Note sur le droit au logement opposable : lments de correction

Ministre de lintrieur, de lOutre- mer et des Collectivits territoriales Prfecture du dpartement de . Secrtariat gnral Bureau des affaires juridiques M. ou Mme X Paris, le Note lattention du chef de bureau

Objet : Droit au logement opposable Votre rencontre avec le secrtaire gnral

La loi du 31 mai 1990 dispose que lEtat garantit toute personne qui rside sur le territoire franais de manire rgulire le droit un logement dcent et indpendant, lorsquelle nest pas en mesure dy accder par ses propres moyens. Depuis lentre en vigueur de la loi n 2007-290 du 5 mars 2007, ce droit au logement est opposable. La mise en uvre de la loi du 5 mars 2007 suscite de nombreuses difficults pour les prfectures, notamment en Ile-de-France. Vous devez prochainement rencontrer le secrtaire gnral de la prfecture, inquiet du dveloppement du contentieux relatif au droit au logement opposable. Dans ce contexte, la prsente note a pour objet de rappeler le dispositif applicable en matire de droit au logement opposable (I) et de souligner que sa mise en uvre suscite des difficults (II).

I. La loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement opposable instaure un dispositif ambitieux qui prvoit lexercice dun recours amiable puis, le cas chant, dun recours contentieux. La loi du 5 mars 2007 cre un article L. 300-1 du code de la construction et dhabitat qui dispose que le droit au logement opposable sexerce par un recours amiable puis, le cas chant, par un recours contentieux. A. Le droit au logement opposable sexerce par le biais dun recours amiable, qui fait intervenir des commissions de mdiation et les prfets de dpartement. 1. Des commissions de mdiation peuvent connatre de demandes de logement ou dhbergement. La loi du 5 mars 2007 prvoit la cration, dans chaque dpartement, dune ou plusieurs commissions de mdiation auprs du prfet de dpartement. Chaque commission est compose de reprsentants de lEtat et dautres acteurs du logement des sphres publique et prive.

La commission de mdiation peut tre saisie, depuis le 1er janvier 2008, par toute personne qui rpond aux conditions dattribution dun logement social. En principe, elle doit tre saisie dans un certain dlai, sauf dans des situations comportant une urgence particulire. Elle peut galement tre saisie, sans condition de dlai, par tout demandeur de bonne foi qui est dpourvu de logement, menac d'expulsion sans relogement, hberg ou log temporairement dans des conditions prcaires, insalubres ou dangereuses, ou dans certains cas dans des locaux manifestement sur-occups ou ne prsentant pas le caractre d'un logement dcent, ou enfin par toute personne qui, sollicitant l'accueil dans une structure d'hbergement ou tablissement analogue et qui n'a reu aucune proposition adapte en rponse sa demande. Lorsque la commission est saisie dune demande de logement, elle peut dclarer le requrant prioritaire et devant tre log en urgence, ou estimer quune solution de type hbergement lui conviendrait mieux. En revanche, lorsquelle est saisie dune demande dhbergement, la commission transmet simplement la liste des demandeurs au prfet et peut prciser les mesures daccompagnement qui lui semblent ncessaires. 2. Dans les deux cas, la loi confie au prfet de dpartement un rle prpondrant. En ce qui concerne les demandes de logement, lorsque la commission a dclar la demande dune personne prioritaire et urgente, elle transmet au prfet de dpartement la liste des demandeurs auxquels un logement doit tre attribu en urgence. Il incombe alors ce dernier, au nom de lEtat, de fournir une solution de logement cette personne. Le prfet doit en effet, aprs avoir pris lavis des maires des communes concernes, dfinir le primtre au sein duquel ces logements doivent tre situs. Enfin, il fixe le dlai dans lequel le demandeur doit tre log et dsigne chaque demandeur un organisme bailleur disposant de logements correspondant la demande. Lattribution du logement qui en dcoule s'impute sur le droit rservation du prfet. En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le prfet procde l'attribution d'un logement correspondant aux besoins et aux capacits du demandeur sur ses droits de rservation. En ce qui concerne les demandes dhbergement, le prfet doit proposer une place dans une structure d'hbergement, un tablissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une rsidence htelire vocation sociale aux personnes dsignes par la commission de mdiation. B. La loi a prvu la possibilit de saisir les tribunaux administratifs pour les demandes prioritaires et urgentes non satisfaites. 1. Un recours juridictionnel est ouvert depuis le 1er dcembre 2008. Depuis le 1er dcembre 2008, lorsquune demande a t reconnue prioritaire et urgente par la commission, et na pas t satisfaite par le prfet dans un dlai de trois ou six mois selon les dpartements, la personne intresse peut former un recours devant le tribunal administratif (article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de lhabitat). L'article R. 778-2 du code de justice administrative dispose que les requtes sont prsentes dans un dlai de quatre mois compter de l'expiration du dlai de six mois dont le prfet dispose pour proposer une offre de logement aux personnes reconnues prioritaires. Le juge administratif statue alors seul, sans conclusions du rapporteur public, sauf sil dcide de renvoyer la question en formation collgiale, dans les deux mois de sa saisine.

