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S A I R O M E M LEGISLATIVO

O PARA CON

O S E A C I C O N R E P T del UE SE DA COMPE ES L
R R P T E N D O D C A T R E EN B I L A L E D
IO C I C R E J E POR
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POR EL Q RIDADES FEDERA IDOS O T T E U M A O C S S A O T I L AL E D S O L ER DE

S A T S I D O I R E P E AD ENSA

Diciembre 2012

El presente documento fue elaborado por ARTICLE 19 Oficina para Mxico y Centroamrica.
Agradecemos el generoso apoyo de la Embajada Britnica en Mxico para la realizacin del presente documento.

INDICE
INDICE.................................................................................................................................................. 3 INTRODUCCIN.................................................................................................................................... 5 SOBRE LA MATERIA Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO....................................................................... 8 FUNCIN SOCIAL DE QUIENES EJERCEN EL PERIODISMO.................................................................... 9 CONSIDERACIONES TCNICO JURDICAS EN MIRAS A UNA FEDERALIZACIN................................... 11 INVESTIGACIN Y PERSECUCIN DE DELITOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN........................ 15 REQUISITOS PARA EL CONOCIMIENTO DE LOS DELITOS POR LA FEADLE........................................... 19 ACTORES EN EL PROCESO DE DISCUSIN EN TORNO A LA FEDERALIZACIN.................................... 21 DEBATE SOBRE LA PERTINENCIA DE UNA PROPUESTA PARA FEDERALIZAR LOS DELITOS................. 23 DISCUSIONES DEL FORO..................................................................................................................... 25 PROCESO DE REDACCIN DE UN PROYECTO INTEGRAL DE INICIATIVA............................................. 29 PROCESO DE DICTAMINACIN........................................................................................................... 35 APROBACIN PARCIAL DEL DICTAMEN-INICIATIVA POR LA CMARA DE DIPUTADOS....................... 39 PROCESO LEGISLATIVO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL ARTCULO 73 FRACCIN XXI DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.............................................................................................. 43 ANALISIS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL ARTCULO 73 FRACCIN XXI DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS........................................... 45

INTRODUCCIN
El derecho humano a la libertad de expresin es uno de los pilares sobre los que se construyen las democracias modernas y es una de las ideas polticas profundamente ms arraigadas en el imaginario poltico de las sociedades contemporneas. La libre manifestacin de ideas, en todas sus posibilidades y alternativas permite que las sociedades avancen en la construccin de dilogos y de una opinin que respete la pluralidad de ideas, lo que a su vez, permite el desarrollo de una cultura poltica y participativa necesaria en la consolidacin de un Estado democrtico de derecho1. En aos recientes Mxico ha sido sealado como el pas de Amrica Latina ms peligroso para ejercer el periodismo. El incremento sostenido de agresiones contra las y los trabajadores de la comunicacin en los ltimos aos da cuenta del escenario de censura hacia quienes ejercen la libertad de prensa. Tan slo de 2009 a septiembre de 2012, fue posible documentar 708 agresiones de distinto tipo contra periodistas y medios. Un total de 71 periodistas han sido asesinados y 13 ms permanecen desaparecidos desde el ao 20002; esta cifra resulta alarmante en cuanto que el objetivo ltimo de estas agresiones es quebrantar el libre flujo de ideas e informaciones. Es decir, las agresiones contra quienes ejercen el periodismo son violaciones al derecho a la libertad de expresin. Ms an, estos ataques no slo son una agresin en lo individual, sino que tienen una dimensin que afecta a la sociedad en su conjunto en tanto que tienen un efecto intimidante sobre el libre flujo de informacin, ya que propagan el miedo a informar sobre el abuso de poder en actividades ilegales y otras actividades indebidas contra de la sociedad3. La omisin del Estado mexicano en adoptar todas las medidas para dictar las disposiciones legislativas y de otra ndole necesarias para detener, investigar y sancionar las agresiones contra periodistas deviene en la impunidad que impera sobre estas violaciones y la consecuente autocensura que genera entre quienes ejercen el periodismo como medida de autoproteccin. La falta de voluntad poltica para adoptar medidas efectivas por parte del Estado mexicano para garantizar el derecho a la libertad de expresin ha tenido como consecuencia la creacin y permanencia de una Fiscala Especial en Delitos Cometidos contra Periodistas (FEADP) hoy llamada Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Cometidos Contra la Libertad de Expresin (FEADLE),4 la cual carece de facultades y voluntad poltica para investigar y perseguir los delitos cometidos contra periodistas; la aprobacin parcial de un tipo penal para proteger el derecho a la libertad de expresin de quienes ejercen la actividad periodstica; y primordialmente la falta de un marco jurdico integral adecuado que otorgue facultades a las autoridades federales para investigar, perseguir, enjuiciar y sancionar a los responsables de estas agresiones. La impunidad e ineficacia de las medidas adoptadas hasta ahora por el gobierno de Mxico han sido evidenciadas ante distintos organismos internacionales, los cuales han emitido recomendaciones puntuales para hacer frente a la

1 Discurso sin Resultados, Informe sobre la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Cometidos contra Periodistas, ARTICLE 19, Febrero 2009, p. 3. 2 Informe 2011, Silencio Forzado. El Estado, cmplice de la violencia contra la prensa en Mxico, ARTICLE 19, Febrero 2012, p. 11. 3 Declaracin Conjunta de los Relatores de Libertad de Expresin Mandatos especiales de la libertad de expresin 2006. http://www.article19.org/pdfs/igo-documents/four-mandates-dec-2006.pdf 4 Para efectos del presente trabajo se har referencia como Fiscala special cuando se aborden cuestiones que involucren tanto a la FEADP como a la FEADLE.

situacin de violencia. Como parte del Examen Peridico Universal, en febrero de 2009, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, junto con diversas misiones de organizaciones internacionales recomend que era indispensable para Mxico federalizar los delitos cometidos contra de la libertad de expresin. Ello facultara a las autoridades federales a investigar los ataques y homicidios contra periodistas y otro tipo de comunicadores y comunicadoras, que las autoridades locales han permitido que permanezcan impunes. Adems de la previsin de un delito federal por ataques a la libertad de expresin, el Consejo de Derechos Humanos recomend a Mxico que se fortaleciera la Fiscala Especial y se le otorgaran mayores facultades para investigar. Sin embargo, el gobierno ha fallado en cumplir la recomendacin hecha por la comunidad internacional. En marzo de 2010 el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas realiz la revisin de Mxico en su 98 periodo de sesiones y cuestion al gobierno sobre estos temas5, las mismas observaciones fueron realizadas durante la audiencia temtica sobre agresiones a periodistas ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos desarrollada tambin en dicho mes. Al intentar justificar el incumplimiento de sus obligaciones internacionales, el gobierno mexicano asegura encontrarse limitado o carecer de facultades, argumentando cuestiones de derecho interno, particularmente respecto de la falta de investigacin y sancin de quienes perpetran las agresiones contra quienes ejercen el periodismo. El Estado ha argumentado que la Federacin carece de competencia para conocer sobre los delitos de la jurisdiccin local. Bajo la legislacin vigente, la mayora de los delitos cometidos contra periodistas, entre los que se encuentran las amenazas, lesiones, homicidio y abuso de autoridad, resultan competencia de las autoridades del orden local y no del federal. Uno de los problemas ms serios de la impunidad sobre estos casos deriva del hecho que de un 53.62% de las agresiones cometidas contra quienes ejercen el periodismo provienen de agentes estatales y de ese porcentaje el 67.65% son cometidas por agentes del mbito municipal o estatal. Dado que la mayora de los casos de agresiones a periodistas encuadran en los delitos del orden comn y muchos de ellos son permitidos o generados por las autoridades locales, la justicia se hace inaccesible a las vctimas. Es necesario destacar que los ataques contra quienes ejercen la labor periodstica atentan contra la democracia y el libre ejercicio de la libertad de expresin, pero tambin abren el paso a la violacin a otros derechos fundamentales, por los cuales tambin el Estado es responsable. Es decir, en un contexto de impunidad como el que se vive en Mxico las violaciones a la libertad de expresin y prensa abren el paso a la conculcacin de otros derechos fundamentales tambin reconocidos en distintos instrumentos internacionales suscritos por Mxico como son el derecho a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, al debido proceso, a la proteccin judicial y el derecho a la participacin poltica6. En el derecho internacional, un Estado no puede excusarse de cumplir con sus obligaciones internacionales invocando el derecho interno7. Es decir, la obligacin de prevenir, investigar y sancionar las violaciones a derechos humanos es del Estado mexicano en su conjunto y no slo de la Federacin por lo que no se exime de responsabilidad a los gobiernos locales para atender de manera diligente estos casos. Reconociendo que Mxico es un Estado federado, pero atendiendo a la importancia de garantizar el pleno ejercicio del derecho a la libertad de expresin, as como a la necesidad de hacer frente a la realidad sobre la violencia contra quienes ejercen el periodismo y la impunidad que prevalece sobre estos casos, instituciones, organizaciones y legisladores discutieron y plantearon la posibilidad de federalizar los delitos contra periodistas para que fueran

5 98 periodo de sesiones del Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas del 8 al 26 de marzo de 2010, Nueva York, Estados Unidos de Amrica. 6 Respectivamente Derecho a la vida (Art. 4), Derecho a la integridad personal (Art. 5), Derecho a la libertad personal (Art.

7 Artculo 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de la que Mxico es Estado Parte.

7.1), Derecho al debido proceso (Art. 8), Derecho a la proteccin judicial (Art. 25) y el Derecho a la participacin poltica (Art. 23) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En este contexto, es importante evocar la contribucin de la Declaracin de Tehern (1968), aprobada por la Primera Conferencia Mundial de Derechos Humanos, para alcanzar acuerdos sobre el carcter interdependiente de todos los derechos humanos, principio universalmente reconocido en nuestros das.

investigados y sancionados en el mbito federal. Las mltiples discusiones centradas en analizar la pertinencia o de federalizar estos delitos, determinar al sujeto o sujetos de proteccin y las normas procesales para hacer efectivas las investigaciones, se desarrollaron en el marco de un proceso abierto y transparente. El resultado de estas discusiones deriv en un proyecto de decreto que contemplaba una serie de reformas integrales para establecer un marco jurdico adecuado. Es as, que en el presente texto se analizan aspectos (de estructura y de proceso) relacionados con la problemtica que impacta en el mantenimiento de impunidad ante los delitos cometidos en contra de la libertad de expresin ejercida mediante la libertad de prensa, as como las propuestas existentes para remover dichos obstculos.

SOBRE LA MATERIA Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO


Aunque un sinnmero de derechos est relacionado con el ejercicio del periodismo y la seguridad de quien ejerce esta actividad, en el centro de stos se encuentra el derecho a la libertad de expresin. Este derecho est garantizado en instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos8. Basta mencionar el Artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que establece que:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin
Dos caractersticas resaltan sobre este derecho: la obligacin negativa del Estado, que consiste en no interferir en el ejercicio de la libertad de expresin; y el aspecto positivo, por el cual los Estados deben actuar efectuando las medidas necesarias para asegurar su respeto. As se han pronunciado los mandatos especiales sobre la libertad de expresin en una declaracin conjunta publicada en 2000: Los Estados tienen la obligacin de tomar las medidas adecuadas para terminar con el entorno de impunidad, y tales medidas deben incluir el destinar suficientes recursos y prestar atencin para prevenir ataques contra periodistas y otros que ejercen la libertad de expresin investigando tales ataques cuando ocurren, llevando a los responsables a la justicia y compensando a las vctimas. El Estado mexicano tiene la responsabilidad de garantizar en su totalidad el ejercicio pleno de los derechos humanos. Es obligacin del Estado mexicano prevenir, investigar y castigar todas las violaciones a los derechos humanos dentro del territorio nacional9. El incumplimiento de esta obligacin respecto al ejercicio de la libertad de expresin a travs de los ataques en contra de quienes ejercen el periodismo y medios de comunicacin, contribuye a la conformacin de una peligrosa espiral de violencia, impunidad y autocensura, que termina afectando el sistema democrtico de Mxico al impedir un ambiente en el que las ideas e informacin estn aseguradas para la poblacin.

