Está en la página 1de 24

LO CONTABLE Y LA ADMINISTRACIN DE LO PBLICO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIN 1 Diana Milena Mrtigo Castro Heidi Vanessa Saray Guataquira Cristian Armando

Yepes Lugo 2 RESUMEN El proceso de globalizacin contable en lo pblico, hace referencia al rol que organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial cumplen como promotores de una visin en la cual lo contable debe asegurar un sistema de representaciones contables de lo pblico acordes con los conceptos que estas entidades promueven sobre lo que es de naturaleza pblica y lo que no. Esto se manifiesta en la necesidad de contar con cifras comparables para establecer esquemas de poltica pblica y controlar con ellas la ejecucin de las condicionalidades impuestas en sus crditos: la forma de medir el dficit fiscal, el nivel de endeudamiento y el concepto de ingreso o gasto, determinan las posibilidades de la poltica fiscal, posibilidades que se ven reducidas cuando la utilidad se limita a una ganancia similar a la de la empresa privada. Si esto se logra regular en un marco de disposiciones contables se obtiene la definicin de unos lmites a las posibilidades de accin de la poltica fiscal, es decir que las normas fiscales contables se instituyen desde una visin particular de lo que deben ser las finanzas pblicas: equilibrio fiscal, ingresos, gastos y presupuesto pblicos, entre otros aspectos. El documento hace referencia la caso particular de la relacin contable entre gasto e inversin la cual tiene consecuencias diferentes e imprevistas para las finanzas pblicas. Dado que polticamente es mejor hablar de inversin que de gasto, el modelo contable cuestiona la determinacin y orientacin del gasto social. Estas contradicciones se generan no slo por las condiciones del modelo de poltica fiscal, sino por las definiciones en materia de contabilidad fiscal contenidas en el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional.

PALABRAS CLAVE: Globalizacin, Intervencionismo, Neoliberalismo, Polticas Pblicas, Estado-Nacin, Organismos Financieros Multilaterales, Sistemas Contables, Representacin Contable, Transacciones.
1 Este documento es una versin ampliada y corregida de la ponencia presentada al XIX CONGRESO DE ESTUDIANTES DE CONTADURA PBLICA - FENECOP. Medelln, Marzo de 2007 y hace parte de los resultados del proyecto de investigacin Ciudadana y finanzas Pblicas dirigido por el Profesor Cesar Giraldo, financiado por la ESAP y desarrollado durante el ao 2008. 2

Administradores Pblicos de la Escuela Superior de Administracin Pblica

Pgina 1 de 24

INTRODUCCIN Los cambios ocurridos en la estructura econmica han producido cambios en el papel que las agendas mundiales de naciones y entidades supranacionales vienen desempeando, la crisis de los Estados de Bienestar y la capacidad de los Estados para brindar respuesta y atencin a las demandas sociales en un mundo ms desigual, con mayores problemas de pobreza y con nuevos fenmenos como la violencia transnacional y la integracin de mercados altamente divergentes son algunos de los puntos ms importantes en estos cambios. Muchas de estas transformaciones vinieron de la mano de una poltica pblica internacional que modific las estructuras econmicas y sociales, y las relaciones de poder entre los pases, ello es consecuencia tambin del surgimiento e implementacin de una nueva ideologa (el neoliberalismo), un modelo esencialmente econmico que pone fin a lo que consider deficiencias de los regmenes de Estados intervencionistas. El modelo neoliberal encuentra sus races como modelo de poltica pblica en el llamado Consenso de Washington y sus diferentes versiones, modelo que en la actualidad encuentra cabida en las agendas de poltica pblica en el pas, y que aunque se haya verificado en la regin un viraje poltico en la bsqueda de modelos alternativos, puede decirse que este viraje es an insuficiente para crear un nuevo consenso alrededor de lo que debe ser la funcin del Estado y replantear las dimensiones de lo pblico (Giraldo, 2003) Toda poltica pblica se piensa y se construye desde el mbito poltico, es la sociedad la que a travs de su voluntad elige democrticamente sus representantes. Aquellos profesionales idneos, jugadores en el campo del poder que luchan por los diferentes intereses que demandan quienes confan en su labor, son los polticos (policy networks) que elaboran o adoptan desde lo impuesto en la agenda internacional la gama de polticas pblicas que deben ser ejecutadas en el campo de la administracin pblica, quien tiene la misin de implementarlas. Y en este escenario la poltica pblica no es slo del inters estatal sino tambin de diferentes actores privados con poder poltico que de acuerdo a la visin propuesta por el modelo buscan simplemente la satisfaccin de su propio beneficio (rent seekers) El presente trabajo aborda los cambios que se han suscitado globalmente desde la perspectiva de la contabilidad pblica en la construccin de sociedad. Para ello, se desarrollarn tres temas fundamentales: 1) Principales transformaciones globales en la configuracin del nuevo orden mundial, 2) El concepto de lo pblico y su relacin con lo contable y 3) Lo Pblico y el sistema de informacin contable tomando en consideracin los elementos contenidos en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001.

Pgina 2 de 24

1. CAMBIOS GLOBALES EN LA CONFIGURACIN DEL NUEVO ORDEN MUNDIAL El primer elemento que aparece cuando se habla de la globalizacin, es el debilitamiento de los Estados Nacin, y la cesin de soberanas que estos hacen a un orden supranacional. Los Estados nacionales pueden definirse como aquellos aparatos polticos () con suprema jurisdiccin sobre un rea territorial delimitada, basadas en el monopolio del poder coercitivo, y dotados de legitimidad como resultado de un nivel mnimo de apoyo o lealtad de sus ciudadanos (Held, 1997:71), es sobre estos aparatos sobre los cuales la globalizacin ha generado enormes transformaciones. En este sentido, uno de los cambios ms significativos en el contexto de las reformas econmicas de los aos 80 y 90 ha sido la proyeccin del capital financiero por fuera de las fronteras territoriales de los Estados nacionales, por tanto, el principio de territorialidad se ve alterado en la medida en que las fronteras son poco exactas cuando de la expansin del capital se trata. El Estado pierde entonces el poder y el privilegio de orientar las polticas pblicas, ya que los nuevos actores transnacionales que confluyen en su territorio toman decisiones que fundamentalmente favorecen sus intereses y afectan el destino de la Nacin en general. Esta situacin lleva a un inexorable proceso de deslegitimacin del Estado frente a la sociedad, dado que la poltica pblica prioriza el beneficio empresarial privado, en detrimento del inters comn o inters pblico. En este cambio implica adems la proyeccin del Estado en un mbito supranacional, donde su objetivo principal es desarrollar capacidades para responder a las nuevas dinmicas del capital transnacional. Esto implica adems nuevas formas de distribuir el poder en el territorio 3, se promulga por una herramienta o poltica de descentralizacin y desregulacin estatal. Por otra parte en el plano econmico se plantea la idea de un Estado de intervencin mnima, es decir, un Estado donde prevalece la lgica del individualismo y el beneficio particular, adems de un respeto de las reglas de distribucin del mercado, hay aqu una nueva tendencia donde el sector pblico no solo se retira de la actividad productiva directa, (), sino que cuestiona adems su responsabilidad para satisfacer los derechos reconocidos (Roll, 1999:243) Estos principios se oponen a los planteados por los pases latinoamericanos que desde la segunda posguerra venan implementando el llamado modelo de sustitucin de importaciones (MSI), cuya esencia radica en el intervencionismo estatal, con un nfasis en la obtencin del pleno empleo y del efecto multiplicador mediante el impulso a la demanda, la proteccin a la industria nacional y la promocin de la misma en el exterior. Hay que
Como en el caso de la desconcentracin y la delegacin de las funciones de la administracin central, los cuales denotan una reparticin del poder.
3

