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Apuntes de Derecho Administrativo

Tema 1. El ordenamiento jurdico-administrativo. 1.1. Introduccin a la AP y al Derecho Administrativo. Conceptualmente, la administracin pblica es el conjunto de rganos situados bajo la dependencia directa del Gobierno, o de otros entes territoriales, a los que se encomienda la mayor parte de las tareas de Gobierno. Comnmente, se confunden los conceptos de Administracin Pblica y Estado, si bien no son sinnimos. Su origen histrico se remonta a la Edad Media. La tensin entre el imperio, como representacin del poder temporal, y el Papado, como poder espiritual, deriv en un fortalecimiento de las monarquas, dndose el fenmeno de la patrimonializacin del poder poltico. En la Baja Edad Media, floreci un sistema polisinodial, consistente en la diferenciacin de distintas parcelas de poder en funcin de los grupos sociales, que son administradas como un patrimonio; asimismo, proliferaron los consejos. El Estado moderno posee gran importancia en nuestro estudio: la administracin exterior, la administracin militar y la burocracia se presentaron como elementos determinantes en su surgimiento; en el absolutismo, ms concretamente, tal administracin se identifica con la voluntad del monarca. En el marco del despotismo ilustrado, son de destacar los Decretos de Nueva Planta, que suponen una centralizacin de la administracin, y la aplicacin del sistema comisarial de las secretaras de despacho (los actuales ministerios). Tras la Revolucin francesa, se impusieron los pilares bsicos del principio de legalidad, la separacin de poderes y la garanta de los derechos, la AP experiment un fortalecimiento en detrimento del poder judicial y, algo ms tarde, surgi la jurisdiccin contencioso-administrativa. El Estado liberal del XIX vino a caracterizarse por la separacin Estado-sociedad; pero, con el nacimiento del Estado social, ambas realidades vienen a interaccionar, con lo que la administracin pblica cobra importancia. As, en el actual Estado social de Derecho, corresponde a los poderes pblicos la promocin de los principios constitucionales, adquiriendo un papel de gran importancia la AP. Existen diferencias entre el modelo europeo y el anglosajn en lo referente a la situacin jurisdiccional de la administracin pblica. El primero (Rgime Administrative), se caracteriza por la diferenciacin jurisdiccional AP-ciudadanos, mientras que el segundo (Rule of Law) viene a fundamentarse en la igualdad jurisdiccional. En todo caso, ambos modelos tienden a la moderacin. Conceptualmente, y a pesar de su naturaleza difcilmente definible, el Derecho Administrativo es el derecho de la AP, el conjunto de principios y normas que la rigen. Entre los caracteres del Derecho Administrativo, se debe destacar que comparte aspectos con otros derechos y que se trata de un derecho estatutario y pblico-interno, como concrecin del D pblico. Su extensin abarca el ordenamiento jurdico-administrativo, la organizacin administrativa, la actividad de la AP (fomento, servicio pblico y polica), las distintas formas de manifestacin de la AP, sus agentes y su posicin ante la jurisdiccin.

1.2. Concepto de ordenamiento jurdico-administrativo. Conjunto de principios y normas que rigen la actividad de la AP. 1.3. Teoras sobre el ordenamiento jurdico-administrativo. Para la Teora Pura del Derecho de Kelsen, se da la concentracin de todo el Derecho (incluido el Administrativo) en la pirmide normativa, expresin de la jerarqua, situndose la mxima importancia en ella. Para la Teora Ordinamentalista de Santi Romano, el ordenamiento jurdicoadministrativo habra de erigirse en expresin de la realidad social. 1.4. Caracteres del ordenamiento jurdico-administrativo. a) Entre los caracteres del Derecho Administrativo, se debe destacar que comparte aspectos con otros derechos y que se trata de un derecho estatutario y pblico-interno, como concrecin del D pblico. b) Realidad dinmica. c) Totalidad autorregulada. Es decir, presuncin de la plenitud del Derecho Administrativo y de su capacidad de abarcar toda situacin dentro su mbito. d) Totalidad abierta. Contingencia y variabilidad. e) Totalidad plural. Se trata de la pluralidad territorial. f) Unidad estructural y jerarquizada. 1.5. Estructura del sistema de fuentes. A modo de base, apuntar que, mientras que en el absolutismo, caracterizado por la soberana real, operaba el monarca como fuente, se presume que en los ordenamientos actuales, que proclaman la soberana popular, se presentara el pueblo como fuente del Derecho Administrativo. Jerrquicamente: CE, leyes (orgnicas, ordinarias y autonmicas), normas con rango de ley (decretos-ley y decretos legislativos), reglamentos, normaciones autnomas y estatutarias, costumbres praeter legem y PGD. Los principios rectores en esta estructura seran la jerarqua normativa y la reserva de ley. 1.6. Sistema de fuentes del Derecho Administrativo. a) El texto del 78.

Viene a garantizar los principios de legalidad, jerarqua normativa, publicidad, irretroactividad, seguridad jurdica y responsabilidad e interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. Proclama la supremaca de sus disposiciones, que pretende garantizar mediante el establecimiento de sistemas de justicia constitucional. El concepto de constitucin es definido1 como el <<documento solemne y formal gestado democrticamente con la vocacin de ser tutela de la libertad>> (Rdez. Zapata), en trminos polticos, y, en trminos jurdicos, como el eje jurdico de todo Estado y su norma jurdica suprema. Su evolucin histrica se extiende desde EEUU a la tradicin continental. Existen diversas categoras de clasificacin de las constituciones. Por su forma de expresin, pueden ser escritas o no escritas. Por su forma de modificacin, pueden ser rgidas o flexibles. Por la forma de elaboracin, pueden ser otorgadas, pactadas o refrendadas por el pueblo. Por su eficacia, pueden ser normativas o semnticas. Tambin pueden ser clasificadas por su extensin, existiendo discusiones en la delimitacin de esta categora. El texto del 78 vendra a caracterizarse por su carcter reformista, frente a las posturas rupturistas y continuistas. Es una constitucin escrita, rgida, poco original, ambigua y consensuada, que establece la descentralizacin y la monarqua constitucional como forma de gobierno. Su estructura, como la de la mayor parte de las constituciones, comprende una parte dogmtica (Ttulo Preliminar y Ttulo I) y una parte orgnica (resto de TT). Entre las normas que contiene se pueden distinguir normas fundamentales, normas institucionales, normas relativas a los DDFF y mandatos al legislador (los principios sociales y econmicos rectores). Su interpretacin se lleva a cabo conforme a los criterios hermenuticos establecidos en el CC, as como conforme a criterios lgicos, teleolgicos e histricos. El sistema de interpretacin es concentrado, correspondiendo sta al TC. b) La ley. Se podra definir, idealmente, como aquella <<ordenacin de la razn orientada al Bien comn y promulgada por quien tiene atribuido el cuidado de la comunidad>> (Santo Toms). Su evolucin, en trminos generales, comprendera dos momentos: el parlamentarismo, especialmente el localizado en el siglo XIX francs, en el que la ley opera como la norma suprema, pudiendo modificar aun la constitucin; y el constitucionalismo, ulteriormente generalizado, en el que la ley experimentar una subordinacin al texto constitucional, asumindose adems la potestad reglamentaria. As pues, tal es el proceso evolutivo de la caracterizacin de la ley: de la generalidad se ha evolucionado a
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Y reitero: es definido. No es definible...