8 Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Americana de los Derechos Humanos, Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Declaracin de Chapultepec, Declaracin de Principios de Libertad de Expresin (CIDH), Resolucin 59(1)de la Asamblea General de las Naciones Unidas, entre otros. 9 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 28, prrafo 3. http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/13b02776122d483880 2568b900360e80?Opendocument

FUNCIN SOCIAL DE QUIENES EJERCEN EL PERIODISMO


Para entrar al anlisis de quin es periodista debemos partir del reconocimiento de la funcin social que cumplen las y los periodistas. Como lo ha sealado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el periodismo es la manifestacin primaria y principal de la libertad de expresin del pensamiento y, por esa razn, no puede concebirse meramente como la prestacin de un servicio al publico a travs de la aplicacin de unos conocimiento de capacitacin adquiridos en una universidad o por quienes estn inscritos en un determinado colegio profesional, como podra suceder con otras profesiones, pues est vinculado con la libertad de expresin, que es inherente a todo ser humano.10El derecho a la libertad de expresin tiene una naturaleza dual bajo el entendido de que no slo se tiene el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresin de un individuo, no slo es el derecho de ese individuo el que est siendo violado, sino tambin el derecho de todos a recibir informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, tiene un alcance y un carcter especiales11. La dimensin individual se refiere a que la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor nmero de destinatarios [] de modo que una restriccin de las posibilidades de divulgacin representa directamente, y en la misma medida, un lmite al derecho de expresarse libremente. De all la importancia del rgimen legal aplicable a la prensa y al status de quienes se dediquen profesionalmente a ella12. La dimensin social de la libertad de expresin se refiere a los sujetos pasivos del derecho, es decir, los que tienen el derecho de recibir informaciones e ideas que no son otros que los miembros de una colectividad. La libertad de expresin implica tambin un derecho colectivo a recibir cualquier informacin y a conocer la expresin del pensamiento ajeno,13 donde los que ejercen la labor periodstica y los comunicadores sociales juegan un papel fundamental: Las personas dedicadas al ejercicio del periodismo en sus diferentes manifestaciones y alternativas son las encargadas de informar y dar a conocer la expresin del pensamiento ajeno y proveer de informacin a la sociedad para facultarla a llamar a la rendicin de cuentas y as promover la participacin poltica informada. Por esto, toda la sociedad es vctima en caso de una violacin a la libertad de expresin. Bajo esta lgica, la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin advierte que:

El asesinato, secuestro, intimidacin, amenaza a los comunicadores sociales, as como la destruccin material de los medios de comunicacin, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta severamente la
10 Corte Interamericana de Derechos Humanos, OC-5/85, 13 de noviembre 1985 11 Corte I.D.H, La colegiacin obligatoria de periodistas (artculos 13 y 29 de la Convencin Americana de Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A, nm. 5, prr. 30. 12 Ibdem prr. 31. 13 Corte I.D.H, La colegiacin obligatoria de periodistas (artculos 13 y 29 de la Convencin Americana de Derechos Humanos), Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A, nm. 5, prr. 70. Apud. Eduardo A. Bertoni, El Derecho a la libertad de pensamiento y expresin en el Sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, en Claudia Martin, Diego RodrguezPinzn y Jos A. Guevara B., Derecho internacional de los derechos humanos, Mxico, UIA- Academia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Washington College of Law, American University- Distribuciones Fontamara, 2004, pp. 408-409. 771pags.

libertad de expresin. Es deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las vctimas una reparacin adecuada.14
Es as que los ataques contra los y las trabajadoras de los medios no slo atentan contra la persona que ejerce la actividad periodstica, sino que atentan contra los derechos de la sociedad en su conjunto. Los ataques contra periodistas adems de significar ataques hacia un individuo, son un intento para negar el acceso a la informacin. De ah la importancia del respeto del derecho a la libertad de expresin, medio natural de las y los periodistas y comunicadores para ejercer su funcin, esto es: buscar, transmitir y difundir ideas, opiniones e informaciones. Ello no significa que las y los periodistas tienen un derecho especial para difundir ideas e informaciones, pero juegan un papel clave para asegurar el derecho de todos a recibir informacin, que hace que puedan reconocerse ciertas protecciones especficas para ellas y ellos. En general la ley internacional no les brinda protecciones especiales, slo en ciertas excepciones se reconoce una proteccin especial, como el derecho de las y los periodistas para proteger la confidencialidad de sus fuentes de informacin. Lo anterior evidencia la necesidad de salvaguardar el ejercicio de la funcin social de las y los periodistas adoptando las medidas necesarias; la federalizacin es una de las acciones necesarias para evitar el incremento de la impunidad y los mensajes que pretenden silenciar la libertad de expresin.

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14 Principio 9 http://www.cidh.oas.org/basicos/basicos13.htm

CONSIDERACIONES TCNICO JURDICAS EN MIRAS A UNA FEDERALIZACIN


FACULTAD DE LEGISLAR LOS DELITOS FEDERALES La federalizacin de la investigacin, persecucin y enjuiciamiento de crmenes cometidos contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica, al tratarse de un tema que implica la sancin penal, requiere se establezcan las conductas que han de sancionarse a travs de una ley emitida por la autoridad facultada (principio de legalidad), donde se sealen de forma clara y precisa las cuestiones que sern sancionadas penalmente. Para cumplir con la exigencia de legalidad en Mxico al tratarse de un Estado Federal es indispensable precisar en primer trmino a qu nivel de gobierno (federal o estadual) le compete emitir la ley por la que se establecen los delitos cometidos contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica, y slo as se cumplir con la exigencia del Principio de legalidad (nullum crimen sine lege) establecido en los artculos 9 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH o Convencin Americana), 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP o Pacto Internacional) y 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM o Constitucin). En Mxico se opt por un sistema de distribucin de competencias mediante el cual se seala que las autoridades estaduales estarn facultadas en todas aquellas materias que no estn expresamente concedidas a la Federacin.15 Lo anterior nos obliga sealar las materias en las que la federacin es exclusivamente competente, aspecto desarrollado casusticamente en el Artculo 7316 de la Constitucin, donde se establecen los casos en los que el Congreso de la Unin tiene facultad para legislar,17 y que es complementado por el Artculo 117 de la misma CPEUM donde se precisan los casos en los cuales los Estados no estn facultados. La facultad expresa que tiene la federacin para legislar en materia de delitos, se encuentra en la fraccin XXI del citado art. 73 de la CPEUM:

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15 Artculo 124 de la CPEUM. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. 16 Artculo 73. El Congreso tiene facultad: admisin y formacin de nuevos Estados a la Unin Federal; cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin; contribuciones y emprstitos de la Nacin; comercio de Estado a Estado; hidrocarburos, minera, sustancias qumicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artculo 123; empleos pblicos de la Federacin; guerra; derecho martimo de paz y guerra; Ejrcito, Marina de Guerra y Fuerza Area Nacionales; Guardia Nacional; nacionalidad y extranjera; vas generales de comunicacin, y sobre postas y correos, aguas de jurisdiccin federal; moneda y sistema de pesas y medidas; terrenos baldos y el precio; Cuerpo Diplomtico y Consular mexicano; delitos y faltas contra la Federacin; secuestro y delincuencia organizada; conocimiento federal de los delitos del fuero comn en caso de conexidad con delitos federales; amnistas por delitos de conocimiento por tribunales de la Federacin; coordinacin de seguridad pblica en materia federal; fiscalizacin superior de la Federacin y gestin, control y evaluacin la Federacin; educacin; contabilidad gubernamental; uso de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales; concurrencia en materia de asentamientos humanos; planeacin nacional del desarrollo econmico y social, informacin estadstica y geogrfica de inters nacional; abasto y produccin de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios; inversin, transferencia de tecnologa, conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional; concurrencia en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; tribunales de lo contencioso-administrativo federales; coordinacin en materia de proteccin civil, deporte, turismo; concurrencia en materia de pesca y acuacultura; seguridad nacional; sociedades cooperativas; coordinacin en materia de cultura; datos personales en posesin de particulares; y expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin. 17 El Congreso de la Unin tambin llamado Congreso federal, es donde se deposita el Poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos (Federacin) y que se divide en dos Cmaras una de Diputados y otra de Senadores (art. 50 CPEUM) y sigue un proceso especfico para la creacin (formacin) de leyes de acuerdo al art. 72 de la CPEUM.

Para establecer los delitos y las faltas contra la Federacin y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir una ley general en materia de secuestro, que establezca, como mnimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribucin de competencias y las formas de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; as como legislar en materia de delincuencia organizada. Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales; En las materias concurrentes previstas en esta Constitucin, las leyes federales establecern los supuestos en que las autoridades del fuero comn podrn conocer y resolver sobre delitos federales; (resaltado nuestro)
Por lo anterior, los estados pueden legislar respecto a los delitos que no invadan las facultades de la Federacin, lo cual queda de manifiesto en la facultad otorgada expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (rgano legislativo) de legislar en la materia penal.18 Dar el carcter de delitos federales a los crmenes contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica, responde justamente a un intento por poner orden ante la diversidad de competencias ocasionada por un extremoso federalismo. Una vez sealado que la competencia para emitir leyes mediante las cuales se criminalice una conducta (ley penal) que atente contra la Federacin corresponde al Congreso de la Unin, y que lo relativo a criminalizar las dems conductas que no estn reservadas expresamente a la Federacin corresponde a las legislaturas estatales, es necesario establecer a qu nivel de gobierno le corresponde la investigacin y a cul el enjuiciamiento de los delitos federales.

FACULTAD DE INVESTIGAR DELITOS FEDERALES

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De acuerdo con el Artculo 102, inciso A, prrafo segundo19 de la CPEUM en relacin al Artculo 4 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica (LOPGR),20 incumbe al Ministerio Pblico de la Federacin la persecucin ante los tribunales de todos los delitos del orden federal. Lo anterior nos lleva a sealar qu debe entenderse por delitos federales, los cuales adems de ser regulados por el Congreso General (Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos), son los sealados en el artculo 50 fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (LOPJF):

a) Los previstos en las leyes federales y en los tratados internacionales. En el caso del Cdigo Penal Federal, tendrn ese carcter los delitos a que se refieren los incisos b) a l) de esta fraccin; b) Los sealados en los artculos 2 a 5 del Cdigo Penal;21 c) Los cometidos en el extranjero por los agentes diplomticos, personal oficial de las legaciones de la Repblica y cnsules mexicanos;

18 Art. 122, C, BASE PRIMERA inciso h) de la CPEM. h) Legislar en las materias civil y penal; () 19 Art. 102, A. Incumbe al Ministerio Pblico de la Federacin, la persecucin, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a l le corresponder solicitar las rdenes de aprehensin contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de stos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administracin de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicacin de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine. 20 Art 4. Corresponde al Ministerio Pblico de la Federacin: I. Investigar y perseguir los delitos del orden federal. 21 Aquellos donde el frum delicti commisi se halle fuera del territorio nacional y cuando se den casos de persecucin de delitos perpetrados en territorios bajo jurisdiccin federal o fuera del territorio nacional.

d) Los cometidos en las embajadas y legaciones extranjeras; e) Aquellos en que la Federacin sea sujeto pasivo; f) Los cometidos por un servidor pblico o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; g) Los cometidos en contra de un servidor pblico o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; h) Los perpetrados con motivo del funcionamiento de un servicio pblico federal, aunque dicho servicio est descentralizado o concesionado; i) Los perpetrados en contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se encuentre descentralizado o concesionado; j) Todos aqullos que ataquen, dificulten o imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o facultad reservada a la Federacin; k) Los sealados en el artculo 389 del Cdigo Penal cuando se prometa o se proporcione un trabajo en dependencia, organismo descentralizado o empresa de participacin estatal del Gobierno Federal; l) Los cometidos por o en contra de funcionarios electorales federales o de funcionarios partidistas en los trminos de la fraccin II del artculo 401 del Cdigo Penal, y m) Los previstos en los artculos 366, fraccin III; 366 ter y 366 quter del Cdigo Penal Federal, cuando el delito sea con el propsito de trasladar o entregar al menor fuera del territorio nacional.
Es decir, no es suficiente que un delito sealado en el Cdigo Penal Federal sea cometido sino que debe ajustarse a los supuestos arriba referidos. As, resulta evidente que para que pueda investigarse y en su caso sancionarse una conducta sealada como delito federal, no basta con que la conducta se describa en una ley, sino que ser necesario se cometa por las personas a quienes se dirige dicha normatividad (mbito personal de validez) y/o dentro del territorio sealado (mbito espacial de validez). El Ministerio Pblico de la Federacin conocer de los delitos federales (crmenes federales), y aplicar el Cdigo Federal de Procedimientos Penales22 (CFPP) y el Cdigo Penal Federal (CPF) en su actuar junto a lo establecido el leyes especiales o tratados internacionales en cuanto a la materia criminal.23 Otro supuesto de conocimiento del Ministerio Pblico de la Federacin es en el caso de concurso de delitos;24 de acuerdo al artculo 10 prrafo segundo del CFPP, ser competente para conocer de los delitos del fuero comn (Estados y Distrito Federal) que tengan conexidad25 con delitos federales.
22 Arts. 1 y 2 del Cdigo Federal de Procedimientos penales. 1. El presente Cdigo comprende los siguientes procedimientos: I. El de averiguacin previa a la consignacin a los tribunales, que establece las diligencias necesarias para que el Ministerio Pblico pueda resolver si ejercita o no la accin penal; y 2. Compete al Ministerio Pblico Federal llevar a cabo, la averiguacin previa, en su caso, la accin penal ante tribunales. 23 Art. 6 del Cdigo Penal Federal. Cuando se cometa un delito no previsto en este Cdigo, pero s en una ley especial o en un tratado internacional de observancia obligatoria en Mxico, se aplicarn stos, tomando en cuenta las disposiciones del Libro Primero del presente Cdigo y, en su caso, las conducentes del Libro Segundo. 24 Art. 18 y 19 CPF sealan que existe concurso ideal, cuando con una sola conducta se cometen varios delitos y, concurso real, cuando con pluralidad de conductas se cometen varios delitos, sin que exista la posibilidad de concurso de delitos cuando las conductas constituyen un delito continuado art. 7 fr. III cuando con unidad de propsito delictivo, pluralidad de conductas y unidad de sujeto pasivo, se viola el mismo precepto legal-.