Pgina 3 de 24

sealar que igualmente, el MSI implica un Estado paternalista, en donde este asume la responsabilidad directa por la garanta de la oferta de la seguridad social, asume la poltica pblica a partir del enfoque de subsidios a la oferta en el cual () se ayuda a los productores por medio de un subsidio monetario o de otra ndole con la esperanza de que baje el costo del bien o servicio y as se haga ms accesible a los usuarios.(Berry, 2004:39). La globalizacin tal como la conocemos actualmente tiene sus orgenes en la crisis econmica que se presenta en los pases industriales en los aos 70, la cual llev al planteamiento de nuevas alternativas econmicas que enfrentaran los agudos procesos de hiperinflacin que caracterizaron la crisis. Es aqu cuando se da inicio al modelo neoliberal o modelo de ajuste estructural que buscaba reactivar la economa basndose en el dinamismo del mercado, lo cual implicaba el logro de la expansin y conquista de nuevos mercados para la generacin de oportunidades de ganancia dentro de un nuevo orden mundial. El modelo neoliberal no constituye una ordenada corriente de doctrinas, sino que en su construccin se superponen como mnimo dos vertientes fundamentales (Bautista, 2008): 1. El liberalismo radical (cuyos principales exponentes son F.V. Hayek y A. V Mises), el cual defiende un Estado mnimo, donde su funcin es bsicamente garantizar la seguridad y el intercambio mercantil, es en otros trminos lo que se denomina el Estado Gendarme. 2. El liberalismo social (cuyos principales idelogos con J. Rawls y A. Sen), el cual propone que el punto central de la intervencin del Estado giren alrededor de los problemas de la justicia y la naturaleza de la pobreza, pero esta justicia se basa en la aceptacin de la desigualdad y en la intervencin sobre la misma solamente cuando es moralmente deseable por parte de la sociedad (Rawls, 2001) ante la inevitabilidad de la desigualdad debe optarse por una justicia equitativa con un trato diferencial ms acorde a los dictmenes del mercado, que premie el esfuerzo y los resultados de la eficiencia en el uso de los recursos. El Estado asume este criterio moral para incluir a los excluidos (pobres) y los dota de unos mnimos de capital humano para que entren a jugar como agentes en el mercado y compitan, este es el discurso social del modelo neoliberal. La crisis de los pases industrializados, se replic con otras condiciones en los pases latinoamericanos: en la regin la crisis fue fundamentalmente un problema del desequilibrio en el financiamiento de las Finanzas Pblicas, y un sobreendeudamiento externo que se hizo impagable en 1982, cuando todos los pases de la regin (excepto Colombia) cesaron el pago de sus deudas. El impacto de esta crisis llev con urgencia a realizar un ajuste fiscal, que fue asumido por los gobiernos latinoamericanos los cuales se vieron en la obligacin de sacrificar el gasto pblico, recurriendo a fuertes planes de choque para controlar la hiperinflacin que result del abuso de la emisin para tratar de sostener la dinmica de gasto pblico, la recesin, el congelamiento del aparato productivo y el aumento del desempleo llevaron a una drstica cada de los ingresos pblicos entre 1984 y 1988 (CEPAL, 1998).

Pgina 4 de 24

Los ajustes fiscales que se hicieron bajo el monitoreo del Banco Mundial (que financi el programa de reformas macroeconmicas) y el FMI (que actu en realidad como garante del club de acreedores) introdujeron los principios del modelo neoliberal y prepararon las estructuras econmicas para su brusco paso del modelo de proteccin interna, a uno de intensa competencia externa, donde el papel de la poltica pblica es el de encargarse de validar el modelo de competitividad y dispersar el efecto adverso que la precarizacin de las formas de vida producidas por el ajuste fiscal a favor de la deuda, y los sacrificios que exige la competitividad via salarios, imponen sobre la clase trabajadora, a travs del diseo de complejos aparatos de subsidios residuales que se focalizan en los denominados pobres (Giraldo, 2006) As, el estilo de la globalizacin impuesta en Amrica Latina busc desde el inicio garantizar un determinado paquete de polticas pblicas orientadas por el afn de flexibilizar los regmenes de los sistemas de seguridad social, reducir el precio de la mano de obra, y abrir las fronteras al acceso tanto de la inversin extranjera directa como de la inversin de portafolio, con pocos o ningn condicionamiento sobre sus aportes al desarrollo nacional, y mas bien modificando las estructuras econmicas para maximizar el valor del aporte del retorno de estas inversiones. El fin de la Guerra Fra en los finales de la dcada de los aos 80 y los principios de los 90 signific una importante coyuntura agilizadora de los procesos de globalizacin. All se genera una nueva dinmica mundial debido al derrumbe del comunismo, lo cual se constituye en un refuerzo poltico para introducir cambios ideolgicos en el campo poltico y especialmente en el campo de las polticas pblicas: una vez vencido el comunismo, estaban las condiciones dadas para hablar del fin de la historia y para declarar el modelo capitalista basado en la expansin del capital financiero como la nica lgica posible y viable para el desarrollo econmico y social. Este proceso de globalizacin encuentra un significativo apoyo en el auge del desarrollo de nuevas tecnologas, son estas las que van a determinar factores como el de la seguridad nacional y el desarrollo de nuevas industrias a nivel mundial. Por esta razn, se financiaron investigaciones para la industria armamentista en respuesta a un orden mundial propio del realismo pragmtico y luego consolidado con la doctrina de la guerra preventiva, que tiene su primer paso en la llamada guerra de las galaxias 4 y que luego se intensificar en los tiempos de la lucha contra el terrorismo. A su vez, el impulso de las telecomunicaciones gener el acortamiento de las distancias sin distincin de nacionalidades forjando un mundo ms pequeo donde las grandes industrias encontraron las mejores oportunidades para realizar sus grandes inversiones, pero especialmente las tecnologas de manejo de sistemas de informacin masivos, que abrieron el frente para el desarrollo de una inmensa gama de productos y servicios que ayudaron a la deslocalizacin

En el entorno se presentan enfrentamientos constantes y se percibe una actitud de guerra, de all que se tome como referencia al estado de naturaleza (Hobbes). Vase el caso norteamericano en su carrera armamentista.
4

Pgina 5 de 24

de la inversin y de las relaciones laborales, as como a la creacin de un universo gigante de instrumentos financieros. Es a partir de ello, que la globalizacin es entendida como la acentuacin de los intercambios de diversa ndole 5 que se materializan en los diferentes procesos de integracin econmica, dando as va libre a la acentuada circulacin de los flujos (comerciales y en especial financieros) entre los diferentes Estados. Sin embargo, lo que realmente evidencia este fenmeno de la globalizacin es el aparente triunfo del capitalismo, como lo afirma Touraine (2005: 14): () este proceso de globalizacin es que la economa, o la mayor parte de los sectores econmicos, se organizan y siguen una lgica a nivel mundial (), mostrando de esta manera una permeabilidad en los campos polticos, sociales y culturales a favor de las dinmicas del capital y especialmente del capital financiero, el cual gana un peso muy importante en la determinacin de los flujos econmicos alrededor del mundo. En resumen, la diversidad de cambios en los campos poltico, econmico, social y cultural, por los cuales atraviesa el mundo de hoy evidencia una profunda transformacin y reconfiguracin de los lineamientos que orientaban la actuacin y los objetivos del Estado Nacin en su relacin con el mundo. Estos implican unas relajaciones importantes en el sistema de polticas pblicas, y fundamentalmente la eliminacin de las barreras al capital, el paso a un mundo poltico en el cual la determinacin de las polticas viene fundamentalmente de la mano de las instituciones financieras multinacionales dominadas polticamente por los Estados Unidos (BM, FMI, BID), y un auge de las telecomunicaciones y el manejo de cantidades inmensas de informacin que transforman profundamente los sistemas productivos y especialmente las relaciones laborales las cuales son el objetivo principal (junto con las inmensas fuentes de negocios provistas por el Estado). 1.1. LA GLOBALIZACIN Y SUS EFECTOS SOBRE LAS POLTICAS PBLICAS EN AMRICA LATINA Aunque la globalizacin afecte de una manera especfica e instaure diferentes tendencias en los campos anteriormente nombrados, el econmico ha sido el campo ms significativo de transformacin. En este sentido se observa una construccin de agendas que favorecen las decisiones econmicas proclives a la libertad de los mercados, al igual que el establecimiento de pactos internacionales que faciliten la libre movilidad del capital. A su vez, en el mbito cultural la fuerte influencia de los mass media moldea y crea nuevos prototipos que estimulan el consumo, homogeneizando identidades las cuales crean nuevas necesidades para las cuales su satisfaccin se encuentran en los nuevos mercados que consolida el capitalismo. Reformas econmicas y alienacin cultural constituyen solamente dos caras de la misma moneda.

