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Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de Colombia Departamento Nacional de Planeacin

3517

LINEAMIENTOS DE POLTICA PARA LA ASIGNACIN DE LOS DERECHOS DE EXPLORACIN Y EXPLOTACIN DE GAS METANO EN DEPSITOS DE CARBN

Ministerio de Minas y Energa Agencia Nacional de Hidrocarburos Instituto Colombiano de Geologa y Minera DNP: DIES Versin aprobada

Bogot, D.C., 12 de mayo de 2008

NDICE

I. II. III. IV. VI.

INTRODUCCIN..................................................................................................................... 2 ANTECEDENTES .................................................................................................................... 2 ASPECTOS TCNICOS .......................................................................................................... 7 ASPECTOS JURDICOS........................................................................................................ 12 OBJETIVOS............................................................................................................................ 16

VII. ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCIN ................................................................................ 16 VIII. RECOMENDACIONES ......................................................................................................... 18

I.

INTRODUCCIN

Este documento somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes los lineamientos de poltica para la asignacin de los derechos de exploracin y explotacin de gas metano en depsitos de carbn y el desarrollo de las normas tcnicas para su explotacin.

II.

ANTECEDENTES

El gas metano en depsitos de carbn (GMDC) es una forma de gas natural presente en yacimientos no convencionales 1 , que hace parte de la oferta energtica de combustibles fsiles. El comportamiento de la oferta y la demanda de este hidrocarburo est asociado con la creciente necesidad de contar con energticos provenientes de diferentes fuentes y, en particular, obedece a la situacin mundial del mercado de gas natural, caracterizado por una oferta relativamente estable y una produccin creciente en respuesta a la dinmica de la demanda.

Por las caractersticas de los yacimientos de GMDC, tanto las licencias como las operaciones de exploracin y produccin pueden darse en condiciones de coexistencia geogrfica y temporal con operaciones de minera de carbn.

A.

Oferta de gas natural

i.

Contexto internacional

La oferta de gas natural se puede describir en trminos de las reservas, la produccin y la relacin entre reservas y produccin (R/P) 2 . Durante los ltimos aos, las reservas mundiales de gas se han incrementado con un comportamiento aleatorio 3 , mientras que la produccin ha mantenido niveles de crecimiento ms homogneos, a una tasa de 2.1% anual entre 1995 y 2006. As, en el ao

Los gases de yacimientos no convencionales son aquellos que se encuentran en reservorios diferentes a aquellos en donde se presenta el gas natural. Entre estos gases se suelen incluir: i) los gases extrados de arenas de baja permeabilidad (tight sands); ii) los gases presentes en arcillas bituminosas (gas shales); y iii) el gas metano en depsitos de carbn (coalbed natural gas, coalbed gas methane o natural gas in coal). 2 Cociente de las reservas probadas de gas natural sobre la produccin anual de este hidrocarburo, que indica el nmero de aos durante el cual se puede producir gas natural con las reservas disponibles, en caso de mantener el ritmo actual de produccin. 3 Las reservas de gas aumentaron en un 8.22% entre 2000 y 2001, aumentaron 0.96% entre 2001 y 2002, y disminuyeron 0.52% entre 2003 y 2004.

2006 las reservas fueron de 6,405 tera pies cbicos (TPC) y la produccin fue de 277 giga pies cbicos (GPC), como se observa en el Grfico 1. Por lo anterior, la relacin R/P que oscil entre 63 y 71 aos durante la ltima dcada, fue de 63 aos en 2006.

Grfico 1 Oferta mundial de gas natural


6,600 6,400 6,200 240 300 280 260 6,000 5,800 5,600 5,400 140 5,200 5,000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 120 100

220 200 180 160

Reservas

Produccin

Fuente: Statistical Review Workbook 2007. British Petroleum.

Por otro lado, el precio internacional del gas natural ha tenido un comportamiento errtico 4 , con una tendencia al alza, que en promedio equivale a un incremento anual del 19% entre 1995 y 2006, tal como se presenta en el Grfico 2.

El precio se increment 50.4% entre 2004 y 2005 y disminuy en 23.2% entre 2005 y 2006. Situaciones similares se presentan desde 1995.

Produccin (GPCD)

Reservas (TPC)

Grfico 2 Precio internacional de gas natural 5


9

US$/MBTU

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Statistical Review Workbook 2007. British Petroleum.

ii.

