y GPS. Puede verse ah que el importante crecimiento del GPSdN durante el perodo considerado, se tradujo en un aumento mayor del GPSdN que los dos agregados (GPS y GPT), lo que se traduce en un incremento de la participacin del GPSdN en los dos agregados, suave durante 2004-2007 y ms fuerte entre 2007 y 2008. Durante este ltimo ao, el GPSdN como proporcin del GPS y del GPT creci de 65,9% a 68% y de 32,6% a 34,7%, respectivamente.

Ahora bien, el GPSdN puede ser dividido en categoras y sub-categoras, lo que permite indagar con mayor precisin la manera en que el Estado estuvo erogando. Las categoras con mayor nivel de agregacin son Salud,

Grco 6.23
Gasto Pblico Social dirigido a la Niez segn categora (estructura porcentual). Provincia de Salta, 2004-2009
100% 90% 80% Millones de $ de 2009 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Salud y obras sociales Nutricin Desarrollo Servicios urbanos

Educacin Ayuda directa Condiciones de vida

Deporte Proteccin Ciencia y Tcnica

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Educacin, Nutricin y alimentacin, Ayuda Directa, etc.; mientras que las sub-categoras comprenden Salud Materno-Infantil, Educacin Bsica y Programas Compensatorios, Comedores Escolares, Transferencias de Ingresos a las Familias, etc. En el Cuadro A.6.20 pueden verse estas desagregaciones del GPSdN. Por su parte, en el Grco 6.23 se puede seguir la evolucin de la estructura del GPSdN por categoras. Como puede apreciarse, el GPSdN aument en prcticamente todos los rubros considerados. Mientras el aumento promedio anual del GPSdN real total fue del 13%, el GPSdN en la categora Educacin creci al 16%, en Salud y obras sociales se expandi al 10% anual y el gasto en la categora Nutricin y alimentacin lo hizo al 8%.

Puede verse adems que el gasto en la categora Educacin no slo es el ms importante de todos (asciende al 60,4% del total en 2009), sino que aument su participacin en el total en 2004 representaba el 53,3% y pas al 60,4% del total en 2009, mientras que otras categoras disminuyeron su participacin. Tal es el caso de la ya mencionada Nutricin y Alimentacin, que pas del 5,3% al 3,9% entre 2004 y 2009, siendo, junto con Salud, las dos partidas que perdieron ms peso en el perodo.

Grco 6.24
Gasto Pblico Social dirigido a la Niez segn clase (estructura porcentual). Provincia de Salta, 2004-2009
100% GPSdN segn clase (estructura porcentual) 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gasto Especfico

Gasto Indirecto

Gasto Ampliado

Gasto en Bienes Pblicos

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Si se considera el grado de especicidad de las acciones que lleva adelante el Estado provincial con relacin a la poblacin objetivo, el GPSdN puede ser clasicado en cuatro clases: Gasto Especco (GE), Gasto Indirecto (GI), Gasto Ampliado (GA) y Gasto en Bienes Pblicos (GBP). La clase GE incluye los programas e iniciativas dirigidos especcamente a nios de hasta 18 aos (por ej. comedores escolares, enseanza bsica, becas estudiantiles, etc.). El GI es la proporcin del gasto que benecia a menores de 18 aos a partir de programas e iniciativas dirigidos a la familia u otros agentes (con el requisito para tal recepcin de hijos menores de 18 aos) que tienen una clara repercusin sobre el bienestar de los nios (por ej. transferencias de ingreso a las familias, asignaciones familiares, etc.). Por su parte, la clase GA es la proporcin del gasto dirigido a nios a travs de programas e iniciativas que benecian a un grupo poblacional ms amplio (por ej. programas de atencin a grupos vulnerables, acciones para el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, etc.). Por ltimo, la clase GBP es la proporcin destina-

Grco 6.25
Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin Bsica por asistente (en $ de 2009) segn estrato socioeconmico. Provincia de Salta, 2004-2007.
GPSdN en Educacin por asistente ($ de 2009)

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500 2004 2005 Aos 2006 2007

Estrato alto
Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

Estrato bajo

55 DAGPyPS (2009). Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la Argentina 1995-2007, DAGPyPS y Fondo de Naciones Unidas para Infancia (UNICEF), Buenos Aires

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

da a la niez del gasto en la provisin de bienes pblicos no incluidos en las restantes clases55. En el Cuadro A.6.20 se observan el nivel as como las categoras del GPSdN correspondientes a cada clase de gasto. El Grco 6.24 presenta la evolucin de la estructura del GPSdN de la provincia de Salta segn clase. En general, a lo largo de todo el perodo, se advierte que la mayor parte del GPSdN corresponde al GE, un 63% en promedio, seguido por el GA (34% en promedio). El resto de las erogaciones se reparten entre GI (1,9% en promedio) y GBP (0,8% en promedio). Tambin se advierte que entre 2004 y 2009, la participacin del GE se increment de 60% a 65,4%, a la vez que disminuy la importancia del GA de 37,3% a 32,3% y, en menor medida, del GI de 2,2% a 1,5%.

Cuadro 6.3.a
Tasa de asistencia y distribucin de los asistentes a un establecimiento educativo. Provincia de Salta, 2004-05
Quintiles de ingreso familiar per capita 1 28.80 30.08 21.26 2 25.15 24.86 26.82 3 19.16 19.32 18.22 4 14.75 14.39 16.86 5 12.16 11.36 16.85 Total 100.0 100.0 100.0

Nios y adolescentes (% del total) De 0 a 14 aos De 15 a 17 aos Asistentes Establecimientos privados Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Todos Tasa de asistencia Establecimientos privados Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Todos Distribucin de los asistentes Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos

1,120 83,796 77,504 6,292 84,916

3,472 77,337 70,208 7,129 80,809

3,210 54,976 48,136 6,840 58,186

6,309 43,923 33,575 10,348 50,232

19,772 25,445 18,059 7,386 45,217

33,883 285,477 247,482 37,995 319,360

1.32 98.68 98.58 100.00 64.76

4.30 95.70 96.64 87.38 70.57

5.52 94.48 94.52 94.21 66.89

12.56 87.44 85.54 94.24 74.81

43.73 56.27 53.05 66.11 81.68

10.61 98.93 89.83 86.62 70.17

29.35 31.32 16.56 3.31 26.59

27.09 28.37 18.76 10.25 25.30

19.26 19.45 18.00 9.47 18.22

15.39 13.57 27.24 18.62 15.73

8.91 7.30 19.44 58.35 14.16

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05 y de la DAGPyPS. Nota: aEste nivel incluye el primario y el ciclo bsico del nivel secundario conforme con la nueva ley provincial de educacin del 2008, tambin los regmenes especiales y bEste nivel incluye el ciclo orientado del nivel secundario segn la nueva lay provincial de educacin de 2008; cEsta categora incluye los gastos en educacin que no son asignables por nivel. La estructura de incidencia se asume constante durante el perodo.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro 6.3.b
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin Bsica. Estructura de incidencia constante. Provincia de Salta, 2004-2009
Ao Gasto Pblico (millones de $ de 2009) 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

