Camargo

PARTE II
LA POLTICA INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA A FUEGO CRUZADO:

ENTRE LA HEGEMONA HEMISFRICA REFORZADA Y EL REGIONALISMO EN CRISIS
rea de Livre Comrcio das Amricas: o labirinto latino-americano

Sonia de Camargo *
Somos todos irmos no porque dividamos o mesmo teto e a mesma mesa: divisamos a mesma espada sobre nossa cabea Trecho de um poema de Ferreira Gullar: Ns Latino-Americanos
Introduo
primeira verso deste artigo foi escrita em agosto de 20011. Foi, portanto, redigida antes dos ataques terroristas a Nova Iorque e Washington (11 de setembro de 2001), acontecimentos que endureceram as regras da poltica domstica norte-americana e conduziram a uma redefinio e militarizao de sua poltica externa e a uma modificao do cenrio geo-poltico regional e global. E bem antes de que a gravidade da crise poltica, econmica e social na Argentina, deflagrada alguns meses depois e com possvel irradiao sobre as naes vizinhas, e a crescente instabilidade poltica em vrios pases latinoamericanos, especialmente na regio andina, pusesse em questo a funcionalidade e viabilidade dos processos de integrao sub-regionais, alterando-se com isso as condies e o jogo de poder que cercam as negociaes para a implantao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), prevista para dezembro de 2005.
Na realidade, a ao terrorista contra os Estados Unidos, ao mesmo tempo que mostrava ao mundo a vulnerabilidade de seus rgos de defesa e de inteligncia, gerou um deslocamento das questes econmicas, preponderantes desde o fim da Guerra Fria, para as estratgico-militares, que retomaram o lugar central que tiveram na agenda da poltica externa norte-americana durante os anos de confronto bipolar com a Unio Sovitica. A resposta norte-americana ao ataque
* Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
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Amrica Latina y el (des)orden global neoliberal
veio na forma de uma ao rpida de destruio macia contra um alvo no rigorosamente demarcado, o terrorismo, e cujo foco, inicialmente concentrado em solo afego e personalizado na figura de Bin Laden, lder do grupo Al Qaeda, passou a incorporar, no apenas o prprio regime dos talibs, como o dos demais Estados que pudessem abrigar e/ou apoiar grupos vistos como terroristas. Como decorrncia, a sia Central e o Oriente Mdio, regies onde aes e grupos terroristas se entrelaam com interesses geopolticos, no apenas de alguns pases da regio, mas do prprio EstadosUnidos, sofreram uma escalada de violncia cujo limites so difceis de precisar. Dessa maneira, a estratgia do governo norte-americano de legitimao de qualquer ao -armada ou no e no necessariamente legal- que se propusesse a suprimir o que foi definido como terrorismo, fortaleceu a tendncia dos Estados Unidos ao unilateralismo e seu afastamento do multilateralismo como forma de relacionamento entre Estados e como instrumento de administrao e soluo de conflitos. Como decorrncia, a presena das organizaes multilaterais nos acontecimentos que se seguiram ao 11 de setembro foi apenas marginal, mostrando ao mundo, de forma clara, que a Pax Americana, nesta primeira dcada do ps-Guerra Fria, se constituiu como o centro de um novo Imprio. Com isso o que se quer dizer que, especialmente com a eleio do atual presidente George W. Bush, o discurso do convencimento, isto , da hegemonia, por meio do qual foi possvel tornar o Consenso de Washington uma verdade universal, se transformou no discurso do poder (Tavares, 2000). No que se refere especificamente Amrica Latina, os focos de instabilidade j existentes tomaram uma outra dimenso ps 11 de setembro, na medida em que passaram a atrair de mais perto os olhares dos Estados Unidos, atentos, mais do que nunca, a qualquer forma de perturbao da ordem liberal hegemnica na regio. Dentre eles, volto a citar a Argentina, onde a deteriorao de seu sistema poltico e de seu modelo econmico est gerando uma sociedade em crescente processo de anomia e pauperizao e a regio dos Andes, especialmente a Colmbia, onde a presena da guerrilha combinada com a do narcotrfico penalizam sua populao, deslegitimam suas autoridades governamentais e tornam suas fronteiras crescentemente vulnerveis a intervenes externas. Como decorrncia, tanto a Comunidade Andina quanto o MERCOSUL esto em crise, tornando extremamente difcil a realizao de um acordo efetivo de cooperao entre esses dois esquemas de integrao e, logicamente, ainda mais difcil a constituio de um mercado comum na Amrica do Sul. Nesse contexto, as possibilidades de crescimento econmico e de desenvolvimento social no continente se tornaram mais longnquas, ameaando a prpria continuidade democrtica em alguns de seus pases, e diminuindo seus recursos de poder necessrios para negociar acordos internacionais.
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Estamos, portanto, diante de um novo cenrio mundial e regional marcados por ameaas difusas para as quais a antiga arquitetura construda para um determinado tipo de confronto no possui os instrumentos adequados para administr-las (Ostry,1992). As foras atuais de desagregao e de ameaa coletiva, imaginadas ou construdas ideologicamente ou efetivamente existentes, so de outra natureza e incluem migraes ilegais, trfico de drogas, lavagem de dinheiro, terrorismo, todas percebidas como geradas pelos pases perifricos e, como tal, combatidas pelos pases centrais, especificamente pelos Estados Unidos que, utilizando os mais variados meios, dentre os quais a fora indiscriminada das armas, se propem a erradic-las. Contudo, a essas foras se somam outras que tambm representam ameaas crescentes para a sociedade humana mas que no so vistas com o mesmo rigor do que as anteriores pelos pases desenvolvidos. Constituem, essencialmente, problemas relacionados com o meio ambiente e com um novo conjunto de questes econmico-sociais, como pobreza, marginalidade, desemprego, eliminao ou flexibilizao de direitos sociais que, ao operarem nos planos nacional, regional e internacional incluem, em termos de responsabilidade, as potncias centrais, antes excludas. Como decorrncia, a implantao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas, marcada para incio de 2006 -ainda que o projeto tenha permanecido como um tema central na agenda diplomtica dos pases latino-americanos e que continue a mobilizar seus governos e sua opinio pblica- parece haver perdido fora de atrao sobre seus eventuais parceiros do continente. Estes, envolvidos com outras prioridades internas e externas que modificam sua percepo sobre a pertinncia, ou pelo menos a urgncia dessa iniciativa, assim como sobre seus contedos e termos da negociao, apostam em seu adiamento. Por todas essas razes pareceu-me que o tema ALCA/Amrica Latina merecia ser retomado, incorporando em sua anlise o presente cenrio mundial e regional e as polticas dele derivadas. A importncia desse debate est no fato de que, sendo um projeto em que poder e dinheiro se concentram em uma nica grande potncia ao mesmo tempo continental e mundial, o que lhe permite definir os parmetros e os passos de uma associao necessariamente entre desiguais, vai exigir de seus eventuais scios clareza de objetivos e firmeza nas negociaes.
O cenrio hemisfrico
Adotando uma perspectiva cronolgica, comeo por situar minha anlise nos primeiros anos da dcada de 90, momento em que o otimismo coloria a regio, apoiado na redemocratizao dos sistemas polticos do continente e na adoo de polticas econmicas de carter neoliberal. Esses dois processos, que prometiam a consolidao de prticas polticas democrticas, um maior respeito pelos direitos humanos e civs de sua populao e um aumento do crescimento de seus 63
pases preservando, ao mesmo tempo, a estabilidade da moeda, contriburam para que se estabelecesse um relativo consenso em redor de um pensamento nico, inspirado nos valores que os Estados Unidos exportavam. Nesse contexto, a proposta do governo norte-americano de lanar a Iniciativa das Amricas, em julho de 1991, foi vista como a possibilidade, a mdio e longo prazos, de garantir um acesso mais livre ao mercado norte-americano e a entrada, no continente, de um maior volume de capitais produtivos, especialmente no caso dos pases de menor desenvolvimento relativo, o que rendia aos Estados Unidos um voto de confiana (Hakin, 2001). Tendo como base de apoio um terreno favorvel e aproveitando uma conjuntura em que o fim da Guerra Fria fizera com que as questes econmicas adquirissem o mesmo ou um maior grau de importncia do que as de segurana, o governo norte-americano exps, por primeira vez, a possibilidade de um acordo de cooperao econmico-comercial entre pases do primeiro e do terceiro mundos. Por meio dessa proposta, os Estados Unidos pretendiam preencher um vazio em sua relaes com os pases latino-americanos e estabelecer um dilogo mais construtivo com a regio, relacionamento que havia sido perturbado, nos anos oitenta, por temas conflitivos como o da dvida externa, o da crise poltica da Amrica Central e a do trfico de drogas (Hakin, 1992). Alguns desses temas j haviam sido negociados pelo prprio Presidente George Bush pai no incio de seu mandato, como o da dvida externa, cujo Plano Brady representou algum alvio para os pases devedores, especialmente no mbito dos acordos com o Mxico e a Costa Rica. Da mesma maneira, a soluo parcial de outras questes, como a da Amrica Central, j havia sido obtida, tendo os Estados Unidos alcanado alguns dos seus principais objetivos, como a expulso do poder do Gral. Noriega, no Panam, a derrota do governo Sandinista, na Nicargua, e a perspectiva de um acordo negociado em El Salvador (Garcia, 1998). Esses resultados e o fato de que o componente comercial do projeto abria a perspectiva de que as economias latino-americanas pudessem aceder ao crescente mercado norte-americano -passando, previamente, pela formao de reas de livre-comrcio sub-regionais compatveis com os esquemas multilateraiscontriburam para que a Iniciativa das Amricas, sobretudo em uma conjuntura em que os resultados da Rodada Uruguai pareciam incertos, tivesse uma boa receptividade por parte dos pases da Amrica Latina (Fritsch,1992). Na realidade, a Iniciativa das Amricas tinha um carter mais poltico do que econmico, uma vez que no se tratava de reorientar a poltica comercial norteamericana, nem de propor a transferncia de recursos substanciais para a regio, mas de recuperar o dilogo poltico com a Amrica Latina que, depois de 1961, quando havia sido lanada a Aliana para o Progresso, fora perdendo fora.
