Está en la página 1de 11

1.

INTRODUCCIN Las nuevas Constituciones latinoamericanas han apuntado al desarrollo del modelo de descentralizacin administrativa como forma de acercar las funciones del Estado al ciudadano comn y corriente y abrir nuevas posibilidades presupuestales a los entes terrotoriales, con el fin de impulsar el progreso de las regiones mediante la ejecucin de obras de infraestructura y de carcter social que satisfagan las necesdiades de la poblacin determinada. Las bondades de la norma que establece la descentralizacin se ven reflejadas de manera directa en el concepto de unidad de la Nacin Boliviana, que reconoce la autonoma de las entidades terriotriales e insta el desarrollo de los procesos de descentralizacin. Esa mencionada unidad no es una medida de limitacin ni tampoco lo es de fortalecimiento del Estado central en detrimento de la autonoma consagrada en el texto constitucional y de la descentralizacin que se haba iniciado desde antes, al menos en la mente de algunos hombres preclaros que visionaron el futuro de la Nacin Boliviana, sino que responde a la voluntad del constituyente que aclara y enfatiza que la descentralizacin territorial no es incompatible con la unidad, como se ha demostrado con los procesos crecientes de regionalizacin o federalizacin emprendidos en algunos estados europeos tales como Espaa, Italia, Blgica o Francia. El constituyente ha sido explcito en someter las competencias atribudas a los rganos de gobierno de orden departamental y municipal a lo previsto por la ley, con el propsito expreso de respetar la potestad nacional y garantizar la coordinacin y ecuanimidad de la planeacin regional y local con la nacional. La regulacin de lo especfico de cada localidad tiene que estar enmarcado dentro de los parmetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de Ley. En otras palabras, la normatividad propia de cada ente terriotorial debe ser armnica con la Ley general del Estado, con base en que la parte se ordena al todo, de la misma forma que lo especfico se encuentra comprendido dentro de lo genrico. 1 2. DESARROLLO El artculo 1 de la CPE Plurinacional de Bolivia establece que somos un Estado Unitario de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas y con la existencia de diferencia de las autonomas llegando a un Sistema de Gobierno democrtico, participativo, representativo con igualdad entre hombres y mujeres. Adems est fundado en la pluralidad y pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico... 2 Con base en lo que el profesor colombiano Doctor Pedro M. Carreo aporta como definicin del Derecho Administrativo como complemento de la definicin dada por Gastn Jez Es la rama del derecho Pblico que ensea los principios reguladores de lo servicios pblicos del Estado, y de las relaciones entre los rganos y agentes de ste y los asociados, podemos
1 Ley de escentralizacin 1654 de 28 de lujio de 1995 2 NCPE Plurinacional de Bolivia Versin oficial Octubre 2008