2004

Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Beneficio por asistente (en $) Total % Educacin Pblica Polimodalb Educacin Privada Beneficio por asistente (en $) Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Beneficio por asistente (en $) Total % Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Beneficio por asistente (en $) Total % Total Beneficio por asistente (en $) Total % Total Beneficio por asistente (en $) Total %

142.24 79.07 23.89 25.81 1.10 143.34 1,688.00 27.68 197.78 31.14 1.56 2,347.52 208.57 119.62 34.57 35.21 1.64 210.21 2,475.52 27.65 266.30 147.10 44.41 49.75 2.44 268.73 3,164.69 27.40 274.11 3,227.98 26.59 282.42 3,325.89 26.6

131.28 71.62 27.06 23.82 3.41 134.70 1,666.84 26.01 182.55 35.28 4.83 2,318.85 192.51 108.35 39.16 32.50 5.09 197.60 2,445.24 25.99 245.79 133.24 50.31 45.92 7.55 253.34 3,134.99 25.83 260.81 3,227.47 25.30 268.72 3,325.37 25.3

93.34 49.10 25.96 16.94 3.15 96.49 1,658.31 18.63 129.79 33.85 4.46 2,307.29 136.87 74.28 37.57 23.11 4.70 141.57 2,433.03 18.62 174.75 91.35 48.27 32.65 6.97 181.72 3,123.07 18.53 187.82 3,227.99 18.22 193.52 3,325.90 18.2

74.58 34.26 39.29 13.53 6.20 80.78 1,608.18 15.60 103.71 51.22 8.78 2,239.33 109.36 51.83 56.86 18.46 9.25 118.61 2,361.25 15.60 139.64 63.73 73.05 26.09 13.71 153.34 3,052.67 15.63 162.16 3,228.12 15.73 167.07 3,326.04 15.7

43.18 18.43 28.04 7.83 19.43 62.60 1,384.54 12.09 60.04 36.55 27.51 1,936.17 63.32 27.88 40.58 10.69 28.97 92.29 2,041.04 12.14 80.84 34.28 52.13 15.10 42.95 123.79 2,737.75 12.62 145.97 3,228.22 14.16 150.40 3,326.14 14.2

484.62 252.45 144.24 87.93 33.29 517.91 1,621.72 100.00 673.87 188.04 47.14 2,257.68 710.62 381.92 208.74 119.97 49.65 760.28 2,380.63 100.00 907.31 469.65 268.16 169.50 73.61 980.92 3,071.52 100.00 1,030.87 3,227.91 100.00 1,062.13 3,325.82 100.0

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05 y de la DAGPyPS. Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia. aEste nivel incluye el primario y el ciclo bsico del nivel secundario conforme con la nueva ley provincial de educacin del 2008, tambin los regmenes especiales y bEste nivel incluye el ciclo orientado del nivel secundario segn la nueva lay provincial de educacin de 2008; cEsta categora incluye los gastos en educacin que no son asignables por nivel. La estructura de incidencia se asume constante durante el perodo.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

B. Educacin Bsica La provincia de Salta invirti en 2009 aproximadamente $3.325,8 por cada asistente a la educacin bsica, nivel que incluye la educacin inicial, elemental y media. Esta inversin fue creciendo con el tiempo. Especialmente fuerte fue el aumento registrado entre 2006 y 2007, perodo en el cual la inversin pblica social por asistente creci 29%, pasando de $2.380,6 a $3.071,5 (en $ de 2009).

En los Cuadros 6.3a y b as como en los Cuadros 6.4a y b guran los cmputos que muestran la incidencia por estrato de ingreso de la inversin provincial en educacin bsica. El anlisis de incidencia del GPSdN en educacin bsica reportado en el primero de estos cuadros surge de los datos de la ENGH 2004-05. En este caso, se asume que la estructura de incidencia (ver Cuadro 6.3a), esto es, la distribucin de los beneciarios, a partir de la cual se asigna el gasto pblico en Educacin bsica a cada estrato socioeconmico segn sector (pblico y privado) y nivel educativo (Inicial, EGB 1, 2 y 3 y Polimodal), se mantiene constante durante el pe-

Grco 6.26
Curvas de concentracin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin bsica segn nivel. Provincia de Salta, 2004
100 LPI % Acumulado de Gasto Pblico 80

Educacin Pblica

60

Curva de Lorenz

40

Inicial, primaria y EGB 1, 2 y 3 Polimodal

20

Educacin Privada 0 0 20 40 60 80 100

p% ms pobre

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

rodo de anlisis, por lo que la proporcin de gasto pblico total en educacin bsica que benecia a los nios y adolescentes en un determinado estrato socioeconmico se modica levemente a lo largo del perodo slo como resultado del cambio en el nivel del GPSdN en esta categora. Sin embargo, es posible que la distribucin de los beneciarios segn estrato de ingreso vare con el tiempo. Con el objetivo de explorar esta posibilidad se utilizan los datos de la EPH correspondientes a la ciudad de Salta para el perodo 2004-2009. Cabe sealar que en este caso, el anlisis de incidencia del GPSdN en educacin bsica se realiza asumiendo que la estructura de uso de los bienes y servicios educativos por parte de los menores de 18 aos que residen en el departamento Capital es extensible a toda la provincia. Si bien, este supuesto es cuestionable, no se dispone de otra fuente de datos alternativa a la ENGH 2004-05, disponible para todos los aos del perodo considerado con la informacin necesaria para realizar el anlisis de incidencia. Adems, la estructura de incidencia o la distribucin de los beneciarios segn estrato socioeconmico obtenida de los datos de la EPH son representativas de la situacin correspondiente a la poblacin de menores de 18 aos que reside en la ciudad de Salta (ver Cuadro 6.4a).