la especificidad (regulacin concreta y singularizada de cada caso); del carcter ilimitado de la misma, a la limitacin (por la constitucin, esencialmente) en la forma y en el contenido; de su irreprensibilidad a su control judicial-constitucional, y de su no subordinacin a instancias supraestatales, a su subordinacin a instancias supraestatales (TEDDHH, tratados...). Clases de leyes: I. EEAA. Son leyes orgnicas sui generis, tipos especiales de ley orgnica. Se trata de las normas institucionales bsicas de las CCAA. II. Leyes para las CCAA. Pueden ser leyes de armonizacin, leyes orgnicas de transferencia o delegacin, leyes marco, leyes orgnicas que regulan el ejercicio de las competencias financieras propias de las CCAA o leyes bsicas. III. Leyes de Presupuestos (134 CE), para el establecimiento de los PGE. IV. Leyes orgnicas (81 CE). Regulan materias expresamente reservadas por la Constitucin: desarrollo de DDFF y LLPP, rgimen electoral general, EEAA... Exigen mayora absoluta. Dos posturas doctrinales se pronuncian acerca de su naturaleza jurdica: para GARRIDO FALLA y SOSA WAGNER, poseen un rango jerrquico inferior al del texto del 78 y superior al de la ley ordinaria; para G DE ENTERRA y RDEZ. FERNNDEZ, no hay distincin en la jerarqua, sino en el mbito de competencia. V. Leyes ordinarias de pleno, de comisin y refrendadas. Aquellas que emanan de las Cortes y que circunscriben su mbito material a todo lo que no les est constitucionalmente vedado. Son aprobadas por procedimiento ordinario. VI. Leyes de las CCAA. No hay superioridad jerrquica de la ley estatal sobre la ley autonmica, rigiendo el principio de competencia en la interrelacin entre ellas. VII. Normas con rango de ley (82-86 CE). Se da en ellas la participacin, primero, del ejecutivo, y seguidamente del legislativo; suponiendo en cierto modo la quiebra del principio clsico de la separacin estricta de poderes. Se fundan en la habilitacin -expresa o tcita- del parlamento al Gobierno para la legislacin, vindose as ste ltimo capacitado para regular materias que tuviera previamente vedadas. El primer caso es el del Real Decreto Legislativo, regulado en los 82-86 CE. Se trata de una delegacin legislativa al Gobierno por parte del parlamento. Se distinguen dos modalidades: los textos articulados, en los que se delega por medio de una ley de bases la capacidad del Gobierno para innovar, y los textos refundidos, en los que se delega por medio de una ley de refundicin la capacidad del Gobierno para recoger y armonizar disposiciones. No procede en ellos la subdelegacin (esto es, el Consejo de Ministros no puede delegar en otro rgano). La ley por la que se autorice la regulacin por parte del Gobierno debe concretar el mbito material de la delegacin. El Gobierno en funciones no regula en ejercicio de la delegacin. El parlamento tiene la posibilidad de revocar la delegacin: tcitamente, regulando la misma materia, o expresamente, a travs de una ley delegatoria. Se exige un dictamen previo -de carcter preceptivo, no vinculante- del pleno del Consejo de Estado. Experimenta las siguientes fases: delegacin, tramitacin

y aprobacin por el Consejo de Ministros, con remisin a la Casa Real y sancin por el Rey. El control sobre este tipo de normas puede ser anterior (la ley por la que se delega) o posterior, judicial; este ltimo puede corresponder al TC o a la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo, pudiendo efectuarse en modo intravires (atendiendo a la ley por la que se llev a cabo la delegacin) o extravires (en consideracin del resto del ordenamiento jurdico). La discusin doctrinal es la siguiente: qu ocurre si se excede el Gobierno respecto de la delegacin? Parte de la doctrina opina que todo lo dictado por exceso (esto es, la parte impropia del Decreto Legislativo) desciende de rango, convirtindose en norma reglamentaria; otros afirman que el exceso es nulo de pleno derecho. El segundo caso es el del Real Decreto-Ley, regulado en el 86 CE. Se define como <<toda norma con rango de ley que emana por va de excepcin de un rgano que no tiene atribuido el ejercicio del poder legislativo: el Gobierno o el Consejo de Ministros>>. Teoras sobre el fenmeno: situaciones excepcionales, en las que se da un enfrentamiento entre los bienes jurdicos de la potestad legislativa de las asambleas y la conservacin del orden social; teora de la gestin de los negocios ajenos; tesis de la ratificacin, que hace especial hincapi en la posterior ratificacin parlamentaria, que justificara el RDLey, y explicacin desde la nomenclatura, de SANTAMARA PASTOR. El rgimen jurdico viene contenido en el 86 CE. Exige, bsicamente, la extraordinaria y urgente necesidad. Adems, tiene vedada la afectacin a las siguientes materias: instituciones bsicas del Estado, derechos y libertades del 15-52 CE, rgimen de las CCAA, derecho electoral general, PGD y tratados internacionales. La competencia de su expedicin corresponde al Gobierno de la Nacin. En su posterior control parlamentario, se dan las siguientes posibilidades: su convalidacin, su derogacin, su caducidad (a los 28 das) o su tramitacin como proyecto de ley. c) Los reglamentos de las cmaras. Poseen un carcter muy particular. Son considerados <<verdadera norma jurdica, fuente primaria del Derecho y manifestacin de la autonoma de cada una de las cmaras>>. Su origen se sita en Inglaterra, donde se presentaran como usos consuetudinarios. El primer reglamento parlamentario se promulg en Francia, en 1789. En Espaa, aparece su regulacin en el 72 CE. Se establece la necesidad de mayora absoluta para su aprobacin, as como la autonoma de cada cmara. En todo caso, lo ms interesante es la discusin sobre su naturaleza jurdica. En el s. XIX, se consideraba que el reglamento parlamentario se poda equiparar a la ley. ZANOBINI, DUGUIT y POSADA, por su parte, refutaban que pudieran ser leyes, ya que no haba publicacin. HAWRIOU atribua a los reglamentos parlamentarios naturaleza de norma consuetudinaria. Para algunos alemanes, se trataba de una legislacin delegada. Actos parlamentarios internos desprovistos de juridicidad, decan otros. Sea como fuere, pudese afirmar que experimentan una subordinacin al texto del 78 y que no ostentan rango de ley, si bien exigen mayora absoluta y ejercen una fuerza similar a la de la ley; lo que hace complicada su situacin jerrquica. d) La costumbre.

Se trata de un acto o hecho tan reiterado dentro de una comunidad poltica que se adquiere el convencimiento de su pertenencia al Derecho. En Espaa, se aplica en defecto de ley, siempre que no sea contraria a la moral y al orden pblico. Tipos: contra legem (oposicin a la ley), extra legem (materia independiente respecto de la ley) y praeter legem (respaldo o conformidad con alguna ley existente). En lo concerniente al Derecho Administrativo, la mayora de las costumbres han terminado cristalizando en leyes, se han positivizado, a partir de la Revolucin francesa. De este modo, la mayora de las costumbres vienen indicadas en textos legales. En todo caso, es importante apuntar la sujecin de la AP al precedente, exigindose, as, una actuacin uniforme. La vinculacin al precedente es tal que slo se permite su quiebra en caso de que aqul sea ilegal o contrario a los intereses pblicos. e) PGD. En primer lugar, existe una serie de PGD de ndole catgorica. Se trata de principios comnmente aceptados en Derecho, muchas veces no positivizados. Entre estos PGD categricos se encuentran la legalidad, la irretroactividad, la seguridad jurdica, etc. Seguidamente, hay PGD especficos del Derecho Administrativo. Vienen en su mayora establecidos en los 103-106 CE. Adems, podra incluirse en ellos el principio de buena administracin y confianza legtima, con actuacin conforme a la cortesa.

Tema 2. El reglamento.

