2.guia. Servicio Civil

u Modernizacin del Estado.
Efciencia y efcacia en servicio de la ciudadana

TRANSPARENCIA
CoIeccion Agenda Integridad
Guas temticas
REFORMAS CLAVE
PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO
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GUADOS
Guias temticas
Reformas cIave para un stado en buen estado
Modernizacion deI stado.
ciencia y ecacia en servicio de Ia ciudadania
TRANSPARENCIA
CoIeccion Agenda Integridad
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Presentacion 5

Introduccion 7

1. Proyecto de Ley Orgnica deI Poder jecutivo.
I orden como eI primer paso de una buena gestion 11
2. Sistema de presupuesto. Gestion nanciera para un stado efectivo
2.1.Situacinactual.Enquestamosengestinpresupuestal? 13
2.2. Propuestasyavances.Cmoimpulsarlabuenagestinestatal
atravsdelpresupuestopblico? 15
3 Sistema de pIaneamiento. Un soporte para una gestion coherente
y de Iargo pIazo
3.1. Situacinactual.Questamosplaneando? 21
3.2.Propuestasyavances.Cmollevarelplaneamientohacia
labuenagestinestatal? 23
4 Sistema de inversion pubIica - eI SNIP. I cuidado de recursos escasos
y de Ia caIidad deI gasto
4.1.Situacinactual.Gasto,malgastooinversin? 25
4.2.Propuestasyavances.Cmolograrinversinqueasegure
buenservicioyequidad? 29
Nota aI Iector: Transparencia es una institucin dedicada a la construccin de la democracia poltica y de frme adhesin a sus
principios de dignidad, autonoma, igualdad y no discriminacin. En sus textos adopta la terminologa clsica del masculino genrico
para referirse a hombres y mujeres. Este es nicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fuidez a la composicin y a
la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de gnero.
ndice
u
GuastemticasReformasclaveparaunEstadoenbuenestado
u Guia dos
Modernizacion deI stado. ficiencia y eficacia en servicio de Ia ciudadania
AsociacinCivilTransparencia
Av.Beln389
SanIsidro,Lima27,Per
Telfonos:(511)441-3234,441-3995,441-3916
Fax:(511)221-7265
www.transparencia.org.pe
E-mail:contactenos@transparencia.org.pe
Elaboracinyedicin:AsociacinCivilTransparencia.Equiporesponsable:EnnioFermi,JaimeMrquez,
IgnacioMonteroyElsaBardlez,conlaasistenciadeAndreaAlfaro
Correccindeestiloycuidadodeedicin:FortunataBarrios
Diseo,diagramacinycartula:ClaudiaSarmiento
Impresin:
Primeraedicin:Lima,juniode2007
ISBN:
HechoelDepsitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerNo2007-
Todoslosderechosreservados.Seautorizalareproduccintotaloparcialdeestedocumento,con
propsitosnocomerciales,siempreycuandoseotorguenloscrditosrespectivosaTransparencia.
EstapublicacinhasidoposiblegraciasalapoyobrindadoporelFondotaloPeruano(FIP)enelmarco
delproyectoAgenda por Ia integridad institucionaI: Un stado para Ia ciudadania.
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La democracia tiene ms capacidad que cualquier otro rgimen poltico para generar
justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus
reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enracen. Para contribuir a que esto
suceda,desdefnesde2005,TransparenciadesarrollaelproyectoAgendaporlaintegridad
institucional: Un Estado para la ciudadana, con apoyo del Fondo talo Peruano (FIP). Su
fnalidadesfomentarquelareformadelEstadoseaalavezunesfuerzocoherenteyefcaz
para combatir la corrupcin y para lograr una buena gestin pblica. As, Transparencia
buscaayudaraqueelEstadologrecapacidadesquelepermitanalcanzarunagestintica
yefciente,conunfuncionamientoycontroldemocrticosquesonnecesariosnosolopara
servirrealmentealaciudadanaylograrcalidadenelgastopblico,sinoparaatacarderaz
lacorrupcin.Porello,promuevequevinculemoslareformaymodernizacindelEstadoala
ideadeunaestrategianacionaldeintegridad,queseapoyeenelinstrumentalinstitucional
delademocraciayenvuelvaunaportedelconjuntodeactoresestatales,polticosydela
sociedadcivil.Lanocinbsicaesestablecerenlosprocesosdereformaymodernizacin
del Estado cauces institucionales que limiten la corrupcin y la discrecionalidad en el
ejerciciodelpoder,ascomomecanismosyprocedimientosqueincentivenycondicionen
positivamenterectitud,legalidadyefcienciaenlafuncinpblica.Conello,Transparencia
propugna que se superen la fragmentacin y el nfasis en las dimensiones judicial y
sancionadoraquehancaracterizadoalaluchaanticorrupcin.
Dichodeotromodo,siqueremosdesarraigarlacorrupcindelEstado,sucombatetiene
queligarsealareformadelEstadoyenmarcarseenella.Siqueremosquenuestrosesfuerzos
porcambiarelEstadofuncionen,esnecesariobasarlosenunenfoquecoherenteeintegral,
aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque
que planteaTransparencia se apoya en los cuerpos de saber ms reconocidos hoy en las
ciencias polticas (incluyendo la teora democrtica moderna), la economa poltica y el
estudiodelaadministracinypolticaspblicas.Tambinacogeelmodeloanticorrupcin
deTransparencyInternacional,elSistemaNacionaldeIntegridad comoenfoqueholstico
paralatransparenciayresponsabilizacin[accountability]
1
.
En el Per, la visin comn que an se tiene del Estado podra resumirse as: malos
servicios, mala atencin al pblico (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupcin y
arbitrariedad.EstamoslejosdetenerunEstadocapazdellevardesarrolloalciudadano,que
1
Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The
Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/
sourcebook
Presentacin
Sistema de contrataciones y adquisiciones. Un manejo transparente,
eciente y racionaI de Ias transacciones con eI stado
5.1.Situacinactual.CmoseorganizanycontrolanenelEstado
loscontratosdeserviciosylascompras? 32
5.2.Propuestasyavances.Cmocontratarycomprar
pararesponderalciudadano? 35
6 SimpIicacion administrativa.
Una gestion de procesos en funcion deI ciudadano
6.1.Situacinactual.Dndequedaelciudadano? 37
6.2.Propuestasyavances.Cmoalcanzarsatisfaccinciudadana
sinmayortrmite? 39
7 Como avanzar y cuI es Ia agenda pendiente para Iograr
una gestion de caIidad en servicio deI ciudadano1 42
GIosario 44

nIaces de interes 50
6
Guastemticas|Reformasclave paraunEstadoenbuenestado
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le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la
legalidadenvezdelaarbitrariedad,yqueseaefcazyefciente.Paratenerlo,debehaberen
l exigibilidad o responsabilizacin (accountability,la capacidad, disposicin y obligacin
de dar cuentas) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor
democrticofundamentalytienenademsunenormealcanceinstrumental:aldemandar
claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestin ordenada
y efciente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administracin
pblica.Acabanconlaarbitrariedadquedejaespaciosalacorrupcinylafacilitan.Niun
adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identifcacin de culpables
eliminanlasoportunidadesparalacorrupcin;y,porello,nopodremosconducirelservicio
delEstadohaciaelciudadanomientraselladesverecursosyfavoreshaciaparticulares.Si
queremosunEstadoqueseorienteyrespondaalaciudadana,necesitamosbuenacalidad
en la gestin pblica. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de
exigibilidadyquesufuncionamientoseaefciente,efcazytransparente.
Con el espritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidacin democrtica,
Transparenciaquiereaportaraunacercamientoserioytcnico,difusinyrefexinacerca
dealgunosgrandestemasquehaidentifcadocomoclaveenelprocesodeconstruccin
institucionalquelosperuanostenemospordelantey,especfcamente,enelfortalecimiento
de la calidad de la gestin pblica. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta
coleccin de Guas temticas
2
, Reformas clave para un Estado en buen estado y son
cuatro:
Guia uno Sinconfictosdeinters.Transparenciaybuenusodelpoderpblico
Guia dos ModernizacindelEstado.Efcienciayefcaciaenserviciodela
ciudadana
Guia tres Lareformadelempleopblico.Elserviciocomoprofesin
Guia cuatro ControldesdeelEstado.Integridad,responsabilizacinycalidadenla
gestinpblica
Un volumen introductorio a esta coleccin, la Gua cero,Un Estado para la ciudadana.
Reformas estatales como construccin de integridad, presenta el enfoque general y un
brevepanoramadelostemasyproblemasquetratarcadaunadelasguas.
Lapresentegua,ModernizacindelEstado.Efcienciayefcaciaenserviciodelaciudadana,
enfoca la racionalizacin de la administracin pblica y su efciencia en el servicio al
ciudadano, comprendiendo los aspectos de organizacin, objeto y funcionamiento de
algunos sistemas administrativos de soporte que son determinantes para la calidad de la
gestin pblica y atencin al ciudadano (incluyendo instrumentos como el presupuesto,
elplaneamiento,mecanismosparacomprasycontrataciones,yloscanalesyprocesosde
atencinyretroalimentacinalpblico).n
2
Cadaunade ellas incluye unglosarioconlos trminos relevantes enlaproblemticaabordada.
Introduccin
Enestaguaseexponenpropuestasdemodernizacin(omejora)delagestinestatalque
tienencomofnalidadlograrunEstadoquesirvaalosciudadanosdemaneraequitativa(un
Estadoefcaz)ylohagaalmenorcostoparalasociedad(unEstadoefciente).Sinembargo,
nosedebeperderdevistaquelosmecanismosqueaquseexpondrncumplentambin
lafuncindedesincentivarlacorrupcin,hacindolamsdifcilycostosa.Lasherramientas
degestinqueaqusepresentanexigendefnirclaramentefuncionesyresponsabilidades
(yresponsables)yacarreanrequerimientosdeinformacinyevaluacin,loquepermiteuna
mayormedidadeexigibilidadhacialasautoridadesypromueveunamayortransparencia
enlasaccionesestatales.
La gestin supone un conjunto de procedimientos y acciones que determinan
decisivamentelaaplicacindelasmsdiversaspolticas.Dichodeotraforma,lamejorde
laspolticaspuedenodarresultadoalgunosilasherramientasdegestinquelaponenen
ejecucinsondefcientes.Lamejoraoreformadeinstrumentososistemasdegestindel
Estadoseenmarcaentoncesdentrodelprocesodemodernizacincomoelproveedorde
herramientasparalograrunEstadomsefcazyefciente.
Sinembargo,primerocabesealaryanalizarbrevementeelesfuerzoqueseestrealizando
pararacionalizarlalabordelPoderEjecutivoydelimitarsusfunciones,sobretodoenelmarco
de la descentralizacin. Por medio del Proyecto de Ley Orgnica deI Poder jecutivo
(LOP)enviadoalCongresoporpartedelPoderEjecutivo(ProyectodeLeyN966/2006-
PE), se intenta normar la estructura actual del Poder Ejecutivo y delimitar sus funciones
para evitar la duplicacin o superposicin de las mismas.Todo ello tiene que ver con la
gestindelEstadoenelnivelmacro,delordenamientoylaarticulacindesusfuncionesen
estructurasorgnicas.Elproyectotambinesrelevanteyaqueaclaraculessonlossistemas
administrativos(cuatrodeloscualessetratanenlapresentegua),paraloscualesnoexisten
disposiciones recientes vigentes que los identifquen
3
. Esta norma constituye adems
uno de los pilares en la modernizacin del Estado, por lo que se considera fundamental
tratareltemaantesdeentrardellenoenladiscusindelossistemasadministrativosyla
simplifcacinadministrativa.UnavezpresentadoelproyectodelaLOPE,estaguaenfocar
cinco reas principales referidas a la gestin del Estado, todas fundamentales dentro del
funcionamientodelmismoeinstrumentalesparahacerlomsefcazyefciente.Cadatema
tiene, por un lado, una relacin directa con la asignacin, uso efciente de los recursos o
3
Ugarte,Mayn(2006:a).Propuesta de Ley del Poder Ejecutivo - LOPE.Documentode trabajo.Lima:Programade
Modernizaciny Descentralizacindel Estado,p.13.
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Introduccin
provisin de servicios a la ciudadana pero, adicionalmente, es importante tener un diseo
adecuadoporquenosologeneramayorefcienciasinotambin,comoyaseseal,mecanismosde
transparencia y prevencin de la corrupcin (al asignar correctamente responsabilidades y generar
mayorinformacin).
EnprimerlugarseabordancuatrodelosdiezsistemasadministrativosquedefneelproyectodeLey
OrgnicadelPoderEjecutivo(dosadicionales,GestindeRecursosHumanosyControl,setratanms
a fondo en guas separadas)
4
. Los sistemas administrativos son mecanismos queafectan la gestin
administrativadelasentidadeseincidenprincipalmenteenlosactosdeadministracindeestas,yque
seencuentranacargodeunenterectorcuyasdisposicionessondeobligatoriocumplimientoycon
capacidadparanormareinterpretarsobrelosalcancesysuoperatividad
5
.Lossistemasadministrativos
son aplicables a todas las entidades de la Administracin Pblica excepto al Sistema Nacional de
Controlqueserigeporsupropialey
6
.Acontinuacin,seesbozanloscuatrosistemasadministrativos
quesetratarnenlaguaylaimportanciaquejuegacadaunodentrodeldesempeodelEstado:
} Sistema de presupuesto. El Sistema Nacional de Presupuesto es uno de los sistemas de
administracin fnanciera (junto a los de Tesorera, Contabilidad y Endeudamiento). Es la
instancia en que se determina la asignacin de recursos para las entidades del Estado y
es la herramienta principal que tiene el gobierno para obtener buenos resultados en sus
intervencionesentrminosdecalidad,costo,efciencia,efectividad,equidadyoportunidad.
DebidoalainfuenciaqueejerceestesistemasobreelaccionardelEstado,estaseccinde
laguasecentranicamenteenelpresupuestoynoenlosotrossistemasdeadministracin
fnanciera;
} Sistema de pIaneamiento.Laideadetrsdeunsistemanacionaldeplaneamientoesdotar
decoherenciaalasaccionesdelEstado,dandounavisindelargoplazoaldesarrollo.Laidea
centralesarticularlaaccinestatalensusdistintosnivelesyevitaraslosvaivenesycortes
quesegeneranatravsdecambiosradicalesenlaspolticasdeEstado;
} Sistema de inversion pubIica. Por su parte, el Sistema Nacional de Inversin Pblica se
encargadeaprobar,supervisaryevaluarlosproyectosdeinversinpblica.Suimportanciase
basaenactuarcomounfltroparaevitarinversionesinnecesariasydecostoexcesivorespecto
delvalorquerindenoimproductivas(quesedesperdicienrecursos).Asimismo,obligaauna
mayor transparencia sobre los objetivos y sostenibilidad de los proyectos de inversin. Por
tanto,adems,brindamejorcontrolyefcaciaalasaccionesdelEstado;y
} Sistema de contrataciones y adquisiciones.JuegaelroldeasegurarqueelEstadocompre
o contrate lo mejor posible a un precio razonable y de forma transparente y oportuna. Es
decir,debepromoverelusoderecursosbuscandolamejorrelacincalidad/precioposible.Es
crucial,adems,porlamagnituddecomprasquerealizaelEstado.Estoimplicaevitarelmal
usooeldesperdicioderecursos,tantodeformalegalcomoilegal.
4
Proyectode Ley:00966/2006-PE:PoderEjecutivo:Ley Orgnicadel PoderEjecutivo,febrerode 2007,artculo46.
5
Ugarte,Mayn(2005).Apuntes para apoyar la discusin del proceso de descentralizacin.Lima:FundacinKonrad Adenauere
InstitutoPeruanode EconomaSocial de Mercado,p.85.
6
Proyectode textosustitutorio:Ley Orgnicadel PoderEjecutivo - Artculo46.
Finalmente, tambin se pondr nfasis en la simpIicacion administrativa. Si bien no est en la
mismacategoraquelossistemasrecinexpuestos,sehaconsideradopertinentesuinclusindebido
asuimportanciadentrodelprocesodemodernizacinysualcanceyrelevanciaenelfuncionamiento
efcazyefcientedelEstado.Lasimplifcacinadministrativaserefere,enloconcretoyperceptible,a
larapidezconqueelEstadobrindasusserviciosyofrecerespuestassatisfactoriasalaciudadana.Es
unadelasreasdondesehacemsevidenteparalaciudadanalaefciencia(olafaltadeesta)con
quetrabajaelEstado.