Grco 6.27
Curvas de concentracin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin bsica segn nivel. Provincia de Salta, 2007
100 LPI 80 % Acumulado de Gasto Pblico Educacin Pblica 60

Curva de Lorenz

40

Inicial, primaria y EGB 1, 2 y 3 Polimodal

20

Educacin Privada 0 0 20 40 60 80 100

p% ms pobre
Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y EPH, primer trimestre del 2007.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro 6.4.a
Distribucin de los asistentes a un establecimiento educativo pblico. Ciudad de Salta, 2004-2009
Ao Distribucin de los asistentes 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

2004

Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos Establecimientos pblicos Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Establecimientos privados Todos

34.18 36.64 20.35 8.81 29.51 35.00 34.77 36.13 5.03 28.61 35.88 35.94 34.79 6.61 29.10 30.86 33.23 20.25 5.58 25.44 36.89 36.55 37.02 7.10 29.85 38.37 38.24 39.19 3.77 29.45

25.93 26.26 24.08 5.87 22.24 27.68 28.50 23.61 7.88 23.46 28.09 29.04 23.90 9.54 23.79 27.80 25.74 37.02 7.00 23.35 29.81 29.42 32.76 6.42 24.29 26.46 27.60 19.28 9.93 22.20

20.09 18.87 26.94 21.80 20.40 19.14 19.19 18.88 17.62 18.81 17.92 19.03 12.88 15.27 17.31 21.04 21.66 18.27 17.76 20.34 15.88 16.66 12.09 17.84 16.34 18.32 17.87 21.18 24.12 19.82

15.12 14.83 16.73 20.35 16.08 15.55 14.68 19.89 24.23 17.40 12.41 10.97 19.45 27.45 15.89 14.26 13.99 15.50 27.91 17.19 13.37 13.60 12.53 30.02 17.31 11.20 11.26 10.82 24.42 14.61

4.68 3.40 11.89 43.18 11.76 2.63 2.86 1.49 45.24 11.71 5.70 5.03 8.98 41.13 13.91 6.04 5.38 8.96 41.76 13.69 4.04 3.77 5.60 38.62 12.21 5.65 5.03 9.53 37.76 13.92

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, primer trimestre de cada ao, 2004-2009. Nota: aEste nivel incluye el primario y el ciclo bsico del nivel secundario conforme con la nueva ley provincial de educacin del 2008, tambin los regmenes especiales y bEste nivel incluye el ciclo orientado del nivel secundario segn la nueva lay provincial de educacin de 2008; cEsta categora incluye los gastos en educacin que no son asignables por nivel. La estructura de incidencia se asume constante durante el perodo.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro 6.4.b
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin Bsica. Estructura de incidencia variable. Provincia de Salta, 2004-2009
Ao Gasto Pblico 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

2004

Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Total % Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Total % Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Total % Educacin Pblica Inicial, EGB 1, 2, y 3a Polimodalb Otros gastosc Educacin Privada Total Total % Total Total % Total Total %

165.64 92.50 29.35 30.06 2.93 168.58 32.55 235.86 118.56 67.94 50.70 2.37 238.23 33.04 254.97 137.26 72.62 43.04 3.28 258.25 33.97 280.00 156.07 54.30 52.31 22.72 302.71 30.86 307.71 29.85 312.80 29.5

125.66 66.29 34.73 22.80 1.95 127.62 24.64 186.53 97.18 44.40 40.10 3.71 190.24 26.39 199.61 110.91 49.89 33.70 4.74 204.35 26.88 252.23 120.89 99.27 47.12 20.46 272.70 27.80 250.40 24.29 235.79 22.2

97.36 47.64 38.86 17.67 7.26 104.62 20.20 128.98 65.43 35.50 27.73 8.31 137.29 19.04 127.34 72.68 26.89 21.50 7.58 134.93 17.75 190.90 101.73 48.99 35.66 15.49 206.39 21.04 168.44 16.34 210.51 19.8

73.27 37.44 24.13 13.30 6.77 80.05 15.46 104.79 50.06 37.40 22.53 11.42 116.21 16.12 88.19 41.90 40.60 14.89 13.63 101.82 13.39 129.38 65.70 41.57 24.17 10.50 139.88 14.26 178.44 17.31 155.18 14.6

22.68 8.58 17.15 4.12 14.38 37.06 7.15 17.72 9.75 2.80 3.81 21.33 39.05 5.42 40.51 19.21 18.74 6.84 20.42 60.93 8.01 54.80 25.27 24.03 10.24 4.45 59.25 6.04 125.87 12.21 147.85 13.9

484.62 252.45 144.24 87.93 33.29 517.91 100.00 673.87 340.98 188.04 144.86 47.14 721.01 100.00 710.62 381.92 208.74 119.97 49.65 760.28 100.00 907.31 469.65 268.16 169.50 73.61 980.92 100.00 1,030.87 100.00 1,062.13 100.0

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, primer trimestre de cada ao, 2004-2009 y de la DAGPyPS. Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia. aEste nivel incluye el primario y el ciclo bsico del nivel secundario conforme con la nueva ley provincial de educacin del 2008, tambin los regmenes especiales y bEste nivel incluye el ciclo orientado del nivel secundario segn la nueva lay provincial de educacin de 2008; cEsta categora incluye los gastos en educacin que no son asignables por nivel. La estructura de incidencia que vara en cada ao y corresponde a la poblacin de la ciudad de Salta se asume representativa de la poblacin provincial.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Para ejemplicar la lectura del Cuadro 6.3b se ha construido el Grco 6.25, donde se muestra la evolucin entre 2004 y 2007 de la inversin provincial en educacin bsica por asistente, para dos de los estratos socioeconmicos en que se dividi a la distribucin del ingreso familiar per cpita: el ms bajo y el ms alto56. Puede apreciarse en este Grco que al inicio del perodo, un nio del estrato ms pobre de la poblacin provincial reciba un benecio un 22% ms elevado que un nio perteneciente al estrato ms rico. Esa brecha disminuy a un 16% en 2007, el ltimo ao para el cual la comparacin es posible y conable57. Esto signica que los nios de los estratos ms elevados de ingresos de la poblacin se beneciaron comparativamente ms que los ms pobres, de los aumentos en la inversin en educacin bsica provincial entre 2004 y 2007.

Grco 6.28
Curvas de concentracin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Educacin bsica. Provincia de Salta, 2004 y 2007

100

80 % Acumulado de Gasto Pblico

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y EPH, primer trimestre del 2007.