Contexto nacional

Las reservas nacionales de gas natural fueron 7,084 GPC en el ao 2007, de las cuales 3,746 GPC correspondieron a reservas probadas. De otra parte, desde el ao 2000 la produccin ha presentado un incremento anual de 3.5% aproximadamente, alcanzando 730 MPCD en el ao 2007 . Como consecuencia de lo anterior, la relacin R/P fue de 14 aos en 2007. (Grfico 3).
6

Precio internacional con referencia Henry Hub. Henry Hub es un punto del sistema de gasoductos de los Estados Unidos, ubicado en Erath, Louisiana, en el cual confluyen 16 subsistemas que sirven los mercados de la costa del Golfo de Mxico, la costa este de los Estados Unidos, el medio oeste y la frontera con Canad. El precio internacional con referencia Henry Hub es el precio de los contratos de futuros para el gas natural en la bolsa de Nueva York (New York Mercantile Exchange (NYMEX)). 6 La produccin de gas natural fue 575 MPCD en el ao 2000.

Grfico 3 Oferta nacional de gas natural


8,000
7

800

Reservas (GPC)

600 7,000 400 6,000 200

5,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Reservas
Fuente: Ecopetrol, UPME, ANH

Produccin

B.

Variables en la comercializacin de gas metano en depsitos de carbn

La posibilidad de comercializar GMDC frente al gas natural proveniente de yacimientos convencionales depende principalmente de los volmenes disponibles de GMDC, de los precios del gas natural, de los costos de produccin del GMDC y del costo de oportunidad del carbn en el cual se encuentra depositado.

Por una parte, la decisin de invertir en la explotacin de GMDC se basa en los precios internacionales del gas natural. No obstante lo anterior, las caractersticas del proceso de produccin de GMDC generan un mayor nivel de incertidumbre para los inversionistas, ya que para la adecuada explotacin de este hidrocarburo se requiere asegurar continuidad en el proceso de extraccin 8 y el manejo de unas tasas de produccin que hagan ptima su explotacin . De esta manera, a diferencia de los procesos de produccin de gas natural de yacimientos convencionales, en el caso del GMDC resulta difcil adecuar la produccin a los precios del mercado spot del gas natural.
9

La informacin de reservas de gas incluye las reservas probadas, las no probadas y las proyecciones de gas para el consumo en operacin, segn se puede observar en los documentos de Indicadores de Gestin publicados en la seccin Hidrocarburos en Colombia de la pgina web de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (www.anh.gov.co). 8 Esto debido a que una vez liberada la presin, el agua puede ocupar el espacio dejado por el gas. 9 Relacin de produccin agua vs gas.

Produccin (MPCD)

Por otra parte, la decisin de producir GMDC depende de variables que afectan los costos de produccin, como son: i) las condiciones de almacenamiento de este hidrocarburo en el reservorio; ii) los avances tecnolgicos en su exploracin y explotacin 10 ; iii) las economas de escala en la produccin; y iv) la logstica de acceso a los mercados disponibles.

En primera instancia, debido a las condiciones de almacenamiento del GMDC, los pozos requeridos para su extraccin son poco profundos en comparacin con los pozos de gas natural convencional , lo cual permite ahorros en los costos unitarios de explotacin, no obstante se requiere de varios pozos para producir volmenes que aseguren la viabilidad financiera de la operacin. Adems, el espacio entre dichos pozos es menor al necesario para la produccin de gas natural convencional. En segunda instancia, el avance en las tcnicas de exploracin, explotacin y recuperacin de pozos incide en la disminucin de los costos de inversin, operacin y mantenimiento del proceso de explotacin de GMDC 12 . Finalmente, para asegurar la viabilidad financiera de la explotacin de GMDC se requiere alcanzar un volumen crtico de produccin, factor que depende de las caractersticas geolgicas de la cuenca, adems de lograr unos costos logsticos de distribucin fsica que hagan viable su acceso al mercado objetivo.
11

Teniendo en cuenta lo anterior y como consecuencia de la reduccin en la produccin de gas natural en Estados Unidos 13 , slo desde mediados de la dcada de 1980 se inici la produccin comercial de GMDC en ese pas 14 . El comportamiento de la produccin de este hidrocarburo en Estados Unidos se muestra en el Grfico 4.

En el ao 2006, la produccin mundial de GMDC fue 1.9 TPC, que represent el 1.9% de la produccin de gas natural. Cerca del 90% de la produccin provino de Estados Unidos y el resto de Canad y Australia. En el mismo ao, las reservas mundiales probables eran de 4,500 TPC y las

Coalbed methane development in the Intermountain West. Gary Bryner, Natural Resources Law Center, University of Colorado School of Law. 11 La profundidad puede variar entre 1,000 y 6,000 pies. Gas Asociado al Carbn. ICP Ecopetrol S.A. Divisin de Exploracin y Produccin. 12 A long term view for unconventional gas. The natural gas frontier: 2015 and beyond. Vello A. Kuuskraa y Brian T. Kuck. Advanced Resources International, Inc. Presentacin realizada en el National Energy Modeling System/Annual Energy Outlook Conference 2001. Se requiere del uso de medidores de gas para bajos caudales y pequeos diferenciales de presin, adems de tuberas flexibles de bajo dimetro para su produccin. 13 Coalbed methane A global look at a regional supply. Smith, Leta, IHS, Inc., Houston, U.S.A. 14 Estados Unidos es el precursor en la explotacin comercial de gas proveniente de fuentes no convencionales. El 40% de la produccin de gas natural en ese pas proviene de fuentes no convencionales, entre las que se encuentra el GMDC, con una participacin del 7.5% en la produccin total de gas natural.