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FACULTAD DE ENJUICIAR POR DELITOS FEDERALES En cuanto a las facultades de enjuiciamiento de los delitos federales (crmenes federales), stas quedan depositadas en los tribunales de la Federacin, de acuerdo al Artculo 104 fraccin I de la CPEUM,26 y slo podrn conocer de las controversias del orden criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Asimismo, de acuerdo con el Artculo 50 de la LOPJF, arriba mencionado, sern los Jueces de Distrito en materia penal quienes conozcan de los delitos del orden federal, y para su conocimiento aplicarn las disposiciones tanto adjetivas (CFPP), como sustantivas (CPF) y especiales (leyes especiales y tratados internacionales) establecidas a nivel federal.

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25 De acuerdo al art. 475 del CFPP. Los delitos son conexos: I.- Cuando han sido cometidos por varias personas unidas. II.- Cuando han sido cometidos por varias personas, aunque en diversos tiempos y lugares, pero a virtud de concierto entre ellas. III.- Cuando se ha cometido un delito: para procurarse los medios de cometer otro, para facilitar su ejecucin, para consumarlo, o para asegurar la impunidad. 26 I. Art. 104 fr. I Corresponde a los Tribunales de la Federacin conocer: I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares, podrn conocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal.

INVESTIGACIN Y PERSECUCIN DE DELITOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN


A la fecha de elaboracin del presente, la investigacin y persecucin de los delitos federales corresponde al Ministerio Pblico de la Federacin (artculo 102, inciso A y 21 de la Constitucin) as como en los casos de conexidad con delitos del orden comn (artculo 73, fraccin XXI, prrafo segundo de la Constitucin), no obstante la publicacin de la reforma a dicho artculo 73 en su fraccin XXI ya que la misma entrar en vigor una vez publicada la legislacin secundaria aplicable. Mediante el A/145/10 se cre la Fiscala Especial para la atencin de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin (FEADLE) dejando sin efecto al Acuerdo A/031/06 por el que se dio origen a la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos contra Periodistas (FEADP). A diferencia de la FEADP,27 la FEADLE es competente28 para dirigir, coordinar y supervisar las investigaciones y, en su caso, la persecucin de los delitos cometidos en contra de quienes ejercen la actividad periodstica, pudiendo ejercer la facultad de atraccin cuando concurran los siguientes requisitos: I. Que el sujeto pasivo del delito ejerza la labor periodstica, entendindose sta como la que lleve a cabo una persona fsica o moral que se dedique a travs de un medio de comunicacin a tareas de informacin o de creacin de opinin; II. Que el delito de que se trate se haya cometido en razn del ejercicio del derecho a la informacin o de libertad de prensa o con motivo de cualquiera de stos, en agravio de las personas referidas en la fraccin anterior; III. Que dicho ilcito sea de competencia federal o del orden comn, cuando sean conductas conexas con delitos federales, y IV. Que el delito de que se trate sea sancionado por las leyes penales con pena provativa de la libertad. Las competencias otorgadas al titular de la FEADLE son:29 Coordinar a los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin designados para investigar y perseguir los delitos competencia de la FEADLE y en las delegaciones de la Procuradura, pudiendo en su caso concentrar las investigaciones que se consideren pertinentes; Coordinarse con las instituciones de procuracin de justicia de los estados y del Distrito Federal, en trminos de los Convenios de Colaboracin celebrados en el seno de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, a fin de colaborar, auxiliar y en su caso, asistir a las autoridades locales en la investigacin de los ilcitos materia del Acuerdo que crea la FEADLE; y Coordinarse con las unidades administrativas u rganos desconcentrados que procedan, para brindar a las vctimas u ofendidos en los asuntos de su competencia, las garantas que en su favor otorga el artculo 20, Apartado C, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las dems normas relacionadas.
27 Creada para el conocimiento, atencin y persecucin de delitos especficos que por su trascendencia, inters y caractersticas lo ameriten. 28 cfr. Numeral segundo del Acuerdo del Procurador General de la Repblica A/145/10, publicado el 05 de julio de 2010. 29 cfr. Numeral cuarto del Acuerdo del Procurador General de la Repblica A/145/10, publicado el 05 de julio de 2010.

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Debido a su carcter especializado en delitos contra periodistas, cometidos en razn del ejercicio de la libertad de expresin, le corresponde a la FEADLE guiar las investigaciones, as como establecer las acciones necesarias requeridas para el trabajo conjunto de diversas instancias e inspeccionar las acciones tomadas en toda investigacin y persecucin de delitos contra la libertad de expresin. En tanto no se expida la legislacin secundaria relativa a la reforma constitucional, la FEADLE para lograr efectivamente su objetivo requiere ejercer de forma proactiva la facultad de atraccin en los casos de conexidad30 entre delitos comunes y federales. De esa forma ampliar su margen de actuacin y en consecuencia se procurar la realizacin de investigaciones y persecuciones especializadas en materia de agresiones a la libertad de expresin ejercida por periodistas. El Artculo 10 prrafo 2 del CFPP dice que en caso de concurso de delitos31, el Ministerio Pblico Federal ser competente para conocer de los delitos del fuero comn (Estado y Distrito Federal) que tengan conexidad con delitos federales, y se establece que, los jueces federales tendrn la competencia para juzgarlos. A fin de extender el panorama de posibilidades de conexidad del delito deber analizarse la conducta como un hecho complejo que afecta una diversidad ilimitada de posibles hechos delictivos, para lo cual ser de utilidad hacer un escrutinio amplio de la fase externa del iter criminis o camino seguido en la realizacin del crimen. FASE EXTERNA Proposicin, conspiracin, provocacin, incitacin, induccin: el sujeto busca coordinarse con otros para poder llevar a cabo la accin delictiva. Amenazas: es un caso especial de la manifestacin verbal de la intencin delictuosa en que se da a entender que se producir un cierto dao en contra de una persona determinada. Actos preparatorios: es la manifestacin externa del propsito delictivo por medio de actos materiales adecuados para cometer la accin delictiva, cuando no son adecuados se presenta la preparacin putativa. Tentativa: en este momento se requiere ya que la ejecucin de los actos idneos sean inequvocamente tendientes a la produccin de un delito, pero sin llegar a su consumacin por circunstancias propias o ajenas a la voluntad del agente, por lo que la no realizacin del resultado delictivo es su condicin y su esencia es la realizacin del principio de ejecucin del mismo. Tentativa inacabada (delito intentado): se da cuando el agente suspende por propia voluntad los actos de ejecucin que consumaran el delito. Generalmente no es punible. Tentativa acabada (delito frustrado): cuando el sujeto activo realiza todos los actos de ejecucin tendientes a la produccin del resultado antijurdico, pero por causas ajenas a su voluntad ste no se lleva a cabo.

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30 De acuerdo al art. 475 del CFPP. Los delitos son conexos: I.- Cuando han sido cometidos por varias personas unidas. II.- Cuando han sido cometidos por varias personas, aunque en diversos tiempos y lugares, pero a virtud de concierto entre ellas. III.- Cuando se ha cometido un delito: para procurarse los medios de cometer otro, para facilitar su ejecucin, para consumarlo, o para asegurar la impunidad. 31 Al no distinguirse entre concurso ideal de concurso real se entendera que aplica para ambos, la explicacin de cada uno se encuentra en el art. 18 y 19 CPF donde se sealan que existe concurso ideal, cuando con una sola conducta se cometen varios delitos y, concurso real, cuando con pluralidad de conductas se cometen varios delitos, sin que exista la posibilidad de concurso de delitos cuando las conductas constituyen un delito continuado (entindase por delito continuado de acuerdo al art. 7 fr. III del CPF, cuando con unidad de propsito delictivo, pluralidad de conductas y unidad de sujeto pasivo, se viola el mismo precepto legal).

Delito consumado: la accin ya ha reunido todos los elementos que integran el tipo penal, se adecua perfectamente a l, violando la norma de cultura juridizada (delito perfecto) y puede adems de haber alcanzado esta objetividad jurdica, producir todos los efectos daosos consecuencia de la violacin a los que tenda el agente y que ya no puede impedir (delito perfecto agotado).

De acuerdo con el sistema jurdico mexicano en materia criminal, la direccin, coordinacin y supervisin de las investigaciones tendrn como aspecto medular acreditar32 por cualquier medio probatorio sealado por la ley:33 El cuerpo del delito, La probable responsabilidad penal, y Reparacin del dao. El cuerpo del delito al ser el conjunto de elementos objetivos o externos que constituyen la materialidad del delito, as como de los elementos normativos requiere que la investigacin se efecte se deber dar respuesta de forma mnima a los cuestionamientos: Qu Cundo Cmo Dnde Quin Con qu

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Es decir, las circunstancias de tiempo, modo y lugar La probable responsabilidad penal, al ser la deduccin sobre la participacin o la comisin del delito, sin que se demuestre alguna causa de licitud o de excluyente de responsabilidad se deber responder a mnimamente a los siguientes aspectos: Por qu Para qu Es decir, la circunstancias de razn o motivo En cuanto a la reparacin del dao se tendrn que allegar de los elementos sobre la afectacin material e inmaterial tanto presente como futura a fin de restituir y/o indemnizar integralmente por el dao ocasionado.
32 Arts. 2 fr. II y 168 del CFPP 33 Confesional, inspeccional, pericial, testimonial, documental, confrontacin, careo o cualquier otro medio. Ver arts. 206 al 278 del CFPP,

DISCUSIONES DEL FORO


Cambio de perspectiva del sujeto protegido al bien jurdicamente tutelado

1. El debate en torno a una definicin: distincin entre una colegiacin, una profesin o actividad
Durante el foro se abund sobre la importancia de determinar el alcance de la proteccin en cuanto al sujeto. Es decir, definir quines desempean la funcin del periodismo, mismos que en su caso podran resultar vctimas de las agresiones con objeto de inhibir o limitar el flujo de ideas, informaciones y opiniones., La discusin se centr en considerar un espectro amplio e incluyente de quienes ejercen el periodismo, poniendo nfasis en el bien jurdicamente tutelado, es decir, el derecho a la libertad de expresin. Al momento de evaluar la procedencia o no de definir quin ejerce la actividad periodstica, ARTICLE 19 consider necesario realizar las siguientes consideraciones: a. Definir quin es periodista con la intencin de restringir el acceso a quienes han cursado una carrera o con objeto de instrumentar una colegiacin obligatoria, es ilegtimo. La definicin puede tener un fin legtimo, si acaso, para acreditar que una persona labora para un cierto medio. b. Tener presente que promover esta discusin tiene como fin establecer un conjunto de disposiciones y las ms acordes para proteger a quienes han sufrido o pueden sufrir ataques en virtud de su actividad periodstica y que tienen por objeto silenciarles. Esto es, que atentan contra la libertad de expresin tanto en la dimensin individual, de quien ejerce el periodismo, y en su dimensin colectiva, en tanto que la sociedad tiene derecho a recibir las informaciones e ideas. Las personas ms identificables tanto por el agresor como por las autoridades y la sociedad en su conjunto son las y los periodistas en tanto que hacen del periodismo su quehacer. Sin embargo, personas involucradas en procesos de la comunicacin tambin han sido y pueden ser vctimas de ataques. Por ejemplo, las y los propietarios de medios, distribuidores, editores, reporteros, fotgrafos, camargrafos, voceros, medios independientes, entre otros, que no deben quedar desprotegidos ante una legislacin que pretende salvaguardar la libertad de prensa. c. En cuanto al anlisis de los efectos de definir quin es periodista, debe tenerse presente que la regulacin que tiene por objeto brindar una proteccin especial ser marco de referencia para otros mbitos, por ejemplo, el laboral. Algunos de los factores a evaluar en la bsqueda de una definicin de periodista con miras a establecer una proteccin efectiva sobre las violaciones a la libertad de expresin son los siguientes: Generalmente la existencia de remuneracin econmica es tomada como criterio para establecer si tanto de medios como personas realizan trabajo periodstico, lo que deja fuera en principio a blogueros y por ejemplo en el caso de Mxico, bajo la normatividad vigente en materia de radio y televisin, a las y los comunicadores de radios comunitarias, as como de cualquier otra persona que lo logre acreditar realizar el ejercicio derivado de una compensacin econmica. Han de considerarse a las personas involucradas en las nuevas tecnologas, medios independientes, blogs, foros de discusin, radios indgenas y comunitarias y universitarias. Definir al periodismo como una accin y no un estatus laboral o profesin. No puede determinarse quin es periodista basados en una profesin o grado acadmico.

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De esta forma la FEADLE podra obtener ms datos atendiendo a las caractersticas especiales de este tipo de agresiones, por lo que podra complementar la investigacin con:34 Informacin de medios de comunicacin; Acciones urgentes emitidas por organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil; Sistema de alerta IFEX; Pronunciamientos de instancias de derechos humanos. A efecto de contextualizar la informacin se tendra que verificar la: Correlacin de fuerzas polticas; Lnea editorial del medio en el que colaboraba la vctima; Naturaleza y orientacin de actores relevantes (econmicos, polticos y sociales) ; Agenda de los medios de comunicacin en la regin; Antecedentes del medio donde labora la vctima (existencia de publicidad oficial, financiamiento, tipo de medio, perfil de notas, etc.); Otro tipo de agresiones a la libertad de expresin en la regin.