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Vrias consideraes vo impulsionar a Casa Branca a tentar reverter esse processo de desgaste e a formular uma nova poltica interamericana. Dentre elas a viso de que uma Amrica Latina em permanente recesso, no s prejudicava a importao de produtos norte-americanos mas, sobretudo, poderia ter um impacto negativo sobre seus processos de democratizao e sobre o combate ao trfico de drogas na regio. Paralelamente, a Iniciativa das Amricas era vista por Washington como um meio de reforar a tendncia crescente na direo da liberalizao da economia e da abertura dos mercados, levando a que o governo norte-americano fortalecesse a posio dos lderes regionais comprometidos com esse tipo de poltica e incentivasse os indecisos. Dessa maneira, por meio de uma estrutura de incentivos que reforavam os esforos prprios da regio, o projeto embutia a idia de uma possvel integrao econmica com os Estados Unidos, a partir do momento em que os pases latino-americanos tivessem reorganizado suas economias e retomassem seu crescimento sustentado (Hakin, 1992). Justamente alguns meses antes do lanamento da Iniciativa das Amricas, quatro pases sul-americanos, Argentina, Brasil Paraguai e Uruguai, incorporando a lgica dominante a partir da qual a liberalizao da economia e a abertura dos mercados abria o caminho para uma insero mais competitiva na economia global, decidiram adotar o caminho de uma integrao aberta. Esses pases avaliaram que a integrao de suas economias e a abertura intra-regional de seus fronteiras comerciais ampliariam a escala de suas atividades produtivas preparando-os para melhor competir no plano mundial Paralelamente, no plano poltico, estimaram que a criao de um mercado comum como objetivo final -o que implicava a realizao de quatro liberdades, isto , o livre trnsito de capitais, de servios, de bens e de indivduos- constituiria uma forma mais efetiva de regulao das relaes entre os Estados e das transaes entre pessoas, grupos, agncias que passariam a transitar, livremente, no espao integrado, garantindo com isso uma maior governabilidade na esfera regional (Camargo, 1998). A partir dessa perspectiva assinado, em maro de 1991, o Tratado de Assuno que estabelece o Mercado Comum do Sul entre os quatro pases acima mencionados, acordo que, sobrepondo-se a instrumentos bilaterais anteriores de carter preponderantemente desenvolvimentista estabelecidos entre Argentina e Brasil, adota, de acordo com a lgica e com as regras inerentes aos esquemas de nova gerao, um paradigma e uma metodologia essencialmente comercialistas (Camargo,1997). Para os Estados Unidos, o esquema foi visto como benfico para seus prprios interesses, uma vez que poderia significar uma forma eficaz de aprendizado que permitiria aos pases que participavam do acordo reorganizar-se economicamente e retomar seu crescimento sustentado, condies prvias para a futura integrao hemisfrica que o pas ambicionava. Prosseguindo em seu caminho, os Estados Unidos propem, aproximadamente trs anos mais tarde, o estabelecimento de uma rea de Livre 65
Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), havendo j incorporado o Canad em 1989. Esse acordo, implantado em janeiro de 1994, j sob a administrao do presidente Bill Clinton, significou, para os Estados Unidos, um avano efetivo em sua poltica de integrao das Amricas. Visando esse mesmo objetivo, ou seja, a busca de reativao de uma poltica interamericana, o Presidente Bill Clinton convoca a I Cpula das Amricas reunindo os 34 Chefes de Estado e de Governo das trs Amricas, com exceo de Cuba. O encontro se realizou em Miami, em dezembro de 1994, onde se discutiu, por primeira vez, concretamente, a proposta de iniciar as negociaes para a criao de uma rea de Livre Comrcio Hemisfrica, dando assim a largada para uma sucesso de Conferncias Internacionais e de Grupos de Trabalho voltados para esse objetivo. A essa primeira Cpula seguiu-se a de Santiago do Chile, em abril de 1998, na qual questes referentes preservao e fortalecimento da democracia, do livre comrcio e do desenvolvimento sustentado formavam o eixo ideolgico e programtico em torno do qual giravam os diferentes acordos de integrao regional, dentre os quais a ALCAconstituia a jia da coroa. Este elenco de temas -agenda sobre a qual o bloco MERCOSUL teve uma influncia substancial- gerou, na esfera poltica, compromissos de todos os pases presentes na reunio com a modernizao do estado e o combate corrupo e ao terrorismo e, na esfera econmica, com o estabelecimento de um setor privado dinmico, a realizao de um comrcio sem barreiras e a consolidao de um fluxo constante de investimentos produtivos. No que se refere questo democrtica, esta foi a condio prvia para que os pases pudessem participar em qualquer acordo de cooperao no mbito das Amricas. Dentro desse esprito, foi lanada a proposta de incorporao de uma Clusula Democrtica, nos mesmos termos em que j existia no MERCOSUL, na Organizao dos Estados Americanos e na Unio Europia. Entretanto, a idia de democracia no parecia ter assento nas negociaes da ALCA uma vez que, de acordo com todas as crticas que foram levantadas nessa ocasio, elas se davam entre quatro paredes, prtica que acentuava a atitude de desconfiana por parte de setores da sociedade civil que, reunidos em encontros e foros paralelos, no conseguiam passar da porta de entrada. Essa discusso sobre a participao da sociedade civil nas negociaes da ALCA -trazida para vrias reunies consecutivas de Ministros do Comrcio do Hemisfrio- teve como fruto imediato a criao, em 1998, de um Comit de Representantes Governamentais destinado a formular um documento final sobre a questo. Os resultados, porm no foram favorveis a essa reivindicao na medida em que, ao mesmo tempo que se afirmava a adeso ao princpio da transparncia no processo negociador como forma de ampliar a compreenso da sociedade civil e da opinio pblica em geral, se assinalou que as negociaes da ALCA, sendo um processo de governo a governo, no se deveria conceder um lugar mesa para 66
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grupos empresariais, trabalhistas, ambientalistas, de direitos humanos, consumidores, etc, nem tampouco a posio de observador a esses grupos (Relatrio do Comit de Representantes Governamentais, 30 de abril de 2001). Uma III Cpula realizada em Quebec, em abril de 2001, na qual o presidente George W. Bush faz sua estria em conferncias internacionais. Nessa ocasio se incorporam as resolues apresentadas nas duas Cpulas anteriores, resolues que tomam a forma de uma Declarao de Princpios e de um Plano de Ao e onde, mais uma vez, se prioriza a manuteno do estado de direito e o fortalecimento da democracia representativa. No que se refere, especificamente, ao projeto ALCA -definido com um espao comercialmente aberto, livre de subsdios e prticas desleais e associado a um fluxo crescente de investimentos produtivos e a uma melhor integrao econmica- um primeiro esboo do tratado foi apresentado, ao mesmo tempo em que se reafirmava o compromisso de concluir suas negociaes at janeiro de 2005 e de realizar sua implantao em dezembro desse mesmo ano. Contudo, apesar do otimismo e da retrica do presidente George W. Bush, um instrumento essencial lhe faltava para poder dar, concretamente, o ponta p inicial para o estabelecimento das negociaes da Alca: a aprovao do Congresso para que o Executivo negociasse, em toda liberdade, novos acordos comerciais, competncia que fora interrompida em 1993. A importncia desse instrumento, recentemente chamado de autoridade de promoo comercial (Trade Promotion Authority, TPA), residia, sobretudo, no fato de ser o smbolo poltico do compromisso norte-americano com o comrcio livre. Sem ele, alguns parceiros comerciais se mostraram relutantes em negociar com os Estados Unidos, ainda que essa atitude fosse apenas um pretexto para fortalecer a posio prpria de cada um. Somando-se a essa questo, outras perturbaram a realizao da Cpula de Quebec, entre elas a perspectiva de que manifestaes anti-globalizao e antiALCA enchessem a cidade de ativistas radicais. Para imped-las as autoridades canadenses jogaram nas ruas mais de seis mil policiais enquanto, ao mesmo tempo, um muro de trs metros de altura e quatro quilmetros de extenso isolava os trinta e quatro chefes de Estado presentes na reunio. A perspectiva de protestos nas ruas correspondia a um dado real, isto , experincia que se tinha sobre o que acontecera por ocasio da II Cpula das Amricas realizada anteriormente em Santiago de Chile. Alguns dias antes de sua abertura, j a cidade estava coberta de representantes de movimentos sociais do continente, de seus partidos polticos, de organizaes no governamentais, sindicalistas e ativistas de diferentes matizes reunidos em torno da I Cpula dos Povos da Amrica destinada a discutir e a propor caminhos alternativos para o desenvolvimento da Amrica Latina. A realizao desse evento, coordenado pela Aliana Social Continental, se deu sob forma de uma pluralidade de foros temticos simultneos, de diferente natureza que, alm de debaterem questes 67
especificas ligada s atividades de cada grupo, se uniram para apresentar objetivos comuns e formas de participao visando permitir que a sociedade civil, por meio de suas diferentes organizaes, pudessem influir no processo de negociao e de tomada de decises no mbito da Alca. Na realidade, os diferentes grupos que representavam a sociedade civil latinoamericana reunidos na I Cpula dos Povos reivindicavam, alm de questes de contedo como a incluso de uma clasula social nos acordos sobre comrcio e investimento proposta pelas organizaes sindicais presentes- questes processuais, como uma maior transparncia nas decises e uma maior participao nas negociaes, tanto nas que se davam no mbito das prprias Cpulas de Chefes de Estado e de Governo como nas reunies da Alca. Dessa maneira, o repdio ao projeto de integrao hemisfrica se dava em duas frentes: uma se concentrava na prpria natureza do acordo que, na forma em que estava sendo apresentado nada mais era do que um espao de negcios e uma estratgia bsica para submeter a Amrica Latina a um acordo global que permitisse a entrada de empresas transnacionais nos setores dos servios, telecomunicaes, sade, previdncia social, compras governamentais propriedade, intelectual e investimentos em geral. Nesse contexto, foi denunciada, particularmente, a aceitao do Acordo Multilateral de Investimentos (AMI), acordo que a maioria dos pases da Organizao Mundial do Comrcio rejeitara h alguns anos atrs por considerlo um ultraje e um desrespeito soberania das naes. Uma segunda frente apontava para a falta de transparncia nas negociaes, que se realizavam secretamente no mbito do Forum Empresarial das Amricas, com a presena dos 34 chefes de Estado e de governo e de empresrios, situao em desacordo com afirmaes anteriores, como j foi assinalado. Como alternativa, propunham, novos caminhos de integrao continental baseados na democracia, igualdade, solidariedade e respeito dos direitos humanos e do meio ambiente(Documento Central do Forum de Alternativas Scio-Econmicas, abril 1998). Essas mesmas reivindicaes e crticas se repetiram na II Cpula dos Povos, em Quebec, acrescentando-se um dado novo: a Aliana Social Continental, coordenadora do evento, solicitou um encontro com a Cpula oficial, sob o argumento de que seus 34 representantes tomavam suas decises atrs de portas fechadas e de barricadas. A negociao que se estabeleceu entre as duas partes teve apenas como resultado que a sesso de abertura fosse transmitida ao vivo pela TV canadense, continuando o resto das negociaes, especialmente a Declarao Final, a serem feitas atrs dos muros. Na verdade, essas diferentes manifestaes de repdio ao projeto ALCAe s formas em que estava sendo negociada no tinham como nico alvo a integrao hemisfrica em si mesma. Seu foco abrangia temas que se interligavam em torno de um eixo principal, o processo de globalizao neoliberal visto, no como uma fatalidade econmica gerada pelos avanos tecnolgicos regidos pela lgica do 68