10

reservas recuperables se estimaron en 600 TPC, lo cual equivale al 70% y 9% de las reservas totales de gas natural, respectivamente 15 .

Grfico 4 Produccin de GMDC en Estados Unidos


1,500 1,500 1,252 956

Produccin de GMDC (GPC)

1,000

500 196 10 0 1985 1990 1995 1999 2000

Fuente: Coalbed methane development in the Intermountain West. Gary Bryner, Natural Resources Law Center, University of Colorado School of Law.

Por otro lado, las reservas de GMDC identificadas en Colombia son del orden de 4.7 TPC 16 . Con base en estudios preliminares, se estima que las reservas probables en las regiones colombianas con mayor potencial 17 son de 17 TPC, que se concentraran principalmente en las cuencas de Cesar y Ranchera 18 .

III.

ASPECTOS TCNICOS

A continuacin se presenta una breve descripcin de las principales diferencias entre las caractersticas del GMDC y el gas natural y entre sus tcnicas de produccin, de los conflictos que tienen origen en estas diferencias, y de los argumentos de orden tcnico que en el mbito internacional han permitido solucionar tales conflictos.
Coalbed methane A global look at a regional supply. Smith, Leta, IHS, Inc., Houston, U.S.A. Conventional & unconventional hydrocarbon resources. International Congress. February 2008. 16 Gas Metano Asociado a Carbn. Agencia Nacional de Hidrocarburos. Noviembre 2007. 17 Entre las regiones con mayor potencial se encuentran: sabana de Bogot, formacin Guaduas, formacin GuachinteFerreira, cuenca del Cauca, cuenca Catatumbo, cuenca de los Llanos, cuenca de Magdalena Medio, y cuenca baja y media del Ro Cauca. 18 Coalbed methane resources of Colombia. Mario Garca Gonzlez. Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga. Colombia. Conventional & unconventional hydrocarbon resources. International Congress. February 2008.
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i.

Caractersticas generales del GMDC El GMDC es una forma de gas natural 19 que se produce cuando material orgnico se

convierte en carbn, quedando atrapado en las capas del mismo mineral por presin hidrulica 20 . Una vez se genera el gas, ste es fsica y qumicamente adsorbido reserva de gas .
22

21

en el mineral, creando una

Generalmente, el GMDC es un gas dulce con un contenido alto de metano y trazas de etano, propano, butano, dixido de carbono y nitrgeno. A manera de ejemplo, la Tabla 1 presenta la diferencia entre la composicin del GMDC y la del gas natural de la Cuenca del ro Powder en Estados Unidos.

Tabla 1 Comparacin composicin del GMDC y gas natural en la Cuenca del Ro Powder Composicin Dixido de carbono Nitrgeno Etano Metano Otros GMDC 1.1% 0.1% 0.1% 98.6% 0.1% Gas Natural 1.8% 2.1% 12.4% 73.9% 9.8%

Fuente: Coalbed methane development in the Intermountain West. Gary Bryner, Natural Resources Law Center, University of Colorado School of Law.

A pesar de estas diferencias, el GMDC puede ser mezclado con gas natural y transportado por gasoductos para ser usado como materia prima
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o como combustible.

Coalbed methane development in the Intermountain West. Gary Bryner, Natural Resources Law Center, University of Colorado School of Law. 20 Debido a que los mantos de carbn tienen reas superficiales grandes, pueden almacenar entre 6 y 7 veces ms del gas equivalente que se puede almacenar en las reservas de gas convencional. 21 La adsorcin es un proceso por el cual tomos, iones o molculas son atrapadas o retenidas en la superficie de un material. 22 Coalbed methane. Cerrejn. Dcima Asamblea y Congreso Anual de Naturgas. 2006. 23 El gas natural se emplea como materia prima en procesos de sntesis para la produccin de petroqumicos.

19

ii.