Deunaformauotra,todosestossistemasoinstrumentosexistendentrodelaestructuraactualdel
Estado.Atravsdelosaos,sehaniniciadodistintosprocesosdereformaomodernizacinencada
unodeellosyansesigueenesteproceso.Paraalimentarladiscusinacercadeellos,esimportante
revisarprimeroculessusituacinactual,cmohanidocambiandoatravsdelosaosyquopciones
existenparaconvertirlosenherramientasqueayudenaunamejorgestinestatal.n
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Proyecto de Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo. El orden como
el primer paso de una buena gestin
1
Enelmarcodelprocesodedescentralizacin,elgobiernoanteriorpresentalCongresoelproyecto
de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE). Dicho proyecto fue aprobado por la Comisin de
DescentralizacinperonollegaconsideracinenelplenodelCongreso.Enlaactualidad,elConsejo
deMinistrosyaaprobunaversinnuevadelProyectodeLeyOrgnicadelPoderEjecutivo(LOPE)que
yahasidoenviadaalCongresodelaRepblica.
El sustento principal para una nueva LOPE se basa en que la norma que actualmente rige las
funciones y organizacin del Poder Ejecutivo (D.L. N 560 de marzo de 1990) ha perdido vigencia
debidoaloscambiosquehasufridolaestructuradelEstado.Deestaforma,lacreacindeorganismos
reguladoresuotrosorganismospblicos(FONCODES,COFOPRI),nuevosministeriosolamodifcacin
defuncionesdelosexistenteshanocasionadoquecoexistanmltiplesregmenesdeorganizaciny
funcionamiento,locualcausadesorden,confusinyambigedad.Portanto,unanuevaLOPEdebera
adecuarlaorganizacinyfuncionesdelPoderEjecutivoaestanuevarealidad.
ElPoderEjecutivoidentifcacincorazonesfundamentalesparalaaprobacindelproyectodelaLOPE
7
:
} DemandasciudadanasexigenunEstadoquehagamsyreaccionemsrpido(queseams
fexibleyseadapte);
} OrganizacindelEstadonecesitaadecuarsealprocesodedescentralizacinenmarcha;
} Excesivadiscrecionalidaddeorganismospblicos(OPDs)yfaltademecanismosdecontrol
paraellos;
} Superposicindefuncionesentreentidadespblicas;y
} Problemas en la forma en que el Estado se organiza para proveer servicios (intervenciones
innecesariasporpocaclaridadendistribucinderesponsabilidades).
Los objetivos que persigue la LOPE, aunque en un mbito distinto, son similares a los objetivos de
reformarelempleopblico:ordenyfexibilidadparalograrunEstadoquefuncionedemanerams
efcazyefciente.Porello,elproyectodelaLOPEbuscadelimitarclaramentefuncionesconelfnde
evitarlasuperposicinyduplicidaddefunciones,nosolocomounamedidaqueracionaliceelgasto
sino tambin para asignar responsabilidades y fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas
tantoalinteriordelgobiernocomohacialaciudadana(esfundamentalsaberquinesresponsable
dequparapoderexigirexplicacioneseimponersancionesopremios).Asimismo,laasignacinde
funciones que promueve tiene el afn de reforzar el proceso de descentralizacin. En cuanto a la
7
Presentacinde laComisinPresidencial de Reformadel PoderEjecutivo- COPRE,8 de noviembre de 2006,p.2.
12
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fexibilidad,noseincluyennombresespecfcosdeministeriosnientidadesparapermitirlealEstado
mayorymsgiladaptacin,nirestringelaorganizacininternadelasentidadesmsalldelnivel
macro(suestructurabsica).Porotrolado,sebuscaordenarlacreacin,funcionamientoyterminacin
deentidades,comisiones,proyectosyprogramas,etc.,paraquenoaparezcandeformaindiscriminada
nisiganexistiendomsalldesuvidatildelocontrario,secorreelriesgodevolveralasituacin
actualdesuperfuidadeinoperancia.
Cabe hacer una aclaracin aparte con respecto a este tema. Uno de los aspectos ms tocados
recientemente con relacin a la reforma del Estado ha sido la fusin o desaparicin de programas
socialesyOrganismosPblicosDescentralizados(OPD)ylosahorrosqueestoconlleva.Estosahorros
puedensersustancialesenelcortoplazoperopuedenacarrearmayorescostosenellargoplazoque
puedensermsdifcilesdecuantifcarentrminosdeefcienciayprovisindeservicios:porejemplo,
puedeseguirsegastandoexcesivamenteengestionarunaprovisinqueesdemalacalidadoqueno
llega a quienes debieran ser los benefciarios. Como lo seala Mayn Ugarte, existe una percepcin
generalizada en el sentido de que lacreacin [o eliminacin] de instituciones o entidades es una
manera de resolver determinados problemas, sin que aparentemente se haya analizado si esa es la
alternativaptima.Lacreacin,fusinoeliminacindeentidadespblicasdeberaserelresultadode
unanlisisdelasfuncionesycapacidadesparaprestarlosservicios,ynosimplementeunaformade
enfrentarlosproblemas
8
.Entantolamotivacindetrsdeestoscambiosemanedelanlisissealado
por Ugarte, ellos constituyen cambios positivos ya que generan ahorros permitiendo dar el mismo
servicio a un menor costo para el Estado (y, por ende, para los ciudadanos). Por ello, es importante
centrarladiscusinnoennmeros,nombresniorganigramas,sinoenfuncionesyencmoesmejor
organizarseparacumplirlas.
La propuesta que presenta el proyecto de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) es un paso
importantehaciaunmayorordenyfexibilidadenelPoderEjecutivoperonosedebesobredimensionar
suimportancia.Esdecir,esunprimerpasoenunprocesolargoycomplejocuyaimplementacinno
vaasersencilla.Lapropianormadejaunaseriedepuntosquedebenserespecifcadosatravsde
losrespectivosreglamentostalescomodisposicionessobretransparencia,instrumentosdegestin,
organizacin bsica de las entidades del Poder Ejecutivo, relaciones entre entidades del Poder
Ejecutivo,temasreferidosaladescentralizacin,entreotros.Apartederequerirunareglamentacin
adecuada, el xito del proceso depende de la etapa crucial que no est ligada necesariamente al
desarrollonormativosinoalapropiaimplementacindelanuevareglamentacinqueseestablece
paraelPoderEjecutivo.Portanto,seconsideraqueelProyectodeLeyOrgnicadelPoderEjecutivoes
unpasoimportanteenelprocesodelograrunEstadomsefcazyefcienteperoesapenasunpaso
inicialquerequiereapoyoycontinuidad.
Unavezrevisadoesteimportanteproyectodeley,valelapenaexploraraspectosmsespecfcosde
lamodernizacindelEstadocomosonlossistemasadministrativosylasimplifcacinadministrativa.
Estos sistemas son expresiones concretas del modelo de gestin del Estado. Algunas de estas
propuestasrecibenmenorexposicinmediticaquelaanteriormentemencionadaperotambinson
deimportanciacrucialparalograrunEstadoefcazyefcientequeestverdaderamentealserviciodel
ciudadano.n
8
Ugarte,Mayny Carlos Oliva(2006).Modernizacin de la administracin pblica:Por un Estado efectivo y efciente.Documento
de trabajoindito.Lima:Transparencia,p.11.
El presupuesto es la herramienta a travs de la cual el gobierno asigna recursos a las entidades del
Estado. Idealmente, debera haber una relacin entre la asignacin presupuestaria y los resultados
de gestin. Sin embargo, en el Per este caso no se da en la actualidad debido a que no existen
mecanismos efectivos para medir resultados. Es decir, ello refeja el modelo subyacente de gestin
quetodavaprevalecehoy,ajenoaresultadosyasuseguimientoyevaluacin,yquesecentraenlos
procedimientosyenelcontrolformaldelosmismos.

2.1. Situacin actual.
En qu estamos en gestin presupuestal?
ElSistemaNacionaldePresupuestosecreatravsdelaLeyMarcodeAdministracinFinancieradel
SectorPblico(LeyN28112)enelao2003,juntoconelSistemaNacionaldeTesorera,elSistema
Nacional de Endeudamiento y el Sistema Nacional de Contabilidad, todos a cargo del Ministerio de
EconomayFinanzas(MEF).
El Estado peruano cuenta con lo que se conoce como un presupuesto programtico o tradicional.
Estetipodepresupuestosedirigeyseciealaidentifcacindelosinsumos(recursos,personal,etc.)
disponiblesparacadaentidadoprogramaoproyectoynoaproductosoresultados,loquegenera
queseadenaturalezaincremental (aumentaovaralaasignacinderecursosdeaoaaosinpoder
sustentarse su necesidad en trminos de los servicios brindados). Como seala Mayn Ugarte, las
caractersticas principales de este tipo de sistemas son:(i) el uso de informacin poco consistente
sobrecostos,productosyresultados[que](ii)alnoestarasociadosaestrategiasconcretas,permiten
que se produzcan aumentos incrementales; (iii) difcultan la incorporacin de medidas de mediano
ylargoplazo;(iv)altenerpocosincentivosalaefcienciatpicamentelaentidadqueahorrarecibe
menoselejerciciosiguienteproducenrigidecesydesperdicios;(v)setornanimpredeciblesydifciles
decontrolar;(vi)eltipodecontabilidadquelosacompaa(decajaocash)noincentivaunadecuado
manejodeactivos[controlalogastadoperonoculeselproductoosucalidad];y(vii)generandfcit
fscalescomoconsecuenciadelcrecimientodelEstado
9
.
Lainformacinenelsistemadepresupuestopermitesabercuntogastaunaentidad,peronocunto
gastapararealizarcadaunadesusfuncionesoproducircadaunodesusservicios(informacindel
costodesusproductos).Portanto,resultaextremadamentedifcilmedirlaefcienciadelgastopblico
9
Ugarte (2005).Op. cit.,p.85.
Sistema de presupuesto. Gestin
fnanciera para un Estado efectivo
2
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Sistemade presupuesto.GestinfnancieraparaunEstadoefectivo
siesquenoseconoceelcostodelosbienesyservicios.Deigualmanera,resultacomplicadoestablecer
indicadoresdeefcienciadelgastoaunniveldemayordesagregacinqueeldelaunidadejecutora
(laentidadquerecibeygasta),queesenlaquesepuedeverifcarsihaycoincidenciaentreelgasto
y el conjunto de funciones asignadas al grupo de unidades orgnicas (subordinadas) de la entidad
a las que se distribuyen los recursos de esta ltima. El resultado concreto de este esquema es que
esteniveldeagregacin,queresultasufcientedesdeelpuntodevistadelmanejomacroeconmico,
es insufciente para establecer programas o polticas de racionalizacin (ordenamiento racional de
acuerdoarecursos,necesidadesymetas)yevaluacinderesultadosdelasactividadesdelEstado
10
.
Comoelpresupuestosebasaencriterioshistricosdeasignacin(loqueocurrienaosanteriores)
ynoenlosresultadosobtenidosolosobjetivosplanteados,esnormalverqueeneldiscursopoltico
se sealen prioridades que no se refejan en el gasto pblico
11
. Esto se debe a que, al no haber
mecanismosefectivosdemedirlosresultadosdelagestindelasdistintasentidadesdelEstado(ni
lo que es un paso previo, saber los costos de sus productos) no se puede alinear los objetivos de
las polticas pblicas con la asignacin de recursos. Este tipo de presupuesto sirve ms como una
herramientadecontrol(ocorroboracin)delgastoanual,peronocomouninstrumentoefcientede
asignacinderecursos.
Valelapenasealarqueenaosrecientessehanintentadoaplicaralgunasherramientasdecontrol
degestincomolosacuerdosdegestin,conveniosdegestinoconveniosdeadministracinpor
resultados,suscritosbsicamenteporelMinisteriodeSalud,elFondoNacionaldeFinanciamientode
laActividadEmpresarialdelEstado(FONAFE)yelMEF.ComolosealaOliva,[s]etratadeconvenios
o acuerdos que incluyen compromisos e incentivos para una mejor gestin basada en resultados.
En general, los CG identifcan algunas metas (resultados) cuantifcables en un periodo determinado
detiempo,cuyocumplimientogenerarecompensasyelincumplimientoocasionacastigos
12
.Estos
acuerdossereferenacontratosfrmadosentreunaentidadacargodedictarysupervisarlaspolticas
pblicasyunaunidadejecutorasubordinada(agente).Sinembargo,estosesfuerzossonanincipientes
yUgarteidentifcaunaseriedeproblemasquehanafectadosudesempeo
13
:
} Dado el marco normativo y regulatorio que existe para la administracin pblica, hay poco
espacio para permitir a los responsables (agentes) tomar e implementar las decisiones de
gestinparaquepuedancumplirconelcontrato(i. e.adecuarelpresupuestoalasnecesidades;
fexibilizarlasreglasdecontratacin,gestinyterminacindelarelacindepersonal;simplifcar
lacontratacinpblica,etc.);
} Nosehandestinadorecursossufcientesparaconstruirlneasdebase(medicindeindicadores
iniciales) contra las cuales comparar los resultados y poder asegurar que estos representen
efectivamenteunamejoraconrespectoalasituacinanterior;
10
Ibd.,pp.83-84.
11
Ugarte,Mayn(2006:b).Temas de reforma del Estado.Documentode trabajo.Lima:IDEA Internacional,p.14.
12
Oliva,Carlos (2006).Elaboracin de una propuesta que promueva el uso y efectividad de los Convenios de Gestin.Documentode
trabajo.Lima:Programade Modernizaciny Descentralizacindel Estado,p.2.
13
Ugarte y Oliva.Op. cit.,pp.12-13.
} Tampoco se asignan recursos para verifcar la veracidad de la informacin utilizada, realizar
estudiosquepermitanmonitorearycorregirlosinstrumentosysuuso,niconstruirindicadores
yfuentesdeinformacinconfablesparaestos;
} No se ha logrado disear un sistema de incentivos que sea sostenible en el tiempo (la
sostenibilidad de las polticas depende, entre otras cosas, de su viabilidad poltica). Una de
las mayores limitaciones para disear el sistema de incentivos se encuentra en el sistema de
contratacin(yremuneracin)deservidorespblicos,queimponeexcesivarigidezalaparato
pblico;
} Muchosdelosintentosrealizadoshantropezadoconladesconfanzadelamismaadministracin
pblicaqueveenellosunaamenazadeprdidadecontrolsobrelosprocesosdelEstado.Frente
aello,oseresisteasuimplementacin,osefuerzalaincorporacindetantascondicionalidades
yobligacionesquelosdesvirtan;
} La utilizacin sistemtica de los bonos de productividad o medidas similares que premian
resultados han sido criticadas debido a que no existe cultura laboral de resultados en la
administracinpblicaloquesuponetambinunacomprensinyporendeaceptacinpor
elciudadanodequeesbuenopremiarelesfuerzodequienestienenbuenosresultadosyno
solopagarsalariosjustos;
} Porotrolado,elsistemadepremiacin noesconocido,nitransparente(entendidocomode
fcilcomprensinycontrolporelciudadano);y
} Finalmente, existe un problema de dispersin e irracionalidad salarial en el sector pblico
que, enfrentado a coyunturas polticas, difculta defender las medidas depremiacin frente
alosreclamosdesupuestainequidadenlaasignacinderecursospblicosquelevantanlos
mismosgremioslaboralesdentrodelEstado.

Enmateriadegestinbasadaenresultados,lasreformasdecarcterpresupuestariomsavanzadasy
demayorimpactosonlasrelacionadasconelllamadoPresupuestoporResultados(PPR),quebasalas
asignacionespresupuestariasenfuncinalosresultadosalcanzadosporcadaunadelasinstanciasde
gobiernoounidadesejecutoras,otorgandounamayorfexibilidadenelusoderecursoscorrientesal
cambiarelmbitodecontroldelosinsumosalosresultados.Asuvez,esamayorfexibilidadvadela
manoyjustifcalarendicindecuentas(accountability),envistadequelosresponsablesogerentes
cuentanconlasherramientasbsicasparainfuirsobreellogrodelosproductos
14
.ElMEFidentifcala
utilidaddecontarconunpresupuestoporresultadosdebidoaqueesnecesario
15
:
14
Ibd.,p.23.