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mercado, mas como uma poltica deliberada de desregulao financeira e de desmobilizao e despolitizao das foras sociais, avaliada como a causa principal de formao de sociedades marcadamente desiguais. Inspirados nesses mesmos pontos de vista, vrios outros movimentos de contestao ordem mundial neoliberal se sucederam ao longo destes ltimos anos, dentre os quais a chamada batalha de Seattle, ocorrida em novembro de 1999, por ocasio da realizao da reunio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que, tendo sido prevista como a Rodada do Milniono conseguiu chegar ao fim. Os protestos que ocorreram nessa ocasio e que marcaram o incio do nascimento do movimento anti-globaliao como uma fora transnacional, se repetiram em diversos lugares, como Washington, Praga, Gotemburgo, Genebra, Barcelona, Gnova, cidade esta que, sediando a reunio do grupo dos sete pases mais ricos do mundo alm da Rssia, (G-8) em julho de 2001, se viu extravasada pela violncia que tomou conta de suas ruas. No que se refere, especificamente, ao mbito latino-americano, a iniciativa de criao de um Forum Social Global, realizado por primeira vez em Porto Alegre, de 25 a 30 de janeiro de 2001 e pela segunda vez um ano depois, na mesma cidade, representou um espao em que movimentos sociais, organizaes no governamentais, intelectuais, centros de estudo e pesquisa da Amrica Latina e dos mais variados lugares do mundo, se juntaram para construir caminhos alternativos, ao mesmo tempo pluralistas e convergentes, de oposio ao pensamento dominante. Essa experincia voltar a repetir-se em fevereiro de 2003, novamente em Porto Alegre. Abrindo um parntesis para refletir sobre a natureza e o alcance dessas manifestaes de resistncia, formais e informais, que foram surgindo em diferentes lugares, em espaos fechados e nas ruas, alguns autores os definem como movimentos transnacionais, na medida em que so conduzidos por atores que, operando atravs de fronteiras nacionais, tm como horizonte de suas reivindicaes temas de alcance global. Outros enfatizam sua condio de embrio de uma futura sociedade civil regional e global (Korzeniewicze; Smith, 2001), outros ainda nos falam de um novo internacionalismo de esquerda, ou de um internacionalismo de necessidade, (Drainville, 1995), ou ainda de uma famlia de movimentos mundiais anti-sistmicos que, ao compartilharem uma posio estruturalmente precria no sistema internacional, teriam transformado suas demandas particulares em aes transnacionais de solidariedade (Arrighi, 1994). Sem querer me estender nesse ponto, o que me parece claro que essas diferentes interpretaes apontam para um mesmo fato, o de que toda essa mobilizao ligada ao que se convencionou chamar de os assuntos do mundo tem em comum a idia de que o quadro nacional teria se tornado insuficiente diante dos graves problemas que afligem a humanidade. A partir dessa percepo, esses movimentos teriam impulsionado a abertura de um espao particular 69
privilegiado, o espao pblico internacional que, incluindo instituies especficas acessveis ao dos indivduos, expressaria a formao de uma nova ideologia de dimenso mundial, o mundialismo, que contestaria o presente processo de globalizao ou mundializao neoliberal (Rogalski, 2001). Retomando o tema ALCA, a perspectiva real de sua implantao em um futuro prximo -dezembro de 2005- crescentemente considerada por alguns pases do continente apenas como uma possibilidade mais ou menos longnqua e no como uma inevitabilidade, como querem fazer crer os que nela apostam. Na realidade, nos primeiros tempos em que a ALCAestava sendo proposta, era vista com uma certa distncia, isto , como pouco mais de que um projeto cujos contornos e regras eram relativamente pouco conhecidos e cujas conseqncias, boas ou ms, ainda no tinham comprovao emprica. Gradualmente, medida em que o prazo para sua implantao foi se tornando mais prximo, o debate entre opositores e defensores se acirrou, especialmente nos meios acadmicos e polticos, que passaram ou a temer ou a apostar no projeto, inspirados em uma perspectiva ou calamitosa ou paradisaca. Atualmente, esse maniquesmo se transformou em uma desconfiana quase generalizada, ou melhor, em um ceticismo crescente, no s no que se refere data de sua implantao -dezembro de 2005- como sua prpria concretizao, pelo menos da maneira em que o projeto foi formulado. As razes dessa descrena tm a ver, especialmente no caso da Amrica do Sul, com os problemas econmicos e polticos que vm atingindo os pases da regio, em particular seus processos de integrao, o que os leva a se tornarem menos confiantes nas bondades das receitas neoliberais. Com efeito, a partir dos trs ltimos anos da dcada de noventa, o continente passou a conviver com taxas de crescimento cada vez mais irregulares e intermitentes, quando no descrescentes em grande parte de seus pases, e com a reverso da tendncia anterior que produzira diminuio do nvel de pobreza e de excluso social. A maior parte desses pases viram-se envolvidos em crises econmicas graves, ainda no debeladas, que os levaram a se debater em meio a programas neoliberais de ajustamento elaborados pelos organismos multilaterais que, sendo apresentados como uma receita nica para tir-los da estagnao e do subdesenvolvimento, no incorporam as particularidades sociais e polticas de cada nao (Klein; Tokman, 2000). Paralelamente s questes econmicas, o avano da consolidao democrtica na regio pareceu tambm perder impulso nos ltimos anos da dcada, desafiada pelo crescente cesarismo e corrupo do governo de Alberto Fujimori, no Peru; pela virtual queda de Ernesto Samper, na Colmbia e a perda de controle institucional do governo de Andrs Pastrana, fortemente golpeado pela guerra de guerrilhas e pelo acirramento da violncia criminal; pela chegada ao poder, na Bolvia do ex-golpista Hugo Banzer; pelo golpe militat vitorioso no Equador; pela derrubada constitucional de Carlos A. Perez na Venezuela e a 70
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subida ao poder por meio de eleies democrticas de um lder carismtico e personalista, Hugo Chvez, cujo discurso nacionalista e anti-liberal j suscitou uma tentativa de golpe por parte de setores empresariais, sindicais e militares; e finalmente por surtos anti-democrticos em pases como Haiti, Nicargua, Guatemala e Paraguai (Toklatian, 2002). Logicamente essas turbulncias poltico-institucionais no foram nem so imputadas diretamente aos Estados Unidos. Mesmo assim, algumas polticas do governo norte-americano para a regio, como exemplarmente participao no Plano Colmbia, em que esto previstos mecanismos de controle policial, fiscalizao de fronteiras e uma ajuda militar, como auxlio ao programa antidrogas, no valor de 2 bilhes de dlares no curso dos trs ltimos anos, a maior parte na forma de helicpteros de transporte e de um contingente militar treinado, aumentaram as reticncias das populaes latino-americanas e de seus governos relativas presena norte-americana no continente (Bonilla, 2001). Se acrescentarmos ainda o fato de que o presidente George Bush prometeu ao novo governo colombiano uma quantia adicional no valor de 800 milhes de dlares, e que o recem-empossado presidente Uribe tem solicitado a assistncia do servio de inteligncia norte-americano para ser usado contra a guerrilha, nada faz crer que os Estados Unidos possam exercer sua liderana na Amrica Latina sem atritos com sua sociedade civil e com sua populao em geral. Dentro desse quadro, os esforos para alcanar a abertura dos mercados latino-americanos passaram a ser vistos por grande parte da opinio pblica da regio como veculos para fazer avanar formas neoliberais de integrao e como projetos hegemnicos de poder, ambos contribuindo para que os Estados Unidos passassem a ser personificados como o principal responsvel pelas dificuldades e o atraso em que o continente estava submergido. Como decorrncia, apesar de que os prprios governos latino-americanos continuam a praticar as polticas de ajustamento neoliberal e de abertura dos mercados, a confiana de sua populao em geral na capacidade de competir na economia globalizada sofreu um retrocesso, carregando em seu bojo a f irrestrita no iderio preconizado pelos Estados Unidos. Nesse contexto, a proposta ALCA o eixo principal do debate na Amrica Latina, absorvendo as mesmas clivagens que separam os que acreditam que a abertura dos mercados e o fluxo desregulado de capitais constituem a chave do crescimento dos pases menos desenvolvidos e os que desconfiam que esses mecanismos, em um continente profundamente assimtrico em termos de recursos econmicos e polticos, no sero implantadas de forma recproca, penalizando os mais fracos. Se acrescentarmos o fato de que a potncia que lidera o processo a mesma que lidera o mundo, os temores incorporam uma nova dimenso, a da relao com os Estados Unidos, principal alvo das desconfianas. Com efeito, o projeto ALCA tende a ser contaminado por uma forte carga ideolgica que, gerando sentimentos de adeso ou rejeio coloca, de um lado, os 71
que apostam no projeto e querem que ele saia do papel no prazo mais curto possvel e, de outro, os que a ele se opem desejando que ele se desmanche no ar. Mas preciso pensar que, se a ALCAno inevitvel, tampouco facilmente descartvel. bom tambm lembrar que, tanto a globalizao quanto os esquemas de integrao dela derivados, podem mudar de signo e se constituirem como processos que favoream uma insero ao sistema global mais equitativa e mais adequada s particularidades e aos objetivos dos diferentes pases que a ele acedem. Isso posto, pretendo reconstituir o debate sobre a ALCA apoiando-me no ponto de vista do MERCOSUL tomando o Brasil como principal referncia. E isso porque considero que a perspectiva MERCOSUL no deve ser subestimada j que este acordo, apesar de todos seus problemas presentes, constituiu e constitui um bom campo de aprendizado em matria de negociaes internacionais e, ao mesmo tempo, uma boa plataforma para o lanamento de demandas e de propostas que respondam aos interesses dos pases que dele participam. Paralelamente pretendo incorporar as distintas percepes e posies relativas incorporao de alguns dos demais pases da regio rea de Livre Comrcio Hemisfrica, levando em conta as posturas dos diferentes pases latinoamericanos que, individual ou coletivamente, enfrentam um desafio que os obriga a assumirem compromissos e a tomarem decises num prazo que se torna cada vez mais curto. Antes, contudo, gostaria de fazer algumas consideraes sobre os acordos regionais que precederam o lanamento da proposta norte-americana de integrao hemisfrica, ou seja, sobre a reativao e criao, na Amrica Latina, de novas modalidades de regionalismo, os chamados sistemas continentais de nova gerao, ou sistemas de integrao aberta, na linguagem cepalina, cuja lgica e objetivos diferem, em muitos aspectos, dos esquemas que se implantaram nos anos 60 (Hurrell, 1995).