Argumentos tcnicos en conflictos derivados de la coexistencia de explotaciones de carbn

y GMDC

El GMDC se encuentra adsorbido en carbn, razn por la cual se puede presentar una coexistencia de explotaciones de carbn y de GMDC. Esta coexistencia ha provocado controversias sobre los alcances de los ttulos o contratos de concesin y/o asociacin otorgados y sobre la propiedad del GMDC, as como debates sobre la optimizacin de la produccin de minerales e hidrocarburos.

Por lo general, estas circunstancias han sido debatidas desde el punto de vista jurdico, partiendo de discusiones de tipo tcnico que se orientan principalmente a: i) identificar si el GMDC y el carbn deben tratarse como productos asociados o como recursos diferentes e independientes; y ii) determinar si es posible adoptar soluciones para asegurar la coexistencia de la explotacin del carbn y del GMDC. En relacin con el primer aspecto, se ha argumentado que la naturaleza del carbn 24 debe permitir establecer si este mineral es depsito del GMDC o si por el contrario el GMDC y el carbn hacen parte del mismo producto y por lo tanto este hidrocarburo llega a ser gas slo despus del proceso de explotacin. Este debate obedece a que durante el proceso de carbonificacin 25 se forma carbn y gas como parte de un mismo proceso fsico-qumico. Sobre este tema, debates judiciales adelantados en Estados Unidos y Canad 26 han concluido que: i) los mecanismos de almacenamiento del gas en el carbn no han sido entendidos de manera plena y por tanto sta no es una evidencia conclusiva; ii) la adsorcin es el mecanismo de almacenamiento dominante; iii) el GMDC tiene un vnculo dbil con el carbn; iv) debido a que el GMDC no puede existir como lquido a la temperatura in situ, el GMDC se encuentra naturalmente en estado gaseoso en los yacimientos; y v) el carbn es una roca compuesta principalmente de material carbonceo 27 . En este sentido, como resultado de estos debates judiciales se ha concluido que el GMDC y el carbn son dos recursos diferentes e independientes.

En algunos procesos jurdicos se ha planteado que el carbn est compuesto de materia slida, lquida y gaseosa. Proceso geolgico de formacin de materiales con contenido creciente de carbono, a partir de materiales orgnicos. 26 Coal bed methane: Canadian and US legal experiences. AIPN CMAC Conference. Alan Harvie. Macleod Dixon. Calgary, Alberta. Canad. 27 En 1999 la Suprema Corte de Estados Unidos, en un caso de la compaa Amoco Production Company vs. Southern Ute Indian Tribe, decret que el GMDC no est incluido en el significado de carbn y que por estar en estado gaseoso no
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Adicionalmente, pases como Estados Unidos 28 , Canad 29 , Australia 30 , Sudfrica 31 e India32 cuentan con legislacin que clasifica al GMDC como un hidrocarburo, y no como parte o componente del carbn o sometido al rgimen de ste.

En relacin con el segundo aspecto, cabe mencionar que las tcnicas de perforacin y explotacin han evolucionado durante los ltimos aos, haciendo posible la coexistencia ordenada de la explotacin del carbn y del GMDC.

Entre los potenciales problemas asociados con la explotacin conjunta se encuentran el excesivo flujo de agua y su tratamiento, la produccin sbita de gas originada en mantos sobrepresionados, la inestabilidad de los pozos, y el posible dao mantos comerciales de carbn. Por lo anterior, las tcnicas de explotacin
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se centran en los siguientes objetivos: i) la prevencin

del dao al manto de carbn; ii) la estabilidad del pozo; iii) el control de las presiones; iv) la optimizacin en la produccin de GMDC; y v) la obtencin de informacin para exploracin y produccin.

Para el logro del primer objetivo se emplean tcnicas de perforacin y completamiento del manto de carbn a desbalance 34 usando lodo aireado o agua de formacin. Esto previene que el fluido de perforacin, los aditivos qumicos y los slidos taponen el sistema de fracturas, lo cual evita en el hinchamiento del carbn y en consecuencia un dao significativo al manto.

Frente al segundo y tercer objetivo, las tcnicas se basan en sistemas de corazamiento desde la superficie hasta profundidad total del pozo para luego ser perforado y estimulado con fracturamiento hidrulico 35 . Una variacin a esta tcnica consiste en utilizar grandes volmenes de aire a altas presiones dentro del pozo a travs de un equipo especial de perforacin/completamiento.

hace parte del carbn. Si bien las compaas de carbn pueden liberar el gas en el proceso de extraccin de este mineral, este proceso no implica el derecho sobre el gas. 28 Energy Policy Act de 2005, reseado en Report on Relevant International Experiences Regarding CBM, estudio de Macleod Dixon para Ecopetrol S.A. 29 Carta Informativa IL91-11 del Alberta Energy and Utilities Board, provincia de Alberta, Canad. 30 Petroleum Act de 1923, Petroleum and Gas Production and Safety Act de 2004, y Mineral Resources Act de 1998. 31 Gas Act de 2001. 32 Oilfields Regulations and Development Act, Mines and Minerals Development and Regulation Act de 1957, reformada en 1999, y Petroleum and Natural Gas Rules. 33 Contemplan las actividades de: perforacin, completamiento, estimulacin, reacondicionamiento y produccin de los pozos. 34 A menor presin del yacimiento. 35 La perforacin con Slim-Hole (huecos delgados o pequeos) ha sido muy utilizada en este caso.