15
DireccinNacional de PresupuestoPblico- DNPP(2006).Hacia una gestin presupuestaria por resultados.Lima:Ministerio
de Economay Finanzas,p.2.
2
2.2. Propuestas y avances. Cmo impulsar la buena
gestin estatal a travs del presupuesto pblico?
16
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17
Presupuesto
por resuItados
CPLAN Rectores: MI
Incentivos a Ia
gestion
Seguimiento
y evaIuacion
PIaneamiento
estrategico
Laimplementacindelpresupuestoporresultadosesunatareabastantecomplejaqueconllevafuertes
requerimientos de informacin y adaptacin a nuevos procesos. Es que implica redirigir el modelo
subyacentedegestinestatal.Unprimerpasohaciacontarconunpresupuestoporresultadoseslo
queseconocecomounpresupuestoporproductos.Estaherramientapermitedefnirconclaridadlos
bienesyserviciosquecadainstanciaounidadejecutoravaaproveer,ascomosusrespectivoscostos.
El presupuesto por productos es un instrumento que permite identifcar posibles duplicaciones de
funcionesyfacilitalaevaluacindelosresultadosdecadainstanciapblica
18
,alpermitircompararsus
costosconlosdeotrasinstitucionespblicaso,enalgunoscasos,privadas.
Otroaspectofundamentalesatarlaprovisindeestosproductosaresultadosespecfcosyquelos
procesosdeevaluacinretroalimentenelplaneamientoyelpresupuesto(comolosealaelgrfco).
Finalmente,comosealanUgarteyOliva,elpresupuestoporresultadosrequiereintroducirincentivos,
especialmenteenlafaseinicialdeimplementacin,parainduciralasentidadesaadoptarestamedida
demaneraseria.Si,comohastahoy,laentidadquehaceahorrossinsacrifcarsusproductosespremiada
conlareduccindesupresupuesto,noexistirenlosgestoresdelosresultadosningnincentivoa
mejorar.Parahacerestoposibleesnecesariounslidosoportetecnolgico[]ademsdecambios
enotrossistemasadministrativosdelEstadoqueimponenrestriccinalasdecisionesdegestin,como
sonelempleopblicoyelmecanismoderemuneracin,elsistemadeadquisiciones,etc.
19
.Esdecir,
esnecesariodotaralosgestoresdecambioconlosincentivosyherramientasadecuadosparalograr
estasreformas.Asimismo,esfundamentalcontarconunadivisinclaradecompetenciasyfunciones
(entre las instituciones pblicas y en las ofcinas de presupuesto y auditora) para poder identifcar
claramentealosresponsablesdelosresultadosobtenidos
20
yaspodermanejarunadecuadosistema
deincentivosysancionesaldesempeo.
Como se puede apreciar, lograr un presupuesto por resultados requiere una serie de cambios en el
funcionamientodelEstado,entantoredefnesumodelodegestinyloalejadeunpurocontrolismo
procedimental-formal. No es un proceso aislado sino que depende de mejoras en los sistemas de
planeamiento,evaluacin,empleo,control,adquisiciones,etc.,ydebeirdelamanoconellas.Deigual
manera, requiere del decidido apoyo poltico para la implantacin del sistema ya que este vara las
relacionesypatronesdepoderdentrodelEstado.SibienenelPersehandadoalgunosavancesal
respecto,ansecuentaconunsistemadepresupuestoquenocontribuyeaunamayorefcienciay
efcaciaenelgastopblico.
ElMinisteriodeEconomayFinanzascuentaconunplanqueprevlaimplementacindelpresupuesto
por resultados, incluyendo los sistemas de incentivos y seguimiento y evaluacin (el sistema de
planeamientodeberaserregidoporelCEPLAN,unavezqueestimplementado).
18
Ugarte y Oliva.Op. cit.,p.24.
19
20
Ibd.
2
} Reducirlainerciapresupuestariavinculandoasignacionesaincrementosenproductos,servicios
yresultados;
} Articularlaplanifcacinestratgica(deresultados)conlaprogramacinpresupuestaria;
} Generarincentivos,enelprocesopresupuestario,aunagestinefcaz;
} Desarrollar evaluaciones efectivas que generen informacin adecuada para la toma de
decisiones;y
} Lograrqueelpresupuestopblicoseaunaherramientarealdegestinqueincidaenlaefcacia
yefcienciadelaaccinencumplimientodelasfuncionesdelEstado
16
.
Porotrolado,suimplementacinplenarequiereeldesarrollodelossiguienteselementos:
} Estructuradeprogramasdegastoqueseancompatiblesconelplaneamientoestratgico(con
ladireccindelCEPLAN,elCentroNacionaldePlaneamientoEstratgico,enelcasoperuano);
} Rediseo(desernecesario)delasestructurasprogramticasexistentes,especifcandoproductos
(bienesyservicios),costosyresultadosasociados;
} Nuevoesquemadeincentivosydegerenciapblica(paradejargerenciar);
} Nuevoesquemadeaccountabilityyrendicindecuentas(incluyendovigilanciasocial);y
} Seguimientoyevaluacinquedcuentadeproductos,resultadoseimpactos.
GS7IN PRSUPUS7ARIA POR RSUL7ADOS
17
16
Ibd.,p.4.
17
Ibd.,p.6.
1
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1
* Convenios de AdministracinporResultados.
* * Sistemade Seguimientoy Evaluacindel GastoPblico
21
.
Asimismo,segnloprevistoporlaDNPP,elprocesopresupuestariosedeberaarticularplenamentecon
elplaneamientoestratgico,paradeestamaneraestablecerlaslneasdeaccindelasentidades
22
.As,
paraqueelMEFlesdluzverdeycabidaenelpresupuesto,laslneasdeaccin,oprogramasdegasto
debern acreditar () acciones especfcas que a su vez son objeto de medicin tanto en trminos
deproductos(bienesoserviciosgenerados) comoenloscostosincurridosparagenerarlos:Deeste
modo,lasasignacionesdegastopodrnhacersesobrelabasedeloscostosasociadosalosproductos.
Lamedicindeestosproductosseharatravsdelusodeindicadoresdedesempeo,principalmente
deindicadoresdeproducto.Noobstante,estoconstituyeunaprimeraetapa.Posteriormenteseprev
[i]laintroduccindeindicadoresderesultadosparaarticulartodoelaccionarpblico,yporcierto,[ii]
lapresupuestacinconlosresultadosquesegenera.Deestemodo,seesperavinculartodaasignacin
adicional
23
. De esta forma se espera, adems, articular el proceso en todos los niveles de gobierno,
comolomuestraeldiagramasiguiente:
21
DNPP.Op. cit.,p.12.
22
Chanam,Csar(2005).Informe de consultora.Lima:DireccinNacional de PresupuestoPblico.Ministeriode Economay
Finanzas,p.32.
23
Ibd.
Acciones previstas hacia su impIementacion 2006-2007
* Planes de DesarrolloConcertado.
**MarcoMacroeconmicoMultianual
24
.
Comosepuedeapreciar,existeelimpulsoyestndadoslosprincipalesplanteamientos.Tambinse
puedenapreciaryalosprimerospasosdadosenesteproceso.Unejemploclaroeselestablecimiento
delSistemadeSeguimientoyEvaluacindelGastoPblico(SSEGP,instituidoenelao2004atravs
de la Directiva N 019-2004-EF/76.0), queconsiste en la formulacin y defnicin de Indicadores de
Desempeoquepermitanmediryevaluarlacalidaddelagestindelsectorpblicoperuano
25
.Sibien
enunaprimeraetapaselogrestablecerindicadoresparamsdelamitaddelasunidadesejecutoras
delgobiernonacional,hanexistidounaseriedeproblemasconellos.Primero,losindicadoresnose
usaronniseusancomoinstrumentoqueretroalimenteelaccionardelospliegos[sedesdedecisin
y gasto] y unidades ejecutoras en cuanto al cumplimiento de sus objetivos y las estrategias que
implementan
26
,queesunadesusprincipalesrazonesdeser.SibienelSSEGPtieneanunaseriede
defcienciasalasyamencionadassesumanlafaltaderecursoshumanosenlaDNPPparacumplirlas
funcionesdelsistemaylaposibilidaddequelosindicadoresnorefejenloquelasunidadesejecutoras
realmenteejecutan
27
esunprimerpasohacialaconstruccindeunodelospilaresdelagestinpor
resultados para todo el Estado.Todo esto forma parte del proceso iniciado por la DNPP para lograr
articularplenamenteelprocesopresupuestarioconelplaneamientoestratgico.
24
DNPP.Op. cit.,p.11.
25
Chanam.Op. cit.,p.19.
26
Ibd.,p.30.
27
Ibd.,pp.33-34.
2
DIAGNSTICOS
PpR
Incentivos
S&E
DISEO
Presupuestopor
productosycostos
Desarrollode
instrumentos
indicadoresde
desempeo
Monitoreo
participativo
Marcoanaltico- Plande accin
Presupuestoporproductos
Presupuestoporcostos*
Governa: Estudio
CAR- Incentivos **
PCM- Estudios
Difusinycapacitacin
Desarrollode
instrumentos
CAR
Fondo
concursables
MarcoanalticodelSSEGP
IMPLEMENTACIN
Progresiva:
1 Pilotos
2 GN
3 GR
4 GL Seguimientoyevaluacin
Nivel G. Nacional
AN- Objetivos deI
miIenio- Prospectiva
Objetivos / PoIiticas
jes estrategicos /
Objetivos deI desarroIIo
Programas Programas
jecucion GRs, GLs
Sociedad civiI
Planeamiento
estratgico
Presupuesto
porproductos
Vision deI desarroIIo
(PDC)"
MMM""
Datos
socioeconomicos
Seguimiento y
evaIuacion institucionaI
Procesos de
presupuesto
participativos
Incentivos a Ia
gestion (CAR) y
vigiIancia deI gasto
Nivel G. Subnacional Instrumentos
Acciones
Productos
Costos
Acciones
priorizadas
Productos
Costos
ResuItado
impacto
ResuItado
impacto
jecucion pIiegos GN
20
21
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Comosepuedeobservar,setratadeunprocesolargoycomplejoquerequieredeunaseriedepasos
intermedios. El primero de ellos, como lo seala Ugarte, esel Presupuesto por Productos (product
o activity based budgeting) que, aunque complejo tambin, es menos difcil de implementar [que el
Presupuesto por Resultados]Ello permitira avanzar del presupuesto programtico actual a defnir
losproductos(bienesyservicios),ysusrespectivoscostos,quecadainstanciaounidadejecutorava
a proveer. De esta forma se tendra un mejor instrumento para identifcar duplicidad de funciones,
facilitarlaevaluacindelosresultadosyoperativizarladescentralizacin(transferenciadefunciones
costeadas)
28
.CabemencionarcomodetalleadicionalqueesimportantefortalecerelusodeConvenios
de Gestin y Convenios de Administracin por Resultados. Un paso importante sera la mejora de
metodologasparaformular,darseguimientoyevaluarlosconveniosdemaneratalqueseaposible
asociarelcumplimientodeobjetivosapremiosycastigostantoinstitucionalescomoindividuales
29
.
Sepuedeapreciar,pues,quelamodernizacindelprocesopresupuestalseencuentraenmarcha.Pero
esta requiere que se cumplan una serie de cambios y condiciones, no todas dependientes del MEF
(como en el caso del CEPLAN, del empleo pblico, etc.). Por otro lado, tambin son fundamentales
unaseriedepasospreviosqueconduzcanalaconcrecindeunpresupuestoporresultados.Estn
dadosentonceslosprimerospasosyestnplanteadoslasmetasyobjetivos.Sinembargo,comose
dijoantes,lograrunpresupuestoporresultados,oinclusoporproductos,nodependenicamentede
ladependenciaacargodelpresupuesto.Formapartedeunenfoqueintegralquepretendeconseguir
unagestinpblicaorientadaaresultados,yquederiveenunEstadomsefcienteyefcaz.n
28
Ugarte (2005).Op. cit.,pp.86-87.
29
Ibd.,pp.112-113.
Un sistema moderno de planeamiento estratgico debe permitir al Estado vincular las prioridades
y objetivos de poltica, los resultados de las acciones estatales y la efciencia. Esta vinculacin debe
infltrarse a travs de todo el aparato estatal, prestando armona y coordinacin a las funciones,
procesosymetasdecadadependenciaestatalatravsdeunagestincoherenteyque,siendofexible,
obedezcaallargoplazo.
Elsistemadeplanifcacinsecreaennuestropasen1962,bajoelnombredeSistemaNacionalde
Planifcacin de Desarrollo Econmico y Social, con el Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y
Social al frente. Luego, en 1981 se disuelve el Consejo Nacional de Desarrollo Econmico y Social y
elInstitutoNacionaldePlanifcacin(INP)quedacomolacabezadelsistema.Finalmente,en1992el
INP es eliminado y sus funciones pasan a diversos ministerios (MEF, Presidencia y, luego, Relaciones
Exteriores). Sin embargo, a partir de este momento,para todos los efectos prcticos desaparece el
sistemadeplanifcacincomotal
30
.
La creacin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM) constituye un intento de
retomarelplaneamientoenelEstado.Sinembargo,hastaahorahantenidopocosresultadoscomo
herramienta de gestin ya que la defnicin de los planes o se trabaja solo como un trmite formal
(documento)o,debidoalpesodelsistemadepresupuesto,ladefnicindeobjetivosymetasdelas
entidades est basada en cunto esperan obtener del presupuesto y no en cmo cumplir con sus
funciones
31
.
ElprocesoderecuperacindelsistemadeplaneamientodelEstadocontinuconlaaprobacin,enel
ao2005,delaLeydelSistemaNacionaldePlaneamientoEstratgico-SNPEydelCentroNacionalde
PlaneamientoEstratgico-CEPLAN(LeyN28522),orientadosaconduciryorganizarlaparticipacin
delosorganismospblicosenformularymonitorearlosplanesyobjetivosestratgicosdedesarrollo
en todos los niveles de gobierno. Se nombra al CEPLAN, adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros(PCM),comorectordelsistema.JuntoconelCEPLAN,formanpartedelSNPElossiguientes
organismos:
30
Villarn, Fernando (2006). Aportes para el gobierno peruano 2006-2011: Modernizacin del Estado. Lima: Consorcio de
InvestigacinEconmicay Social (CIES),p.34.
31
Sistema de planeamiento.
Un soporte para una gestin
coherente y de largo plazo
3
3.1. Situacin actual. Qu estamos planeando?
22
23
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} Lasofcinasdeplanifcacinypresupuestodelasmunicipalidadesprovincialesydistritales;
} Las gerencias de planifcacin, presupuesto y acondicionamiento territorial de los gobiernos
regionales;
} Lasofcinasdeplanifcacin,olosrganosquehagansusveces,enlosministerios;
} Lasofcinasurganosquecumplenfuncionesdeplanifcacinenlosorganismosreguladores
yorganismospblicosdescentralizadosdenivelnacional,ascomoladelaSecretaraTcnica
delConsejoNacionaldeDescentralizacin(CND)
32
;y
} LasofcinasdeplanifcacinolasquehagansusvecesdelasempresasdelEstadodenivel
nacional,regionaloprovincialydeEsSalud.
Porotrolado,laestructuradeorganizacinyfuncionesdelCEPLANyaestnormada,atravsdelDSN
054-2005-PCM.Talcomoestactualmente,elCEPLANestaraconformadoporlossiguientesrganos
dedireccinyejecucindelaslaboresdelaentidad(noseincluyenlosrganosdeasesora,control
odeapoyo)
33
:
} rganosdeAltaDireccin
ConsejoDirectivo
Presidencia
DireccinEjecutiva
} rganoConsultivo
ConsejoConsultivo
} rganosdeLnea
readeEstudiosyAnlisisProspectivo
} UnidaddeAnlisisdeConfictos
readeCoordinacindePlanesyPriorizacindelGastoydelaInversinPblica
} readeSeguimientoyEvaluacin
rganosDesconcentrados
Sin embargo, a pesar de que la Ley del SNPE ya cuenta con su reglamento (DS 054-2005-PCM) y el
CEPLAN tiene su Reglamento de Organizacin y Funciones (DS 054-2005-PCM), ninguno de los dos
se encuentra operativo. La implementacin del CEPLAN es importante paraintroducir un mnimo
indispensabledecoherenciaenlasdecisiones
34
.Bsicamente,elEstadoperuanosiguesinunsistema
de planeamiento estratgico que articule los planes en los distintos niveles de gobierno y que
le otorgue lacapacidad para defnir, consensuar y darle seguimiento a los grandes lineamientos y
32
Mediante el D.S.N 007-2007-PCMpublicadoel 25 de enero,se decretlafusinporabsorcindel ConsejoNacional de
Descentralizacin(CND)conlaPresidenciadel Consejode Ministros.El DecretoSupremocrealaSecretarade Descentralizacin
comorganode lneade laPCM.