O regionalismo dos anos 90

A retomada, na Amrica Latina, de iniciativas para a formao ou reestruturao de esquemas regionais se d logo no incio da dcada com a reformulao do Acordo de Cartagena, hoje Comunidade Andina, com a assinatura, em maro de 1991, do Tratado de Assuno pelo qual constitudo o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e com lanamento, pelo Presidente norte-americano George Bush (pai) da Iniciativa das Amricas, em junho do mesmo ano. Pouco mais de dois anos depois, a assinatura do acordo que estabelece a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), implantada em janeiro de 1994, abre o caminho para que o presidente Bill Clinton, dando concretude proposta de seu antecessor, apresente, em dezembro de 1994, na Cpula de Miami o projeto de uma rea de Livre Comrcio das Amricas 72
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(ALCA) que, tendo como embrio o acordo anterior j referido entre Estados Unidos, Canad e Mxico, se prope a ampliar seu alcance para todo o hemisfrio. Cabe salientar que a formao de esquemas regionais entre Estados est diretamente ligada configurao geopoltica e geo-econmica do sistema global no qual esto inseridos. Isso significa que a emergncia de blocos econmicos traduz as transformaes espaciais, ou seja, os processos de desterritorializao e de reterritorializao do atual sistema-mundo, ambos movimentos fundamentados na lgica capitalista da competio global. Na realidade, ambos fenmenos, o da globalizao e o da regionalizao, superpostos e interligados, expressam formas de acumulao do capital e formas de distribuio do poder que reorganizam geograficamente, na esfera global, a economia e a poltica. Por outro lado, essa reorganizao espacial do capitalismo, atestada pela hipermobilidade do capital e pela cesso da autonomia poltica que se transfere, em parte, para o emergente sistema comandado pelas grandes corporaes trasnacionais, se reveste de uma pluralidade de configuraes analiticamente distintas, unificados pela emergncia de um princpio organizativo novo, suficientemente estvel para definir os contornos de uma nova ordem mundial, ao menos por um determinado tempo (Marshall, 1998). Nesse contexto a globalizao e a regionalizao, ao redefinir o locus do poder poltico ampliando-o para alm dos governos soberanos, e ao reorganizar a atividade econmica incorporando esfera nacional as esferas regional e global, pem os Estados nacionais diante de um impasse e de um desafio. Com efeito, a lgica neoliberal que preside o processo de globalizao em curso, ao ter como utopia a criao de um mercado global livre de controles sociais e polticos, pe em questo a habilidade do sistema de Estados para enfrentar problemas e desafios colocados na esfera transnacional (Mittelman, 2001). No devemos, porm , nos esquecer de que a prpria globalizao da economia faz com que as atividades das empresas transnacionais de qualquer procedncia se tornem mais dependentes da boa vontade do pas em que operam. Dessa maneira, os Estados, dadas as suas diferentes competncias e funes, continuam, inevitavelmente, a ter uma participao essencial no processo capitalista em sua presente fase de acumulao. Isso, contudo, no os exime de ter que enfrentar o paradoxo global, de que nos fala Naisbaitt (Naisbaitt, 1994) isto , de ter que se mover e barganhar entre o impulso voltado para a consolidao e ampliao dos interesses nacionais, de um lado, e a promoo da mobilidade do capital, de outro (Marshall, 1998). essa a lgica que fundamenta e justifica s atuais esquemas continentais de nova gerao. Na realidade, na medida em que se desenha um princpio novo de organizao mundial apoiado em dois eixos bsicos, um econmico-financeiro, o da globalizao dos mercados e dos capitais, e um poltico-estratgico, o da 73
concentrao do poder nas mos de uma nica potncia com interesses globais, a opo regional emerge como um meio eficaz de administrar com mais facilidade o paradoxo global acima referido. Se adotarmos o ponto de vista dos Estados de menor desenvolvimento relativo, eles avaliam que a expanso das oportunidades, no contexto da abertura dos mercados expande, paralelamente, as exigncias de competividade, a opo de participarem de regimes de integrao subregional com Estados vizinhos se deve ao fato de que isso significa uma forma de aprendizado e uma ponte que facilita e abre caminho para transaes internacionais mais amplas, permitindo-lhes alcanar, de forma mais competitiva, novos patamares em seu processo de insero na economia internacional. Com efeito, ao incorporarem ao mbito da regio modos de articulao da economia poltica global e ao mesmo tempo, modos de ao poltica antes reservados aos espaos nacionais, adquirem maiores recursos poltico-institucionais para administrarem, coletivamente, as exigncias de ajuste de suas economias e para assegurarem melhores condies de competio em mercados globais, preservando, ao mesmo tempo, caractersticas e interesses prprios da regio, em seu conjunto, e de seus Estados membros, em particular (Camargo, 1997). No que se refere aos Estados desenvolvidos, os esquemas de integrao regional, quando compartilhados com scios acentuadamente assimtricos so, do ponto de vista de seus governos e de seus agentes econmicos, favorveis a seus interesses, uma vez que os avanos cada vez mais rpidos nos meios de comunicao e de transporte e a eroso do poder poltico de governos mais fracos com quem eventualmente se associem, permitem que seus capitais atravessem fronteiras com crescente liberdade, e que seus produtos invadam mercados em espaos cada vez mais amplos, abertos e desregulados (Camargo, 1997). Paralelamente, ou melhor, interligados aos fatores acima examinados, a formao de blocos econmicos responde a interesses poltico-estratgicos, especialmente no caso dos pases centrais, que buscam, no apenas assegurar o nvel de riqueza que desejam preservar ou alcanar mas, sobretudo, a defesa ou o fortalecimento e expanso da posio relativa de poder que ocupam no cenrio mundial. Nessa perspectiva, a economia se torna uma questo de segurana, tornando as relaes entre foras econmicas transnacionais e ao poltica nacional extremamente complexas e mal definidas. No caso especfico dos Estados Unidos -potncia hegemnica da ordem capitalista mundial e, portanto, a nica com objetivos globais- a relao entre interesses econmicos e interesses de segurana no constante, ora uma dimenso, ora outra ocupa o centro das preocupaes estratgicas de seus governos. Se durante a Guerra Fria o conflito estratgico-militar com a Unio Sovitica cobria todo o cenrio internacional, traando uma fronteira vertical de segurana que dilua o corte horizontal entre pases centrais e pases perifricos, o fim desse perodo, no incio dos anos 90, deu a essas duas dimenses, a econmico-comercial e a de segurana, um mesmo grau de prioridade. O desafio maior que se apresentou para o governo norte74
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americano, a partir desse ponto, foi o de, simultaneamente, conduzir o pas ao cume da economia mundial e dissipar os ressentimentos provocados por sua posio hegemnica, convencendo os demais pases de que a reestruturao do sistema econmico mundial se daria tanto em seu prprio benefcio como em proveito dos demais Estados. J no caso dos Estados que no ocupam o centro do sistema, os esquemas de integrao econmica, quando apoiados regionalmente em objetivos, polticas e instituies comuns que vo alm dos fins econmicoscomerciais explicitamente previstos, trazem ganhos polticos, no sentido de que adquirem condies de se apresentarem nas negociaes internacionais com uma voz nica. Isso, por sua vez, lhes d maior poder de negociao na defesa de interesses prprios nacionais e regionais e, em muitos casos, na defesa de temas que interessam a toda a humanidade. Nesse contexto, a perspectiva de integrar-se ao continente norte-americano e de constituir uma nica rea de Livre Comrcio das Amricas, sob a liderana dos Estados Unidos, tornou-se uma questo ao mesmo tempo mobilizadora e controvertida para os governos latino-americanos e para a opinio pblica de seus pases, seja no caso dos que participam de esquemas sub-regionais de integrao que os leva a tomarem decises conjuntas, seja dos que se proponham a faz-lo individualmente, enquanto Estados soberanos. Na realidade, a questo que se coloca para os pases latino-americanos encontrar espaos e alternativas que lhes permita entrar no jogo interamericano com voz prpria e tirar dele benefcios para suas prprias sociedades. esse o dilema e a aposta que a Amrica Latina tm pela frente, em uma perodo em que todos os pases chamados a entrarem na aventura ALCA, incluindo-se os Estados Unidos, enfrentam problemas de recesso econmica, de instabilidade poltica e de ameaas na rea de segurana que modificam a percepo de seus interesses mais imediatos e suas prioridades e estratgias. , portanto, no contexto de um quadro de tenses e desafios globais e regionais crescentes que a perspectiva, especialmente no caso da Amrica do Sul, de consolidar previamente os acordos de integrao sub-regionais e de ampli-los incorporando os demais pases da regio, se mostra um caminho promissor. Tendo em vista a multiplicidade dessas iniciativas, projetos e propostas pretendo, primeiramente, examinar o MERCOSUL, -dado o interesse que isso tem para o Brasil- especificamente em sua funo de interlocutor privilegiado com os Estados Unidos no contexto das negociaes referentes formao da rea de Livre Comrcio das Amricas. Em seguida, voltar-me-ei para a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) uma vez que, constituindo-se como a ante-sala da futura integrao das Amricas, tornou-se uma referncia obrigatria para a reflexo que estamos fazendo. Esses dois temas me conduzem, naturalmente, a reconstituir os passos que pavimentaram a histria recente dos pases latino-americanos em seu entrelaamento com a grande potncia que lidera a regio e o mundo, passos que parecem se dirigir, segundo algumas vozes, inexoravelmente, para a integrao de todo o hemisfrio. 75
O destino das Amricas

O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) Considerando os problemas que, no momento presente, penalizam o MERCOSUL, proponho-me a examinar se esse regime de integrao subregional tem ainda condies de se reconstituir internamente e voltar a ser considerado como um ator com legitimidade para poder negociar com autonomia os termos de sua eventual incorporao e a dos demais pases latino-americanos ao projeto ALCA. Comeo, ento, de um ponto que me parece consensual: o MERCOSUL est em crise, crise esta que, refletindo diretamente os problemas internos e externos que afligem cada um de seus Estados membros assim como toda a regio e absorvendo a prpria crise sistmica global, vai se afastando, cada vez mais, de seu objetivo inicial, o da criao de um mercado comum no cone sul do continente. Na realidade, o bloco parece estar deriva, ameaado de perder seu poder de aglutinao e de liderana. Esse processo de enfraquecimento, que j vinha se dando desde a segunda metade dos anos 90, se agravou no fim da dcada com a desvalorizao da moeda brasileira, em1999, seguida da crise paraguaia que colocou uma inflexo negativa em seu caminho democrtico, e se tornou ainda mais agudo quando a Argentina entra em um processo de instabilidade poltica e de recesso acelerada com repercusses graves sobre os pases vizinhos, especialmente sobre a situao econmica do Uruguai o MERCOSUL se v, assim, diante de um impasse que, fruto dos conflitos econmicos e polticos intrazona, somados a um crescente processo de pauperizao social em toda a subregio, gera um fracionamento em seus objetivos e em suas posies externas que, at um determinado momento, se apresentavam em conjunto. Com isso, o compromisso poltico integracionista se enfraqueceu, fazendo com que alguns de seus membros se sentissem tentados a empreender caminhos prprios como uma forma de sair da crise interna e de melhor integrar-se economia hemisfrica e mundial. Vrias razes podem ser invocadas para essa retrocesso do MERCOSUL, razes que partem de dois eixos bsicos: de um lado se situam as questes polticoinstitucionais, ou seja, o fato de que, mesmo que o Tratado de Assuno tivera, como objetivo final, a formao de um mercado comum, na prtica o acordo se desenvolveu sob uma lgica essencialmente comercialista que no favoreceu o estabelecimento de uma institucionalidade capaz de promover convergncias macro-econmicas e de assegurar a coeso necessria para que o processo de integrao pudesse avanar e alcanar um ponto de difcil retorno (Lavagna, 2002). Com efeito, em seus primrdios, na segunda metade dos anos 80, quando ainda se tratava de um acordo bilateral entre Argentina e Brasil, duas democracias em fase de recomposio, o projeto estratgico se voltava, essencialmente, para uma 76