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Otra tcnica es perforar los pozos para ser completados con empaquetamientos

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y posterior

estimulacin, lo cual permite seleccionar los mantos individuales para el fracturamiento, mantener la estabilidad del pozo durante la perforacin, controlar el flujo excesivo de agua y las explosiones de gas, y asegurar el control de la produccin.

En relacin con el cuarto objetivo, se ha demostrado que los pozos horizontales, perforados perpendicularmente a la direccin del clivaje frontal , producen mayores volmenes de gas, dado que el pozo puede ser orientado en la direccin de la mxima permeabilidad e incrementar el rea de drenaje.
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Para el logro del quinto objetivo, es preciso sealar que existen tcnicas para la aplicacin de registros elctricos de pozos para evaluar el potencial del GMDC. Los diferentes registros dan informacin relacionada con propiedades del carbn como la resistividad de los carbones y densidad, la identificacin de las rocas almacenadoras y las condiciones de depositacin de las arcillas, el rango del carbn en funcin de su porosidad, y el contenido de gas que permite el modelamiento de los yacimientos de GMDC.

Teniendo en cuenta que es posible optimizar la produccin de carbn y de GMDC cuando se realiza la extraccin coexistencia de los dos recursos, la provincia de British Columbia en Canad adopt reglas que permiten la solucin de posible conflictos entre productores 38 : i) cuando el yacimiento de carbn no justifica su produccin comercial y no se han asignado derechos para la explotacin de este mineral, el GMDC tiene prelacin; ii) cuando existe el prospecto de produccin de carbn, pero no se ha otorgado el derecho para la explotacin de este mineral, se concede el derecho sobre el GMDC, bajo regulaciones de perforacin y operacin que protejan el recurso carbonfero; iii) cuando previamente existe el ttulo sobre el carbn y posteriormente se conceden los derechos sobre el GMDC, la produccin del hidrocarburo se supedita a un acuerdo entre el explotador de GMDC y el titular del carbn; y iv) cuando existe el derecho sobre el carbn y el gas y no se ha logrado el acuerdo para la extraccin de estos productos, las condiciones de produccin del GMDC son evaluadas por la autoridad administrativa competente.

tipo grava o con tubera ranurada (liner ranurado). Traduccin libre de face cleat. Planos de debilidad principal que favorecen el desarrollo de la permeabilidad de los mantos de carbn. 38 Basado en Policy on Coalbed Methane, Government of British Columbia. Ministry of Energy and Mines. Diciembre 1999.
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36

11

IV.

ASPECTOS JURDICOS

La exploracin y explotacin minera y de gas natural se rigen a partir de los cdigos de minas y de petrleos respectivamente. Cada uno de ellos presenta aspectos legales particulares que obedecen a las tcnicas de exploracin y explotacin de los minerales e hidrocarburos y a los recursos a los cuales se tiene derecho sobre las reas asignadas.

A.

Legislacin minera
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A diferencia de la legislacin anterior

que regulaba de manera especfica la exploracin y

explotacin de cada uno de los diversos minerales, la gran mayora de las previsiones contenidas en el Cdigo de Minas vigente (Ley 685 de 2001) cobija de manera general a todos los recursos mineros, entre stos el carbn.

En tal virtud, son aplicables a este mineral las disposiciones generales del Ttulo I del citado Cdigo, las normas sobre la concesin de minas (Ttulo II), la regulacin en materia de servidumbres mineras, expropiacin y medio ambiente (Ttulo V), y los aspectos procedimentales (Ttulo VII).

De conformidad con lo establecido en el artculo 2 del Cdigo de Minas, su mbito material o campo de aplicacin lo constituyen las relaciones jurdicas del Estado con los particulares y las de stos entre s, respecto de los trabajos y obras de la industria minera.

Con el objeto de evitar conflictos con las normas que rigen la exploracin y explotacin de hidrocarburos lquidos y gaseosos, la misma norma excluye expresamente estas actividades del mbito de aplicacin del Cdigo y las remite a las disposiciones especiales sobre la materia.

El artculo 10 del Cdigo de Minas confirma la diferenciacin que en el rgimen legal colombiano existe entre los minerales y los hidrocarburos, al definir mineral como la sustancia

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Cdigo de Minas contenido en el Decreto 2655 de 1988.

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cristalina, por lo general inorgnica, con caractersticas fsicas y qumicas propias debido a un agrupamiento atmico especfico 40 .

En relacin con los recursos naturales no renovables sobre los cuales el contrato de concesin minera otorga derechos de explotacin, el artculo 61 del mismo Cdigo
41

determina que

el derecho del concesionario a explotar abarca, adems de los minerales expresamente previstos en el contrato, los que se hallen en liga ntima o asociados con aqullos o se obtengan como subproductos de la explotacin. El inciso segundo de la misma disposicin precisa que, para sus efectos: i) se encuentran en liga ntima los minerales que hacen parte del mineral extrado y cuya separacin se obtiene mediante posteriores procesos fsicos o qumicos de beneficio; ii) estn asociados aquellos minerales que hacen parte integral del cuerpo mineralizado objeto del contrato de concesin; y iii) son subproductos de la explotacin los minerales que son necesariamente extrados con los que son objeto del contrato y que por su calidad o cantidad no seran econmicamente explotables en forma separada.

En consecuencia, las condiciones de hallarse en liga ntima, estar asociados o ser subproductos del carbn objeto de los contratos de concesin de este mineral slo son predicables de otros minerales y nunca de los hidrocarburos lquidos o gaseosos.

En armona con lo anterior, el artculo 15 del Cdigo de Minas seala que el contrato de concesin y los dems ttulos emanados del Estado
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confieren al beneficiario el derecho de

establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del rea otorgada, la existencia de minerales y a apropirselos mediante su extraccin. El artculo 58, por su parte, seala que el contrato de concesin otorga al concesionario, en forma excluyente, la facultad de efectuar dentro de la zona concedida los estudios, trabajos y obras necesarios para establecer la existencia de los minerales objeto del contrato y para explotarlos.

El alcance de las expresiones en forma exclusiva y en forma excluyente empleadas en estos dos artculos es el de impedir que terceros pretendan explotar en el rea concedida los mismos minerales objeto del contrato de concesin. Por consiguiente, el derecho o facultad del

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La condicin de sustancia cristalina implica que los minerales son siempre slidos cuyos tomos y molculas estn regular y repetidamente distribuidos en el espacio Diccionario de la Lengua Espaola, vigsima segunda edicin 2001. Primera acepcin del vocablo cristal. 41 Titulado Minerales que comprende la concesin. 42 Permisos o licencias de explotacin, contratos de explotacin y contratos celebrados sobre reas de aporte.

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concesionario no resultar vulnerado en el evento en que el Estado, en su condicin de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, otorgue a otras personas en el rea vinculada a la concesin minera derechos de exploracin y explotacin de cualesquiera otros recursos diferentes del mineral o minerales contratados, como por ejemplo de hidrocarburos lquidos o gaseosos.

B.

Normatividad en materia de exploracin y explotacin de hidrocarburos


43

De conformidad con lo sealado en el artculo 2 del Decreto 1895 de 1973 , gas natural es toda mezcla de hidrocarburos en estado gaseoso que puede tener cantidades variables de impurezas. La definicin no determina que la mezcla de hidrocarburos, para tener la calidad de gas natural, deba localizarse en un yacimiento gasfero convencional o pueda encontrarse en una ubicacin no convencional como los depsitos de carbn.
44

El marco legal que rige la exploracin y explotacin de hidrocarburos

est conformado

fundamentalmente por el Decreto Ley 1760 de 2003 que cre la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y fij sus funciones, por los reglamentos de asignacin y contratacin de reas para la exploracin y produccin de hidrocarburos expedidos por esa misma entidad, y por el Decreto 70 de 2001 que determina las competencias del Ministerio de Minas y Energa (MME) en relacin con los hidrocarburos.

De acuerdo con lo establecido en el artculo 4 del Decreto Ley 1760 de 2003, el objetivo de la ANH es la administracin integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nacin, en desarrollo de lo cual le corresponde la funcin de administrar las reas hidrocarburferas y asignarlas para su exploracin y explotacin . No obstante lo anterior, es importante sealar que siguen vigentes contratos de asociacin suscritos por Ecopetrol, como antiguo administrador del recurso de la Nacin y en virtud de lo sealado en el Decreto 2310 de 1974.
45

43 Por el cual se dictan normas sobre exploracin y explotacin de petrleo y gas, con el fin de evitar el desperdicio fsico y econmico de las reservas de petrleo y gas de propiedad nacional o privada y de asegurar su mxima recuperacin final y tomar medidas para la prevencin de la contaminacin ambiental. Obliga a todo explorador y explotador de aportes, concesiones y reas de propiedad privada a presentar anualmente informes de geologa y geofsica y de ingeniera e informes contractuales para concesiones en exploracin y explotacin. 44 Lquidos o gaseosos. 45 Artculo 5, numeral 5.1