Bienes y servicios, personas informacin, culturas, etc.

Pgina 6 de 24

En el caso latinoamericano las polticas econmicas del Estado de intervencin en el MSI se transforman en polticas de estados regulacionistas y gendarmes en el estado neoliberal (Banco Mundial, 1995). En esta medida, la poltica econmica aplicada en Latinoamrica desconoci preceptos fundamentales de la teora keynesiana. La poltica de subsidios tambin se modifica pasando de beneficiar a la oferta a favorecer a la demanda promovindose as la competencia entre los productores y a su vez la libertad de eleccin por parte de los ciudadanos-clientes. Adems buena parte de las reforma recen sobre el aparato adminsitrativo del Estado, segn Vargas () este modelo [intervencionista] de Estado evidencia su agotamiento y entra en crisis, evidenciando sus debilidades: la excesiva burocratizacin, corrupcin e ineficiencia del aparato administrativo que ejerce un presupuesto deficitario e inestabilidad macroeconmica. (Vargas, 2004:19). De all que la Administracin Pblica y todos los sistemas de informacin que apoyan la toma de decisiones y los sistemas de control tengan que reformarse, se pasa de una administracin que trabaja por procesos, a una que trabaja por resultados, con un cambio enorme en los sistemas de incentivos y la creacin (al menos en apariencia) de un sistema burocrtico mucho ms tcnico y menos dependiente de las influencias polticas que de sus propios resultados. En la poltica social hay que sealar que estas se dirigen principalmente hacia la reduccin de la pobreza (a la que identifican como el mal mayor de la economa) a travs de la aceleracin del crecimiento econmico el cual solamente puede obtenerse con la implementacin de polticas de libre mercado, que favorezcan la eficiencia asignativa. Un segundo punto de la poltica social es que el Estado presta servicios nicamente a la poblacin ms vulnerable segn el principio de focalizacin. Para ello recurren a un doble argumento: las restricciones fiscales a las que se hallan sometidos los gobiernos por causa de la crisis de la deuda y que implicaban serios problemas para la financiacin de programas universales, pero adems el argumento de una nueva visin sobre la justicia distributiva, el cual comentamos con anterioridad. Un tercer punto es la opcin de que el sector privado se encargue de la prestacin de algunos servicios como la educacin, la salud y las pensiones, y aqu se constituye una buena parte del discurso de lo pblico en el modelo neoliberal: ya que el Estado es corrupto y la corrupcin implica un uso privado de recursos pblicos, es posible que los privados en trminos de eficacia y eficiencia hagan un mejor servicio a lo pblico, entendido como el inters de todos. As, una escuela privada al ser ms eficiente que una pblica en el uso de recursos, har un mejor servicio a lo pblico al ahorrar cuantiosos recursos y evitar que estos sean capturados por los grupos de inters que siempre aparecen en los procesos polticos que asignan recursos del Estado (como los sindicatos de maestros por ejemplo) Puede afirmarse entonces que Latinoamrica sufre un proceso de insercin en el fenmeno de la globalizacin de forma subordinada a la poltica del Consenso de Washington el cual prescribe la liberalizacin comercial y financiera, la privatizacin de las empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc., como base

Pgina 7 de 24

para el crecimiento econmico. (Vargas, 2004:19) con lo cual se abre la puerta al ciclo de endeudamiento externo excesivo, el cual a partir de los aos 90 ser tambin endeudamiento interno tambin. Las reformas del Consenso de Washington pueden condensarse en tres frentes comunes: liberacin de mercados, polticas pblicas y lmites al mercado. Estas pueden verse de manera ms detallada en los siguientes cuadros: Cuadro No.1 CONSENSO DE WASHINGTON (Presentacin orgnica) Nivel 2 Nivel 3 Polticas Pblicas Lmites al mercado

Nivel 1 Liberacin de Mercados 1.1 Mercado de Bienes: - Apertura Comercial 1.2 Mercado de Capitales - Mercado Libre de Divisas - Apertura de Capitales - Desregulacin Financiera 1.3 Mercado Laboral - Flexibilizacin Laboral

3.1 Banco Central 2. 1 Disciplina Fiscal Independiente 3.2 Sistema Presupuestal 2.2 Focalizacin del Jerarquizado (Presupuesto Gasto Subsidio a la Pblico determinado por Demanda autoridad fiscal sin injerencia 2.3 Impuestos de rganos de representacin Neutrales popular u otro rgano poltico) 2.4 Privatizacin 3.3 Sistema Judicial 2.5 Descentralizacin Independiente y Fuerte. fiscal Fuente: Giraldo (2008)

De otra parte, los cambios que operan sobre la estructura de las polticas pblicas son considerables, si se comparan con los instaurados durante la vigencia del estado de intervencin, el cuadro 2, ilustra las dimensiones de estos cambios: Cuadro No.2 Comparacin de los modelos Cepalino (MSI) y de Ajuste Estructural (Consenso se Washington) MODELO "CONSENSO DE MODELO CEPAL WASHINGTON" (Modelo de Sustitucin de Importaciones) (Modelo de Apertura Econmica) Rgimen Fiscal Financiero Gobierno financia su dficit contratando Gobierno financia su dficit con crdito del Banco deuda en el mercado de capitales Central (emisin monetaria) Seguridad Social a intermediacin Seguridad Social Estatal financiera privada Mercado Libre de Divisas Control de Cambios Desregulacin Financiera Sistema Financiero Regulado

Pgina 8 de 24

Control a la Inversin Extranjera Cambios Institucionales Banco Central Independiente del gobierno Banco Central Controlado Por El Gobierno Gobierno Nacional, adems de defensa y justicia, Gobierno Nacional se Concentra en asume gastos sociales y construccin de infraestructura Defensa y Justicia bsica Descentralizacin poltica y fiscal Centralismo Agencias descentralizadas Agencias descentralizadas se financian con (establecimientos Pblicos) se financian transferencias gubernamentales vendiendo servicios Privatizacin Estatizacin Polticas Manejo fiscal en funcin del ajuste Manejo fiscal en funcin de la reactivacin econmico econmica Subsidios a la demanda Subsidios a la oferta Impuesto sobre consumo Impuestos sobre renta y patrimonio Apertura Comercial Proteccionismo Flexibilizacin Laboral Proteccionismo Laboral Fuente: Giraldo (2008) De acuerdo a Giraldo (2003: 18) () en la regin se ha venido adoptando una serie de reformas que llevan a un nuevo marco de regulacin y una redefinicin de las instituciones polticas y econmicas (). Esa regulacin se basa en la flexibilizacin de los mercados (bienes, capitales, laboral), en cambios de las formas de intervencin del Estado, dejando un mayor juego a los mercados y en el traslado de la regulacin monetaria a un banco central independiente, y ltimamente se ha insistido en un autoridad fiscal independiente.