33
Presidenciadel Consejode Ministros.DS 054-2005.Publicadoenel Diarioofcial El Peruano el 28 de juliode 2005.
34
objetivosdelPoderEjecutivo,demaneraqueseasignenprioridadeseneldestinodelosrecursosyse
orientenlasacciones
35
.
Adicionalmente,dentrodeldiseoactualexistendospuntosquepodrangenerardifcultadesparael
funcionamientodelCEPLAN.SegnlosealaFernandoViIllarn,miembrodelaComisindelAltoNivel
encargada de disear y proponer al Ejecutivo un nuevo sistema de planeamiento estratgico, estos
son:lainclusindelospartidospolticosenelConsejoDirectivodelCEPLAN,loquepodraentrampar
lasdecisionestcnicasquedebetomaresteorganismo;y,segundo,laduplicidaddefuncionesentreel
CEPLANyelCNDypresumiblementesusucesorlaSecretaradeDescentralizacindelaPresidencia
del Consejo de Ministros ya que las atribuciones en materia de planeamiento estratgico de este
ltimonohansidotransferidasalCEPLAN
36
.Comounpuntofnal,peroimportantedentrodeldiseo
del CEPLAN, cabe resaltar la preocupacin por un desbalance entre los objetivos encargados al
CEPLANylosinstrumentosotorgadosparaestosfnes
37
.
Loquesebuscaenelsistemadeplaneamientoestratgicoesquelebrindeunavisindelargoplazo
alEstadoperuano,planteandolosobjetivosymetasprioritariasparaeldesarrollo.Loquesepersigue
yesnecesarioencualquierreformaesquelaspolticaspblicastenganlacontinuidadadecuadapara
lograr los resultados esperados. Adems, a travs del seguimiento y evaluacin se puede identifcar
loquefuncionayloqueno,parapotenciarlosaciertosorealizarlosajustesnecesarios.Es,alfnalde
cuentas,uninstrumentomsparapriorizarelusodelosrecursosyqueestostenganelmayorimpacto
positivosobreeldesarrollodelpas.ComolosealaUgarte,sinobjetivosclarosresultaimposiblepara
eladministradorpriorizarelusodesusrecursosyconcentrarsusesfuerzos.Porello,elplaneamiento
representa una herramienta clave que, adems, alimenta el proceso presupuestal (y el proceso
continuodelagestinbasadaenresultados).
Eladecuadofuncionamientodeunsistemadeplaneamientoestratgicopuedereducirlaincertidumbre
debidoaqueesposiblesaberlosobjetivosdemedianoylargoplazoy,adems,haceexplcitaslas
interrelaciones de los agentes en la economa y en el territorio; aunque cada uno de ellos juegue
unpapelespecfcoeindependiente,obligaadefnirprioridadesymantenerlaseltiemposufciente
para obtener resultados y medirlos
38
. Sin embargo, es necesario dotar al Estado de instrumentos y
mecanismos de coordinacin adecuados para que este sistema no se convierta en un aparato
burocrtico que no produzca resultados concretos y ms bien introduzca rigideces al sistema
39
y
caiga,as,enelintervencionismo.
35
Ibd.
36
Villarn.Op. cit.,p.43.
37
AcuerdoNacional y Universidad del Pacfco(2005).Resumen del conversatorio Planeamiento estratgico y visin de largo plazo.
Lima,p.2.
38
39
3.2. Propuestas y avances. Cmo llevar el planeamiento
hacia la buena gestin estatal?
3
Sistemade planeamiento.Unsoporte paraunagestincoherente y de largoplazo.
24
2
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UnpuntodepartidaesrevisareldiseodelCEPLAN.Loqueeldiseoactualplanteaesunainstitucin
pequea y gil que lidere el proceso de planeamiento estratgico en coordinacin con los otros
agentes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SNPE). No obstante, quedan ciertos
aspectosporconsiderarparaevitarduplicidaddefuncionestantoconelsucesordelCNDcomocon
elMEF.Asimismo,comosealaVillarn,lainclusindelospartidospolticosenelConsejoDirectivo
del CEPLAN puede desvirtuar el carcter tcnico de la institucin. Una consideracin adicional es si
esconvenientequeelperiododelPresidentedelConsejoDirectivodelCEPLANdebecoincidirconel
periododegobierno,dadoelpesoquepodrantenerlaspresionespolticassobreestaentidad
40
.
Unprimerpasoclaroes,unavezsalvadasestasconsideracionesdediseo,efectivamenteimplementar
alCEPLANcomocabezadelSNPE.SegnlasustentacindelPresupuesto2007delaPCM,elCEPLAN
aparece como uno de los Organismos Pblicos Descentralizados que debe implementarse en el
2007
41
.Porsuparte,laLeydePresupuestoGeneraldelaRepblicadelao2007(terceradisposicin
transitoria)autorizaalMEFparaabrirelpliegopresupuestariodelCEPLAN.Solofaltacomprobarque
esteorganismocuenteconelapoyopolticoyelimpulsoparaconcretarsuimplementacin,unavez
culminadoslosdetallesderediseo,loantesposible.
Villarnsealaalgunasprioridadesinmediatasparacuandoyaestimplementadoelenterectordel
sistema
42
:
1. Asegurar la continuidad de las polticas pblicas, conservando lo bueno y reformando lo
malo,mediantelaelaboracindeplanesestratgicosyvisionescompartidas;
2. FortalecereintegrarlosPlanesdeDesarrolloConcertadosylosPresupuestosParticipativos
(regionalesylocales),reafrmandolademocraciaparticipativa;
3. Lograr el alineamiento de las polticas econmicas con las polticas sociales, ambientales e
institucionales;y
4. Profundizarlasalianzaspblico-privadasparamejorarlacapacidaddeinversindelEstadoy
lacalidaddelosservicios.
Estas labores deben tener lugar con un Consejo Directivo nombrado y un CEPLAN en funciones. El
CEPLAN y el SNPE son piezas fundamentales dentro del propsito de lograr una gestin del Estado
orientadaaresultados.Sinella,seharanmsdifcilmantenerlasostenibilidaddelaspolticaspblicas
delargoplazoydarleunavisindefuturocoherentealpas.Pero,comomuchasotrasreformasque
se inician, este es un proceso que tendr obstculos y probablemente no funcionar de manera
ptima desde un comienzo. Por ello, es importante que cuente con el apoyo poltico necesario y
queserealicenlosajustesnecesariosenelcamino.Lasinstitucionesnonacenperfectasynollegarn
a serlo del todo; pero es importante reconocer su utilidad, rescatar lo bueno y ajustar lo malo, y no
simplementereemplazarlooempezardeceroantelasprimerascrticas.n
40
ProDescentralizacin(Prodes)y Comisinde Descentralizacin,Regionalizaciny Modernizacinde laGestindel Estado
(2004).Aportes al debate en temas de descentralizacin. En Audiencia descentralizada: Hacia una ley de creacin del Sistema
Nacional y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.Huamanga,octubre,p.2.
41
Del Castillo,Jorge (2006).Presentacin de la sustentacin del Proyecto de Presupuesto Ao 2007.Lima:Presidenciadel Consejo
de Ministros,p.53.
42
Villarn.Op. cit.,p.10.
ElSistemaNacionaldeInversinPblica(SNIP),bajolaDireccinGeneraldeProgramacinMultianual
delMEF,esquizselmscontrovertidodelosinstrumentosdegestinqueseabordanenestaguaLa
fnalidaddelSNIPsegnelMinisteriodeEconomayFinanzasesoptimizarelusoderecursospblicos
destinadosalainversin,conelfndequesuusotengaunmayorimpactoeneldesarrolloeconmico
ysocialdelpas
43
.Enesencia,sirvecomounfltroparaevitarinversionesinnecesarias,improductivas,
de mayor costo que rendimiento, o que no sean sostenibles, as como un sistema de monitoreo y
evaluacindelosproyectosqueseaprueban.
AntesdelacreacindelSNIP,enlosproyectosdeinversinpblicadelaIdeadeProyectosepasaba
directamentealaelaboracindeunExpedienteTcnicoyasuejecucin;[porelcontrario]laevaluacin
incluyeactualmentelossiguienteselementos:laidentifcacindelproblemaquesepretenderesolver,
el anlisis de todas las alternativas de solucin, la adopcin de la solucin ms efciente [costo
versus necesidad y calidad del servicio producido] y la incorporacin de los costos de operacin
y mantenimiento
44
. La metodologa del SNIP se divide en tres pasos fundamentales: pre-inversin
(anlisisyaprobacinorechazodelproyecto),inversin(ejecucin)ypost-inversin(evaluacin).Enla
actualidad,sehandesarrolladometodologasparalapreparacinyevaluacin(ex ante)deproyectos
deinversin,peroanseencuentranenelaboracinlasmetodologasdemonitoreoyevaluacinde
proyectos.
ElSNIPsecreaenelao2000atravsdelaLeyN27293ydesdesuconcepcinhasufridounaserie
decambios.Inicialmenteseincorporalasentidadesdelgobiernonacionalagrupadascomosectores
(ministerios,OPD,organismosconstitucionalmenteautnomos,universidades,empresasdelEstado,
etc.)yluegoalosgobiernosregionalesylocales.Enelcasodelosgobiernoslocales,esteesunproceso
43
Prodes (2005:a).Normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica: Gua de Orientacin N 1 - Mdulo I.Lima:Prodes,p.12.
44
Sistema de inversin pblica - el SNIP.
El cuidado de recursos escasos
y de la calidad del gasto
4
Gasto, malgasto o inversin?
26
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4
gradualqueannoculmina.Enlaactualidad,hayalrededorde450
45
gobiernoslocalesincorporados
al SNIP, ya sea de forma normativa (directiva de la DGPM) o de manera voluntaria. Asimismo, la
Ley N 27293 otorga facultades al ente rector del sistema (artculo 9) para delegar las funciones de
declaracindeviabilidadenlafasedepreinversin.Hastaelao2006,ladelegacindefacultadespara
ladeclaracindeviabilidaddelosProyectosdeInversinPblica(PIP)alasOfcinasdeProgramacin
deInversiones(OPI)delsector,gobiernoregionalogobiernolocalbajounaseriedecondicionesera
lasiguiente
46
:
45
Ms de lamitad de los Gobiernos Locales incorporados al SNIPlohanhechode formavoluntaria.Ministeriode Economay
Finanzas - Bancode Proyectos SNIP(http://of.mef.gob.pe/WebPortal/Municipalidades.aspx)
46
Prodes (2005:b).Normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica: Gua de Orientacin N 1 - Mdulo V.Lima:Prodes,p.45.
Bajoelesquemadedelegacindefacultadesconelquesetrabajhastael2006,msdel75%delos
proyectosdeinversinpblicahansidoaprobadosporlosgobiernosregionalesylocales.Esto,porsu
parte,asciendeaun46%delosmontosdeinversinaprobadosentodoelsistema.As,buenaparte
deltrabajodentrodelSistemaNacionaldeInversinPblicarecaesobrelasUnidadesFormuladoras
(UF)ylasOPIdeinstanciassubnacionalesdelEstado.
DeclaracindeviabilidaddelosPIP
47
Apesardeestascifras,unadelasprincipalescrticascontraelSNIPesque,ademsdesercentralista,
constituye una barrera burocrtica que frena o paraliza las inversiones a nivel local y regional. Esta
crticadebetomarseconciertacautela.Porunlado,losplazosparalaevaluacindelosestudios(perfl,
47
VonHesse,Milton.La inversin pblica en el Per (2006).Lima:DNPPMEF,p.17.
Requisitos
ymontos
Sectoresdelgobierno
nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos
locales
Requisitos
}Estudiosdepre-
inversinaprobados
porlaOPIdelsector.
}LaevaluacindelPIP
correspondealsector.
}Lafuentede
fnanciamientodelPIP
noesunaOperacin
OfcialdeCrdito
Externoonorequiere
avaldelEstado.
}PIPformuladoporuna
entidadoempresa
pertenecienteo
adscritaalGR.
}Estdentrodesus
competencias.
}Lafuentede
fnanciamientodelPIP
noesunaOperacin
OfcialdeCrdito
Externoonorequiere
avaldelEstado.
}Formuladoporla
UnidadFormuladora
delGL.
}Estudiosdepre-
inversinaprobados
porlaOPIdelGL.
}ElPIPestdentrode
suscompetencias.
}Lafuentede
fnanciamientodelPIP
noesunaOperacin
OfcialdeCrdito
Externoonorequiere
avaldelEstado.
Montos
}S/.8millonespara
proyectosdeEnergao
TransporteTerrestre.
}S/.6millonespara
otrosproyectos.
}S/.6millonespara
proyectosdeEnergao
TransporteTerrestre.
}S/.4millonespara
otrosproyectos.
}Sinlmite,amenosque
elPIPseafnanciado
concooperacin
tcnicainternacional
noreembolsable.En
estoscasos,ellmitees
deS/.3millones.
ElD.S.N221-2006-EF(publicadoel31dediciembrede2006)autorizaa
lasOPIdelossectores,gobiernosregionalesygobiernoslocalesadeclarar
laviabilidaddelosproyectossinmontoslmite.Lasnicasexcepcionesse
referenaaquellosproyectosqueconllevenendeudamientoorequieran
el aval del Estado, los cuales debern ser aprobados por la Direccin
GeneraldeProgramacinMultianual(DGPM).
EL SNIP DESCENTRALIZADO
u
8375 PIPS DECLARADOS VIABLES
EN EL2005 SEGN DELEGACIN
S/.6,381 MMenPIPS DECLARADOS VIABLES
EN EL2005 SEGN DELEGACIN
Sistemade inversinpblica- el SNIP.El cuidadode recursos escasos y de lacalidad del gasto
OPI GL 4376 PIP 52%
DGPM46 PIP 1%
OPI GN 473 PIP 6%
PLIEGOS 1401 PIP 17%
OPI GR 2079 PIP 25%
DGPMS/. 2,023 MM 32%
OPI GR S/. 1,506 MM 24%
OPI GL S/. 1,414 MM 22%
OPI GN S/. 885 MM 14%
PLIEGOS S/. 553 MM 9%
2
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pre-factibilidad y factibilidad) pueden llegar, si se dan los plazos mximos, hasta los 200 das tiles
(si las facultades no son delegadas a las OPI correspondientes) ello considerando que no existan
observaciones
48
.Estosignifcaunperiododemsde9meses(asumiendoquenoseincumplanlos
plazos),porloque,enefecto,existeunplazodetiempoconsiderablehastapoderiniciarunproceso
deinversin.Sinembargo,tambinhaymotivacionespolticasparaestascrticas,yaquecomoseala
Ugarte, existe elinters de las autoridades en incrementar su rdito poltico inaugurando la mayor
cantidad de obras posible, sin importar la razonabilidad de la inversin, el anlisis costo benefcio o
su sostenibilidad
49
. Por lo tanto, es importante considerar ambos aspectos (si el proyecto se retrasa
por culpa de la evaluacin o por la calidad del proyecto) en una discusin de este tipo.Tambin es
importante retomar un punto precisado anteriormente: es fundamental que las responsabilidades
estnclaramentedefnidas;delocontrario,sedancasoscomoeste,enquecadaladoacusaalotrode
inefcienciaperoelproblemanuncaseresuelve.
Sedebehacernotarqueenmuchoscasoslosretrasosenlosproyectosdeinversinnosedanenlafase
depre-inversin,sinoenlafasedeinversinoenlaejecucinpropiamentedelproyecto.ElMinisterio
deEconomayFinanzassealaqueenlosltimosdosaossehanaprobado,anivelderegiones,ms
de4,500proyectosdeinversinporunmontode3,600millonesdesoles.Sinembargo,solosehan
ejecutadoalrededorde400millonesdesoles,equivalenteaun11%delmontototal
50
.Enestecaso,
la responsabilidad por los retrasos no se le puede imputar al SNIP. Se pueden sealar otras posibles
fuentesdeinefcienciacomolosprocesosdecontratacionesyadquisicionesolafaltadecapacidadde
gestindelaunidadejecutora.Comoquieraquesea,unproyectodeinversinconstadevariasetapas
ylosretrasossepuedendeberaunaseriedefactoresnonecesariamenteligadosaladeclaracinde
viabilidaddelosproyectos,queesdondeseacusaalsistemadeentorpecerelproceso.