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integrao intra-setorial baseada na modernizao e no desenvolvimento conjunto de setores que, ou j existiam mas mostravam perdas de competividade, ou eram relativamente novos mas de maior contedo tecnolgico e que, portanto, exigiam, uma incurso maior. Um ano depois, j havendo sido incorporado o Uruguai e, em 1991, o Paraguai -momento em que se adota formalmente o nome de MERCOSUL- este mecanismo foi substitudo por um instrumento nico: a queda automtica e linear das tarifas internas acrescido do estabelecimento, em 1995, de uma tarifa externa comum (TEC), de aplicao gradual. Com isso, a prioridade, antes voltada para o desenvolvimento por setores, se desloca para uma estratgia em que ganhos de eficincia estticos tomam o lugar dos dinmicos, com o decorrente efeito negativo sobre a taxa de crescimento a longo prazo (Lavagna, 2002). Mas, no que se refere, especificamente, ao comercio intra-zona, os resultados nos anos noventa foram animadores se levarmos em conta o fluxo comercial de bens, a eliminao das tarifas aduaneiras internas e a diversificao do intercmbio. Porm, a permanncia de medidas no tarifrias, o unilateralismo, a utilizao de instrumentos inadequados, em sntese, a falta de uma efetiva poltica comercial e de desenvolvimento comuns, conduziram o MERCOSULa uma total impotncia diante das mudanas macro-econmicas de fins dos anos noventa (Lavagna, 2002). O que estou querendo apontar que a carncia de instrumentos de coordenao macroeconmica e de polticas comuns que inspirassem segurana e previsibilidade, comprometeram uma efetiva coeso entre os pases membros num momento em que estes se viram defrontados, em maior ou menor grau, com problemas de recesso econmica e de instabilidade poltica e monetria que exigiam decises e aes conjuntas (Marconini, 2001). O cenrio que acabo de descrever me leva a examinar uma questo j assinalada algumas linhas atrs e que me parece essencial para a compreenso dos impasses e inconsistncias do MERCOSUL. Refiro-me sua frgil institucionalidade, ou melhor, ausncia de um quadro de referncia slido que, constituindo-se como a manifestao jurdica da vontade poltica de Estados de se integrarem, tivesse estabelecido as condies institucionais necessrias para que o processo avanasse e se tornasse irreversvel. Temos que nos lembrar que, quando falamos em coeso em esquemas regionais, estamos pensando em um conjunto consolidado de metas e interesses comuns que, fruto de uma correta distribuio de custos e benefcios entre os scios, constitui o fator primeiro de uma integrao econmica efetiva. E que quando falamos em institucionalidade estamos pensando em um processo em que os Estados se comprometem com instituies e transferem a elas aquela parte de sua soberania que se liga a assuntos definidos como comunitrios (Bernal-Meza, 2000). Sem querer aprofundar a discusso, apenas assinalo dois modelos possveis de institucionalidade em processos de integrao regional, o intergovernamental e o supranacional, cada um deles apresentando vantagens e desvantagens segundo a 77
perspectiva e a modalidade do projeto que se quer realizar. A opo da supranacionalidade, que faz parte do debate desenvolvido por juristas e estudiosos do MERCOSUL, na verdade nunca foi apresentada opinio pblica pelos seus formuladores ou operadores como uma possibilidade efetiva e sim apenas como uma idia interessante que, em algum momento poderia ser incorpora discusso. Na realidade, o fato do MERCOSULter se desenvolvido, basicamente, impulsado pela lgica do mercado fez com que, na prtica, a construo de uma estrutura institucional adequada, seja qual fosse sua modalidade, ficasse em segundo plano, fazendo com que as decises fossem sendo tomadas unilateralmente por algum de seus membros, e depois de que o conflito entre as partes j estivesse instalado. Como decorrncia, os avanos em termos de um projeto de mercado comum, ou mesmo de uma integrao apenas comercial consistente e permanente esto sempre sujeitos a um retrocesso ou a uma interrupo, como ficou claro no caso da Tarifa Extena Comum do MERCOSUL (TEC) que, j implantada em 1995, ainda que de forma limitada, est ameaada de esfacelamento (Camargo, 1998). Essa preocupao com o destino da TEC est fazendo com que o governo brasileiro, temendo que o MERCOSUL desmorone no ltimo ano de sua gesto, aproveite o perodo de presidncia temporria do Brasil no MERCOSUL para investir na reviso do sistema tarifrio, particularmente em setores-chave. A importncia desta reviso est no fato de que, no s uma demonstrao de que o MERCOSUL preserva seu carter de unio aduaneira, como pelo fato de que a nova TEC constituir a base da proposta tarifria que o bloco apresentar no prximo abril nas negociaes da ALCA e que, de acordo com o que est previsto, ser implantada por etapas no curso de quinze anos. No que se refere ao segundo eixo, o das variveis exgenas, os pases do MERCOSULse encontram em uma situao de extrema vulnerabilidade em suas contas externas e de pouca competividade produtiva, situao que ao mesmo tempo decorre e se superpe a uma crescente turbulncia financeira nas esferas nacional e global e a uma tendncia de fechamento de alguns mercados centrais em setores importantes de seu comrcio exportador. Todos nossos pases esto, portanto, no mesmo barco e justamente em um contexto particularmente difcil que necessrio pensar que nenhum se salva sozinho. uma falcia acreditar que o que est ocorrendo na Argentina, ou no Uruguai ou em outro pas qualquer da regio apenas culpa dos argentinos ou dos uruguaios e que, portanto, cada um deve assumir os custos por conta prpria. Na verdade, se no conseguirmos constituir, alm dos esquemas subregionais, uma Amrica do Sul minimamente integrada, onde se possa alcanar convergncias e compartilhar reciprocidades, cada um de nossos pases ter poucos instrumentos em suas mos para enfrentar os problemas de recesso econmica, de anomia social e de instabilidade poltica-institucional que penalizam todas nossas sociedades. E menos ainda para no se sentir atrado pelo canto da sereia que, vindo do hemisfrio norte, acena com a perspectiva de um 78
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enorme mercado potencial e de fronteiras abertas para o livre trnsito de pessoas e capitais que, de acordo com a experincia j vivida pela regio e com as demonstraes recentes que nos tm chegado, , basicamente, de mo nica. A rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) Pouco menos de trs anos depois de que o presidente George Bush lanara a Iniciativa das Amricas, seu sucessor, o Presidente Bill Clinton implanta, em janeiro de 1994, a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA). Este acordo, sendo o primeiro passo concreto na direo de uma futura zona hemisfrica de livre comrcio se tornou realidade pelo estabelecimento de uma integrao efetiva com o Mxico, pas em desenvolvimento com quem os Estados Unidos faziam fronteira. Na realidade esse acordo fora precedido por um regime bilateral de livre mercado entre os Estados Unidos e o Canad, implantado em 1989, em que se previa a diminuio e mesmo a eliminao da maior parte das tarifas entre os dois pases em um prazo de dez anos. A incorporao do Mxico, quatro anos depois, ao ampliar para toda a Amrica do Norte o espao de liberdade dos mercados, representou a segunda etapa de um trajeto orientado para a incorporao de todo o hemisfrio. Dessa maneira, o NAFTA realizava a idia de que um nico regime continental de acumulao se estenderia da fronteira da Guatemala ao Polo Norte, sobrepondo-se s trs economias separadas. Em termos operacionais, significou um mecanismo destinado a criar normas que assegurassem mobilidade e eficincia para os agentes econmicos, leia-se corporaes transnacionais, para no dizer norte-americanas, que transitavam livremente atravs das duas fronteiras nacionais, e regras de origem que os protegessem contra a competio extra-regional (Clarkson, 2000). Essa perspectiva, que se apoiava nos benefcios do livre trnsito de bens e de capitais, encontrou campo frtil de realizao em uma conjuntura em que a liberalizao comercial e a globalizao financeira, ao serem percebidas como respostas naturais s necessidades de eficincia dos mercados, se tornaram dogmas hegemnicos e praticamente universais. No que se refere, especificamente, aos interesses imediatos dos Estados Unidos, o NAFTA surgiu como um complemento ou uma alternativa s negociaes multilaterais que se realizavam no mbito do que era ento o GATT, cuja rodada Uruguai no parecia saber adaptar-se s novas condies do comrcio mundial. Se, nos anos anteriores, o GATT fora dominado pelos pases centrais que negociavam entre si redues tarifrias para produtos de seu interesse, nos anos 90 dificuldades entre esses prprios pases -como a resistncia da Comunidade Europia em liberalizar sua Poltica Agrcola Comum e do Japo em abrir seus mercados s exportaes norte-americanas- deram munio para que os Estados Unidos tentassem formar um bloco comercial prprio no Hemisfrio Ocidental e, paralelamente, pregar para o resto do mundo a integrao global dos mercados, em toda sua plenitude. 79
Quanto ao Mxico, a idia de participar de um processo de negociao com o poder imperial e de desenvolver, formalmente, laos comerciais mais estreitos com ele, teria parecido impossvel algumas dcadas antes. Mas no incio dos anos noventa, seguindo a tendncia dos demais pases latino-americanos e caribenhos que comeavam a reduzir unilateralmente suas tarifas externas e a abrir seus mercados, o presidente Carlos Salinas de Gortari faz um pedido oficial para que se iniciassem as conversaes referentes incorporao do pas ao acordo de livre comrcio com seu vizinho do norte. verdade que o terreno j havia sido preparado anteriormente pela estratgia de liberalizao econmica lanada em 1985 pelo presidente De La Madrid, momento em que o Mxico tomava a deciso de incorporar-se ao GATT e de assinar um nmero significativo de acordos bilaterais com os Estados Unidos que abriam caminho para negociaes futuras mais amplas (Lustig, 1992). Cabe destacar que a deciso do Mxico de institucionalizar os vnculos comerciais com os Estados Unidos se apoiou em uma situao concreta j existente, a de uma relao comercial em que de 80% das exportaes mexicanas se dirigiam ao mercado norte-americano e perto de 70% eram procedentes desse pas, dando, assim, aos Estados Unidos o lugar de primeiro parceiro comercial. Em sentido inverso, o Mxico representava, para os Estados Unidos, o seu terceiro maior mercado exportador e importador. Contudo, a aparente consistncia das razes que justificavam a prioridade do projeto NAFTA para os Estados Unidos e para o Mxico no impediu o surgimento de temores, restries e resistncias de diferentes procedncias, matizes e alcance, de acordo com o pas e o setor social de onde provinham. No prprio Congresso norte-americano a aprovao do NAFTA foi, no mnimo, trabalhosa, uma vez que, estando sob a liderana dos Democratas, porta-vozes tradicionais dos movimentos trabalhistas, embientalistas, ativistas de direitos humanos e de direitos civis e outros grupos sociais, os votos que se opunham ao projeto constituam maioria. Contudo, apesar da forte mobilizao contra o NAFTA, estes setores foram derrotados, tendo o projeto obtido na Cmara 234 votos contra 200 e no Senado 61 contra 38, derrota atribuda s foras empresariais representadas pelos Republicanos e parte dos Democratas conservadores, apoiadas pelo prprio presidente Bill Clinton (Shoch, 2000). Na verdade, um dos fatores que mais emperraram o processo de aprovao foi o fato de que, desde 1993, no vigorava mais o sistema de autoridade de promoo comercial (TPA) que dava ao Presidente a autorizao para negociar acordos comerciais e apresent-los ao Congresso para aprovao ou rejeio, sem possibilidade de emenda. Tendo vigorado desde 1974, esse mecanismo fazia parte integral da poltica comercial dos Estados Unidos. No caso especfico do NAFTA, o presidente Clinton, no dispondo desse instrumento, teve que negociar os votos, um a um, com membros individuais ou com grupos no Congresso. O argumento dos que se opunham ao projeto, 80