LPI

ENGH 2004-05

Curva de Lorenz

56 El estrato socioeconmico bajo es el que corresponde al primer quintil de laEPH distribucin EPH 2004 2007 del ingreso familiar por asistente, mientras que el estrato socioeconmico alto es el que corresponde al quintil 5. 57 El anlisis de incidencia del gasto pblico en educacin correspondiente al ao 2008 y 2009 est basado en la estructura de beneciarios obtenida de la ENGH del 2004/2005 y en datos del GPSdN con una menor apertura que la disponible para los aos anteriores porque, segn la DAGPyPS, en el cmputo del gasto correspondientes a stos aos, excepto las funciones que ingresan de manera completa, las otras categoras se construyeron teniendo en cuenta la estructura de 2007.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Igualmente, la inversin social en educacin bsica benecia claramente a los nios del estrato ms bajo de la distribucin del ingreso (este resultado era ciertamente previsible por los patrones de acceso examinados detalladamente en el apartado 6.1). Considerando la estructura de beneciarios que surge de la ENGH 2004-05, en 2009, los nios en ese tramo del ingreso familiar per cpita reciben alrededor de $282 millones del gasto total en educacin bsica, mientras que los nios del estrato ms alto del ingreso familiar per cpita se llevan unos $150 millones aproximadamente. Sin embargo, en el Cuadro 6.13 puede apreciarse que la inversin por asistente en el estrato ms alto y el ms bajo es prcticamente la misma: $3.325. Esto se debe principalmente a que los hogares de ingresos ms elevados tienen menos nios que los hogares de ingresos bajos, lo que compensa, en trminos per cpita, la menor proporcin de la inversin social total que ellos reciben. Cuando se considera la estructura de beneciarios que surge de la EPH, no se observan cambios signicativos durante 2004-2009, salvo en establecimiento pblicos del nivel Polimodal. En efecto, en este nivel se observan cambios importantes en la distribucin de los menores que asisten a un establecimiento educativo pblico segn estrato de ingreso. Esta distribucin es particularmente diferente en 2004 y 2007 en comparacin con la observada en el resto de los aos que muestran una menor participacin del estrato ms bajo y una mayor participacin del estrato ms alto. No obstante, debe sealarse que parte de esta variabilidad puede responder al relativamente bajo nmero de observaciones con el que se obtienen las estimaciones de la estructura de incidencia correspondiente al nivel polimodal.

Cuadro 6.5.
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Agua y alcantarillado. Estructura de incidencia constante. Provincia de Salta, 2004-2009
Agua potable y alcantarillado 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

Menores de 18 aos cubiertos En miles Estructura (%) GPSdN (millones de $ de 2009) Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009

122,333 28.9

106,725 25.2

76,673 18.1

63,561 15.0

54,569 12.9

423,861 100.0

7.1 6.3 4.3 9.9 2.9 2.5

6.2 5.5 3.7 8.7 2.5 2.2

4.4 3.9 2.7 6.2 1.8 1.6

3.7 3.3 2.2 5.2 1.5 1.3

3.1 2.8 1.9 4.4 1.3 1.1

24.4 21.7 14.8 34.4 9.9 8.8

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05 y de la DAGPyPS. Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia. La estructura de incidencia se asume constante durante el perodo.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Los Grcos 6.26 a 6.28 resumen el anlisis de impacto redistributivo realizado para el GPSdN en Educacin. La informacin proporcionada por dichos grcos puede ser complementada con los datos que se muestran en el Cuadro A.6.21 en la que se presentan los indicadores sintticos de impacto redistributivo: el ndice de Concentracin (IC), el ndice de Kakwani (IK) y el ndice de Potencial Redistributivo (IPR). El Grco 6.26 est referido al ao 2004, el ms cercano a la fuente de informacin principal sobre el acceso y el uso de los servicios educativos que se analizan en este informe (ENGH 2004-05). En tanto que en el Grco 6.27 se presentan las curvas de concentracin, computadas a partir de los datos de la EPH, para el ao 2007 (el ms reciente para el que se dispone de informacin sobre el GPSdN en educacin bsica por nivel educativo).

Ntese que las curvas de concentracin para la educacin inicial y elemental (que comprende el nivel inicial, primario y el ciclo de EGB 1, 2 y 3) se sitan a la izquierda de la LPI, al igual que el gasto total realizado en

Cuadro 6.6.
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Agua y alcantarillado. Estructura de incidencia variable. Provincia de Salta, 2004-2009
Ao GPSdN en Agua y acantarillado (millones de $ de 2009) 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

2004

En millones de $ de 2009 Estructura % En millones de $ de 2009 Estructura % En millones de $ de 2009 Estructura % En millones de $ de 2009 Estructura % En millones de $ de 2009 Estructura % En millones de $ de 2009 Estructura %

6,6 26,86 6,6 30,55 4,3 28,87 9,9 28,68 2,9 29,16 2,4 27,88

6,1 25,16 5,1 23,28 3,5 23,28 7,4 21,58 2,2 22,61 2,0 22,55

5,0 20,42 4,1 18,95 2,9 19,33 6,9 20,05 1,9 18,99 1,7 19,45

4,0 16,44 3,4 15,85 2,4 16,06 5,7 16,58 1,7 17,01 1,4 16,12

2,7 11,12 2,5 11,38 1,8 12,36 4,5 13,10 1,2 12,22 1,2 14,00

24,4 100,0 21,7 100,0 14,8 100,0 34,4 100,0 9,9 100,0 8,8 100,0

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, primer trimestre de cada ao, 2004-2009 y de la DAGPyPS. Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia. La estructura de incidencia que vara en cada ao y corresponde a la poblacin de la ciudad de Salta se asume similar a la de la poblacin provincial.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

educacin pblica. Por el contrario, el gasto realizado en educacin privada, se sita claramente a la derecha de la LPI. El perl redistributivo del gasto en educacin pblica polimodal no aparece claro puesto que la curva de concentracin de este nivel cruza la LPI, tanto en 2004 como en 2007 pero con una forma diferente. En el primero de estos aos, conforme con los resultados de la ENGH 2004-05, el GPSdN en educacin pblica polimodal no favorece a ningn estrato en particular; esto es, resulta neutro en trminos redistributivo. En cambio, en 2007, los resultados obtenidos de la EPH sugieren que este gasto presenta un perl a favor de los estratos comparativamente ms pobres, aunque no quizs del estrato ms bajo. Las diferencias encontradas en el perl redistributivo del GPSdN en educacin pblica polimodal en 2004 y 2007 pueden responder no slo a un cambio real en la estructura de incidencia de este gasto58, sino tambin a la diferencia en la cobertura geogrca de las encuestas con las que se obtiene el resultado de cada ao. En efecto, como la ENGH 2004-