SilacrticaalSNIPcomofrenoalasinversionessueleserlamscomnqueselehacealsistema,existen
una serie de difcultades en el funcionamiento del mismo. Prodes
51
seala una serie de difcultades
encontradas
52
:
} LasUFylasOPInocuentanconcapacidadessufcientesparaformularyevaluarproyectosde
inversin;
} Falta de instrumentos y herramientas para la formulacin y evaluacin de proyectos, en
especialparaproyectosdedesarrollosocial;
} Demorasenlaevaluacindelosestudiosdepreinversindebidoalafaltadeuniformidadde
criteriosdeevaluacinentrelasOPIylaDGPM;
} LasmodifcacionesalanormativacomplementariadelaleydelSNIPlahanhechoambigua
yconfusa;y
48
Considerando que los tres estudios sean requeridos, lo que no siempre es el caso. Prodes (2005: c). Normas del Sistema
Nacional de Inversin Pblica: Gua de Orientacin N 1 - Mdulo IV.Lima:Prodes,p.37.
49
50
EntrevistaaMiltonvonHesse enel ProgramaRumboEconmicode Canal N el da22 de noviembre del 2006 http://www.
mef.gob.pe/PRENSA/entrevistas/Declaraciones_Von_Hesse_Canal_N_221106.php
51
ProgramaProDescentralizacinde laAgenciade los Estados Unidos parael DesarrolloInternacional.
52
Prodes (2005:d).Aportes al debate en temas de descentralizacin: Perfeccionando el Sistema Nacional de Inversin Pblica.Lima:
MEF,p.3.
} Existe duplicidad de procedimientos para las entidades pblicas en los proyectos de
cooperacininternacional.
Existe tambin otra serie de preocupaciones acerca del SNIP, referidas al proceso de anlisis y
declaracin de la viabilidad de los proyectos. Como se seal, debido a que el SNIP est diseado
bajounaperspectivaprincipalmentederentabilidadeconmica(vlidaparalasinversionesdeorden
productivo),suaplicacinaproyectossocialesodefortalecimientoinstitucionalesdifcil.Unproblema
anmsdifcildetratarsonloslmitesquelavisinexclusivamentetcnico-econmicadelainversin
pblicaimponealaaccinpolticaquetambincorrespondealEstado.Endeterminadascircunstancias,
losgobiernosoptanporrealizarproyectosquenoaparecencomorentables,almenosenlostrminos
delSNIP,peroquerepresentandecisionesestratgicasdelargoplazo.Cuandoelsistemanoprevel
mecanismoparacanalizarestosproyectos,lasolucinpolticaesexonerarlosdeeste(comoenelcaso
de la Carretera Interocenica). Desde el punto de vista de los responsables tcnico-administrativos,
estoesunasolucin,dadoquenoasumenresponsabilidadadministrativa;sinembargo,estoesgrave
yaquereducelatransparenciayaumentaladiscrecionalidaddelasdecisionesdeinversindelEstado,
especialmentedeaquellasquecomprometenendeudamientoysondelargoplazo
53
.
Noobstante,apesardelaslimitacionesquepuedatenerelSNIP,esunaherramientaclaveparalograr
mejoresproyectosdeinversin,queseansosteniblesytenganunmayorimpactoparaeldesarrollodel
pas.Sibienannecesitaperfeccionarse,hayquereconocerqueesteesunprocesoderesponsabilidad
compartidaentreelformulador/ejecutorylaentidadencargadadelaevaluacindelproyecto.Porotro
lado,lasdifcultadesquepuedepresentarelsistemasonsalvables,especialmentesiconsideramosque
es relativamente nuevo. Por ello, es necesario explorar las posibilidades de mejorarlo y hacerlo ms
efcienteynosimplementedesecharloodistorsionarlo.

Uno de los pasos importantes para mejorar la situacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica
esreconocerlocomotal:unsistemaqueinvolucravariosactores(MEF,gobiernoslocales,gobiernos
regionales,sectoresdelgobiernonacional)quetienenunaresponsabilidadcompartida.Porotrolado,
esesencialreconocerlaimportanciadecontarconunsistemadeestanaturalezaquebusquemejorar
la calidad de la inversin pblica, destinando recursos a proyectos que sean rentables, sostenibles,
estnadecuadamentedimensionados,estnintegradosyenmarcadosenplanesconunavisinde
largoplazo
54
.Paraello,tambinescrucialelapoyopoltico,porquesibienelsistemanoeselideal
an,hayqueseguirconstruyendosobreloavanzadoynodescartarlodeplano.Esteesunpasoms
enlaconstruccindeunEstadoefcienteyefcaz,unEstadoquesirvaasusciudadanosyquegaste
adecuadamentesusrecursosparapoderorientarloshaciadondesenecesitenosenecesitenms.
53
54
4.2. Propuestas y avances. Cmo lograr inversin
que asegure buen servicio y equidad?
4
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31
Unadelasprincipalesfalenciasqueseidentifcanenelsistemaengeneraleseldfcitdecapacidades,
tanto en trminos de recursos humanos como tcnicos, para la formulacin y evaluacin de
proyectos.Esteesunobstculocrucialdentrodelsistemaporque,porunlado,losproyectosqueno
sonadecuadamenteformuladosprobablementesernrechazadosuobservadosy,porotrolado,se
podraaprobarproyectosquenotienenlacalidadadecuada.Tenemosasque,deunlado,secritica
queelsistemarequieredeunasustentacintcnicademasiadodetalladay,deotro,elMEFsealaque
menos de la mitad de los proyectos aprobados por gobiernos regionales hubieran sido aprobados
porlainstanciacentraldelMEF
55
.
Quedaclaroentoncesquelanecesidaddecapacitacinesfundamentalentodaslasinstanciasque
participan en el sistema, como tambin lo es la provisin de mayores instrumentos y herramientas
paralaformulacindeproyectos(comomanualessectorialesyparmetrostcnicos
56
).SibienelMEF
hahechoesfuerzosenamboscampos,estoshansidoinsufcientesenrelacinconlaaltademanda,
sobre todo regional
57
. Una opcin adicional que se plantea para poder fortalecer el sistema de
formulacinyevaluacinconsisteenpromovermercadosparaqueagentesprivadoscumplanestas
funciones
58
o,tambin,establecerfondosdepre-inversinparapodercontratarequiposdetcnicos
queelaborenlosproyectos
59
.
Enrelacinconlacrticaespecialmenteporpartedelosgobiernosregionalesylocalesdequeel
SNIPesunfrenoalainversin,hayvariospuntosporconsiderar.ExisteunavisindelSNIPcomoun
instrumento de control centralista, visin que puede tener motivaciones fundadas pero en algunos
casostambinexclusivamentepolticas.Esenestecontextodondeseexigeladescentralizacin del
sistema;entreotrosaspectos,estoestreferidoaquenoexistantopesparaladeclaracindeviabilidad
delosproyectosdelosgobiernosregionalesylocalesporpartedesuspropiasOPI(medidaque,como
sesealpreviamente,seadoptafnesdel2006medianteelD.S.N221-2006-EF)yqueseadecuenlos
parmetrosdeevaluacindeproyectosloscontextosregionalylocal.Sinduda,otorgaralosgobiernos
regionalesylocalesestasfacultadesesunaimportantemedidaafavordeladescentralizacin,pero
deben tomarse en cuenta tambin las capacidades que los gobiernos subnacionales poseen para
formular y evaluar proyectos. Por un lado, la falta de capacidades puede derivar en la aprobacin
deproyectosquenosonrentablesnisostenibles.Porotro,debidoaquelasOPI(enmuchoscasos)
dependendeltitulardelgobiernoosector,laaprobacindeproyectospuedeversesujetaacriterios
polticosynotcnicos.Esimportanteavanzarenelprocesodedescentralizacin.Sinembargo,esto
nosedebehaceracostadedesvirtuarelpropsitodelcontroldelainversinpblica.Valelapena
resaltar, en este sentido, que un aspecto adicional de la importancia de este control es reforzar la
equidadenladistribucinyenlaejecucindelgastopblico:alevitarmalgastoyalasegurarquese
logren productos mejores (y necesarios) con menores costos, el Estado es ms capaz de dirigir sus
recursosaldesarrolloyalaszonasypoblacionesmsnecesitadas.
55
ParticipaPer (2006).Nota de informacin y anlisis N 54: El Sistema Nacional de Inversin Pblica, pp.1-2.
56
Prodes (2005:d).Op. cit.,p.4.
57
Ibd.
58
59
InstitutoPeruanode Economa(IPE)(2006).Agenda de Gobierno,p.2.
EncuantoalametodologadelSNIP,MaynUgartesealaqueesnecesarioreconocerquelaaplicacin
de criterios de rentabilidad econmica no siempre resulta pertinente en el caso de ciertas obras
de infraestructura que hoy pueden no ser necesarias por falta de demanda. Por ellos, es necesario
incorporar otros elementos al anlisis ajenos a la visin tecnicista, como pueden ser la importancia
estratgicaparaeldesarrollodelargoplazoenundeterminadocontexto,lavaloracinsocial,etc.,que
sonlosquefnalmenteseagreganconlaopcintcnicaenelllamadovalorpblico
60
.Asimismo,es
importanteotorgarlemayorfexibilidadalsistemaparaqueseaposibletomarencuentalasdiferencias
reales existentes entre las organizaciones de la administracin pblica para recogerlas y adaptar las
metodologasalascapacidadesyrecursosconqueestascuentanparasatisfacersusexigencias
61
.
Es fundamental entonces trabajar en hacer ms giles los procesos de aprobacin y reducir el nivel
de rechazo de los proyectos, fortaleciendo las capacidades de formulacin y evaluacin, as como
adaptandometodologas.Concuadrosmejorcapacitadosyconmayoresrecursos,ademsdemejores
proyectos,sepodranpresentarmsproyectosviablesydesconcentrarmsalsistema.Porotrolado,
esimportanteenfocarloscambiosalSNIPdesdelaperspectivadequesedebenpresentarmejores
proyectosyelsistemadebesermsgilporejemplo,elInstitutoPeruanodeEconoma(IPE)propone
topes mximos para el periodo de aprobacin y un sistema de fast-track para proyectos debajo de
determinados montos
62
, mas no en reducir los estndares de aprobacin pues esto desvirtuara la
fnalidadyverdaderautilidaddelsistema.n
60
61
Ibd.
62
IPE.Op. cit.,p.2.
4
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Este sistema como se mencionara previamente tiene el rol de asegurar que el Estado compre o
contratelomejorposibleaunpreciorazonableydeformatransparenteyoportuna.Adems,dadala
magnituddelascomprasdelEstado,esunsistemacrucialparapromoverelusoefcientederecursos
yevitarelmalusodelosmismos.
En el Per, existe el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado que se encuentra bajo
la responsabilidad del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones (CONSUCODE), rgano
adscritoalMEF,segnloestablecelaLeyN26850.Todoslosorganismosyentidadespblicasestn
enobligacindecumplirconestaleypararealizarsuscomprasycontrataciones.
LaLeyN26850tambincreunaseriedemecanismosyrequisitospararegularlascontratacionesy
adquisicionesdelEstado,loscualessonsupervisadosporelCONSUCODE.Entreellos,destacan:
} ElPlanAnualdeAdquisicionesyContrataciones(PAAC).Sedisponequecadaentidadelabore
unPlanAnualdeAdquisicionesyContrataciones,elcualdebepreverlosbienes,serviciosy
obrasqueserequerirnduranteelejerciciopresupuestal(losprocesosnoincluidosdentrodel
Plansondeclaradosnulos).ElPlanAnualseraprobadoporelTitulardelPliegoolamxima
autoridadadministrativadelaEntidad;
} ElRegistroNacionaldeProveedores(RNP).Secreaesteregistroconlafnalidaddereuniren
un solo documento a todos los proveedores con los que trabaja el Estado, a travs de sus
entidadespblicas.Esteregistroseestablececomounanecesidad,puestoque,denoestar
inscrito en l, no se podr acceder a ser proveedor del Estado. CONSUCODE es el rgano
encargado de administrar y mantener el registro actualizado en su pgina Web, con la
fnalidaddequelasentidadesylosproveedorespuedanaccederalmsfcilmente;
} TribunalesdeContratacionesyAdquisiciones.EselrganojurisdiccionaldelCONSUCODE.Se
organizaenSalasconformadasportresVocalesquesernnombradosmedianteResolucin
SupremarefrendadaporelpresidentedelConsejodeMinistros.Cuentaconunpresidente
nombradoporresolucinsupremaporelpresidentedelConsejodeMinistros;y
} ElSistemaElectrnicodeAdquisicionesyContratacionesdelEstado(SEACE).Eselsistemaque
permiteelintercambiodeinformacinydifusinsobrelasadquisicionesycontratacionesdel
Estadoentrelasdiversasentidadespblicasyelgobiernocentral,ascomolarealizacinde
transaccioneselectrnicas,haciendomsefcienteeltrabajodedichasentidadesymejorando
losnivelesdesupervisindelCONSUCODE.
Asimismo,dependiendodelosmontosydesiseestnadquiriendobienesocontratandoservicios,
se establecen distintos tipos de procesos de seleccin. Las compras del Estado se realizan, salvo
algunasexcepciones,bajocuatrotiposdeprocesosdeseleccin:licitacinpblica,concursopblico,
adjudicacindirectayadjudicacindemenorcuanta(verrecuadrosiguiente)
63
.
63
Estos montos correspondenal ao2006.Los montos varande acuerdoalavariacinde laUIT.
Sistema de contrataciones
y adquisiciones. Un manejo
transparente, efciente y racional
de las transacciones con el Estado
5
.1. Situacin actual. Cmo se organizan y
controlan en el Estado los contratos de
servicios y las compras?
n Licitacin pblica. Se convoca para la contratacin de obras y para la
adquisicin de bienes y suministros. Incluye bienes por un monto mayor o
igualaS/.450milyobrasporunmontomayoroigualS/.1.15millones;
n Concurso pblico. Se convoca para la contratacin de servicios de toda
naturaleza, incluyendo consultoras y arrendamientos. Incluye servicios por
unmontomayoroigualaS/.200mil;
n Adjudicacin directa. Se aplica para las adquisiciones y contrataciones que
realicelaentidad.Enestecasoelprocesoexigelaconvocatoriaaporlomenos
tres proveedores. La adjudicacin directa puede ser pblica o selectiva. El
reglamento sealar la forma de convocatoria en cada caso. Incluye bienes
desdeS/.45milhastaS/.450mil,serviciosentreS/.20milyS/.200milyobras
desdeS/.115milhastaS/.1.15millones;y
n Adjudicacin de menor cuanta. Se aplica para las adquisiciones y
contrataciones que realice la entidad, cuyo monto sea inferior a la dcima
parte del lmite mnimo establecido por la Ley Anual de Presupuesto para
la Licitacin o Concurso Pblico, segn corresponda. En este caso, para el
otorgamientodelabuenaprobastalaevaluacinfavorabledelproveedoro
postorseleccionado,cuyapropuestadebercumplirconlasespecifcaciones
tcnicasotrminosdereferenciaestablecidos.Esteprocesoabarcamontos
parabienesdesdeS/.3.3milhastaS/.45mil,serviciosdesdeS/.3.3milhasta
S/.20milyobrasdesdeS/.3.3milhastaS/.115mil.
Los cuatro tipos de procesos de seleccin
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Dentrodelalgicadelsistemadecontratacionesyadquisicionescoexisten,porunlado,lanecesidad
decontrol(quelascomprasseajustenalosprocedimientosyqueseeviteeldesperdicioderecursosa
travsdelacorrupcin)y,porelotro,lanecesidaddegarantizarcomprasycontratacionesefcientes(a
costosrazonablesydeformaoportuna).Esinnegablequeestaesunreadelaactividadestatalenla
quesepresentanimportantesespaciosdecorrupcin,ascomodeusoinefciente(perolegal)delos
recursos.DadalamagnituddelascomprasquerealizaelEstado(msdeS/.27milmillonesenelao
2006)
64
,estossonproblemasquerequierenurgenteatencin.