2.1. Concepto y significacin. Se trata de toda norma aprobada por la Administracin, con el Gobierno a la cabeza. No obstante, no todo rgano posee potestad para dictar reglamentos. Se caracteriza por su rango o fuerza inferior al de la ley. Los reglamentos del Gobierno se denominan Reales Decretos; los de las CCAA, Decretos, sencillamente. 2.2. Formacin histrica. En contraste con la Alta Edad Media, que vino a caracterizarse por la dispersin normativa y la existencia de asambleas estamentales, en los tiempos del absolutismo monrquico se hizo patente una concentracin del poder y un auge del reglamento. En la Revolucin francesa, se dio una afirmacin total de la ley frente a cualquier otra fuente, y en especial frente al reglamento. No obstante, esta posicin hubo de experimentar una progresiva moderacin. Y as, en el liberalismo doctrinario del XIX, cristaliz la idea del equilibrio entre la ley y el reglamento, habiendo de gozar este ltimo de un mbito material determinado. La evolucin posterior del concepto es interesante, materializndose en muy distintas formas. As, se observa que, en la Constitucin francesa de 1958, se da una reserva constitucional de reglamento para la regulacin de una serie de materias. En Inglaterra, se impuso la idea de los delegated powers (ALLEN), consistente en la delegacin, por el Parlamento al Gobierno, de potestades para en enfrentamiento rpido de nuevas situaciones y necesidades. En Espaa, por su parte, el texto del 78 establece que el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria conforme a la Constitucin y a las leyes. 2.3. Caracteres de la potestad reglamentaria. La primera propiedad de la potestad reglamentaria es la justificacin. sta puede ser formal, referida a su necesaria subordinacin a la ley y a la Constitucin (en Espaa, los reglamentos suelen precisar de una previa ley de cabecera, de tal forma que opere aqul como un desarrollo de sta), o material, identificada con su adecuacin a la realidad social, con su capacidad de dar respuesta rpida a las situaciones que lo exigen. La segunda es su diferenciacin respecto del acto administrativo. ste es cualquier declaracin de deseo, de juicio, de voluntad, emitida por una administracin (por ejemplo, una sancin), pero no se erige en fuente del Derecho; el reglamento, en contraste, s que lo hace. Mientras que el reglamento posee vocacin atemporal, el acto administrativo se agota al instante; si el reglamento posee alcance general, el alcance del acto administrativo es particular; lo que para el acto administrativo es la anulabilidad, para el reglamento es la nulidad.

2.4. Clases de reglamentos.

a) Por su relacin con la ley, pueden darse reglamentos ejecutivos (secumdum legem), que operaran como complemento, desarrollo y ejecucin de una ley; reglamentos de necesidad (contra legem), que en situaciones extraordinarias presentaran una oposicin a la legislacin, y reglamentos independientes (extra legem), independientes respecto de la ley, que supondran la excepcionalidad. La clasificacin es de VON STEIN. b) Por la distribucin territorial del poder, existen Reales Decretos (efectivos sobre todo el territorio nacional), Decretos (efectivos sobre las CCAA) y reglamentos locales de carcter independiente. c) Por la distribucin vertical del poder (25 LGOB), se distinguen Reales Decretos del Consejo de Ministros, Reales Decretos del presidente, rdenes de la Presidencia y rdenes Ministeriales. 2.5. Procedimiento. a) Iniciacin por parte del Gobierno. b) Establecimiento de la memoria de impacto normativo. Tal memoria debe ser justificativa, referida a la legalidad y oportunidad de la norma, econmica, de estimacin del coste de la medida, y de impacto de gnero, o de valoracin del impacto en materia de igualdad. c) Se procede seguidamente a la elaboracin de los informes de tipo interno, labor que llevar a cabo cada ministerio implicado. El Ministerio de la Presidencia habr de ofrecer su aprobacin previa en caso de que el reglamento afecte a materia de organizacin administrativa, rgimen de personal, procedimientos o inspeccin de servicios. La Secretara General Tcnica del Ministerio proponente realiza entonces un informe previo valorando el resto de las aportaciones y la tramitacin, as como aportando las posibles correcciones o consideraciones. Y la Comisin Permanente del Consejo de Estado expide un dictamen. d) El siguiente momento lo conforman los informes de tipo externo. Se efecta una audiencia a los ciudadanos; o, ms bien, a los sectores afectados por el reglamento. e) La fase final comprende su aprobacin (en el caso de las rdenes Ministeriales, firma del ministro competente; en el caso de los Reales Decretos, firma del Consejo de Ministros y sancin real) y su publicacin en el BOE. Un reglamento puede sacarse en un mes, si bien en ocasiones el procedimiento de su elaboracin se prolonga indefinidamente. 2.6. La competencia para dictar reglamentos. a) Se habla del Gobierno como el titular originario de la potestad administrativa. El 97 CE atribuye el ejercicio del mismo al Gobierno, en tanto en cuanto que rgano colegiado integrado por el presidente, los vicepresidentes (de haberlos) y los ministros, conjunto que integra el Consejo de Ministros. En cuanto a las CCAA, tienen tambin atribuido el ejercicio de dicha potestad de forma implcita, correspondiendo a sus respectivos rganos de gobierno. Algo parecido ocurre en el nivel local: la Constitucin

omite tambin toda referencia a la potestad reglamentaria de los entes locales, si bien sta debe ser considerada parte integrante del estatuto de autonoma que se les reconoce en el 137 CE; sera ejercida por los plenos de los ayuntamientos y de las diputaciones provinciales. b) Se habla de la potestad reglamentaria de los miembros individuales de los rganos de gobierno como una competencia de atribucin. Tal potestad en ejercida por el presidente del Gobierno y por los ministros, en el mbito de la Administracin General del Estado, y por el presidente y los consejeros, en el de las administraciones autonmicas. No se plantea, en cambio, una situacin similar en el mbito local, en el que slo el Pleno ostenta potestad reglamentaria. c) Tambin existe, por ltimo, potestad reglamentaria en otros rganos y entidades pblicas. En primer lugar, se habla de la potestad reglamentaria que el ordenamiento reconoce a determinados rganos constitucionales, como son el CGPJ y el TC, que podrn dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organizacin; reconocimiento fundamentado en la necesidad de asegurar la independencia de dichos rganos. Tambin se da potestad reglamentaria en administraciones no territoriales, cuyos reglamentos deben desenvolverse nicamente en el mbito de las denominadas potestades domsticas. Adems, mencin especial merece la potestad reglamentaria de ciertas entidades independientes, como son el Banco de Espaa y la Comisin Nacional del Mercado de Valores. 2.7. mbito del reglamento. En primer lugar, dbese subrayar su jerarqua inferior a la de la ley y la CE. Su mbito, por tanto, comprende materias no reservadas a la ley ni reguladas por la CE. Aparece as el concepto de la reserva de ley. Dicha reserva puede ser formal, en el caso de la indicacin en la CE o en otra ley de que una materia habr de ser regulada por ley, o material, en el caso de la regulacin por ley de una materia, situacin en la que se produce una congelacin de rango. 2.8. Dos ideas importantes con respecto al reglamento. a) Inderogabilidad singular del reglamento. <<Las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general [o reglamento], aunque aqulla sea de igual o superior rango que sta>> (52.2 LPC). En orden al aseguramiento de la seguridad jurdica. b) La nulidad de los reglamentos o el fenmeno de los reglamentos ilegales. El 62.2 LPC determina los supuestos de nulidad de pleno Derecho de un reglamento: su oposicin a la CE, su oposicin a las leyes y su establecimiento de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Para el control de los reglamentos, existe en primer lugar la figura de la revisin de oficio, que puede en muchos casos ser solicitada por un particular.