afirmar que el Derecho Administrativo es muy vasto en su comprensin por las reas que abarca y sin embargo est limitado porque algunas de esas reas han sido ya desarrolladas como ocurre con la rama judicial y la legislacin de hacienda, que son servicios pblicos pero tienen su propia normatividad que las rige. Pero nos centraremos en la organizacin administrativa y dentro de ella empezaremos por hablar de la centralizacin administrativa y la centralizacin poltica aunque no es ese el modelo que actualmente hemos adoptado como Estado. Hablar de centralizacin es hablar de concentracin del poder pblico con todas las consecuencias que se derivan de ello incluido el abuso del mismo. Al interior del entramado de la centralizacin administrativa se puede dar la figura de la desconcentracin administrativa la cual se traduce en una simple descentralizacin burocrtica puesto que los directores de determinados rganos siguen siendo nombrados por el poder central y dependen de ese poder. Hay autonoma? No la hay. Solo por conveniencia del Estado se realiza buscando el favorecimiento de algunos intereses, entre ellos la comodidad que pueda representar para el poder central. El otro punto es el de la centralizacin poltica que implica tambin una concentracin del poder mediante un autoritarismo revestido de autoridad que dirge con clculo poltico la actividad nacional con un marco legal, por supuesto. Descentralizacin Su marco legal es la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 que establece entre otras cosas que el Gobernador administra y controla el Departamento por delegacin del gobierno nacional y que cuenta con un Consejo Departamental con funciones de asesora, control y fiscalizacin de los actos administrativos resultantes de la ejecucin administrativa del Gobernador. La descentralizacin administrativa puede ser territorial cuando tiene connotacin geogrfica e institucional o por servicios cuando bajo bajo la tutela y vigilancia del Estado se otorga a un servicio la autonoma y tiene como caracterstica que satisface las necesidades de carcter general; tambin hay descentralizacin poltica que conlleva la responsabilidad de un ente territorial de administrar por Ley sus propios intereses. El constituyente estableci en la CPE mediante las Autonomas ambas descentralizaciones con excepcin de los Tribunales de Justicia que permanecen centralizados. Autonoma y Autarqua La autonoma supone una libertad de accin ms amplia dado que es una facultad de autogobierno, de autoregulacin (darse sus propias normas), elegir autoridades y autoadministrarse. La facultad de autogobierno es un concepto poltico. A diferencia de ella, la autarqua es la facultad de autoadministrarse pero de acuerdo a reglas o normas impuestas por la autoridad superior. Esta facultad implica un concepto administrativo. En Derecho Administrativo, la autarqua es inherente a la descentralizacin administrativa que permite, segn la definicin normativa, autogobernarse en lo administrativo, tener personalidad jurdica y patrimonio propio, y tener un objeto pblico en cuanto a sus funciones, pero sujeto a normas de un poder superior.

Segn el Profesor Bielsa, (profesor de Derecho administrativo), la autarqua es administracin propia, no un derecho absoluto porque siempre estar bajo la vigilancia superior de un rgano centralizado. Por otra parte el Dr. Pablo Dermizaky (ensayista, poeta y diplomtico boliviano nacido en Trinidad, Beni) hablando sobre autonoma afirma que se refiere a entes territoriales con facultad de gobernarse con base en normas establecidas con anterioridad por el poder constituyente como expresin de la soberana popular. Este concepto obliga a redefinir la autonoma universitaria porque el Legislativo es quien autoriza la enajenacin (transferencia de un derecho real de un patrimonio a otro) de bienes y el proceso de contratacin. Para la FAO la descentralizacin es el proceso de transferencia de una parte del poder y recursos del stado Nacional a las instancias del nivel regional o local 3. Uphoff 4 menciona dos dimensiones de la descentralizacin: localizacin de la decisin y responsablidad del decisor; es decir, dnde est localizado el que debe tomar la decisin y ante quien responde. Si el que toma la decisin est localizado en el nivel regional o local, pero responde por el resultado de sus decisiones ante el nivel central, se habla de desconcentracin o delegacin de funciones; ya si las decisones se toman en los mencionados niveles (regional o local) y responde ante esos mismos niveles, se habla de devolucin (una forma ms avanzada de descentralizacin). Por su parte, la desconcentracin consiste en transferir algunas funciones administrativas y/o tcnicas a niveles ms bajos de administracin (regional, provincial o local) pero el poder de decisin se encuentra en el nivel central. Sin embargo, la delegacin de funciones consiste en transferir a los niveles locales algunas funciones y competencias a niveles ms bajos de decisin pero con el control a nivel superior, aunque sea indirecto. La devolucin es un escaln ms avanzado el proceso de descentralizacin, pues consiste en transferencia de funciones y recursos a los niveles ms bajos de decisin. Este nivel necesita que se refuerzen las competencias a nivel local para que las nuevas responsabilidades puedan ser asumidas y generen confianza entre los actuantes para establecer alianzas horizontales que impulsen el desarrollo de acciones que involucren la colectividad en el nivel local para perseguir un propsito comn. El cumplimiento de todas estas etapas o niveles desembocan en el denominado Capital Social. Es evidente que un proceso de descentralizacin se encuentran estas tres formas escaladas de transferencia de funciones, responsabilidades, capacidades y poderes. A continuacin se establecen las caractersticas de la descentraliacin, desconcentracin y descentralizacin y centralizacin:

3 FAO-SDA en Kit Pedagogique: Comprendre, Analyser et gerer Les Processus de Decentralisation du Development Rural 4 Uphoff, N: Institutional Capacity and Decentralization for Rural Development; presentado a la Technical Consultation on Decentralization for Rural Development, FAO Rome 16-18 December 1997.