Enestesentido,surgeunadelasprincipalescrticashaciaelsistema:prevaleceelcontrolporsobrela
efciencia;esdecir,primalaculturadecontrol
65
.ElSistemaNacionaldeContratacionesyAdquisiciones
delEstadopriorizalaimposicindemecanismosdecontrolex anteparaevitarladesviacindefondos
pblicos, por lo que termina por no cumplir a cabalidad con su verdadero papel: asegurar que el
Estado,aldisponerdelosrecursospblicos,compreocontratelomejorposibleaunpreciorazonable
ydeformatransparenteyoportuna
66
.ComolosealanundocumentoconjuntodelBIDyelBanco
Mundial,sehacemayornfasisenelcumplimientodeformalidadesyenprocesosdecontrolqueen
elincrementodecapacidadymejoramientoscontinuosdelacalidadyefcienciadelosprocesosde
adquisiciones,sinconsiderarotrosaspectosdecosto-efectividadcomolareduccindeloscostosde
transaccinenadquisicionesylaobtencindeahorrosenelcostodelosbienesyservicios
67
.
Deigualmanera,sesealaquelacomplejidaddelasnormasydelprocesopresupuestario,ascomo
unabajacapacidadtcnicaenelsectordeadquisicionesydefcienciaslogsticas,ocasionandemorasen
laejecucindelasadquisicionesycontrataciones.Porejemplo,laduracindelciclodeadquisiciones
delossuministrosmdicos,desdelaautorizacindelprocesohastalaentrega,esde450das
68
.Este,
adems,esunproblemaqueseextiendeamuchasdependenciasdelEstado(essealadocomouno
de los principales problemas en los retrasos de la ejecucin de PIP)
69
. Este tipo de retrasos no solo
generan difcultades a las instituciones para cumplir con su presupuesto, sino que tambin afectan
de manera negativa la capacidad del Estado para brindar servicios a sus ciudadanos.Tambin cabe
sealarqueenelaspectonormativoanexistenregmenesparalelosdecontratacin,loquegenera
unafaltadearmonizacinentrelasnormasdelossistemasadministrativosylosdecontratacin(el
SEACEnoestintegradoalSistemaIntegradoAdministracinFinanciera-SIAF
70
).
Esteenfoquebasadomsenelcumplimientodeprocedimientosqueenlaefcienciaeslacaracterstica
comndentrodelosorganismosdecontrolenelpasymarcaelselloquetieneelmodelodegestin
que prevalece en el Estado. Empero, las normas dadas en el afn por atacar la corrupcin generan
64
CONSUCODE:http://www.seace.gob.pe/default.asp
65
Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (2005). Per: Reporte de evaluacin del Sistema de Adquisiciones del Pas
(ESAP). Lima, pp. 15-16.
66
67
BMy BID.Op. cit.,p.iii.
68
Ibd.,p.ii.
69
VonHesse.Op. cit.,p.18.
70
El SIAF es unsistemade informacinparamejorarladenominadaadministracinfnancieradel Estado,que enel papel debe
integraralatesorera,el presupuesto,lacontabilidad y el crditopblicoconel fnde hacerunseguimientoentiemporeal y
consistentemente de laejecucinde los recursos.
costos(avecesnoevidentes)quepuedenproducirinefcienciasenelsistemaquegenerenprdidas
econmicasydesvirtanlafuncinprincipaldelsistema:queelEstadocompreocontratelomejor
posibleaunpreciorazonableydeformatransparenteyoportuna.
Si bien ha de reconocerse que el Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones ha realizado
importantesreformasquehanresultadoenmejorasalsistema,anquedanvariospuntospendientes.
El objetivo principal es, como en los otros temas tratados en esta gua, lograr un funcionamiento
ptimodelsistemaparaqueelEstadobrindeserviciosalaciudadanademaneraefcienteyefcaz.Si
lascomprasdelEstadosoncomplejas,lentaseinefcientes,elsistemanoestcumpliendosulabor,los
recursosdelEstadonoseestngastandobienyelservicioalciudadanoesdefciente.
El primer punto clave es lacultura de control que prevalece en el sistema. En la misma lnea que
las reformas mencionadas previamente (presupuesto e inversin pblica), se debe fortalecer la
prevencin y poner mayor nfasis en la supervisin de la calidad y evaluacin del desempeo. Es
necesariogenerarindicadoresquepermitanevaluarlascomprasnoporelcumplimientoestrictodelos
procedimientos(quepuedeproducircomprasajustadasalanormaperoquedesperdicianrecursosy
nocumplensuobjeto)sinoporlosresultadosobtenidos.Porotrolado,esfundamentalcontinuarcon
elimpulsoalascomprasporvaelectrnicaparareducircostosdetransaccin.Engeneral,elReporte
de Evaluacin del Sistema de Adquisiciones del Pas (ESAP) atribuye el nfasis sobre el control a la
faltadeherramientasquepermitanestablecerunsistematransparenteyefectivo.Entrelasprincipales
medidasparalograrlo,seala
71
:
} Controlesinternosefectivos;
} Basesestndarparalicitaciones;
} Unsistemadeadquisicionesporvaelectrnicaplenamentedesarrollado;
} Unsistemadeseguimientoyevaluacin;
} Cdigodeticadelacontratacinpblica;y
} Reglasespecfcasparalacontratacindeconsultores.
Untemafundamental,nosoloenelcasodelascomprasyadquisicionessinoencualquieresfuerzode
modernizacindelEstado,sonlosrecursoshumanos.Sinlascapacidadesadecuadasesmuyposible
quelosmejoressistemasadministrativosnoseanefectivos.Porello,esesencialmejorarlacapacidad
de gestin, en especial en las dependencias descentralizadas. Este, adems, no solo es un tema de
capacitacin lo que ya es una tarea bastante complicada considerando que en el Per hay cerca
de40milfuncionariosdelgobiernoresponsablesdeadquisiciones
72
,porloquesedebenconsiderar
71
BMy BID.Op. cit.,p.16.
72
Ibd.,p.18.
.2. Propuestas y avances. Cmo contratar y
comprar para responder al ciudadano?
Sistemade contrataciones y adquisiciones.Unmanejotransparente,efciente y racional de las transacciones conel Estado.
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opcionesdecapacitacinatravsdeactoresprivadostambin.Lagestinderecursoshumanosdebe
incluirevaluacineincentivosadecuadosaldesempeo,quemotivenalosfuncionariosaaumentar
susconocimientosyproductividad
73
.Asimismo,esimportantesimplifcarlosprocesos(basesestndar
delicitaciones,plantillasparaprocesoslocales)ydotardeherramientas(manuales,guasdeusuario)
parapermitirunagestindeadquisicionesmsefciente.
Como se puede apreciar, la modernizacin del Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones
no puede darse de forma aislada. Debido a que el proceso de contrataciones y adquisiciones est
ligadotambinalprocesopresupuestalyalareformadelempleopblico,estosavancesdebenirde
lamano.Deigualmanera,lasmedidasdemodernizacindelsistemaapuntanaunagestinbasadaen
resultados(aligualqueelidealdelpresupuestoydelplaneamiento)ynoenelcontroldelalegalidad;
es decir, a un mejor modelo de gestin. La corrupcin genera desperdicio e inefciencia, pero el
excesivo control tambin tiene similares consecuencias, por lo que es necesario buscar un sistema
queencuentreeljustomedioentreelcontrolylaefciencia.n
73
Ibd.
Lostrmitesadministrativossonunadelasreasenlasquelaciudadanapuedecomprobardeforma
ms directa la efciencia o inefciencia con la que el Estado provee sus servicios. La simplifcacin
administrativaaludealanecesidaddehacerestostrmitesmsrpidos,menoscomplejosymenos
onerosos para los ciudadanos, quienes en este caso actan como clientes directos de las distintas
dependenciasdelEstado.Lalentitudylacomplejidadenlostrmitesadministrativosimponencostos
innecesariossobrelosciudadanos,limitanlacompetitividaddelasempresasyalientanlainformalidad
(cuandoocasionanqueseamscostososerformal).Lasimplifcacinadministrativabuscaportanto
la eliminacin de obstculos o costos innecesarios, para la sociedad, que genera el inadecuado
funcionamientodelaAdministracinPblica
74
.
Lanecesidaddesimplifcarlostrmites,esdecir,dehacerlosmsrpidosymenoscostosos,esclara.
EsimportanteresaltarqueenelPersehadadounaseriedeesfuerzosenestadireccin,empezando
con la Ley para la Simplifcacin Administrativa (Ley N 25035) del ao 1989. Esta norma, adems
de establecer las principales lneas de accin del proceso, establece el Tribunal de Simplifcacin
Administrativa. Continuando con el espritu de la simplifcacin, a inicios de la dcada de 1990, se
dictalaLeyMarcoparaelcrecimientodelaInversinPrivadaD.L.N757(8denoviembrede1991),
que incluye al tema de simplifcacin la seccin referida a la estabilidad jurdica de las inversiones
enmateriaadministrativaeincorporaladefnicindelTextonicodeProcedimientoAdministrativo
(TUPA)
75
. En 1992, se crea el Indecopi y, con l, la Comisin de Acceso a Mercados, encargada de
darle seguimiento al cumplimiento a las normas de simplifcacin
76
. Sin embargo, despus de ms
de 15 aos de promulgada la ley, la simplifcacin administrativa sigue siendo un punto de agenda
pendienteparaelEstado.
74
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Glosario de trminos sobre Administracin Pblica. Lima: UNMSM. http://www.
unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/Glosario/inds.htm#15
75
Centro de Investigacin Parlamentaria (CIP) (2005). Simplifcacin administrativa: enfoque y lneas de trabajo en materia
legislativa.Lima:CIP,pp.3-4.
76
Simplifcacin administrativa.
Una gestin de procesos
en funcin del ciudadano
6
Dnde queda el ciudadano?
3
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3
6
Diversos estudios demuestran que en el Per existe mucho espacio por avanzar en cuanto a la
simplifcacinadministrativaenbenefciodelapoblacin.Porejemplo,elestudiodelBancoMundial
seala que en una muestra de 155 pases, el Per se encuentra en la posicin 106 en cuanto a las
facilidadesparaempezarunnegocio(enpromedioseconsumen102dasenempezarlo),enelpuesto
97paraobtenerlicenciasdenegocios(existen19distintosprocedimientosquetardanunpromedio
de 201 das), en el puesto 32 para registrar propiedades (cinco pasos y 33 das en promedio), en
el puesto 97 para facilitar el comercio exterior (una exportacin tarda en promedio 24 das y una
importacinunos31das)yenelpuesto133cuandosemidenlasfacilidadesparapagarlosimpuestos
(unacompaamedianadebeefectuarunpromediode53pagosalaoyconsumir424horaspara
ello)
77
.
Entrelosprincipalesproblemasqueseencuentranenloqueserefereatrmitesantelaadministracin
pblica, se puede mencionar la falta de uniformidad. Es decir, distintas entidades requieren
procedimientos, formularios y requisitos distintos para trmites similares o para completar el
mismotrmite,siesterequieredevariasinstitucionesestatales.Tampocoexisteuniformidadenlos
costosyenmuchoscasossedancobrosilegales(comoelcobroporformularios)
78
.Otropuntoclave
dentro de los trmites administrativos es elTexto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA),
documento que debe contener todos los procedimientos establecidos por cada entidad, as como
lastasasyplazosparaelcumplimientodelasmismas(LeydelProcedimientoAdministrativoGeneral,
N 27444). Sin embargo, en muchos casos las entidades pblicas no cuentan con este documento
actualizado
79
. Finalmente, el nivel de uso de tecnologas de informacin (informacin de trmites,
formularios,respuestasaconsultasenelportalWeb)esbastantebajo,porloquenoseaprovechan
herramientas que puedan aligerar la carga de trabajo en la entidad.Todos estos factores refejan la
faltadetransparenciaenmuchasentidadesdelEstado,abrenespaciosalacorrupciny,engeneral,
generandesconfanzadepartedelaciudadana.
La Mesa Nacional de Simplifcacin Administrativa identifca una serie de factores clave que han
limitado los avances en esta rea, entre ellos el que an no se implementen ciertas normas de la
LeydeSimplifcacindeTrmitesyProcedimientosAdministrativos(LeyN25035)comoelprincipio
de buena fe y el silencio administrativo positivo, entre otras. Igualmente, a pesar de que se realizan
esfuerzos enfocados en lograr la simplifcacin administrativa por parte de instituciones estatales y
privadas, estos se han dado de forma dispersa y descoordinada. Finalmente, es conveniente sealar
tresfactoresimportantesyqueenmuchoscasosafectanalamayoradereformasqueseinicianenel
pas:lasreformasnoseenmarcandentrodeunaestrategianacional,nosepromuevesusostenibilidad
y no se cuenta con los sufcientes recursos humanos que puedan ayudar a las instituciones en
este proceso
80
. Hay que resaltar, tambin, que en el aspecto administrativo no solo entra en juego
la capacidad profesional sino que el trato y la atencin al ciudadano tambin representan factores
fundamentales.
77
Ibd.
78
Ciudadanos al Da(CAD)(2005).Propuesta Plan Nacional de Simplifcacin de Trmites para Empresas (STME).Lima:CAD,p.13.
79
El CAD sealaque de 21 municipalidades provinciales estudiadas,soloel 52%tenael TUPA actualizado.
80
Ver:http://www.tramifacil.com.pe/
Desdeunamiradaaldetalle,MaynUgarteapuntaunaseriedeproblemasreferidosadifcultadesms
especfcasquepresentaelprocesodesimplifcacinadministrativa
81
:
} Los trmites ante el Estado representan ingresos para las entidades pblicas. Por ende, estas
tienenunincentivoimplcitoparacrearlosomantenerlos,msfuerteinclusoqueelservicioal
ciudadanooladecisinpolticadesimplifcar;
} Ladesregulacinolaeliminacindepasosinternosenlosprocesosseasocianerrneamente
confaltadecontrolyporendeconposiblescausasdecorrupcinodeerrorquepudierandar
lugaraaccionesdecontrolparaelresponsable(trabajadordelaentidadpblica);
} Ante situaciones de excepcin, pero con gran impacto poltico, se tiende a sobrerregular los
controlesex antedelaautoridad,sinunverdaderoanlisisdeloscostosqueellosrepresentan
paralasociedad;
} Losrecursosdelosquesedisponeenuninicio,cuandoseimplementansistemasdeatencin
msmodernos,despusdeuntiemposonderivadosaotrasactividades;y
} LosreducidosnivelesdecoordinacinefectivaalinteriordelEstadodifcultanlasimplifcacin
detrmitesinterrelacionadosporactividad.Esdecir,losesfuerzosgeneralmenteseconcentran
enunsectoroentidad,perolaactividadeconmicadebetransitarporvariosdeestos,loque
enconjuntoexplicalasdemorasysobrecostos.
Portanto,lasimplifcacinadministrativaesunanecesidadimportantedentrodelatareademodernizar
elEstadoyhacerlomsefcienteyefcaz.Comolasotrasmedidasdescritasenestagua,esunproceso
largoycomplejoquerequiereeldecididoapoyopolticoparaconcretarseporquegenerarresistencias
al interior del Estado. En la siguiente seccin, revisaremos los avances que se han registrado en los
ltimosaosylaagendapendientedentrodeesteproceso.
Enlosltimosaossehanproducidounaseriedeavancesquehandadosusfrutos,aunqueenmuchos
casosdemaneraaislada.DentrodelEstado,ladependenciaencargadadeimpulsarlasimplifcacin
administrativa es la Secretara de Gestin Pblica (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En este sentido, la misin de la Secretaria de Gestin Pblica es asesorar a las entidades en materia
de simplifcacin administrativa y evaluar los procesos de simplifcacin administrativa con relacin
al Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo
82
.
Asimismo,laSGPhainstituidoelSistemadeMonitoreodeTrmitesAdministrativos(SIMTA).Elobjetivo
delSIMTAesfacilitarlaconstitucineiniciodeactividadesempresarialesatravsdelasimplifcacin
yreduccindelostiemposycostosentrmitesrelacionadosalaconstitucinyfuncionamientode
empresas
83
.
81
82
Ver:http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/sgp-simta.htm
83
Ver:http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/simta.htm
6.2. Propuestas y avances. Cmo alcanzar
satisfaccin ciudadana sin mayor trmite?