Asimismo, los reglamentos pueden ser recurridos. El recurso contra ellos puede ser directo, en caso de ser interpuesto ante la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo antes del transcurso de tres meses desde su publicacin, o indirecto, en cuyo caso no es el reglamento lo que se impugna, sino la aplicacin concreta del mismo. Los reglamentos pueden ser controlados, por otro lado, a travs de la llamada cuestin de ilegalidad. Un juez del orden contencioso-administrativo que detecte la posible oposicin a la ley de un reglamento, de no ser competente para declarar su ilegalidad, puede elevar el mismo a un juez que lo sea para que estudie el reglamento en cuestin y, en su caso, declare su ilegalidad. El TC, por su parte, carece de potestad para declarar la ilegalidad de un reglamento, pudiendo nicamente declarar su inconstitucionalidad.

Tema 3. Teora general de la organizacin administrativa.

3.1. Introduccin al Derecho de organizacin. Conceptualmente, se trata del conjunto de normas reguladoras de la composicin, las atribuciones y el funcionamiento del aparato administrativo. La configuracin histrica de esta rama del Derecho la hace evolucionar de la no juridicidad a la juridicidad. Destaca la teora ordinamentalista de SANTI ROMANO, que concibe el Derecho como respuesta, creadora de orden, a situaciones dadas en la realidad social, necesariamente dotada de naturaleza jurdica para su efectividad. As, para que el Derecho de organizacin se erigiese en efectivo, precisaba de juridicidad. El Derecho de organizacin, tal y como actualmente se entiende, viene fundado en el dogma de la personalidad jurdica del Estado. Esta concepcin encuentra su fundamentacin en la bsqueda de una explicacin de la naturaleza del Estado, y sus antecedentes en la teora medieval que ve al Estado como una persona abstracta (en la que el rey es la cabeza y los sbditos los miembros), en la teora inglesa de la corporation sale y en teora alemana del fisco. El dogma de la personalidad jurdica del Estado, como tal, fue formulado por la escuela alemana de Derecho pblico, describiendo al Estado como una persona jurdica titular de derechos y deberes. Actualmente, se acepta la personalidad jurdica del Estado en la administracin, pero se debate sobre su concreta residencia: esto es, residira la personalidad jurdica en el Estado unitariamente considerado o en los entes administrativos? G DE ENTERRA opina lo segundo; la profe, lo primero. En Espaa, la potestad organizativa corresponde a la CE, a las leyes que la desarrollan y a las leyes sectoriales (especficas de cada sector). Por otro lado, la organizacin administrativa encuentra los siguientes eslabones: el Estado, las administraciones, los entes y los rganos. 3.2. Teora del rgano. a) Configuracin del rgano. Conceptualmente, ste se define como aquella <<unidad administrativa a la que se atribuyen funciones con efectos frente a terceros [ciudadanos o funcionarios] o cuya actuacin tenga carcter preceptivo>> (5.1 LOFAGE). Se podra considerar un miembro del cuerpo que el Estado sera. Se le aplican los siguientes requisitos: la investidura legal de los miembros que lo integran (habiendo estos tomado posesin), la correspondencia de un haz de funciones o conjunto de competencias y la dotacin presupuestaria prevista para su funcionamiento. Se distinguen en l elementos subjetivos, siendo estos las personas que lo integran o funcionarios, objetivos o materiales, referidos a su haz de funciones o competencias, y formales, identificados con la atribucin a los mismos de una serie de potestades. b) Modalidades de distribucin de competencias.

La distribucin de competencias puede efectuarse por razn de la materia ( ratione materiae), por razn del territorio (ratione loci) o por razn de criterios temporales (ratione temporis). Es importante apuntar la nulidad de pleno Derecho de los actos dictados por rganos incompetentes por razn de la materia o del territorio. c) Clasificacin de los rganos. Conforme a un criterio territorial, se distinguen rganos territoriales, pertenecientes a otro rgano territorial, y rganos no territoriales, no pertenecientes a otro rgano territorial. Segn un criterio constitucional, se habla de rganos constitucionales, definidos en la CE, y rganos no constitucionales, no definidos en la CE. En virtud de un criterio numrico o cuantitativo, hay rganos unipersonales y rganos pluripersonales o colegiados. Atendiendo a un criterio representativo, se diferencia entre rganos representativos (asambleas) y rganos no representativos. d) La colegialidad. Se trata del modo de proceder de todos aquellos rganos cuya titularidad corresponde a una pluralidad de personas. Su regulacin se encuentra en la LOFAGE. Destaca la nulidad de pleno Derecho de las disposiciones dictadas en contravencin con cualquiera de las normas que rigen el funcionamiento de los rganos colegiados, debido a la importancia de las mismas. La colegialidad determina la existencia de un presidente, de un secretario y de miembros, as como la convocatoria de reuniones en las que regir un orden del da. e) Relaciones interorgnicas. Se trata de las relaciones entre los distintos rganos, pertenecientes o no a un mismo ente administrativo. Su regulacin se encuentra en la LOFAGE. Rige el principio de jerarqua como criterio determinante de las relaciones entre los distintos rganos, pues desde ella se dirimirn conflictos, se compondrn delegaciones, etc. Supone la estructuracin escalonada y piramidal de la Administracin, de modo que los rganos de rango superior ejercen un control sobre los inferiores ( staff and line). As, los rganos superiores pueden dictar, de cara a los inferiores, rdenes o instrucciones de servicio, que pueden ostentar carcter normativo o preceptivo; y ejercen, sobre estos rganos inferiores, potestad disciplinaria, anulatoria y de inspeccin. Entre las distintas tcnicas de relacin interorgnica, destacan las siguientes:

I. La coordinacin. Principio y tcnica de relacin interorgnica y de actuacin administrativa de disposicin constitucional (103 CE). Supone, siempre desde el respeto de los mbitos materiales ajenos, la comunicacin y la prestacin de ayudas entre administraciones. El auxilio interadministrativo slo puede ser negado en caso de que el rgano solicitante carezca de competencia para la solicitud, en caso de carencia de medios por parte de la administracin receptora de la solicitud para la atencin a lo solicitado y en caso de perjuicio, debido a la atencin a la solicitud, del ejercicio de las funciones prioritarias. Por otro lado, este mismo principio de coordinacin implica la necesidad de comunicacin dentro de una misma administracin, siempre directamente y sin intermediacin. II. La delegacin de competencias. La regla general es la no delegacin de competencias, con lo que esta delegacin debe cumplir una serie de requisitos de ndole tanto material como formal. Rige, en primer lugar, el principio delegata delegare non potest, por el cual, se prohbe la delegacin de lo delegado o, lo que es lo mismo, la subdelegacin. Por otro lado, no procede la delegacin de materias constitucionales. Y operan asimismo como requisitos la publicacin en el BOE y la autorizacin de la delegacin por parte del superior jerrquico. III. La delegacin de firma. Tcnica de colaboracin fsica entre el titular de un rgano y sus subordinados, por la cual el primero lleva a cabo la actuacin administrativa, correspondiendo a los segundos la firma. IV. La avocacin. Del latn vocatio, llamada. Consiste en la posibilidad, por parte de los rganos superiores, de atraer hacia s competencias atribuidas a los rganos inferiores, por razones de ndole jurdica, social, econmica o territorial. Se exige la comunicacin y la justificacin de cara al rgano inferior. Tal medida suele ser transitoria. V. La encomienda de gestin. A travs de ellas, por motivos tcnicos o de eficacia, se encomienda la gestin de una actividad particular, pero no de la competencia. VI. La suplencia. Es una institucin prevista para tres supuestos: la ausencia, la vacancia y la enfermedad. Se da dentro de un mismo rgano. VII. La sustitucin. Destitucin, para la que la AP -y esencialmente el Gobierno- tiene potestad, de algn rgano administrativo cuando su gestin sea contraria a los intereses de Espaa. Se define como la <<figura a travs de la cual las funciones de un rgano son asumidas por otro, debido a razones o situaciones excepcionales caracterizadas por la urgencia o la extrema necesidad>>. Se da, pues, entre distintos rganos. f) La Administracin de facto. Se trata del fenmeno de los actos administrativos dictados por personas u rganos no investidos o legitimados para ello. Su origen se remonta a Roma, donde un esclavo llamado ULPHIANO actu durante un tiempo como pretor, hasta ser descubierto. g) Conflictos interorgnicos. En caso de conflictos interorgnicos, positivos o negativos, en los que existe un superior jerrquico, es ste quien solventa la controversia.