Asimismo se puede complementar con: Informes de derechos humanos; Fuentes periodsticas; Informacin oficial (informes, reportes, comunicados de prensa, etc.). Atendiendo especficamente a la actividad periodstica de la vctima: Tipo de labor periodstica (tipo de nota de cobertura). As con una investigacin adecuada se lograr el objetivo de la no impunidad, reuniendo elementos suficientes para determinar el ejercicio de la accin penal, evitando la posibilidad de declarar la reserva de la averiguacin. La FEADLE en virtud de su especializacin para la realizacin de las investigaciones de delitos contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica, podr garantizar la aportacin de pruebas y realizacin de diligencias solicitadas por las vctimas u ofendidas del delito con una perspectiva acorde a la trascendencia del esclarecimiento de crmenes contra la libertad de expresin practicada por periodistas.

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34 VV. AA. Protocolo para el registro, documentacin y seguimiento de agresiones a periodistas. ARTICLE 19 Oficina para Mxico y Centroamrica, y el Centro Nacional de Comunicacin Social, p. 43 y s.s.

REQUISITOS PARA EL CONOCIMIENTO DE LOS DELITOS POR LA FEADLE


Los casos especficos de conocimiento de la FEADLE son cuando: I. Que el sujeto pasivo del delito ejerza la labor periodstica, entendindose sta como la que lleve a cabo una persona fsica o moral que se dedique a travs de un medio de comunicacin a tareas de informacin o de creacin de opinin; II. Que el delito de que se trate se haya cometido en razn del ejercicio del derecho a la informacin o de libertad de prensa o con motivo de cualquiera de stos, en agravio de las personas referidas en la fraccin anterior; III. Que dicho ilcito sea de competencia federal o del orden comn, cuando sean conductas conexas con delitos federales, y IV. Que el delito de que se trate sea sancionado por las leyes penales con pena privativa de la libertad. No obstante, se establece la obligacin de declinar la competencia en favor de la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada35 cuando se tenga acreditado que estn relacionados sujetos activos del delito, asociados a la delincuencia organizada, y que con motivo de dicha actividad stos efectuaron las conductas materia del Acuerdo de creacin de la FEADLE.

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Dicha obligacin de declinar la competencia no se adecua a una visin garantista de los derechos de la vctima establecida en la CPEUM,36 y en la Declaracin sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Vctimas de Delitos y del Abuso de Poder,37 al no ubicarse a la vctima de los delitos en el centro de la atencin ministerial. Es decir, la actual frmula para declinar la competencia ubica a quien comete el crimen (delincuencia organizada) como el centro de sus acciones, y no a los afectados por el crimen, que en este caso son las personas que ejercen la actividad periodstica. Actualmente la actuacin de la FEADLE tiene la limitante de que las conductas que investigue se relacionen con delitos federales, esto es, los establecidos en las leyes especiales de carcter federal, en los tratados internacionales y en el Cdigo Penal Federal. Lo anterior repercute directamente en la unidad de las investigaciones y por tanto en una adecuada investigacin y persecucin criminal. Es ms, respecto de los delitos previstos en el Cdigo Penal Federal no basta la existencia de la conducta, es decir que se cometa en contra de periodistas en razn del ejercicio de su derecho a la informacin o libertad de prensa, sino que requiere que se cumplan situaciones especficas de acuerdo con lo establecido en el artculo. 50 fraccin I incisos b) a l) de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin como son realizarse: Por servidoras/es pblicos o empleadas/os federales en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas;

35 Subprocuradura Especializada en Investigacin de Delincuencia Organizada 36 Reformas al artculo 20 constitucional publicadas en el Diario Oficial de la Federacin del 21 de septiembre del 200 y del 18 de junio de 2008, relacionadas a las garantas o derechos de la vctima en todo proceso de orden penal. 37 http://www2.ohchr.org/spanish/law/delitos.htm

Por agentes diplomticos, personal oficial de las legaciones de la Repblica y cnsules mexicanos; En contra de servidoras/es pblicos o empleadas/os federales en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; En contra de la Federacin; Con motivo del funcionamiento de un servicio pblico federal; En contra del funcionamiento de un servicio pblico federal o en menoscabo de los bienes afectados a la satisfaccin de dicho servicio; Para atacar, dificultar o imposibilitar el ejercicio de alguna atribucin o facultad reservada a la Federacin; En fraude relacionado con prometer o proporcionar un trabajo en dependencia, organismo descentralizado o empresa de participacin estatal del Gobierno Federal; En contra de funcionarios/as electorales federales o funcionarios/as partidistas en cumplimiento de funciones electorales; y En el territorio38 sealado en los artculos 2 a 5 del Cdigo Penal Federal. La federalizacin o en su caso facultar a la federacin de conocer de cualquiera de los delitos contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica cumple la funcin de, eventualmente establecer el derecho sustantivo (delitos, penas y medidas de seguridad) y adjetivo (procedimientos) propicios para la investigacin, persecucin y enjuiciamiento de los delitos sealados.

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38 Casos en los que el frum delicti commisi se halle fuera del territorio nacional y cuando se den casos de persecucin de delitos perpetrados en territorios bajo jurisdiccin federal o fuera del territorio nacional.

ACTORES EN EL PROCESO DE DISCUSIN EN TORNO A LA FEDERALIZACIN


ARTICLE 19 ARTICLE 19, Campaa Global por la Libertad de Expresin, es una organizacin independiente defensora de derechos humanos que trabaja alrededor del mundo en la promocin y defensa del derecho a la libertad de expresin. Toma su nombre del Artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el cual garantiza el derecho de toda persona a expresarse libremente y a recibir informacin. Consideramos que el pleno goce de los derechos a la libertad de expresin y acceso a la informacin facultan a la sociedad al ejercicio de sus libertades individuales, fortalecen la democracia, previenen la represin, el conflicto, la guerra y el genocidio. La Oficina de ARTICLE 19 para Mxico y Centroamrica ha tenido una participacin activa en el proceso de federalizacin. Desde el inicio de las discusiones, la necesidad de brindar facultades a la Federacin para que pudiese investigar fue planteada como parte de una reforma integral necesaria a fin de contar con el marco jurdico adecuado para investigar, perseguir, enjuiciar y sancionar a los responsables de las agresiones cometidas contra quienes ejercen la actividad periodstica. Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) La Sociedad Interamericana de Prensa es una organizacin sin fines de lucro dedicada a defender la libertad de expresin y de prensa en todas las Amricas.

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Sus principales objetivos son: Defender la libertad de prensa donde quiera que se impugne en las Amricas; Proteger los intereses de la prensa en las Amricas; Defender la dignidad, los derechos y las responsabilidades del periodismo; Alentar normas elevadas de profesionalismo y conducta empresarial; Promover el intercambio de ideas e informacin que contribuya al desarrollo tcnico y profesional de la prensa; Alentar un conocimiento amplio y un mayor intercambio de informacin entre los pueblos de las Amricas en apoyo a los principios bsicos de una sociedad libre y de la libertad individual. Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal Comisin Especial para dar Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin El 19 de diciembre de 2006, durante la LX legislatura del Congreso de la Unin se public39 el acuerdo del 18 de diciembre de 200640, mediante el cual se form la Comisin Especial para dar Seguimiento a las Agresiones a

39 http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2009/09/asun_2591671_20090923_1253727830.pdf y http://archivos.diputados. gob.mx/Programas_anuales/informes/informe_agresiones_periodistas_ene-jun_2009.pdf 40 Acuerdo de la Junta de Coordinacin Poltica, por el que se crea la Comisin Especial para dar seguimiento a las agresiones a periodistas y medios de comunicacin. Diario de los debates, correspondiente a la sesin 35 del ao 1 de la LX Legislatura, del lunes 18 de diciembre de 2006. Pginas 46 a la 48. Vase: http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/60/1er/1P/Ord/dic/00L60A1P135.html

Periodistas y Medios de Comunicacin, con el objetivo contar con un rgano parlamentario especial41 que atender el tema especfico ante las agresiones contra periodistas. Al tratarse de una comisin especial, su duracin no era indefinida42 por lo que se acord existira hasta el 31 de agosto de 2009 y se integrara de 15 diputados y/o diputadas.43 Si bien en la Legislatura LXI se instal44 nuevamente la Comisin Especial para dar Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin, el tema de la federalizacin fue tratado por la anterior Comisin. La Comisin que sesion por primera ocasin el 14 de febrero de 2007,45 gener presencia amplia en medios de comunicacin y cre un Consejo Consultivo integrado por especialistas en derechos humanos, periodistas, organizaciones sociales, academia, directivos de medios de comunicacin, entre otros.46 Tambin gener un espacio de dilogo sobre la necesidad de federalizar los delitos contra periodistas, y se evidenci que era un tema de inters social, pues el bien jurdico a proteger no es tanto la defensa del periodista, sino el derecho a la informacin, que es un derecho humano fundamental as como un derecho social. Se seal que con la federalizacin se reducira la impunidad al existir en principio, cierta independencia del Ministerio Pblico Federal as como la eliminacin de la limitante de competencia por territorio permitindole a la PGR concentrar los esfuerzos en el seguimiento de casos.47 Entre las principales acciones se encuentran la determinacin de priorizar la promocin de iniciativas de ley para la federalizacin de los delitos cometidos contra periodistas y medios de comunicacin;48 la celebracin del foro denominado Discusin sobre la federalizacin de los delitos contra periodistas;49 y la presentacin de la iniciativa con proyecto de reforma que adiciona el Ttulo Vigsimo Sptimo y los artculos 430 del Cdigo Penal Federal, el 116 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales y el 50 fraccin I de la ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.50 Libertad de Informacin Mxico A.C. (LIMAC) Asociacin civil sin fines de lucro constituida en 2002 cuyo objeto principal era contribuir a la construccin del marco del derecho de acceso a la informacin pblica y normas complementarias en Mxico, as como formar organizaciones estatales filiales que coadyuven al cumplimiento de su cometido. As como la promocin, monitoreo y tutela del derecho a la informacin de acuerdo a los estndares democrticos internacionales dictados en la materia.
41 De acuerdo al art. 42 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), el Pleno de la Cmara de Diputados (Pleno) tiene la facultad de acordar la constitucin de comisiones especiales, mismas que, de acuerdo al art. 34 numeral 1, inciso C) de la LOCGEUM corresponde a la Junta de Coordinacin Poltica proponer al Pleno. 42 Art. 42 de la LOCGEUM 43 Numerales cuarto y quinto del Acuerdo de la Junta de Coordinacin Poltica, por el que se crea la Comisin Especial para dar seguimiento a las agresiones a periodistas y medios de comunicacin. 44 Gaceta parlamentaria de la LXI Legislatura, Ao XIII, nmero 2952, del jueves18 de febrero de 2010. Pgina 17. Vase: http://gaceta. diputados.gob.mx/PDF/61/2010/feb/20100218.pdf 45 Gaceta parlamentaria de la LX Legislatura, Ao X, nmero 2247, del lunes 7 de mayo de 2007. Vase: http://gaceta.diputados.gob.mx/ Gaceta/60/2007/may/20070507.html#Actas 46 [S]e constituy con la intencin de integrar las inquietudes de ciudadanos involucrados directamente en los asuntos que competen a la comisin, para complementar y conocer ms a fondo cules son los retos y las dificultades del ejercicio del periodismo y la libertad de expresin en Mxico. En la sesin se decidi la participacin de algunos de los integrantes de dicho consejo, dentro de los que destacan la Comisin Nacional de Derechos Humanos (sic), la AMEDI, la Federacin Latinoamericana de Periodistas, FELAP, Artculo XIX (sic), la Sociedad Interamericana de Prensa, la CIRT, la Fundacin Buenda, adems de instituciones como la UNAM, la Universidad Iberoamericana, , el Tecnolgico de Monterrey, entre otras. http://archivos.diputados.gob.mx/Programas_anuales/informes/informe_agresiones_periodistas_ ene-jun_2009.pdf 47 Asuntos tratados durante la 7 sesin plenaria de la Comisin. Vase: http://archivos.diputados.gob.mx/Programas_anuales/informes/ informe_agresiones_periodistas_ene-jun_2009.pdf 48 2 sesin del Consejo Consultivo realizada el 13 de agosto de 2008. Vase: http://archivos.diputados.gob.mx/Programas_anuales/informes/ informe_agresiones_periodistas_ene-jun_2009.pdf 49 Realizado del 9 al 11 de febrero de 2008. Vase: http://archivos.diputados.gob.mx/Programas_anuales/informes/informe_agresiones_ periodistas_ene-jun_2009.pdf 50 Presentada el 27 de noviembre de 2008. Gaceta parlamentaria de la LXI Legislatura, Ao XII, nmero 2644, del viernes 28 de noviembre de 2008. Vase: http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/60/2008/nov/20081128.html#Ini20081128-1

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DEBATE SOBRE LA PERTINENCIA DE UNA PROPUESTA PARA FEDERALIZAR LOS DELITOS


El proceso para consensar un proyecto para federalizar los delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo se caracteriz por ser abierto y sujeto a discusin de manera transparente. Durante 2008 se realizaron diversos foros y discusiones sobre la federalizacin de los delitos cometidos contra periodistas en los que se analiz y discuti la pertinencia de federalizar y los alcances jurdicos. En el mes de abril de 2008, tuvo lugar el foro Responsabilidad del Estado Mexicano en las Agresiones a Periodistas y la Federalizacin de los Delitos contra Periodistas51 en el cual se abord la pertinencia y alcances de las propuestas en materia de federalizacin hasta entonces presentadas al Congreso de la Unin, considerando la situacin de violencia hacia quienes ejercen el periodismo. En septiembre de 2008, se llev a cabo el Foro Discusin sobre la Federalizacin de los delitos contra Periodistas en la Cmara de Diputados convocado por la Comisin Especial de Seguimiento a las Agresiones contra Periodistas y Medios de Comunicacin a peticin de distintos actores interesados en el tema. Fueron tres das de discusin sobre la posible necesidad de definir quin es periodista, as como la pertinencia de federalizar los delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo y las implicaciones jurdicas en caso de realizarse. La asistencia e intervenciones en el foro fueron por parte de expertos en temas de derechos humanos, particularmente en materia de libertad de expresin, juristas, periodistas, trabajadores y trabajadoras de la comunicacin, representantes de organizaciones de la sociedad civil, de la academia y legisladoras y legisladores. A continuacin se establece el programa del primer foro donde se puede apreciar la discusin inicial y las especialistas involucradas:
PROGRAMA
Martes 9 de septiembre 9:00 9:30 Bienvenida y Presentacin Presidente y Secretarios de la Mesa Directiva de la Comisin para dar Seguimiento a las agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin 9:30 11:30 Mesa 1. Definicin de periodista o funcin periodstica Temas indicativos La importancia de definir el trabajo del periodista Que actividades deben de ser consideradas como periodismo A quienes se debe considerar periodistas Mircoles 10 de septiembre 9:30 13:30 Mesa 3. Implicaciones jurdicas para la federalizacin de los delitos en contra de periodistas Temas indicativos Los lmites y alcances de la PGR en materia de investigacin de delitos cometidos en contra de periodistas Reforma al artculo 50 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin Anlisis de la importancia de calificar como graves de acuerdo al art. 194 CFPP los delitos cometidos en contra de periodistas. Legislacin comparada Conexidad de competencias federal y local Tipificacin de los delitos cometidos contra la libertad de expresin e informacin

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51 El foro fue organizado por Libertad de Informacin Mxico A.C., Revista Zcalo, Fundacin Manuel Buenda y auspiciado por ARTICLE 19, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal y el Consejo Ciudadano del Premio Nacional de Periodismo A.C.