DESCENTRALIZACIN
Principio de subsidiariedad (asignarse cada funcin al nivel ms No aplica bajo en que s epueda ejercer sin prdida de efectividad) Profundizacin de la Democracia Personalidad Jurdica Administracin independiente Capacidad de decisin de fondo y de forma Facultad de nombrar sus titulares Poseen patrimonio propio Localizados en cualquier lugar

DESCONCENTRACIN

No profundiza la Democracia Carece de Personalidad Jurdica Sin Administracin independiente Decisiones solamente operativas Nombramiento de Titulares a Nivel Central Sin patrimonio propio Localizados fuera del Centro Administrativo Nacional

DESCENTRALIZACIN
Facilita el pesado y complejo accionar del Estado Vigoriza la vida local Es ms efectiva y oportuna

CENTRALIZACIN
Consolida y reafirma el poder del Estado No tiene un conocimeinto directo de los problemas locales Reafirma la defensa nacional

La Autarqua tiene unos elementos que en elcaso de la legislacin boliviana se reduce a dos clases: los que tienen que ver con su esencia y los que tienen que ver con sus relaciones con el Estado. Con relacin a su esencia estn: Personalidad jurdica de derecho pblico interno (permite decidir y ejecutar sus decisiones); el fin que busca y las funciones que realiza (que son de orden pblico: obras y servicios propios de la administracin); patrimonio con recursos de derecho pblico y privado; estn sujetos a la autoridad o tutela del estado; tienen facultad administrativa de generar sus propios recursos, designar sus autoridades y decidir en el marco de sus normas y estatutos. La Autarqua es creada por Ley. Autonomas de Reciente Creacin en Bolivia El Artculo 271 de la CPE se aprueban las Autonomas departamentales, regionales, municipales, indgenas originarias campesinas y seala que habra una Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin regulatoria para la elaboracin posterior de Estatutos Autonmicos y Cartas Orgnicas, regmenes econmico-financieros, coordinacin entre el nivel central y los entes territoriales, y transferencia y delegacin competencial. La autonoma hace referencia, como dijimos atrs, a los entes territoriales y es la facultad de gobernarse, de crear su propia institucionalidad en el marco de normas establecidas con anticipacin por el poder constituyente; esta es la razn por la cual strictu sensu las universidades y comunas no son autonomas sino autarquas. 5, 6, 7 El Artculo 275 de la CPE Plurinacional de Bolivia declara que cada rgano legislativo (deliberativo) de los entes territoriales debe redactar el proyecto de Estatuto o Carta Orgnica que debe ser aprobado por 2/3 del total de sus miembros, previo control de constitucionalidad y sometido a referendo en la jurisdiccin para su aprobacin.
5 D.S. 24833, de 2 de Septiembre de 1997, que modifica la estructura de las prefecturas de Departamento 6 Ley 1551, de 20 de abril de 1994, sobre Participacin Popular 7 Ley SAFCO 1178, del 20 de julio de 1990, Art. 7.

Autonoma Departamental La CPE en su Tercera Parte y Ttulo I sobre Organizacin Territorial del Estado y sus Artculos 277 al 279 sobre Autonoma Departamental, establecen que El gobierno autnomo departamental est constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el mbito de sus competencias y por un rgano ejecutivo. , La Asamblea Departamental estar compuesta por asamblestas departamentales, elegidas y elegidos por votacin universal, directa, libre, secreta y obligatoria; y por asamblestas departamentales elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. (inciso I), y El rgano ejecutivo departamental est dirigido por la Gobernadora o el Gobernador, en condicin de mxima autoridad ejecutiva. El Artculo 17de la Ley 1788 dispone que la administracin departamental se gua por la Ley 1654 con las modificaciones establecidas en la presente norma. Cmo influye la mxima autoridad ejecutiva en la actividad deliberatoria de la Asamblea Departamental? El desarrollo de la Autonoma Departamental se centra en cabeza de la mxima autoridad ejecutiva? Autonoma Regional