Grco 6.29
Curva de concentracin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Agua y Alcantarillado. Provincia de Salta, 2004

100 % Acumulado de Gasto Pblico

80

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

LPI Curva de Lorenz 2009 (EPH)


Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

Agua y alcantarillado 2009 (EPH) Agua y alcantarillado 2004 (EPH) Agua y alcantarillado 2004 (ENGH)

Curva de Lorenz 2004 (EPH)

58 Cuando se utiliza la misma fuente de informacin, la EPH, para ambos aos se observa tambin este cambio en el perl redistributivo del GPSdN en educacin pblica polimodal.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

05 cubre tanto zonas urbanas como rurales, el perl neutro del GPSdN en educacin pblica polimodal que se obtiene con esta fuente de informacin podra estar reejando que, en algunos lugares, la oferta de este servicio es realizada exclusivamente por el sector pblico, particularmente en las zonas rurales de la provincia. Por lo tanto, el uso del servicio por parte de los adolescentes de distintos estratos socioeconmicos es relativamente homogneo. Esto, en cambio, conforme surge de la EPH, no sucede en la ciudad de Salta donde la oferta educativa para este nivel es relativamente mayor.

El Grco 6.28 resume los perles redistributivos del GPSdN en Educacin bsica para 2004 y 2007 obtenidos con los datos de la ENGH 2004-05 y de la EPH. Conforme se esperaba, las curvas de concentracin para ambos aos se encuentran a la izquierda de la LPI, reejando que en el agregado, el GPSdN en Educacin bsica favorece a los estratos de ingresos ms bajos. Claro que este patrn se explica, principalmente, por el peso que tiene el gasto en el nivel inicial y elemental que presenta un perl redistributivo fuertemente favorable a los estratos de ingresos ms bajos.

Los patrones previamente descritos se ven reejado tambin en los ndices sintticos del Cuadro A.6.21. En las las de dicho Cuadro se muestran los aos y los niveles educativos de referencia y en las columnas cada uno

Cuadro 6.7.
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Comedor escolar y copa de leche. Provincia de Salta, 2004-2009
Quintiles de ingreso familiar per capita 1 2 3 4 5 Total

Menores de 18 aos con En miles Estructura % GPSdN (millones de $ de 2009) Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009

5.949

3.245

3.985

1.974

591

15.555 100,0

10,2 11,5 12,5 10,0 8,5 12,8

5,6 6,3 6,8 5,5 4,6 7,0

6,7 7,6 8,2 6,6 5,5 6,4

3,4 3,8 4,2 3,3 2,8 4,2

1,0 1,2 1,2 1,0 0,8 1,3

26,9 30,5 33,0 26,4 22,3 33,4

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05. Nota: Para la actualizacin de los valores monetarios previos al ao 2009 se utiliz el IPC de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

de los ndices computados: ndice de Concentracin (IC), Kakwani, Impacto Redistributivo, segn fuente de informacin utilizada.

Obsrvese, por ejemplo, el IC que aparece con valor negativo en aquellas partidas que operan a favor de los estratos de menores ingresos y positiva para las partidas que operan a favor de los estratos de ingresos ms elevados. Puede verse tambin que el IC para la educacin polimodal, computado a partir de los datos de la ENGH 2004-05, es cercano a cero (casi, podra decirse, el IC es cero), reejando el carcter de redistributivamente neutro marcado en el anlisis del Grco 6.26.

A manera de resumen puede decirse que estas herramientas analticas (Grco 6.26 a 6.28, e ndices contenidos en el Cuadro A.6.21) permiten obtener algunas importantes conclusiones del impacto redistributivo del GPSdN en Educacin en la provincia de Salta: a) El gasto en educacin pblica en general y en educacin pblica primaria y EGB 1, 2 y 3 en particular, se distribuye claramente a favor de los grupos que estn ubicados en los tramos de ingresos ms bajos de la sociedad. b) El gasto en educacin pblica polimodal presenta, en 2004, un efecto redistributivo neutro en la provincia y ligeramente favorable a los estratos ms bajos en la ciudad de Salta. Sin embargo, en 2007 y, conforme

Cuadro 6.8.
Incidencia del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Ciencia y Tcnica. Provincia de Salta, 2004-2009
Ciencia y Tcnica 1 Quintiles de ingreso familiar per capita 2 3 4 5 Total

Menores de 18 aos con En miles Estructura % GPSdN (millones de $ de 2009) Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009

131.127 28,8

114.513 25,15

87.233 19,16

67.146 14,75

55.356 12,16

455.375 100,0

0,64 0,14 0,17 0,23 0,23 0,24

0,56 0,12 0,15 0,20 0,20 0,21

0,43 0,09 0,11 0,15 0,15 0,16

0,33 0,07 0,09 0,12 0,12 0,12

0,27 0,06 0,07 0,10 0,10 0,10

2,23 0,50 0,58 0,78 0,79 0,85

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

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con la informacin disponible para el aglomerado ms populoso de la provincia, este gasto presenta un perl a favor de los estratos comparativamente ms pobres. c) El gasto en educacin privada redistribuye claramente a favor de los grupos que estn ubicados en los tramos de ingresos ms elevados de la sociedad. d) El potencial redistributivo del gasto en educacin inicial y elemental creci entre 2004 y 2007 debido principalmente a un aumento del presupuesto destinado a esta categora del GPSdN dado que el grado de progresividad del gasto no slo no increment, sino que disminuy.

C. Otros servicios pblicos Ejercicios similares al anterior pueden hacerse para otros rubros de gasto, siendo condicin no obstante, contar con informacin del acceso y uso de los servicios pblicos. Para salud no se tuvo esta informacin, pero s para otros servicios pblicos que se detallan a continuacin.

Grco 6.30
Curva de concentracin del GPSdN en comedor escolar y copa de leche. Provincia de Salta, ao 2004.

100 % Acumulado de Gasto Pblico

80

60

40

20

0 0 20 40 p% ms pobre 60 80 100

LPI

Comedores escolares

Curva de Lorenz

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

C.1. Red de Agua y alcantarillado El servicio de Agua potable y alcantarillado es, en trminos cuantitativos, la sub-categora menos importante de las dos partidas que integran la categora Condiciones de vida (Cuadro A.6.20): En 2009 alcanzaba apenas un 7% del gasto de esta categora. No obstante, dada la disponibilidad de informacin, se consider pertinente realizar el anlisis de la incidencia redistributiva de este gasto por el indudable impacto que el mismo puede llegar a ejercer (y que efectivamente ejerce, como lo muestran numerosos estudios) en la salud de la poblacin en general y de la poblacin infantil en particular.