Expositores: Roberto Pin Mara del Roco Torres Contreras Daro Ramrez Roberto Rock Ernesto Villanueva Moderador: Dip. Israel Beltrn

Expositores: Erndira Cruz Villegas Perla Gmez Roberto Pin Juan Carlos Gutierrez Eva Reyes Ibaez Octavio Orellana Javier Corral Moderador: Dip. Gerardo Priego

11:30 14:00 Mesa 2. Justificacin de la federalizacin de los delitos cometidos contra periodistas Temas indicativos Razones para federalizar los delitos contra periodistas Eficacia y eficiencia de las procuraduras estatales y federal en la investigacin de delitos contra periodistas Anlisis y comentarios relativos a las propuestas presentadas en el Congreso de la Unin, relativas a la federalizacin de los delitos cometidos en contra de periodistas. Comentarios relativos a las reformas aprobadas por el congreso del estado de Coahuila en materia de delitos contra periodistas. Expositores: Fernando Batista Jimnez Ramn Antonio Marn Luis Ral Gonzlez Prez Jos Vargas Elizarrarz Ignacio Soberano Dip. Jos Ignacio Maynez Moderador: Dip. Victorio Montalvo

Jueves 11 de septiembre 9:30 13:30 Mesa 4. Redaccin y presentacin de Iniciativas Relatores e invitados

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Asegurar que se consideren a personas nacionales y extranjeras bajo esta proteccin. Contemplar a las personas que ejerzan la actividad periodstica de manera regular o espordica, de manera remunerada o no, pero que haya intervenido en procesos de comunicacin o informacin. Que las disposiciones sean tales que protejan a las personas por causa de opiniones o ideas que deseen publicar o que hayan publicado a travs de un medio de comunicacin.

2. Bien jurdicamente tutelado: Derecho a la libertad de expresin


La discusin sobre la pertinencia o no de legislar sobre el trmino periodista deviene del hecho de que se han implementado criterios restrictivos que han descalificado la funcin de algunas de las personas que ejercen la labor periodstica cuando stas han sido vctimas de agresiones o ataques. Estas agresiones, que motivan el discernimiento sobre la federalizacin de los delitos contra periodistas, son llevadas a cabo contra aquellas personas que ejercen el periodismo o estn involucrados en el circuito de la informacin cuando tienen como motivo precisamente atentar contra la libertad de prensa. Los mandatos especiales sobre libertad de expresin han descrito los ataques como censura por homicidio en tanto que la finalidad de estos ataques tiene como objetivo final callar al individuo sujeto del ataque, pero tambin mandar un mensaje a quien sea que denuncie sobre cuestiones que implican riesgo, con el propsito de sembrar pnico en el debate pblico52. En este contexto, la persona o sujeto atacado no lo es por el hecho de ser reconocido como periodista perteneciente a algn determinado grupo social o por contar con una formacin o haberse graduado de una carrera, sino por la informacin investigada, divulgada o por divulgar. Esto es, por el hecho de ejercer el derecho a la libertad de expresin.

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La proteccin a la que se hace referencia en del anlisis de la federalizacin tiene como objetivo la proteccin del ejercicio de la libertad de expresin, no a una persona o personas identificadas o identificables definidas a partir de su profesin o labor. Lo que precisamente se intenta es proteger el ejercicio de esta labor, es decir el derecho de expresarse, sea quien sea el sujeto y de la sociedad a recibir informacin. Por ello, en el marco del foro se plante un cambio de perspectiva: del sujeto de la proteccin, periodista, al bien jurdico tutelado: el derecho a la libertad de expresin. Esto es un cambio fundamental de la perspectiva del problema de fondo. Los ataques a periodistas tienen una intencin que es silenciar o violentar cualquier expresin. Por tanto, lo que debe protegerse es el ejercicio de la libertad de expresin y de informacin en el ejercicio periodstico.

Necesidad de dotar de facultades a las autoridades federales para investigar y sancionar El consenso entre los participantes del foro sobre la impunidad existente en los casos de agresiones contra periodistas fue patente. La importancia y gravedad de las violaciones a la libertad de expresin y la amenaza que representa para la sociedad y democracia, requieren que la Federacin cuente con facultades para conocer de estas violaciones/ delitos contra quienes ejercen la actividad periodstica.

52 Declaracin conjunta del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Opinin y Expresin, el Representante de la OSCE sobre Libertad de los Medios y el Relator Especial de la OEA para la Libertad de Expresin http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle. asp?artID=142&lID=2

Durante las discusiones del foro se evaluaron los alcances y repercusiones de la federalizacin. Los principales argumentos esgrimidos en miras a evaluar la pertinencia de federalizar los delitos contra quienes ejercen la actividad periodstica son los siguientes: 1. La mayora de los delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo, entre los que se encuentran las amenazas, lesiones, homicidio, abuso de autoridad, entre otros, son de competencia del orden local por lo que las investigaciones y el proceso penal corresponden a las autoridades locales, de manera que slo bajo ciertos supuestos la Federacin puede conocer de ellos. Debe considerarse que cuando el perpetrador es la autoridad local, como lo es en la mayora de los casos registrados, las vctimas no acuden a las instancias locales por desconfianza e incluso por razones de seguridad. 2. Durante la documentacin de agresiones a periodistas y trabajadores de la comunicacin que realiza ARTCILE 19, de manera recurrente las vctimas admiten que no confan en las instancias locales, en razn de que las autoridades locales en la mayora de los casos registrados fueron las perpetradoras o estn coludidas con los perpetradores. Con base en lo anterior, en varios de los casos optan por no presentar una denuncia, ante la falta de garantas de que se realice una adecuada investigacin o por temor a mayores represalias, lo que conduce a la impunidad. 3. El Diputado Gerardo Priego, Presidente de la Comisin Especial para dar Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin cuestion el hecho de que los gobernadores de Tamaulipas, Sonora, Oaxaca y Veracruz actan con cinismo, porque ante las solicitudes de informacin y colaboracin responden con constantes evasivas y con gran descaro hasta rechazan el respeto a la libertad de expresin53. Lo anterior no obstante que desde 2006, se cre la entonces FEADP y que para la realizacin del foro, se desconoca la cifra exacta de denuncias por delitos cometidos contra periodistas o trabajadores de la comunicacin ante instancias locales y as como la competencia para que la FEADP investigue sobre estos casos. Adems de que la FEADP no cuenta con facultades para poder exigir a los Estados, ni los Estados tienen la obligacin de informar a la Fiscala sobre estos casos. 4. Al prevalecer la impunidad sobre las agresiones contra quienes ejercen la actividad periodstica, el Estado mexicano ha incumplido con sus obligaciones internacionales de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar los derechos humanos consagrados en los tratados, y de investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, particularmente del derecho a la libertad de expresin en tanto que las agresiones tienen como objeto mermar el libre flujo de ideas e informaciones. As tambin ha incumplido en sus obligaciones frente a otros derechos humanos consagrados en instrumentos como la Convencin Americana como lo son el Derecho a la vida (Art 4); Derecho a la integridad personal (Art. 5); Derecho a la libertad personal (Art. 7.1); Derecho al debido proceso (Art. 8); Derecho a la proteccin judicial (Art. 25); Derecho a la participacin poltica (Art. 23). Como Estado parte de la Convencin Americana, el Estado mexicano est obligado a investigar toda situacin en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por este instrumento internacional. De manera particular, como lo ha sealado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), si el aparato del Estado acta de modo que tal violacin quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la vctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdiccin. Lo mismo es vlido cuando se tolere que los particulares o grupos de ellos acten libre o impunemente en menoscabo de los derechos humanos reconocidos en la Convencin.54 En este sentido, la propuesta de federalizar los delitos contra quienes ejercen el periodismo resulta no slo en una alternativa, sino en una necesidad para eliminar obstculos de derecho interno en los que el Estado se ha

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53 Disponible: http://www.jornada.unam.mx/2007/07/13/index.php?section=politica&article=009n1pol, julio 2007. 54 Corte IDH. Caso Velsquez Rodrguez Vs. Honduras. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, prr. 175.

excusado para lograr la investigacin, procuracin y enjuiciamiento de las personas responsables de estos delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo y por tanto violentando el derecho humano a la libertad de expresin. Dentro de la ponderacin de los distintos argumentos presentados en relacin con la federalizacin, se advirti el riesgo de vulnerar la soberana de los Estados. Sin embargo, ante los argumentos que prevalecieron a favor de dotar de facultades a las autoridades federales para conocer de los delitos cometidos contra quienes ejercen la actividad periodstica y la posibilidad bajo el sistema jurdico mexicano de reservar la materia a la Federacin, se concluy que era pertinente elaborar una propuesta para federalizar de los delitos cometidos contra la libertad de expresin de quienes ejercen el periodismo.

Conclusiones del Foro


Las conclusiones derivadas del foro apuntaron lo siguiente: La necesidad de realizar un proyecto de iniciativa que estableciese la facultad de las autoridades federales de conocer sobre los casos del fuero comn, principalmente en razn de que las autoridades locales en la mayora de los casos registrados fueron las perpetradoras o estn coludidas con los perpetradores, lo que conduce a la impunidad. Que la proteccin a brindar deba ser amplia y centrada en el bien jurdicamente tutelado, la libertad de expresin, no centrada en el sujeto periodista. Lo anterior a fin de evitar el riesgo de caer en la colegiacin obligatoria y con propsito de no violentar el principio de igualdad y no discriminacin.

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PROCESO DE REDACCIN DE UN PROYECTO INTEGRAL DE INICIATIVA


Como parte del seguimiento a las conclusiones resultado del foro Discusin sobre la Federalizacin de los delitos contra Periodistas, la Comisin Especial de Seguimiento a las Agresiones a Periodistas de la Cmara de Diputados en consenso con el Consejo Consultivo, solicit al experto jurista, abogado general de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Luis Ral Gonzlez Prez, a que a ttulo personal contribuyera en la asesora tcnica de la redaccin del proyecto de iniciativa que concentrara las visiones derivadas de las distintas discusiones e iniciativas presentadas. La premisa era la redaccin de una propuesta integral dentro del marco de la ley, que efectivamente incidiera de manera positiva en la problemtica sobre impunidad que impera en los casos de agresiones contra quienes ejercen el periodismo en Mxico.

Proceso de redaccin

A partir del acuerdo de iniciar la redaccin de una propuesta, se integr un Secretariado Tcnico del mismo Consejo Consultivo para redactar los borradores. Esta instancia se integr por legisladores y representantes de las siguientes instituciones, organizaciones y expertos y expertas:

Presidencia de la Comisin Especial de Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin Asesoras y asesores de las distintas fracciones parlamentarias en la Cmara de Diputados Universidad Nacional Autnoma de Mxico Comisin Nacional de los Derechos Humanos Relatora de Libertad de Expresin de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal ARTICLE 19 Fundacin Manuel Buenda Perla Gmez

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El proyecto de iniciativa fue redactado en sesiones de trabajo regulares por el Secretariado Tcnico y comentado

por el abogado general de la UNAM. Una vez finalizado, fue presentado y consensuado entre los integrantes del Consejo Consultivo de la Comisin Especial de Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin, es decir, entre los legisladores miembros de la Comisin Especial y diversas organizaciones de la sociedad civil, periodistas, dueos de medios, acadmicos.