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especificamente dos trabalhadores organizados reunidos na grande Central Sindical AFL-CIO, era a possibilidade de perda de fontes de trabalho. Seus membros argumentavam que, dada a grande diferena salarial entre os trabalhadores mexicanos e os norte-americanos, haveria um deslocamento destes que seriam substitudos pela mo de obra barata vinda do Mxico, num contexto de pouca ou baixa efetividade institucional que pudesse neutralizar os custos da transio. No que se refere ao Mxico, as restries vinham dos dois lados. Do lado do governo, a posio foi clara: o acordo deveria ficar circunscrito ao comrcio ou a questes ligadas a essa atividade e no haveria mudanas constitucionais referentes perfurao e explorao do petrleo, o que contrariava um dos objetivos dos Estados Unidos, o de ter acesso s fontes de energia mexicanas. Esse objetivo ainda no foi totalmente alcanado porque, de acordo com o que foi negociado no mbito do NAFTA, parte do petrleo e da energia eltrica deveria ficar sob o controle do Estado mexicano (Guimares, 2002). Do lado dos setores sociais, os temores e resistncias se concentraram, especialmente, na mudana da estrutura do emprego decorrente do estabelecimento de empresas norteamericanas no pas, empresas que, mais avanadas tecnologicamente, exigiam menos mo de obra e mais qualificada, e na mudana do regime da terra que expulsava os trabalhadores rurais para os centros urbanos. Esta ltima medida que se somava a uma reforma anterior da legislao de propriedade da terra no sentido de sua privatizao- atingia especialmente os produtores agrcolas ligados produo de gros que, graas liberalizao comercial, iniciaram um processo amplo de migrao que, sem proteo e sem alternativas de fontes de trabalho, abandonaram as reas rurais procurando as cidades, tanto no prprio Mxico como nos Estados Unidos. Essas duas medidas teriam, segundo a avaliao dos trabalhadores, um impacto negativo sobre os salrios reais e, geraria maior flexibilizao do trabalho, diminuio das medidas de proteo aos trabalhadores, aumento de sua mobilidade e, essencialmente, maior taxa de desemprego. Ao lado dessas questes, a crise financeira mexicana de fins de 1994 -que surpreendeu o prprio governo dos Estados Unidos e o fez liberar a quantia de quarenta e sete milhes para super-la- e sua crise poltica em que no faltaram os ingredientes de corrupo e violncia fsica, como o assassinato do candidato presidncia, Colosio, e de Ruiz Massieu, Secretrio Geral do PRI, e as revoltas constantes da populao camponesa, em que se inclui o levantamento armado de Chiapas, em janeiro de 1994, representaram um bom termmetro da situao em que se deu a implantao do NAFTA (Morris; Passe-Smith, 2001). Mesmo que j tenham se passado oito anos de sua implantao, no me proponho neste trabalho a fazer uma avaliao dos resultados da opo mexicana de participar do regime continental. Apenas quero destacar alguns pontos que me fazem acreditar que h diferenas grandes entre a integrao do Mxico ao NAFTA e uma eventual integrao do Brasil ALCA, apesar de algumas 81
similitudes evidentes. Em primeiro lugar est a questo da grande dependncia da economia mexicana norte-americana, o que tem permitido ao Mxico a apropriao da maior fatia das exportaes do conjunto dos pases do NAFTA aos Estados Unidos, o que poderia dar lugar a uma avaliao altamente positiva em relao a essa parceria. Entretanto, no podemos deixar de lado a natureza do comrcio internacional hoje, especificamente o dos Estados Unidos, que se realiza atravs de uma fragmentao das cadeias produtivas das suas empresas globais, fazendo com que partes de sua produo ou seu produto final sejam produzidos por empresas sediadas fora do pas e de l exportadas para o mercado norte-americano (Dupas, 2002). Na realidade, uma parcela do grande crescimento do PIB mexicano at pouco tempo atrs se deveu ao crescimento das exportaes mexicanas para os Estados Unidos (que j alcana 90 %) grande parte produzida na rea das indstrias maquiladoras (Guimares, 2002). Reportando-me ainda ao texto de Gilberto Dupas, quero trazer outro ponto que me parece marcar uma diferena do que ocorre no NAFTA com o que poderia ocorrer na Alca. Refiro-me questo da mo de obra mexicana que, beneficiada pela fronteira porosa Mxico/Estados Unidos, possui uma mobilidade que certamente no se repetiria no caso do Brasil no contexto da Alca. Com efeito, o bolso de mo de obra barata mexicana tem a possibilidade de transitar nas duas direes, ou seja, para o Norte, quando se d um ciclo de expanso nos Estados Unidos e o mercado tem a capacidade de absorver esta imigrao clandestina, e de empurr-la para o Sul, justamente por ser clandestina, quando o ciclo se reverte (Dupas, 2002). Por outro lado, ainda que o Mxico, tenha avanado no processo de internacionalizao de sua atividade comercial -traduzida pela assinatura de trinta e um acordos de livre-comrcio- a participao dos Estados Unidos no total das importaes vindas do Mxico de 90%, das quais 80% so de produtos manufaturados, o que torna a economia mexicana extremamente vulnervel aos ciclos de expanso e reverso da economia norte-americana (Guimares, 2002). Segundo nmeros recentes, a desacelerao econmica dos Estados Unidos est atingindo seriamente o crescimento industrial do Mxico, cujo PIB caiu, consecutivamente, nos dois ltimos trimestres de 2001 e no primeiro de 2002, tendo havido, contudo, nestes ltimos trs meses uma pequena recuperao (de 2,1%), impulsionada, especialmente, pelo setor industrial (Ministrio da Fazenda, 2002). Paralelamente, no que se refere ao mercado de trabalho, fbricas estrangeiras que haviam atravessado a fronteira mexicana para se beneficiarem de sua mo de obra barata iniciaram um processo de demisso de dezenas de milhares de trabalhadores, revertendo uma tendncia de expanso do mercado de trabalho mexicano, fruto do crescimento econmico significativo trazido pelo NAFTA. Um ltimo tpico a ser examinado, o das regras e normas vigentes no NAFTA. Foi por meio do slogan do comrcio livre que o sistema poltico 82
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mexicano, que contava com uma forte presena do estado, foi reestruturado especialmente no que se refere a seu modelo de poltica econmica- luz das necessidades de liberdade das corporaes transnacionais norte-americans postas em face das crescentes presses por competividade no contexto de uma ordem globalizada. Na realidade o acordo, especificamente em seu Captulo 11, inclui um conjunto de novos direitos e protees para os investimentos das empresas, sem precedente em termos de extenso e poder. O Artigo 1110, por exemplo, garante aos investidores estrangeiros, por meio de um sistema de arbitragem, uma compensao por qualquer tipo de expropriao direta (nacionalizao) ou que possa ser vista como indireta, ainda que perfeitamente legal, determinada pelo governo de um dos pases integrantes do NAFTA Da mesma maneira, garante compensao se um investidor estrangeiro considerar que os rendimentos de seu capital aplicados na regio, ou mesmo rendimentos futuros potenciais, tenham sido prejudicados por aes dos governos locais, o que coloca no mesmo nvel estados e empresas. O sistema funciona do seguinte modo: o investidor estrangeiro pode iniciar um processo arbitral por perdas monetrias presentes ou potenciais diante de um tribunal fechado para a observao e participao pblicas e que no oferece nenhuma das garantias bsicas asseguradas nas cortes nacionais. Por conseguinte, as empresas estrangeiras que operam em um dos pases do NAFTA tm mais direitos que empresas domsticas que operam em seu prprio pas, o que significa segurana e liberdade em toda a extenso do continente, assegurando-lhes maior flexibilidade e mobilidade. A diferena fundamental deste artigo com o de outros acordos comerciais que as corporaes globais so livres para pleitear por conta prpria, sem precisar da aprovao dos governos nacionais, para agir em seu prprio benefcio em fruns internacionais (Greider, 2001). interessante lembrar que o Captulo 11 do NAFTA se baseou no acordo multilateral de investimento que, como j salientamos anteriormente, fora rejeitado pela maioria dos pases da Organizao Mundial do Comrcio h alguns anos atrs. E tambm lembrar que, se por enquanto a extenso dos direitos dos investidores includa apenas no NAFTA, a previso de incorpor-los ALCA, proposta fortemente rejeitada pelo governo brasileiro na III Cpula das Amricas, em Quebec (Bottari; Swenarchuck, 2001). A rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) O tema NAFTA nos leva diretamente ALCAna medida em que este projeto de integrao comercial das trs Amricas tem, como referncia, princpios, regras, procedimentos e polticas desenvolvidos no mbito do acordo entre Estados Unidos, Canad e Mxico. Se examinarmos a conjuntura internacional no momento de seu lanamento pelo governo norte-americano, vemos que as condies que haviam cercado a 83
implantao do NAFTA se mostravam igualmente favorveis para a realizao de um projeto mais ambicioso e abrangente destinado a cobrir todo o hemisfrio. Com efeito, a consolidao dos Estados Unidos como nica potncia global, o avano rpido do processo de globalizao financeira que aumentara o peso estratgico do campo econmico na poltica mundial, a expanso ideolgica da democracia liberal e do capitalismo desterritorializado, deu munio para que os Estados Unidos pensassem que chegara a hora de estender ao conjunto dos trs continentes os benefcios de uma integrao j constituda no continente norte e que, julgavam, tinha todas as condies para ser igualmente produtiva. Paralelamente, a situao estratgico-militar em mbito regional e mundial tambm favorecia os Estados Unidos, na medida em que uma das regies de conflito poltico-ideolgico mais intenso, a Amrica Central, se pacificara e o perigo comunista no continente, representado nos anos 70 e 80 por alguns pases do Cone Sul e, posteriormente pela Nicargua e Granada, parecia haver-se evaporado, dando ao governo norte-americano uma maior tranqilidade para redefinir suas prioridades. Nesse contexto, a integrao hemisfrica se tornou um projeto prioritrio para os Estados Unidos uma vez que as cartas que se puseram na mesa mostravam um mercado potencial de 34 pases e de 800 milhes de habitantes, que absorvia 44% do total das exportaes norte- americanas e fornecia 33% das importaes petrolferas -14% vindas da Venezuela- com um PIB de 11,5 trilhes de dlares equivalentes a 40% do PIB mundial. Se tomarmos o PIB dos Estados Unidos, de US$ 9,3 trilhes, vemos que ele equivale a 80% do PIB do conjunto dos outros pases da regio. e no que se refere ao Brasil, a maior economia da Amrica do Sul, com um PIB de 501 bilhes, equivale aproximadamente a dezessete vezes menos do que o dos Estados Unidos (SEAIN, 2000). Outro atrativo de grande importncia era a possibilidade de avanar em pontos que iam alm dos que foram acordados no mbito da Organizao Mundial do Comrcio. Dentre eles o acesso irrestrito s licitaes e contratos de fornecimento ao setor pblico dos demais pases da rea (ministrios, empresas estatais, etc) e a interdio de quaisquer restries entrada de suas empresas no setor de servios. Com efeito, o projeto prev que corporaes transnacionais possam adquirir direitos competitivos para fornecer um amplo espetro de servios em mbito governamental e o direito de processar qualquer governo cujas medidas de ordem pblica, ainda que legais, possam ser consideradas como prejudiciais a seus lucros imediatos ou potenciais, os mesmos pontos que j haviam sido includos no NAFTA. Dessa maneira a ALCA vai facilitar a entrada do Acordo Multilateral de Investimentos pela porta dos fundos. No que se refere, especificamente, legitimidade formal da ALCA, um dos argumentos mais recorrentes de seus opositores latino-americanos foi, at algum tempo atrs, a no aprovao, pelo Congresso norte-americano, da autoridade de promoo comercial. A falta desse instrumento nas mos do Executivo foi usada 84