2. Le juge administratif se voit confrer des pouvoirs tendus. Le juge peut ordonner le logement, le relogement de la personne requrante ou son accueil dans une structure dhbergement ou autre tablissement adapt ses besoins. En outre, il peut assortir son injonction d'une astreinte. Le montant de cette astreinte est dtermin en fonction du loyer moyen du type de logement ou du cot moyen du type dhbergement considr comme adapt aux besoins du demandeur par la commission de mdiation. Avant dordonner lastreinte, le juge doit sassurer de ce que la demande du requrant a t reconnue comme prioritaire par la commission de mdiation. A cet gard, il ne dispose pas de marge de manoeuvre et ne peut donc remettre en cause ce caractre prioritaire. Il ne doit donc pas procder au contrle, au stade du recours juridictionnel, de la condition de rgularit du sjour des trangers reconnus prioritaires et qui demandent bnficier des dispositions de la loi (TA Paris 5 fvr. 2009, Mme Ballone, n 0819389). Dans un avis du 21 juillet 2009, la Haute Assemble a prcis quil nappartient pas au juge dapprcier la lgalit des dcisions des commissions dpartementales de mdiation, tant la demande de ladministration qu celle du demandeur de logement ou dhbergement. En outre, le juge doit sassurer que la demande du requrant a t reconnue comme prioritaire par la commission, quaucun logement ou hbergement na t propos et que, sagissant des demandes de logement ou de relogement, la demande doit tre satisfaite durgence par la commission et que cette condition durgence na pas disparu au moment o il statue (CE, avis, 21 juillet 2009, n 324809, Mme IDJIHADI).

II. La mise en uvre du droit au logement opposable suscite de nombreuses difficults. A. Les recours contentieux devant les juridictions administratives se multiplient et tendent imposer une obligation de rsultat au prfet de dpartement. 1. Les recours amiables et les contentieux relatifs au droit au logement opposable, dont le volume est important, ont vocation continuer crotre. La loi du 5 mars 2007 na t prcde daucune tude dimpact. Si le nombre de bnficiaires potentiels du droit au logement opposable a t valu une fourchette comprise entre 600 000 et 800 000 personnes, le nombre effectif de recours na pas t estim. A partir du 1er janvier 2012, le recours juridictionnel sera galement ouvert aux personnes ligibles lattribution dun logement social, lorsquelles nauront pas obtenu lexpiration dun dlai anormalement long une proposition adapte en rponse leur demande. Dans son rapport public pour 2009, consacr au droit au logement opposable, le Conseil dEtat voque la perspective dune vague contentieuse redoute. 2. Les juges administratifs se montrent exigeants et imposent au prfet de dpartement une obligation de rsultat. Le juge administratif examine rigoureusement lexistence de la proposition dune offre de logement tenant compte des besoins et des capacits. Ainsi, en 2008, lorsqu'une offre de logement tait propose par un bailleur social, le prfet de police de Paris prsentait ce dernier, en retour, une liste de trois noms de candidats classs par ordre de priorit. Le tribunal administratif de Paris a jug que cette seule circonstance ne permettait pas de considrer que les demandeurs avaient reu une offre de logement, surtout s'ils n'avaient pas t placs au premier rang de la liste (TA Paris 5 fvr. 2009, Mme Fadaili, n 0818996).