Contenido del proyecto Con base en las conclusiones de los foros, el contenido del proyecto de decreto se delimit en funcin de las reformas y adiciones necesarias para abordar de manera integral la problemtica en la investigacin y sancin de las violaciones a la libertad de expresin de quienes ejercen el periodismo. Por ello se incluyen los siguientes aspectos:

Contenido del proyecto de decreto Tipificacin de los delitos contra la libertad de expresin. A partir de la tipificacin adecuada de estos delitos en el Cdigo Penal Federal, la instancia encargada de la persecucin y procuracin de justicia, es decir la Fiscala Especial de la PGR, tendra claramente delimitadas las facultades y competencias sobre los delitos sobre los que se debe perseguir. Establecimiento de la competencia federal para la investigacin, persecucin, enjuiciamiento y sancin de los delitos contra la libertad de expresin. La competencia federal permitira que la Federacin cuente con facultades de investigacin y sancin de las agresiones cometidas contra quienes ejercen el periodismo a efecto de que stas no permanezcan impunes. Se eliminaran tambin los obstculos que limitaban a la Fiscala, instancia federal especializada en investigar y perseguir estos delitos. Adiciones necesarias a la legislacin procesal. A efecto de lograr la efectividad en la investigacin de los delitos contra la libertad de expresin, se establece la obligacin de que cualquier delito que probablemente involucre ataques a la libertad de expresin, debe hacerse del conocimiento al Ministerio Pblico Federal quien deber agotar las lneas de investigacin a efecto de confirmar o descartar que se trate de uno de estos delitos. Creacin de una Subprocuradura para la Atencin de Delitos cometidos contra Periodistas. En virtud de la falta de voluntad poltica por parte del Ejecutivo para restructurar y fortalecer la FEADP (hoy FEADLE), y ante el acotado marco jurdico con el que fue creada esta Fiscala y que limita en su actuacin, se promueve la creacin de una Subprocuradura para la Atencin de Delitos cometidos contra Periodistas a efecto de garantizar su deba independencia presupuestal, autonoma de gestin y facultades suficientes para investigar. El resultado del proceso de redaccin es el PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA EL TTULO VIGESIMOSPTIMO Y EL ARTCULO 430 DEL CDIGO PENAL FEDERAL, Y EL ARTCULO 116 DEL CDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES; AS COMO SE REFORMA EL ARTCULO 50, FRACCIN I DE LA LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN que a continuacin se transcribe:

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PROYECTO DE DECRETOOR EL QUE SE ADICIONA EL TTULO VIGESIMOSPTIMO Y EL ARTCULO 430 DEL CDIGO PENAL FEDERAL, Y EL ARTCULO 116 DEL CDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES; AS COMO SE REFORMA EL ARTCULO 50, FRACCIN I DE LA LEY ORGNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN

Artculo Primero.- Se adiciona el Ttulo vigsimo sptimo y el artculo 430 del Cdigo Penal Federal para quedar como sigue:

Ttulo Vigsimo Sptimo De los delitos cometidos en contra de la libertad de expresin Artculo 430.- Se impondrn de uno a cinco aos de prisin y de cien a quinientos das multa al que, con el propsito de coartar el derecho de una persona a expresarse y difundir libremente sus pensamientos, ideas, opiniones e informaciones perpetre en su contra algn acto tipificado como delito en este Cdigo. Igual sancin se impondr a quien, con idntico propsito, atente por medios tipificados como delito, en contra de las instalaciones de cualquier persona moral dedicada a la comunicacin. Si el sujeto activo del delito fuese servidor pblico, la pena sealada en este artculo se aumentar hasta en una mitad. Adems ser destituido de su empleo y se le inhabilitar para obtener otro hasta por un periodo igual al de la pena de prisin impuesta. Las sanciones previstas en este artculo se impondrn sin perjuicio de la que corresponda por el delito o delitos cometidos sin menoscabo y perjuicio que la ley federal de servidores pblicos establece.
Artculo Segundo.- Se reforma el artculo 50, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, para quedar como sigue:

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Artculo 50. Los jueces federales penales conocern: I. De los delitos del orden federal. Son delitos del orden federal: a) b) Los sealados en los artculos 2 a 5 y todos aquellos que se mencionan en el 430 del Cdigo Penal; c) a m)
Artculo tercero.- Se adiciona el artculo 116 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales para quedar como sigue:

Artculo 116.- Toda persona que tenga conocimiento de la comisin de un delito que deba perseguirse de oficio, est obligada a denunciarlo ante el Ministerio Pblico y en caso de urgencia ante cualquier funcionario o agente de polica. Tratndose de delitos referidos en el artculo 430 del Cdigo Penal Federal que probablemente involucren ataques a la libertad de expresin, la autoridad que conozca del asunto lo pondr del inmediato conocimiento del Ministerio Pblico de la Federacin.

El Ministerio Pblico de la Federacin deber abrir y agotar una lnea de investigacin en los trminos del artculo 430 del Cdigo Penal Federal. Las autoridades locales coadyuvarn en la investigacin sin menoscabo de la competencia Federal.
TRANSITORIOS Primero.- El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
Dado en el saln de Sesiones del Palacio Legislativo de San Lzaro a los 21 das del mes de noviembre de 2008. Proyecto de decreto para crear la Subprocuradura para la atencin de delitos cometidos en contra de periodistas.

Artculo nico.- Se reforma el artculo 2 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, para quedar como sigue: Artculo 2.- Para el cumplimiento de los asuntos de la competencia de la Procuradura, de su Titular y del Ministerio Pblico de la Federacin, contar con las unidades administrativas y rganos desconcentrados siguientes: Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales; Subprocuradura de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo; Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia Organizada; Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos Federales; Subprocuradura de Derechos Humanos, Atencin a Vctimas y Servicios a la Comunidad; Subprocuradura para la Atencin de los Delitos Cometidos en contra de los Periodistas Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales; Oficiala Mayor; Visitadura General; Agencia Federal de Investigacin; Coordinacin de Planeacin, Desarrollo e Innovacin Institucional; Coordinacin de Asuntos Internacionales y Agregaduras; Coordinacin General de Delegaciones; Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra la Salud; Unidad Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas; Unidad Especializada en Investigacin de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilcita y de Falsificacin o Alteracin de Moneda; Unidad Especializada en Investigacin de Secuestros; Unidad Especializada en Investigacin de Trfico de Menores, Indocumentados y rganos; Unidad Especializada en Investigacin de Asalto y Robo de Vehculos; Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra los Derechos de Autor y la Propiedad Industrial; Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Fiscales y Financieros; Unidad Especializada en Investigacin de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos y contra la Administracin de Justicia; Unidad Especializada en Investigacin de Delitos contra el Ambiente y Previstos en Leyes Especiales; Unidad de Operaciones; Direccin General de Comunicacin Social; Direccin General de Asuntos Jurdicos; Direccin General de Constitucionalidad; Direccin General de Normatividad;

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Direccin General de Extradiciones y Asistencia Jurdica; Direccin General de Cooperacin Internacional; Direccin General de Control de Averiguaciones Previas; Direccin General de Control de Procesos Penales Federales; Direccin General de Amparo; Direccin General de Promocin de la Cultura en Derechos Humanos, Atencin a Quejas e Inspeccin; Direccin General de Atencin a Recomendaciones y Amigables Conciliaciones en Derechos Humanos; Direccin General de Atencin a Vctimas del Delito; Direccin General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad; Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales; Direccin General de Averiguaciones Previas en Materia de Delitos Electorales; Direccin General de Control de Procesos y Amparo en Materia de Delitos Electorales; Direccin General de Coordinacin, Desarrollo e Innovacin Gubernamental en Materia de Delitos Electorales; Direccin General de Informacin y Poltica Criminal en Materia de Delitos Electorales; Direccin General de Programacin, Organizacin y Presupuesto; Direccin General de Recursos Humanos; Direccin General de Recursos Materiales y Servicios Generales; Direccin General de Telemtica; Direccin General de Control y Registro de Aseguramientos Ministeriales; Direccin General de Servicios Areos; Direccin General de Visitadura; Direccin General de Inspeccin Interna; Direccin General de Supervisin e Inspeccin Interna para la Agencia Federal de Investigacin; Direccin General de Delitos Cometidos por Servidores Pblicos de la Institucin; Direccin General de Planeacin Policial; Direccin General de Investigacin Policial; Direccin General de Anlisis Tctico; Direccin General de Despliegue Regional Policial; Direccin General de Operaciones Especiales; Direccin General de Asuntos Policiales Internacionales e Interpol; Direccin General de Intercepcin; Direccin General de Erradicacin; Direccin General de Planeacin e Innovacin Institucional; Direccin General de Polticas Pblicas y Coordinacin Interinstitucional; Direccin General de Formacin Profesional; Direccin General del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal; Direccin General de Coordinacin de Servicios Periciales;

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rganos Desconcentrados: Centro Nacional de Planeacin, Anlisis e Informacin para el Combate a la Delincuencia; Centro de Evaluacin y Desarrollo Humano; Instituto de Capacitacin y Profesionalizacin en Procuracin de Justicia Federal; Delegaciones, y Agregaduras. El rgano Interno de Control en la Procuradura se regir conforme a lo dispuesto por el artculo 21 de este Reglamento.

Transitorios Primero.- El presente Acuerdo entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.

Segundo.- Los recursos humanos, materiales y financieros de la Fiscala para la Atencin de los Delitos Cometidos contra los Periodistas, pasaran a formar parte de la Subprocuradura para la Atencin de los Delitos Cometidos en Contra de los Periodistas. Tercero.- Se deroga el Acuerdo A/031/06 del Procurador General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin 15 de febrero de 2006 y todas las disposiciones jurdicas que se opongan a lo previsto en el presente acuerdo.
Dado en el saln de Sesiones del Palacio Legislativo de San Lzaro a los 21 das del mes de noviembre de 2008.

Recepcin del proyecto de decreto en la Cmara de Diputados

El 26 de noviembre de 2008, la Comisin Especial y los miembros del Consejo Consultivo entregaron el proyecto

de decreto por el que se adiciona el Ttulo vigesimosptimo y el artculo 430 del Cdigo Penal Federal, y el artculo 116 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales; as como la reforma al artculo 50, fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin a la Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados, donde lderes de todas las bancadas manifestaron su apoyo al proyecto.
Seguimiento a las Agresiones a Periodistas y Medios de Comunicacin, iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el Ttulo vigsimo sptimo y el artculo 430 del Cdigo Penal Federal y el artculo 116 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, as como el artculo 50, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en torno a la federalizacin de delitos contra periodistas55.

El 27 de noviembre, la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados recibi de integrantes de la Comisin para dar

En el mismo acto, el proyecto fue turnado a la Comisin de Justicia para su dictaminacin.

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55 Diario de los Debates, Poder Legislativo Federal, LX Legislatura, Correspondiente al Primer Periodo de Sesiones Ordinarias del Tercer Ao de Ejercicio. Disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/60/3er/1P/Ord/nov/20081127.html#CODIGO

PROCESO DE DICTAMINACIN
El proyecto de decreto fue turnado a la Comisin de Justicia para su aprobacin. Esta Comisin, previo a sostener una reunin con el presidente de la Comisin Especial y miembros del Consejo Consultivo, elabor un documento, base del dictamen que estimaba emitir sobre el proyecto de decreto. En este borrador de dictamen se prevea nicamente la adicin de un ttulo con los delitos cometidos en contra de Periodistas y Medios de Comunicacin en el Cdigo Penal Federal que inclua una pena de prisin y multa a quien atente contra el libre ejercicio de expresin de los periodistas o de los medios de comunicacin... y estableca que los trminos periodista y medio de comunicacin se entenderan tal como ya estaban establecidos en la Ley que Crea la Agencia de Noticias del Estado Mexicano. Es decir, no contemplaba el otorgamiento de facultades a las autoridades federales para conocer de estos delitos. El borrador de este dictamen fue hecho del conocimiento de los miembros del Consejo Consultivo por lo que se solicit una audiencia con el presidente de la Comisin, el entonces diputado Csar Camacho Quiroz, quien reconoci la gravedad de la violencia contra quienes ejercen el periodismo, sin embargo, manifest no estar de acuerdo con el texto del proyecto de decreto presentado, razn por la cual determin la elaboracin del documento proyecto de dictamen. Principalmente expres su posicin en contra de la federalizacin de los delitos y de la tcnica legislativa para a ese respecto. Ante la postura de la Presidencia de la Comisin de Justicia y la posicin de miembros del Consejo Consultivo en contra del documento proyecto de dictamen realizado por la Comisin, se acord realizar reuniones de trabajo tcnicas con los representantes que cada organizacin o miembro del Consejo Consultivo para trabajar sobre el texto, con el propsito de finalizar una propuesta de dictamen en el mes de enero de 2009 y presentarla al pleno. Reuniones de trabajo

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Las reuniones de trabajo se celebraron semanalmente para llegar a acuerdos y en su caso exponer los desacuerdos y as manifestar las posturas a las y los legisladores.

En las reuniones de trabajo participaron representantes:


Por parte de la Cmara de Diputados:

La Secretara Tcnica de la Presidencia de la Comisin de Justicia, asesores del presidente de la Comisin,


asesores y asesoras del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y asesores y asesoras de la Presidencia de la Comisin Especial, principalmente del Partido Accin Nacional.

Por parte del Ejecutivo Federal

La Procuradura General de la Repblica (PGR) y la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos
contra Periodistas. Por parte de la sociedad civil56

ARTICLE 19.