Simplifcacinadministrativa.Unagestinde procesos enfuncindel ciudadano.
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41
Asimismo,sepuedensealarotrosimportantesesfuerzosrealizadosentreentidadespblicas,privadas
y de la cooperacin internacional para impulsar el proceso de simplifcacin administrativa. Uno de
ellos es la creacin de la Mesa Nacional de Simplifcacin deTrmites para Empresas (INTERMESA).
Fruto de este esfuerzo de colaboracin, que agrupa a 25 instituciones, se ha elaborado el Plan
NacionaldeSimplifcacindeTrmitesMunicipalesparaEmpresas
84
.Elprimeresfuerzonormativode
INTERMESAfuelapresentacinporpartedelPoderEjecutivodelProyectodelaLeyMarcodeLicencias
deFuncionamiento(PL00581/2006-PE);sepublicel5defebrerocomolaLeyN28976(LeyMarco
de Licencias de Funcionamiento) y entr en vigencia a los 180 das de su publicacin. INTERMESA
es, sin embargo, un esfuerzo relativamente nuevo que se encuentra en sus primeras etapas. Otro
esfuerzonormativoquevalelapenaresaltareselproyectodeLeydelSilencioAdministrativoPositivo
(PL00581/2006-PE),tambinpresentadoporelPoderEjecutivoyquefueaprobadoporlaComisin
PermanentedelCongresodelaRepblica.
Deotrolado,sonimportanteslosesfuerzosquerealizanalgunasdependenciasdelEstadodeforma
independiente o con el apoyo de la cooperacin internacional. Muchas de estas experiencias son
recogidasatravsdelConcursodeBuenasPrcticasGubernamentales(BPG)queorganizaCiudadanos
alDa(CAD).Estaesunainiciativaimportantenosoloporquereconocelabuenalaborquepuedan
realizaralgunasentidadesdelEstadosinoquedifundedichasexperiencias,porloquepuedenservir
demodeloparaotrasinstituciones.Sinembargo,anquedamuchoporhacer.
El Plan Nacional de Simplifcacin de Trmites Municipales para Empresas seala algunos puntos
importantes en la labor de simplifcacin. Como en los procesos de modernizacin revisados
anteriormente, uno de los puntos cruciales son los recursos humanos. Por ello, se pone nfasis en
la formacin y desarrollo de capacidades, no solo a travs de la capacitacin de funcionarios sino
tambin formando un pool de consultores externos expertos en temas de simplifcacin que las
entidadespblicaspuedancontratar.Estoademsseraacompaadodeunaguadeimplementacin
deprogramasdesimplifcacin
85
.
Debedestacarse,tambin,queesimportanteutilizarlosTUPAcomounaherramientadegestin.De
estamanera,sedeberacontarconunauniformidaddecriteriosparaquelosrequisitos,tasasyplazos
seanigualesparalosmismostrmitessinimportarladependenciaenqueserealicen.Asimismo,es
esencial que la ley se aplique y no se realicen cobros indebidos, como los cobros por formularios
o cobros excesivos que sobrepasan el costo real del servicio. Finalmente, es importante que los
TUPA de cada institucin estn actualizados para que sirvan como un mecanismo de informacin
y transparencia hacia la ciudadana. Para ello es necesario que exista un monitoreo adecuado que
registrelosavancesyobstculosdelproceso,ascomosancionesenloscasosdecobrosilegales(en
estecasoacargodelaContraloraGeneraldelaRepblica).
Otro aspecto importante sealado en el informe de INTERMESA es el uso del gobierno electrnico.
AlproporcionarelTUPAinformacinsobretrmites,formularios,absolucindeconsultasosistemas
deseguimientoenlnea,etc.,puedealigerarlacargadetrabajoenlasofcinasdecadadependencia.
84
Ver:http://www.tramifacil.com.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=54
85
CAD.Op. cit.,p.40.
Deestaforma,sepuedemejorarlaatencinenlasofcinasylostrmitessepuedenrealizardeformams
rpida,consumiendomenostiempoyrecursosparaelusuario.SegnelCAD,de21municipalidades
provincialesestudiadas,soloentre1y4(5%a19%)tenanalgunodeestossistemasimplementados.
Enestesentido,esimportantesealarelesfuerzoporcrearventanillasnicasdeatencindetrmites
atravsdeInternet(comoladeComercioExterior)yelPortaldeServiciosalCiudadanoyEmpresas
(www.serviciosalciudadano.gob.pe)quecentralizainformacinsobrelosdistintostrmitesquedebe
realizarlaciudadanayqueeventualmentedeberfacilitarlarealizacindetrmitesenlnea.As,es
posibleahorrarletiempoydineroalciudadanoalmomentoderealizartrmitesyaligerarlacargade
trabajoenlasofcinasdeatencin.
Un punto adicional de gran importancia es la difusin de las buenas prcticas y experiencias en
procesosdesimplifcacin.ExistenmuchasdependenciasdelEstadoquehanrealizadoprocesosde
simplifcacin exitosos. Sin embargo, muchas veces los actores en el proceso de simplifcacin no
conocendeexperienciasyherramientasvalidadas y,alhaberpocosespaciosdedilogoacercadel
tema,haypocacoordinacinentrelosdistintosactoresinvolucradosenelproceso
86
.Elestablecimiento
de INTERMESA es un paso importante hacia la reduccin de esta fragmentacin, como tambin lo
deberaserlasistematizacindelasbuenasprcticasenestamateriaparaquesirvandeguaenlos
procesosdesimplifcacin.
Finalmente, est el asunto de la sostenibilidad, posiblemente uno de los puntos principales de esta
y de cualquier reforma. Como cualquier cambio, las medidas tomadas en favor de la simplifcacin
generarn oposicin, especialmente si se eliminan fuentes de ingresos para las entidades pblicas.
Porello,esimportantequeseaunesfuerzoconjuntoentreelsectorpblicoyprivadoyquecuente
conelapoyopolticoparaimplementarydarleseguimientoalasreformas.Porotrolado,algunasde
estasmedidasdebeniracompaadasdecambiosculturalesenelsentidodelambientelaboralen
lasinstitucionesparaenfocareltrabajodelosfuncionariospblicosenunamejoratencinyservicio
alciudadano.
Losesfuerzosdesimplifcacinadministrativasedirigenhaciaunaatencinmsefcienteporpartedel
Estado,aumentarlacompetitividadylaformalidad,limitarlosespaciosdecorrupcinoarbitrariedad
y,engeneral,brindarunservicioorientadohacialaciudadana.Sinembargo,hayquesubrayarmucho
quelauniformidaddecriterios(plazos,tasas)enlostrmitesadministrativosyelmonitoreodeavances,
as como la sancin al incumplimiento de la ley, son medidas que fortalecen la transparencia y la
rendicindecuentasporpartedelasautoridades,tantoentreellas(deformahorizontal)comohacia
losciudadanos(vertical).n
86
CAD.Op. cit.,pp.33-34.
6
Simplifcacinadministrativa.Unagestinde procesos enfuncindel ciudadano.
42
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Cmo avanzar y cul es la agenda
pendiente para lograr una gestin
de calidad en servicio del ciudadano?
7
La presente gua ha hecho un repaso acerca de seis temas importantes dentro del proceso de
modernizacindelEstado:laLeyOrgnicadelPoderEjecutivo,elpresupuesto,elSNIP,elplaneamiento,
el sistema de contrataciones y adquisiciones, y la simplifcacin administrativa. El propsito ha
sido presentar la situacin actual en estas reas, destacar los avances logrados y sealar la agenda
pendiente.Sibiensehantocadoporseparado,enmuchoscasosestostemasserelacionanentres.
Adems, todos ellos apuntan a generar herramientas para lograr un Estado que atienda mejor a los
ciudadanosyseamstransparente,conunmodelodegestinracionalycoherente;ensuma,quesea
efcienteyefcaz.
Sobre este punto, vale la pena mencionar un tema clave que se ha tocado principalmente con
relacinalascomprasylasimplifcacinadministrativaperoqueafectaatodoslostemasabordados:
elgobiernoelectrnico.Elusodelastecnologasdeinformacinesunaherramientafundamentalen
todaslasreasnosolocomomecanismodetransparencia(atravsdelosportalesWeb)sinotambin
porque dota de efciencia y reduce los tiempos en tareas como el seguimiento presupuestario,
evaluacindeproyectos,lascomprasyadquisiciones,lostrmites,etc.Es,portanto,unapiezaclave
parahacermsefcienteyefcazlalabordelEstado,porloquetambinescruciallaintegracindelos
distintossistemasdeinformacinquesemanejandentrodelEstado.Deestamanera,sepuedetener
informacin actualizada tanto para los usuarios internos as como para la ciudadana. Esto, a su vez,
refuerzalosmecanismosdetransparencia,responsabilizacinyrendicindecuentas.
LalabordemodernizarelEstadoesanunatareaenproceso.Portanto,esimportanterevisarunavez
mslaagendapendiente:
} LeyOrgnicadelPoderEjecutivo
EnvodelProyectodeLeyOrgnicadelPoderEjecutivoalCongresoparasudiscusin
yaprobacin.Deestamanera,sepodrprocederalareglamentacindelanormay
laimplementacindelastareasdeordenamientodentrodelPoderEjecutivo.
} Sistemadepresupuesto
Avanzar hacia un presupuesto por productos como primer paso hacia lograr un
presupuesto por resultados. De esta manera, se podr mejorar la asignacin de
recursosalinendolaconlaspolticaspblicas.Perfeccionarelsistemadeseguimiento
yevaluacin,paracontarconindicadoresquerefejenlasactividadesdelasentidades
delEstadoyretroalimentenelprocesodepresupuestoyplaneamiento.
} Sistemadeplaneamiento
RevisareldiseonormativodelCEPLANeimplementarlo.Dotarloconlosrecursos
humanos y tcnicos y la autoridad necesarios para coordinar la labor del Sistema
NacionaldePlaneamientoEstratgico.
} Sistemadeinversinpblica
Generar capacidades en recursos humanos y tcnicos a nivel sectorial, regional y
localparafortalecerlosprocesosdeformulacinyevaluacin.Contarconprocesos
de evaluacin ms giles y metodologas ms fexibles dependiendo del tipo de
proyectos(comodesarrollosocialofortalecimientoinstitucional).
} Sistemadecontratacionesyadquisiciones
Fortalecer el rol de prevencin sobre el de control y reducir la dependencia y
proliferacindeloscontrolesex antequeproducendemoraseinefciencias.Capacitar
ybrindarherramientasalosfuncionariosresponsablesparahacerlosprocesosms
giles,ascomoinstituirlosincentivosparamejorarlosconocimientosydesempeo.
ImpulsarelprocesodecomprasporvaelectrnicayvincularelSEACEconelSIAF.
} Simplifcacinadministrativa
Impulsaresfuerzos,tantodelEstadocomoconjuntos(INTERMESA),pordesarrollarde
formaintegralelprocesodesimplifcacinadministrativa.Fortalecerlascapacidades
enlasentidadespblicasysistematizarlasexperienciasexitosasparaquesirvande
base a otras instituciones. Reforzar el uso de sistemas de informacin (ventanilla
nica, portal de servicios al ciudadano) e implementar sistemas de monitoreo y
seguimiento, as como de sancin, para asegurar el cumplimiento de las normas
existentesyreforzarlosprocesosdesimplifcacinencurso.
Hayquetomarencuentaquelosmecanismosqueseexponenenestaguasoninstrumentospara
lograr un Estado que funcione mejor, que sea ms transparente, efciente, efcaz y menos corrupto.
Soncambiosadministrativosofuncionalessisequiere,perocrucialesparaservirdemejormaneraa
laciudadana,queporlogeneralmiraconreceloydesconfanzaalEstadoysiente(conjustarazn)
que este no atiende sus necesidades. No est aqu en discusin que hay una serie de cambios ms
estructurales que es necesario realizar o profundizar. Eso, no obstante, no le resta importancia a la
labordelograrunEstadoquefuncionemejor.Entodaslasreasmencionadasenestaguaesesencial
tambinelapoyopolticoparalograrloscambiospropuestos,nosoloenunaprimeraetapaenquese
danloscambiosnormativos,sino(ytalvezanmsimportante)almomentodelaimplementacin,
queesdondeenmuchoscasossepierdeelimpulsoyaparecenlasresistencias.Elapoyopolticoes
fundamental para sortear los primeros obstculos, asegurar el xito de las reformas y garantizar su
sostenibilidad.n
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Accountability: vocablo ingls cuyo equivalente (en espaol) ms preciso en esta coleccin es
responsabilizacin; a l corresponde tambin exigibilidad, aunque este trmino es menos
difundido y sumamente acadmico. La traduccin ms comn esrendicin de cuentas, con
unaacepcinalgomsrestringidaqueladelosdostrminospreferidosaqu.ElMerriam-Webster
Dictionary(versinonline)defneaccountabilitycomolacualidadoestado ligadoprincipalmente
alaobligacinodisposicinvoluntariadeaceptarresponsabilidadorendircuentasdelaspropias
acciones.Verabajoresponsabilizacin,exigibilidad yrendicindecuentas.
Convenios de Administracin por Resultados (CAR): los convenios o acuerdos de gestin son
compromisos que incluyen metas cuantifcables que generan premios o castigos de acuerdo
a su cumplimiento. La idea principal es generar incentivos para una mejor gestin basada en
resultados. El acuerdo se establece entre una institucin superior el principal y una instancia
subordinadaagentequeejecutalosrecursosydebecumplirlosmandatosdelacuerdo
87
.
Convenios y Acuerdos de Gestin:similaresalosCAR,exceptoquetambinpuedenseraplicados
confnesinstitucionalesometasreferidasaprocesos.Paraquelosconveniosoacuerdosdegestin
sirvancomoherramientadegestinporresultados,lasmetasdebenreferirsealosresultadosde
la gestin pblica ya que es posible que se frmen convenios con metas institucionales que no
incidennecesariamenteenlosresultados
88
.
Efectividad o efcacia: ambos trminos se utilizan para denotar la cualidad del Estado o una
institucinestataldepoderconcretarlospropsitosometasquesonrazndesuseryaccionar,
o que estn previstos o programados. En trminos especfcos a la funcin esencial del Estado,
referealacualidaddepoderproveer,conxito,susserviciosoproductosdemaneraequitativa
alapoblacin.
Efciencia:enestetextoseutilizaprincipalmenteparadefnirlaobtencindeunresultado,producto
o la provisin de un servicio con la mayor calidad posible con el menor costo posible para el
Estado.
87
Adaptadode GovernaSAC.Evaluacinde laaplicacinde los Convenios de Administracinpor Resultados (CAR) enel Per (2005).
Informe Final,p.6.
88
Adaptadode de Oliva.Op. cit.(2006),p.2.
Marco Macroeconmico Multianual (MMM): documento del Ministerio de Economa y Finanzas
quesepublicatodoslosaosyqueincluyelasproyeccionesmacroeconmicasparatresaos(el
aoparaelqueseestelaborandoelpresupuestoylosdossiguientes).Eldocumentopresenta
loslineamientosdepolticaeconmicaylosobjetivosdelapolticafscaldemedianoplazo.Se
incluyen las medidas de polticas y los estimados de los resultados del Gobierno General y del
SectorPblicoConsolidado,ascomosufnanciamiento.Asimismo,elMMMdetalla:
Lasmetasdepolticafscalaseralcanzadasenlossiguientestresaos;
Lossupuestosmacroeconmicos;
Lasproyeccionesdeingresosygastosfscales;
Elmontodelasinversiones;y
Elniveldeendeudamientopblico.
El MMM requiere de la opinin tcnica del Banco Central de Reserva y es aprobado por el
ConsejodeMinistros.EseldocumentoderespaldodelosproyectosdeLeydePresupuesto,de
EndeudamientoydeEquilibrioFinancierodelSectorPblico
89
.
Modernizacin del Estado: se refere a la transformacin de la gestin y/o transformaciones
administrativas que permitan que el Estado sea ms efciente en sus servicios y funciones y
logreunamejoratencinalaciudadana.Aspectosquecubrelamodernizacinseranelsistema
de compras estatales, el sistema de empleo pblico y la existencia de canales de participacin
ciudadana,entreotros.