14

A diferencia de la explotacin minera, la cual debe llevarse a cabo con sujecin a la legislacin contenida en el Cdigo de Minas que regula ntegramente la materia, las actividades de exploracin y produccin de hidrocarburos estn sometidas a las reglas contenidas en la minuta del contrato de asociacin, en aquellos casos en que aplique, en el reglamento de asignacin de reas adoptado por el Consejo Directivo de la ANH
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y en el contrato modelo de exploracin y

produccin de hidrocarburos aprobado por ese mismo rgano.

De conformidad con lo previsto en el contrato modelo de exploracin y produccin de hidrocarburos, el mismo tiene por objeto otorgar exclusivamente al contratista el derecho de explorar el rea contratada y de explotar los hidrocarburos de propiedad del Estado que se descubran dentro de dicha rea (clusula 2, numeral 2.1).

Al tenor de las definiciones consagradas en la clusula 1 del mencionado contrato modelo, hidrocarburos son todos los compuestos orgnicos constituidos principalmente por la mezcla natural de carbono e hidrgeno, as como tambin de aquellas sustancias que los acompaan o se derivan de ellos (numeral 1.20).

En la medida en que el organismo estatal que administra los recursos mineros y que contrata su exploracin y explotacin es el MME, en su calidad de Autoridad Minera 47 , y por delegacin el Instituto Colombiano de Geologa y Minera (INGEOMINAS) y seis gobernaciones de departamento , mientras que la entidad pblica que administra las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nacin es la ANH, y que los contratos de concesin minera y los de exploracin y produccin de hidrocarburos que cada una de ellas celebra estn restringidos a los respectivos recursos naturales no renovables objeto de los mismos, en ningn caso habr lugar a que el contrato de concesin minera comprenda los hidrocarburos que puedan hallarse en la mina o depsito de mineral, como tampoco a que en el contrato de exploracin y produccin de hidrocarburos se entiendan incluidos los minerales definidos en el Cdigo de Minas.
48

El aprovechamiento del GMDC en Colombia no hace necesaria la adopcin de nuevas normas de carcter legal, toda vez que ni la legislacin minera ni la normatividad en materia de hidrocarburos presentan vacos o inconsistencias que deban ser subsanados. Sin perjuicio de lo
Acuerdo No. 008 de 2004 y sus modificaciones y adiciones. Artculo 317 de la Ley 685 de 2001 (Cdigo de Minas). 48 Los departamentos con delegacin de funciones de contratacin y titulacin minera son Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cesar y Norte de Santander.
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anterior, dadas las especificidades que presenta la extraccin del GMDC, y en especial la posible coexistencia con ttulos mineros, es conveniente la expedicin de las normas tcnicas correspondientes, de los reglamentos de contratacin y de los modelos de contratos a que haya lugar. La regulacin que expidan los organismos administrativos competentes no constituir desarrollo de las previsiones del Cdigo de Minas, estatuto ste del que se encuentran excluidos los hidrocarburos, sino de la normatividad prevista para los recursos hidrocarburferos.

VI.

OBJETIVOS

A.

Objetivo General

Definir los lineamientos de poltica pblica para la asignacin de los derechos de exploracin y explotacin de GMDC y el desarrollo de las normas tcnicas para su explotacin, considerando la eventual coexistencia de ttulos mineros y de hidrocarburos.

B.

Objetivos especficos

i.

Analizar aspectos tcnicos relevantes para la exploracin y explotacin de GMDC.

ii.

Identificar los mecanismos jurdicos necesarios para la asignacin de los derechos de exploracin y explotacin de GMDC.

iii.

Identificar los aspectos normativos y contractuales requeridos para la asignacin de los derechos de exploracin y explotacin de GMDC.

VII.

ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCIN

Teniendo en cuenta el diagnstico y los objetivos planteados en este documento, se recomienda implementar las siguientes acciones orientadas a consolidar el marco normativo, contractual y tcnico para la asignacin de los derechos de exploracin y explotacin de gas metano en depsitos de carbn.

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A.