56 La falta de asistencia regular de otras ONG fue una constante.

Durante las reuniones se expusieron las motivaciones sobre la pertinencia de una reforma integral en la que se

facultara a las autoridades federales para investigar, perseguir, enjuiciar y sancionar los delitos contra quien ejerce la actividad periodstica. A saber, que: a. La Federacin pueda conocer de casos de delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo que caen en el mbito local. b. La trascendencia de las agresiones contra periodistas y comunicadores y comunicadoras c. El hecho de que las investigaciones a nivel local se ven mermadas, ya sea por dilacin, omisin o falta de diligencia, porque las autoridades locales en la mayora de los casos son las perpetradoras o estn coludidas con los perpetradores. d. A reserva de que la Fiscala cuenta con un marco jurdico acotado que la hace ineficaz y que se debe restructurar, existe una instancia especializada en el tema a nivel federal.

Las principales discusiones versaron sobre los siguientes puntos:


a. La postura de las y los asesores de la Comisin de Justicia y autoridades de la PGR era establecer sanciones a un delito que protegiese de manera limitada a quien es considerado periodista o medio de comunicacin, contrario a tipificar delitos contra la libertad de expresin. Acuerdos Despus de evaluar todos los posicionamientos, se acord dictaminar sobre la inclusin de un delito en el Cdigo Penal Federal que protegiera a todo aquel que ejerza la actividad periodstica en una definicin amplia y reconocer que se protege el derecho a la libertad de expresin haciendo este sealamiento dentro del Ttulo del Cdigo Penal que establece de estos delitos.
DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN TTULO VIGSIMO SPTIMO AL CDIGO PENAL FEDERAL, DENOMINADO DE LOS DELITOS COMETIDOS CONTRA LA LIBERTAD DE EXPRESIN Artculo nico. Se adiciona un Ttulo Vigsimo Sptimo, al Libro Segundo del Cdigo Penal Federal, denominado De los Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin ejercida mediante la actividad periodstica, para quedar como sigue: TTULO VIGSIMO SPTIMO De los Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin ejercida mediante la actividad periodstica Artculo 430. A quien cometa un hecho ilcito previsto en las leyes penales, con el propsito de impedir, interferir, limitar o atentar contra la actividad periodstica, se le impondr prisin de uno a cinco aos y de cien a quinientos das multa. Se aumentar hasta en una mitad la pena sealada en el prrafo anterior cuando el delito sea cometido por un servidor pblico en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas. Las sanciones previstas en este artculo se impondrn con independencia de la que corresponda por la comisin de otro u otros delitos. Artculo 431. Para efectos de este Ttulo, se entender por actividad periodstica el ejercicio de buscar, recolectar, fotografiar, investigar, sintetizar, redactar, jerarquizar, editar, imprimir, divulgar, publicar o difundir informaciones, noticias, ideas u opiniones para conocimiento del pblico en general, a travs de cualquier medio de comunicacin, as como la distribucin de stas. Esta actividad puede realizarse de manera habitual o espordica, remunerada o no y sin que necesariamente exista una relacin laboral con un medio.

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Transitorios Primero. El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Segundo. Las sentencias emitidas y los procesos penales iniciados antes de la entrada en vigor del presente decreto no sern afectados. Por lo tanto, debern concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las disposiciones vigentes expedidas con anterioridad. Palacio Legislativo de San Lzaro, a 24 de marzo de 2009.

b. En relacin con la federalizacin de los delitos, las autoridades expresaron dos grandes preocupaciones en el sentido de que estos delitos se reservaran a la Federacin: Recientemente, el Congreso haba rechaz federalizar el delito de secuestro. Polticamente, los Estados podran alegar que se atenta contra su soberana y el proyecto podra ser rechazado. Aun cuando se intentara federalizar los que nos ocupan, se tendra que reformar la Constitucin. Acuerdos Como resultado de las reuniones de trabajo, la Comisin de Justicia se comprometi a presentar una reforma constitucional que estableciese ciertos supuestos en las que la Federacin podra conocer de delitos que en circunstancias normales, seran slo de competencia local. Con base en el proyecto de decreto por el que se reforma la fraccin XXI del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Ejecutivo Federal,57 en las reuniones de trabajo se discuti este proyecto y se acord un texto para el dictamen en el que se establece la facultad de atraccin por parte de la Federacin. En marzo de 2009, la Comisin de Puntos Constitucionales aprob el dictamen sobre la reforma al artculo 73 fraccin XXI de la Constitucin que establece la facultad de atraccin por parte de la Federacin para conocer los delitos que impacten en el ejercicio de la libertad de expresin, el cual haba sido propuesto en las mesas de trabajo con la Comisin de Justicia y el que deba ser aprobada tambin por la Comisin de Justicia.
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL PRRAFO SEGUNDO DE LA FRACCIN XII DEL ARTCULO 73 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

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Artculo 73. El Congreso tiene facultad: I. a XX. XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federacin y fijar los castigos que por ellos deban imponerse, as como legislar en materia de delincuencia organizada.

57 Proyecto de Decreto presentado por el Ejecutivo Federal el 28 de octubre de 2008 a la Cmara de Diputados.

Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales; o cuando por sus caractersticas de ejecucin, su relevancia social o su impacto en el ejercicio de la libertad de expresin, trasciendan el mbito de las entidades federativas. En las materias concurrentes previstas en esta Constitucin, las leyes federales establecern los supuestos en que las autoridades del fuero comn podrn conocer y resolver sobre delitos federales; XXII. a XXX. Artculos Transitorios Primero. El presente decreto entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Segundo. Al entrar en vigor el presente decreto, el Congreso de la Unin, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal debern realizar las adecuaciones a las leyes federales y locales que corresponda. Tercero. La facultad de las autoridades federales a que se refiere el presente decreto, slo podr ser ejercida respecto a los delitos del fuero comn que por sus caractersticas de ejecucin, su relevancia social o su impacto en el ejercicio de la libertad de expresin, trasciendan el mbito de las entidades federativas, que se cometan despus de la entrada en vigor del mismo.

c. Sobre las dems propuestas procesales incluidas en la iniciativa de la Comisin de Agresiones contra Periodistas, argumentaron que las disposiciones ya se incluyen de manera general, aunque no necesariamente se refieran al tema del periodismo. d. Durante todas las reuniones, ARTICLE 19 reiter la necesidad de restructurar y fortalecer la Fiscala Especial de Atencin a Delitos cometidos contra Periodistas, hoy Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Cometidos Contra la Libertad de Expresin.

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APROBACIN PARCIAL DEL DICTAMEN-INICIATIVA POR LA CMARA DE DIPUTADOS


Aprobacin por el pleno de la Cmara de Diputados El 2 de abril de 2009, la Comisin de Justicia aprob el dictamen que adiciona el ttulo XXVII al Cdigo Penal Federal denominado De los delitos cometidos contra la libertad de expresin.58 Sin embargo, se consider que el dictamen estaba incompleto, debido a que no se incorpor la facultad de la Federacin para conocer de estos delitos ni las disposiciones procesales correspondientes. No obstante, el dictamen de la Comisin de Justicia fue enviado al Senado para su discusin y fue turnado a las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos, Primera para su dictaminacin.59 En este contexto, se presentaron diversas propuestas, como la del 13 de enero, que expide la Ley de Periodismo de Alto Riesgo, suscrita por los senadores Mario Lpez Valdez, Fernando Castro Trenti y Carlos Lozano de la Torre, del Grupo Parlamentario del PRI misma que se turn a las Comisiones Unidas de Gobernacin, de Justicia y de Estudios Legislativos de la Cmara de Senadores Con la iniciativa se propone incorporar el concepto de periodismo de alto riesgo, concepto que reconoce el peligro constante en que ejercen su profesin. En caso de amenazas o presunto riesgo, los periodistas que sean considerados de alto riesgo deben de tener el derecho de solicitar a las autoridades correspondientes la proteccin de su persona, de su familia y, de ser necesario, de las instalaciones del medio de comunicacin que se vea amenazado, y si llegara a ocurrirle un atentado o accidente derivado de su profesin de alto riesgo, los periodistas contarn con la prestacin de servicios mdicos por parte del sistema nacional de salud.60 ARTICLE 19 reconoci la aprobacin del Dictamen de la Iniciativa con dicho Proyecto de Decreto, pues sta represent un primer avance en la proteccin del derecho a la libertad de expresin al establecer que este derecho fundamental es el bien jurdico a tutelar y prever un espectro de proteccin incluyente de toda y todo aquel que ejerce el periodismo. Sin embargo, ARTICLE 19 seal la importancia de subrayar que resultaba insuficiente para proteger la libertad de expresin y a quienes ejercen la actividad periodstica por las siguientes razones: No faculta a la Federacin para investigar y sancionar los delitos contra quienes ejercen la actividad periodstica y cuyos casos son competencia del fuero local. No se contemplan las modificaciones y adiciones procesales respectivas.

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58 De la Comisin de Justicia, con proyecto de decreto que adiciona el Ttulo Vigsimo Sptimo, De los Delitos cometidos contra la Libertad de Expresin, al Cdigo Penal Federal. Aprobado en la Cmara de Diputados con 263 votos en pro, el jueves 2 de abril de 2009. Votacin. Turnado a la Cmara de Senadores para los efectos constitucionales. Gaceta Parlamentaria, nmero 2728-IV, martes 31 de marzo de 2009. Disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/ 59 Sntesis de la sesin ordinaria del martes 14 de abril de 2009, Minutas: Proyecto de Decreto por el que se adiciona un Ttulo Vigsimo Sptimo al Cdigo Penal Federal, Denominado De Los Delitos Cometidos Contra La Libertad De Expresin. Se Turn a las Comisiones Unidas de Justicia; y de Estudios Legislativos, Primera. Disponible en: http://www.senado.gob.mx/gace61.php?ver=gaceta&sm=1&lg=60 &sesion=2009/04/14/1 60 Disponible en: http://www.senado.gob.mx/gace61.php?ver=gaceta&sm=1001&id=1816&lg=61

Es decir, la sola aprobacin de la adicin del ttulo Vigsimo Sptimo al Cdigo Penal Federal no federaliza los delitos cometidos contra periodistas. Con esta reforma, las autoridades federales slo podrn investigar los delitos cometidos contra quienes ejercen el periodismo bajo las mismas circunstancias en las que investigan en la actualidad con fundamento en las reglas de competencia, particularmente lo establecido en el artculo 50 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Con dicha reforma por la que se adicionaban los delitos cometidos contra la Libertad de Expresin ejercida mediante la actividad periodstica, bastara la comunicacin de la polica al Ministerio Pblico y sus auxiliares para que estos iniciaran de oficio la investigacin, o en el caso de informaciones annimas se ordenara a la polica que investigue su veracidad y una vez confirmada se iniciar la averiguacin previa correspondiente (Artculo 113 Cdigo Federal de Procedimientos Penales). Lo anterior considerando que no se tratase de delito que requiera querella o cubrir algn requisito previo (Artculos 113 y 114 Cdigo Federal de Procedimientos Penales). E incluso ante el conocimiento de la probable existencia de un delito cometido contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica o de un delito federal contra periodista en razn del ejercicio del derecho a la informacin o de libertad de prensa, se debern dictar todas las medidas y providencias necesarias para (Artculo 123 CFPP): Proporcionar seguridad a las vctimas y testigos Proporcionar auxilio a las vctimas y testigos, Impedir que se pierdan, destruyan o alteren los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, con apego a la salvaguarda de la cadena de custodia61 Impedir que se pierdan, destruyan o alteren los instrumentos, objetos o productos del delito, con apego a la salvaguarda de la cadena de custodia62 Saber qu personas atestiguaron el hecho delictuoso,

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Evitar que el delito se siga cometiendo Impedir que se dificulte la investigacin, procediendo a la detencin de quienes intervinieron en su comisin al tratarse de casos de flagrancia Registrar inmediatamente el hecho delictuoso. A fin de lograr una investigacin y persecucin adecuada no slo es necesario el establecimiento de los aspectos sustantivos del delito, es decir, del objeto (bien jurdico protegido), sujetos (pasivo y activo) y sanciones, sino que adems es necesaria la adecuacin de los aspectos adjetivos (procedimientos) al mismo tiempo que los orgnicos (facultades y competencias), de esa forma una reforma integral como la que derivar de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de junio de 2012-, impactar en el Cdigo Penal Federal, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y su Reglamentos. La llamada federalizacin de los delitos contra la libertad de expresin ejercida mediante la actividad periodstica cumple la funcin de establecer el derecho sustantivo (delitos, penas y medidas de seguridad) y adjetivo (procedimientos) propicios para la investigacin, persecucin y enjuiciamiento de los delitos sealados.

61 Para ampliar informacin relativa a la cadena de custodia, ver: art. 123 bis al 124 del CFPP 62 Para ampliar informacin relativa a la cadena de custodia, ver: art. 123 bis al 124 del CFPP

Iniciativa Presentada por el Senador Carlos Sotelo


*Se reforma el artculo 50 fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, mediante la adicin de un inciso n quedando como sigue: Artculo 50. Los Jueces penales federales conocern: I.- De los delitos del orden federal Son delitos del orden federal: a) a m) n) los cometidos en contra de periodistas o con el propsito de interferir o limitar el ejercicio de la actividad periodstica Adiciona un ttulo Vigsimo Sptimo al Cdigo Penal Federal. TITULO VIGSIMO SPTIMO De los delitos en contra de las libertades de Expresin y de Prensa Artculo 430. Se impondr prisin de 5 a 10 aos y de trescientos a tres mil das multa, al que, por cualquier medio, obstaculice el libre ejercicio de las libertades de expresin y de prensa, as como al que atente por las vas de hecho, fsicas, sicolgicas, o econmicas inclusive, en contra de los medios de comunicacin o periodistas en el desempeo de su labor profesional, con la intencin de impedir, obstruir, evitar o distorsionar la difusin de noticias e informaciones. Dicha sancin se impondr sin perjuicio de la pena que corresponda por otros delitos que cometa.