Importante sealar que que esta Autonoma Regional no tiene facultades legislativas, pero si tiene una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora en el mbito de sus competencias y un rgano ejecutivo (Artculo 281 Captulo Tercero sobre Autonoma Regional). Creemos que es pertinente mencionar las dimensiones de la Autonoma: Autonoma Poltica (Adopta y concuerda las polticas plenas y normas en los asuntos de su competencia, aprueba y expide sus normas, decide a travs de sus rganos de gobierno y desarrolla las funciones que le son inherentes); Autonoma Administrativa (Organizarse internamente, determinar y reglamentar); Autonoma Econmica (Crea, recauda y administra sus rentas e ingresos propios y aprueba sus presupuestos institucionales conforme a ley). El Art. 272 de la CPE Plurinacional de Bolivia establece los alcances del rgimen autonmico y plantea tres cosas: 1. Eleccin directa de sus autoridades, 2. Administracin de recursos econmicos propios y 3. El ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva. Esos elementos conforman la autonoma. Y traduce que cuando se realiza eleccin directa por voto o por cualquier otro mtodo, pero con la intervencin del constituyente o el pueblo soberano, ya no se trata de una descentralizacin administrativa, sino de una

descentralizacin poltica por la razn que se est construyendo una relacin de mandato con mandatarios. Desaparece la eleccin a dedo. A nivel Regional funciona el CRES (Consejo Regional Econmico y Social). Destacamos que en lo que se refiere a esta Autonoma debemos considerar los Artculos 280 al 282 de la CPE. Igualmente mencionamos que la CPE no le otorga competencias propias ni recursos propios lo cual puede limitar su propio desarrollo como Autonoma tal como se conoce su definicin; recibir las competencias que le sean transferidas o delegadas y que toda transferencias de competencia deber estar acompaada de la definicin de la fuente de los recursos econmicos para su ejercicio,(CPE: Art. 280, 281, 282, y 301).

Autonoma Municipal Se encuentra comprendida en los Artculos 283 y 284 de la CPE donde se describe que el gobierno autnomo municipal est constitudo por un Concejo Municipal y un rgano Ejecutivo presidido por el Alcalde (Artculo 283) y de la eleccin de sus concejales siempre basados en la Carta Orgnica Municipal. El Concejo tiene funcion deliberativa, fiscalizadora y legislativa. El Gobierno Autnomo Municipal est conformado por el Concejo Municipal, el Alcalde o Alcaldesa y por las Cartas Orgnicas: Organizan el espacio territorial teniendo como fin desconcentrar la administaracin pblica. Los ingresos del Municipio estn soportados en el Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes conformado pr el Impuesto a la propiedad rural, el impuesto a la propiedad urbana y el impuesto a vehculos automotores, motonaves y aeronaves. Autonoma Indgena Originaria Campesina Es una Aautonoma de reciente creacin y est establecida en los Artculos 289 al 296 de la CPE Plurinacional de Bolivia. La Constitucin no es clara en cuanto a si tienen facultades legislativa o en cuanto al Gobierno Autnomo Indgena Originario Campesino, pero si da pautas sobre el hecho que el autogobierno se regir por normatividad del estado como lo define la Constitucin y la Ley. Sin embargo, la Constitucin en su Artculo 272 seala La autonoma implica la eleccin directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus rganos del gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin y competencias y atribuciones. Coherencia? Principio de Prioridad? Aproximadamente hay 36 etnias originarias o pueblos indgenas y es el reconocimiento del gobierno propio de estos pueblos sin desbordar los lmites interpretativos de una justicia propia. Les permite, en coordinacin con el Gobierno Central, desarrollar la capacidad de decisin y control de estos pueblos originarios campesinos fundamentados en su forma

natural de su derecho consuetudinario, mediante el reconocimiento de sus propias autoridades.