Libre Inversin Extranjera

Una parte fundamental de los cambios que ocurren en la esfera econmica en el nuevo paradigma econmico es la promocin de la poltica de descentralizacin que tiene como fin garantizar una mayor competitividad entre las regiones como medio para incentivar el desarrollo econmico y lograr un efectivo acercamiento entre el Estado y los ciudadanos. El fundamento de este proceso es que bajo el principio de subsidiariedad donde el servicio es suministrado por el nivel inferior del gobierno que debe proveerlo y financiarlo bajo las dinmicas del mercado (por medio de la venta de bienes y/o servicios) 6 se logre una redistribucin ms adecuada de los recursos del gasto pblico: las empresas del Estado dejan de financiarse por la va del presupuesto y comienzan a financiarse mediante la venta de servicios y bienes en el mercado, esto se supone incentiva la competitividad econmica a la vez que aliviana la carga fiscal de la nacin, pero implica una reorientacin de los objetivos de la administracin del Estado y fundamentalmente un cambio en el rol de los
Sin embargo en dicho principio no pueden incluirse todos los bienes, solamente a los que se les identifican beneficiarios directos es decir son bienes y servicios privatizables que resuelven una necesidad directa y especfica de algn sector de la sociedad (los ms pobres) de manera temporal para que no se incurra en la distorsin del gasto.
6

Pgina 9 de 24

administradores pblicos quienes ahora toman sus decisiones basadas ms que en el cumplimiento de polticas, por el incentivo de la obtencin de ganancias en los frentes de negocio que operan. La otra parte del argumento sobre la descentralizacin es que dicho proceso hace ms cercano el Estado a los ciudadanos, los cuales estn incentivados a ejercer un control efectivo de la gestin de los recursos pblicos: son ellos quienes observarn si los recursos pblicos son asignados eficientemente y si satisfacen sus necesidades bsicas. En este sentido, el modelo parece indicar que son los mismos ciudadanos quienes participan activamente en la formulacin de la poltica social. Pero en el fondo la descentralizacin es un proceso que traslada la ejecucin del gasto a los gobiernos subnacionales, se hace necesario que el Gobierno Central les realice transferencias de recursos ya que son estos los que ejecutan el gasto pblico (transferencias horizontales) y tambin se transfieren recursos para financiar los niveles de la administracin pblica (transferencias verticales). Pero fundamentalmente como seala Giraldo (2008) la descentralizacin es una forma de llegar a la privatizacin: en el momento en que las unidades de prestacin de servicios pblicos (salud: hospital, Educacin: escuelas) dejan de depender del presupuesto nacional, para autofinanciarse vendiendo servicios en el mercado, opera en ellas un cambio en su racionalidad econmica, aplicando el principio de exclusin a quienes no tienen ingresos para pagarse el servicio al que desean acceder. Al actuar las empresas y entidades pblicas como empresas privadas se da paso a un proceso intensivo de privatizacin que transforma radicalmente el actuar de la gestin pblica, la cual debe reorientar sus sistemas de informacin y control a la nueva racionalidad con la que funciona la administracin del Estado. Cuando el Estado prioriza el beneficio empresarial privado en detrimento de la poblacin en general, las oportunidades laborales, la prestacin de servicios, la regulacin salarial, entre otros aspectos sociales se ven cobijados bajo la racionalidad privada que busca la disminucin efectiva de costos y la maximizacin del ingreso y dejan de lado el beneficio social potencial . aunque hablar del beneficio social o el impacto social, siga siendo algo nebuloso y poco tangible en el actual contexto de la contabilidad en Colombia, es necesario sealar que los indicadores de medicin del impacto social y el beneficio social, no son un tema nuevo en la disciplina contable y cuentan por lo menos con cuatro dcadas de desarrollo conceptual. 2. EL CONCEPTO DE LO PBLICO, LA DEMOCRACIA Y SU RELACIN CON LO CONTABLE La forma como se entiende lo pblico en la definicin y aplicacin del modelo econmico constituye un factor trascendental, en la medida en que con ello se estructura una perspectiva de los objetivos de desarrollo que busca la sociedad. En la bsqueda de una perspectiva de lo pblico que permita configurar una sociedad incluyente, es necesario

Pgina 10 de 24

entender el mbito de lo pblico/privado como un campo de la produccin de una disposicin relacional estructurante-estructurada que configura una variedad de rdenes, distancias, centramientos y fuerzas de lo visible- no visible, admisible-no admisible, enunciable-no enunciable, y accesible-no accesible (Lozano, 2005:7) Esta dualidad de lo pblico invita a reflexionar acerca de los cambios presentados en la esfera de lo pblico a la luz de las transformaciones del Estado Nacin, donde lo pblico se ve reducido a lo meramente relacionado con aquello que emana exclusivamente del aparato estatal. Se desconoce por tanto, la multiplicidad de factores que implican la configuracin de la totalidad de una esfera pblica, que involucre un conjunto ms amplio de la sociedad, la cual debe hacer parte activa en el proceso de toma de decisiones polticas en el marco de un verdadero sistema democrtico, se ampla lo pblico al hacer visibles las preocupaciones de actores que de otro modo no se notaran, al tender los lmites del reconocimiento de los otros (Santos 2002), lo cual implica que se disea un tipo de pblico en donde existen unos actores visibles incluidos en el debate pblico y otros fuera de l, actores que por tanto sern subordinados y condicionados. Las concepciones que se han generado en la historia sobre lo pblico han mutado y son el resultado de unas experiencias histricas. Parte de su cambio ha sido influenciado por las concepciones econmicas que rodean tales concepciones, por las concepciones alrededor de lo privado y por la idea misma de democracia. Por ejemplo mientras en la civilizacin griega se crea un espacio publico abierto a los ciudadanos conocido con el nombre de plaza publica o gora, en donde los hombres ciudadanos se entregan totalmente al cuidado y la defensa de los intereses pblicos, generando un sentido de participacin donde cada uno en condiciones iguales interviene en la toma de decisiones de la comunidad, en la sociedad burguesa europea moderna la idea de lo pblico se relaciona con el surgimiento del Estado democrtico liberal de Derecho y en el que el mbito de lo pblico alude a las condiciones y estructuraciones que una sociedad se dan para mantener y hacer posible la vida en comunidad (Molina, 2003:50). En el imaginario popular pesan sin embargo una serie de consideraciones inexactas alrededor de lo que constituye y caracteriza lo pblico, estos imaginarios fundamentalmente son dos: uno en donde se ve lo pblico como lo relacionado con el Estado, lo cual ignora la fundamental interrelacin Estado-sociedad. Por otra parte suele relacionarse lo pblico con lo colectivo, lo cual deja de lado el hecho de que no todo lo colectivo es pblico (Ibid: 52). Para otros autores (ms recientes como Habermas), en la democracia no debe existir ningn tipo de enajenacin de las voluntades, por tanto la democracia debe estar caracterizada por un libre proceso comunicativo que posibilite el logro de acuerdos consensuales en la toma de decisiones colectivas, donde la sociedad civil pasa a ser sociedad poltica (Eduard y Requejo, 2002). Desde esta perspectiva podemos observar cmo desde lo pblico, un espacio de construccin de horizontes colectivos, se logra construir un tipo de democracia incluyente del conjunto de la sociedad en trminos de la toma de decisiones colectivas.