Para evaluar el efecto redistributivo de esta partida se procede de manera similar a lo ya hecho con Educacin. As, en los Cuadros 6.5 y 6.6 guran los cmputos que muestran la incidencia por estrato de ingreso del GPSdN en Agua y alcantarillado. En el primero de estos cuadros, el anlisis de incidencia surge de los datos de la ENGH 2004-05, bajo el supuesto que la estructura de beneciarios, se mantiene constante durante el perodo de

Grco 6.31
Curvas de concentracin del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en Ciencia y tcnica. Provincia de Salta, 2004

Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

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anlisis. En cambio, en el Cuadro 6.6, se levanta este supuesto, utilizando los datos de la EPH correspondientes a la ciudad de Salta para el perodo 2004-200959.

En el Grco 6.29 se muestran las curvas de concentracin del GPSdN en Agua y Alcantarillado, la LPI y la Cura de Lorenz, para los aos 2004 y 2009, computadas a partir de la ENGH 2004-05 y de la EPH.

Los resultados muestran un perl redistributivo del GPSdN de Agua y Alcantarillado que favorece ligeramente a los estratos ms pobres (curva de concentracin a la izquierda de la LPI). Adems no se observan diferencias signicativas en los perles obtenidos con las dos fuentes de informacin utilizadas, ni cambios temporales considerables en el patrn redistributivo de esta categora del GPSdN. Este resultado podra estar reejando, en parte, la mayor concentracin de nios y adolescentes en los quintiles ms bajos de la distribucin por la fecundidad diferencial por estratos de ingresos, ya comentada en prrafos anteriores.

En el Cuadro A.6.22 se reportan los ndices sintticos que conrman las conclusiones derivadas a partir de las Curvas de Concentracin. Cuando la estructura de incidencia que surge del perl distributivo de acceso a los servicios de una red pblica de agua o cloacas por parte de los menores de 18 aos se mantiene constante para todo el perodo, dado que tanto el IC como el IK estn impactados por esta estructura, la evolucin temporal del impacto redistributivo que surge del ndice de Potencial Redistributivo (IPR) reeja el comportamiento del GPSdN en esta categora. Ntese que dicho ndice no slo es bajo en comparacin con los obtenidos para los mismos aos en la categora Educacin bsica, sino que disminuye con la reduccin del GPSdN en Agua y alcantarillado, observada entre 2004 y 2009. Sin embargo, cuando se permite que la estructura de incidencia vare, el impacto redistributivo del GPSdN en esta categora tambin disminuye en el tiempo tanto por una cada en el nivel del gasto como en el ndice de progresividad de Kakwani.

C.2 Comedor escolar y copa de leche El gasto (o inversin) en comedor escolar y copa de leche es el ms importante (conjuntamente con comedores comunitarios) de la categora Nutricin y alimentacin (Cuadro A.6.20). Se recuerda aqu un punto que ya fue tratado en las secciones anteriores. Esta categora, si bien aument en trminos absolutos, disminuy su participacin en el total de GPSdN: pas de representar el 4,3% en 2004 a representar el 3,9% en 2009. En trminos ms especcos, la partida comedor escolar y copa de leche, que es la examinada en este apartado, disminuy tambin su participacin relativa en el total del gasto en Nutricin y alimentacin: mientras que en

59 En este caso, se aplican las mismas advertencias realizadas previamente respecto del uso de la EPH como fuente de informacin alternativa para realizar el anlisis de incidencia para la provincia de Salta, del GPSdN en determinadas categoras.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

2004, dicho gasto representaba el 51,7% del total del gasto en esa categora, en 2009 dicha representacin haba disminuido al 48,7%.

Como puede verse en el Grco 6.30 y en el Cuadro 6.7, a diferencia de la categora anterior (Red de Agua y Alcantarillado), el gasto en Comedor Escolar y Copa de Leche es altamente redistributivo a favor de los sectores de poblacin con menores ingresos. La curva de concentracin se encuentra a la izquierda y bien alejada de la LPI, mientras que el IC es signicativamente diferente de cero y negativo (Cuadro A.6.23). Obviamente esto est provocado por la estructura de uso de este tipo de servicio, lo que no quita a esta poltica su carcter fuertemente redistributivo a favor de los nios y adolescentes que menos ingresos familiares per cpita perciben. Es un perl redistributivo similar al observado con el GPSdN en educacin pblica inicial y elemental.

En el Cuadro A.6.23 se muestran los indicadores sintticos que permiten completar la imagen grca, pero para el perodo 2004-2009. El valor negativo del IC y el alto valor del IK conrman la conclusin a la que permita arribar el Grco 6.30. Por su parte el IPR muestra un comportamiento creciente, salvo en el 2007, acorde al crecimiento del gasto que puede apreciarse en la columna anterior y al supuesto de constancia de la estructura de acceso a los servicios60. Ntese que el potencial redistributivo aumenta, a pesar de la disminucin observada en la participacin de dicho gasto en el gasto total.

C.3. Ciencia y Tcnica (CyT) Por ltimo, se analiza el gasto en ciencia y tcnica, que si bien es una categora de magnitud reducida en el GPSdN, es la una de las tres que conforman la clase de Gasto en Bienes Pblicos para la que se dispone de informacin suciente para realizar el anlisis de incidencia. Adicionalmente, es la nica partida que registra una cada en trminos absolutos: el gasto en CyT pas de $2,23 millones en 2004 (en $ de 2009) a $0,85 millones en 2009. Obviamente, su participacin relativa, aparte de ser ya baja en 2004 (0,2%) disminuy todava ms, situndose en el 0,05% del GPSdN en 2009. La pregunta que surge entonces es cul es la importancia de este gasto desde el punto de vista redistributivo. Las estimaciones realizadas para responder a esta cuestin se reportan en el Cuadro 6.8.

El Grco 6.31 muestra grcamente la situacin. Ntese ah que la curva de concentracin se sita a lo largo de todo su recorrido (domina de manera clara e indudable), por sobre la LPI, dando cuenta de un patrn favorable a los estratos de menores ingresos. Una conclusin similar se obtiene de los ndices de concentracin

60 La informacin disponible en la EPH no permite realizar para esta categora del GPSdN, el anlisis de incidencia con una estructura de incidencia variable en el tiempo.