En outre, le tribunal administratif de Paris, dans plusieurs affaires juges le 5 fvrier 2009, a refus de sassurer, avant dassortir son jugement dune astreinte, de ce quil existerait des possibilits effectives de relogement. Force est de constater quune telle dmarche l'aurait conduit constater que la situation du logement social Paris ne permettait pas au prfet de proposer un logement de nombreux requrants. Le juge a ainsi dcid que les dispositions de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation fixent une obligation de rsultat pour l'Etat, dsign comme garant du droit au logement opposable reconnu par le lgislateur. Il a prcis que la circonstance que le prfet de Paris dclare avoir pris toutes les mesures qu'il lui tait possible de prendre, compte tenu du faible contingent de logements dont il dispose et des autres priorits qui s'imposent lui en matire de logement social, et que l'absence de proposition de logement serait donc la consquence d'une impossibilit et non d'une carence de l'administration, ne saurait dispenser le juge de l'obligation d'injonction qui lui est faite par la loi.

B. La pnurie de logements en Ile-de-France complique fortement la tche des prfectures. 1. Les prfets ne matrisent pas loffre de logements et peinent rpondre la demande. A la fin du mois de mai 2009, au niveau national, plus de 90 000 recours avaient t dposs auprs des commissions de mdiation. La moiti dentre eux avait t accepte, mais moins de 10 000 dossiers avaient dbouch sur une offre de logement. LIle-de-France a enregistr les deux tiers de ces 90 000 recours, dont 20% pour la seule ville de Paris. En ce qui concerne les dlais de traitement des dcisions des commissions, la situation est assez disparate au sein mme de lIle de France ; au bout de six mois, 90% ntaient toujours excutes Paris, mais 3% seulement dans le Val d'Oise. En outre, loffre de logements dpend de nombreux paramtres dont la matrise chappe aux prfectures et lEtat de manire gnrale. La politique de logement social nest en effet pas la seule en cause. Loffre de logement dpend galement du cot de la construction et du foncier ou encore des possibilits de financement. En Ile-de-France, les maires rencontrent de nombreux freins et ont suggr de se voir confier la gestion du contingent prfectoral. 2. La possibilit de solliciter les autres prfectures mrite dtre exploite mais savre dlicate et incertaine. Larticle L. L441-2-3 du code de la construction et de lhabitat dispose que le primtre, propos par le prfet de dpartement, au sein duquel les logements proposs un demandeur doivent tre situs peut, en Ile-de-France, porter sur des territoires situs dans d'autres dpartements de la rgion aprs consultation du prfet territorialement comptent. Le prfet peut galement demander au prfet dun autre dpartement de dsigner chaque demandeur un organisme bailleur disposant de logements correspondant la demande. En cas de dsaccord, la dsignation est faite par le reprsentant de l'Etat au niveau rgional. Cette facult existe galement en ce qui concerne les structures dhbergement. Elle est intressante dans la mesure o dune ville lautre, mais aussi dun dpartement dIle-deFrance lautre, le nombre de logements disponibles, notamment de logements sociaux, peut varier de manire considrable. Cela tant, elle suppose une volont de coopration des diffrents prfets de dpartement entre eux ou, tout le moins, une responsabilit accrue prise par le prfet de la rgion Ile-de-France.