Pgina 11 de 24

Los pases latinoamericanos han experimentado el predominio de la democracia representativa, desde el fin de las dictaduras militares (especialmente en el cono sur) que marca la dinmica de los aos 80, la cual se expresa en la eleccin popular de una amplia gama de servidores pblicos no solo de carcter nacional sino tambin local. Sin embargo, dicha representatividad ha estado permeada por grandes crisis de legitimidad expresadas en el descontento ciudadano con respecto a sus representantes, haciendo necesaria una ampliacin de la esfera pblica y de un sistema contable apropiado que le permitan al ciudadano ejercer control poltico y soberana en el territorio, es decir, los modelos contables deben adaptarse a las nuevas necesidades de informacin surgidas en el marco de una mayor democratizacin, y en la ampliacin del papel y la corresponsabilidad de los ciudadanos en la gestin de los asuntos del Estado, este es el modelo de la democracia participativa. La contabilidad pblica debe ampliarse entonces en el marco de la democracia participativa para que su lenguaje sea accesible a toda la ciudadana y permita un verdadero control social () sobre los recursos pblicos (), porque a diferencia de lo que se pregona por los reformadores, lo privatizado no deja de ser pblico y en un momento importante el anlisis debe recaer sobre lo que ocurre con aquellas actividades que pasan a la esfera del mercado y el impacto que sobre el bienestar social y la distribucin de la riqueza tienen dichas actividades. (Bautista, 2005:25) Es necesaria la existencia de esferas pblicas en la construccin de democracia, pues es all donde se hace posible el encuentro y reconocimiento de la diversidad de perspectivas venidas de la sociedad y en donde se produzcan mundos, decisiones u horizontes en comn, o tambin, lugares diferenciados, gestionados pacficamente a travs de la palabra compartida y visible (Bonilla, 2004: 320). De esta forma, al ser el control ciudadano una de las ms importantes instancias en la consolidacin de una esfera pblica incluyente, es necesario plantear la idea de una contabilidad pblica participativa donde se logre configurar un adecuado control sobre los recursos a travs de la libre discusin y no desde una perspectiva unilateral justificada mediante una supuesta tecnicidad que trae como consecuencia una separacin entre el Estado y la sociedad, un sistema de informacin til hacia adentro del Estado, pero poco significativo para promover la ciudadana activa y participativa. Por esto al hablar de democracia, es necesario considerar la relacin Estado - recursos pblicos - sociedad, entendiendo la contabilidad pblica como uno de los espacios pblicos fundamentales que relaciona y lleva a la sociedad al Estado por medio del control social. En este sentido, los sistemas de informacin contable deben, a travs de la participacin activa en la gestin de dichos recursos pblicos, convertirse en herramienta de la sociedad al momento de la realizacin de control poltico y fiscal, la definicin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas y la toma de decisiones. Como parte de la solucin a esta problemtica se podra plantear que es necesario otorgarle a los individuos participacin en la gestin y control de los recursos pblicos para que el individuo y la

Pgina 12 de 24

sociedad logren desde sus realidades propias definir y decidir sobre la ms adecuada asignacin de los recursos. Es pertinente plantear la idea que el poder estatal se legitima en la definicin de la contabilidad pblica. Por tanto, para que el poder estatal sea realmente legtimo, necesita de una contabilidad pblica que parta del reconocimiento de las diferentes perspectivas sociales. Es necesaria la teora del inters comn en la determinacin del inters publico (Ibd: 404) lo cual tiene que ver con la capacidad de detectar intereses comunes determinados de manera pragmtica, sobre la base de la capacidad de identificar diversos reclamos de inters pblico. Es decir, que se hace necesaria una poltica contable con respecto a la definicin, manejo e implementacin de los recursos pblicos.

Para buscar los fundamentos de la democracia es necesario remitirnos a la antigua Grecia, los griegos conceban dicha idea de formas particulares, por ejemplo, para Aristteles, la democracia era una de las formas corruptas de gobierno ya que se refera al gobierno de los muchos en beneficio de ellos mismos. Por el contrario, la Repblica haca referencia al gobierno ejercido por los muchos en provecho del inters de la comunidad (Eduard y Requejo, 2002: 25). Siglos despus en Roma se retoma el concepto griego - aristotlico y se operativiza a travs de un complejo mecanismo de distribucin de poderes y funciones que reservaba la direccin real del gobierno al pequeo grupo patricio del Senado, pero admita que un nmero mas numeroso de individuos, los plebeyos, gozaran as mismo de la condicin de miembros de la Repblica y estuvieran representados mediante los tribunos de la plebe (ibid: 28). De sta forma, el carcter representativo de la democracia moderna se empieza a gestar. Aparece entonces, la perspectiva de la democracia moderna la cual, a diferencia de la democracia griega que relacionaba la democracia y la repblica con un deber con la comunidad, tiene que ver con la relacin entre Estado y Sociedad (ibid: 29). Las revoluciones francesa y norteamericana inauguraron polticamente la era de las Constituciones, que fueron pactos explcitos que legitimaron la voluntad popular como la fuente de poder, de la estructura democrtica del Estado y de las formas representativas de gobierno (Prez, 2001: 23-24). Sin embargo, los tres principios de la revolucin francesa que hacen parte de la lgica del Estado moderno, fueron desintegrados en el proceso histrico que llev al estado neoliberal: la religin (especialmente el cristianismo) se apropio de la fraternidad, el sistema socialista acogi la igualdad (que se volvi igualitarismo) y el sistema capitalista tom como bandera la libertad. El derrumbe de los regmenes autoritarios y la cada del muro de Berln crearon un mundo donde la democracia liberal se impuso como la forma

Pgina 13 de 24

normal y superior de organizacin poltica, cuyo aspecto econmico est representado por la economa de mercado (Touraine, 1995: 15). En Latinoamrica esto ha conducido a que se viva una democracia de carcter ms formal que real, en donde histricamente se ha excluido su caracterstica esencial la cual es la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones que afectan los intereses colectivos (pblicos). A pesar de los espacios abiertos por algunas constituciones en Amrica Latina, aun prevalece la reduccin del ejercicio democrtico a la del ejercicio del derecho a elegir los representantes. Encontramos entonces que la democracia en Amrica Latina favorece unos intereses privados de orden econmico a travs de una estructura poltica, en detrimento de los intereses y necesidades pblicas de unas mayoras. Esta separacin hace que dicha democracia no sea real ni efectiva. Por lo tanto y paradjicamente, se requiere ir al mbito privado para favorecer su integracin con el mbito pblico, no termina en la esfera pblica el mundo de la democracia. Esta no puede entenderse sin lo privado, de tal forma que ella -la democracia- no puede ser comprendida sin la esfera privada. Formas de construccin del poder poltico sacadas de conocimiento, juicio y accin comn de la sociedad, de la esfera pblica, influyen en la orientacin del poder poltico, en tres sentidos bsicos: desde una concepcin sustantiva de la democracia y de democratizacin, limita la posibilidad de realizar acciones tendientes a la equidad y la justicia social del conjunto de la sociedad, por generar en privado arreglos que benefician a un segmento particular de la sociedad en detrimento de un conjunto general (Molina, 2005:4). Corresponde as al Estado gobernar a favor de todos y todas y no de un segmento de la sociedad lo cual le exige apoyar la inclusin de las distintas esferas pblicas en debate. Por lo tanto, hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado esta al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa (Sartori, 1995:24). Lo anterior nos lleva a plantear que para experimentar una democracia plena en Latinoamrica, hay que partir del ciudadano mismo, de la persona como sujeto y actor de lo colectivo. Es necesario admitir que no hay democracia sin ciudadana y que no hay ciudadana sin acuerdo, no slo sobre procedimientos e instituciones, sino tambin sobre contenidos (Touraine, 1995: 330). Para llegar al ciudadano es necesario trascender la dimensin meramente poltica de la democracia e ir donde l se construye como persona, es por lo bajo y no por lo alto como hoy en da hay que apartarse de una concepcin puramente poltica de la democracia. Ms an que la creacin de una sociedad poltica justa o que la abolicin de todas las formas de dominacin y explotacin, el objetivo principal de la democracia debe ser permitir a los individuos, a los grupos y a las colectividades convertirse en sujetos libres, productores de su historia, capaces de unir en su accin el universalismo de la razn y la particularidad de una identidad personal y colectiva (Touraine, 1995:275).