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y de progresividad. El IC arroja un valor de 0,187 y el IK de 0,626, conrmando el efecto redistributivo que describen las curvas en el Grco 6.28.

Sin embargo, este resultado se explica principalmente por la forma en que se identicaron a los beneciarios de este gasto. Como se asume que esta categora del gasto benecia a toda la poblacin de menores de 18 aos, entonces, la estructura de incidencia coincide con la distribucin de los nios y adolescentes en los estratos de ingreso familiar per cpita considerados. Por lo tanto su impacto redistributivo reeja el hecho de que los hogares de ingresos ms elevados tienen menos nios que los hogares de ingresos bajo.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Conclusiones

El principal objetivo del presente estudio fue medir y evaluar el impacto redistributivo de ciertas polticas pblicas que afectan claramente el bienestar de nias, nios y adolescentes de la provincia de Salta, permitiendo el acceso a estos servicios de manera libre y sin pago de arancel. Es decir, el estudio se centr en observar quines son, desde el punto de vista distributivo, los beneciarios del gasto pblico social dirigido a la niez (GPSdN) sin considerar de dnde vienen los recursos que el Estado utiliza para redistribuir. Pero, a n de trazar un marco analtico amplio, que permita al lector interpretar ms adecuadamente los resultados que arroja este anlisis de incidencia del gasto pblico social, es que se han delineado las principales polticas pblicas provinciales que tuvieron como foco de inters a la niez de la provincia. Tambin se hizo un repaso general de la tendencia del GPSdN durante el perodo 2004-2009.

La ausencia de informacin sobre la formulacin, implementacin, impactos y evaluacin de las polticas pblicas para la niez y la adolescencia es una de las principales dicultades que aparecen al analizar el marco normativo y de implementacin de estas polticas pblicas. En trminos sectoriales, la dicultad es ms aguda en el mbito de la Promocin Social, y menor en las reas de Educacin y Salud. La carencia de informacin sistemtica adems de afectar las posibilidades del desarrollo metodolgico y analtico, es en s mismo un dato acerca de la consistencia de las polticas, los criterios que intervienen en su formulacin y la naturaleza informada de la toma de decisiones.

El GPSdN ha aumentado considerablemente en el perodo, en trminos reales, pasando de $981 millones en 2004 (en $ de 2009) a $1.782 millones en 2009, lo que implica un incremento promedio anual de $160 millones (en $ de 2009) aproximadamente durante el quinquenio, o una tasa anual de crecimiento del 13%.

Si bien todas las partidas del GPSdN experimentaron una expansin, se observaron fuertes modicaciones en su estructura, dado que al-

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

gunas han crecido ms rpidamente que otras. Por ejemplo, ha crecido por sobre el promedio del gasto en Educacin (pasando de representar el 53,3% al 60,4% del gasto total), y ha aumentado por debajo de la media, la parte dedicada a Nutricin (pasando de representar el 5,3% al 3,9% del gasto total). Cabe destacar que en todos los casos se aprecian aumentos en cada una de las partidas, pero con evolucin asimtrica durante 20042009. Estos hechos (podran denominarse estilizados) permiten formarse una idea aproximada de lo que fue la poltica social del perodo, como as tambin de los resultados de la puja distributiva.

A nivel de partidas el examen ms detallado correspondi a la Educacin. Es para ese sector que pudo conjugarse la informacin de las dos fuentes, de la manera ms satisfactoria. En trminos per cpita, la provincia de Salta invirti en 2009 aproximadamente $3.325 por cada asistente a la educacin bsica, nivel que incluye la educacin inicial, elemental y media. Este gasto fue aumentando con el transcurso de los aos, pasando de un valor cercano a los $1.621 en 2004 (en $ de 2009) a los $3.325 de 2009. En este rubro se aprecia una importante brecha entre estratos socioeconmicos que favorece ms a los nios que residen en hogares con menor nivel de ingresos, a pesar de que la disparidad fue achicndose con el tiempo.

En trminos ms generales los resultados obtenidos para Educacin son consistentes con los estudios de incidencia realizados para otras jurisdicciones de la Argentina y dan cuenta de un gasto en educacin bsica que claramente favorece a los sectores de poblacin de menores ingresos. Por el contrario, el gasto realizado en educacin polimodal result no beneciar a ningn estrato en particular y se vio que el gasto en educacin privada claramente benecia a los sectores de mayores ingresos familiares.

Tambin pudieron realizarse algunos ejercicios de incidencia redistributiva para otras partidas presupuestarias, como por ejemplo Salud y Condiciones de Vida. En estos rubros, tampoco hubo sorpresa en los hallazgos, pero el resultado fue mucho ms limitado que el que se consigui para Educacin, por la disponibilidad de datos. El gasto en Agua potable y Alcantarillado por ejemplo proporcion un claro ejemplo de carcter redistributivo neutro. Los esfuerzos realizados por el Estado y orientados en esa direccin son neutrales desde el punto de vista redistributivos. Adems se observ una reduccin del poder redistributivo a lo largo del perodo examinado (2004-2009) debido a la disminucin que sufri la partida en trminos absolutos. Por su parte y como contraste del anterior, el gasto en comedores escolares y copa de leche se mostr fuertemente redistributivo y a favor de los sectores de menores ingresos familiares. Este hecho debe tenerse en cuenta dado que este gasto ha disminuido fuertemente su participacin en el total de gastos sociales dirigidos a la niez.

Igualmente debe hacerse notar que, en algunos casos (Ciencia y Tcnica por ejemplo), la estructura de la incidencia redistributiva coincide con la estructura distributiva de los nios y adolescentes clasicados en los

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estratos de los indicadores de bienestar considerados. Por lo tanto su impacto redistributivo reeja el hecho de que los hogares de ingresos ms elevados tienen menos nios que los hogares de ingresos bajo. Es por ese motivo que se dedic una buena parte del informe a trabajar sobre la distribucin del acceso usando para ello los indicadores de bienestar reconocidos en la literatura: El ingreso familiar per cpita, el gasto familiar per cpita, el ingreso equivalente y el ingreso equivalente ajustado.

En ese anlisis de los patrones de acceso puede verse que la educacin pblica primaria que se seal como la partida del gasto con mayor poder redistributivo, ejerce ese estatus por diversas causas que van desde una mayor cantidad de nios de estratos de ingresos familiares bajos (por la fecundidad mayor de estos sectores) a un mayor uso de estos servicios por parte de dichos grupos de poblacin. Esto signica que a pesar del carcter pblico y universal de la educacin primaria, son los sectores de menores ingresos los que ms aprovechan este esfuerzo del Estado en trminos de gastos. Caso contrario se observa con la educacin privada a la que concurren casi con exclusividad sectores medios y altos de la sociedad provincial.