Proyecto de iniciativa de la PGR


Artculo nico.- Se adiciona una fraccin al artculo 50 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin para quedar como sigue: Artculo 50 Los jueces federales conocern: I. De los delitos del orden federal. Son delitos del orden federal:

Proyecto de Iniciativa SIP

Proyecto LIMAC

Reforma que adiciona el ttulo vigsimo sptimo de los delitos contra la libertad de expresin y la seguridad de los periodistas al Cdigo Penal Federal, un inciso a la fraccin I del artculo 85 del mismo ordenamiento, un inciso a la enumeracin de delitos contenida en la fraccin I del artculo 194 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales y un inciso al listado de delitos federales contenida en la fraccin primera del artculo 50 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin Artculo 50 Los jueces federales conocern: I. De los delitos del orden federal. Son delitos del orden federal:

A) a M)
N) Los cometidos en contra de periodistas Se reputa periodista, aquella persona que presta sus servicios de manera principal, habitual y retribuida, en publicaciones diarias o peridicas y agencias noticiosas, incluidas las empresas radiotelefnicas, de cobertura local. Nacional o internacional. En este ltimo caso, siempre y cuando su estancia en el pas se acredite como tal.

A) a M)
N) Los sealados por el Cdigo Penal Federal en el ttulo vigsimo sptimo, de los delitos en contra de la libertad de expresin y la seguridad de los periodistas, ya que los bienes jurdicos quebrantados corresponden, tambin, a derechos humanos y sociales fundamentales, la libertad de expresin y el derecho a la informacin. TITULO VIGSIMO SPTIMO De los delitos contra la libertad de expresin y la seguridad de los periodistas Artculo 430. Para los efectos de este captulo de acuerdo con lo previsto en el libro primero, Ttulo Preliminar, artculo 6 del presente cdigo, quienes incurran en los delitos de homicidio, secuestro, o intimidacin contra periodistas o comunicadores con motivo del ejercicio de su profesin u oficio, recibirn, adems de las penas que este Cdigo seala por los ilcitos cometidos, hasta una tercera parte ms, si el delito es,

Comentarios al proyecto de la PGR. 1.- Hace falta adecuar sistemticamente otras normas como lo son el cdigo penal Federal y el Cdigo Federal de Procedimientos Penales. 2.- Si la Competencia no va acompaada de facultades que permitan su implementacin pronto esta se convertir en letra muerta 3.- el Concepto de periodista es restrictivo, ya que deja fuera muchos aspectos de la actividad que dejaran en estado de indefensin a quienes desempean actividades diversas dentro del periodismo. 4.- hacen falta mecanismos que inhiban a los presuntos agresores ante la intencin de amedrentar el trabajo periodstico. PROPUESTA CIUDADANA Se perfila en tres lneas generales. 1.- Competencia y concepto de periodista: Debe ser una definicin abierta que permita integrar el cmulo de actividades que se desempean en el ejercicio periodstico periodista es quien hace del periodismo su ocupacin, remunerada o no, considerando que todo lo que actualice este supuesto se considerar periodista, salvo prueba en contrario, siendo esta ltima la excepcin. En cuanto a la Competencia Federal, debe integrarse tambin a las reformas la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, el Cdigo Penal Federal y el Cdigo Federal de Procedimientos Penales.

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precisamente, contra quienes practican la tarea de informar a la sociedad. Artculo 431. Quienes causen dao en propiedad ajena que produzca deterioro o destruccin de objetos, equipos o instalaciones, as como quienes accedan ilcitamente a sistemas y equipos de informtica, en perjuicio de la seguridad de los periodistas y de la libertad de expresin, sern sancionados con las penas que este cdigo seala a los delitos cometidos hasta con una tercera parte ms si la infraccin es, precisamente contra quienes ejercen la libertad de expresin. Artculo 432. Al servidor pblico que haya participado en la comisin de cualquiera de los delitos sealados en este captulo, adems de la sancin que se le imponga, se le destituir del empleo y se le inhabilitar de uno a quince aos para desempear cualquier cargo o comisin. Se adiciona un inciso a la fraccin I del artculo 85 del Cdigo Penal Federal en los trminos siguientes:

2.- Lnea de investigacin en funcin de la actividad periodstica. De acuerdo a los artculos 1, 113 y 123 del CFPP., se debe abrir una lnea de investigacin por libertad de expresin, esto es revisar el antes, el durante y el despus de la actividad periodstica, a fin de determinar que se trat de un incidente que no tuvo vinculacin con su actividad. El captulo I del CFPP referente a las disposiciones comunes a la averiguacin previa y a la instruccin, en la que se manifieste textualmente que en caso de de que la vctima u ofendido sean periodistas, se deber abrir una lnea de investigacin forzosa para correlacionar los reportes. 3.- Agravante en la consecuencia cuando se trate de delitos contra periodistas como resultado de su actividad. Propone modificaciones al CFPP en sus apartados referentes a sanciones, con la finalidad de incrementar la penalidad hasta en un 30% mas del previsto para el delito de que se trate. Propone: 1.- abrir el debate para valorar los alcances de una definicin de periodista. 2.- modificar no solo la LOPJF, sino tambin los CPF y CFPP, para evitar la deficiencia legislativa. 3.- considerar como agravante el que se vulnere la libertad de Expresin

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Artculo 85. No se conceder libertad preparatoria a: a) j) k) Delitos contra la seguridad de prensa y la seguridad de los periodistas, previstos en artculo 430 de este Cdigo. Se adiciona un inciso a la enumeracin de delitos contenida en la fraccin I del artculo 194 del Cdigo Federal de Procedimientos penales, para quedar en la forma siguiente: Artculo 194. Se califican como delitos graves para todos los efectos legales, por quebrantar de manera importante valores y derechos fundamentales de la sociedad, los previstos en los ordenamientos legales siguientes I. Del Cdigo Federal de Procedimientos Penales los siguientes: 1 35 36) Los previstos en el artculo 430.

PROCESO LEGISLATIVO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL ARTCULO 73 FRACCIN XXI DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El 25 de junio de 2012 se public la reforma constitucional al artculo 73 de la siguiente forma:

Artculo 73... XXI... Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la informacin o las libertades de expresin o imprenta
El proceso inici en octubre de 200863 mediante la presentacin de una iniciativa a cargo del Ejecutivo Federal (GACETA 2624-I) y otra a cargo de un diputado del grupo parlamentario del PAN (Gaceta 3112-II), cuyas propuestas fueron:
Ejecutivo Artculo 73. ... I. a XX. ... XXI... Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales o cuando se encuentren relacionados con violaciones a valores fundamentales de la sociedad, la seguridad nacional, los derechos humanos o la liberad de expresin y, por sus caractersticas de ejecucin o relevancia social, trasciendan el mbito de los estados o del Distrito Federal, en los trminos que establezca la ley. XXII. a XXX. Artculo 73. ... I. a XX. ... XXI... Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales o cuando se relacionen contra violaciones a la liberad de expresin. ... XXII. a XXX. ... Diputado

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63 Gaceta No. 2624 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=220&nIdPL=1&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=25/06/2012&cCateg=DECRETO&cDescPL=EXPOSICION DE MOTIVOS

Derivado de lo anterior el 11 de noviembre (Gaceta 3388-II) en la Cmara de Diputados se emiti el siguiente proyecto64 de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia:

Artculo 73. El Congreso tiene facultad: I a XX XXI () Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando esto tengan conexidad con delitos federales o cuando se encuentren relacionados con violaciones a valores fundamentales de la sociedad, la seguridad nacional, los derechos humanos o la libertad de expresin y, por sus caractersticas de ejecucin o relevancia social, trasciendan el mbito de los estados o del distrito federal, en los trminos que establezca la ley; ()
El 11 de noviembre de 2011 se discuti en la cmara de origen el dictamen arriba sealado, aprobndose con un total de 362 votos a favor, 2 abstenciones y ninguna en contra, contando con mayora calificada y en consecuencia pas al Senado para sus efectos constitucionales. El 13 de marzo de 2012 (Gaceta No. 359) la Cmara de Senadores en su calidad de cmara revisora dictamin a travs de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos el siguiente proyecto:65

Artculo 73.

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I. a XX. XXI Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la informacin o las libertades de expresin o imprenta. . XXII. a XXX.
El 13 de abril de 2012 se discuti66 en la Cmara de Senadores el dictamen anterior, aprobndose con 95 votos a favor, 0 abstenciones y sin ningn voto en contra. Finalmente la declaratoria67 por el que se inform la aprobacin de la reforma ocurri el 6 de junio de 2012, al haberse computado el voto aprobatorio de la mayora de las legislaturas estatales.
64 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=220&nIdPL=2&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=25/06/2012&cCateg=DECRETO&cDescPL=DICTAMEN/ORIGEN 65 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=220&nIdPL=5&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=25/06/2012&cCateg=DECRETO&cDescPL=DICTAMEN/REVISORA 66 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=220&nIdPL=6&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=25/06/2012&cCateg=DECRETO&cDescPL=DISCUSION/REVISORA 67 http://www2.scjn.gob.mx/leyes/UnProcLeg.asp?nIdLey=130&nIdRef=220&nIdPL=7&cTitulo=CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS&cFechaPub=25/06/2012&cCateg=DECRETO&cDescPL=DECLARATORIA

ANALISIS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL ARTCULO 73 FRACCIN XXI DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El 25 de junio de 2012 se public la reforma constitucional de la siguiente forma:

Artculo 73... XXI... Las autoridades federales podrn conocer tambin de los delitos del fuero comn, cuando stos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la informacin o las libertades de expresin o imprenta.
Y en los artculos transitorios del decreto de reforma se estableci que el Congreso de la Unin debe realizar las reformas a las leyes secundarias que correspondan en un plazo mximo de seis meses, situacin que se cumple la ltima semana de diciembre de 2012 a fin de evitar se genere una omisin legislativa. Por lo anterior, ARTICLE 19 celebr la aprobacin de la reforma, reconociendo que la misma obedece a mltiples recomendaciones de la comunidad internacional, incluidos el Comit de Derechos Humanos de la ONU, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y el Informe del Relator Especial sobre la promocin y proteccin del derecho a la libertad de opinin y de expresin, Frank La Rue. En cuanto a las implicaciones de la reforma aprobada, se tiene que: Faculta a las autoridades federales a investigar y juzgar los delitos cometidos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la informacin o las libertades de expresin o imprenta. La federacin podra atraer y conocer cualquier caso de competencia del orden local, ya no estar sujeto a la existencia de conexidad de un delito local y uno federal para poder atraerlo. La facultad para atraer los casos ser parcial y discrecional en tanto no se aprueben reformas a la ley secundaria que acoten la facultad discrecional de atraer los casos, incluidos: a. Los supuestos bajo los cuales la federacin tenga obligacin de atraer los casos para su investigacin y enjuiciamiento. ARTICLE 19 ha sealado que estos supuestos debern referirse por lo menos en los siguientes casos: 1. Delitos graves: asesinatos, desapariciones, ataques contra instalaciones de medios; o 2. Cuando haya inaccin, omisiones o falta de diligencia por parte de las autoridades locales para investigar; o 3. Cuando se presuponga que el/la responsable es una autoridad local. b. Reformas necesarias a legislacin secundaria correspondiente para una efectiva implementacin de la reforma, incluidos al:

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1. Cdigo Penal Federal (mediante creacin del delito especfico o la alternativa de agravantes); 2. Cdigo Federal de Procedimientos Penales (adecuacin de los supuestos de atraccin o conocimiento de autoridades federales; artculos 10, 18, 19, 465, entre otros); 3. Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (adecuacin de la competencia de Jueces federales -art. 50-); 4. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica (adecuacin para establecer a un organismo especializado de investigacin que podra ser la FEADLE -art. 11-); 5. Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica (establecer formalmente al rgano desconcentrado, fiscala, o unidad especializada a fin de fortalecer al organismo encargado -FEADLEa travs del fortalecimiento de atribuciones y dotacin de recursos econmicos, humanos y materiales necesarios; art. 3). El ltimo aspecto (reforma a la Ley orgnica de la PGR y su reglamento) resulta esencial ya que es indispensable fortalecer la FEADLE para procurar una efectiva investigacin por esta fiscala., y en consecuencia se debe reforzar su estructura, ampliar su mandato y asegurar recursos humanos y financieros suficientes. Por lo anterior, ARTICLE 19 hizo un llamado al: Congreso Federal, A aprobar las reformas a la legislacin secundaria sin dilacin en un proceso abierto y transparente. A asignar recursos suficientes a la FEADLE para investigar los delitos cometidos contra quienes ejercen la actividad periodstica. Ejecutivo Federal, A realizar las reformas necesarias para incorporar formalmente a la FEADLE en la estructura orgnica de la Procuradura General de la Repblica A dotar a la FEADLE con recursos humanos y financieros suficientes para garantizar investigaciones efectivas.

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