Establecer las normas tcnicas para la exploracin y produccin de GMDC

Se recomienda al MME expedir, en el marco de su competencia y con el apoyo de la ANH y el INGEOMINAS, las normas tcnicas para la exploracin y produccin de GMDC, considerando la especificidad tcnica de esta actividad. Se recomienda a este Ministerio que estas normas incorporen los criterios tcnicos para la adecuada coexistencia de las actividades de exploracin y produccin de GMDC y carbn, tomando en consideracin su condicin de recursos diferentes e independientes, buscando claridad en la naturaleza los derechos mineros e hidrocarburferos para una explotacin eficiente de los mismos y maximizando el valor para todas las partes involucradas. As mismo, se recomienda al MME contemplar entre los criterios tcnicos el cumplimiento de las normas ambientales para el proceso de exploracin y explotacin de GMDC.

B.

Definir un reglamento para la contratacin de reas y disear un modelo de contrato

para la exploracin y produccin de GMDC

Dada la condicin de hidrocarburo que posee el GMDC, cuya administracin est en consecuencia a cargo de la ANH, se recomienda a dicha entidad elaborar y adoptar, en el marco de sus competencias y en coordinacin con el MME, un reglamento para la contratacin de reas para la exploracin y produccin de GMDC o proponer los ajustes pertinentes al reglamento de contratacin vigente.

De manera similar, se recomienda a la ANH elaborar y adoptar, en el marco de sus competencias y en coordinacin con el MME, un modelo de contrato de exploracin y produccin de GMDC.

C.

Asegurar la coordinacin en el manejo y suministro de la informacin tcnica

relacionada con carbn y GMDC entre las entidades competentes

Se recomienda a la ANH y al INGEOMINAS adoptar y poner en marcha las medidas necesarias a efecto de que exista la debida coordinacin en el manejo, intercambio y suministro de la informacin tcnica disponible en los bancos de informacin o bases de datos que tales entidades administran, en armona con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 .
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49 Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos. Tomo I, Captulo 4, Seccin 4.2.3.

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D.

Adoptar mecanismos de prevencin y solucin de posibles conflictos entre

explotadores de carbn y productores de GMDC ante la coexistencia de licencias

Se recomienda al MME adoptar los mecanismos pertinentes para prevenir posibles conflictos entre explotadores de carbn y productores de GMDC, y para obrar como facilitador en la solucin de tales conflictos, en caso que se presenten.

Adicionalmente, se recomienda a la ANH, al INGEOMINAS y las Gobernaciones de los departamentos con delegacin de funciones de contratacin y titulacin minera, bajo la orientacin del Ministerio de Minas y Energa, poner en marcha un proceso de coordinacin de sus actividades de asignacin y contratacin de reas para la exploracin y produccin de GMDC y de carbn, con el nimo de mitigar los potenciales riesgos asociados con la coexistencia de las actividades de explotacin de ambos recursos.

VIII.

RECOMENDACIONES

El Ministerio de Minas y Energa, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el Instituto Colombiano de Geologa y Minera (INGEOMINAS) y el Departamento Nacional de Planeacin recomiendan al Conpes:

1. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa que, con el apoyo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el Instituto Colombiano de Geologa y Minera, y en un plazo no mayor a seis meses, expida las normas tcnicas para la exploracin y produccin de gas metano en depsitos de carbn, considerando la especificidad tcnica de esta actividad, la normativa ambiental y el objetivo de maximizar la explotacin del recurso, logrando el beneficio de todas las partes involucradas.

2. Solicitar a la Agencia Nacional de Hidrocarburos que, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa y en un plazo no mayor a nueve meses, elabore y adopte un reglamento para la contratacin de reas para la exploracin y produccin de gas metano en depsitos de carbn o proponga los ajustes pertinentes al reglamento de contratacin vigente.

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3. Solicitar a la Agencia Nacional de Hidrocarburos que, en coordinacin con el Ministerio de Minas y Energa y en un plazo no mayor a nueve meses, elabore y adopte un modelo de contrato de exploracin y produccin de gas metano en depsitos de carbn.

4. Solicitar a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y al Instituto Colombiano de Geologa y Minera que adopten y pongan en marcha las medidas necesarias a efecto de que exista la debida coordinacin en el manejo, intercambio y suministro de la informacin tcnica disponible en los bancos de informacin o bases de datos que tales entidades administran.

5. Solicitar al Ministerio de Minas y Energa que, en un trmino no superior a nueve meses, adopte los mecanismos pertinentes para prevenir posibles conflictos entre explotadores de carbn y productores de gas metano en depsitos de carbn, y para obrar como facilitador en la solucin de tales conflictos, en caso que se presenten.

6. Solicitar a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, al Instituto Colombiano de Geologa y Minera y a las Gobernaciones de los departamentos con delegacin de funciones de contratacin y titulacin minera que, bajo la coordinacin del Ministerio de Minas y Energa, pongan en marcha un proceso de coordinacin de sus actividades de asignacin, contratacin y administracin de reas para la exploracin y produccin de carbn y gas metano en depsitos de carbn.

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