Lamentablemente para el rubro Salud no pudo efectuarse un examen demasiado detallado del gasto pblico social dirigido a la niez, a pesar de lo cual pudo advertirse con meridiana claridad las fuertes desigualdades de acceso a la cobertura mdica en la provincia de Salta: De cada 100 nios de 0 a 4 aos de edad del estrato de menor ingreso de la sociedad, 93 no cuentan con cobertura mdica, contra 20 del estrato de ingresos ms elevados. Esta conclusin se mantiene, aunque con un menor dramatismo, al evaluar la situacin de los menores de 18 aos en general.

El examen de los patrones de acceso a la salud permiti inferir un perl favorable a los nios en la primera infancia as como del conjunto de nios, nias y adolescentes pertenecientes a hogares de ingresos ms bajos. No obstante, no resulta posible determinar si el acceso a una obra social nacional es favorable a los estratos de ingresos bajos o altos, debido a que la evidencia es ambigua. S hay indicios que sugieren que el acceso a una obra social provincial/municipal muestra un claro benecio a favor de los estratos de mayores ingresos, tanto entre los nios en su primera infancia como en el universo ms amplio de menores de 18 aos.

Como puede advertirse de lo anterior, algunas cuestiones signicativas y sumamente relevantes no han sido incorporadas en este informe, tales como la importancia y el impacto de algunos programas nacionales y la reorganizacin que supuso la Asignacin Universal por Hijo en trminos presupuestarios. Aun cuando se trata de un proceso reciente, se cree que esta medida ha ejercido inuencia a nivel local de un modo que sera necesario incorporar al anlisis sobre las polticas pblicas que se formulan en la provincia.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Tanto las cuestiones referidas a la participacin proporcional de las polticas sectoriales como as tambin al impacto de los servicios y los bienes transferidos por las polticas pblicas dirigidas a la niez y la adolescencia, no han sido an incorporadas en este fase del estudio y se espera hacerlo en una investigacin posterior. Asimismo, el anlisis de situaciones especcas como las polticas orientadas a la niez y adolescencia de ciertos grupos (pueblos indgenas o jvenes en contexto de encierro, por ejemplo) resultan interesantes, debido a la situacin de vulnerabilidad en la que se encuentran, an cuando su peso numrico sugiera que se trata de grupos minoritarios.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Apendice de Cuadros
Cuadro A.6.1.
Acceso a un establecimiento educativo. Preescolar 0 a 4 aos. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.2.
Acceso a un establecimiento educativo. Preescolar 5 aos. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.3.
Acceso a un establecimiento educativo. Primaria-EGB. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.4.
Acceso a un establecimiento educativo. EGB-Secundaria. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.5.
Acceso a un establecimiento educativo. Secundaria-Polimodal. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.6
ndices de concentracin para el acceso a un establecimiento educativo pblico. Provincia de Salta, 2004-2005

Nota: Entre parntesis se informa el error estndar de la estimacin. Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.7
Acceso a un establecimiento educativo pblico. Ciudad de Salta, 2011

Fuente: Construccin propia con datos de la EPH, segundo trimestre de 2011. Nota: Entre parntesis se informa el error estndar de la estimacin.

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Cuadro A.6.8.
Nios de 0 a 4 aos segn cobertura mdica. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.9.
Menores de 18 aos segn cobertura mdica y quintil de ingreso/gasto. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.10.
ndices de concentracin para el acceso a cobertura mdica. Provincia de Salta, 2004-2005

Nota: Entre parntesis se informa el error estndar de la estimacin. Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

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Cuadro A.6.11.
Nios de 0 a 4 aos segn acceso a controles de salud. Regin del NOA, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENNyS.

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Cuadro A.6.12.
Menores de 18 aos segn acceso a un comedor escolar. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.13.
Nios de 0 a 4 aos segn acceso a un comedor comunitario. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.14.
Menores de 18 aos segn acceso a un comedor comunitario. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.15.
Nios de 0 a 4 aos segn acceso a un complemento alimentario. Provincia de Salta, ao 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENNyS.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.16.
ndices de concentracin para el acceso a un programa alimentario. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05 y de la ENNyS. Nota: aNo se realiz el cmputo para los nios de 0 a 4 aos por la escasa cantidad de observaciones, bNo se realiz el cmputo para el grupo de menores de 18 aos por falta de informacin en la base de datos de la ENGH 2004-05 que se dispone y en la ENNyS.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.17.
Nios de 0 a 4 aos segn acceso a servicios de agua corriente y cloacas. Provincia de Salta, ao 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.18.
Menores de 18 aos segn acceso a servicios de agua corriente y cloacas. Provincia de Salta, ao 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.19.
Poblacin segn acceso a servicios de agua corriente y cloacas. Provincia de Salta, 2004-2005

Fuente: Construccin propia con datos de la ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.20.
Gasto pblico social dirigido a la niez segn clase, categora y subcategora (millones de $ de 2009) Provincia de Salta, ao 2004-2009

Nota: El GPSdN est expresado en millones de $ de 2009 utilizando el ndice de Precios al Consumidor (IPC) de la provincia de Salta provisto por la Direccin General de Estadsticas de la provincia. En el GPSdN correspondientes a 2008 y 2009, excepto las funciones que ingresan de manera completa, las otras categoras se construyeron teniendo en cuenta la estructura de 2007 por falta de informacin. Fuente: Construccin propia con datos de la DAGPyPS.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.21
ndices de concentracin, Kakwani y potencial redistributivo del GPSdN en Educacin bsica. Provincia de Salta, 2004-2009

Nota: Elaboracin propia con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.22
ndices de concentracin, Kakwani y Potencial redistributivo del GPSdN en Agua y alcantarillado. Provincia de Salta, 2004-2009

Fuente: Cmputos propios con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.23
ndices de concentracin, Kakwani y Potencial redistributivo del GPSdN en Comedor escolar y copa de leche. Provincia de Salta, 2004-2009

Fuente: Cmputos propios con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.

El impacto redistributivo del Gasto Pblico Social dirigido a la Niez en la provincia de Salta

Cuadro A.6.24
ndices de concentracin, Kakwani y Potencial redistributivo del GPSdN en Ciencia y Tcnica. Provincia de Salta, 2004-2009

Fuente: Cmputos propios con datos de la DAGPyPS y ENGH 2004-05.