En caso de conflictos entre rganos sin superior jerrquico convergente, se advierte una regulacin concreta de cada caso. 3.3. Tipologa de entes pblicos. En muchas ocasiones, incluso en el mbito doctrinal, se confunde entre ente y rgano, pero se trata tanto etimolgica como jurdicamente de conceptos diversos. Define GARCA DE ENTERRA el ente como el <<sujeto de Derecho pblico dotado de personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines>>. No es, empero, una definicin precisa, ya que podra ser igualmente aplicada al rgano. HEISSE distingue entre corporaciones e instituciones. Las primeras, universitas personarum, se caracterizan por el predominio de las personas que las componen para la definicin de su importancia; mientras que en las segundas, universitas rerum, el predominio de cara a la significacin lo ejerce el patrimonio. As pues, en las corporaciones prepondera el elemento personal. Pueden ostentar naturaleza territorial (por ejemplo, la corporacin municipal o el concejo abierto). Se da, por otro lado, el caso de administraciones corporativas (por ejemplo, los colegios profesionales), entidades de creacin forzosa para la gestin y representacin de determinadas actividades profesionales. Y existen las corporaciones interadministrativas, como las mancomunidades de municipios o los consorcios. En las instituciones, por su parte, prepondera el elemento patrimonial. El patrimonio se presenta exclusivamente orientado al fin perseguido por la institucin. Pueden ser instituciones pblicas o fundaciones pblicas. Se presenta, en fin, importante la profundizacin en la diferenciacin entre los entes pblicos y los privados. Dicha diferenciacin se advierte en la forma de constitucin, que en los primeros se lleva a cabo por ley, mientras que en los segundos es consecuencia de la inscripcin en el Registro Civil; en la titularidad, que es privada en los entes privados y estatal en los entes pblicos, y en el rgimen jurdico. 3.4. Principios constitucionales de ndole administrativa (103 CE). a) Coordinacin. b) Descentralizacin. Tanto territorial, que se materializa en la distincin entre el Estado, las CCAA y los entes locales, como funcional, que se materializa en la posibilidad de delegar funciones. c) Cooperacin.

Tema 4. La Administracin General del Estado. 4.1. Concepto de AGE. Conjunto de personas y medios, con personalidad jurdica originaria, que desarrolla una serie de funciones orientadas al inters pblico. Una divisin tradicional distingue: a) La administracin central. b) La administracin territorial o perifrica. c) La administracin exterior. d) La administracin especializada. e) La administracin independiente. f) La administracin institucional. Durante la dinasta de los Austrias, exista un rgimen polisinodial o de consejos. Con la llegada de los Borbones, este rgimen fue sustituido por otro comisarial o de secretarios de despacho. Actualmente, el rgimen administrativo presenta rasgos polisinodiales y comisariales. 4.2. La organizacin central. Destaca, dentro de esta organizacin central, el Gobierno de la Nacin. Se trata del poder ejecutivo segn lo entenda Montesquieu. Su regulacin se puede hallar en el Ttulo IV de la CE, en la Ley del Gobierno y en la LOFAGE. Su posicin constitucional es la de un rgano institucional indefectible y necesario, diferenciado de la AP. Lo componen el presidente, los vicepresidentes (de haberlos) y los ministros. Es interesante el contraste entre los conceptos de Gobierno y de Consejo de Ministros. La CE ofrece un tratamiento homogneo de ambos, y la doctrina mayoritaria acepta su sinonimia. CAZORLA, sin embargo, discrepa, atribuyendo al Gobierno un significado ms amplio. Funciones (97 CE): administracin civil, administracin militar, defensa del Estado y potestad ejecutiva y reglamentaria. El presidente puede ser nombrado por el procedimiento ordinario de la investidura (99 CE) o por el procedimiento extraordinario de la mocin de censura constructiva (113 CE). El nombramiento de los ministros corresponde al presidente.

El cese puede darse por una prdida de confianza (112 CE), por una mocin de censura constructiva (113 CE), por la dimisin o el fallecimiento o por la celebracin de elecciones. La organizacin central la integran rganos unipersonales y colegiados. Los primeros se subdividen en superiores (Presidencia, Vicepresidencia, Ministerios, Secretaras de Estado) y directivos (Subsecretaras de Estado, Secretaras Generales Tcnicas). Entre los segundos se encuentran el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno (cuya funcin es la desconcentracin y agilizacin de la labor del Consejo de Ministros) y la Comisin General de Secretarios y Subsecretarios de Estado Pre Consejo de Ministros. 4.3. La organizacin territorial o perifrica. Se trata de las delegaciones, representaciones de la administracin central en las CCAA y provincias. La distribucin territorial de representantes de la administracin central se erige en una caracterstica propia del centralismo. Los antecedentes de las delegaciones se remontan a la distribucin, muchos siglos atrs, de adelantados, merinos y vegueres (en el caso de Catalua), fenmeno al que sigui el de la aplicacin de modelos policiales. Y en el s. XIX, con la divisin provincial de Javier de Burgos, se dio el reparto de gobernadores civiles por las provincias. La regulacin en la LOFAGE de las delegaciones establece lo siguiente: a) Funcin de los delegados del Gobierno de dirigir la AGE en el territorio correspondiente. b) Representacin a travs de delegados en la CCAA y a travs de subdelegados en las provincias. c) En cuanto a los delegados, se trata de cargos de confianza poltica, cuyo nombramiento corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del presidente del Gobierno. Entre sus funciones se encuentran la representacin de la administracin central en el territorio correspondiente, la coordinacin de las CCAA y las entidades locales, las relativas a las fuerzas de seguridad y la promocin de los derechos y libertades de los ciudadanos. d) Los subdelegados son nombrados por el delegado al que estn subordinados, desarrollando funciones parecidas a las del delegado del Gobierno, pero a nivel provincial. e) En el caso de Canarias, la representacin se ejerce mediante directores insulares. 4.4. La organizacin especializada. Los rganos encuadrados en ella ejercen labores de asesoramiento. Un ejemplo de rgano especializado es el Estado Mayor.

Otro rgano especializado de gran importancia es el Consejo de Estado. Se trata de un rgano de relevancia constitucional, as como del mximo rgano consultivo del Estado. Es una institucin muy antigua: aparece en la Edad Media, donde lo componen expertos en leyes, siendo durante el Imperio de Carlos V cuando es convertido en el rgano consultivo por excelencia; en la actualidad, se caracteriza por la prdida de su potestad jurisdiccional. Se rige por la LOCE y el ROCE de 1980. Su composicin integra el Pleno y la Comisin Permanente; esta ltima dividida en ocho secciones, segn las materias sobre las que se opera.