Pgina 14 de 24

2.2. LA PARTICIPACIN COMO MECANISMO DE CONSTRUCCIN DE LO PBLICO Segn Bobbio, las sociedades modernas buscan activamente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organizacin poltica en el que la democracia formal se vuelve mas real (Bobbio, 1986), en el caso Latinoamericano, a partir de la dcada de los noventa se abrieron mayores posibilidades para prcticas participativas en diferentes mbitos de la vida nacional. Es as como se parte de una idea de participacin en donde los ciudadanos inciden en la toma de decisiones de forma directa (Eduard y Requejo, 2002:63). En este sentido, es posible lograr una construccin de lo pblico desde una dinmica participativa de los individuos que permita alcanzar una verdadera inclusin social. El sistema de informacin contable permite crear esferas pblicas donde el ciudadano es quien que se ocupa de las cuestiones pblicas y no restringindose a la atencin de asuntos meramente privados, por otra parte es el quien sabe que la deliberacin es el procedimiento ms adecuado para abordar dichos asuntos. Por esta razn, la informacin contable y su ejecucin deben polemizarse en el conjunto de la sociedad con objeto de identificar realmente cuales son los actores y sus intereses. El ciudadano debe participar e involucrarse con autonoma y crtica en las cuestiones pblicas y sobretodo en el mbito de lo contable ya que son stas acciones las que directamente le afectan positiva o negativamente en su proyecto de vida. Este mecanismo le permitir tener alguna incidencia real en la solucin de sus problemas a partir del control social verdadero sobre los recursos pblicos. Es pertinente aclarar que existe una ciudadana que participa o acta en la esfera pblica con el consentimiento y el respaldo del Estado. Por esta razn, la ciudadana se permite intervenir y debatir, sobre la base planteamientos, normas y mecanismos establecidas por el Estado. 3. LO PBLICO Y EL SISTEMA DE INFORMACIN CONTABLE CON BASE EN EL MANUAL DE ESTADSTICAS DE FINANZAS PBLICAS 2001 Desde la dcada de los noventa estamos en presencia de un fuerte proceso de internacionalizacin de las normas contables, tanto a nivel privado como a nivel del Estado y sus instituciones. Los primeros intentos por construir un sistema de informacin comparable en materia de contabilidad fiscal surgidos en los aos 70 dan fruto en 1986 cuando sale a la luz se presentan los primeros avances materializados en el Manual de Finanzas Pblicas versin 5, la cual tiene ya unos alcances importantes en materia fiscal y que hace profundas revisiones a los conceptos contables que haban sido hasta el momento el eje central del sistema de estadsticas de las finanzas pblicas. Estos cambios sern muchsimo ms profundos con la versin 6 del manual que se publica en el ao 2001 y que construye una propuesta que gira en torno a la constitucin de todo un sistema de contabilidad, que atienda al principio de valoracin por causacin y que implica unos cambios enormes en los sistemas de contabilidad fiscal. El Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas versin 6 est basado en el Sistema de Cuentas

Pgina 15 de 24

Nacionales -SCN- de 1993, en el sistema de estadsticas de balanza de pagos y en el sistema de estadsticas monetarias y financieras con los cuales guarda correspondencia. La aplicacin prcticamente universal de estas normas muestra un fuerte proceso de internacionalizacin de la norma contable para el sector pblico con el objetivo de permitir la comparacin del desempeo financiero y fiscal de los diferentes pases socios del FMI, pero adems la toma de decisiones sobre los momentos en que debe hacerse la intervencin discrecional que establece el FMI en cumplimiento de sus mandatos institucionales. Se considera que los conceptos utilizados en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas son vlidos internacionalmente, esto es bastante discutible, en la medida en que los contextos de revelacin contable no son los mismos en las diferentes regiones y menos an entre pases al interior de las regiones, la aplicacin de las normas no permitira un anlisis del contexto de cada pas, considerndose as que el manual puede ser adoptado por cualquier economa. No obstante, se han presentado diferencias entre los pases al momento de adoptarse el manual resultando poco pertinente para las realidades especficas de cada Nacin, varias de estas diferencias no son solamente conceptuales, sino resistencias a los efectos econmicos, polticos y sociales que resultan de efectos de la aplicacin de conceptos contenidos en el manual. Aqu hay que hacer una afirmacin importante: el carcter homogeneizante del manual no permite la construccin de un sistema de informacin autnomo capaz de responder a los intereses y demandas sociales, sino que es otra forma (sutil, por cierto) de introducir esquemas de presentacin de las actividades del sector pblico que estn investidas de un determinado grado de ideologa, lo que sostenemos aqu es que las ideas sobre las funciones del Estado expresadas por el FMI encuentran en la representacin contable del manual una forma de introducirse en los sistemas polticos y que como consecuencia de ello se alteran las posibilidades de la poltica pblica, niegan la democracia y se ocultan bajo el ropaje de lo pblico una serie de intereses sociales que no son los de la colectividad sino de un pequeo grupo que asi se beneficia de la apariencia pblica de sus intereses. La informacin estadstica proporcionada por la aplicacin de las normas contables del manual ha permitido un anlisis ms amplio y profundo de la poltica fiscal entre otras cosas porque permite la valorar de la eficacia del gasto frente a objetivos deseados como la reduccin de la pobreza y la posibilidad de hacer sostenibles un conjunto determinado de polticas fiscales, que son (por dar un par de ejemplos) los ejes centrales de la economa poltica promovida por el FMI para algunos de sus pases socios. Por ello segn el FMI, el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001 tiene como finalidad apoyar el anlisis fiscal y como objetivo principal el proporcionar un marco conceptual y contable integral adecuado para analizar y evaluar la poltica fiscal () en lo que se refiere al desempeo del sector gobierno general, y en forma ms amplia del sector pblico de cualquier pas(FMI, 2001: 1), pero analizar y evaluar no son verbos neutrales y mucho menos lo es la regla con la que se analiza y mide, que en este caso es el sistema contable, por ello el Manual es una herramienta fundamental para enmarcar las posibilidades de la poltica fiscal, dado que la informacin proporcionada por el sistema

Pgina 16 de 24

contable que propone el FMI permite tomar decisiones fiscales, estas van a ser limitadas por el sistema de informacin que les da origen. La estructura contable propuesta considera dos grandes elementos: el sector gobierno general y el sector pblico. En el primero se encuentran todas las unidades institucionales 7 que realizan principalmente actividades de no mercado, es decir, proveen bienes y servicios gratuitamente o a precios inferiores a los de mercado para la poblacin en general, lo cual supone un control o financiamiento por unidades gubernamentales mediante el cobro de impuestos. Esto es lo que el FMI considera como entidades que cumplen una responsabilidad pblica clara y que ofrecen bienes pblicos a la ciudadana, son el ncleo del Estado Mnimo propuesto por la ideologa neoliberal. Por otra parte, una segunda definicin contable importante lo constituye la agregacin de cuentas de las entidades del llamado sector pblico, la cual esta conformada por las denominadas corporaciones pblicas 8 y las unidades del sector del gobierno general. La informacin que se recopila en estos sectores permite medir el impacto que tienen las actividades de las corporaciones pblicas en la poltica fiscal. De esta manera Borja (2003: 5), expone los principales sectores de lo que se considera como el Sector Pblico en el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas.

7 Segn el MEFP 2001 las unidades institucionales se definen como: entidad econmica que tiene capacidad, por derecho propio, de poseer activos, incurrir pasivos y realizar actividades econmicas y transacciones con otras entidades. (FMI, 2001: 9) 8 Definidas segn el MEFP (2001) como: entidades jurdicas, creadas con el fin de producir bienes o servicios para el mercado (...) que produzcan bienes y servicios para el mercado y sea fuente de utilidades u otra ganancia financiera para sus propietarios. Pg. 9

Pgina 17 de 24

Grfico 1.
Criterios Criterios de de Medicin Medicin Sector blico No P Sector P Pblico No Financiero Financiero (SPNF) (SPNF)
El El SPNF SPNF incluye incluye todas todas las las Instituciones Instituciones del del GNC GNC y y todas todas las las Entidades Entidades del del orden orden territorial territorial excluyendo excluyendo aquellas aquellas que que tienen tienen una n eminentemente funci una funci funcin eminentemente financiera, financiera, como como bancos, bancos, fondos fondos de n y inversi de inversi inversin y aseguradoras. aseguradoras. Mide o del desempe Mide el el desempe desempeo del sector sector blico desde p pblico desde sus sus sicas. funcionalidades b funcionalidades b bsicas.