PESEM: los Planes Estratgicos Sectoriales, de carcter multianual, se elaboran en concordancia
con la Poltica General de Gobierno y las proyecciones y directrices contenidas en el Marco
Macroeconmico Multianual, as como con la evaluacin de los ejercicios anteriores. Los Planes
Estratgicos Sectoriales deben comprender el establecimiento de lineamientos de poltica
sectorial,porlomenosparalosprogramasmsimportantesdelafuncinacargodelsector,con
elobjetode:(i)promoverunaintervencingubernamentalefciente,coherenteconeldesarrollo
nacional,regionalylocal;(ii)aprovecharlassinergiasyeconomasdeescaladeunaaccinintegral;
(iii) incrementar la productividad en el uso de los recursos pblicos; y (iv) privilegiar la cautela
de la calidad del gasto pblico y su sostenibilidad fjando prioridades esenciales y evaluando la
racionalidaddeloscostos.
Elprocesodeprogramacinestratgicamultianualabarca26sectoresinstitucionalesincluyendo
lospliegosyunidadesejecutorasquedeellosdependen.LosPESEMsonelaboradosporcadauno
delossectoresencoordinacinconlaDGPMydeberntenerlasiguienteestructura:
a. Rolestratgicodelsector
b. Diagnsticogeneral,situacinyperspectivasdelsector
c. Prioridadesyorientacionessectoriales
d. Diagnsticodelosprogramasprincipales
89
Ley N 27245Ley de Transparenciay PrudenciaFiscal.Artculos 9-11.
Glosario
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47
e. Lineamientosdepolticaporprogramas
f. Objetivogeneralporprograma
g. Objetivosespecfcosporsubprogramas
h. Actividades/proyectosprioritarios
i. Recursosproyectadosparacadaaodelplan
j. Indicadoresdeseguimientoyevaluacin
k. Responsables(instituciones)
Los PESEM deben incorporar el Programa Multianual de Inversin Pblica, para lo cual debern
identifcar claramente los principales Proyectos de Inversin Pblica cuya ejecucin est
contempladaporlasentidadesdelsectorparaelperiodo2004-2006
90
.
Plan de Desarrollo Concertado (PDC):documentoorientadordeldesarrolloregionalolocalydel
procesodelpresupuestoparticipativo,quecontienelosacuerdossobrelavisindedesarrolloy
objetivosestratgicosdelacomunidadenconcordanciaconlosplanessectorialesynacionales.
Debe ser elaborado como resultado de un proceso de naturaleza participativa, concertada y
permanente,quepromuevalacooperacinentretodoslosactores,optimiceelusodelosrecursos
fnancieros,fsicosyhumanos,estimulelainversinprivada,lasexportacionesylacompetitividad
regionalylocal,propicieelmanejosustentabledelosrecursosnaturales,coordinelasaccionespara
unaefectivaluchacontralapobrezaycoadyuvealprocesodeconsolidacindelainstitucionalidad
y gobernabilidad democrtica en el pas. El proceso de presupuesto participativo se desarrolla
en el marco de las orientaciones, aportes y prioridades establecidas en los planes de desarrollo
concertadoanivelregionalylocal,considerandoloslineamientosdepolticadecarcternacional
osectorialyarmonizadoconlosPlanesInstitucionalesdelasentidadespblicasqueparticipan
delproceso
91
.
Presupuesto por Productos:sistemapresupuestarioquesebasaenlaidentifcacindelosproductos
queproveeunaentidad(ynolosinsumos),basadoenlaestimacindesuscostosdeproduccin.
Este tipo de presupuesto facilita la medicin de resultados y hace posible identifcar posibles
duplicacionesdefuncionesentreentidadesdelEstado.
Presupuesto por Resultados (PPR o PpR): basa las asignaciones presupuestarias en funcin de
los resultados alcanzados por cada una de las instancias de gobierno o unidades ejecutoras.
Es un proceso continuo que incluye la formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del
presupuesto.Laevaluacinenestecasoanalizalosresultadosynosoloelgastoejecutadoe
incideenlaformulacindelpresupuestodelaosiguiente,loqueeliminaladinmicainercialde
lospresupuestosprogramticos.Alcambiarelmbitodecontroldelosinsumosalosresultados,
elPPRotorgamayorfexibilidadenelusoderecursosperoexigetambinunamayorrendicinde
cuentas.Portanto,losPPRnosonsolamenteunmecanismodeasignacinderecursosycontrol
degastos,sinoquefuncionancomounaherramientadegestinquepermiteevaluarproductos
yresultados
92
.
90
Resolucin Directorial N 003-2003-EF/68.01 Reformulacin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales para el
perodo2004-2006.Artculos 6-7.
91
Reglamentode laLey 28056Ley Marcodel PresupuestoParticipativo.Artculo1,incisof.
92
Adaptadode Ugarte y Oliva.Op. cit.,p.21.
Presupuesto tradicional o programtico:lospresupuestosprogramticosotradicionalesidentifcan
losinsumosloquelainstitucincomprarequeridosporcadaentidadyevalanlaejecucindel
gastoynodelosproductosquegeneralaentidadnilosresultadosqueestaobtiene
93
.
Reforma del Estado:ensentidoextenso,eslatransformacindelaorganizacinyfuncionamiento
del Estado en sus distintas partes orientada a conseguir ciertos fnes y resultados. El consenso
contemporneo encuentra tales fnes y resultados en una buena gobernanza que asegure
el cumplimiento adecuado de sus funciones y de la ley; el uso efciente de los recursos de un
pasydesuEstado;ypoderproporcionarbienestarydesarrollosostenido.Fueradelosdetalles
de las diferentes propuestas, alternativas y periodizaciones recomendadas, el consenso seala
tambin la necesidad de una transformacin que comprenda a los tres poderes del Estado y al
conjuntodeinstitucionesyorganizacionesquelocomponen(porejemplo,descentralizacino
privatizaciones).
Responsabilizacin:eslafrmulaqueseutilizapreferentemente,enestapublicacin,paratraducir
el trmino ingls accountability:la cualidad o estado ligado principalmente ala obligacin o
disposicinvoluntariadeaceptarresponsabilidadorendircuentasdelaspropiasacciones segn
el Merriam-Webster Dictionary (versin online). En el contexto ms especfco de la poltica y de
las guas, puede entenderse como el proceso y obligacin de asumir y responder por los actos
propiosyporlosactosquecaenbajoelmbitodelasfuncionespropiasyderendircuentaspor
ellos, lo que implica el hecho de ser responsable de ellos y de que as se consigne. Se trata as
de la capacidad del Estado (y de sus instituciones y servidores) de responder a los ciudadanos.
En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilizacin, y
puedereferirsealEstadoensuconjuntotantocomoaunainstitucinenparticular.Constituyeun
requerimientoesencialdelEstadodemocrticoporqueenesteelpuebloessoberano.Responder
a los ciudadanos implica ser responsable de la funcin de gobernar y administrar el Estado, y
de sus resultados; cumplir esta funcin en servicio de los ciudadanos; y tener la obligacin de
dar cuentas ante ellos por el desempeo y resultado de dicha funcin. En el habla hispana se
suelereferiraesteconceptoconlafrmularendicindecuentas,peroestanollegaacapturar
todoslossentidoscontenidosenlaideaderesponderalosciudadanos(yqueeltrminoingls,
accountability,recoge).Rendicindecuentas sueleapuntar,odarlaideadelimitarse,alaspecto
deproporcionarinformacin,explicacinojustifcacin(dealgnactopblico),ymuchasveces
queda restringida a la dimensin fnanciera. En algunos crculos est ya difundido el trmino
responsabilizacin paracapturarelconceptontegro.
SIAF - Sistema Integrado de Administracin Financiera:esunsistemadeejecucinquetomacomo
referenciaestrictaelMarcoPresupuestalyconstituyelaplataformasobrelacualsedesarrollala
gestinfnancieradelEstado
94
.Enelpapeldebeintegrarlatesorera,elpresupuesto,lacontabilidad
y el crdito pblico con el fn de hacer un seguimiento en tiempo real y consistentemente de
la ejecucin de los recursos. No obstante, en la actualidad, el SIAF est integrando el mdulo
presupuestarioylacontabilidadnoestcompletamenteautomatizada,porlocuallaintegracin
93
Adaptadode Ugarte.Op. cit.(2005),p.85.
94
ComisinMultisectorial encargadade estudiarlasituacindel personal de laadministracinpblicacentral,creadamediante
D.S.N 004-2001-TR (2001).Informe Final.Lima;Ministeriode Trabajoy Promocindel Empleo,p.24.
Glosario
4
G
U
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4
estanincompleta,mientrasqueeneltesoroannoexisteunsistemadecuentanica
95
.ElSIAF
hasidodiseadocomounaherramientamuyligadaalaGestinFinancieradelTesoroPblicoen
surelacinconlasUnidadesEjecutoras.
Elregistro,alniveldelasUnidadesEjecutoras,estorganizadoendospartes:
} RegistroAdministrativo(FasesCompromiso,Devengado,Girado);y
} RegistroContable(ContabilizacindelasFasesascomoNotasContables).
ElSistematienedosmbitos:
1. Registro Unico:
El concepto de Registro nico est relacionado con la simplifcacin del registro de las
UnidadesEjecutorasdetodassusoperacionesdegastoseingresosyelenvodeinformacin
alosrganosRectores:
DireccinNacionaldePresupuestoPblico(DNPP);
DireccinGeneraldeTesoroPblico(DGTP);y
ContaduraPblicadelaNacin(CPN).
2. Gestion de Pagaduria:
SoloparalasoperacionesfnanciadasconrecursosdeTesoroPblico.LasUnidadesEjecutoras
solopuedenregistrarsusGiradosenelSIAFcuandohanrecibidolasAutorizacionesdeGiro
de parte del Tesoro Pblico. En base a estos Girados la DGTP, emite las Autorizaciones de
Pago,quesontransmitidasalBancodelaNacin,cuyasofcinasanivelnacionalpagansolo
aquelloschequesocartasrdenescargadosensusistema,afectandorecinenesemomento
lacuentaprincipaldelTesoroPblico.
MsalldequeluegotengaqueintervenirelTesoroPblicoparalaAutorizacindePago,
el Girado registrado por la Unidad Ejecutora termina en el Banco de la Nacin, por lo que
podramos decir que los equipos SIAF que operan en las Unidades Ejecutoras son como
terminales del Tesoro Pblico para realizar el proceso de pago a travs del Banco de la
Nacin
96
.
Simplifcacin administrativa: se trata de los principios y las acciones derivadas de estos, que
tienenporobjetivofnallaeliminacindeobstculosocostosinnecesariosparalasociedadyque
generanelinadecuadofuncionamientodelaAdministracinPblica
97
.
Sistemas administrativos: los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos,
tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administracin
Pblica.Establecenreglasgeneralesdefuncionamientoalasqueestnsujetastodaslasentidades
pblicas. Cuentan un marco legal propio y son dirigidas por un ente rector que constituye la
autoridadtcnico-normativaanivelnacional
98
.Estndiseadospararealizarciertaslaboresderutina
delasinstitucionesocomomecanismosdearticulacindelasactividadesdelasorganizaciones
95
96
Tomadode http://www.mef.gob.pe/siaf/default.html
97
DecretoSupremoN 070-89-PCMReglamentode laLey de SimplifcacinAdministrativa.Artculo2.
98
Proyectode Ley:00966/2006-PE:PoderEjecutivo:Ley Orgnicadel PoderEjecutivo,febrerode 2007.Artculos 43-44.
pblicas.Lossistemasfuncionantambincomomecanismosdecontrolex ante,esdecirprocesos
atravsdeloscualesseintentainducir,controlaroprevenirdeterminadoscomportamientosen
quienestrabajanytomandecisionesenelEstado
99
.n
99
Adaptadode Ugarte y Oliva.Op. cit.,p.14.
Glosario
0
1
G
U
A

D
O
S
Enlaces de inters
ProgramadeModernizacinyDescentralizacindelEstado-InformesdeConsultora
http://www.pmde.gob.pe/informesnaIes.htmI
CongresodelaRepblica-ProyectosdeLeypresentados
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/7raDocstProc/CLProLey2006.nsf
CongresodelaRepblica-ArchivodigitaldelalegislacinenelPer
http://www.congreso.gob.pe/ntIey/LeyNumeP.htm
PRODES-AdecuacindeSistemasAdministrativos
http://www.prodes.org.pe/internas/50.htmI
XICongresoInternacionaldelCLADsobrelaReformadelEstadoydelaAdministracinPblica
http://www.cIad.org.ve/congres.htmI
10TesissobreelSistemadePlaneamientoEstratgicoyelCEPLAN
http://www.congreso.gob.pe/cip/materiaIes/pIaneamiento/10tesis_sobre_CPLAN-IViIIaran-
Oct2004.pdf
PresidenciadelConsejodeMinistros-SecretaradeGestinPblica
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGraI/sgp/sgp.htm
Apuntesparaapoyarladiscusindelprocesodedescentralizacin
http://www.kas.de/db_Ies/dokumente/7_dokument_dok_pdf_7873_4.pdf
MinisteriodeEconomayFinanzas-DireccinNacionaldePresupuestoPblico-Documentosde
Trabajo
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos_trabajo2005.php
PrimerCongresoNacionaldePresupuestoPblico
http://www.mef.gob.pe/DNPP/congresopp_dic2004.php
HaciaunaGestinPresupuestariabasadaenResultados
http://www.mef.gob.pe/DNPP/presentaciones/HaciaunaGPpR.pdf
MejorandolaCalidaddelGastoPblico
http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/3p_MejorandoIaCaIidaddeIGP.pdf
PropuestaPlanNacionaldeSimplifcacindeTrmitesMunicipalesparaEmpresas(STME)
http://www.tramifaciI.com.pe/images/stories/propuesta%20naI%20pIan%20nacionaI%20s
tme_2.pdf
MesaNacionaldeSimplifcacindeTrmites
http://www.tramifaciI.com.pe/index.php1option=com_content&task=view&id=38&Itemid=56
SimplifcacinAdministrativa:enfoqueylneasdetrabajoenmaterialegislativa
http://www.congreso.gob.pe/cip/centro_doc/ivirtuaIes/simpIicacion_administrativa.pdf
CiudadanosalDa-Informes
http://www.ciudadanosaIdia.org/informes/defauIt.htm
InstitutoPeruanodeEconoma-AgendadeGobierno
http://www.ipe.org.pe/pubIicaciones/docs/Agenda%20de%20Gobierno.pdf
ResumendelConversatorioPlaneamientoEstratgicoyVisindeLargoPlazo
http://www.acuerdonacionaI.gob.pe/8oIetinIectronico/8oIetin2/
InformeconversatorioCPLAN-UniversidadPac%C3%ADco.pdf
CiudadanosalDa-TalleresdeSimplifcacindeTrmites
http://www.ciudadanosaIdia.org/eventos/ifc/e_01Abr05.htm
LaInversinPblicaenelPer
http://www.canadaperu.org/SNIP.pdf
Prodes-Materialesdecapacitacin
http://www.prodes.org.pe/internas/matcap_pri.htmI
ParticipaPer-NotadeinformacinyanlisisN54(SNIP)
http://participaperu.org.pe/apc-aa/archivos aa/b2438d4bae46ccd9f1390a2ae8b0ad25/nia54_
compIeto.pdf
FondoNacionaldedeFinanciamientodelaActividadEmpresarialdelEstado(FONAFE)-Convenios
deGestin
http://www.fonafe.gob.pe/conveniosges.asp#6
MinisteriodeEconomayFinanzas-ConveniosdeAdministracinporResultados
http://www.mef.gob.pe/DNPP/convenios.php
MinisteriodeSalud-AcuerdosdeGestin
http://www.minsa.gob.pe/portaI/05CompromisosyLogros/ac-gestion.asp
MinisteriodeSalud-ConveniosdeAdministracinporResultados
http://www.minsa.gob.pe/portaI/067ransp-AccesoInf/09GestionIns/convenios.asp
TRANSPARENCIA
Guia cero:

Guia uno:
Guia dos:
Guia tres:
Guia cuatro:
Un stado para Ia ciudadania.
Reformas estataIes como construccion de integridad
Sin con0ictos de interes.
7ransparencia y buen uso deI poder pubIico
Modernizacion deI stado.
ciencia y ecacia en servicio de Ia ciudadania
La reforma deI empIeo pubIico.
I servicio como profesion
ControI desde eI stado.
Integridad, responsabiIizacion y caIidad en Ia gestion pubIica
Agenda Integridad Coleccin

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