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como um fator de presso no jogo poltico domstico e como um elemento de deslegitimao nas negociaes internacionais, especificamente no contexto da ALCA, como j ocorrera no caso, j destacado, das negociaes NAFTA. Os argumentos, no mbito do Congresso, foram pratricamente similares nas duas ocasies: as foras que se opem temem que, face concorrncia de mo de obra mais barata que se estenderia aos trabalhadores de praticamente todos os pases da Amrica Latina, poderia ocorrer um avano no processo de flexibilizao, de desproteo e de reduo de empregos. Temem, tambm, a possibilidade de acirramento da concorrncia com empresas de outros pases da regio que, ao contrrio das norte-americanas, no esto sujeitas s presses de normas e de medidas de proteo relativas aos consumidores, ao meio-ambiente, ao trabalho, e a outras atividades, o que lhes permitiria operar com maior liberdade. Em relao a esse ponto foi feita uma tentativa para neutralizar o problema: a de negociar com os grupos contrrios ao projeto de integrao hemisfrica a imposio de sanes a pases que falhassem na observao de normas de proteo aos trabalhadores e ao meio-ambiente (Hakin, The Washington Post, 18-04-01). Abrindo um parntese para discutir esse ltimo ponto, curioso ver que a perspectiva de incluso de clusulas trabalhistas e ambientais nos acordos comerciais fez com que as apreenses se deslocassem do Congresso norteamericano para os pases latino-americanos, incluindo-se o Brasil, que temem sua utilizao como um elemento discriminatrio nas relaes comerciais entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento. Esse um dos pontos que mais tm produzido controvrsias nos ltimos anos, controvrsias que giram em torno da convenincia, ou no, de vincular os temas comrcio/meio-ambiente, comrcio/relaes trabalhistas. A razo est em que, na viso dos pases do Norte, sua no vinculao, levando em conta os baixos padres trabalhistas e ambientais nos pases do Sul, produziria uma competio desleal desses pases, ao passo que, na viso dos pases do Sul, a vinculao implicaria uma utilizao protecionista das normas internacionais. De qualquer maneira, a discusso desse assunto tem avanado, especificamente no que se refere s questes trabalhistas, no por via multilateral, no caso a OMC, mas no mbito da OIT, onde a vinculao comrcio/trabalho no associada ao salrio como fator de vantagens comparativas e sim a normas fundamentais, como a no utilizao de trabalho escravo, de trabalho forado e de trabalho infantil. Nesse sentido, se nos limitarmos a esse ponto, os temores de uma possvel discriminao por parte dos pases desenvolvidos tende a diminuir. J no que se refere aos temas ambientais, eles tm sido discutidos de forma confusa no mbito da OMC, onde so tratados pelo mecanismo de soluo de controvrsias e no pela de regras negociadas entre os pases e, mesmo assim, de maneira pouco rigorosa (Veiga, 2002). Retomando o exame da votao no Congresso norte-americano referente Autoridade de Promoo Comercial (TPA), ela acaba de ser promulgada pelo 85
presidente George Bush (agosto 2002), depois de haver sido aprovada pelo Congresso, onde obteve, no Senado, 64 votos a favor e 34 contra e, na Cmara, 215 contra 212, respectivamente. A vitria, contudo no foi fcil e exigiu algumas concesses aos grupos e lobbies opositores, isto , bancada democrata e aos sindicatos: subsdios para pagamento de planos de sade aos trabalhadores que tenham perdido seu emprego devido aos acordos comerciais e benefcios sociais durante 10 anos e aos que tenham sido despedidos em razo da concorrncia com produtos estrangeiros beneficiados por acordos similares. A aprovao da TPA tem, contudo, um duplo aspecto no que se refere aos interesses latino-americanos: se por um lado ajuda a definir melhor as regras e mecanismos com que a ALCAser negociada, o que, de alguma maneira favorece o Brasil e os demais pases do continente, por outro, traz em seu bojo algumas medidas, sobretudo as que se relacionam com os chamados setores sensveis, que preocupam os pases sul-americanos, especialmente o Brasil. Segundo o Ministro Celso Lafer, a nova lei tornar as negociaes para a criao da ALCA mais difceis na medida em que, se atualmente, apesar das restries, o pas consegue vender esses produtos, a partir de agora as negociaes envolvendo esses itens, ao serem supervisionadas pelo Congresso onde interesses protecionistas so predominantes, exigir uma soma maior de esforos diplomticos (Lafer, 2002). Dessa maneira, para alm das questes ideolgicas que sempre coloriram com fortes cores as relaes dos pases latino-americanos com os Estados Unidos, questes concretas dividem suas posies em relao a uma possvel participao na Alca. O fato que a regio latino-americana vive, no momento, uma situao de insegurana econmica e de instabilidade poltica generalizada, cujas causas, que se realimentam reciprocamente, tm suas origens na vulnerabilidade externa da maioria de seus pases em face da turbulncia financeira internacional, do seu reduzido crescimento econmico e da sua assimetria crescente com a potncia central, fenmenos que, por sua vez, se superpem perversa distribuio de renda, ruptura da tnue rede de proteo social e existncia de um desemprego estrutural, em mbito nacional. Essa realidade, que ningum nega, est sujeita, no entanto, a diferentes diagnsticos que conduzem a diferentes remdios, dentre os quais a ALCA o que mais divide as opinies. Na verdade, um dos principais argumentos trazidos para o debate, desde o ponto de vista de alguns governos latino-americanos e de parte da opinio pblica, a profunda assimetria econmica que separa os pases da regio entre si e entre eles e os Estados Unidos. Os nmeros j citados anteriormente so suficientes para nos mostrar as diferenas no tamanho das economias que esto presentes no espao territorial que se pretende integrar, onde convivem a grande potncia mundial com potncias mdias regionais e subregionais e pases pequenos com economias frgeis ou em plena recesso e com pouco ou nenhum poder de negociao em mbito internacional. De fato, se 86
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compararmos a regio das trs Amricas com outras regies no momento que iniciaram seu processo de integrao, vemos que, tomando como exemplo a Europa dos 12, a relao entre o PNB mdio de sua principal economia e a mdia das demais era de 3,1 vezes, nmero mais ou menos similar dos outros esquemas de integrao, como o Pacto Andino, Mercado Comum do Caribe, Mercado Comum Centro Americano e NAFTA. No caso da ALCA, a relao de 23 vezes a favor dos Estados Unidos (Abreu, 1997). Mas, alm de questes puramente econmico-comerciais, temos que levar em conta que a ALCA reproduz mecanismos polticos vigentes no NAFTA, como a falta de controle do fluxo de capitais, o que retira dos Estados membros as ferramentas capazes de controlar crises, a exemplo da que se abateu sobre o Mxico h alguns anos e agora sobre a Argentina, que no pode evitar a evaso de US$ 130 bilhes E tambm o fato de subordinar os Estados s corporaes estrangeiras, uma vez que, de acordo com a regra de que as empresas transnacionais no podem ser discriminadas, os governos so passveis de serem processados quando se avalia que uma ao governamental prejudica os interesses atuais e potenciais de alguma dessas empresas, demandas que, apresentadas por elas e julgadas em tribunal privado sem controle pblico, elimina qualquer possibilidade de discusso poltica (Casaro, 2002). De qualquer modo, no devemos nos esquecer, quando pensamos em um possvel acordo no plano hemisfrica, que as relaes entre pases e grupos de pases latino-americanos com os Estados Unidos sempre tiveram e tero uma agenda bilateral e multilateral extensa, abrangendo, paralelamente, interesses conflitantes e metas convergentes. No caso especfico da ALCA, a estratgia negociadora estar marcada pela dicotomia entre os atrativos de um acesso potencial ao mercado e tecnologia de uma grande potncia e os riscos de destruio da capacidade produtiva domstica e regional (Arajo, 1998). Em face dessa perspectiva, um consenso parece formar-se na Amrica do Sul: o da necessidade de que os processos de integrao sub-regionais em andamento se aprofundem e de que desenvolvam entre si relaes de maior densidade e operacionalidade. No que se refere especificamente ao Brasil, o compromisso com o MERCOSUL, no por razes apenas comerciais, mas tambm polticas e estratgicas, continua a ser considerado como uma prioridade, apesar de que, muitas vezes, o dilogo entre seus scios tem-se transformado em monlogo. No podemos nos esquecer que seus dois maiores scios, Brasil e Argentina, encontram-se com suas economias em dificuldade, suas relaes comerciais turvadas em vrios pontos e, especificamente no caso da Argentina, com problemas polticos que paralisam sua atividade cotidiana e seus projetos futuros. Com efeito, alm de conflitos comerciais j existentes -dentre eles, o relativo ao acar exportado pelo Brasil que, considerado pelos argentinos como fortemente subsidiado, havia sido retirado da pauta h trs anos, as barreiras anti-dumping colocadas pela Argentina ao frango brasileiro, e a abertura de investigaes 87
relativas aos txteis exportados pelo Brasil- novas dificuldades se acrescentaram diretamente ligadas atual crise argentina. Refiro-me ao fato de que este pas, no mbito de MERCOSUL, o principal responsvel pelo aumento do dficit comercial do Brasil que atingiu, de abril a maio de 2002, US$1,29 bilho contra US$ 387 milhes em 2001, equivalente a uma queda de 69% em suas vendas, especialmente no setor de manufaturados. Contudo, partindo da convico de que o MERCOSUL permanece como uma prioridade para o pas, o governo brasileiro se tem empenhado em retomar as relaes bilaterais com a Argentina, abaladas pelas medidas unilaterais tomadas por esse pas. Na realidade a Argentina, ao haver proposto a abertura de seus mercados a terceiros pases na tentativa de resolver separadamente os graves problemas econmicos que a afligem, teria rompido, na prtica, caso isso tivesse se concretizado, com a unio aduaneira alcanada pelo MERCOSUL, revertendo, assim, o processo a uma fase anterior. Esses conflitos e dificuldades, entretanto, parecem haver sido solucionados por meio da assinatura, no ltimo ms de julho, de um memorando de entendimento que incluiu um acordo para o setor automotivo, um convnio de crditos recprocos para financiar o comrcio bilateral, e um terceiro para eliminar barreiras argentinas s exportaes brasileiras de frango, carne suna e txteis. De qualquer maneira, as divergncias entre Brasil e Argentina constituem uma questo especialmente sria pois explicita publicamente percepes e interesses discordantes entre os dois maiores scios do MERCOSUL, que podem ser lidos como um mau sinal para os demais scios plenos ou potenciais, enfraquecendo uma possvel estratgia conjunta. No caso do Brasil, contudo, como j antecipamos, a posio oficial clara, pelo menos no que se refere ao atual governo e, certamente, ao prximo, de acordo com as declaraes dos principais candidatos presidncia do pas. O que se aspira somar o peso dos quatro pases na negociao da ALCAe apresentar uma forte oposio s prticas protecionistas dos Estados Unidos, condicionando a incorporao do MERCOSUL abertura do mercado norte-americano para a regio. Concretamente essa exigncia, prvia a qualquer entendimento e inegocivel, se refere, especificamente, aos subsdios agrcolas gigantescos e s sobretaxas ao ao, questes s quais se somam as barreiras no tarifrias e legislao antidumping, mecanismos considerados como uma forma de protecionismo. Segundo o ministro de Relaes Exteriores Celso Lafer, 60% das exportaes brasileiras para os Estados Unidos se defrontam com esse tipo de barreiras, seja na forma de sobretaxas e medidas anti-dumping para o ao, ou de direitos compensatrios para o suco de laranja ou de medidas sanitrias que restringem a exportao de carnes. No se trata apenas de uma negociao sobre tarifas, tratase de uma negociao de acesso a mercados, enfatiza (Lafer, 2001). Fica claro, assim, que a orientao do atual governo brasileiro a de aprofundar e fazer avanar o MERCOSULe, desde esse patamar, negociar ponto 88