Sector blico P Sector P Pblico Consolidado Consolidado (SPC) (SPC)


conformado Est Est Est conformado por por la la totalidad totalidad de de las las instituciones instituciones blico tanto del p del sector sector p pblico tanto del del sector sector real real como como del del financiero de todos los financiero de todos los niveles niveles territoriales. territoriales.

Gobierno Gobierno Nacional Nacional Central Central (GNC) (GNC)


Hace n a relaci Hace relaci relacin a todos todos las las operaciones operaciones realizadas realizadas por por las las instituciones instituciones gubernamentales gubernamentales del del orden orden nacional nacional que que dependen dependen directamente directamente del del gobierno gobierno central, central, entre entre ellos ellos se se encuentran encuentran los los ministerios ministerios y y todos todos los los institutos institutos del del gobierno gobierno central n es acci central cuyo cuyo rango rango de de acci accin es de de car cter nacional. car carcter nacional.

Sector blico P Sector P Pblico Descentralizado Descentralizado (SPD) (SPD)


Comprende Comprende todas todas las las empresas empresas p blicas, las pblicas, las empresas empresas industriales industriales y comerciales del Estado y comerciales del Estado en en los los niveles nacional y niveles nacional y local. local.

Fuente: Borja (2003) Aqu encontramos dos serios problemas planteados por el manual: 1. Que la definicin de gobierno, usada por el FMI es aquella que permite introducir en el sistema contable la idea del estado mnimo, y que aqu se conceptualiza que son bienes pblicos solamente aquellos que el FMI considera que no son bienes de mercado, sin tener en cuenta que lo pblico no es solamente un problema de definiciones econmicas sino ante todo un problema poltico y de definiciones profundas de la estructura social. La definicin que de lo pblico hace el FMI limita la estructura de bienes pblicos solamente a aquellos que son ofertados por las unidades de gobierno, mientras que los bienes ofertados por las llamadas corporaciones pblicas, bienes que 1. No son gratuitos, 2. Su oferta se hace en condiciones de mercado y 3. Implican una lgica de beneficio privado para la organizacin, la cual implica tambin una lgica de control en inters de la maximizacin del beneficio financiero para quien controla la organizacin. De esta manera el sistema contable introduce en la dinmica de representacin unas definiciones conceptuales que reproducen la idea de que el Estado tiene implcitas dos tipos de racionalidades: una racionalidad plenamente pblica (unidades gubernamentales) donde los bienes se ofrecen de manera gratuita, y se financian a travs de la distribucin de la carga tributaria y otra racionalidad de mercado, (corporaciones pblicas) donde los bienes ya no son de carcter pblico sino que estn sometidos a la lgica de la utilidad o ganancia privada, y lo ms importante: que constituyen el principal frente de privatizaciones.

Pgina 18 de 24

La construccin patrimonialista en la conceptualizacin de los espacios pblicos que subyace las definiciones centrales del MEFP, ignora algo que hemos mostrado en la primera parte del texto: que lo pblico es ante todo un problema poltico, que est en la base de la construccin de una democracia, y que las democracias no solamente requieren de votaciones, es decir, accesos libres a la representacin electoral, sino tambin acceso al control de los recursos que garantizan la garanta del sistema de los derechos constitucionales establecidos. Cuando lo pblico se adscribe a una lgica de propiedad, ms que a la accin que busca desempear en trminos de beneficio social, cuando un hospital o una escuela pueden ser definidos como corporaciones, es decir, como empresas productoras de utilidad, un cambio de enorme trascendencia se ha operativizado en el espacio de lo pblico. De otro lado, el enfoque patrimonial del MEFP deja de lado un problema enorme en la administracin de lo pblico: dado que la lnea pblico - privado no est representada en el sistema de cuentas fiscales, porque por definicin el mbito de lo privado es diferente al del Estado, hay un sinnmero de procesos econmicos que no estn registrados en las cuentas fiscales, pero que tienen un impacto real o potencial en las mismas. Dos ejemplos ilustran mejor este fenmeno: los derivados de los potenciales efectos de los fondos pensionales en las finanzas del Estado, especialmente en aquellos pases donde se garantiza por parte del Estado una pensin mnima (como en el caso colombiano)

Por otra parte, el MEFP al definir los conceptos de ingresos y gastos en relacin con su impacto patrimonial en las cuentas pblicas, termina haciendo una consideracin fundamental acerca del impacto del dficit fiscal que se corresponde ms al impacto que ocurre en la contabilidad privada, veamos en detalle este argumento. Al definir el manual como ingreso el aumento del patrimonio neto como resultado de una transaccin (FMI, 2001:53) y al categorizar estos ingresos como provenientes de () cuatro fuentes principales de ingreso son: los impuestos y otras transferencias obligatorias impuestas por unidades del gobierno, las rentas derivadas de la propiedad de activos, las ventas de bienes y servicios, y las transferencias voluntarias recibidas de otras unidades (Ibid: 54). En otras palabras, los ingresos son el incremento del patrimonio derivado de un acuerdo entre el Estado y la sociedad, ya sean impuestos, donaciones, rentas, ventas de bienes y servicios, dando as una clasificacin de los diferentes tipos de ingresos pblicos. Por otra parte, el MEFP define como gasto la disminucin del patrimonio neto como resultado de una transaccin. Los gobiernos tienen dos funciones econmicas generales: asumir la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre una base no de mercado y redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia. (ibid: 71). Es decir, el patrimonio pblico se reduce cuando se utiliza para suministrar ciertos bienes y servicios pblicos, siendo para ello necesario identificar el tipo de gasto que se realiz para cumplir con dicho objetivo clasificacin econmica-,

Pgina 19 de 24

adems del propsito que motiv el gasto clasificacin funcional-, o el impacto de dicho gasto en el crecimiento del capital de la economa clasificacin por tipos de capital-. Ahora bien, en el caso en que los ingresos sean menores que los gastos (dficit fiscal), lo que se encuentra es una disminucin neta del capital pblico, con lo cual parece haber aqu un razonamiento contable que pretende llevar a las economas fiscales a situaciones de supravit neto, pues desde esta perspectiva parece que las consecuencias sobre el dficit y el supravit son iguales o equivalentes a las que ocurren en la contabilidad privada con los conceptos de prdida y utilidad. Esto conceptualmente es un exabrupto, inicialmente porque comparar las funciones de ingreso y gasto con sus equivalencias en la creacin del patrimonio pblico, solo es posible si se entiende por patrimonio pblico un conjunto de recursos financieros que pertenecen al Estado. Pero tericamente el Estado no es solamente una entidad econmica, su funcin principal es la de garantizar la gobernabilidad social, entendiendo esta como la capacidad poltica del gobierno de intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar (Bresser Pereria, 2000:111), lo cual logra por medio de la conformacin de instituciones con suficientes habilidades para mediar entre los distintos intereses que se juegan en el marco de las dinmicas sociales cambiantes y las relaciones de estas con el Gobierno (ibid: 132). Esto lleva a una curiosa conclusin: al ser el gasto social una mera disminucin del patrimonio neto y por ende es recomendable reducirlo, el Estado ve amenazada su legitimidad pues no existe una preocupacin por los intereses sociales y por el buen gobierno de los asunto pblicos, sino solamente por se persigue el objetivo de estabilizacin y equilibrio fiscal. No estamos defendiendo aqu, una poltica ampliamente deficitaria per se, pero si queremos sealar que el dficit fiscal puede tener efectos beneficiosos en el corto y largo plazo, e incluso es un mecanismo de control de las tensiones polticas, y adems que junto con la poltica de ingresos se constituyen en herramientas eficaces para mejorar la distribucin del ingreso en la sociedad. Por ende la definicin de patrimonio pblico no puede estar restringida a una mera variable financiera, sino que contablemente debe revelar toda la compleja serie de acontecimientos que contribuyen a la formacin de ese patrimonio: la legitimidad del Estado (el principal de ellos), el cumplimiento de las funciones sociales para las cuales fue creado, la generacin de riqueza y valor agregado para las organizaciones privadas, el logro de un entorno de confianza y seguridad en la sociedad, etc. Estos son factores reales que constituyen el patrimonio estatal y no solamente las abstracciones financieras surgidas de la interrelacin de sus variables fiscales. En este sentido la afirmacin segn la cual, la elaboracin del presupuesto pblico se traduce en un acto poltico (Giraldo, 2001:58), implica definiciones fundamentales sobre quien aporta los recursos (impuestos) y a quien va a beneficiar el gasto pblico, el carcter poltico del presupuesto requiere por tanto la participacin de todos en la definicin de las preferencias sobre el destino de los recursos pblicos, bajo la racionalidad de que las finanzas pblicas construyen un patrimonio pblico que no es solamente privativo del estado, sino que se traduce en una serie de condiciones de bienestar social. A pesar de ello,