Tema 5. Las Comunidades Autnomas. 5.1. Introduccin. Conceptualmente, se trata de entidades territoriales dotadas de autonoma poltica y administrativa. Sus antecedentes se remontan a la Edad Media, cuando Espaa estaba dividida en reinos con instituciones, derechos y particularidades propias. Con la entronizacin de los Borbones, fueron impuestos los Decretos de Nueva Planta, y un acentuado centralismo prevaleci hasta el siglo XX. El texto constitucional republicano de 1931 impona nuevamente la descentralizacin, con el establecimiento de un Estado regional en el que Catalua, Vascongadas y Galicia tuvieron acceso a la aprobacin de estatutos de autonoma. El franquismo, ante la peligrosidad de los separatismos locales, recuper el modelo centralista, que fue definitivamente quebrado, para la reimposicin de la descentralizacin, por el texto del 78. En ste, no se establecen propiamente las CCAA, sino que se autoriza su establecimiento. 5.2. Clasificacin de las CCAA. a) CCAA privilegiadas. Se trata de aquellas que ya haban plebiscitado, en el pasado, un estatuto de autonoma (es decir, Catalua, Vascongadas y Galicia). En cuanto a su terreno competencial, tienen la posibilidad de asumir, desde el acceso a la autonoma, todas las competencias propias indicadas por la CE. Adems, dicho acceso viene dotado de una mayor facilidad. b) Ordinarias. c) Regmenes especiales. Puede darse el fenmeno de los regmenes autonmicos especiales por razn del territorio, como es el caso de las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla, o por motivacin histrica, circunstancia propia de la Comunidad Foral de Navarra. 5.3. Principios regentes del rgimen autonmico. a) Autonoma. Se basa en el reconocimiento constitucional de la autonoma de las regiones y nacionalidades histricas. b) Unidad. La autonoma se subordina a la indivisible unidad de la Nacin espaola. c) Igualdad. d) Solidaridad. Lo que implica, a su vez, los principios de compensacin econmica, lealtad y cooperacin. e) En lo jurdico, principio de competencia.

5.4. Control. En primer lugar, es de destacar la correspondencia de la resolucin de conflictos (positivos o negativos) de competencia al superior jerrquico convergente: el Estado. Pero, adems, existe la figura de la sustitucin. Se trata de la potestad estatal de desposeer temporalmente a un rgano o ente de sus funciones en caso de crear graves perjuicios para Espaa o no cumplir con las obligaciones constitucional y legalmente atribuidas. Esto exige, en todo caso, la mayora absoluta del Senado (155 CE). 5.5. Los Estatutos de Autonoma. Se trata de la norma institucional bsica de la CA. Es inseparable de ella, al organizarla y darla vida. Su contenido mnimo incluye: la denominacin, la delimitacin territorial, la organizacin y el funcionamiento de la CA. Existe una importante discusin doctrinal acerca del carcter estatal o autonmico de los EEAA. Para G DE ENTERRA y RAMN FERNNDEZ, son al mismo tiempo normas estatales y autonmicas, debido a su naturaleza sui generis. Para SANTAMARA PASTOR, sin embargo, son exclusivamente leyes estatales. El mecanismo de aprobacin de los EEAA correspondientes a cada categora de CA -privilegiadas, ordinarias, de rgimen especial- aparece predeterminado en el texto del 78. 5.6. Competencias. a) Exclusivas. I. Exclusivas del Estado. Entre ellas se encuentran la regulacin de las FFAA, la diplomacia, la justicia, la planificacin econmica general, la organizacin general, las legislaciones mercantil, procesal y laboral, etc. II. Exclusivas de las CCAA. Autogobierno, desarrollo de materias civiles, etc. b) Concurrentes. Se caracterizan por la participacin, en su desarrollo, del Estado y de las CCAA. Entre ellas se distinguen las exclusivas limitadas, en las que legisla el Estado y ejecuta la CA; las integrativas, en las que legisla principalmente el Estado, legislando en menor medida la CA, y las de colaboracin, en las cuales legislan el Estado y la CA por igual. c) Delegadas. Encuentran su fundamentacin en la posibilidad, en el Estado, de delegar competencias en las CCAA. El Estado desarrolla la legislacin bsica, delimitando el marco legislativo de la CA.

Tema 6. Las entidades locales. 6.1. Introduccin a las entidades locales. a) Terminologa. El trmino entidades locales hace referencia tanto a los municipios como a las provincias. Tambin resulta vlido, para la denominacin, el trmino corporaciones locales. b) Formacin histrica. Embriones del Estado moderno, las entidades locales gozaban ya en la Edad Media de importancia. En los tiempos del Estado moderno y el absolutismo, aparecen las figuras de los adelantados, los merinos, los vegueres y los corregidores, que ejercan funciones de supervisin sobre las entidades locales. En Francia, durante la ilustracin, la corriente filosfica de los fisicratas, notoriamente afn a la naturaleza, habl del municipio como la unidad poltica por excelencia, en tanto en cuanto que entidad administrativa ms pura y natural ( pouvoir municipale). Tambin con la reforma napolenica se confiere gran importancia a los municipios, lo que se extiende a Espaa. El siglo XX, en fin, oscila entre la descentralizacin y la autonoma. c) Regulacin. El texto del 78 dispone que <<las entidades locales gozarn de autonoma para la gestin y defensa de sus intereses>>. La autonoma local no se funda en un desarrollo constitucional, sino bsicamente en esta garanta. La regulacin legal se halla fundamentalmente en la Ley de Bases del Rgimen Local de 1985. d) Tipologa de entidades locales. I. Municipios. <<Entidades bsicas de organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan su autonoma>>, segn el 1 LBRL. Los constituyen los siguientes elementos: el territorio, establecindose legalmente tanto su delimitacin territorial como el mecanismo para su alteracin; la poblacin, recogida en el censo o padrn, y el aparato de gobierno o administracin local. II. Provincias. <<La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de los fines del Estado>> (141 CE). III. Entidades especiales. 6.2. La administracin municipal. a) Concepto de municipio.

Los municipios son <<entidades bsicas de organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan su autonoma>>, segn el 1 LBRL. Los constituyen los siguientes elementos: el territorio, establecindose legalmente tanto su delimitacin territorial como el mecanismo para su alteracin; la poblacin, recogida en el censo o padrn, y el aparato de gobierno o administracin local. b) Regmenes especiales. I. Rgimen de las grandes ciudades. II. Rgimen de concejo abierto (140 CE y 29 LBRL). Viene amparado por un reconocimiento constitucional explcito. Se suelen regir por normas consuetudinarias, caracterizndose por la existencia de un sistema asambleario, la asamblea vecinal, que hace las veces de pleno del ayuntamiento. Algunas modalidades presentan ausencia de presidente. III. Rgimen de Ceuta y Melilla, singular debido a las particularidades de las ciudades autnomas. IV. Singularidades en los regmenes vasco y navarro, por su tradicin foral. c) Asesoramiento. Los municipios gozan de autonoma para la creacin de rganos asesores. El asesoramiento puede proceder de comisiones, cuentas, reclamaciones y sugerencias. d) Personal municipal. La administracin municipal distingue personal funcionario (103.3 CE), laboral y de libre designacin. e) Patrimonio. I. Bienes de dominio pblico afectados al uso pblico o al servicio pblico. II. Bienes patrimoniales. III. Bienes comunales. IV. Ostentacin, por parte de las entidades locales, de potestades administrativas para la defensa de su patrimonio. 6.3. La administracin provincial. a) Introduccin.
<<La

provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de los fines del

Estado>> (141 CE). La figura bsica en la administracin provincial es la diputacin provincial. b) Las diputaciones provinciales. Se trata de los rganos de gobierno de las provincias, compuestos por diputados extrados de las concejalas municipales. Entre sus competencias se encuentran la aprobacin del reglamento orgnico, la aprobacin de ordenanzas y la aprobacin de planes administrativos, as como otras competencias ejecutivas que afectan al personal, financieras, patrimoniales y de control. Su justificacin sera el fomento y administracin de los intereses de la provincia, la garanta del funcionamiento de los servicios pblicos municipales, la promocin del desarrollo econmico y social, el asesoramiento tcnico a los municipios, la prestacin de servicios supralocales y la cooperacin constante con las administraciones local y autonmica. Su financiacin procede de la AGE y de la administracin autonmica. Destaca la existencia de regmenes administrativo-provinciales especiales en las comunidades autnomas uniprovinciales, en las forales y en las insulares. As, en las Islas Baleares se habla de Consejos Insulares; en Vascongadas, de Juntas Generales y Diputaciones Forales, y en Canarias, de Cabildos Insulares y Mancomunidades Provinciales Interinsulares. 6.4. Las relaciones entre las administraciones locales y las entidades territoriales superiores. a) Relaciones entre entidades locales. Se trata de agrupaciones y mancomunidades de municipios, para la prestacin de servicios. Encuentran diversas denominaciones: parroquias, caseros, pedanas, concejos, etc. Gozan de regmenes particulares, hallndose la constitucin de estos entes regulada en la LBRL. Cabe destacar, en fin, el carcter particular de las comarcas -entendidas como entes constituidos para la prestacin de servicios-, que nacen con una mayor vocacin de permanencia. b) Relaciones entre entes territoriales superiores. I. Principio de autonoma. Garanta institucional de las EELL establecida en el texto del 78, si bien no se ofrece una regulacin de sus competencias. Las potestades de autoorganizacin aparecen dispuestas en el 25 LBRL. Para su proteccin, existe el llamado recurso en defensa de la autonoma local, que permite a las EELL acudir al TC ante intromisiones estatales o de las CCAA (siempre y cuando dichas intromisiones se efecten por RDLey o RDLeg). II. Principio de solidaridad. Implica el respeto al ejercicio legtimo, el deber de informacin y de cooperacin y la directriz de la ponderacin de intereses.

III. Principio de coordinacin. Deriva en la existencia de convenios y rganos de colaboracin general y sectorial. IV. Principio de control. Existencia de regmenes impugnatorios ordinarios y extraordinarios (subrogacin o sustitucin y disolucin).

Tema 7. La administracin instrumental. 7.1. Introduccin. Se trata de una administracin compuesta por instrumentos de las administraciones territoriales orientados al servicio de intereses generales. Dichos instrumentos seran las personificaciones instrumentales. La ley denomina a esta administracin <<administracin vinculada>>. Su justificacin viene a ser la prestacin de servicios y la ejecucin de actividades de fomento. Histricamente, es clsica la distincin entre corporaciones -universitas personarum, caracterizadas por el elemento personal- e instituciones -universitas rerum, definidas por lo patrimonial-, propia de la administracin instrumental. Tal administracin se erige en esencial para el Estado de bienestar, si bien es de destacar, en la actualidad, el fenmeno de la huida del D pblico. 7.2. Entes o personificaciones instrumentales de naturaleza corporativa. a) Evolucin histrica. En Roma, existan los collegia y solidates. En la Edad Media, imperaba una organizacin gremial de gran efectividad. Tras la Revolucin francesa, el liberalismo exigi la abstencin del Estado en la intervencin econmica, tambin en lo laboral (de especial importancia es la Ley de Chapelier de 1791). El fenmeno corporativo resurge en el XIX. b) Concepto. En la caracterizacin por la preponderancia del elemento personal, se trata de asociaciones de particulares creadas por el Estado, a las que se atribuye personalidad jurdica y que, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros con carcter monopolstico, desempean funciones de inters general cuyo ejercicio controla la jurisdiccin contencioso-administrativa. Algunos ejemplos de estas personificaciones son los colegios profesionales, las cofradas de pescadores, las cmaras de comercio, industria, navegacin y agricultura, las federaciones deportivas o las comunidades de regantes. c) Rgimen jurdico. Regulacin constitucional en los 36 y 52 CE.

El rgimen jurdico integra elementos tanto del Derecho Privado como del Pblico. PARADA habla de un hermafroditismo administrativo. De gran importancia son la Ley Omnibus y la Ley Paraguas, que modifican el rgimen de los entes instrumentales de naturaleza corporativa a raz de una directiva europea. 7.3. Entes o personificaciones instrumentales de naturaleza institucional. a) Evolucin histrica. Aparicin de la actividad industrial de la AP en el s. XVIII (fbricas reales de tapices y telas, fbricas de paos...). Teorizacin sobre el concepto de establecimiento pblico en el XIX, llegndose a la conclusin de que se definiran como <<formas administrativas dotadas de personalidad jurdica y bajo la dependencia y subordinacin jerrquica del Ministerio, a las que se encomienda la gestin de servicios pblicos>>. Se da por entonces el fenmeno de las cajas especiales, consistente en la creacin de dotaciones presupuestarias autnomas con objeto de evadir el dogmatismo presupuestario. A lo largo del s. XX, se asiste a la frecuente socializacin y nacionalizacin de bienes y servicios. Su probada ineficacia, empero, lleva a la huida del D Administrativo. En Espaa, ser de gran importancia la Ley de Entidades Autnomas de 1958, de vocacin clasificadora de este tipo de entes. La Ley General de Presupuestos de 1977, por su parte, ofrece el establecimiento de la seguridad social, organizaciones autnomas y sociedades estatales. b) Concepto. Preponderando el elemento patrimonial, encuentran su fundamentacin en la descentralizacin funcional y se caracterizan por la especialidad de sus fines y por la dependencia de un ente territorial al que suelen adscribirse, sin perjuicio de su ostentacin de personalidad jurdica propia. Su patrimonio queda exclusivamente orientado a la consecucin del fin perseguido. c) Rgimen jurdico. 41-67 LOFAGE. d) Tipologa. I. Organismos pblicos. Dotados de personalidad jurdica diferenciada, patrimonio y tesorera propios y actividades de gestin atribuidas.

- Organismos autnomos. Organismos pblicos que se rigen por el D Administrativo y a los que se encomienda la realizacin de actividades de fomento, de prestacin o de gestin de servicios pblicos, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de planes ministeriales especficos. Son creados por ley, y su rgimen jurdico es de naturaleza esencialmente administrativa (salvo en materia de contratacin, que viene a regirse por el Derecho laboral privado). - Entidades pblico-empresariales. Organismos pblicos a los que se encomienda la realizacin de las actividades prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters pblico. Su particularidad es la realizacin de actividades susceptibles de contraprestacin. Son creadas por ley, y su rgimen jurdico posee naturaleza esencialmente privada. Un ejemplo es AENA. - Agencias estatales. Son introducidas por la LOFAGE en 2006, cuando muchos organismos pblicos (organismos autnomos, en su mayora) son transformados en agencias para el cumplimiento de programas establecidos por la AGE. Son creadas por ley y por estatutos. Su organizacin la componen la Presidencia y el Consejo Rector, el Contrato de Gestin y la Comisin de Control. Algunos ejemplos son la agencia de Meteorologa o RTVE. II. Fundaciones pblicas. Ms del 50 % del capital es directamente aportado por la AGE. El protectorado se erige en su rgano de administracin. III. Sociedades mercantiles pblicas. Son aquellas en las que la participacin directa o indirecta en el capital social por parte de las entidades integrantes del servicio pblico estatal es superior al 50%. 7.4. La Administracin independiente. Se caracteriza por su independencia respecto de las administraciones territoriales (AGE, CCAA, eell). Su independencia ha generado en ellas potestad reglamentaria. Su rgimen jurdico se halla en las disposiciones adicionales 6, 8, 9 y 10 de la LOFAGE. El origen doctrinal es anglosajn. En Inglaterra, se habla de los quangus, dndose en EEUU la existencia de las independent agencies. Tipologa: a) Estructuras organizativas de la Seguridad Social y sus entidades gestoras (por ejemplo, el IMSERSO). b) Administraciones independientes stricto sensu. Son creadas para el desempeo de servicios de inters general regidos por la neutralidad profesional o para la ordenacin y disciplina de un determinado sector econmico. Un ejemplo sera la Comisin Nacional del Mercado de Valores. c) Entidades mixtas. Por ejemplo, el Instituto Cervantes.