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por ponto cada item do novo regime hemisfrico, especialmente a questo da abertura dos mercados norte-americanos. O discurso diplomtico consolida essa posio e, mesmo, a radicaliza. Em diferentes ocasies -pronunciamentos, entrevistas coletivas com jornalistas estrangeiros, palestras, etc.- o ministro Celso Lafer afirma: O MERCOSUL um destino para o Brasil, a ALCA apenas uma hiptese, imagem que tem sido utilizada pelo prprio Presidente Fernando Henrique Cardoso. Continuando a desenvolver esse tipo de lgica declara: A ALCA uma opo para o Brasil. Portanto no deve ser encarada com resignao, mas sim como um empreendimento que valer a pena na medida em que for congruente com o projeto de desenvolvimento do pas (Lafer, 2001). No que se refere Argentina, deixando de lado declaraes de seu exministro da Fazenda, Domingo Cavallo que considerava mais vantajoso para o pas estabelecer relaes comerciais diretas com os Estados Unidos do que conduzir as negociaes desde Braslia, o atual governo Duhalde, que tem poucos meses pela frente, considera que diferentes alternativas devem ser utilizadas, bilaterais e multilaterais, dentre s quais a prioridade deve ser dada ao o MERCOSUL. Quanto ao Uruguai, o presidente Battle, ao mesmo tempo que apoia o MERCOSUL, tem declarado estar pronto a fazer uma srie de concesses ALCA, acreditando que com isso poder se esquivar do impacto principal da crise financeira mundial que, tendo assolado a Argentina, j est dentro de seu territrio. Dessa maneira, a realidade atual do MERCOSUL nos mostra que, apesar de todo o empenho do Brasil e do fato de que as posies de seus scios parecem estar confluindo na mesma direo, o MERCOSUL, em tanto projeto de formao de um mercado comum est gravemente ferido, podendo retroceder e limitar-se a ter como objetivo ser apenas um acordo intra-regional de abertura comercial. Se isso se concretizar, dificilmente poder continuar a ser o nico conjunto de pases da regio suscetvel de se fazer ouvir, efetivamente, nas negociaes com os Estados Unidos. Passando a examinar as posies dos demais pases latino-americanos, as condies e posies tambm variam, sendo como um dos exemplos o Chile, pas associado e no seu membro pleno que, sendo uma das economias mais abertas da Amrica Latina, e tendo alcanado uma taxa mdia de crescimento de 8% no perodo de 1987/1997, o que o fez aparecer como uma vitrine das reformas neoliberais no continente, tambm comea a perder flego, alcanando apenas uma taxa de crescimento de 2,8% no ano de 2001. De qualquer maneira j concluiu um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos, objetivo h bastante tempo perseguido pelo governo chileno que, em um discurso na Cmara de Comrcio dos Estados Unidos, em abril de 2001, argumentava que se no fosse possvel fechar um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos, sendo o Chile um pas de economia aberta, com uma tarifa baixa (8%), disciplina fiscal, estado de direito e alto grau de transparncia, seria muito difcil explicar aos 89
demais pases da regio que os Estados Unidos esto efetivamente comprometidos com a abertura dos mercados (Lagos, 2001). Outro exemplo de posio favorvel ALCA a dos pases da Amrica Central que, tendo suas economias, j de fato, na rbita dos Estados Unidos, consideram ter mais a ganhar do que a perder nessa parceria. Na realidade a Costa Rica, Honduras, Nicargua, El Salvador e Panam podem ser quase que equiparados ao Mxico, primeiro parceiro comercial dos Estados Unidos, pois exportam mais de 70% para o mercado norte-americano, sendo que um de seus pases, El Salvador, assim como o Equador, na regio andina, j estabeleceram uma santa aliana com o dlar, contagiando outros pases da regio que tambm sonham em faz-lo. Correndo por fora, a Venezuela de Hugo Chavez tem mostrado uma posio crtica em relao ALCA, assumindo-se, retoricamente, como o mais novo representante do anti-imperialismo norte-americano na Amrica Latina (Le Monde, 20/04/01). Examinando a posio da sociedade brasileira sobre os temas MERCOSUL e ALCA, especificamente daqueles setores que, por diferentes razes, se sentem envolvidos nesse debate, como economistas, polticos, intelectuais, empresrios, trabalhadores e opinio pblica em geral, possvel se afirmar que est longe de ser consensual. Como hiptese, poder-se-ia ia dizer que existem duas posies extremas: de um lado, se situam os que consideram que os custos de uma integrao profundamente assimtrica do ponto de vista econmico e com uma enorme diferena de poder entre a potncia que lidera o processo e os demais scios e que, ao mesmo tempo, carece de redes de proteo capazes de neutralizar esses desequilbrios, totalmente incompatvel com um projeto de desenvolvimento brasileiro e latino-americano. Os que assim pensam, apostam no avano do MERCOSUL como a melhor soluo a curto mdio e longo prazo para se sair da crise, incluindo sua ampliao para todo o continente sulamericano e eliminando de vez a perspectiva ALCA, ou, pelo menos, empurrando-a para um horizonte sem prazo definido. Os que cobrem esse espectro so alguns intelectuais de prestgio, alguns diplomatas discretos ou rebeldes e, sobretudo o grande nmero de grupos e organizaes antiglobalizao que se renem em foros, seminrios, manifestaes de rua, e que, neste momento, acabam de organizar um plebiscito em torno da convenincia ou no do Brasil incorporar-se ALCA. No outro extremo se colocam os que negam a importncia do MERCOSUL ou sua viabilidade e, portanto, no lamentam sua morte que consideram anunciada, e apostam no ambicioso futuro prximo hemisfrico que se descortina para todos os brasileiros e latino-americanos. Essa posio extrema, contudo, comea a perder flego, seguindo o destino de alguns paladinos intransigentes do neoliberalismo que, ao observarem os desastres que ocorreram e esto ocorrendo na Amrica Latina, passaram a se sentir menos seguros em quebrar lanas por essa causa. 90
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Finalmente uma terceira posio que se poderia chamar de pragmtica, ou realista, ou prudente. Nela se situam aqueles que concordam com a estratgia do governo brasileiro por considerarem que a ALCA, sendo um destino quase que inevitvel poder, se bem negociada, trazer benefcios para o Brasil e para toda a Amrica Latina. Nesse caso, pensam que a consolidao do MERCOSUL daria ao Brasil e aos demais pases membros uma unidade de propostas e objetivos face ALCA, constituindo-se como um recurso de poder de grande fora de convencimento nas negociaes. Mas para que isso ocorra necessrio que os conflitos que inevitavelmente surjam no mbito do MERCOSUL no congelem sua agenda, como o que tem ocorrido entre Brasil e Argentina, em que atritos comerciais mal resolvidos e posies tomadas individualmente vm produzindo, alm da queda do comrcio entre eles, a percepo de que o MERCOSUL est vivendo seus ltimos dias. Para terminar diria que esta ltima posio traduz, em sntese, no s a do atual governo brasileiro como a de uma parte de seus empresrios e de setores da opinio pblica. Digo parte, porque, no que se refere aos empresrios, h diferentes pontos de vista entre eles. Em um recente documento apresentado pela Fiesp se afirma que a criao da ALCA representa mais riscos do que oportunidades para o Brasil. O argumento apresentado destaca, alm de questes domsticas -como falta de financiamento para as exportaes, cargas tributrias extremamente pesadas, ndices baixssimos de tecnologia e de infra-estruturaquestes externas, como a predominncia, nas exportaes brasileiras, de produtos com pouca demanda ou demanda em queda no mercado mundial e com menor contedo tecnolgico. Numa simulao extrema, em que as atuais tarifas de importao seriam todas rebaixadas a zero, a Fiesp conclui que o Brasil seria, dentre os pases da Amrica Latina, o maior perdedor com o acordo ALCA. J a Coalizo Empresarial Brasileira -grupo formado em 1997 no processo de preparao para o III Foro Empresarial das Amricas e que rene empresrios e organizaes empresariais de diversos segmentos da atividade econmica do Brasil- tem uma posio mais indefinida, permanecendo na expectativa. Mostramse especialmente preocupados com os impactos da crise financeira internacional sobre os fluxos comerciais, avaliando que as presses protecionistas, que se manifestam com crescente intensidade nos pases desenvolvidos, representam uma tendncia extremamente negativa para pases como o Brasil cujo parceiros comerciais se localizam em vrias partes do mundo. Na condio deglobal trader, os interesses brasileiros nas negociaes da ALCA dependem, fundamentalmente, do modelo de integrao que emergir das negociaes (Coaliso Empresarial Brasileira 2002). Quanto opinio dos demais setores da sociedade civil, o resultado do plebiscito realizado em setembro do ano em curso, no qual votaram 10.149.542 pessoas, dentre as quais 98,33% afirmaram que o Brasil no deve assinar o tratado da ALCA, e 95,94 % que o Brasil no deve continuar na mesa de negociaes, representa um bom indicador. 91
De qualquer modo, creio que possvel afirmar que h uma concordncia na sociedade brasileira sobre alguns pontos bsicos. a de que a estratgia que mais conviria ao pas seria o estabelecimento de relaes comerciais plurais, incluindo diferentes blocos e regies, e de uma maior participao do Brasil nas instncias multilaterais. Esse caminho que privilegia a consolidao e aprofundamento prvio do MERCOSUL, s poderia ser compatvel com a ALCA se viesse acompanhada de aes paralelas, articuladas entre si e simultneas que, construdas ao longo do tempo, permitissem aproveitar todas as possibilidades econmicas do pas derivadas de sua dimenso continental, da amplido potencial de seu mercado, de uma estrutura industrial desenvolvida e de uma diversificao significativa em termos de investimentos estrangeiros e fluxos internacionais (Coutinho, 1998). Concluo este trabalho com a convico de que, qualquer que seja a opo do Brasil e dos demais pases latino-americanos diante da perspectiva ALCA, s valer a pena participar do acordo se houver condies para entrar no jogo com voz prpria e para obter dele benefcios para suas prprias sociedades. essa a aposta que nossos pases tm pela frente e que ser perdida se ao entrarmos no processo no o fizermos com plena conscincia do que somos e podemos, do que no queremos perder e do que temos para ganhar.
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Sonia de Camargo
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Nota
1 A primeira verso deste artigo, intitulada O canto da Sereia: Amrica Latina perante a ALCA, foi publicada na revista So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao SEADE, Vol. 16, no. 1, janeiro/maro 2002.
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PARTE II

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