Pgina 20 de 24

el contexto y las dinmicas globales sealan que la discusin de los asuntos presupuestales se hace en funcin del programa macroeconmico del pas, que se basa en los postulados de la programacin financiera del FMI. (Giraldo, 2001: 95). Es decir, que el sistema contable pblico internaliza la propuesta de una dinmica de equilibrios financieros, antes que una dinmica de armonas sociales que es lo que nosotros consideramos como la constructora del patrimonio pblico. La contabilidad pblica entonces debe avanzar en la superacin de esta restringida visin patrimonialista, vincular las representaciones polticas de la sociedad como parte de las representaciones contables y abandonar la similitud que se le quiere imprimir con los sistemas de contabilidad privada, que finalmente terminan por incentivar el ajuste fiscal, buscar la obtencin de utilidades o supravits, valorando el patrimonio financiero del Estado, pero sin medir los impactos de estas polticas en el patrimonio pblico.

CONCLUSIONES La homogenizacin del sistema de informacin contable es producto del nuevo orden mundial caracterizado por el fenmeno de la globalizacin, en el cual la bsqueda de nuevos mercados por parte de los grandes capitales obliga a la estandarizacin de estructuras econmicas. En Latinoamrica el cambio de paradigma econmico reconfigura al Estado pasando de un modelo intervencionista, en donde el estado es ente activo en las dinmicas econmicas, a uno gendarme y regulacionista en donde prevalecen las polticas econmicas de los organismos supranacionales. En la definicin de los sistemas de informacin contable se desconoce la amplitud del concepto de lo pblico. ste se reduce al aparato estatal que fija sus objetivos con relacin a las utilidades patrimoniales y no a los beneficios sociales. La contabilidad pblica es un instrumento relevante para ejercer control sobre los recursos pblicos. De esta forma, es necesario que dicha contabilidad sea accesible al conjunto de la sociedad, permitindose as la construccin de una verdadera democracia. La definicin actual de ingresos y gastos pblicos, y la forma de medicin del dficit fiscal determinada por el Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas 2001 restringe la labor social que debe desarrollar el Estado contradiciendo la concepcin que emana del Estado Social de Derecho.

Pgina 21 de 24

BIBLIOGRAFA BANCO Mundial (1995) El Estado en un Mundo en Transformacin - Informe Mundial Sobre el Desarrollo Banco Mundial, Washington, 234 pags. BAUTISTA, Jairo Alonso (2004). Sobre el mbito de la Contabilidad Pblica: Avances preliminares. Ponencia presentada al VI Simposium internacional de Investigacin Contable CCINCO. Universidad de Manizales. Agosto 2005 BAUTISTA, Jairo (2008) Notas de Clase Finanzas Pblicas Escuela Superior de Administracin Pblica, documento sin publicar. BERNAL MEDINA, Jorge A (1999). Construir Ciudadana para una Justicia Social. En: Herramientas. Ao 8. Nmero 62. Mayo 1999. BERRY, Albert (2004). Focalizacin y subsidios: por la demanda o por la oferta? En: LAGUADO DUCA, Arturo Claudio. La Poltica Social desde la Constitucin de 1991 una dcada perdida? Facultad de Ciencias Humanas UN. Coleccin CES. Bogot D.C. BOBBIO, Norberto (1986). El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. BONILLA VELEZ, Jorge. Medios de comunicacin, esfera pblica y sociedad. 2004. Pg. 3 BORJA, Wilson Alfonso. Poltica Fiscal: Qu Es y Para Qu Sirve? Documento realizado para el Seminario Interno de la UTL 2003. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (2000). Reforma del Estado en los aos noventa: lgica y mecanismos de control En: CARRIZO, Fernando, Democracia en Dficit. BID. Washington. 210 Pgs CEPAL. El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos Santiago de Chile. 1998. Declaracin del XXI Congreso de la Internacional Socialista o Declaracin de Paris, 8-10 de Noviembre de 1999. En: ROLL, David (compilador) Humanizar la globalizacin. Estado, economa y cultura en el nuevo milenio. CEREC. Bogot. 1999. EDUARD Y REQUEJO, Ferran (2002). Democracia: Las razones de un sueo que genera monstruos. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas

Pgina 22 de 24

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2001) Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas, FMI, Washington. Documento disponible en www.imf.org. , consultado el 9 de agosto de 2009. GIRALDO, Csar. Finanzas Pblicas en Amrica Latina: La Economa Poltica. Ediciones desde Abajo. Bogot. 2001. 201 pgs. GIRALDO GIRALDO, Csar A. Compilador- (2003) Rescate de lo Pblico, poder financiero y derechos sociales Ediciones DESDE ABAJO. Bogot. 2003. 231 Pgs GIRALDO GIRALDO, Cesar A.(2006) Proteccin o Desproteccin Social Ediciones DESDE ABAJO, Bogot. GIRALDO GIRALDO, Cesar A.(2008) Finanzas Pblicas en Amrica Latina: La Economa Poltica Segunda edicin. Ediciones DESDE ABAJO, Bogot. 237 pgs. LOZANO AYALA, Alejandro (2005). Debates sobre lo pblico. En: Hacia una definicin de lo pblico Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales ESAP, Bogot. MOLINA, Jess (2003) La pregunta por lo Pblico. En: El Rescate de lo Pblico. Poder Financiero y Derechos Sociales. Ediciones DESDE ABAJO. 2003. MOLINA, Jess (2005). Democracia en Colombia y construccin de lo pblico: Balance de una dcada. ESAP, Bogot. HELD, David (1997) La Democracia y el orden global. Segunda parte, Captulo 3: El desarrollo del Estado-Nacin y la consolidacin de la Democracia. Paids. Barcelona. 1997. SANTOS, Rafael (2002). Medios, calidad y responsabilidad social Conferencia dictada en el marco de Televisin Pblica: del Consumidor al Ciudadano. Dictada en Bogot el 10 de noviembre de 2002. SARTORI, Giovanni (1995). Qu es la Democracia? Econmica, Mejico, 124 Pgs Fondo de Cultura

TOURAINE, Alain (1995). Qu es la Democracia? Fondo de Cultura Econmica, Mjico, 96 pgs. TOURAINE, Alain (2005). El papel social del Estado en el mundo de la globalizacin. En: Nova et Vetera No.55. Revista de la Facultad de Investigaciones de la ESAP, Bogot DC. Pags. 9-20. PREZ, Teodoro (2001). Convivencia Solidaria y Democrtica. ISMAC. 2001.

Pgina 23 de 24

RAWLS, John (2001) Teora de la Justicia Fondo de Cultura Econmica, Mjico, DF. VARGAS HERNNDEZ, Jos. (2004) Los Desafos de la Administracin Pblica en Amrica Latina En: Estado, Gobierno, Gestin Pblica. Revista chilena de Administracin Pblica. ZAPATA BARRERO, Ricardo. Hacia una Teora Normativa de la Ciudadana Democrtica. Revista Foro No. 28 1996. Pg. 36

Pgina 24 de 24