Tema 8. La actividad de la Administracin Pblica. 8.1. La accin administrativa y sus principales clasificaciones. a) Introduccin. La AP es presentada por los 103 y 106 CE como servidora de intereses generales. b) Evolucin histrica. Durante la Edad Media, se entenda la pax publica como el ttulo de intervencin de la AP, como su fundamentacin o justificacin. En Maquiavelo, por el contrario, ser la perpetuacin del prncipe en el poder lo que justificar la intervencin. Los servicios pblicos, como tales, surgen con el despotismo ilustrado de Carlos III. En el auge del liberalismo, se imponen el abstencionismo y la neutralidad estatales. La presencia del Estado, sin embargo, se magnificar en los totalitarismos. Y en el Estado social, en fin, la actividad administrativa obtendr gran importancia. c) Clasificacin de la accin administrativa. I. Clasificaciones monistas. - La doctrina alemana redujo la accin administrativa a la polica, que sera de bienestar y de seguridad. - Para la doctrina francesa, se reduca la actividad administrativa al servicio pblico o a la prestacin. - Y para los italianos, en fin, la funcin pblica, o rgimen de los empleados pblicos, explicaba toda la intervencin de la Administracin. II. Clasificaciones dualistas. - ALESSI y FORSTHOFF distinguan, en la accin administrativa, una actividad jurdica de ordenacin y una actividad material de prestacin. - ORLANDO habla de una actividad jurdica o de polica, de un lado, y, de otro, de una actividad social para la prestacin material. - Otra clasificacin distinguir entre funciones pblicas y servicios pblicos. - Otra, entre una actividad administrativa exterior y una actividad administrativa reflexiva o interior. III. Clasificaciones defensoras de la triloga de actividades.

- PRESUTI y JORDANA DE POZAS dividen la accin administrativa en: polica (limitacin), servicio pblico (prestacin) y fomento (estimulacin). Es la clasificacin ms mayoritariamente aceptada. - VILLAR PALAS, por su parte, aade a lo anterior la dotacin de bienes al mercado, mediante una actividad administrativa industrial. - G DE ENTERRA distingue una actividad tcnica, una actividad material y una actividad jurdica. 8.2. La actividad de ordenacin o la funcin policial de la AP. a) Concepto. Se trata de las distintas manifestaciones de intervencin coactiva de la AP. b) Justificacin jurdica. 9.2 CE. c) Principios. I. Legalidad. II. Proporcionalidad. III. Favor libertatis, o primaca en todo caso de la libertad. d) Manifestaciones de polica administrativa. I. Tcnicas de intervencin leve. Informacin, o comunicacin de datos personales a la AP (vanse las inscripciones o registros, por ejemplo). II. Tcnicas de intervencin moderada. La comprobacin, o intromisin en las circunstancias vitales del individuo para la determinacin de su juridicidad. III. Tcnicas de intervencin intensa. Lesiones de importancia. Por ejemplo, la expropiacin forzosa. 8.3. La actividad prestacional. a) Origen y evolucin. Su origen se remonta a finales del s. XIX, cuando la AP comienza a realizar determinadas actuaciones de intervencin en la economa, lo que supone un cambio radical en los paradigmas de funcionamiento de los poderes pblicos. Desde entonces, se da una mayor implicacin de la A en la resolucin de los problemas de los ciudadanos, que demandan de ella una mayor atencin; a consecuencia de ello,

empiezan a utilizarse diferentes frmulas de prestacin de estos nuevos servicios, cuya titularidad asume la propia A. b) Clasificacin de la actividad prestacional. I. Formas de gestin directa. Empresas pblicas. II. Formas de gestin indirecta. Conciertos. c) Estndares de prestacin de un servicio pblico. I. Continuidad. II. Mutabilidad o adaptacin. III. Igualdad. d) Estatuto del usuario. I. Derechos del usuario. - Derecho de acceso. Todo ciudadano que cumpla con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurdico tiene derecho a acceder a un servicio pblico en condiciones de igualdad y sin discriminacin. - Derecho de disfrute. El usuario puede exigir a la A que el servicio se preste en condiciones de calidad o en cumplimiento de los estndares de prestacin. II. Deberes del usuario. - Respeto a las normas de organizacin y funcionamiento del servicio. - Pago de las tarifas, en caso de que el servicio se preste a cambio de una contraprestacin econmica. 8.4. La actividad administrativa promocional. a) Nacimiento y evolucin. Surgimiento a finales del XIX. Generalizacin a todos los mbitos a lo largo del s. XX, como consecuencia de la aplicacin de las ideas keynesianas. Hasta hace poco tiempo, actividad considerada metajurdica, es decir, no sometida a los lmites tradicionales de la actuacin administrativa. El efecto ms visible de esta situacin era la no aplicacin a la misma de la reserva de ley, quedando a la potestad reglamentaria. Sin embargo, se toma conciencia progresivamente de los efectos de estas

medidas de fomento sobre la sociedad y sobre el sector, lo que motiva su regulacin legal. b) Clasificacin de las medidas promocionales (JORDANA DE POZAS, 1949). I. Medios honorficos. Concesin de ttulos nobiliarios y condecoraciones civiles o militares. SANTAMARA PASTOR, empero, discrepa en la consideracin de semejante figura como una medida promocional, sealando la ausencia de relacin necesaria causa-efecto entre la recepcin de una medida honorfica y la aplicacin de la misma en la orientacin al fin esperado. II. Medios jurdicos. Se trata del otorgamiento particular a personas fsicas o jurdicas de situaciones jurdicas de carcter activo (por ejemplo, la obtencin de la condicin de beneficiario). III. Medios econmicos. Pueden ser reales, fiscales, crediticios o de contenido econmico en sentido estricto (subvenciones). c) La subvencin. Es toda disposicin dineraria realizada por administraciones pblicas territoriales y organismos pblicos dependientes de ellas (2.1 Ley 38/2003). Requisitos o caracteres de la subvencin: I. Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios. II. Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo de inters general, y no a un fin lucrativo. III. La cobertura presupuestaria. El otorgamiento de la subvencin debe venir contemplado en partidas presupuestarias aprobadas con tal fin. IV. No incidencia en la competencia del mercado sobre el que se proyecta. Toda relacin subvencional distingue dos partes: I. La Administracin concedente. El correcto otorgamiento de la subvencin exige que acte en nombre de la misma el rgano que dentro de su esquema organizativo tenga atribuidas competencias al respecto, as como que cuente con la habilitacin presupuestaria precisa. II. El beneficiario. La Ley contempla una serie de circunstancias inhabilitantes para la recepcin de subvenciones. Son aplicables al otorgamiento los siguientes principios: I. Publicidad. II. Transparencia.

III. Concurrencia. IV. Objetividad. V. Igualdad y no discriminacin. VI. Eficacia y eficiencia.