Otras

Autonomas

El Artculo 92 de la CPE establece la autonoma universitaria colocndolas en igualdad de jerarqua. Entendmeos por autonoma universitaria la autoadministarcin de sus recursos, el libre nombramiento de sus autoridades, sus docentes y administrativos, la facultad de regirse por sus propios estatutos, la elaboracin de presupuestos anuales y de planes de estudio, la capacidad de aceptar legados o donaciones, la capacidad de celebrar contratos para el cumplimiento de su objeto social. Sin embargo cuando se trata de contratar emprstitos con la garanta institucional, necesita de aprobacin legislativa. Artculo 92. I. Las universidades pblicas son autnomas e iguales en jerarqua. La autonoma consiste en la libre administracin de sus recursos ; el nombramiento de sus autoridades, su personal docente y administrativo; la elaboracin y aprobacin de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales ; y la aceptacin de legados y donaciones, as como la celebracin de contratos, para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Las universidades pblicas podrn negociar emprstitos con garanta de sus bienes y recursos, previa aprobacin legislativa. II. Las universidades pblicas constituirn, en ejercicio de su autonoma, la Universidad Boliviana, que coordinar y programar sus fines y funciones mediante un organismo central, de acuerdo con un plan de desarrollo universitario. III. Las universidades pblicas estarn autorizadas para extender diplomas acadmicos y ttulos profesionales con validez en todo el Estado. Artculo 93. I. Las universidades pblicas sern obligatoria y suficientemente subvencionadas por el Estado, independientemente de sus recursos departamentales, municipales y propios, creados o por crearse. II. Las universidades pblicas, en el marco de sus estatutos, establecern los mecanismos de participacin social de carcter consultivo, de coordinacin y asesoramiento. III. Las universidades pblicas establecern mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia en el uso de sus recursos, a travs de la presentacin de estados financieros a la Asamblea Plurinacional Legislativa, a la Contralora General y al rgano Ejecutivo. IV. Las universidades pblicas, en el marco de sus estatutos, establecern programas de desconcentracin acadmica y de interculturalidad, de acuerdo a las necesidades del Estado y de las naciones y pueblos indgena originario campesinos. V. El Estado, en coordinacin con las universidades pblicas, promover en reas rurales la creacin y el funcionamiento de universidades e institutos comunitarios pluriculturales, asegurando la participacin social. La apertura y funcionamiento de dichas universidades responder a las necesidades del fortalecimiento productivo de la regin, en funcin de sus potencialidades. En opinin de los interesados las siguientes leyes atentan con requebrajar la Autonoma Universitaria en Bolivia:

- Ley Financial 2011 - Ley del rgano Electoral Plurinacional - Ley de Educacin Avelino Siani. - Proyecto de Ley del Servidor y Servidora Pblica - Proyecto de Ley del Seguro Universal nico de Salud

3. BASE LEGAL

3.1. Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, Versin ofical 2008. 3.2. FAO-SDAnen Kit Pedagogique: Comprendre, Analyser et gerer Les Processus de Descentralisation du Development Rural. 3.3. Uphoff, N: Institutional Capacity and Decentralization for Rural Development, presentado a la Technical Consultation on Decentralization for Rural Development, FAO Rome 16-18 December 1997 3.4. Ley SAFCO (Ley N 1178 del 20 de julio de 1990) 3.5. Ley 1654 de 28 de julio de 1995 3.6. Sentencia C-497A/94 (CCC) 3.7. Sentencia C-535/96 (CCC)

4.

CONCLUSIN

El reconocimeinto constitucional de la autonoma expresa autonoma poltica (capacidad de elegir gobernantes); autonoma administrativa (facultad de manejar lo concerniente a su jurisdiccin como la organizacin de servicios pblicos, administracin de bienes y dar solucin a los problemas que se generen como consecuencia de sus actividades); autonoma fiscal (capacidad o facultad para fijar tributos, participar de las rentas nacionales y administrar sus recursos). Se excepta el rgano judicial que contina centralizado en su organizacin. An falta un mayor desarrollo de la Autonoma Regional en lo que concierne a herramientas eficaces que le permitan aglutinar los deseos de progreso e integracin de reas que tienen en comn una misma diversidad agroambiental, cultural y econmica, a fin de convertirse en los centros pilotos del desarrollo del pas. Respecto a la Autonoma Universitaria hay que admitir que no es plena autonoma en la extensin comprensiva de la palabra y por ello se considera que es una combinacin de Autarqua y Autonoma por el hecho de que en algunos contratos como en el caso de los emprstitos se requiere la aprobacin del Legislativo. La Autonoma implica el derecho de los entes territoriales a ejercer las competencias y funciones administrativas que les corresponden, lo mismo que a gobernarse por autoridades propias mediante el otorgamiento de funciones especficas que se ejercen autnomamente y que conllevan al ente territorial a desarrollar polticas propias que atiendan sus particularidades, y por otra parte, a administrar los recursos y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones asignadas por la Ley. La Autonoma constitucionalmente reconocida consiste en el margen de autogestin de estas entidades con el fin de planear, programar, dirigir, organizar, ejecutar y controlar sus actividades para cumplir con los requerimientos de los fines del Estado. Todo lo anterior est orientado a fortalecer el manejo libre e independiente pero responsable de la poltica administrativa y fiscal de los entes territoriales, bajo el entendido que hay un conocimiento en detalle por parte de las autoridades de las necesidades e intereses de la comunidad y sobre todo, que puedan satisfacerlos adecuadamente. Cabe preguntarse si en la prctica la potestad legislativa se concentra en la Asamblea Legislativa Plurinacional, porque de ser as estaramos hablando solo de Autonoma Administrativa a diferencia del modelo espaol en la que se prev una autonoma de carcter poltico que incluye autogobernarse y legislar; en Colombia es de carcter administrativo porque la facutad de legislar radica de manera exclusiva en la rama legislativa. Lo que el legislador no pede hacer es establecer reglas que dejen sin piso la competencia de los entes terriotriales consagrada en los Artculos precedentes de la CPE Plurinacional de Bolivia; es decir, la Ley no puede establecer norma que limiten la autonoma de las entidades hasta llegar solo a ser nominal o formal, so pretexto de disear o redisear el rgimen de ordenamiento territorial. La Autonoma debe contener las herramientas para que la atribucin de competencias propias y la afirmacin de derechos y poderes sean exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado.

La doctrina constitucional debe contemplar la importancia de la autonoma financiera para

conformar una real autonoma, ya que un rasgo caracterstico del derecho a la autonoma. No basta con promulgar y establecer una autonoma bajo la ptica que los entes territoriales pueden designar sus propias autoridades, ejercer poderes, atribuciones o competencias especficas que le pertenecen, digamos que con cierto nivel de independencia y libertad, si al mismo tiempo la autonoma no incluye o no comprende lo econmico y lo financiero, en otras palabras, el derecho de contar con recursos mediante la participacin de las rentas nacionales y de administrarlos, segn la conveniencia de los intereses regionales y locales. En este sentido se percibe que an la soberana fiscal es ostentada de manera exclusiva por la Asamblea Legislativa Plurinacional, de tal forma que conduce a que departamentos y municipios estn subordinados a la Ley. En qu sentido lo decimos? En el sentido que el legislador puede indicar ciertas pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones para su ejercicio, pero con respeto absoluto por el ncleo conceptual esencial de la autonoma, es decir, que no se desnaturalize o no se desdibuje la esencia autonmica tal como ha sido concebida por el constituyente. Esto nos lleva a considerar la posibilidad cierta que el atributo de la potestad impositiva departamental, municipal, regional e indgena originario campesino es relativa. Se trata aqu de una autonoma no absoluta por el referente constitucional y legal, debido a que la soberana fiscal se encuentra dentro de la esfera exclusiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional.