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Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Ediciones Mundi-Prensa 2005

Grupo Mundi-Prensa Mundi-Prensa Libros, S.A. Castell 37 28001 - MADRID Tel. (+34) 914 36 37 00- Fax (+34) 915 75 39 98 E-mail: libreria@mundiprensa.es Internet: www.mundiprensa.com Mundi-Prensa Barcelona Consell de Cent, 391 08009 - BARCELONA Tel. (+34) 934 883 492 Fax. (+34) 934 877 659 E-mail: barcelona@mundiprensa.es Mundi-Prensa Mxico S.A. de C.V. Rio Pnuco, 141 - Col. Cuauhtmoc 06500 - MXICO D.F. Tel. (+525) 55 533 56 58 Fax. (+525) 55 514 67 99 E-mail: mundiprensa@mundiprensa.com.mx Copyright 2005 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, EE.UU. Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, transmisin o almacenamiento en un sistema de recuperacin de cualquier parte de esta publicacin, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico, mecnico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin previa autorizacin. ISBN 84-8476-258-0 Impreso por Consolidated Graphics, Glastonbury, CT en papel libre de cloro con tintas vegetales y producido a travs de tecnologas compatibles con el medioambiente. Composicin, cubierta y diseo: Grundy & Northedge Information Designers, Londres Diseo de la informacin: Gerald Quinn, Quinn Information Design, Cabin John, Maryland Composicin: TITL Diseo, Chile Editora: Charlotte Denny, Wellington, Nueva Zelandia Para ver la lista de errores y omisiones del IDH2005 encontradas con posterioridad a la impresin, vistenos en http://hdr.undp.org

Equipo encargado de la preparacin del Informe sobre Desarrollo Humano 2005

Director y redactor jefe

Kevin Watkins
Investigacin, redaccin y estadsticas

Haishan Fu (Jefe de Estadstica), Ricardo Fuentes, Arunabha Ghosh, Chiara Giamberardini, Claes Johansson, Christopher Kuonqui, Andrs Montes, David Stewart, Cecilia Ugaz (Asesora Principal en Polticas) y Shahin Yaqub.

Asesor de estadstica: Tom Griffin Editora: Charlotte Denny Gerente de produccin: Marta Jaksona Composicin: TILT Diseo Ltda. Diseo de portada y formato: Grundy & Northedge Information Designers Diseo de informacin: G. Quinn Information Design

Colegas de la Ocina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano (HDRO)

El Informe sobre Desarrollo Humano es el resultado de un esfuerzo colectivo. Los miembros de la Unidad a cargo de los Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano (NHDRU) aportaron detallados comentarios a los borradores del documento y consejos sobre su contenido. Vinculan adems el Informe sobre Desarrollo Humano a una red mundial de investigacin en los pases en desarrollo. El equipo de NHDRU est dirigido por Sarah Burd-Sharps (Directora Adjunta) e incluye a Sharmila Kurukulasuriya, Juan Pablo Meja, Mary Ann Mwangi y Timothy Scott. El equipo administrativo de la HDRO es responsable del funcionamiento de la oficina y sus miembros son Oscar Bernal, Mamaye Gebretsadik y Melissa Hernndez. Las operaciones de la HDRO estn a cargo de Yves Sassenrath y Ana Mara Carvajal y el programa de extensin y comunicaciones de esta oficina est a cargo de Marisol Sanjines y Nena Terrell. La traduccin del Informe sobre Desarrollo Humano 2005 estuvo a cargo de LTS Mundo Traducciones.

Prefacio

Este es, y lo digo con tristeza, el ltimo Informe sobre Desarrollo Humano cuyo prlogo redacto, puesto que en agosto de este ao dejo el cargo de Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cuando me incorpor al PNUD en 1999, sostuve que el Informe sobre Desarrollo Humano era la perla de los esfuerzos mundiales de la organizacin en trminos de conceptualizacin y promocin de soluciones. Seis aos despus y tras igual nmero de informes, puedo decir con cierto orgullo que el lustre de la perla no ha hecho ms que aumentar.
A partir de las slidas bases construidas durante el primer decenio del Informe, cuando los sucesivos Informes sobre Desarrollo Humano introdujeron el concepto de desarrollo humano y le dieron forma, los Informes han ido ganando cada vez ms fuerza. Desde la bsqueda de la mejor manera para que las nuevas tecnologas beneficien tanto a ricos como a pobres hasta el nfasis en la importancia fundamental del fortalecimiento de los derechos humanos y la profundizacin de la democracia para proteger y potenciar a los ms vulnerables, el Informe sobre Desarrollo Humano ha ampliado sin cesar las fronteras intelectuales del desarrollo humano en el nuevo milenio. Esta ampliacin de horizontes se refleja cada vez ms en la prctica del desarrollo, particularmente a travs de la creciente labor que tanto del PNUD como sus mltiples asociados realizan en terreno y en torno a estos temas tan decisivos. En resumen, como una opinin slida e independiente patrocinada por el PNUD, aunque no necesariamente expresin de las polticas de la ONU ni del propio PNUD, los Informes sobre Desarrollo Humano se han ganado, a lo largo de estos aos y en todo el mundo, una muy merecida reputacin de excelencia. Se trata de documentos que desempean, adems, una funcin catalizadora indispensable pues ayudan a enmarcar y forjar respuestas concretas a los dilemas que plantean los debates sobre las decisivas polticas de desarrollo de nuestros tiempos. Hoy en da, tal como pone de manifiesto este Informe, el desafo ms importante que enfrenta la comunidad del desarrollo, y posiblemente el mundo entero, es el reto de cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio antes del plazo fijado en 2015. Sobre la base de gran parte del trabajo ya efectuado en torno al Proyecto del Milenio de la ONU patrocinado por el PNUD, el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 deline, en primer lugar, un detallado plan de accin sobre cmo conseguir cada Objetivo. Pero si bien se han logrado avances considerables en muchos pases y respecto de diversos Objetivos, en general, an falta mucho por hacer. A comienzos de este ao y a un lustro de la Declaracin del Milenio, la revisin que de sta hiciera el propio Secretario General de la ONU, la cual estuvo muy marcada por el informe final del Proyecto del Milenio de la ONU, formul un amplio programa que detalla cmo conseguir los objetivos sobre la base del Consenso de Monterrey 2002. La piedra angular de ese pacto histrico es el compromiso contrado por los pases en desarrollo de asumir la principal responsabilidad de su propio desarrollo y la garanta que entregaron los pases desarrollados en cuanto a brindar pleno apoyo a las estrategias nacionales de desarrollo transparentes y debidamente financiadas, necesarias para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, y como se argumenta persuasivamente en este Informe, este programa no tendr resultados positivos a menos que seamos capaces

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de abordar con decisin los embotellamientos que en este momento retrasan el ritmo y la escala del progreso necesario durante el prximo decenio en las siguientes tres grandes reas: ayuda, comercio y conflictos. En cada una de estas reas crticas, este Informe brinda una mirada fresca de los hechos y un anlisis convincente y exhaustivo sobre cmo hacer frente a los obstculos, y hacerlo ahora. El ao 2005 se recordar como un ao en que se hizo una eleccin; un ao en que los lderes del mundo, congregados en septiembre en la Cumbre de la ONU, tuvieron la oportunidad de convertir las promesas en acciones concretas y as contribuir a erradicar la extrema pobreza del mundo. Es una oportunidad que no podemos darnos el lujo de dejar pasar si hemos de legarle un mundo ms seguro y justo a nuestros hijos y a las futuras generaciones.

Por ltimo, y aunque ste sea quiz mi ltimo Informe como Administrador, es el primero cuya redaccin estuvo a cargo de Kevin Watkins, en su calidad de Director de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano. La fortaleza y profundidad de su anlisis deja en claro que tanto el Informe sobre Desarrollo Humano como el legado de desarrollo humano que representa no podan quedar en mejores manos. Les deseo lo mejor para el futuro, tanto a l como a su dedicado equipo y a Kemal Dervis, mi sucesor.

Mark Malloch Brown Administrador, PNUD

El anlisis y la recomendaciones de polticas de este Informe no reejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus estados miembros. El Informe es una publicacin independiente encargada por el PNUD y el fruto del esfuerzo conjunto de un equipo de prestigiosos consultores y asesores y del equipo encargado del Informe sobre Desarrollo Humano, bajo la coordinacin de Kevin Watkins, Director de la Ocina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano.

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Agradecimientos

Este informe no habra sido posible sin la generosa contribucin de muchas personas y organizaciones. Los autores quisieran expresar su ms sincera gratitud a Amartya Sen, cuyo trabajo ha ido dando forma a la evolucin del Informe sobre Desarrollo Humano a lo largo de los aos. Mark Malloch Brown, el Administrador saliente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ofreci un constante apoyo y aliento a la labor del equipo, lo que representa un compromiso personal que apreciamos enormemente. Los comentarios detallados y sustanciales que nos hiciera llegar Kemal Dervis, el recin designado Administrador del PNUD, representaron tambin un valioso aporte para el informe. Los errores y las omisiones son de exclusiva responsabilidad de los autores del documento.
Colaboradores La siguiente es la lista de colaboradores, quienes elaboraron mltiples estudios, documentos y notas de antecedentes sobre un amplio abanico de temas relacionados con el Informe: Charlie ArdenClarke, Catherine Barber, Helen Barnes, Graham K. Brown, Oli Brown, Sarah Burd-Sharps, Simon Chesterman, Bernard Choulai, Giovanni Andrea Cornia, John Crabtree, Carolyn Deere, Nelson Giordano Delgado, Yuri Dikhanov, Kate Dyer, Xibo Fan, Juan Alberto Fuentes, Tony German, Jayati Ghosh, Peter Gibbon, Alissa Goodman, Adele Harmer, Ruth Hill, Catherine Hoff man, Michael Friis Jensen, Alison Johnson, Naila Kabeer, Roman Krznaric, Arnim Langer, Matthew Martin, Ruth Mayne, Kieren McGovern, Calum Miller, Tanni Mukhopadhyay, Ciru Mwaura, Simon Nangiro, Adriano Campolina de Oliveira Soares, Trudy Owens, Franzetska Papadopoulou-Zavalis, Cintia Quiliconi, Judith Randel, Andrew Rogerson, Jorge Oswaldo Romano, Diane Rowland, Emma Samman, Timothy Scott, Abby Stoddard, Diana Tussie y Patrick Watt. Varias organizaciones compartieron generosamente sus datos y otros materiales de investigacin: el Centro de Anlisis e Informacin sobre el

Dixido de Carbono, la Secretara de la Comunidad del Caribe, el Centro de Comparaciones Internacionales (Universidad de Pennsylvania), Iniciativas de Desarrollo, la Comisin Econmica para Asia y el Pacfico, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, la Comisin Europea, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, el Proyecto Mundial sobre Desplazados Internos, el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos, la Organizacin Internacional del Trabajo, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin Internacional para la Migracin, la Unin Internacional de Telecomunicaciones, la Unin Interparlamentaria, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA, la Fundacin de la familia Kaiser, el Estudio de los ingresos de Luxemburgo, la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos, el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigacin de la Paz, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, el Instituto de Estadsticas, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,

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la Oficina de las Naciones Unidas de Fiscalizacin de Drogas y de Prevencin del Delito, la Seccin de tratados, la Oficina sobre Asuntos Jurdicos de Naciones Unidas, la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, la Divisin de Estadsticas de las Naciones Unidas, el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Organizacin Mundial de la Salud, la Organizacin Mundial del Comercio y la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual.
Equipos de asesoramiento El Informe agradece enormemente la valiosa orientacin y asesoramiento intelectual proporcionados por un equipo consultivo externo constituido por Ekrem Beqiri, Nancy Birdsall, Francesca Cook, Justin Forsyth, Frene Ginwala, Richard Jolly, Donald Kaberuka, Nanak Kakwani, Rashid S. Kaukab, Tony Killick, A.K. Shiva Kumar, Jean-Pierre Landau, Callisto Madavo, Moiss Nam, Deepa Narayan, Benno Ndulu, Dani Rodrik, Mohammad Sahnoun, Ransford Smith, Rehman Sobhan, Frances Stewart, Paul Streeten, Ana Toni, Shriti Vadera, Ngaire Woods y Susan L. Woodward. La contribucin del equipo consultivo sobre estadstica fue particularmente valiosa y estuvo a cargo de Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Hubert Escaith, Andrew J. Flatt, Rebeca Grynspan, Gareth Jones, Irena Kri_man, Ian D. Macredie, Anna N. Majelantle, John Male-Mukasa, Marion McEwin, Francesca Perucci, Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir y Michael Ward. El equipo expresa su gratitud a Brian Hammond, Ian Macredie, Angela Me y David Pearce, los revisores que analizaron los datos del informe y prestaron sus conocimientos expertos en estadstica. Consultas Fueron muchas las personas consultadas durante la preparacin del Informe quienes proporcionaron asesoramiento, informacin y material de enorme valor. El equipo del Informe agradece la colaboracin de Yuhanna Aboona, Carla Abou-Zahr, Yasmin Ahmad, Serge Allegrezza, Anna Alvazzi del Frate, Jacob Assa, Christina Barrineau, Bob Baulch, Elena Bernaldo, Izzy Birch, Eva Busza, Shaamela Cassiem, Duangkamon Chotikapanich,Giovanni Andrea Cornia, Francesca Coullare, Angus Deaton, Yuri Dikhanov, Adama Diop-Faye, Sherman

Dorn, Hubert Escaith, Jens Eschenbaecher, Gonzalo Fanjul Surez, Sally Fegan-Wyles, Angela Ferriol Muruaga, Marzia Fontana, Marc-Andr Franche, Enrique Ganuza, Rosario Garca Caldern, Leonardo Gasparini, Patrick Gerland, Peter Ghys, Erlinda Go, Luc Grgoire, Michle Griffi n, Brian Hammond, Daniel Hanspach, Lotta Harbom, Rubina Haroon, Nick Ren Hartmann, Rana Hasan, Sukehiro Hasegawa, Alan Heston, Catherine Hoff man, Valeria Izzi, Kareen Jabre, Lisa Jones, Alberic Kacou, Douglas Keh, Reetika Khera, Frederik Kok, Suraj Kumar, Muthuswamy Lakshminarayan, Andrea Lall, Jean Langers, Fiona Legg, Clare Lockhart, Charles Lufumpa, Frances Lund, Nyein Nyein Lwin, Esperanza C. Magpantay, Carlos Maldonado, Lamin Manneh, Kieren McGovern, Marcelo Medeiros, Alvaro Melendez, Jorge Mernies, Johan Mistiaen, Jaime Moll-deAlba, Bruno Moro, Cline Moyroud, Christine Musisi, Ciru Mwaura, Suppiramaniam Nanthikesan, John Ohiorhenuan, Saeed Ordoubadi, Said Ould A. Voffal, Paola Pagliani, Amy Pate, Paul Andr de la Porte, Mohammad Pournik, Seeta Prabhu, William Prince, Agns Puymoyen, Jan Van Ravens, Luca Renda, Yue Renfeng, Rodolfo Roque Fuentes, Diane Rowland, Anuja Singh, Elizabeth Skns, Jelena Smoljan, Sophia Somogyi, Devi Sridhar, Petter Stalenheim, Mark Stoker, Michel Thieren, Mandy Turner, Fabio Veras, Lotta Viklund, Yan Wang, Michael Ward, Siemon Wezeman, Ian Whitman, Tony Williams y Eduardo Zepeda. El equipo encargado del informe se siente muy agradecido de la estimulante contribucin que hicieran los participantes del taller Creacin de Escenarios: Larry Elliot, Alisher Ilkhamov, Bruce Jenks, William Kalema, Nawal Kamel, Melinda Kimble, Claudia Martnez, Pei Minxin, David Morrison, el Arzobispo Njongonkulu W. H. Ndungane, Shoji Nishimoto, Precious Omuku, Surin Pitsuwan, Jorge Quiroga, Jos Ramos Horta, Mattia Romani, Adnan Shihab Eldin, Roberto Soares, Angela Wilkinson, S.A.R. Prncipe de los Pases Bajos WillemAlexander y Ngaire Woods.
Lectores del PNUD Un Grupo de lectores, constituido por colegas del PNUD, proporcion comentarios, sugerencias y aportes de gran utilidad durante la redaccin del Informe. El equipo del Informe agradece

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especialmente a Hakan Bjorkman, Philip Dobie, Ghaith Fariz, Marc-Andr Franche, Cherie Hart, Gilbert Fossoun Houngbo, Bruce Jenks, Inge Kaul, Bruno Lemarquis, Kamal Malhotra, Lamin Manneh, Rosemary Nuamah, Eleanor OGorman, Hafi z Pasha, Stefano Pettinato, Richard Ponzio, Liliana de Riz, Turhan Saleh, Ben Slay, Ramaswamy Sudarshan, Mark Suzman, Mounir Tabet, Jan Vandemoortele, Antonio Vigilante y Louisa Vinton.
Edicin, produccin y traduccin El Informe se benefici de la labor de la editora principal Charlotte Denny. La produccin, la edicin tcnica y el diseo estuvieron a cargo de Meta de Coquereaumont, Thomas Roncoli, Bruce RossLarson, Christopher Trott, Timothy Walter y Elaine Wilson de Communications Development Incorporated. El Informe (incluida la portada) fue diseado por Grundy & Northedge Imformation Designers y la informacin estadstica que ste contiene, por Quinn Information Design. La produccin, traduccin y distribucin del Informe contaron con la colaboracin y apoyo de

la Oficina de Comunicaciones del Administrador: Maureen Lynch, David Morrison, Bill Orme y Elizabeth Scout Andrews. La revisin de las traducciones estuvo a cargo de Jean Fabre, Vladimir Scherbov, Moustapha Soumare, Fayiz Suyyagh y Oscar Yujnovsky. Tambin hicieron aportes al informe: Noha Aboueldahab, Maria Kristina Dominguez, Laurel Gascho, Tugba Gokalp, Ramzi Mabsout, Aurlie Mazel, gueda Prez, Gillan Richards, Frederic Rozeira de Mariz y Hanna Schmitt. zer Babakol y Matthew Bell, por su parte tambin efectuaron valiosas contribuciones al equipo de estadstica. Daniela Costantino y Michele Jack de la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos ofrecieron servicios de gestin y apoyo administrativo de incalculable valor.

Kevin Watkins Director Informe sobre Desarrollo Humano 2005

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ndice

Captulos
Perspectiva general La cooperacin internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual Captulo 1 La situacin del desarrollo humano 1 17 20 21 23 26 28 40 44 45 51 55 58 59 59 59 60 60 60 61 66 68 72 72 76 81 86 86 88 93 93 103 107 109

Avances y retrocesos en el desarrollo humano Avances en el desarrollo humanoinstantnea de la situacin mundial Percepcin de los avances a travs del ndice de desarrollo humano Los lmites que enfrenta el desarrollo humano El n de la convergencia? Desigualdad y la participacin de los pases pobres en el aumento de la riqueza mundial Escenario para el ao 2015las perspectivas de cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio Escenario para el ao 2015proyecciones, no predicciones Cambiar el curso y volver a la senda prevista Captulo 2 Desigualdad y desarrollo humano

Por qu importa la desigualdad Justicia social y moralidad Prioridad a los pobres Crecimiento y eciencia Legitimidad poltica Objetivos de las polticas pblicas Refutacin de los contra argumentos Cadenas de desventajas: la desigualdad en los pases Capas de desigualdad restringen las elecciones de vida Oportunidades desiguales: las desigualdades en la salud y los ODM El potencial del crecimiento a favor de los pobres en trminos del desarrollo humano Mejorar la distribucin del crecimiento Lograr el crecimiento a favor de los pobres Captulo 3 Ayuda para el siglo XXI

Una nueva fundamentacin de la ayuda La ayuda como imperativo moral y producto del inters personal consciente La ayuda y el desarrollo humano La nanciacin de la ayuda: el historial, los problemas y los desafos La cantidad de ayuda La ayuda y los ODM: pueden enfrentarlos los pases ricos? Es posible absorber ms ayuda? Debilidades en la calidad y eciencia de la ayuda

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La ayuda es impredecible y voltil Condicionalidad y sentido de pertenencia nacional Demasiados donantes y coordinacin insuciente Transferencias inecientes de recursos: la ayuda condicionada Apoyar proyectos en lugar de apoyar presupuestos nacionales Repensar la gestin de la ayuda La ayuda bilateral: algunas lecciones de frica Iniciativas multilaterales Un nuevo tipo de ayuda Captulo 4 Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

110 111 112 114 116 118 118 120 121 125 128 128 130 133 143 143 146 150 158 158 161 163 166 166 167 171 175 175 176 185 186 189 191 192 193 196 198 199 202

Un mundo interdependiente El comercio y los niveles de vida en el mundo Los lmites de la convergencia El comercio y el desarrollo humano Normas injustas: el sistema comercial favorece a los pases desarrollados Acceso a los mercados Comercio de productos agrcolas Cerrar espacios para las polticas de desarrollo Ms all de las normas: productos bsicos, los nuevos guardianes y la formacin de capacidades La crisis de los productos bsicos La funcin de los guardianes del mercado Falta de capacidad Transformar a Doha en una ronda para el desarrollo Repensar la gobernabilidad de la OMC Cmo el comercio podra ayudar a cumplir los ODM Captulo 5 Conicto violento: identicar la verdadera amenaza

Conictos violentos al inicio del siglo XXI Los riesgos de la seguridad se han desplazado hacia los pases pobres Los costos del conicto para el desarrollo humano El desafo de los estados propensos al conicto Desigualdades horizontales Gestin de los recursos naturales Ms all de las fronteras La respuesta internacional Mejorar la ayuda Gestin de los recursos naturales y control de las armas pequeas Construccin de capacidades regionales Desafos para la reconstruccin La transicin de la guerra a la paz y de la paz a la seguridad

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Redenir seguridad y construir seguridad colectiva Notas Nota bibliogrca Bibliografa Recuadros 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 El VIH/SIDA es responsable de numerosos retrocesos en cuanto a desarrollo humano Crisis de mortalidad en la Federacin Rusa: faltan siete millones de hombres La Indiauna historia de globalizacin con resultados positivos y antecedentes encontrados en materia de desarrollo humano Salvar seis millones de vidas es factible y asequible El efecto de la copa de champaa: la distribucin mundial del ingreso Los Objetivos de Desarrollo del Milenio Bangladeshcrecimiento moderado, desarrollo humano acelerado Uganda: avance impresionante aunque irregular Desigualdad y salud en los Estados Unidos China: desigualdades crecientes en la salud Crecimiento progresivo y a favor de los pobres Concentracin en la reduccin de la pobreza en el Reino Unido Inversin pblica en transformaciones sociales La Gran Sociedad Reducir los obstculos que presentan los costos Ayuda para el seguro social en Zambia De la cumbre del G-8 a la Asamblea General: que las palabras se vean coronadas por acciones Alivio de la deuda: ir ms all El futuro de la Asociacin Internacional de Fomento El Servicio Financiero Internacional Cmo la ayuda destinada a proyectos puede minar las capacidades: el caso de Afganistn Cun buena es la apertura para el crecimiento? Vietnam y Mxico: una historia de dos globalizadores Guatemala: los lmites del xito liderado por las exportaciones Eliminacin gradual del Acuerdo Multibras Dnde van los subsidios? Cundo un subsidio no es un subsidio? El sector de partes de automvil en la India Ir ms all de la Organizacin Mundial del Comercio La crisis del caf Los lmites de la asistencia tcnica para la creacin de capacidades relacionadas con el comercio

204 207 210 212

24 25 34 36 41 44 52 53 64 71 73 77 79 87 90 91 98 99 103 106 116 135 137 139 140 147 151 153 155 159 164

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4.11 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

En busca de coherencia Repblica Democrtica del Congo: el conicto violento deja en peor situacin a los estados vulnerables El efecto de la inseguridad en los hogares: un ejemplo de Karamoja, Uganda Territorios Palestinos Ocupados: cmo se revierte el desarrollo humano Cte dIvoire: las desigualdades horizontales desentraan el milagro africano Los benecios y los lmites del dilogo participativo para impedir conictos Cuadros

165 178 180 181 188 190

1.1 1.2 1.3 3.1 4.1 5.1 5.2 5.3

Pases que experimentan retrocesos en el IDH Cada en la pobreza de ingresos, 19812001 Bandas de crecimiento del ingreso El gasto militar eclipsa la asistencia para el desarrollo en los pases ricos Cambios en el bienestar de Nicaragua: el costo de la cada en los precios del caf 19982001 Los conictos cobran cada vez ms vidas humanas Los recursos naturales han contribuido a alimentar conictos en muchos pases Operaciones de paz post-conicto que ejercen poderes de gobierno Figuras

23 38 39 105 160 175 191 201

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 1.16 1.17 1.18 1.19 1.20

La esperanza de vida mejora en la mayora de las regiones Tasas de mortalidad infantil y mejoramiento de las tendencias La democracia gana terreno El desarrollo humano mejora en la mayora de las regiones Diferente ingreso, similar IDH Nios que no asisten a la escuela: principalmente en frica y Asia Meridional Aos de escolaridad: la brecha persiste Las probabilidades de sobrevivir en frica Subsahariana no son mucho mejores que las de Inglaterra en 1840 El impacto demogrco del SIDA supera a aquel de la Primera Guerra Mundial Mueren menos nios, pero el progreso es ms lento Mortalidad infantil: se amplan las brechas entre ricos y pobres El ingreso no determina la mortalidad neonatal El crecimiento del ingreso y las mejoras en la mortalidad infantil dieren en la India y China China e India se quedan rezagadas en mortalidad de nios menores de cinco aos Convergencia del crecimiento y convergencia de ingresos absolutos Donde est el dinero No se estn cumpliendo las metas relativas a los nios Mortalidad de nios: el costo humano Mortalidad de nios: los costos acumulativos si no se cumplen las metas Sin acceso a agua limpia: el costo humano

21 22 23 24 26 27 27 29 30 31 31 32 32 33 42 42 45 46 47 48

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1.21 1.22 1.23 1.24 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11

Pobreza de ingresos: el costo humano Nios no matriculados en la escuela: el costo humano Nias no matriculadas en la escuela: el costo humano El ingreso no predice la potenciacin de gnero Desigualdad en el ingreso: pases y regiones Repartir la tarta del ingreso Qu tal les va a los pobres?: el ingreso promedio importa, pero la desigualdad tambin Los nios de los hogares ms pobres tienen ms probabilidades de morir El ciclo de la desigualdad: desde el nacimiento hasta la primera etapa de la adultez, a los pobres les va peor Diferencias en desarrollo humano entre las provincias de China Los dos mundos de la educacin mexicana Los nios rurales enfrentan mayor riesgo de mortalidad Trmino del ciclo escolar en Pakistn Pobreza en Guatemala: etnia y ubicacin Mortalidad infantil: crece la brecha entre ricos y pobres Tanzana: la pobreza se reduce slo en la capital Pobreza extrema: dos escenarios para 2015 La visin a largo plazo: tendencias de la ayuda desde 1960 La liga de donantes Ms ricos pero menos generosos: la riqueza aumenta ms rpido que la ayuda pero el desempeo vara Progresos post Monterrey hacia la meta de AOD La brecha de nanciacin de los ODM La composicin del aumento en la ayuda Los donantes varan en la ayuda que prestan a los pases ms pobres Situacin scal tensa en pases del G-7 Gasto militar vs. asistencia para el desarrollo Adelantar la ayuda a travs del Servicio Financiero Internacional La volatilidad de la ayuda en funcionamiento La liga de la ayuda condicionada Los costos impositivos de condicionar la ayuda Las exportaciones aumentan como proporcin del ingreso Crecimiento de las exportaciones mundiales de manufacturas Los aranceles disminuyen El xito de las exportaciones est altamente concentrado La cada en la participacin de frica Subsahariana en el comercio mundial Exportaciones mundiales: los pases ricos an dominan Valor agregado de las manufacturas: cambio en las proporciones del mundo en desarrollo Reducir los aranceles no es la solucin mgica para el crecimiento Escala perversa de impuestos comerciales As funcionan los impuestos perversos Son grandes y crecen ms: el apoyo de los pases ricos a la agricultura

48 50 50 51 62 63 63 64 64 66 66 67 67 67 69 74 75 94 95 96 96 97 98 102 102 104 105 107 110 114 115 129 129 130 131 132 132 133 134 143 144 146

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4.12 4.13 4.14 5.1 5.2 5.3 5.4

Azcar en la UE: cmo sobreproducir y hacer dumping en los mercados mundiales Produccin de algodn en EE.UU.: inmune a los cambios en el precio mundial Precios del caf y produccin en Etiopa Menos conictos desde 1991 Las amenazas a la seguridad se estn desplazando hacia frica Prioridades de gasto de pases con bajo desarrollo humano que acaban de experimentar un conicto Ayuda para la reconstruccin post conicto: la poltica por sobre la necesidad Contribucin especial Desafos de la reconstruccin post conicto: lecciones de Afganistn, Ashraf Ghani Mapa

148 149 160 176 176 183 194

195

1.1

La geografa de la mortalidad infantil: progresos hacia la meta de los ODM de 2015

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Indicadores del desarrollo humano


Gua para el lector Nota sobre el cuadro 1: Acerca del ndice de Desarrollo Humano de este ao Vigilancia del desarrollo humano: ampliar las alternativas de la gente . . . 1 ndice de desarrollo humano 2 Tendencias del ndice de desarrollo humano 3 Pobreza humana y de ingresos: pases en desarrollo 4 Pobreza humana y de ingresos: OCDE, Europa Oriental y la CEI . . . para disfrutar de una vida larga y saludable . . . 5 Tendencias demogrcas 6 Compromiso con la salud: recursos, accesos y servicios 7 Agua, saneamiento y nutricin 8 Desigualdad en la salud maternoinfantil 9 Principales crisis y problemas mundiales en materia de salud 10 Supervivencia: avances y retrocesos . . . . para recibir educacin . . . 11 Compromiso con la educacin: gasto pblico 12 Alfabetizacin y matriculacin 13 Tecnologa: difusin y creacin 235 238

243 247 251 254

256 260 264 268 270 274

278 282 286

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. . . . para acceder a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida digno . . . 14 Desempeo econmico 15 Desigualdad de ingresos o consumo 16 La estructura del comercio 17 Responsabilidades de los pases ricos: asistencia 18 Responsabilidades de los pases ricos: alivio de la deuda y comercio 19 Corrientes de ayuda, capital privado y deuda 20 Prioridades del gasto pblico 21 Desempleo en los pases miembros de la OCDE . . . conservndolo para las futuras generaciones . . . 22 Energa y medioambiente . . . . protegiendo la seguridad personal . . . 23 Refugiados y armamento 24 Vctimas de la delincuencia . . . y logrando la igualdad para todos, hombres y mujeres 25 ndice de desarrollo relativo al gnero 26 ndice de potenciacin de gnero 27 Desigualdad de gnero en la educacin 28 Desigualdad de gnero en la actividad econmica 29 Gnero, carga de trabajo y asignacin del tiempo 30 Participacin poltica de la mujer Instrumentos de derechos humanos y laborales 31 Situacin de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos 32 Situacin de los convenios sobre derechos laborales fundamentales 33 Indicadores bsicos de otros estados miembros de las Naciones Unidas Nota sobre las estadsticas del Informe sobre Desarrollo Humano Notas tcnicas 1 2 3 Clculo de los ndices de desarrollo humano Las dos caras de la moneda en la reduccin de la pobreza: la importancia del crecimiento y la distribucin Valoracin del progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio

290 294 298 302 303 304 308 312

313

317 321

323 327 331 335 339 340

344 348 352 353

366 373 378 380 391 393 397 401

Deniciones de trminos estadsticos Referencias estadsticas Clasicacin de pases ndice de los indicadores ndice de indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en los cuadros estadsticos

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Perspectiva general

La cooperacin internacional ante una encrucijada:


Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual

Cada hora que pasa y sin acaparar la atencin de los medios, mueren ms de 1.200 nios

El ao 2004 finaliz con un acontecimiento que demostr tanto el poder destructivo de la naturaleza como el poder regenerador de la compasin humana. El tsunami que azot el Ocano ndico cobr ms de 300.000 vidas y dej a millones de personas sin hogar. Pocos das despus, el peor desastre natural de la historia reciente daba lugar al mayor esfuerzo internacional de socorro conocido, demostrando lo que puede lograr la solidaridad mundial cuando la comunidad internacional se consagra a un gran empeo.
El tsunami fue una tragedia altamente visible, impredecible y, en gran medida, inevitable. Existen otras tragedias menos notorias, fciles de evitar y predecibles por su exasperante regularidad. Cada hora que pasa y sin acaparar la atencin de los medios, mueren ms de 1.200 nios. Esto equivale a tres tsunamis mensuales, todos los meses, que alcanzan a los ciudadanos ms vulnerables del mundo: los nios. Las causas de muerte varan, pero la abrumadora mayora se debe a una nica patologa: la pobreza. A diferencia del tsunami, esta patologa se puede prevenir. Con la actual tecnologa, recursos fi nancieros y acumulacin de conocimientos, el mundo tiene la capacidad de superar la pobreza extrema. Sin embargo, como comunidad internacional permitimos que la pobreza destruya la vida a una escala que por su envergadura eclipsa el impacto del tsunami. Cinco aos atrs, al comienzo del nuevo milenio, los gobiernos del mundo se unieron para hacer una extraordinaria promesa a las vctimas de la pobreza mundial. En las Naciones Unidas, firmaron la Declaracin del Milenio, un compromiso solemne para liberar a nuestros semejantes, hombres, mujeres y nios, de las condiciones abyectas y deshumanizadoras de la pobreza extrema. La Declaracin representa una visin enrgica que tiene su origen en un compromiso compartido con los derechos humanos universales y la justicia social y, a la vez, est respaldada por metas claras y definidas. stas, conocidas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), incluyen reducir a la mitad la pobreza extrema, reducir la cantidad de muertes infantiles, proveer educacin a todos los nios y nias del mundo, reducir la cantidad de enfermedades infecciosas y forjar una nueva alianza mundial para obtener resultados. El plazo fijado para cumplir estos objetivos es el ao 2015. El desarrollo humano abarca mucho ms que los ODM, pero stos constituyen un referente crucial para medir el progreso hacia la creacin de un nuevo orden mundial ms justo, menos empobrecido e inseguro. En septiembre de 2005, los gobiernos del mundo se volvern a reunir en las Naciones Unidas para revisar los avances conseguidos desde que firmaran la Declaracin del Milenio y redefinir el curso para el decenio que resta hasta 2015. No hay grandes motivos para celebrar, si bien se han conseguido algunos progresos importantes en desarrollo humano desde la firma de la Declaracin del Milenio. La pobreza ha disminuido y los indicadores sociales han mejorado. Los ODM han sido un punto de convergencia de la preocupacin internacional, en la medida en que han puesto el tema del desarrollo y la lucha contra la pobreza en la agenda de un modo que, un decenio atrs, habra sido inimaginable. El ao 2005 est marcado por una campaa mundial sin precedentes destinada a dejar la pobreza en el pasado, campaa que ya dej su impronta en trminos de los avances en materia de ayuda y alivio de la deuda registrados en la cumbre del Grupo de los Ocho (G-8), donde se dieron

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Esta es la ocasin de probar que la Declaracin del Milenio no es slo una promesa no cumplida, sino un compromiso con el cambio

cita las principales economas industrializadas del mundo. Cules fueron las enseanzas recogidas? La fuerza de los argumentos respaldados por la movilizacin pblica puede cambiar el mundo. As todo, mientras los gobiernos se preparan para la cumbre de la ONU 2005, el informe general de avances es deprimente. La mayora de los pases estn mal encaminados para cumplir la mayor parte de los ODM. El desarrollo humano est tambaleando en algunas reas cruciales y las desigualdades que ya eran profundas siguen aumentando. Muchos discursos diplomticos y trminos corteses intentan dar cuenta de la diferencia entre el progreso en desarrollo humano y la ambicin plasmada en la Declaracin del Milenio; sin embargo, ninguno de ellos debera empaar una verdad muy simple: no se est cumpliendo la promesa hecha a los pobres del mundo. Este ao 2005 marca una encrucijada. Los gobiernos del mundo enfrentan distintas alternativas. Una de ellas es aprovechar la oportunidad y transformar el ao 2005 en el inicio del decenio a favor del desarrollo. Si se realizan hoy las inversiones y se ponen en marcha las polticas necesarias para alcanzar los ODM, an se est a tiempo de cumplir la promesa de la Declaracin del Milenio. Pero queda poco tiempo. La cumbre de la ONU constituye la oportunidad de adoptar los planes de accin decisivos que son necesarios no slo para volver a encaminarse hacia el cumplimiento de los objetivos al 2015, sino tambin para terminar con las profundas desigualdades que dividen a la humanidad y forjar un nuevo patrn de globalizacin ms justo. La otra alternativa es continuar con la rutina y hacer de 2005 el ao en que se habr faltado a la promesa de la Declaracin del Milenio. De optar por ello, esta generacin de lderes mundiales pasar a la historia como quienes permitieron que fracasaran los ODM. En vez de comprometerse con acciones, la cumbre de la ONU podra dar lugar a otra ronda ms de rimbombantes declaraciones por parte de los pases ricos cuya oferta constara de an ms palabras y ninguna accin. Un resultado como ste tendra claras consecuencias para los pobres, pero en un mundo de amenazas y oportunidades cada vez ms interconectadas, ello tambin pondra en peligro la seguridad, la paz y la prosperidad mundial. La cumbre de 2005 constituye una oportunidad crtica para los gobiernos que firmaron la De-

claracin del Milenio de mostrar que se pondrn manos a la obra y de que son capaces de romper con la rutina. Esta es la ocasin de probar que la Declaracin del Milenio no es slo una promesa no cumplida, sino un compromiso real con el cambio. La cumbre es tambin la oportunidad de movilizar los recursos para inversin y poner en marcha los planes necesarios para construir las defensas capaces de detener el tsunami de la pobreza mundial. Lo que se requiere es voluntad poltica para actuar conforme al compromiso asumido hace cinco aos El Informe sobre Desarrollo Humano 2005 El Informe de este ao trata de la envergadura del desafo que enfrenta el mundo al inicio de la cuenta regresiva de 10 aos hasta 2015 y se concentra en lo que los gobiernos de los pases ricos pueden hacer para cumplir la parte que les corresponde en la alianza mundial para el desarrollo. Esto no significa que a los gobiernos de los pases en desarrollo no les quepa responsabilidad en el asunto. Por el contrario, tienen una gran responsabilidad. No hay cooperacin internacional que pueda compensar aquellas acciones que los gobiernos dejan de hacer por no priorizar el desarrollo humano, no respetar los derechos humanos, no hacerse cargo de las desigualdades y no poner fin a la corrupcin. Pero sin un nuevo compromiso de cooperacin respaldado por acciones prcticas y concretas, los ODM no se cumplirn y la Declaracin del Milenio pasar a la historia como una promesa incumplida ms. Nos centramos en tres pilares de la cooperacin, los cuales requieren ser renovados con urgencia. El primero es la asistencia para el desarrollo. La ayuda internacional constituye una inversin fundamental en desarrollo humano y su rentabilidad puede medirse por el potencial humano que resulta de la prevencin de enfermedades y muertes evitables, la educacin para todos los nios y nias del mundo, la superacin de las desigualdades de gnero y la creacin de condiciones para conseguir crecimiento econmico sostenido. La asistencia para el desarrollo se caracteriza por dos carencias: dficit crnico de fi nanciamiento y mala calidad; y si bien hubo mejoras en ambos frentes, an queda mucho por hacer para cerrar la brecha de fi nanciacin de los ODM y mejorar la relacin calidad-precio.

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El segundo pilar es el comercio internacional. En circunstancias favorables, el comercio puede ser un poderoso catalizador del desarrollo humano. La Ronda del Desarrollo de Doha, lanzada en 2001 en el marco de las negociaciones de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), fue una oportunidad para que los gobiernos de los pases ricos generaran estas circunstancias. Durante los cuatro aos transcurridos desde aquella fecha, no se ha logrado nada sustancial. Las polticas comerciales de los pases ricos siguen negndole a los pases y a las personas pobres una participacin justa en la prosperidad global, situacin que hace caso omiso a la Declaracin del Milenio. Ms que lo que puede lograr la ayuda internacional, el comercio tiene el potencial de aumentar la participacin de los pases y de la poblacin ms pobre del mundo en la prosperidad mundial. Restringir ese potencial a travs de polticas comerciales injustas no es coherente con el compromiso asumido en los ODM y ms an, resulta injusto e hipcrita. El tercer pilar es la seguridad. Los confl ictos armados arruinan la vida de millones de personas, constituyen una fuente de violacin sistemtica de los derechos humanos y obstaculizan el avance hacia el cumplimiento de los ODM. La naturaleza de los conflictos ha cambiado y han surgido nuevas amenazas a la seguridad colectiva. En un mundo cada vez ms interconectado, los peligros que plantea la incapacidad de prevenir estos conflictos, o de aprovechar las oportunidades para instaurar la paz, trascienden inevitablemente de las fronteras nacionales. La cooperacin internacional ms eficiente podra contribuir a eliminar los obstculos que representan los conflictos armados para el avance hacia los ODM y as crear condiciones para acelerar el desarrollo humano y lograr una verdadera seguridad. La renovacin debe ser simultnea en los tres pilares de la cooperacin internacional. Fracasar en cualquiera de las tres reas socavar los fundamentos del progreso en el futuro. Contar con reglas ms eficientes en el comercio internacional servir de poco en pases donde los conflictos armados obstaculizan las oportunidades de participar en el comercio. Acrecentar la asistencia sin incorporar reglas de comercio ms justas arrojar resultados menos que ptimos. Asimismo, sin la perspectiva de mejorar el bienestar humano y erradicar la pobreza como re-

sultado de la asistencia internacional y el comercio, la paz seguir siendo frgil. La situacin del desarrollo humano Hace quince aos, el primer Informe sobre Desarrollo Humano anticipaba un decenio de progreso rpido. Los aos noventa, predeca con optimismo el documento, se perfi lan como el decenio del desarrollo humano, pues pocas veces ha existido tanto consenso respecto de los objetivos reales de las estrategias de desarrollo. Hoy, al igual que en 1990, tambin hay consenso respecto del desarrollo, consenso que se ha expresado con gran elocuencia en los informes del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas y de la Comisin para frica auspiciada por el Reino Unido. Desafortunadamente, el consenso an debe generar acciones concretas y las seales al respecto para el decenio que viene no presagian nada bueno. Corremos verdadero peligro de que los prximos 10 aos, tal como los 15 aos anteriores, contribuyan mucho menos al desarrollo humano de lo que promete el nuevo consenso. Es mucho lo que se ha logrado desde la publicacin del primer Informe sobre Desarrollo Humano. En promedio, la gente de los pases en desarrollo no slo cuenta hoy con mejor salud y educacin y est menos empobrecida, sino que tiene tambin mayores probabilidades de vivir en una democracia pluripartidista. Desde 1990, la esperanza de vida en estos pases aument en dos aos, mueren tres millones de nios menos al ao, 30 millones ms de nios van a la escuela y ms de 130 millones de personas han salido de la pobreza extrema. No se deben subestimar todos los progresos que ha experimentado el desarrollo humano. Pero tampoco deben exagerarse. En 2003 y en lo que constituye un retroceso sin precedentes, 18 pases con una poblacin total de 460 millones de personas bajaron su puntuacin en el ndice de Desarrollo Humano (IDH) respecto de 1990. En medio de una economa mundial cada vez ms prspera, 10,7 millones de nios no viven para celebrar su quinto cumpleaos y ms de 1.000 millones de personas sobreviven en condiciones de abyecta pobreza con menos de un dlar al da. Por su parte, la epidemia del VIH/SIDA ha causado el retroceso ms grande en la historia del desarrollo humano y en 2003 cobr la vida de tres millones de personas

Corremos verdadero peligro de que los prximos 10 aos, tal como los 15 aos anteriores, contribuyan mucho menos al desarrollo humano de lo que contienen las promesas

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El ingreso total de los 500 individuos ms ricos del mundo es superior al ingreso de los 416 millones ms pobres

e infect a otros cinco millones. Como resultado, millones de nios han quedado hurfanos. La integracin mundial est dando lugar a una interconexin cada vez ms profunda. En trminos econmicos, el espacio que separa a las personas y los pases se est reduciendo a pasos agigantados en la medida en que el comercio, la tecnologa y la inversin unen a todos los pases en una red de interdependencia. En trminos del desarrollo humano, sin embargo, el espacio entre los pases se ha caracterizado por profundas y, en algunos casos, incluso crecientes desigualdades en el ingreso y las oportunidades de vida. Una quinta parte de la humanidad vive en pases donde a muchos no les preocupa gastar dos dlares al da en un caf y otra quinta parte de la humanidad sobrevive con menos de un dlar al da en pases donde los nios mueren por falta de un simple mosquitero. A comienzos del siglo XXI, habitamos un mundo dividido. El tamao de la divisin impone un desafo enorme a la comunidad mundial, el cual tiene un aspecto tico y otro moral. Tal como lo expres Nelson Mandela en 2005: La inmensa pobreza y la obscena desigualdad son flagelos tan espantosos de esta poca en la que nos jactamos de impresionantes avances en ciencia, tecnologa, industria y acumulacin de riquezas que deben clasificarse como males sociales tan graves como la esclavitud y el apartheid. Es posible poner fin a este doble flagelo de la pobreza y la desigualdad pero el progreso ha sido vacilante y desigual. Tanto a los pases ricos como a los pobres les conviene cambiar esta situacin. Salvar el abismo en materia de pobreza y oportunidades que separa a la comunidad humana no es un juego donde lo que se gana por un lado necesariamente se pierde por el otro. Extender las oportunidades para que la gente de los pases pobres pueda vivir ms tiempo y con mejor salud, para que sus hijos accedan a una educacin digna y para que salgan de la pobreza no disminuir el bienestar de los habitantes de los pases ricos. Por el contrario, permitir construir una prosperidad compartida y fortalecer nuestra seguridad colectiva. En el mundo interconectado en que vivimos, un futuro fundado en la pobreza masiva en medio de la abundancia es econmicamente ineficaz, polticamente insostenible y moralmente indefendible.

La brecha en la esperanza de vida es una de las desigualdades ms fundamentales. Hoy, alguien que vive en Zambia tiene menos probabilidades de llegar a los 30 aos que un individuo que naca en Inglaterra en 1840, y la brecha sigue aumentando. El VIH/SIDA es un aspecto central del problema. En Europa, la mayor crisis demogrfica desde la peste bubnica tuvo lugar en Francia durante la Primera Guerra Mundial. Entonces, la esperanza de vida disminuy en alrededor de 16 aos. Hoy, Botswana enfrenta una cada en la esperanza de vida de 31 aos como consecuencia del VIH/SIDA. Ms all del costo humano inmediato, se trata de una enfermedad que est destruyendo el tejido social y econmico del cual depende la recuperacin. La enfermedad an no tiene cura, pero millones de vidas se podran haber salvado si la comunidad internacional hubiera actuado de inmediato para impedir que una amenaza tan grave se transformara en una crisis absoluta. La mortalidad infantil es el indicador que mejor capta las divergencias en materia de oportunidades de desarrollo humano. La tasa de muerte entre los nios del mundo est disminuyendo, pero la tendencia se est tornando ms lenta y la brecha entre pases ricos y pobres est aumentando. Es un mbito en el cual la desaceleracin en las tendencias de avance cobra su precio en vidas. Si el progreso de los aos ochenta se hubiera sostenido durante el decenio siguiente, este ao habran muerto 1,2 millones de nios menos. La participacin de frica Subsahariana en la mortalidad infantil mundial est aumentando: la regin representa el 20% de los nacimientos mundiales y el 44% de las muertes infantiles. Pero el ritmo del progreso no slo est disminuyendo en frica Subsahariana, puesto que algunos de los ms notorios exponentes del xito de la globalizacin entre stos China e India no estn logrando transformar la creacin de riquezas y el aumento de ingresos en una reduccin ms rpida de la mortalidad infantil. El problema radica en las arraigadas desigualdades que afectan al desarrollo humano. Las tendencias de la desigualdad del ingreso mundial siguen siendo materia de acalorados debates, pero se polemiza mucho menos respecto de la enorme envergadura de la desigualdad. El ingreso total de los 500 individuos ms ricos del mundo es

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superior al ingreso de los 416 millones ms pobres. Ms all de estos extremos, los 2.500 millones de personas que viven con menos de dos dlares al da y que representan el 40% de la poblacin mundial obtienen slo el 5% del ingreso mundial. El 10% ms rico, casi todos ellos habitantes de los pases de ingresos altos, consigue el 54%. Un corolario evidente de la extrema desigualdad mundial es que incluso cambios modestos en la distribucin desde arriba hacia abajo podran tener un efecto notable en la pobreza. Con la ayuda de una base de datos sobre la distribucin del ingreso global, calculamos que el monto necesario para llevar a mil millones de personas a superar el umbral de pobreza extrema de un dlar al da es de US$300.000 millones, cifra que representa el 1,6% del ingreso del 10% ms rico de la poblacin mundial. Ciertamente, esta cifra describe una transferencia esttica. Lograr la reduccin sostenible de la pobreza requiere un proceso dinmico a travs del cual los pases y las personas pobres puedan salir por s mismos de la miseria. Pero en nuestro mundo altamente desigual, cualquier condicin de mayor equidad constituira un poderoso catalizador para reducir la pobreza y progresar hacia los ODM. Cules son las consecuencias de la actual trayectoria del desarrollo humano mundial para los ODM? Abordamos esta pregunta utilizando datos por pas para proyectar dnde se encontrar el mundo el ao 2015 en cuanto a algunos de los principales ODM. El panorama que surge no es alentador. Si se mantienen las tendencias actuales, la brecha entre la meta de los ODM y el resultado conseguido ser grande. Estas diferencias se pueden expresar con datos estadsticos, pero detrs de las cifras est la vida y la esperanza de la gente. La real dimensin del costo humano nunca se podr representar slo con cifras. As todo, nuestra proyeccin para 2015 es un indicio de la envergadura de los costos. Las siguientes son algunas de las consecuencias para los pases en desarrollo si se sigue por la senda actual: No se cumplir la meta de los ODM de reducir la mortalidad de los nios menores de cinco aos y el dficit representa ms de 4,4 millones de muertes evitables en 2015, cifra que equivale a tres veces el total de nios menores de cinco aos de Londres, Nueva York y Tokio. Durante

los prximos 10 aos, la diferencia entre la meta y la tendencia actual sumar 41 millones de nios que morirn antes de su quinto cumpleaos de la enfermedad ms fcil de curar: la pobreza. Se trata de un resultado que est lejos del compromiso plasmado en la Declaracin del Milenio de proteger a los nios y nias del mundo. La brecha entre la meta de los ODM de reducir la pobreza en el mundo a la mitad y los resultados proyectados indica que la cantidad de personas que viven con un dlar diario o menos habr aumentado en 380 millones en 2015. La meta de los ODM respecto de la enseanza primaria universal no se cumplir si se mantienen las actuales tendencias, pues en 2015 an habr 47 millones de nios sin asistir a la escuela. stas son simples proyecciones de las tendencias actuales y las tendencias no son ms que eso. Tal como indica la mxima del mercado financiero, el desempeo pasado no es una determinante de los resultados futuros. Para los ODM, tal sentencia es sin lugar a dudas una buena noticia. Como lo ha expresado el Secretario General de la ONU: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio pueden cumplirse en 2015, pero slo si todas las partes interesadas rompemos con la rutina y aceleramos e intensificamos drsticamente nuestras medidas ahora. Algunos de los pases ms pobres, entre ellos Bangladesh, Uganda y Viet Nam, han mostrado que es posible avanzar con celeridad. Pero los pases ricos deben ayudar a fi nanciar los costos iniciales para hacer despegar el desarrollo humano mundial. Hoy, cuando los gobiernos se preparan para la cumbre de la ONU de 2005, la proyeccin para el ao 2015 nos entrega una advertencia clara. En pocas palabras, el mundo se encamina hacia un desastre en materia de desarrollo humano anunciado con anticipacin, cuyo costo se calcular en muertes evitables, nios sin educacin y oportunidades desperdiciadas para reducir la pobreza. Se trata de un desastre tan evitable como predecible. Si los gobiernos realmente quieren cumplir su compromiso con los ODM, seguir apegados a la misma rutina de siempre no es viable. La cumbre de la ONU es la oportunidad de volver a trazar un nuevo curso de accin para el prximo decenio.

No se cumplir la meta de los ODM de reducir la mortalidad de los nios menores de cinco aos y el dcit representa ms de 4,4 millones de muertes evitables en 2015

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La desventaja que implica nacer con dos cromosomas X explica la prdida de 130.000 vidas de jvenes indias todos los aos

Por qu importa la desigualdad Las brechas en materia de desarrollo humano al interior de los pases son tan amplias como aquellas entre pases y reflejan una gran desigualdad de oportunidades: personas cuyo desarrollo se ve limitado debido al gnero, la identidad de grupo, la riqueza o la ubicacin geogrfica. Adems de injustas, tales desigualdades son un derroche econmico y un factor de desestabilizacin social. Superar las fuerzas estructurales que crean y perpetan la desigualdad extrema es una de las vas ms eficientes para terminar con la pobreza extrema, mejorar el bienestar de la sociedad y acelerar el progreso hacia el cumplimiento de los ODM. Los propios ODM son en s mismos una trascendental declaracin internacional de intenciones fundadas en un compromiso con los derechos humanos. Estos derechos, por ejemplo educacin, igualdad de gnero, supervivencia en la infancia y nivel de vida digno, son de naturaleza universal. Es por ello que el progreso en los ODM debe favorecer a todos, independientemente de su ingreso familiar, gnero o ubicacin geogrfica. Sin embargo, los gobiernos miden el progreso de cada pas en funcin de promedios nacionales, los cuales pueden ocultar profundas desigualdades arraigadas en disparidades que se fundan en la riqueza, el gnero, la identidad de grupo y otros factores. Como se muestra en este Informe, no abordar las desigualdades extremas est frenando el progreso hacia la consecucin de los ODM. En muchos de estos objetivos, los que se quedan atrs son los pobres y desfavorecidos. Los anlisis entre pases sugieren que la tasa de muerte en la niez del 20% ms pobre de la poblacin disminuye a menos de la mitad que el promedio mundial. En vista que la mortalidad infantil ocupa un porcentaje desproporcionadamente elevado en el 20% ms pobre de la poblacin, lo anterior aminora el ritmo general del progreso hacia la consecucin de los ODM. Crear las condiciones para que los pobres puedan acortar la brecha en el marco de un avance general en el desarrollo humano dara un nuevo mpetu a los ODM, al tiempo que abordara una de las causas de la injusticia social. Las desventajas que afligen a la gente a lo largo de toda una vida son el resultado de un complejo engranaje de mltiples capas de desigualdad. La des-

igualdad de ingresos est creciendo en pases cuyos habitantes suman en total ms de 80% de la poblacin mundial. Este tipo de desigualdad importa en parte debido al vnculo existente entre patrones de distribucin y niveles de pobreza. En efecto, el ingreso promedio en Brasil (pas con alta desigualdad e ingreso mediano) es tres veces mayor que en Viet Nam (donde la desigualdad es baja); sin embargo, el ingreso del 10% ms pobre de Brasil es inferior al del 10% ms pobre de Viet Nam. Los altos niveles de disparidad en el ingreso son perjudiciales para el crecimiento y afectan el ritmo al cual ste se traduce en reduccin de la pobreza, pues disminuyen el acervo econmico y la parte de ste que obtienen los pobres. Adems, la desigualdad de ingresos interacta con otras desigualdades en las oportunidades que se tendr en la vida. Haber nacido en un hogar pobre disminuye las opciones de vida de una persona, a veces incluso en un sentido literal. Los nios que nacen en los hogares del 20% ms pobre de la poblacin de Ghana o Senegal tienen dos a tres veces ms posibilidades de morir antes de cumplir cinco aos que los nios nacidos en un hogar del 20% ms rico. Las desventajas afligen a la gente a lo largo de toda la vida. Las mujeres pobres tienen menos probabilidades de recibir educacin y atencin prenatal, sus hijos tienen menos probabilidades de sobrevivir al nacer y de completar la escolaridad, todo lo cual perpeta el ciclo de privaciones transmitidas de una generacin a otra. Las desigualdades bsicas en cuanto a oportunidades de vida no slo existen en los pases pobres. Los resultados en materia de salud que caracterizan a los Estados Unidos, el pas ms rico del mundo, son el reflejo de profundas desigualdades fundadas en la riqueza y la raza de sus habitantes. Las disparidades regionales son otra fuente de desigualdad. Las fallas del desarrollo humano separan las zonas urbanas de las rurales de un mismo pas, al igual que las pobres de las ricas. En Mxico, por ejemplo, las tasas de alfabetizacin en algunos estados son comparables con las de pases de ingresos altos, mientras en los municipios predominantemente indgenas y rurales de los estados del Sur que conforman el cinturn de pobreza, como Guerrero, las tasas de alfabetizacin de las mujeres son similares a las de Mal. El gnero es otro fuerte marcador de desventajas, situacin particularmente vlida para Asia

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Meridional. La gran cantidad de mujeres desaparecidas de la regin da cuenta de la envergadura del problema. La desventaja comienza al nacer. En la India, la tasa de mortalidad de nias entre uno y cinco aos es superior en 50% a la de los nios. Dicho de otra manera, la desventaja que implica nacer con dos cromosomas X explica la prdida de 130.000 vidas de jvenes indias todos los aos. En Pakistn, de existir una paridad de gnero respecto de la asistencia a la escuela, dos millones ms de nias tendran la oportunidad de acceder a educacin. Reducir la desigualdad que impera en la distribucin de las oportunidades de desarrollo humano es una prioridad por derecho propio en materia de polticas pblicas: importa por razones intrnsecas. Tambin sera instrumental en trminos de apurar el progreso hacia la consecucin de los ODM. Cerrar la actual brecha de muertes en la niez entre el 20% ms rico y el 20% ms pobre reducira las muertes en casi dos terceras partes, lo que equivale a salvar ms de seis millones de vidas al ao, pero tambin significara volver a encaminar al mundo en la senda adecuada para la consecucin de la meta del ODM de reducir en dos terceras partes las tasas de mortalidad infantil. Una distribucin ms equitativa podra ser un poderoso catalizador del aceleramiento de la reduccin de la pobreza. Utilizamos encuestas por hogares sobre ingreso y gasto para simular el efecto que producira un patrn de crecimiento que duplique la participacin de las personas pobres en el crecimiento futuro respecto de su participacin actual en el ingreso nacional. Para Brasil, esta versin de un crecimiento a favor de los pobres acorta el horizonte de tiempo para reducir la pobreza a la mitad en 19 aos y para Kenya, en 17. Cul es la conclusin? Que para reducir la pobreza de ingresos, la distribucin importa tanto como el crecimiento. Esta conclusin vale tanto para los pases de ingresos bajos como para aquellos de ingresos medianos. Sin mejorar la distribucin del ingreso, frica Subsahariana debera lograr una tasa de crecimiento inverosmil para reducir su pobreza a la mitad de aqu al ao 2015. A esta conclusin podemos agregar que el compromiso decidido de reducir la desigualdad como parte de una estrategia general de reduccin de la pobreza respaldara los argumentos a favor de la ayuda entre la opinin pblica de los pases donantes.

Ampliar los ejercicios de simulacin utilizando un modelo de distribucin mundial del ingreso resalta los potenciales beneficios que tendra una menor desigualdad para la reduccin de la pobreza mundial. La pregunta que nos planteamos al usar este modelo es: Qu ocurrira si la gente que vive con menos de un dlar diario duplicara su participacin en el crecimiento futuro? El resultado: La cantidad proyectada de personas que vivira con menos de un dlar diario se reducir en una tercera parte en el ao 2015, vale decir, 258 millones de personas. Ejercicios como ste describen los resultados que se pueden conseguir. Trabajar en funcin de su logro requerir nuevas orientaciones en materia de polticas pblicas. Se debera, por ejemplo, asignar mucha ms importancia a mejorar la disponibilidad y la accesibilidad fsica y financiera de los servicios pblicos, as como a aumentar la proporcin de los pobres en el crecimiento. No existe un plan nico para lograr mejores resultados respecto de la distribucin del ingreso. Muchos pases, particularmente aquellos de frica Subsahariana, requieren medidas que desentraen el potencial productivo de los pequeos agricultores y de las zonas rurales. De manera ms universal, la educacin tambin es una de las claves para lograr mayor equidad. Tambin son vitales las polticas fiscales con poder de transformacin social que proveen seguridad y dotan a los pobres de los activos necesarios para salir de la pobreza. Nada de lo anterior implica que es fcil lograr mayor equidad en el desarrollo humano. Las desigualdades extremas se encuentran arraigadas en estructuras de poder que privan a los ms pobres de las oportunidades del mercado, limitan su acceso a los servicios y, lo que reviste una importancia crucial, les niegan participacin poltica. Adems de ser un obstculo para conseguir los ODM, esta enfermedad del poder es nociva para el desarrollo basado en el mercado y la estabilidad poltica. Asistencia internacional: aumentar la cantidad y mejorar la calidad La ayuda internacional es una de las armas ms eficaces en la guerra contra la pobreza. Hoy, tal arma no se ha aprovechado suficientemente, no est enfocada de manera eficiente y debe ser reparada.

La ayuda internacional es una de las armas ms ecaces en la guerra contra la pobreza

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La ayuda condicionada sigue siendo uno de los abusos ms atroces de la asistencia para el desarrollo centrada en la pobreza

Reformar el sistema de asistencia internacional es un requisito fundamental para volver a la senda prevista para el cumplimiento de los ODM. En los pases ricos, a veces la asistencia se concibe errneamente como un acto de caridad unidireccional. En un mundo donde tanto las amenazas como las oportunidades estn interconectadas, la asistencia es una inversin y un imperativo moral: una inversin en la prosperidad compartida, la seguridad colectiva y el futuro comn. No invertir a una escala suficiente hoy implicar costos maana. La asistencia para el desarrollo es el aspecto central de la nueva alianza para el desarrollo planteada en la Declaracin del Milenio. Como en cualquier alianza, ambas partes tienen responsabilidades y obligaciones. Los pases en desarrollo tienen la responsabilidad de generar un ambiente donde la ayuda pueda rendir resultados ptimos y los pases ricos tienen la obligacin de cumplir sus compromisos. Para que la asistencia cumpla su cometido, se deben satisfacer tres condiciones. En primer lugar, la asistencia debe proveerse en cantidades suficientes para respaldar el despegue del desarrollo humano. Para los gobiernos, la asistencia constituye un recurso que permite realizar mltiples inversiones en salud y educacin y en la infraestructura econmica necesaria para romper ciclos de privaciones y apoyar la recuperacin econmica. Pero la ayuda debe ser proporcional a la escala del dficit de financiacin. En segundo lugar, la entrega debe efectuarse sobre una base predecible, tener un bajo costo de transaccin y una adecuada relacin calidad-precio. En tercer lugar, una ayuda eficaz exige un sentido de propiedad de parte del pas. Los pases en desarrollo son los principales responsables de crear condiciones propicias para que la asistencia rinda resultados ptimos. Si bien es cierto que se han registrado ciertos avances respecto de la cantidad y la calidad de la asistencia, ninguna de las dems condiciones se ha cumplido hasta ahora. Cuando se firm la Declaracin del Milenio, el vaso de la asistencia para el desarrollo estaba lleno slo hasta la tercera parte y adems tena filtraciones. Durante los aos noventa, los presupuestos de ayuda sufrieron grandes recortes y la asistencia destinada a frica Subsahariana disminuy en un tercio. Hoy, el vaso de la ayuda financiera ya casi se ha llenado hasta la mitad. La Conferencia de Monterrey sobre la Fi-

nanciacin para el Desarrollo celebrada en 2002 marc el comienzo de la recuperacin en materia de ayuda internacional y, desde entonces, se ha registrado un crecimiento anual de 4% en trminos reales o de US$12.000 millones (en dlares constantes de 2003). En conjunto, los pases ricos gastan hoy 0,25% de su ingreso nacional bruto (INB) en asistencia, cifra inferior a la de 1990, aunque con tendencia al alza desde 1997. El compromiso de la Comunidad Europea de llegar al umbral de 0,51% antes de 2010 es particularmente alentador. No obstante, aun si las alzas proyectadas se cumplen en su totalidad, la fi nanciacin de los ODM sigue afectada por un gran dficit, el cual aumentar de US$46.000 millones en 2006 a US$52.000 en 2010. Esta brecha es particularmente grande en el caso de frica Subsahariana, donde ser necesario duplicar los flujos de ayuda en un lapso de cinco aos para cubrir los costos estimados de lograr los ODM. No lograr cerrar la brecha de financiacin a travs de un aumento escalonado de la ayuda impedir que los gobiernos realicen las inversiones en salud, educacin e infraestructura necesarias para mejorar el bienestar y apoyar la recuperacin econmica al nivel requerido para cumplir los ODM. Mientras los gobiernos de los pases ricos reconocen pblicamente la importancia de la ayuda, sus acciones hasta la fecha no han respaldado sus palabras. Por ejemplo, el G8 contiene a las tres naciones Italia, Estados Unidos y Japn que registran el menor nivel de ayuda como proporcin de su INB entre las 22 naciones de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. Desde una perspectiva ms positiva, los Estados Unidos, el principal donante del mundo, ha aumentado la ayuda en US$8.000 millones desde 2000 y ahora es el principal donante de frica Subsahariana. La fijacin de metas ms ambiciosas es otra buena noticia. Sin embargo, los donantes no tienen muy buenos antecedentes en cuanto al cumplimiento de las metas fijadas y algunos de cierta importancia no han logrado pasar de la formulacin de metas al establecimiento de compromisos presupuestarios concretos y vinculantes. Los prximos 10 aos debern marcar un giro notable respecto de los 15 anteriores si se han de lograr los ODM. Desde 1990, la mayor prosperidad que experimentan los pases ricos no ha tenido grandes efectos en su generosidad: el ingreso per cpita ha aumentado en US$6.070, mientras que la ayuda

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per cpita ha disminuido en US$1. Tales cifras indican que los ganadores de la globalizacin no han priorizado la ayuda para los perdedores, aunque hacerlo vaya en su propio beneficio. El dficit crnico de fi nanciacin en materia de ayuda internacional refleja prioridades sesgadas en el gasto pblico. La seguridad colectiva depende cada vez ms de la capacidad de lidiar con las causas subyacentes de la pobreza y la desigualdad; sin embargo, por cada dlar que gastan los pases ricos en ayuda, asignan otros diez dlares a presupuestos militares. Si el aumento del gasto militar desde 2000 se hubiera destinado a ayuda, bastara para alcanzar la antigua meta de la ONU de gastar en ayuda un 0,7% del INB. La incapacidad de prestar atencin a la seguridad humana, ms all de la militar, es algo que se refleja en la falta de inversin en el control de algunas de las amenazas ms grandes para la vida. Como botn de muestra, el actual gasto en VIH/ SIDA, una enfermedad que cobra tres millones de vidas al ao, equivale a tres das de gasto militar. A veces se ha cuestionado la viabilidad econmica de cumplir los ODM. En ltima instancia, lo que es posible lograr es una cuestin de prioridades polticas. Sin embargo, la inversin necesaria para tal propsito es modesta en comparacin con el nivel de riqueza de los pases ricos. Los US$7.000 millones anuales que se requerirn durante el prximo decenio para proveer acceso a agua limpia a 2.600 millones de personas es menos de lo que los europeos gastan en perfumes y tambin menos de lo que los estadounidenses gastan en cirugas correctivas optativas. Se trata de una cantidad de dinero que podra salvar unas 4.000 vidas diarias. Los donantes han reconocido la importancia de enfrentar el problema de calidad de la ayuda. En marzo de 2005, la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo esboz importantes principios para que los donantes mejoraran la efectividad de la asistencia, adems de algunas metas que permiten vigilar el progreso en nuevas prcticas. La coordinacin est mejorando, est disminuyendo el uso de la ayuda condicionada y existe un mayor nfasis en la necesidad que el pas desarrolle sentido de propiedad. Sin embargo, las buenas prcticas van muy a la zaga de los principios plasmados en la declaracin. La ayuda prestada an est lejos de aquella comprometida, lo que afecta la planificacin financiera de la reduccin de la pobreza. Al mismo

tiempo, la forma especfica que asume la condicionalidad suele debilitar el sentido de propiedad nacional y contribuye a disrupciones en el flujo de asistencia. La reticencia de los donantes ante el uso de sistemas nacionales incrementa los costos de transaccin y debilita las capacidades del pas receptor. La ayuda condicionada sigue siendo uno de los abusos ms atroces de la asistencia para el desarrollo centrada en la pobreza. Al atar la ayuda al suministro de insumos y servicios por parte del pas donante en vez de permitir que los receptores de la ayuda los adquieran en el mercado abierto, este tipo de ayuda reduce el valor de lo que se paga. Muchos donantes han disminuido su uso, pero la prctica sigue siendo bastante difundida y no siempre informada. Clculos conservadores de los costos que significa este tipo de ayuda para los pases de ingresos bajos arrojan una cifra de entre US$5.000 millones y US$7.000 millones. frica Subsahariana paga un impuesto por ayuda condicionada de US$1.600 millones. En ciertas reas, la nueva alianza forjada en la Conferencia de Monterrey todava parece sospechosamente una versin re-editada de la antigua alianza. Persiste un desequilibrio en las responsabilidades y obligaciones. A los receptores de la ayuda se les exige fijar metas para cumplir los ODM, alcanzar metas presupuestarias que el Fondo Monetario Internacional (FMI) vigila trimestralmente, cumplir un conjunto desconcertante de condiciones impuestas por los donantes y lidiar con prcticas igualmente impuestas por stos que aumentan los costos de transaccin y reducen el valor de la asistencia. Por su parte, los donantes no se fijan metas. Por el contrario, lo que ofrecen son compromisos amplios no vinculantes respecto de las cantidades de asistencia (la mayora de las cuales luego se ignora), y compromisos an ms amplios y vagos en relacin con el mejoramiento de la calidad. A diferencia de los receptores, los donantes pueden romper los compromisos con total impunidad. En la prctica, la nueva alianza ha sido unidireccional. Lo que se necesita es una verdadera nueva alianza en la que los donantes, al igual que los receptores, acten segn compromisos que permitan cumplir la promesa plasmada en la Declaracin del Milenio. Este ao es la oportunidad para sellar esta alianza y darle un nuevo rumbo a la cooperacin para el desarrollo. Los pases donantes primero deben honrar los compromisos asumidos en Mon-

A diferencia de los receptores, los donantes pueden romper los compromisos con total impunidad

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Las barreras comerciales ms altas del mundo se alzan contra algunos de los pases ms pobres

terrey y luego seguir avanzando a partir de esta base. Algunos de los requisitos fundamentales son: Establecer un programa de trabajo (y cumplirlo) para que la relacin ayuda-INB sea de 0,7% de aqu a 2015. El nivel mnimo de compromiso de los donantes de aqu al 2010 se debera fijar en 0,5% y as acercar la meta de 2015. Enfrentar el problema de la insostenibilidad de la deuda. La cumbre del G-8 de 2005 signific un gran avance en cuanto a la deuda de los pases pobres muy endeudados (PPME). Sin embargo, an persisten problemas y una gran cantidad de pases de ingresos bajos siguen enfrentando dificultades graves para cumplir sus obligaciones de servicio de la deuda. La solucin definitiva de esta crisis requiere de medidas para ampliar la cobertura a otros pases y garantizar que los reembolsos se mantengan en niveles coherentes con la financiacin de los ODM. Entregar financiacin plurianual previsible que se implemente a travs de programas gubernamentales. Siguiendo los principios establecidos en la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo, los donantes deberan fijar metas ms ambiciosas en cuanto a la entrega de flujos estables de asistencia, su ejecucin a travs de sistemas nacionales y la formacin de capacidades. En 2010, al menos 90% de la ayuda debera desembolsarse de acuerdo a planes acordados a travs de marcos anuales o plurianuales. Racionalizar la condicionalidad. La condicionalidad de la ayuda debera centrarse en la responsabilidad fiduciaria y en la transparencia de los informes entregados por los sistemas nacionales, disminuir el nfasis en metas macroeconmicas de gran alcance y aumentar el compromiso con la construccin de capacidades institucionales y nacionales. Eliminar la ayuda condicionada. Existe un mtodo simple de lidiar con el derroche financiero que se asocia a la ayuda condicionada: eliminarla en el ao 2006. Comercio y desarrollo humano: fortalecer los vnculos Al igual que la asistencia, el comercio puede ser un poderoso catalizador del desarrollo humano. En las

condiciones propicias, el comercio internacional podra generar un poderoso mpetu para apurar la consecucin de los ODM. El problema es que el potencial de desarrollo humano inherente al comercio se ve mermado por una combinacin de reglas injustas y desigualdades estructurales dentro de los pases y entre ellos. El comercio internacional ha sido uno de los motores ms poderosos de la globalizacin. Los patrones de comercio han cambiado: se ha registrado un crecimiento sostenido de la participacin de los pases en desarrollo en las exportaciones manufactureras mundiales y algunos pases incluso estn cerrando la brecha tecnolgica. Con todo, las desigualdades estructurales siguen en pie y en algunos casos incluso se han ampliado. Por ejemplo, frica Subsahariana ha ido quedando cada vez ms al margen del proceso y hoy, la participacin en las exportaciones mundiales que registra esta regin de 689 millones de habitantes es inferior a la de Blgica, de apenas 10 millones. Si frica Subsahariana hubiera mantenido la misma proporcin de las exportaciones mundiales que tena en 1980, las ganancias en trminos de divisas representaran unas ocho veces la ayuda que recibi en 2003. Otra regin que est quedando a la zaga es Amrica Latina. En el comercio, al igual que en otras reas, las afirmaciones que sostienen que la integracin global marca el advenimiento de una nueva era de convergencia entre pases ricos y pobres son exageradas. Desde la perspectiva del desarrollo humano, el comercio es un medio para impulsar el desarrollo, no un fi n en s mismo. Los indicadores del crecimiento de las exportaciones, el coeficiente comercio - INB y la liberalizacin de las importaciones no son sustitutos del desarrollo humano. Desafortunadamente, cada vez ms se tratan como si lo fueran. La participacin en el comercio genera oportunidades reales de elevar los estndares de vida; sin embargo, algunos de los mejores exponentes de la apertura y el aumento de las exportaciones, como Mxico y Guatemala, no han registrado los mismos buenos resultados en cuanto a acelerar el desarrollo humano. El xito de las exportaciones no siempre ha mejorado el bienestar humano en trminos generales y las pruebas sugieren que es necesario prestar mayor atencin a las condiciones en las cuales los pases se integran a los mercados mundiales. Contar con normas de comercio ms justas

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sera una gran contribucin, especialmente en lo que se refiere al acceso a los mercados. En la mayora de las formas de tributacin, se aplica un simple principio de graduacin: a mayores ingresos, ms se paga. Las polticas comerciales de los pases ricos invierten completamente este principio. Las barreras comerciales ms altas del mundo se alzan contra algunos de los pases ms pobres: en promedio, las barreras comerciales que enfrentan los pases en desarrollo que exportan hacia los pases ricos son tres veces mayores que aquellas que enfrentan los pases ricos en sus relaciones comerciales recprocas. Esta graduacin perversa en la poltica comercial se extiende tambin a otras reas. Por ejemplo, la Unin Europea concede mucha importancia a su compromiso de abrir los mercados a los pases ms pobres del mundo, sin embargo, las normas de denominacin de origen que aplica, y que determinan si un pas cumple los requisitos para optar a un trato preferencial en el origen, reducen al mnimo las oportunidades de muchos de estos pases. La agricultura es un sector de particular preocupacin. Dos terceras partes de todas las personas que sobreviven con menos de un dlar al da viven y trabajan en zonas rurales y los mercados en los que operan, su sustento y las perspectivas de salir de la pobreza estn directamente afectados por las normas que rigen el comercio agrcola. El problema bsico que deben abordar las negociaciones de la OMC sobre la agricultura pueden resumirse en pocas palabras: los subsidios de los pases ricos. En la ltima ronda de negociaciones sobre el comercio mundial, los pases ricos prometieron disminuir los subsidios agrcolas. Desde entonces, los han aumentado. Hoy gastan un poco ms de US$1.000 millones anuales en asistencia al sector agrcola de los pases en desarrollo y un poco menos de US$1.000 millones diarios en subsidios a la sobreproduccin agrcola en su propio territorio; es difcil imaginar un orden ms inadecuado de las prioridades. Para empeorar las cosas, los subsidios que aplican los pases ricos estn destruyendo los mercados de los cuales dependen los pequeos agricultores de los pases pobres, pues les bajan los precios de compra y les niegan una proporcin justa en los beneficios del comercio mundial. Por ejemplo, los campesinos de Burkina Faso compiten con los productores de algodn de EE.UU., quienes reciben subsidios por ms de US$4.000 millones al ao, suma que supera el ingreso nacio-

nal total de Burkina Faso. Mientras tanto, la inslita Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea causa estragos en el mercado mundial del azcar, al tiempo que niega el acceso de los pases en desarrollo a los mercados europeos. As, los consumidores y los contribuyentes de los pases desarrollados estn obligados a financiar polticas que destruyen los medios de vida de las personas que viven en los pases ms pobres del mundo. En algunas zonas, las normas de la OMC amenazan con intensificar sistemticamente las desventajas que enfrentan los pases en desarrollo y con inclinar an ms los beneficios de la integracin mundial hacia los pases desarrollados. Un ejemplo de ello es el conjunto de normas que limitan el espacio de los pases pobres para desarrollar las polticas industriales y tecnolgicas activas que necesitan para aumentar la productividad y triunfar en los mercados mundiales. El actual rgimen de la OMC proscribe muchas de las poltica que ayudaron a los pases del Este Asitico a conseguir rpidos avances. Las normas de la OMC sobre propiedad intelectual plantean una doble amenaza: elevan el costo de la transferencia tecnolgica y, posiblemente, el precio de los medicamentos, lo que genera importantes riesgos para la salud pblica de los pobres. En las negociaciones de la OMC respecto de los servicios, los pases ricos han buscado crear oportunidades de inversin para las empresas del sector bancario y de seguros, al tiempo que restringen las oportunidades de los pases pobres de exportar en un mbito en el que cuentan con evidentes ventajas: las transferencias temporales de mano de obra. En este sentido, se calcula que un pequeo aumento en los flujos de mano de obra calificada y no-calificada podra generar ms de US$157.000 millones anuales, una ganancia mucho mayor que la que resulta de la liberalizacin en otros mbitos. La Ronda de Doha de negociaciones de la OMC constituye una oportunidad para comenzar a alinear las normas multilaterales de comercio con un compromiso con el desarrollo humano y los ODM. Hasta ahora, esta oportunidad se ha desperdiciado. Despus de cuatro aos de conversaciones, no existe ningn logro concreto, fracaso que se debe fundamentalmente a la desequilibrada agenda impulsada por los pases ricos y a no haber enfrentado el problema de los subsidios agrcolas. Sin embargo, ni las mejores normas de comer-

El apoyo agrcola de la OCDE no debera superar el 5% 10% del valor de la produccin

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La interaccin entre pobreza y conictos armados en muchos pases en desarrollo est cobrando vidas a una escala gigantesca

cio eliminarn algunas de las causas subyacentes a la desigualdad que existen en el comercio mundial. Es necesario abordar problemas persistentes como las falencias de infraestructura y la limitada capacidad de oferta. Los pases ricos han elaborado una agenda de ayuda en relacin con la formacin de capacidades. Lamentablemente, se ha puesto un nfasis poco sano en la formacin de capacidades en reas que los pases ricos consideran tiles desde un punto de vista estratgico. Algunos antiguos problemas ni siquiera figuran en la agenda del comercio internacional, como, por ejemplo, la aguda crisis de los mercados de productos bsicos, particularmente el caf. En Etiopa, la cada de precios registrada a partir de 1998 ha reducido el ingreso anual promedio de los hogares productores de caf en unos US$200. El surgimiento de nuevas estructuras comerciales plantea nuevas amenazas para el logro de un comercio ms justo en el sector agrcola. Por ejemplo, las cadenas de supermercados se han convertido en guardianes de los mercados agrcolas de los pases ricos y vinculan a los productores de los pases en desarrollo con los consumidores de los pases desarrollados. Pero los pequeos agricultores quedan al margen de las prcticas de compraventa de algunos supermercados, lo cual debilita los vnculos entre comercio y desarrollo humano. Si se crearan estructuras destinadas a facilitar el ingreso de los pequeos agricultores a las cadenas mundiales de comercializacin en condiciones ms equitativas, el sector privado podra cumplir una funcin crucial en la lucha mundial contra la pobreza. Fortalecer la conexin entre comercio y desarrollo humano es un ejercicio de largo y difcil aliento. La Ronda de Doha sigue representando la oportunidad de iniciar este ejercicio, as como de trabajar en pro de la credibilidad y la legitimidad del sistema comercial basado en normas. Puesto en un contexto ms amplio, la Ronda es demasiado importante para fracasar. Construir prosperidad comn exige la presencia de instituciones multilaterales que no slo propicien el bien pblico, sino que, ante los ojos de la gente, operen de manera justa y equilibrada. La reunin ministerial de la OMC que se ha planificado para diciembre de 2005, constituye una oportunidad para abordar algunos de los desafos ms apremiantes. Mientras muchos de estos temas

son de carcter tcnico, lo que se requiere desde un punto de vista prctico es un marco en el cual las normas de la OMC sean ms benficas y menos dainas para el desarrollo humano. No sera realista esperar que la Ronda de Doha corrija la totalidad de los desequilibrios a los que dan lugar estas normas, pero podra sentar las bases para futuras rondas que hagan del desarrollo humano un componente central del sistema multilateral. Algunos de los principales elementos de referencia para evaluar el resultado de la Ronda de Doha son: Recortes profundos en el apoyo de los gobiernos de los pases ricos a la agricultura y prohibicin de los subsidios a las exportaciones. El apoyo agrcola, medido segn los clculos de la OCDE del apoyo a los productores, no debera superar el 5% 10% del valor de la produccin y venir acompaado de una prohibicin inmediata de los subsidios directos e indirectos a las exportaciones. Recortes profundos en las barreras a las exportaciones de los pases en desarrollo. Los pases ricos deberan fijar sus aranceles mximos sobre las importaciones de los pases en desarrollo en no ms del doble del nivel de sus aranceles promedio, o un 5% 6%. Compensacin para los pases que pierden trato preferencial. Si bien, en trminos generales, las preferencias que otorgan los pases ricos a algunas importaciones de pases en desarrollo arrojan beneficios limitados, en ciertos casos su eliminacin podra causar altos niveles de desempleo as como crisis en la balanza de pago. Es necesario crear un fondo para disminuir al mnimo los costos que enfrentan los pases vulnerables. Proteger el espacio que le corresponde al desarrollo humano en materia de polticas pblicas. Las normas multilaterales no deben imponer obligaciones incoherentes con las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza. Tales estrategias deben incorporar prcticas internacionales ptimas adaptadas a las condiciones locales y formuladas a travs de procesos polticos democrticos y participativos. En particular, las normas de la OMC deben respetar el derecho de los pases en desarrollo de proteger a los productores agrcolas contra la competencia injusta de exportaciones subsidiadas prove-

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nientes de los pases ricos. Comprometerse a evitar los acuerdos OMC plus en los tratados comerciales regionales. Algunos acuerdos regionales de comercio imponen obligaciones que van ms all de las normas de la OMC, especialmente en reas como la inversin y la propiedad intelectual. Es importante que tales acuerdos no anulen las polticas nacionales formuladas en el contexto de estrategias de reduccin de la pobreza. Volver a centrar las negociaciones sobre los servicios en el movimiento temporal de mano de obra. En el contexto de una ronda del desarrollo, se debera poner menos nfasis en liberalizar rpidamente el sector financiero y ms en crear normas que mejoren el acceso de los trabajadores de pases en desarrollo a los mercados laborales de los pases ricos.

Conictos armados: obstculo para el progreso En 1945, el Secretario de Estado de los Estados Unidos de Amrica, Edward R. Stettinius, identific del siguiente modo los dos componentes fundamentales de la seguridad humana y su interconexin: La batalla por la paz debe ser librada en dos frentes. El primer frente es el de la seguridad, en el cual vencer significa conquistar la libertad para vivir sin temor, y el segundo es el frente econmico y social, en el cual la victoria significa conquistar libertad para vivir sin miseria. Slo la victoria en ambos frentes puede asegurarle al mundo una paz duradera. ste fue el razonamiento que condujo a los Estados Unidos a desempear un papel central en la fundacin de las Naciones Unidas. Sesenta aos despus y luego de un decenio desde el trmino de la Guerra Fra que pareca haber dado inicio a una nueva era de paz, las preocupaciones en torno a la seguridad vuelven a dominar la agenda internacional. Tal como ha aseverado el Secretario General de la ONU en su informe Un concepto ms amplio de libertad, vivimos en una era en que la interaccin letal de la pobreza con los conflictos armados plantea graves amenazas no slo para las vctimas inmediatas, sino tambin para la seguridad colectiva de la comunidad internacional. Para mucha gente de los pases ricos, el concepto de inseguridad mundial est relacionado con

las amenazas que imponen el terrorismo y el crimen organizado. Las amenazas no son imaginarias; sin embargo, la falta de libertad para vivir sin temor es mucho ms marcada en los pases en desarrollo. La interaccin entre pobreza y conflictos armados en muchos pases en desarrollo est cobrando vidas a una escala gigantesca e impidiendo tambin el progreso hacia el cumplimiento de los ODM. La incapacidad de construir seguridad humana poniendo fin a esta interaccin tendr consecuencias para el mundo entero. En un mundo interdependiente, las amenazas que generan los conflictos armados no se detienen ante las fronteras nacionales, no importa cun bien protegidas estn. El desarrollo de los pases pobres es la primera lnea en la batalla a favor de la paz mundial y la seguridad colectiva. El problema con el actual plan de batalla es que tenemos una estrategia militar excesivamente desarrollada y una estrategia subdesarrollada para la seguridad humana. La naturaleza del conflicto ha cambiado. El siglo XX, el ms sangriento de la historia, ha estado marcado primero por guerras entre pases y luego por el temor, durante la poca de la Guerra Fra, a que se produjeran confrontaciones entre dos superpotencias. Ahora este temor ha dado lugar a guerras regionales libradas predominantemente en los pases pobres con estados dbiles o fracasados y de preferencia con armas pequeas, donde la mayora de las vctimas son civiles. Hoy, en el mundo existen menos conflictos que en 1990, pero la cantidad de conflictos que estallan en los pases pobres ha aumentado. No se han sopesado suficientemente los costos que acarrean los confl ictos armados para el desarrollo humano. En la Repblica Democrtica del Congo, las muertes directa o indirectamente atribuibles a conflictos armados son superiores al total de las prdidas que sufri Gran Bretaa durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial. En la regin de Darfur, en Sudn, ms de un milln de personas han sido desplazadas debido al conflicto. Las vctimas inmediatas de stos y otros conflictos captan peridicamente la atencin de los medios de comunicacin internacionales. Pero el impacto a largo plazo de los conflictos armados en trminos de desarrollo humano es menos notorio. Los conflictos armados socavan la nutricin y la salud pblica, destruyen los sistemas educacionales, tienen efectos devastadores sobre las formas de

Negar ayuda a los estados propensos a conictos resulta perjudicial para la seguridad mundial

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sustento de la poblacin y retardan las perspectivas del crecimiento econmico. De los 32 pases incluidos en la categora de bajo desarrollo humano segn el IDH, 22 han experimentado confl ictos en algn momento desde 1990. Los pases que han vivido confl ictos armados son una gran mayora entre las naciones que, segn nuestras proyecciones para 2015, estn mal encaminadas para cumplir los ODM. De los 52 pases que experimentan retroceso o estancamiento en relacin con sus esfuerzos por reducir la mortalidad infantil, 30 han sufrido conflictos desde 1990. La inmensidad de estos costos fundamenta por s sola la necesidad de que la prevencin y resolucin del conflicto, as como la reconstruccin una vez que ste ha concluido, sean tres requisitos fundamentales para la construccin de la seguridad humana y el aceleramiento del avance hacia el cumplimiento de los ODM. Parte del desafo que impone la seguridad humana y los conflictos armados tiene su origen en estados dbiles, frgiles e incompetentes. La grave incapacidad de proteger a las personas del riesgo en cuanto a seguridad, satisfacer sus necesidades bsicas o crear una institucionalidad poltica considerada legtima es un rasgo permanente de los estados propensos a confl ictos. En algunos casos, las profundas desigualdades horizontales entre regiones o grupos son un catalizador de la violencia, pero los factores externos tambin cumplen una funcin importante. El fracaso de estados como Afganistn y Somalia fue facilitado por la voluntad de los poderes externos de intervenir en pro de sus propios objetivos estratgicos. En efecto, la importacin de armas y los flujos de apoyo financiero generados por la venta de recursos naturales y conquistados por pequeos grupos de inters contribuyen a mantener e intensificar los conflictos. Y si bien es cierto que el liderazgo poltico en los estados propensos a conflictos es una condicin necesaria para el cambio, no es suficiente para lograrlo. Tambin se necesita la capacidad de liderazgo de los pases ricos. La adopcin de nuevos enfoques respecto de la ayuda es un buen punto de partida. Los estados dbiles y frgiles no slo reciben menos ayuda de la necesaria en relacin con su capacidad de usar con eficacia los recursos, sino que tambin son vctimas de una gran imprevisibilidad en cuanto al flujo. Las pruebas indican que estos flujos son inferiores en un 40% a lo que se justificara segn sus instituciones y

el entorno de polticas. La ordenacin cronolgica de la ayuda es otro problema. Con demasiada frecuencia, los donantes se comprometen con grandes montos de ayuda humanitaria en los perodos inmediatamente posteriores al cese del conflicto, pero no siguen apoyando la reconstruccin econmica en los aos siguientes. Las exportaciones de minerales y otros recursos naturales no crean los conflictos armados; tampoco los generan las armas pequeas. Pero los mercados de los recursos naturales y de armas pequeas pueden proveer los recursos para sustentar tales conflictos. Desde Camboya hasta Afganistn y los pases de frica Occidental, las exportaciones de piedras preciosas y madera han ayudado a financiar conflictos y debilitar la capacidad de los estados. Los programas de certificacin pueden cerrar oportunidades de exportacin, como lo demuestra el proceso de certificacin Kimberley en el caso de los diamantes. Las armas pequeas cobran ms de 500.000 vidas anuales, la mayora de ellas en los pases ms pobres del mundo. Sin embargo, los resultados de los esfuerzos internacionales destinados a controlar el mortal comercio de tales armas han sido magros. La fiscalizacin sigue siendo dbil, la observacin de los cdigos es voluntaria y enormes vacos permiten que gran parte del comercio haga caso omiso de las normas. Existe una manera bastante efectiva en que los pases ricos podran enfrentar las amenazas que los conflictos armados significan para el desarrollo humano: respaldar las capacidades regionales. La crisis en Darfur se podra haber reducido, o incluso evitado, con la presencia de una fuerza de paz de la Unin Africana suficientemente grande y bien equipada, particularmente si hubiera contado con el slido mandato de proteger a los civiles. Durante el momento ms lgido de la crisis haba menos de 300 tropas rwandesas y nigerianas vigilando lo que le suceda a 1,5 millones de darfuris en una superficie del tamao de Francia. Construir capacidad regional, desde la creacin de sistemas de alerta temprana eficaces hasta la intervencin, sigue siendo una necesidad urgente para la seguridad humana. Si la prevencin es la va ms eficiente en funcin de los costos para abordar las amenazas que imponen los confl ictos armados, aprovechar las oportunidades de reconstruccin es la segunda. Los acuerdos de paz son con frecuencia el preludio

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de una nueva ola de violencia: la mitad de los pases que salen de conflictos armados vuelven a caer en situaciones de guerra dentro del plazo de cinco aos. Romper este ciclo exige un compromiso poltico y financiero que brinde seguridad, vigile la reconstruccin y cree condiciones para el desarrollo de mercados competitivos y la inversin del sector privado a largo plazo. Tal compromiso no siempre ha sido explcito. Si bien los ODM han sido un importante referente para el avance hacia la libertad para vivir sin miseria, el mundo an no tiene un programa coherente destinado a ampliar la libertad para vivir sin temor. Tal como lo ha afi rmado el Secretario General de la ONU en su informe Un concepto ms amplio de libertad, la construccin de un marco para la seguridad colectiva reviste crucial urgencia, un marco que vaya ms all de las respuestas militares a la amenaza impuesta por el terrorismo y que reconozca que la pobreza, las crisis sociales y los conflictos civiles constituyen un componente medular de la amenaza a la seguridad mundial. Entre los requisitos fundamentales para reducir esta amenaza se cuentan: Nuevo trato respecto de la asistencia. No se justifica negar ayuda a los estados propensos a conflictos o en situacin de post-conflicto, pues tal medida resulta perjudicial para la seguridad humana de los pases en cuestin, pero tambin para la seguridad mundial. Como parte del requisito ms amplio de alcanzar la meta de 0,7% del INB, los donantes se deberan comprometer a un mayor esfuerzo asistencial y una mejor previsibilidad de la ayuda mediante compromisos de financiacin a largo plazo. Tambin deberan ser ms transparentes respecto de las condiciones para la asignacin de asistencia y de sus razones para restringir las inversiones en pases propensos a sufrir conflictos. Mayor transparencia en la gestin de recursos. Como integrantes de los mercados de recursos naturales que ayudan a financiar los conflictos y, en ciertos casos, socavan la responsabilidad de los gobiernos, las compaas transnacionales que participan de la exportacin de minerales deberan ser ms transparentes. En este sentido, el desarrollo del marco legal internacional propuesto por la Comisin para frica patrocinada por el Reino Unido debera ser una prioridad,

para permitir que se investiguen las prcticas de corrupcin en las que incurren las compaas en ultramar, tal como se hace ya segn la ley estadounidense. Terminar con el flujo de armas pequeas. La Conferencia de Revisin de 2006 sobre comercio ilegal de armas pequeas constituye una oportunidad para acordar un Tratado de Comercio de Armas integral que permita reglamentar los mercados y restringir el abastecimiento de las zonas involucradas en conflictos armados. Construir capacidad regional. Una prioridad inmediata y urgente en frica Subsahariana es crear, mediante apoyo financiero, tcnico y logstico, una fuerza de paz de la Unin Africana que funcione a cabalidad. Construir coherencia internacional. En su informe, el Secretario General de la ONU pidi crear una Comisin Internacional para la Construccin de la Paz, con el objeto de elaborar un marco que ofrezca un enfoque integral para la seguridad colectiva. Como parte de este enfoque, se debera crear un fondo mundial para financiar, a largo plazo y de manera predecible, tanto la asistencia inmediata en los momentos de post-conflicto como la transicin hacia una reconstruccin de largo plazo. * * *

Cuando los historiadores del desarrollo humano vuelvan su mirada atrs hacia el ao 2005, lo considerarn un momento crucial de la historia. La comunidad internacional tiene la oportunidad nunca antes vista de generar polticas y recursos que podran transformar los prximos 10 aos en un genuino decenio en pro del desarrollo. Habiendo fijado un referente en la Declaracin del Milenio, los gobiernos del mundo podran determinar un rumbo que cambie el perfi l de la globalizacin, provea renovadas esperanzas a millones de personas pobres y vulnerables del mundo y cree las condiciones para generar prosperidad y seguridad compartidas. La alternativa de seguir con la rutina nos llevar a un mundo dominado por el flagelo de la pobreza masiva, dividido por profundas desigualdades y amenazado por inseguridades compartidas. En pases ricos y pobres por igual, las generaciones

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futuras pagarn un alto precio por el fracaso de los lderes polticos en este momento histrico, al inicio del siglo XXI. Este Informe constituye la base para entender la magnitud del desafo. Centrndose en tres pilares de la cooperacin internacional, destaca algunos de los problemas que deben abordarse y algunos ingredientes que son cruciales para conseguir resultados positivos. Lo que no est en duda es que como comunidad mundial tenemos los medios para erradi-

car la pobreza y superar las profundas desigualdades que dividen a los pases y a las personas. La pregunta fundamental que a cinco aos de la firma de la Declaracin del Milenio an requiere respuesta, es si los gobiernos del mundo estn resueltos a dejar de lado antiguas prcticas y cumplir la promesa que hicieran a los pobres del mundo. Si existe un momento oportuno para ejercer liderazgo poltico decidido y promover los intereses comunes de la humanidad, ese momento es hoy.

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La prueba que enfrentamos en nuestro progreso no es si somos capaces de aumentar el patrimonio de los que tienen mucho, sino si podemos entregar lo suciente a quienes tienen demasiado poco.
Presidente Franklin D. Roosevelt, segundo discurso inaugural, 1937 1.

CAPTULO

La situacin del desarrollo humano

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La situacin del desarrollo humano

Tenemos la responsabilidad colectiva de respetar y defender los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial. En nuestra calidad de dirigentes, tenemos, pues, un deber que cumplir respecto de todos los habitantes del planeta, en especial, los ms vulnerables y, en particular, los nios del mundo a los que pertenece el futuro.
Declaracin del Milenio, 20002.

Hace sesenta aos, la Carta de las Naciones Unidas prometi liberar a las futuras generaciones de flagelo de la guerra, proteger los derechos humanos esenciales y promover el progreso social y mejores niveles de vida en un entorno de mayor libertad, compromiso que renovaron los gobiernos del mundo al iniciarse el nuevo milenio. La Declaracin del Milenio, adoptada en el ao 2000, expone la decidida visin de mayor libertad para el siglo XXI, visin que contiene la promesa de un nuevo patrn de integracin mundial sustentado en los cimientos de una mayor equidad, justicia social y respeto por los derechos humanos. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), conjunto de metas cuantificadas y limitadas en el tiempo para reducir la pobreza extrema y ampliar los derechos universales de aqu al ao 2015, entregan elementos de referencia para medir los avances. De modo ms fundamental, reflejan las aspiraciones compartidas de la comunidad humana del mundo en un perodo caracterizado por cambios radicales.
Este ao marca la cuenta descendente de 10 aos hasta la fecha tope de 2015 para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Hoy, el mundo cuenta con los recursos financieros, tecnolgicos y humanos necesarios para dar un salto decisivo en desarrollo humano. Sin embargo, de mantenerse las actuales tendencias, la humanidad estar muy lejos de cumplir los ODM. En lugar de aprovechar el momento, los gobiernos del mundo avanzan a tropezones hacia un fracaso en desarrollo humano ampliamente anunciado y fcilmente evitable, con profundas repercusiones no slo para los pobres del mundo, sino para la paz, la prosperidad y la seguridad mundial. Quince aos despus de la primera publicacin del Informe sobre Desarrollo Humano, el Informe de este ao comienza por examinar la actual situacin del desarrollo humano. En aquel primer informe, Mahbub ul Haq deca que nos esperaba un decenio de rpido avance: Los aos noventa, sealaba, emergen como el decenio del desarrollo humano, ya que rara vez hemos sido testigos de tal grado de consenso en torno a los objetivos reales de las estrategias de desarrollo3. Los logros conseguidos desde que se escribieron esas palabras son enormes. Gran parte del mundo en desarrollo ha experimentado un rpido desarrollo y las condiciones de vida de sus habitantes han mejorado de manera sostenida. Millones han cosechado los beneficios de la globalizacin. No obstante, los progresos en este campo son inferiores a los vaticinados en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1990 y estn claramente muy por debajo de lo que podra haberse logrado. Si se mira desde la perspectiva de 2015, existe el riesgo de que los prximos 10 aos, al igual que los 10 aos recin pasados, queden registrados en la historia no como el decenio en que se vivi un acelerado desarrollo humano, sino como el decenio de oportunidades malgastadas, esfuerzos poco entusiastas y una cooperacin internacional insuficiente. Este ao marca una encrucijada: o bien la comunidad internacional permite que el mundo contine en su actual senda de desarrollo humano o cambia de rumbo y pone en marcha las polticas requeridas para que la promesa de la Declaracin del Milenio se traduzca en resultados prcticos.

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No se cumplir la meta de los ODM de reducir la mortalidad de los nios menores de cinco aos y el dcit equivale a ms de 4,4 millones de muertes evitables en 2015

No hay que subestimar las consecuencias que implica mantener la actual trayectoria. Sobre la base de datos de tendencias a nivel nacional, estimamos el costo humano que generara la brecha entre el cumplimiento de las metas de los ODM en el ao 2015 y los resultados previstos si se mantienen las actuales tendencias. Algunos de los titulares seran: No se cumplir la meta de los ODM de reducir la mortalidad de los nios menores de cinco aos y el dficit equivale a ms de 4,4 millones de muertes evitables en 2015. En el transcurso de los prximos 10 aos, la brecha acumulativa entre la meta y la actual tendencia suma ms de 41 millones de nios que morirn antes de cumplir cinco aos por causa de la enfermedad ms fcilmente curable de todas: la pobreza. Este resultado es poco congruente con el compromiso de la Declaracin del Milenio de proteger a los nios del mundo. La brecha entre la meta de los ODM de reducir la pobreza a la mitad y los resultados proyectados equivale a 380 millones de personas adicionales en los pases en desarrollo cuyos ingresos sern inferiores a un dlar al da en 2015. La meta de los ODM de educacin primaria universal tampoco se cumplir de mantenerse las tendencias actuales y 47 millones de nios de los pases en desarrollo seguirn sin asistir a la escuela en 2015. Este tipo de estadsticas deben interpretarse con la debida prudencia. Si bien las proyecciones basadas en las tendencias del pasado brindan nuevas perspectivas acerca de una serie de resultados potenciales, no permiten definir lo inevitable. Segn un aforismo del mercado financiero, el desempeo del pasado no permite predecir los resultados del futuro. En el caso de los ODM, ello implica, sin duda, buenas noticias: todava se est a tiempo de volver a la senda correcta

aunque se ya acaba el tiempo para hacerlo. El Secretario General de las Naciones Unidas lo formul de la siguiente manera: Es posible alcanzar los ODM de aqu al ao 2015, pero slo si todas las partes involucradas rompen con su estilo habitual de funcionamiento y ahora mismo drsticamente aceleran y aumentan el alcance de las medidas 4. La primera seccin de este captulo presenta una breve resea de los avances y retrocesos que han afectado al desarrollo humano en el ltimo decenio y medio. Destaca el enorme traspi que ha sufrido el desarrollo humano en muchos pases debido al VIH/ SIDA y la desaceleracin en la reduccin de la mortalidad infantil. Los avances desiguales entre pases y regiones han ido acompaados de divergencias en el desarrollo humano en algunas reas fundamentales, con la consiguiente profundizacin de las desigualdades. La segunda seccin del captulo est consagrada a los ODM. Los limitados y cada vez menos veloces avances logrados en desarrollo humano durante el ltimo decenio inciden directamente en las perspectivas de cumplir los ODM. Aunque el ingreso promedio de los pases en desarrollo ha aumentado con mucho ms fuerza desde 1990, tal crecimiento no ha logrado encaminar al mundo hacia el cumplimiento de los ODM, la mayora de los cuales no podr ser alcanzada por un gran nmero de pases del mundo. Parte del problema es que el crecimiento se ha distribuido de manera desigual entre los pases y dentro de stos. La dificultad ms profunda es que la creciente riqueza no se est traduciendo en desarrollo humano a la tasa requerida para considerar viable el cumplimiento de los ODM. Nuestras proyecciones de datos a nivel de pas arrojan un potencial conjunto de resultados prcticamente inevitables si el mundo mantiene la trayectoria lograda como habitual forma de proceder, tal como lo ha advertido el Secretario General de las Naciones Unidas.

Avances y retrocesos en el desarrollo humano

El desarrollo humano consiste en la libertad y la formacin de las capacidades humanas, es decir, en la ampliacin de la gama de cosas que las per-

sonas pueden hacer y de aquello que pueden ser. Las libertades y derechos individuales importan mucho, pero las personas se vern restringidas en

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lo que pueden hacer con esa libertad si son pobres, estn enfermas, son analfabetas o discriminadas, si se ven amenazadas por conflictos violentos o se les niega participacin poltica. Es por este motivo que las libertades fundamentales del hombre proclamadas en la Carta de las Naciones Unidas son un aspecto esencial del desarrollo humano. Y es tambin la razn que explica por qu el avance hacia la consecucin de los ODM conforma una base para juzgar el progreso logrado en desarrollo humano. El desarrollo humano implica mucha ms que los ODM y sus metas y, de hecho, muchas de estas metas son, en verdad, bastante modestas en sus aspiraciones. No obstante, fracasar en el cumplimiento de los ODM representara un retroceso muy importante. Las capacidades ms bsicas para que el ser humano pueda desarrollarse son: tener una vida larga y saludable, disponer de educacin y tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida digno. Otras capacidades incluyen la participacin en la vida comunitaria y en la poltica de la sociedad. En esta seccin, examinamos el historial del desarrollo humano en el transcurso del ltimo decenio, perodo marcado por una creciente integracin global. La era de la globalizacin se ha caracterizado por enormes avances en el campo de la tecnologa, el comercio y las inversiones as como por un impresionante aumento de la prosperidad. El progreso en desarrollo humano ha sido menos importante y gran parte del mundo en desarrollo va quedando a la zaga. Las diferencias en desarrollo humano entre ricos y pobres, ya de por s importantes, estn aumentando. Al mismo tiempo, algunos de los pases ms publicitados como historias de xito enfrentan dificultades para traducir su creciente prosperidad en desarrollo humano. Los avances en la reduccin de la mortalidad infantil, uno de los indicadores bsicos de desarrollo humano, estn frenando su ritmo y la brecha entre la mortalidad infantil de los pases ricos y pobres se est profundizando. A pesar de todos sus logros destacados, la globalizacin y el progreso cientfico estn muy lejos de terminar con el sufrimiento innecesario, las enfermedades debilitadoras y la muerte por causa de enfermedades evitables que siegan la vida de los pobres del mundo.

Avances en el desarrollo humano instantnea de la situacin mundial Si consideramos los ltimos dos decenios, se ha mantenido la tendencia a largo plazo de progreso en desarrollo humano. En general, las personas que hoy nacen en un pas en desarrollo puede esperar ser ms acaudalada, ms saludable y tendrn ms educacin que la generacin de sus padres as como ms probabilidades de vivir en una democracia multipartidista y menos de verse afectada por algn conflicto. En poco ms de un decenio, la esperanza media de vida aument en dos aos en los pases en desarrollo y al menos en este indicador del desarrollo humano, los pases pobres estn cerrando la brecha con los ricos (Figura 1.1). La mayor esperanza de vida se debe, en parte, al descenso en las tasas de mortalidad infantil (Figura 1.2). En este momento mueren dos millones menos de nios que en 1990 y la posibilidad de que un nio llegue a los cinco aos ha aumentado en alrededor de 15%. A este resultado tambin ha contribuido el acceso a agua y saneamiento puesto que ello ha implicado una reduccin de la amenaza de sufrir enfermedades infecciosas. Mil doscientos millones de personas han podido acceder a agua no contaminada en el ltimo

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La situacin del desarrollo humano

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La situacin del desarrollo humano

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decenio. El rpido aumento de las tasas de inmunizacin en el mundo desde el ao 2001 a travs de la iniciativa Alianza Global para Vacunas e Inmunizacin redujo la tasa de muertes y salv medio milln de vidas. El progreso en el mbito de la educacin tambin ha sido impresionante, si bien todava quedan 800 millones de personas en el mundo que carecen de las aptitudes bsicas de alfabetizacin. En este total, las mujeres ocupan un lugar desproporcionadamente alto al representar las dos terceras partes. Sin embargo, en los pases en desarrollo, los niveles de alfabetizacin se incrementaron de 70% a 76% en el ltimo decenio y la brecha de gnero tambin se est acortando5. El analfabetismo actual refleja las restricciones en el acceso a la educacin que marcaron el pasado, situacin que est mejorando. Si se compara con los niveles de 1990, ahora hay 30 millones menos de nios en edad de cursar la educacin primaria que no asisten a la escuela y el promedio de aos cursados aument en medio ao. La brecha de gnero en la matriculacin en la escuela primaria, si bien un indicador ms bien limitado de la igualdad de gnero, tambin se ha estrechado, aunque todava las nias representan ms del 50% de todos los menores que no asisten a la escuela. La pobreza extrema de ingresos se ha reducido de manera sostenida. Sin embargo, se han planteado

inquietudes justificadas respecto de la utilizacin del umbral de pobreza de un dlar al da, por lo que este indicador debe utilizarse con la debida prudencia6. Ms all de los problemas de medicin, la pobreza es un proceso dinmico que los indicadores estticos slo pueden captar de manera parcial. No obstante, la tendencia apunta hacia la direccin correcta. La pobreza extrema se redujo de 28% en 1990 a 21% en la actualidad, reduccin que en cifras absolutas representa unos 130 millones de personas7. El crecimiento econmico es uno de los requisitos obvios para lograr una reduccin acelerada de la pobreza y un desarrollo humano sostenido. Los titulares tambin son prometedores en este aspecto puesto que el crecimiento medio del ingreso per cpita en los pases en desarrollo fue 1,5% en los aos noventa, casi tres veces su tasa en el decenio anterior8. Desde el ao 2000, el crecimiento medio per cpita del ingreso en los pases en desarrollo aument a 3,4%, el doble que el promedio que caracteriz a los pases de ingreso alto. Luego de dos decenios de un ingreso promedio decreciente, en 2000, frica Subsahariana registr un aumento de 1,2% anual. Aunque es demasiado temprano para considerar este repunte como un momento crucial en el desarrollo de esta regin, existen alentadoras seales de que el crecimiento podra estar asentndose en una cantidad cada vez mayor de pases de esta regin. Las noticias son menos alentadoras en el tema de los confl ictos. Desde 1990, el mundo ha sido testigo del cruel genocidio en Rwanda, las violentas luchas civiles en el corazn de Europa, las guerras en Afganistn e Iraq y los reveces en el Oriente Medio. El conflicto en la Repblica Democrtica del Congo ya ha cobrado casi 4 millones de vidas, el mayor nmero de vctimas desde la Segunda Guerra Mundial. En Sudn, la salida pacfica de una de las guerras civiles de frica de mayor duracin se transform en el preludio de una nueva crisis humanitaria en Darfur que dio lugar al desplazamiento de ms de un milln de personas. La seguridad colectiva enfrenta nuevas amenazas. Sin embargo, pese a los retos que plantean los conflictos violentos para el desarrollo humano, hay algunas noticias positivas: la cantidad de conflictos ha disminuido desde 1990; muchas guerras civiles terminaron gracias a negociaciones auspiciadas por la ONU en los ltimos 15 aos y desde Timor-Leste hasta Afganistn, El Salvador y Sierra Leona, la paz ha trado nuevas opor-

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tunidades para el desarrollo humano y la democracia. Si bien el conflicto violento constituye uno de los mayores obstculos para un acelerado desarrollo humano, es un obstculo que se puede reducir. El progreso hacia la democracia, un aspecto fundamental del desarrollo humano, tambin ha sido diverso. La democracia es valiosa en s misma y por consiguiente un indicador del desarrollo humano por mrito propio, pero tambin es un medio para avanzar hacia objetivos ms amplios del desarrollo humano. Medir el progreso en este campo es intrnsicamente difcil. Una de las condiciones de la democracia es la celebracin de elecciones multipartidistas, ahora una de las formas preferidas de gobernabilidad en el mundo. Tambin se requiere un poder judicial independiente, restriccin del poder ejecutivo, libertad de informacin y respeto de los derechos humanos para garantizar la solidez de las alternativas electorales. Segn el indicador del estado de la democracia conocido como Forma de gobierno, el cual es un elemento de referencia compuesto, el porcentaje de los pases del mundo que cuentan con sistemas electorales multipartidistas se increment de 39% a 55% desde 1990 (Figura 1.3), lo cual equivale a un aumento de 1.400 millones de personas que viven en democracias multipartidarias9. Ms de dos tercios de la poblacin de frica ahora vive en pases con sistemas electorales democrticos multipartidistas y los propios gobiernos africanos tomaron la iniciativa de enfrentarse a un golpe antidemocrtico en Togo. Sin embargo, las elecciones multipartidistas no son por si solas suficientes para garantizar la democracia y hay que reconocer que incluso en esta medida el vaso est casi medio vaco. En Oriente Medio, las elecciones multipartidistas prcticamente no existen, aunque pases como Egipto y Jordania estn otorgando mayor espacio a las polticas electorales. De los dos pases ms poblados del mundo, la India es una democracia pujante, pero, en China, las reformas polticas han ido a la zaga de las reformas econmicas. Por otra parte, muchos pases con elecciones multipartidistas, particularmente algunas naciones de la ex Unin Sovitica, son democracias de nombre, pero, en la prctica, autocracias electorales donde los dirigentes polticos suelen ser percibidos por sus habitantes como corruptos, tirnicos y explotadores abusivos. Las elecciones multipartidistas pueden servir de cortina de humo para

ocultar un poder ejecutivo desptico, restricciones a la libertad de informacin y abusos a los derechos humanos que privan a la democracia de su verdadero significado. En algunos pases, las protestas pblicas se han constituido en un poderoso antdoto en contra de las prcticas de esta naturaleza. Durante los aos 2004 y 2005, presidentes de larga permanencia en su cargo fueron expulsados del poder en Georgia, Ucrania y Kirguistn por medio de protestas pblicas desencadenadas por los aparentes abusos cometidos contra el proceso democrtico. No se debe subestimar ni tampoco exagerar la magnitud del progreso que ha experimentado el desarrollo humano en el ltimo decenio. Parte del problema de las instantneas globales es que ocultan enormes variaciones entre regiones y al interior de las mismas as como las brechas en todas las dimensiones del desarrollo humano. De hecho, el progreso registrado en desarrollo humano ha sido poco uniforme entre y dentro de las regiones y en sus diferentes dimensiones. Percepcin de los avances a travs del ndice de desarrollo humano El ndice de desarrollo humano (IDH) es un indicador compuesto que cubre tres dimensiones del bienestar humano: el ingreso, la educacin y la
Cuadro 1.1
Pases que experimentan retrocesos en el IDH
19902003 Botswana Camern Repblica Centroafricana Congo Congo, Rep. Dem. del Cte dIvoire Kazajstn a Kenya Lesotho Moldova, Repblica de a Federacin de Rusia a Sudfrica Swazilandia Tayikistn a Tanzana, Repplica Unida de a Ucrania a Zambia Zimbabwe
a. El pas no registra datos sobre el IDH para el perodo 1980-1990, de manera tal que la cada puede haber comenzado antes del ao 1990. Fuente: Cuadro de indicadores 2.

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La situacin del desarrollo humano

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salud. Su finalidad no es la de presentar una visin completa del desarrollo humano, sino brindar una medida que vaya ms all del ingreso. El IDH es un barmetro que detecta los cambios en el bienestar humano y compara los avances entre las diferentes regiones. En los ltimos tres decenios, el IDH registr mejoras en todas las regiones en desarrollo, si bien a tasas variables y con la evidente excepcin de frica

Recuadro 1.1

El VIH/SIDA es responsable de numerosos retrocesos en cuanto a desarrollo humano

La disminucin de la esperanza de vida es un indicador que capta el efecto del VIH/SIDA, pero adems, la epidemia es responsable de numerosos retrocesos en desarrollo humano que, fuera de la salud, inuyen en reas relacionadas con la seguridad alimentaria, la educacin y otras. Los hogares que han sido golpeados por el VIH caen en una verdadera trampa nanciera pues los costos de la salud aumentan y los ingresos caen. Los costos del tratamiento pueden alcanzar hasta un tercio del ingreso familiar, e incluso ms, y desplazar los gastos en otras necesidades. Por ejemplo, estudios realizados en Namibia y Uganda han descubierto que algunos hogares apremiados recurren a ventas de alimentos y ganado para cubrir los gastos mdicos, con lo cual aumentan an ms su vulnerabilidad. Mientras tanto, el VIH/SIDA erosiona su activo ms valioso: el trabajo. En efecto, en Swazilandia la produccin familiar de maz cae en promedio ms del 50% luego de la muerte de un adulto a causa del VIH/SIDA. Ms all de las familias, el VIH/SIDA deteriora el tejido social y la infraestructura econmica. Por ejemplo, los sistemas de salud son afectados por la letal interaccin de dos efectos: el desgaste de los trabajadores y el aumento de la demanda. La presin sobre una infraestructura de salud ya exigida aumenta y la deja al borde del colapso. Por ejemplo, en Cte dIvoire y Uganda, los pacientes con afecciones relacionadas con el VIH ocupan ms de la mitad de las camas de hospital. El VIH/SIDA est deteriorando la capacidad humana en un frente amplio. Zambia pierde ahora dos tercios de sus docentes capacitados a causa del VIH/SIDA y en 2000, dos de tres trabajadores involucrados en extensin agrcola en el pas informaron haber perdido a un colega el ao anterior. La propagacin del SIDA es tanto consecuencia como causa de la vulnerabilidad. La enfermedad deprime el sistema inmunolgico del cuerpo y lleva a la desnutricin y al mismo tiempo, las deciencias nutricionales aceleran la aparicin del SIDA y su avance. Las mujeres que sufren de VIH/SIDA se ven afectadas por una prdida de estatus. Simultneamente, la desigualdad de gnero y la supeditacin de la mujer se encuentran en la base de las desigualdades de poder que aumentan el riesgo de contraer el mal. La violencia contra la mujer, especialmente las prcticas sexuales impuestas o coercitivas son tambin causa primordial de vulnerabilidad, adems de la dbil posicin de la mujer en cuanto a negociar el uso del condn.
Fuentes: Gillespie y Kadiyala 2005; Yamano y Jayne 2004; Carr-Hill 2004; Swazilandia, Ministerio de Agricultura y Cooperativas y Empresas 2002.

Subsahariana (Figura 1.4). Ms all de este avance generalizado, sin embargo, muchos pases sufrieron retrocesos nunca antes vistos. Dieciocho pases, que en conjunto suman una poblacin de 460 millones de personas, registraron calificaciones ms bajas en el IDH de 2003 que en el de 1990 (Cuadro 1.1). (En los aos ochenta, slo seis pases se vieron aquejados por retrocesos de este tipo.) Por otra parte, los retrocesos en materia de desarrollo humano se concentraron fuertemente en dos regiones y doce de estos pases pertenecen a frica Subsahariana. Algo ms de un tercio de la poblacin de esta regin 240 millones de personas vive en pases donde ha el IDH ha sufrido retrocesos. Los otros seis pases donde el IDH ha reculado pertenecen a la ex Unin Sovitica. Los retrocesos en el IDH se reflejan en la posicin relativa de los pases. En frica Subsahariana, la letal interaccin de estancamiento econmico, lento progreso en educacin y propagacin del VIH/SIDA ha generado una cada abrupta en la clasificacin del IDH (Recuadro 1.1). Algunos de los descensos ms marcados ocurrieron en frica Meridional: Sudfrica descendi 35 lugares, Zimbabwe 23 lugares y Botswana 21. De los pases de la ex Unin Sovitica, los descensos ms importantes afectaron a Tayikistn, que retrocedi en 21 lugares, Ucrania en
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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

17 lugares y la Federacin Rusa en 15. La desorganizacin econmica causada por la desintegracin de la Unin Sovitica fue uno de los dos motivos del retroceso, el otro, una cada catastrfica en la esperanza de vida. Rusia descendi 48 lugares en la clasificacin de la esperanza de vida en el mundo en el perodo 1990 a 2003 (Recuadro 1.2). La relacin entre la clasificacin alcanzada en cuanto a riqueza y aquella en cuanto a IDH difiere

entre un pas y otro. Bangladesh y China son dos de los pases que ms mejoraron su clasificacin en el ndice. Desde 1990, Bangladesh subi 14 lugares en esta clasificacin, pero slo 10 lugares en el ordenamiento mundial segn la riqueza. Esto indica que el progreso social avanz ms que el progreso econmico en Bangladesh si se compara con los resultados de otros pases. En China, por el contrario, que mantuvo su impresionante ascenso en la clasi-

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La situacin del desarrollo humano

Recuadro 1.2

Crisis de mortalidad en la Federacin Rusa: faltan siete millones de hombres

La esperanza de vida al nacer en la Federacin Rusa es una de las ms bajas de los pases industrializados: 65 aos en comparacin con 79 en Europa Occidental. Desde comienzo de los aos noventa, se ha producido un marcado aumento de la mortalidad masculina por sobre la tendencia histrica. Se calcula que durante el perodo comprendido entre 1992 y 2001 hubo entre 2,5 y 3 millones de muertes adicionales y en ausencia de guerras, hambrunas o epidemias, no existe un precedente histrico reciente de prdidas de tal magnitud. La mortalidad es ms alta entre los hombres que entre las mujeres, especialmente hombres solteros y con menor educacin. En 2003, la esperanza de vida de los rusos llegaba a los 59 aos, mientras que las rusas podan esperar vivir hasta los 72, una de las brechas de gnero ms amplias del mundo. Si se hubiese mantenido el ndice normal de mortalidad, en Rusia viviran 7 millones ms de hombres. En otras palabras, la desigualdad de gnero reduce el tamao general de la poblacin en alrededor de 5%1. Parte de la explicacin est en las causas inmediatas de la mortalidad. El pas sufre de una alta incidencia de enfermedades cardiovasculares, lo cual reeja aspectos relacionados con la dieta y las formas de vida. Adems de esta epidemia del primer mundo, a la Federacin Rusa la acechan cada vez ms las enfermedades infecciosas, tales como la tuberculosis y el VIH/SIDA, las que se han convertido en una creciente amenaza. Por otra parte, las tasas de homicidios y suicidios son altas respecto de los estndares en los pases industrializados y aumentaron durante los aos noventa, y ambos indicadores estn estrechamente ligados al excesivo consumo de alcohol. La reestructuracin del mercado laboral, la profunda y prolongada recesin econmica de los aos noventa y el colapso del sistema pblico de prestaciones sociales pueden haber aumentado el nivel de estrs psicolgico y social que experimenta la poblacin, lo

cual se vio reejado en un aumento del consumo de alcohol y de las enfermedades que de all se derivan. Al mismo tiempo, se produjo un aumento en la delincuencia violenta ligada al derrumbe de las instituciones estatales relacionadas con la ley, el orden y la seguridad. La actividad econmica informal y el cumplimiento de los contratos a travs de la violencia contribuyeron a la reduccin de la esperanza de vida: la tasa de homicidios masculinos se duplic en la primera mitad de los aos noventa. Ms all de la delincuencia violenta y el estrs psicosocial, la propagacin de enfermedades infecciosas prevenibles en particular la tuberculosis, las infecciones intestinales agudas y la difteria destaca los defectos del sistema de atencin de salud. El gasto pblico en el sector disminuy del 3,5% del PIB en 1997-98 a un promedio de 2,9% durante 19992001. Los hogares ms pudientes recurren cada vez ms a nuevos servicios de salud privados, pero la demanda generalizada de coimas y otros pagos informales pone a la atencin gratuita de salud pblica fuera del alcance de muchas familias ms pobres. Las tendencias de la mortalidad en Rusia representan uno de los desafos ms serios en trminos del desarrollo humano de principios del siglo XXI. Un aumento tan agudo de la mortalidad pone de relieve la necesidad de realizar una mejor investigacin para identicar las causas del excedente en la mortalidad masculina y de adoptar polticas pblicas decididas destinadas a identicar a la poblacin vulnerable y protegerla durante los perodos de rpida transicin socioeconmica. Un aspecto particularmente importante es la creacin de instituciones que la poblacin considere legtimas y que sean capaces de supervisar un proceso complejo de reformas econmicas. Otras economas de transicin, como, por ejemplo, Polonia, han conseguido revertir las tendencias negativas de mortalidad y aumentar la esperanza de vida.

1. El trmino mujeres desaparecidas suele encontrarse en la literatura y se usa para ilustrar los diferenciales en la mortalidad femenina en algunas zonas de frica Subsahariana y Asia Meridional (Sen 1999). La cantidad de mujeres u hombres desaparecidos se calcula comparando la actual relacin mujereshombres con la relacin considerada normal en ausencia de un sesgo de gnero signicativo. Fuentes: Shkolnikov y Cornia 2000; Banco Mundial 2005e; Men y otros 2003; Malyutina y otros 2002.

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La situacin del desarrollo humano

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ficacin del IDH, el progreso econmico fue mayor que el progreso social. El pas subi 20 lugares en la clasificacin del IDH y 32 lugares en la clasificacin de riqueza. Una sencilla descomposicin del IDH brinda nuevas perspectivas acerca de los catalizadores implcitos del cambio. Partiendo de niveles muy dismiles, Bangladesh, China y Uganda aumentaron su puntuacin en el IDH en cerca de 20% desde 1990. En China, el crecimiento econmico fue el componente ms importante en el cambio. En Bangladesh, fue el aumento en el ingreso, aunque estuvo muy lejos del nivel alcanzado en China: el ingreso promedio aument aproximadamente en un cuarto de la tasa de China. Sin embargo, Bangladesh avanz de manera equilibrada en las tres dimensiones del IDH, con mayores aumentos en esperanza de vida y educacin que China. En Uganda, la esperanza de vida mejor en niveles mnimos y el grueso de los avances en el IDH fue el resultado del aumento de la matriculacin escolar y, en grado menor, del ingreso. El mecanismo de descomposicin se explica en mayor detalle en el Recuadro 2 de las Notas sobre estadsticas. Los ejemplos recin nombrados plantean temas importantes para los encargados de la formulacin de polticas. Para que el desarrollo humano progrese, es necesario avanzar en un frente amplio ya que las prdidas en bienestar humano vinculadas a la esperanza de vida, por ejemplo, no se pueden compensar con avances en otras reas, como el ingreso o la educacin. Por cierto, los avances en cualquier rea son difciles de mantener cuando el progreso no es generalizado. Por ejemplo, una mala salud puede frenar el crecimiento econmico y los buenos resultados obtenidos en educacin, en tanto que un crecimiento lento reduce los recursos disponibles para inversiones sociales. Los ejercicios de descomposicin del IDH destacan los desafos que enfrentan diferentes grupos de pases. Para China, el reto se traduce en asegurar que el pujante aumento en el ingreso genere avances sostenidos en las dimensiones no econmicas del desarrollo humano. Despus de todo, el ingreso es un medio para conseguir el desarrollo humano, no un fin en s mismo. En Uganda, en cambio, la tarea es avanzar a partir de los logros alcanzados en educacin y al mismo tiempo descubrir por qu razn los avances en esta rea y en el ingreso no se proyectan a la salud. Ban-

gladesh demuestra que se puede apoyar un fuerte avance en desarrollo humano en un frente amplio incluso con niveles relativamente modestos de incremento del ingreso. Para el desarrollo en el futuro, es fundamental que se mantenga este progreso y paralelamente se acelere el crecimiento econmico y se reduzca la pobreza de ingresos. Algunos pases se desempean mucho mejor que otros en la tarea de convertir la riqueza en desarrollo humano, como se desprende del IDH. Arabia Saudita tiene un ingreso medio mucho ms elevado que Tailandia, pero ocupa una posicin similar en la clasificacin de este ndice (Figura 1.5). Guatemala casi dobla el ingreso medio de Viet Nam, pero clasifica en una posicin ms baja en el IDH. Grandes brechas entre la riqueza de un pas y su clasificacin en el IDH suelen ser una indicacin de profundas desigualdades estructurales que impiden la conversin de la creacin de riquezas en desarrollo humano. Tambin apuntan a falencias en las polticas pblicas y a la incapacidad de los gobiernos de poner en marcha estrategias destinadas a extender las oportunidades hacia los grupos pobres, marginados o desfavorecidos. Segn se muestra en el Captulo 2, las desigualdades estructurales tienen fuerte incidencia en la velocidad del progreso hacia los ODM. Si miramos ms all del IDH, persisten enormes dficit en el campo de las capacidades humanas y las metforas acerca del vaso del desarrollo humano que lo describen como medio vaco o bien medio lleno no hacen ms que distraer la atencin de un hecho abrumador: el increble nivel de privacin evitable que an persiste en el seno de un mundo cada vez ms prspero. Los lmites que enfrenta el desarrollo humano No existe indicador ms poderoso o preocupante de la privacin de capacidades que la mortalidad infantil y, sin embargo, cada ao mueren ms de 10 millones de nios antes de cumplir cinco aos10 . La participacin de frica Subsahariana en la mortalidad infantil va en aumento: la regin representa el 20% de los nacimientos, pero el 44% de las muertes en la niez. Hoy en da es posible prevenir prcticamente todas las muertes en la infancia y, sin embargo, cada dos minutos mueren cuatro

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personas slo de paludismo (de las cuales tres son nios). La mayora de estas muertes se podra evitar mediante la aplicacin de medidas sencillas y de bajo costo. A pesar de que enfermedades como el sarampin, la difteria y el ttano se pueden prevenir mediante vacunas, hoy causan otros dos a tres millones de muertes infantiles11. Por cada nio que muere, millones ms se enferman o no asisten a la escuela, atrapados en un crculo vicioso donde la deficiente salud en la infancia se traduce en pobreza en la vida adulta. Al igual que las 500.000 mujeres que mueren cada ao por causas relacionadas con el embarazo, ms de 98% de los nios que mueren cada ao son de pases pobres. En otras palabras, mueren debido al lugar en que nacieron. Los avances en la reduccin de la pobreza han sido parciales y todava uno de cada cinco habitantes del mundo, esto es, ms de mil millones de personas, sobrevive con menos de un dlar al da, un nivel de pobreza tan abyecto que amenaza la supervivencia. Otros 1.500 millones de personas viven con uno o dos dlares al da. Esto significa que ms de 40% de la poblacin del mundo en la prctica forma una subclase global que da a da se enfrenta a la dura realidad o a la amenaza de la extrema pobreza. La pobreza de ingreso est estrechamente vinculada con el hambre. En un mundo de abundancia, millones de personas sufren hambre todos los das y ms de 850 millones, incluido uno de cada tres nios en edad preescolar, todava se encuentran atrapados en el crculo vicioso de la malnutricin y sus efectos12 . La malnutricin debilita el sistema inmune y con ello aumenta el riesgo de tener mala salud, lo cual a la vez agrava la malnutricin. Cerca de 50% de las muertes de nios en edad preescolar se puede atribuir directamente a la interaccin entre la malnutricin y las enfermedades infecciosas13. Nios aquejados por apenas un moderado peso inferior al normal tienen cuatro veces ms probabilidades de morir de una enfermedad infecciosa que un nio bien alimentado. A su vez, la vulnerabilidad a las enfermedades infecciosas se ve potenciada por un deficiente acceso a agua limpia no contaminada y saneamiento. Ms de mil millones de personas carecen de acceso a este tipo de agua y 2.600 millones no disponen de saneamiento mejorado. Las enfermedades transmitidas por medio del agua o los desechos generados por el ser humano ocupan el segundo lugar en las causas de

muerte en la niez en todo el mundo, despus de las infecciones del tracto respiratorio. El nmero total de vctimas se calcula en 3.900 nios al da14. El dficit de oportunidades educacionales sigue siendo enorme y, en una economa globalizada, cada da ms sustentada en el conocimiento, todava se niega la ms bsica educacin primaria a unos 115 millones de nios15. La mayora de los nios no matriculados en la escuela vive en frica Subsahariana y Asia Meridional (Figura 1.6). En promedio, para un nio que hoy nace en Mozambique se puede esperar una asistencia de cuatro aos a la educacin formal, mientras que uno que nace en Francia asistir 15 aos con niveles de educacin inmensamente superiores. En Asia Meridional, la escolaridad media de un nio de ocho aos alcanza apenas 50% de la escolaridad respectiva en pases de ingreso alto. Es ms, si bien la brecha de la matriculacin en educacin primaria posiblemente se est acortando entre pases ricos y pobres, se est profundizando en trminos de la cantidad de aos de educacin (Figura 1.7), incluso si no se tiene en cuenta las diferencias en la calidad de la educacin: menos del 25% de los nios zambianos son capaces de pasar las pruebas de alfabetizacin bsica cuando terminan la educacin primaria16 . Entre tanto, el acceso a la educacin superior sigue siendo un privilegio disponible en especial a los ciudadanos de pases de ingreso alto. Estas desigualdades educacionales de hoy sern las desigualdades sociales y econmicas globales de maana.
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La situacin del desarrollo humano

Las desigualdades basadas en el gnero siguen afectando la educacin de las nias. Pese a la disminucin de la brecha entre nios y nias, una nia promedio puede esperar recibir un ao menos de educacin que un nio en los estados africanos y rabes y dos aos menos en Asia Meridional. En 14 pases africanos, las nias representan menos de 45% de la poblacin que asiste a la educacin primaria. En Pakistn, representan exactamente 41% y de existir paridad de gnero, dos millones adicionales de nias asistiran a la escuela en ese pas. En el mundo en desarrollo tomado en conjunto, 75% de las nias termina la educacin primaria, porcentaje que sube a 85% para los nios. Sin embargo, las disparidades de gnero aumentan en los niveles secundario y terciario y esta profunda diferencia no slo constituye una violacin del derecho universal a la educacin, sino adems una amenaza para el futuro de las perspectivas de desarrollo humano: la educacin de las nias es uno de los catalizadores ms poderosos del progreso social en una amplia gama de indicadores. El n de la convergencia? La mayora de las capacidades humanas han estado convergiendo gradualmente en gran parte de los ltimos 40 aos. Partiendo de una base muy baja, los pases en desarrollo como grupo han estado acortando su distancia de los pases ricos en temas como la esperanza de vida, la mortalidad infantil y el alfabetismo. Un aspecto preocupante de la actual tendencia en el desarrollo humano es que la tasa global de convergencia est disminuyendo su ritmo y, para un grupo grande de pases, la divergencia se est transformando en la norma. En un mundo de desigualdades ya de por s extremas, las brechas en desarrollo humano entre pases ricos y pobres, en algunos casos, se estn profundizando mientras que en otros se estn acortando muy lentamente. El proceso no es uniforme y existen grandes variaciones entre regiones y pases. Si bien vivimos en un mundo donde los derechos universales proclaman que todos los seres humanos tienen el mismo valor, el lugar donde se ha nacido determina las oportunidades que se tendr en la vida. En las siguientes secciones se examinarn tres reas donde las desigualdades entre los pases reflejan y refuerzan la desigualdad de oportunidades

para desarrollarse: divergencias en la esperanza de vida, moderacin del avance en la mortalidad infantil y atenuacin en las reducciones de la pobreza de ingreso y la desigualdad.
La esperanza de vidael gran retroceso Vivir una vida larga y saludable es un indicador bsico de las capacidades humanas y las desigualdades en esta rea tienen una enorme incidencia en el bienestar y las oportunidades. A partir de comienzos de los aos noventa, comenz a disminuir el ritmo de avance de la tendencia de convergencia de larga data en la esperanza de vida entre ricos y pobres debido a la divergencia entre regiones asociadas con el VIH/SIDA y otros retrocesos. Visto desde una perspectiva global, la brecha en la esperanza de vida an se est cerrando. Desde 1960 a la fecha, la esperanza de vida aument en ms de 16 aos en los pases en desarrollo y slo algo menos de seis aos en los pases desarrollados17. Desde 1980, la brecha se ha acortado en dos aos. Sin embargo, es necesario situar esta convergencia en el contexto pertinente. Slo tres meses de los dos aos de convergencia desde 1980 son previos a 1990, ao desde el cual la convergencia se ha detenido y las brechas siguen siendo muy grandes. La brecha media en la esperanza de vida entre pases de ingreso bajo y alto todava es de 19 aos. Alguien que haya nacido en Burkina Faso puede esperar vivir 35 aos menos que alguien nacido en Japn, mientras que alguien nacido en la India puede esperar vivir 14 aos menos que alguien que lo haya hecho en los Estados Unidos. La esperanza de vida tambin es un indicador de lo sana que probablemente ser una persona. Una forma de medir el riesgo es evaluar el nivel de mortalidad evitable, esto es, el exceso de riesgo de morir antes de una edad determinada en comparacin con un grupo demogrfico de otro pas. Cuando se utiliza el promedio de los pases de ingreso alto como punto de comparacin, se determina que sera posible evitar ms de la mitad de la mortalidad que afecta a los pases en desarrollo. Los adultos entre 15 y 59 aos de edad corresponden a algo menos de un tercio de todas las muertes que ocurren en los pases en desarrollo, pero slo un quinto en los pases desarrollados18. Las grandes desigualdades implcitas en estas cifras destacan lo que se ha definido como ley de atencin inversa, esto es, que la disponibilidad

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de atencin mdica es inversamente proporcional a las necesidades. Las desigualdades en los recursos para la salud son un aspecto medular de esta ley. El gasto per cpita en salud flucta entre un promedio superior a US$3.000 en los pases de ingreso alto de la OCDE que tienen los riesgos de salud ms bajos y US$78 en los pases de ingreso bajo que tienen los riesgos ms elevados, y mucho menos en varios de los pases ms pobres19. El progreso respecto de la esperanza de vida ha sido asimtrico: mientras que Amrica Latina, Oriente Medio y Asia han convergido con los pases ricos y la esperanza de vida en Asia Meridional ha aumentado en un decenio durante los ltimos 20 aos, los pases de la ex Unin Sovitica y de frica Subsahariana se han rezagado an ms. La esperanza de vida ha disminuido drsticamente en los pases que conformaban la ex Unin Sovitica, en especial para los hombres. En el caso de los hombres de la Federacin Rusa, sta ha cado de 70 aos a mediados de los aos ochenta a 59 aos en la actualidad, cifra inferior a la de la India. El colapso econmico, la erosin que ha afectado la prestacin de servicios de bienestar social y las elevadas tasas de alcoholismo y enfermedad han cobrado su tributo (Recuadro 1.2). Los males no transmisibles (como las enfermedades cardiovasculares y las lesiones) aportan el mayor aumento porcentual de las muertes, si bien las enfermedades infecciosas tambin van en aumento. Si la tasa de mortalidad se mantiene constante, alrededor de 40% de los hombres rusos que hoy tienen 15 aos habrn fallecido antes de cumplir los 60 aos20. frica Subsahariana es la regin que explica la desaceleracin en el progreso hacia una mayor equidad global en la esperanza de vida. Hace 20 aos, para cualquier persona nacida en frica Subsahariana este indicador era de 24 aos menos que para una persona nacida en un pas rico y la brecha se estaba acortando. Sin embargo, hoy la brecha es de 33 aos y va en aumento. El VIH/SIDA es un factor fundamental de este retroceso. En 2004, se calcula que unos tres millones de personas murieron a causa del virus y otros cinco millones se infectaron. Casi todas las muertes ocurrieron en el mundo en desarrollo, el 70% de ellas en frica. Se calcula que en la actualidad hay 38 millones de personas infectadas con el VIH y, de stas, 25 millones viven en frica Subsahariana (Recuadro 1.1)21.

Aunque las estadsticas por s solas no sean capaces de captar toda la magnitud del sufrimiento asociado con el VIH/SIDA, nos permiten comprender el alcance de la conmocin demogrfica que ha causado en los pases ms afectados. De acuerdo con indicadores actuales, un nio que hoy nace en Zambia tiene menos probabilidades de sobrevivir ms all de los 30 aos que un nio que naca en Inglaterra en 1840 (Figura 1.8). En toda frica Subsahariana, un nio que nace hoy tiene menos oportunidades de sobrevivir hasta los 45 aos. Pese a lo impactante que son las estadsticas, minimizan el impacto humano que ha causado el VIH/SIDA. En Europa, Francia experiment entre 1913 y 1918 la conmocin demogrfica aislada que caus ms sufrimientos desde la peste bubnica, cuando los efectos combinados de la Primera Guerra Mundial y el brote de influenza de 1918 redujeron la esperanza de vida en alrededor de 16 aos. Aunque un episodio traumtico, no fue nada en comparacin con las prdidas en esperanza de vida de 31 aos que han sufrido pases como Botswana (Figura 1.9). En Zambia, la esperanza de vida ha disminuido en 14 aos desde mediados de los aos 1980. Y la tasa de recuperacin proyectada se sita muy por debajo de la de Francia en aquella ocasin. Mirando hacia el futuro, frica es el continente que enfrenta los mayores riesgos en desarrollo hu&IGURA

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La situacin del desarrollo humano

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mano relacionados con el VIH/SIDA. Pero por doquier surgen nuevas amenazas. Graves epidemias han surgido en varios estados de la India. En Tamil Nadu se han detectado tasas de prevalencia de VIH superiores a 50% entre las trabajadoras sexuales, mientras que tanto en Andhra Pradesh como en Maharashtra se ha superado la tasa de prevalencia de 1%22 . La incidencia del VIH/SIDA tambin est aumentando en los pases de la ex Unin Sovitica. En este momento, Ucrania tiene una de las mayores tasas de incremento de VIH en el mundo, mientras que la Federacin Rusa, que ocupa el segundo lugar (y tiene un milln de infectados), est aquejada por la epidemia ms grande dentro de la regin23. La gran mayora de las personas infectadas con VIH son jvenes y la dependencia de drogas intravenosas constituye el mayor acelerador de la propagacin. Al igual que en otras partes de Europa Oriental, la epidemia se encuentra en su fase inicial, lo que significa que una intervencin oportuna todava la puede detener y revertir. Sin embargo, si no se presta la debida atencin a la epidemia, hay muchas posibilidades de que se extienda cuando llegue a la poblacin general. La respuesta internacional para afrontar el problema del VIH/SIDA ha sido muy poco adecuada. En una poca de ciencia, tecnologa y opulencia econmica, nada demuestra mejor el fracaso de los pases ricos en abordar la enfermedad que los estragos que sta ha causado en grandes segmentos de la humanidad. El peligro del virus del SIDA se conoci a principios de los aos ochenta. Cuando se public el primer Informe sobre Desarrollo Humano en 1990, slo se haban notificado 133.000 casos a la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y ms de dos tercios de estos casos haban ocurrido en Amrica del Norte. El Informe terminaba diciendo: Es probable que el SIDA revierta muchos de los avances logrados enaumentar la esperanza de vida. Sin embargo, recin ahora, unas 20 millones de muertes despus, est emergiendo un esfuerzo internacional convincente. Todava una fraccin muy reducida de los necesitados tiene acceso a servicios de prevencin y tratamiento, menos de 8% de las mujeres embarazadas es tratada para evitar la transmisin madre a hijo y menos de 4% de las personas que requieren tratamiento antirretroviral en frica estn obteniendo las drogas24. Existen unos pocos casos aislados de resultados positivos en pases como Senegal y Uganda,

los que han frenado la expansin de la epidemia y estn comenzando a revertirla, al igual que en Brasil y Tailandia, donde se han salvado vidas mediante la aplicacin de polticas pblicas dinmicas que mejoran el acceso a los frmacos. Estos ejemplos demuestran que es factible cumplir la meta de tratar tres millones de personas de aqu a fines de 2005 como primer paso para hacer retroceder la epidemia. La lenta y restringida respuesta internacional para enfrentar la crisis del VIH/SIDA ha contribuido directamente a profundizar las desigualdades mundiales en salud. Pero tambin es un claro ejemplo de los costos implcitos que implica aplazar las medidas. En 2004, el mundo gast unos US$6.000 millones en combatir el virus a travs del Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria 25. De haber movilizado esos recursos 20 aos antes, habra sido posible revertir la epidemia, mientras que hoy esa cantidad no es ni siquiera suficiente para frenarla y mucho menos para cumplir la meta de los ODM de detener y comenzar a reducir la propagacin del VIH/SIDA de aqu al ao 2015. La respuesta de la comunidad internacional a una amenaza mundial para la salud pblica ha sido absolutamente inadecuada. Al mismo tiempo, muchos gobiernos de los pases ms afectados han respondido al desafo sin precedentes que plantea el VIH/SIDA negando la crisis, aplicando medidas convencionales y actuando con descuido, situacin que expuso a sus ciudadanos a graves riesgos.
Las mujeres y los nios en ltimo lugar La supervivencia de los nios es uno de los indicadores ms sensibles del bienestar humano, la riqueza comparativa de las naciones y la eficacia de las polticas pblicas. Contra este teln de fondo, las tendencias en las muertes en la niez se aproximan rpidamente al punto en que ameritan ser declaradas emergencia de salud internacional. De los 57 millones de personas que murieron en el mundo en 2002, uno de cada cinco era un nio menor de cinco aos, es decir que muere casi un nio cada tres segundos. Se calcula que cuatro millones murieron en su primer mes de vida, el perodo neonatal26. Casi todas las muertes en la niez ocurrieron en el mundo en desarrollo, pero el gasto para prevenirlas se concentra en su mayor parte en los pases ricos. Se conocen muy bien las intervenciones que podran prevenir o tratar de manera eficaz las enfer-

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medades que causan la muerte de nios y mujeres en edad reproductiva y la mayora es poco costosa y muy eficaz en funcin de los costos. Dos de cada tres muertes en la niez se podran evitar mediante la entrega de los servicios de salud ms bsicos. Y, no obstante, se permite que contine una catstrofe de salud que cobra ms vidas humanas que la pandemia del VIH/SIDA. Nada como lo anterior puede destacar ms la brecha entre lo que somos capaces de hacer para evitar el sufrimiento posible de prevenir y lo que decidimos hacer con la riqueza y las tecnologas que tenemos a nuestra disposicin. Si bien la mortalidad infantil ha mantenido su tendencia descendente en el ltimo decenio, el ritmo se ha aminorado en el tiempo. Durante los aos noventa a 2003, las tasas de mortalidad infantil disminuyeron un tercio menos que durante los aos ochenta (Figura 1.10)27, descenso que ha cobrado su costo en vidas. Si los avances de los aos ochenta se hubieran mantenido durante los aos noventa y en el decenio actual, habran muerto al menos un milln menos de nios en 200328. La mortalidad neonatal se est reduciendo mucho ms lentamente que la mortalidad infantil, lo cual implica que, en trminos porcentuales, mueren ms nios en su primer mes de vida que antes29. De las cuatro millones de muertes en este perodo, tres cuartas partes ocurren durante la primera semana de vida. Esta historia de la supervivencia infantil en el ltimo decenio es a la vez el anal de una divergencia, ya que la brecha entre los pases ricos y pobres va en aumento, en especial entre los pases ricos y los pases de frica, pero tambin con pases de otras regiones (Figura 1.11). Si en 1980 la tasa de mortalidad infantil era 12 veces ms alta en frica Subsahariana que en los pases ricos, ahora lo es 29 veces. Sin embargo, el desafo de la mortalidad infantil no se limita a frica Subsahariana, ya que incluso en pases que tienen un crecimiento econmico ms slido, se estn aminorando los avances en la reduccin de la mortalidad infantil. No hay una nica causa que explique esta desaceleracin. Gran parte de la disminucin ocurrida desde los aos setenta se debe a los niveles de vida en aumento y a la menor cantidad de muertes causadas por enfermedades diarreicas y otras posibles de prevenir con vacunas. Otros importantes asesinos relacionados directamente con la pobreza (como la malnutricin y las infecciones respiratorias agudas) han disminuido

ms lentamente y las muertes debido al paludismo han ido en aumento. Las tasas de mortalidad infantil subrayan una de las lecciones principales del desarrollo humano: no hay ningn vnculo automtico entre ingreso y progreso social. Si bien las tasas de mortalidad suelen disminuir cuando aumenta el ingreso, los pases con niveles similares de ingreso muestran grandes disparidades en este indicador (Figura 1.12).
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Por ejemplo, en Honduras y Viet Nam las tasas de mortalidad neonatal son muy inferiores a las de la India y Pakistn. Estos hechos indican que el crecimiento econmico no es una ruta garantizada hacia un ritmo ms acelerado de reduccin de la mortalidad infantil. Esta conclusin est respaldada por el historial del ltimo decenio. Algunas de las historias ms notorias de exitoso crecimiento econmico y globalizacin no han mostrado el mismo xito en su reduccin de la mortalidad infantil. China y, en un grado menor, la India, se encuentran al frente de los pases de alto crecimiento en etapa de globalizacin. Sin embargo, los avances anuales en la disminucin de las muertes en la niez redujeron su ritmo a partir de 1990, pese a que el crecimiento econmico se increment (Figura 1.13). El caso de China demuestra que incluso con niveles de vida en aumento y tasas de crecimiento econmico realmente espectaculares no se consigue de manera automtica acelerar la disminucin de las tasas de mortalidad infantil. El ingreso per cpita aument de 8,1% en el decenio 1980 a 85% en el perodo 19902003, incremento que permiti mantener avances impresionantes en la reduccin de la pobreza. De hecho, China ya alcanz la meta de los ODM de reducir la pobreza de ingreso a la mitad respecto de sus niveles de 1990. Sin embargo, sobre la base de informacin de la ONU, la tasa anual de disminucin de la incidencia de la mortalidad in-

fantil descendi de 2,3% durante los aos ochenta a 1,9% en los aos 1990200330. Hay variaciones dentro de esta tendencia y un cambio en los aos de referencia arrojara resultados diferentes. Por cierto, este menor ritmo ha suscitado la inquietud de que China quizs no sea capaz de cumplir con la meta de los ODM de reducir en dos tercios la mortalidad de los nios menores de cinco aos hasta el ao 2015, a pesar de su slido historial en un amplio espectro de indicadores de desarrollo humano31. Pese a tener un nivel mucho ms elevado de mortalidad infantil que China, la India parece apuntar en la misma direccin. Es posible que el crecimiento ms acelerado haya puesto al pas en la senda correcta para alcanzar la meta de los ODM de reducir la pobreza a la mitad, pero est muy mal encaminado para cumplir la meta acordada en cuanto a la mortalidad infantil. La tasa anual de disminucin en este ndice se redujo de 2,9% durante los aos ochenta a 2,3% a partir de 1990, una reduccin de casi 20%. Al igual que en China, esta desaceleracin ocurri en un perodo de crecimiento econmico en aumento. Los acontecimientos en la India y China tienen fuertes repercusiones mundiales. La India sola da cuenta de 2,5 millones de muertes de nios cada ao, una de cada cinco del total mundial, mientras que las de China representan otras 730.000, ms que cualquier otro pas excepto la India. Cul es el motivo de esta desaceleracin en el ritmo del avance? Hay quienes sostienen que es inevitable. Ampliar el nivel de prestacin de los servicios de salud pblica a travs de programas de inmunizacin y otros puede arrojar enormes beneficios en salud pblica, en especial disminuir los elevados niveles de mortalidad. Sin embargo, segn este argumento, una vez recogidos los frutos al alcance de la mano, el problema queda concentrado especialmente en las poblaciones ms difciles de alcanzar, ms vulnerables y menos accesibles a las intervenciones de polticas pblicas, lo cual hace subir los costos marginales de salvar vidas y modera los avances. Aplicado en el contexto que estamos examinando, el argumento de los frutos al alcance de la mano es poco creble. Algunos pases, entre ellos Malasia, han acelerado la tasa de reduccin de la mortalidad infantil a partir de niveles ya de por s bajos. Otros han mantenido un rpido avance en el tiempo, incluso en perodos de lento crecimiento.

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En 1980, la tasa de mortalidad infantil de Egipto superaba la que hoy existe en Etiopa y a su actual ritmo de avance, en 2010 alcanzar el nivel de Suecia. Egipto ya logr cumplir la meta de los ODM. El bajo ingreso tampoco constituye un impedimento para avanzar. Tanto Viet Nam como Bangladesh han acelerado el ritmo de disminucin de su tasa de mortalidad infantil. De hecho, con un nivel de ingreso ms bajo y una tasa comparable de crecimiento econmico, Viet Nam ya ha sobrepasado a China en cuanto a mejoras en la mortalidad infantil. De manera similar, con un nivel de ingreso inferior y un crecimiento mucho menor, Bangladesh ha rebasado a la India (Figura 1.14). Se trata de diferencias que importan. De haber equiparado la India la tasa de disminucin en la mortalidad infantil que tuvo Bangladesh durante el ltimo decenio, la cantidad de nios que morirn este ao se reducira en unos 732.000. Y si China hubiese equiparado la de Viet Nam, se salvaran unas 276.000 vidas. Esto indica que todava hay un enorme campo para la rpida disminucin de la mortalidad de nios en la India y China. Para ambos pases, las tendencias de mortalidad infantil plantean inquietudes ms generales respecto de la salud pblica y la distribucin de los beneficios de la globalizacin al interior de los pases en desarrollo. La integracin a los mercados globales manifiestamente ha incrementado la creacin de riquezas, generado dinamismo econmico y elevado los niveles de vida para millones de persones en la India y China. Al mismo tiempo, sin embargo, para grandes segmentos de la poblacin, el fi ltrado hacia abajo de los beneficios del xito econmico en cuanto a desarrollo humano es lento y, en algunas reas primordiales de la salud pblica, parece estar aminorando su velocidad. Para cambiar esta situacin, ser necesario aplicar polticas pblicas que encaren las desigualdades profundamente enquistadas entre ricos y pobres, hombres y mujeres, regiones ms prsperas y menos prsperas. Estas desigualdades se encuentran arraigadas en las diferencias de poder y son perpetuadas por las opciones en materia de polticas pblicas. Si la India abordara las desigualdades bsicas en salud con el mismo nivel de dinamismo e innovacin que ha desplegado en los mercados tecnolgicos mundiales, podra muy pronto quedar encaminada en la senda correcta para cumplir las metas de los ODM. Seales prometedoras indican que las polticas pblicas

ahora podran haber tomado la direccin correcta. Durante el ao 2005, el anuncio de nuevos programas ambiciosos para someter el sistema de salud a una revisin general y ampliar los servicios en las zonas pobres marca una nueva etapa en las polticas. Los xitos econmicos han aumentado los recursos financieros disponibles para este tipo de programas y algunos estados han demostrado que es posible avanzar con celeridad. El desafo se traduce en asegurar que la reforma eficaz se arraigue en los estados y las zonas que representan el grueso del dficit en desarrollo humano de la India (Recuadro 1.3). La mortalidad infantil est estrechamente relacionada con la mortalidad materna. Ms de 15 aos despus del lanzamiento de la Iniciativa de Maternidad Segura de parte de los gobiernos del mundo, se calcula que cada ao mueren unas 530.000 mujeres durante el embarazo o el parto. Estas muertes son la punta de un iceberg. Al menos ocho millones de mujeres se ven aquejadas cada ao de graves complicaciones durante el embarazo o el parto, con riesgos importantes para su salud. Al igual que en el caso de la mortalidad infantil, la gran mayora de estas muertes ocurren en pases en desarrollo y Asia Meridional (donde la mortalidad materna es de 540 muertes por cada 100.000 nacidos vivos) y frica Subsahariana (donde es de 920 por cada 100.000 nacidos vivos) dan cuenta del 75% del total. El riesgo de morir por causas ligadas al embarazo flucta entre uno de cada 18 en Nigeria y uno de cada 8.700 en Canad. Y como sucede con la mortalidad infantil, la mayora de las muertes podran evitarse: cerca de tres cuartas partes seran posibles de prevenir mediante intervenciones de bajo costo. A pesar de esto, los niveles totales de mortalidad materna parecen haber cambiado poco en el ltimo decenio, especialmente en la mayora de los pases que dan cuenta del grueso de estas muertes. Las comparaciones entre pases y los anlisis precisos de las tendencias son difciles de realizar debido a la informacin incompleta e incorrecta. (Recuadro 5 de la Nota estadstica). Sin embargo, algunos indicadores sustitutos, como tasas de fecundidad y asistencia prestada por personal de salud calificado, indican que la disminucin anual de la mortalidad est reduciendo su ritmo32 . La salud materno-infantil es un barmetro de otras reas del desarrollo humano: la situacin de la salud pblica, el estado nutricional y la adqui-

El riesgo de morir por causas ligadas al embarazo

1
La situacin del desarrollo humano

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

33

1
La situacin del desarrollo humano

Recuadro 1.3

La Indiauna historia de globalizacin con resultados positivos y antecedentes encontrados en materia de desarrollo humano

El escaso mejoramiento de la salud de nuestro pueblo es un tema que causa gran inquietud. No hemos prestado la debida atencin a la salud pblica1 Dr. Manmohan Charan Singh, Primer Ministro de la India, abril de 2005.

bien la pobreza extrema se concentra en las zonas rurales de los estados del Norte, entre otros Bihar, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh y Bengala Occidental, los cuales constituyen un verdadero cinturn de pobreza, el aumento de los ingresos ha sido ms dinmico en otros estados, en zonas urbanas y en los sectores relacionados con los servicios. Por su parte, la pobreza rural ha disminuido acelera-

La experiencia de la India ha sido ampliamente divulgada como una positiva muestra de las bondades de la globalizacin. Durante los ltimos dos decenios, el pas ascendi a la primera liga mundial en trminos de crecimiento econmico; las exportaciones de alta tecnologa registran un auge enorme y los emergentes consumidores de la clase media del pas se han convertido en un verdadero imn para los inversionistas extranjeros. Sin embargo, la situacin en cuanto a desarrollo humano no es tan espectacular como los logros en el plano de la integracin mundial, tal como lo ha reconocido con franqueza el Primer Ministro indio. La incidencia de la pobreza de ingresos ha disminuido de alrededor de 36% a principios de los aos noventa a la cifra actual de entre 25% y 30%, si bien los nmeros exactos son materia de gran controversia debido a problemas con los datos de encuestas. Pero en trminos generales, la informacin sugiere que el repunte del crecimiento no se traduce en una disminucin acorde de la pobreza y lo que es ms inquietante an, las mejoras en las tasas de mortalidad infantil comienzan a desacelerarse, con lo cual la India est ahora mal encaminada hacia la consecucin de las metas contempladas en los ODM. Algunas de las ciudades ubicadas en el sur del pas pueden estar viviendo un auge tecnolgico, pero uno de cada 11 nios indios muere antes de cumplir cinco aos a falta de intervenciones de bajo costo y nivel tecnolgico. En efecto, el ndice de desnutricin, el cual se ha mantenido casi inalterado en el ltimo decenio, afecta a la mitad de los nios del pas y alrededor de una de cada cuatro nias, y ms de uno de cada diez nios, no asisten a la escuela primaria. Por qu el acelerado aumento del ingreso no ha logrado poner a la India en una senda ms segura de reduccin de la pobreza? Si
Diferencias entre estados de la India
Indicador Proporcin de mujeres en la poblacin (%) Tasa de mortalidad menores de cinco aos (por cada 1.000 nacidos vivos) Tasa de fecundidad total (nacimientos por mujer) Partos atendidos por personal sanitario (%) Nios que reciben todas las vacunas (%)
Fuente: IIPS y ORC Macro 2000.

damente en algunos estados, como Gujarat y Tamil Nadu, pero no se han obtenido resultados similares en los estados del Norte. En el mbito nacional, el desempleo rural sube, la produccin agrcola aumenta menos del 2% anual, los salarios agrcolas estn estancados y el crecimiento casi no implica la generacin de ms puestos de trabajo. En efecto, durante los aos ochenta cada 1% del crecimiento del ingreso nacional gener tres veces ms puestos de trabajo respecto del decenio siguiente. El problema ms grave que enfrenta la India es el legado en desarrollo humano. En particular, las generalizadas desigualdades de gnero, adems de la pobreza rural y las desigualdades entre los estados, estn minando el potencial para convertir el crecimiento en desarrollo humano. Este simple dato constituye tal vez la muestra ms cruda de la desigualdad entre hombres y mujeres: las nias entre uno y cinco aos de edad tienen 50% de probabilidades de morir que los nios, hecho que se traduce en 130.000 nias menos. Hasta los 30 aos, las tasas de mortalidad femenina siguen siendo ms altas que las de los hombres, tendencia opuesta a la del tpico patrn demogrco. En efecto, las diferencias de gnero reejan una amplia preferencia por los hijos varones, particularmente en los estados del Norte. A las nias, menos valoradas que sus hermanos, se las lleva a los establecimientos de salud cuando la enfermedad est ms avanzada, reciben atencin de mdicos menos calicados y se gasta menos dinero en su salud. La baja condicin y las desventajas educacionales que sufren las mujeres tienen un efecto directo sobre su salud y la de sus hijos; alrededor de un tercio de los nios de la India nacen con peso insuciente, lo cual es un reejo de la mala salud de las madres.

India 48 95 2,9 42 42

Kerala 52 19 2 94 80

Bihar 49 105 3,5 23 11

Rajasthan 48 115 3,8 36 17

Uttar Pradesh 48 123 4 22 21

(contina)

34

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Recuadro 1.3

La Indiauna historia de globalizacin con resultados positivos y antecedentes encontrados en materia de desarrollo humano (continuacin)

1
La situacin del desarrollo humano

La falta de servicios adecuados de salud pblica empeora la vulnerabilidad. Despus de 15 aos de introducida la vacunacin infantil, las encuestas nacionales de salud sugieren que slo 42% de los nios estn totalmente vacunados, con tasas de cobertura muy bajas en aquellos estados con mayores ndices de mortalidad infantil, las que en Bihar y Uttar Pradesh son inferiores al 20%. La India puede ser lder mundial en servicios de software computacional, pero respecto de la vacunacin de los nios de zonas rurales pobres su puntaje es menos sorprendente. La desigualdad de gnero es uno de los frenos ms poderosos del desarrollo humano. La educacin de las mujeres es un tema en s mismo importante, pero tambin est estrechamente asociada a la mortalidad infantil. La tasa de mortalidad de los nios menores de cinco aos hijos de madres analfabetas supera dos veces a aquella de los nios cuyas madres han completado la escuela intermedia (Ver Figura). Adems de ser menos propensas a la desnutricin, las madres con ms educacin suelen recurrir con mayor frecuencia a los servicios de salud, tienen menos hijos a una edad ms madura y es ms probable que distan,ASDESIGUALDADESEN EDUCACINFRENANELPROGRESO
4ASADEMORTALIDAD MENORESDECINCOAOS PORCADA NACIDOSVIVOS 4ASADE VACUNACIN $04 DENIOS
 

rencias estn vinculadas a la mala prestacin crnica de servicios de salud en los estados del Norte caracterizados por altas tasas de mortalidad, lo que a su vez se relaciona con estructuras de ejercicio del poder estatal que no asumen el deber de rendir cuentas por su accionar. Para convertir los xitos econmicos en avances en desarrollo humano se necesitan polticas pblicas destinadas explcitamente a extender la distribucin de los benecios provenientes del crecimiento y la integracin mundial, mayor inversin pblica en zonas rurales y servicios y, por sobre todas las cosas, liderazgo poltico para terminar con la mala conduccin y abordar las causas profundas de la desigualdad de gnero. Hay seales alentadoras del posible surgimiento de tal liderazgo. En 2005, el Gobierno de la India lanz un programa destinado especialmente a 300.000 aldeas, con un enfoque inicial en los estados ms pobres del Norte y del Noreste, la Misin Nacional de Salud Rural cuyos fondos ascienden a US$1.500 millones. Tambin se han contrado compromisos en cuanto a aumentar el gasto en salud pblica desde el 0,9% del ingreso nacional al 2,3% y el gasto en educacin tambin ha aumentado. Adems, en un esfuerzo destinado a generar las condiciones para apurar el crecimiento rural y disminuir la pobreza en este sector, se han adoptado ambiciosos programas de inversin pblica a n de ampliar la infraestructura rural, lo que incluye el suministro de agua potable y caminos. Adems de todo lo anterior, traducir el mayor compromiso nanciero en mejores resultados requiere un enfoque ms decidido en trminos de prestacin efectiva y medidas destinadas a mejorar la calidad de los servicios pblicos. Existen sucientes modelos innovadores para sacar experiencias. Por ejemplo, estados como Himachel Pradesh y Tamil Nadu han sostenido rpidos progresos en educacin, no slo a travs del aumento de las partidas presupuestarias sino que gracias a la mayor rendicin de cuentas de los proveedores de servicios y la aplicacin de incentivos, tales como becas, almuerzos escolares y textos de estudio gratuitos, todos los cuales apuntan a aumentar la participacin de los hogares pobres. Superar decenios de falta de inversin en desarrollo humano y desigualdades de gnero profundamente arraigadas constituye un enorme desafo cuya superacin requiere de un liderazgo poltico de primera clase. Si tal liderazgo no aparece y no se amplan las oportunidades en salud y educacin para todos, independientemente del nivel de riqueza y del gnero, la situacin terminar siendo un obstculo para las futuras perspectivas de la India en la economa mundial.

cien los partos, todos factores asociados positivamente con la supervivencia de los nios. Aparte de privar a las nias de un derecho bsico, las desigualdades de la India en materia de educacin se traducen en ms muertes infantiles. Las desigualdades entre los estados interactan con

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.IVELEDUCACIONAL DELAMADRE

0ROMEDIO NACIONAL  

 

las desigualdades de ingreso y de gnero (Ver Cuadro). Slo cuatro estados son responsa-

!NALFABETOS

 

bles de la mitad de las muertes infantiles: Bihar, Madhya



%SCUELA INTERMEDIACOMPLETA

Pradesh, Rajasthan y Uttar Pradesh, zonas que tambin estn marcadas por algunas de las desigualdades de g-

&UENTE))03Y/2#-ACRO

nero ms profundas de la India. En efecto, el contraste con Kerala es asombroso; las nias que nacen en este estado tienen cinco veces ms probabilidades de llegar a su quinto cumpleaos y dos veces ms probabilidades de aprender a leer y escribir, y tendern a vivir 20 aos ms que las nias que nacen en Uttar Pradesh. Estas dife1. BBC News 2005a.

Fuentes: BBC News 2005a; Cassen, Visaria y Dyson 2004; Kijima y Lanjouw 2003; Joshi 2004; Dev 2002; Drze y Murthi 2001.

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

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1
La situacin del desarrollo humano

sicin de poder de decisin de parte de la mujer, entre otros. El fracaso en la prestacin de servicios de salud pblica se ve reflejado en el hecho de que al ao se podran salvar cerca de seis millones de vidas infantiles mediante intervenciones sencillas de bajo costo (Recuadro 1.4). El sarampin causa ms de medio milln de muertes al ao, mientras que la difteria, la pertusis (tos ferina) y el ttano (vacuna triple) siegan la vida de otro medio milln. Casi todas estas muertes se podran haber evitado mediante la inmunizacin33. Todava 37 millones de nios del mundo no estn inmunizados con la vacuna triple y los avances en la cobertura de las inmunizaciones se han detenido en gran parte del mundo en desarrollo, particularmente entre los pobres. Hoy dicha cobertura es inferior al 50% para los nios que viven en hogares cuyos ingresos estn bajo el umbral de pobreza internacional de un dlar al da 34 . Tan slo en frica mueren tres nios cada dos minutos debido al paludismo35 . Muchas de estas muertes se deben a la falta de un simple mosquitero tratado con insecticida y menos de 2% de los nios que residen en zonas infectadas con paludismo duerme debajo de uno de estos implementos que los protegen de los insectos36. A un costo promedio de tres dlares por mosquitero, la inversin en esta medida parece ser reducida y permite prevenir una enfermedad que al ao cobra ms de un milln de vidas y explica una de cada cuatro muertes de nios en frica. Sin embargo, se trata de una inversin que la comunidad internacional y los gobiernos nacionales han estado poco
Recuadro 1.4

dispuestos a hacer. El gasto en paludismo efectuado por el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria slo representa US$450 millones al ao37. Existen factores ms all del sector de la salud que tambin tienen gran incidencia. Luis Pasteur en su tiempo escribi que el microbio no es nada, lo decisivo es el terreno38. La pobreza y las asimetras de poder y la incapacidad de solucionarlas definen el terreno en que ocurren las muertes maternoinfantiles. La mala alimentacin de las madres es otro factor importante que contribuye a las muertes neonatales, mientras que la malnutricin es un factor implcito en el 50% de todas las muertes de nios menores de cinco aos. Los nios pobres y mal alimentados tienen ms probabilidades de enfermarse y son menos capaces de sobrellevar las enfermedades de la infancia. Se estima que cerca de 3.900 nios mueren cada da por causa de enfermedades transmitidas por el agua sucia o la falta de higiene39. Estos impedimentos al progreso relacionados con la pobreza estn estrechamente vinculados con la desigualdad de gnero y la deprimida condicin de la mujer. En gran parte del mundo en desarrollo, en especial en Asia Meridional, la mujer no tiene facultades para exigir sus derechos respecto de los recursos nutricionales y de salud, lo cual la expone, junto con sus nios, a un mayor riesgo de muerte40. Si bien la muerte en la niez es el indicador ms extremo de la desigualdad de oportunidades de vida, las disparidades entre ricos y pobres nos

Salvar seis millones de vidas es factible y asequible

La mayora de las muertes infantiles son evitables. Aunque el rpido crecimiento econmico podra reducir la tasa de mortalidad, este ndice es ms alto de lo que debera porque, inexcusablemente, no se aplican intervenciones ecientes, de bajo costo y bajo nivel tecnolgico y no se abordan tampoco las causas estructurales de la pobreza y la desigualdad. Una investigacin comparativa de distintos pases publicada en Lancet en 2003 identic las 23 intervenciones que ejercen el efecto ms enrgico sobre la mortalidad infantil; 15 de ellas son preventivas y ocho curativas e incluyen tratamientos como terapia de rehidratacin oral, medicamentos, mosquiteros tratados con insecticidas

para prevenir el paludismo y atencin prenatal y obsttrica. La mayora de las intervenciones pueden entregarse a bajo costo a travs de personal de salud capacitado y comunidades locales. Usando datos de 2000 y suponiendo una cobertura del 100% para las intervenciones, los autores del estudio concluyeron que se podran haber evitado alrededor de dos de cada tres muertes infantiles, unos seis millones de nios en total. Este hallazgo destaca el enorme potencial que implica atacar uno de los problemas ms graves en desarrollo humano que enfrenta la comunidad internacional. Las enfermedades contagiosas y las infecciones sistmicas, como la neumona, la septicemia, la diarrea y (contina)

36

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Recuadro 1.4

Salvar seis millones de vidas es factible y asequible (continuacin)

1
La situacin del desarrollo humano

el ttano, provocan dos de cada tres muertes infantiles, casi todas ellas evitables. Las 2,5 millones de decesos a causa de cuadros de diarrea o neumona podran reducirse considerablemente a travs de intervenciones a nivel comunitario que cuenten con el respaldo de organismos gubernamentales. Las prioridades especcas en trminos de las intervenciones variarn entre los pases y no existe una solucin nica, pero el problema comn est relacionado con la baja cobertura de los servicios, la gran desigualdad relacionada con la pobreza y la escasa atencin que prestan las polticas de salud pblica a la mortalidad neonatal. Existen varios mitos que refuerzan la idea segn la cual sera imposible cumplir la meta de los ODM de reducir en dos tercios la mortalidad infantil, entre los cuales lo ms comunes son: Mito 1. Lograr una disminucin rpida es inasequible. Falso. Algunos pases enfrentan importantes restricciones nancieras, de ah la necesidad de que cuenten con ms ayuda. Pero la mortalidad infantil es un mbito en el cual se pueden obtener grandes retornos con pequeas inversiones. Una reciente investigacin comparativa de pases sobre mortalidad neonatal identica un conjunto de intervenciones, las cuales incluso con una cobertura de 90% en 75 pases con alta tasa de mortalidad, podran reducir los indicadores en 59% y salvar 2,3 millones de vidas. El costo de US$4.000 millones involucrado es equivalente al gasto militar de dos das en los pases desarrollados. Mito 2. La clave del xito consiste en las intervenciones de alta tecnologa como las unidades de cuidados intensivos. Falso. Tanto Suecia a nes del siglo XIX como el Reino Unido despus de 1945 lograron reducir en forma veloz la mortalidad neonatal a travs de la prestacin de atencin prenatal gratuita, asistencia calicada en el parto y mayor disponibilidad de antibiticos. Pases en desarrollo tales como Malasia y Sri Lanka tambin han conseguido bajas notables de los indicadores de mortalidad neonatal mediante intervenciones simples y muchas veces domsticas y en el mbito de los distritos que han recurrido a la capacitacin de los trabajadores de la salud y las parteras y al nanciamiento pblico para la prestacin de los servicios. Mito 3. Los pases pobres no cuentan con la capacidad institucional para ampliar la escala. Falso. Las instituciones son importantes, pero muchos pases pobres han conseguido avances rpidos usando sus estructuras institucionales en forma creativa. Por ejemplo, Egipto logr la cada ms veloz de la tasa de mortalidad infantil en todo el mundo desde 1980 y Bangladesh, Honduras, Nicaragua y Viet Nam tambin han conseguido progresos notables. En todos estos casos, los programas descen-

tralizados a nivel de distrito han integrado a la prestacin de servicios de salud componentes de salud materno-infantil, entre los que se incluye la vacunacin, el tratamiento de la diarrea y la atencin prenatal. Tambin invirtieron en la capacitacin de los trabajadores de la salud y las parteras y en enfocar los benecios en las poblaciones vulnerables. Incluso en los pases que exhiben un desempeo deciente se pueden encontrar pruebas del potencial de ampliacin de la escala. En efecto, un proyecto experimental de tres aos que abarcaba 39 aldeas del estado indio de Maharashtra ampli los programas de atencin prenatal bsica a travs de la prestacin residencial e intervenciones clnicas simples por un costo de US$5 por persona cubierta. La tasa de mortalidad infantil disminuy de 75 muertes por cada 1000 nacidos vivos en el perodo de base (1993-1995) a 39 muertes tres aos ms tarde. La tasa de mortalidad en un distrito contiguo disminuy slo de 77 por cada 1000 nacidos vivos a 75 durante el mismo perodo. La posibilidad real de conseguir avances rpidos reeja el enorme dcit de la prestacin actual. Por ejemplo, en frica Subsahariana menos del 40% de las mujeres cuentan con atencin adecuada al momento de dar a luz y en Asia Meridional la cifra es de menos del 30%. En efecto, ms de 60 millones de mujeres dan a luz todos los aos sin contar con asistencia adecuada. Otro aspecto que aumenta la vulnerabilidad es la desigualdad a la hora de usar los servicios, un tema que se aborda en el Captulo 2. Las mujeres ms pobres son ms propensas a estar desnutridas y tienen menos probabilidades de aprovechar los servicios, porque stos no existen, son imposibles de costear o son de mala calidad. Ms all de la prestacin de servicios, las profundas desigualdades de gnero exacerban el problema. Los clculos sugieren que el espaciamiento de los nacimientos podra reducir las tasas de mortalidad en 20% en la India y en 10% en Nigeria, pases con las mayores tasas de mortalidad neonatal. Un aspecto central del problema es la falta de control sobre la fecundidad, la cual est relacionada con un desequilibrio de poder tanto al interior como fuera del hogar. Los verdaderos obstculos para avanzar hacia la reduccin drstica de las muertes infantiles no son de corte institucional ni nanciero, aunque estos mbitos presentan problemas. En efecto, es necesario abordar la mala calidad de los servicios y los dcit crnicos de nanciamiento. Al mismo tiempo, las estrategias de reduccin de la pobreza deben centrarse ms en las causas estructurales de la alta mortalidad vinculadas a la baja condicin de la mujer, las desigualdades en el acceso a la atencin de salud y la falta de prioridades claras en cuanto a la salud materno-infantil.

Fuentes: Cousens y Zupan 2005; Mills y Shilcutt 2004; Wagstaff y Claeson 2004.

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1
La situacin del desarrollo humano

En el otro extremo del espectro, en frica Subsahariana, en 2001 vivan casi 100 millones ms de personas en condiciones de pobreza respecto de 1990

llevan a un problema ms general. La gran mayora de quienes viven en pases acaudalados tienen acceso a recursos financieros, tecnologas y servicios para prevenir, o en el caso de enfermedades como el SIDA, al menos posponer la muerte. Por el contrario, la gran mayora de quienes habitan en los pases pobres ms an si ellos mismos lo son no tienen esa posibilidad. Esta sostenida desigualdad en el estado de salud suscita inquietudes medulares acerca de la incapacidad de los gobiernos de los pases acaudalados de desarrollar un patrn de globalizacin que incorpore mecanismos redistributivos que corrijan los desequilibrios fundamentales en las oportunidades de vida41.
Pobreza de ingresoaminoracin del progreso en un mundo desigual La marea de la pobreza y la desigualdad, que en el pasado amenazaba con hundir el mundo, est comenzando a revertirse, declara un informe muy influyente sobre la globalizacin42 . Este sentimiento refleja una creencia muy generalizada de que al menos en el aspecto del ingreso la integracin mundial marca el advenimiento de una nueva era de convergencia. Es un sentimiento que en el mejor de los casos slo est respaldado marginalmente por los datos. La pobreza est disminuyendo, pero slo lentamente desde mediado de los aos noventa y, entre tanto, la desigualdad mundial se mantiene a niveles extraordinariamente altos. A escala global, los ltimos dos decenios fueron testigo de una de las reducciones ms aceleradas de la pobreza en la historia del mundo. Sin embargo, cualquier evaluacin de las tendencias de la pobreza

de ingreso debe tener en cuenta las enormes variaciones entre una regin y otra. La reduccin de la pobreza mundial ha estado impulsada en gran medida por el extraordinario xito en Asia Oriental y muy especialmente en China. En el otro extremo del espectro, en frica Subsahariana, en 2001 vivan casi 100 millones ms de personas con menos de un dlar al da respecto de 1990. Asia Meridional disminuy la incidencia de la pobreza, pero no la cantidad absoluta de personas pobres. Amrica Latina y Oriente Medio no registraron avances, mientras la pobreza aument drsticamente en Europa Central y Oriental y en la CEI. La cantidad de personas que en esta regin vive con menos de dos dlares diarios se increment de 23 millones en 1990 a 93 millones en 2001, o dicho de otro modo, de 5% a 20%. Usando una metfora del mbito militar, la guerra contra la pobreza tuvo avances en el frente oriental, masivos reveces en frica Subsahariana y estancamiento en un amplio frente entre estos dos polos. La tendencia que preocupa con miras al futuro es que el avance general est reduciendo su ritmo. Gran parte de los xitos en la reduccin de la pobreza de los ltimos dos decenios se lograron en los aos ochenta y la primera mitad de los aos noventa (Cuadro 1.2). Desde mediados de este ltimo decenio, la disminucin de la pobreza de un dlar al da se ha desacelerado hasta llegar a un quinto de la tasa que registraba en el perodo 1980 a 1996. Esta desaceleracin se produce en el contexto del repunte del crecimiento medio para el mundo en desarrollo en el decenio 1990 y su aumento a ms del doble de la tasa per cpita del decenio anterior. En

Cuadro 1.2

Cada en la pobreza de ingresos, 1981-2001

Porcentaje de la poblacin que vive con menos de un dlar al da (PPA en US$) (%) Regin Asia Oriental y el Pacco Europa y Asia Central Amrica Latina y el Caribe Oriente Medio y frica Septentrional Asia Meridional frica Subsahariana Total mundial
Fuente: Banco Mundial 2005d.

1981 56,7 0,8 10,1 5,1 51,5 41,6 40,4

1984 38,8 0,6 12,2 3,8 46,8 46,3 33,0

1987 28,0 0,4 11,3 3,2 45,0 46,9 28,5

1990 29,5 0,5 11,6 2,3 41,3 44,5 27,9

1993 24,9 3,7 11,8 1,6 40,1 44,1 26,3

1996 15,9 4,4 9,4 2,0 36,7 46,1 22,3

1999 15,3 6,3 10,5 2,7 32,8 45,7 21,5

2001 14,3 3,5 9,9 2,4 31,9 46,4 20,7

38

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

China, por ejemplo, la tasa a la cual el crecimiento se traduce en reduccin de la pobreza ha disminuido marcadamente. Entre 1990 y 2001, la incidencia de la pobreza de un dlar al da disminuy en 50%, lo que implica que ahora hay 130 millones personas menos que viven bajo el umbral de pobreza internacional. Sin embargo, ms de 90% de la disminucin se registr entre 1990 y 1996. El ritmo de progreso en la reduccin de la pobreza de ingreso es una funcin de dos factores: el crecimiento econmico y el porcentaje de cualquier incremento de este crecimiento que sea captado por los pobres. Ningn pas ha sido capaz de mantener un progreso sostenido en la disminucin de la pobreza de ingreso en condiciones de estancamiento de su economa. En Asia Oriental, el elevado crecimiento ha sido fundamental para reducir esta pobreza y, en fecha ms reciente, el despegue econmico de la India ha creado el potencial necesario para lograr una acelerada disminucin de la pobreza. Con la tasa de crecimiento per cpita de 4%

anual lograda desde 1980, el ingreso se duplica cada 17 aos, mientras que con la tasa de 1% que caracterizaba al pas en los dos decenios antes de 1980, los ingresos tardaban 66 aos en duplicarse. En otras regiones, la perspectiva del crecimiento ha sido menos alentadora. Hoy, el ingreso medio en frica Subsahariana es inferior a su nivel en 1990. En los ltimos aos se han presenciado seales de recuperacin en varios pases, entre otros Burkina Faso, Etiopa, Ghana, Mozambique y Tanzania. Sin embargo, hay que situar esta recuperacin en el contexto pertinente: con el crecimiento per cpita anual de 1,2% experimentado desde el ao 2000, frica Subsahariana recin en el ao 2012 habr restablecido el ingreso medio a sus niveles de 1980. En los pases de la ex Unin Sovitica, la transicin trajo consigo una de las depresiones ms profundas experimentadas en el mundo desde la Gran Depresin de los aos treinta y en muchos casos los ingresos todava son ms bajos que hace 15 aos pese al crecimiento positivo de los ltimos aos. Desde 1990,

1
La situacin del desarrollo humano

Cuadro 1.3

Bandas de crecimiento del ingreso

Tasa de crecimiento anual del PIB per cpita, 1990-2003 (%) Regin Estados rabes Pases Poblacin (millones) Asia Oriental y el Pacco Pases Poblacin (millones) Amrica Latina y el Caribe Pases Poblacin (millones) Asia Meridional Pases Poblacin (millones) frica Subsahariana Pases Poblacin (millones) Europa Central y Oriental y la CEI Pases Poblacin (millones) Pases de la OCDE de ingresos altos a Pases Poblacin (millones) Total mundial Pases Poblacin (millones) Negativa 0%-1% 1%-2% Ms de 2%

5 34

4 70

2 19

5 139

4 3

1 6

3 81

13 1.814

4 43

8 74

9 345

12 79

0 0

0 0

1 152

7 1.324

18 319

8 108

8 171

11 76

10 253

5 58

1 10

11 85

0 0

2 135

6 224

15 510

41 653

28 450

32 1.081

76 4.030

a. No incluye a la Repblica de Corea, ya que est considerada dentro de Asia Oriental y el Pacco. Fuente: Cuadros de indicadores 5 y 14

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1
La situacin del desarrollo humano

el ingreso per cpita real ha disminuido en ms de 10% en Kirguistn, Rusia y Ucrania y en 40% o ms en Georgia, Moldova y Tayikistn. En Rusia, 10% de la poblacin vive con menos de dos dlares al da y 25% vive con ingresos que la sita debajo del umbral de pobreza de subsistencia nacional. La mayor parte de Oriente Medio y Amrica Latina ha experimentado un incremento del ingreso promedio que es slo marginal. Estas cifras subrayan la ambivalente experiencia de los pases con el crecimiento econmico. Mientras la integracin mundial se ha asociado con el crecimiento acelerado de algunos pases, los actuales patrones de crecimiento siguen siendo incompatibles con el logro de los ODM. En promedio, los pases necesitan crecer entre 1% y 2% per cpita al ao para reducir la pobreza a la mitad en un perodo de 25 aos, segn se contempla en los ODM. En el perodo1990-2003, ms de mil millones de personas vivan en pases que crecan a menos de esta tasa y cerca de 50% de stos estn ubicados en frica Subsahariana (Cuadro 1.3). Otros quince pases de Europa Central y Oriental tambin crecan a tasas inferiores a 1% per cpita durante ese perodo. Es cierto que los aos recientes son ms prometedores y que una slida recuperacin econmica est impulsando la reduccin de la pobreza. Las tasas de crecimiento promedio fueron de 6% a 9% en Rusia y Ucrania a partir de 2000, tasas que aumentan entre 9% y 13% en Armenia, Azerbaiyn y Tayikistn. En Rusia, los niveles de pobreza se redujeron a la mitad entre 1999 y 2002, lo cual significa que cerca de 30 millones de personas pudieron salir de la pobreza. El estancamiento econmico ha sido una caracterstica generalizada de la era de la globalizacin y durante los aos noventa, 25 pases situados en frica Subsahariana y 10 en Amrica Latina experimentaron un sostenido perodo de paralizacin de este tipo 43. La volatilidad vinculada con las crisis en los mercados de capitales ha sido otro problema recurrente bajo la globalizacin, el cual incide fuertemente en la pobreza. En los dos aos posteriores a la crisis fi nanciera que hundi a Rusia en 1998, 30 millones de personas fueron empujadas a niveles inferiores al umbral de pobreza44. En Argentina, la poblacin que vive por debajo del umbral de pobreza extrema aument en ms de tres veces entre el ao 2000 y 2003, lo que nuevamente subraya la leccin aprendida de la crisis financiera de Asia

Oriental de 1997: la integracin a los mercados de capitales globales conlleva altos riesgos para el desarrollo humano45. Desigualdad y la participacin de los pases pobres en el aumento de la riqueza mundial La globalizacin ha generado un debate extenso y en ocasiones acalorado acerca de las tendencias que marcan la distribucin mundial del ingreso, sus vnculos con la pobreza y la posibilidad de que la integracin a los mercados globales est produciendo una convergencia o divergencia de ingresos entre pases ricos y pobres. Las tendencias son importantes, dado que la porcin del aumento en la riqueza mundial que capturan los pases pobres incide en el ingreso medio y, por ende, en las perspectivas de reduccin de la pobreza. Estn los pases pobres captando una porcin mayor o menor del aumento global de la riqueza? La respuesta a esta pregunta depende en parte de su formulacin46. Para la mayora de los pases ms pobres del mundo, el decenio recin pasado ha marcado una tendencia desalentadora: estos pases no slo han fracasado en reducir la pobreza, sino tambin estn quedando an ms rezagados respecto de los pases ricos. Si se miden los grupos extremos, la brecha entre el ciudadano medio de los pases ms ricos y el de los ms pobres es enorme y est aumentando. En 1990, el norteamericano medio era 38 veces ms rico que el tanzano medio y hoy es 61 veces ms rico que ste. El ingreso medido en trminos de paridad del poder adquisitivo en los pases de ingreso bajo como grupo constituye la dcima tercera parte del nivel de los pases de ingreso alto. Si el clculo se realiza ponderando la poblacin, el esquema cambia. Debido al incremento ms rpido del ingreso en China y en la India (aunque en forma menos espectacular) que en los pases de ingreso alto durante los ltimos dos decenios, la brecha media se ha ido estrechando en trminos relativos y esta situacin invierte la tendencia hacia una mayor desigualdad global que se inici en 1820 y se mantuvo hasta 199247. Sin embargo, tambin en este aspecto hay que situar la idea de la convergencia en las circunstancias que la rodean. El elevado crecimiento de la India ha sido uno de los motores ms poderosos de la convergencia. Sin embargo, con

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Recuadro 1.5

El efecto de la copa de champaa: la distribucin mundial del ingreso

1
La situacin del desarrollo humano

Cuando se construye un modelo de distribucin del ingreso mundial a partir de las encuestas de gastos domiciliarios se observa lo desigual que es el mundo. El ejercicio tambin sirve para identicar a la subclase que vive con menos de dos dlares al da y comparar su situacin con aquellos del extremo superior de la escala de distribucin del ingreso mundial. Si el mundo fuese un pas, en 2000 habra tenido un ingreso promedio en trminos de la paridad del poder adquisitivo de US$5.533 y una mediana de ingresos de US$1.700. La diferencia entre el ingreso promedio y la mediana apunta a la concentracin del ingreso en el extremo superior de la escala: el ingreso del 80% de los habitantes del mundo es inferior al promedio. Mientras tanto, el ingreso promedio del 20% superior de la poblacin del mundo supera en alrededor de 50 veces el ingreso promedio del 20% ubicado en el tramo inferior. La distribucin del ingreso mundial se parece a una copa de champaa (Ver Figura 1.16 en el texto). En la parte de arriba, donde la copa es ms ancha, el 20% ms rico de la poblacin obtiene tres cuartas partes del ingreso mundial. En la parte inferior del pie, donde la copa es ms angosta, el 40% ms pobre contiene slo 5% del ingreso mundial y el 20% ms pobre, slo

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el 1,5%. A grandes rasgos, este 40% ms pobre corresponde a los 2.000 millones de personas que viven con menos de dos dlares al da. Cmo ha cambiado, a lo largo del tiempo, la composicin regional del 20% ms pobre? La participacin de Asia Meridional ha cado abruptamente de la mitad en 1980 a un tercio hoy. Reejo de dos decenios de ingresos promedio decrecientes, frica Subsahariana detenta una participacin cada vez mayor en el 20% ms pobre, la cual ha aumentado en ms del doble, desde 1980, de 15% a 36% y lo sigue haciendo. Una de cada dos personas de esta regin se ubica ahora en el 20% ms pobre de la distribucin mundial del ingreso, en comparacin con una de cada cinco en Asia Oriental y una de cada cuatro en Asia Meridional. Como es lgico, los pases ricos dominan en el 20% superior. Nueve de cada diez ciudadanos de estas naciones se encuentran entre el 20% ms rico, y los pases pertenecientes a la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos dan cuenta del 85% del ingreso en el decil ms rico. La distribucin del ingreso mundial tambin destaca el nivel extraordinariamente alto de desigualdad que registra Amrica Latina. La cuarta parte de la poblacin de esta regin disfruta de ingresos que la ubican entre el 20% ms rico, mientras que el 8% de sus habitantes se cuentan entre el 20% ms pobre de la escala de la distribucin mundial.
Fuente: Dikhanov Yuri, Documento de trabajo, 2005

las tendencias que marcaron los aos 2000 a 2005, la India recin en 2106 podr llegar al nivel de los pases de ingreso alto. Para otros pases y regiones, las perspectivas de convergencia son incluso ms restringidas: si los pases de ingreso alto dejaran de crecer hoy y Amrica Latina y frica Subsahariana

mantuvieran su actual trayectoria de crecimiento, Amrica Latina se tardara hasta el ao 2177, mientras que frica hasta el ao 2236 para alcanzar a los pases ricos. La mayor parte de las regiones en desarrollo estn quedando a la zaga de los pases ricos en lugar

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1
La situacin del desarrollo humano

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de alcanzarlos. Por otra parte, la convergencia es un concepto relativo. Aun cuando los pases en desarrollo presentan mayores tasas de crecimiento, las desigualdades absolutas de ingreso entre pases ricos y pobres se estn profundizando, justamente porque las brechas iniciales son tan enormes (Figura 1.15). A modo de ejemplo, si el ingreso promedio creciera 3% en los pases de frica Subsahariana y en los pases de alto ingreso de Europa, el cambio absoluto sera de US$51 adicionales por persona en frica y de US$854 adicionales por persona en Europa. El debate sobre la desigualdad mundial es incompleto porque deja de lado un aspecto muy importante: la desigualdad de ingreso es inmensa, independientemente de la forma en que se mida, vaya sta en aumento o en descenso. Bajo el supuesto (conservador) de que las 500 personas ms ricas consignadas en la revista Forbes tienen un ingreso no superior a 5% de sus activos, su ingreso sera ms alto que el de los 416 millones de personas ms pobres48. La mejor forma de captar la magnitud de la desigualdad mundial es mediante los modelos de distribucin del ingreso mundial. Estos modelos se basan en los datos de Encuestas de Hogares Nacionales para crear una distribucin mundial unificada del ingreso, mediante la cual se ubica a todas las personas del mundo en una clasificacin unificada sin importar el lugar en que vivan (Recuadro 1.5). Si se presenta en forma de grfico, la distribucin del ingreso mundial se asemeja a una copa de champaa, con una gran concentracin del ingreso en la parte
&IGURA
$ONDEESTELDINERO

superior y un delgado pie en la parte inferior (Figura 1.16)49. La brecha entre ambas partes es muy grande mucho mayor incluso que la desigualdad de los pases menos equitativos. En Brasil, la relacin entre el ingreso del 10% ms pobre de la poblacin y el ingreso del 10% ms rico es 1 a 94. Para el mundo tomado en conjunto, es 1 a 103. Si se mide de manera ms sistemtica con el coeficiente de Gini, la norma de uso ms generalizada para la desigualdad, el patrn general de distribucin mundial es ms desigual que el de cualquier pas, excepto Namibia. En una escala en que 0 representa la igualdad perfecta y 100 la total desigualdad, el coeficiente de Gini del mundo es 67. Las desigualdades de ingreso entre pases representan el grueso de la desigualdad de ingreso en el mundo (Figura 1.17), ya que cerca de dos tercios de la desigualdad total se deriva de esta fuente. La desigualdad al interior de los pases explica el saldo. Si esta desigualdad se reprodujera en el mbito nacional, la brecha entre los pases ricos y pobres sera considerada indefendible en trminos sociales, insostenible en trminos polticos e ineficiente en trminos econmicos incluso en regiones de alta desigualdad como Amrica Latina. La desigualdad es menos notoria a nivel mundial, pero no por eso menos daina para el inters pblico que la desigualdad al interior de los pases (situacin que se explica en ms detalle en el Captulo 2). Una economa mundial en que el 40% de la poblacin vive con ingresos tan bajos que queda excluida de la plena participacin en la

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

creacin de riquezas difcilmente es positiva para la prosperidad y el crecimiento compartidos. Ms all de los resultados disfuncionales, la extrema concentracin de la riqueza en el extremo superior de la distribucin mundial del ingreso tiene una consecuencia importante: incluso transferencias menores en relacin con el ingreso de los acaudalados podran generar aumentos muy considerables en el ingreso de los pobres. Con la ayuda del modelo de distribucin del ingreso mundial, calculamos los recursos financieros totales que seran necesarios para llevar a toda la poblacin que hoy vive con menos de un dlar al da a un nivel de ingreso que la situara encima del umbral de pobreza. Este clculo tiene en cuenta la profundidad de la pobreza o la brecha entre el ingreso familiar y el umbral de pobreza. Medido en trminos de paridad del poder adquisitivo del ao 2000, el costo de terminar con la extrema pobreza, vale decir, el monto necesario para llevar a mil millones de personas a superar el umbral de pobreza de un dlar al da, es de US$300.000 millones. Expresado en trminos absolutos, parece ser una cantidad muy grande. Sin embargo, equivale a menos de 2% del ingreso del 10% ms rico de la poblacin mundial. Obviamente, se trata de un mero ejercicio ilustrativo para llamar la atencin sobre los recursos fi nancieros modestos, medidos en trminos mundiales, que se necesitan para superar la extrema pobreza. Lograr resultados redistributivos duraderos y no slo describir sus beneficios potenciales, plantea retos bastante ms complejos. Los porcentajes del ingreso global reflejan las tendencias actuales de crecimiento y aquellas pasadas. Indagando ms profundamente, las desigualdades mundiales reflejan disparidades en el campo tecnolgico, de capital humano y de recursos para inversin y en los factores vinculados a la geografa, la historia y de importancia crucial al poder poltico y econmico, al igual como sucede en cualquier economa nacional. Revertir los resultados desiguales exige la aplicacin de medidas para reducir las desigualdades estructurales ms profundas que subyacen tras dichos resultados. Algunas personas sostienen que las autoridades no necesitan preocuparse de las desigualdades que se dan ms all de las fronteras de sus pases. Segn esta postura, la distribucin del ingreso y de las oportunidades entre pases no es un asunto de

poltica pblica. De acuerdo con esta perspectiva, un comentarista arguye que independientemente de la medida, las comparaciones entre pases no son ms que una irrelevante manipulacin de la informacin50. En un mundo cada vez ms interconectado e interdependiente, estos puntos de vista estn reidos con la percepcin de la gente y las realidades polticas. Si formamos parte de una comunidad humana mundial, las preocupaciones morales respecto de las desigualdades inaceptables no pueden circunscribirse a fronteras nacionales. Esto es particularmente vlido si las polticas adoptadas en un pas repercuten en otro. Tal como demuestran claramente las coaliciones en pos de la justicia social mundial sobre temas como la ayuda, el comercio y la deuda, la distribucin internacional es importante para grandes grupos de ciudadanos tanto en los pases ricos como en los pobres. Promover la globalizacin mientras se hace la vista gorda de las preocupaciones por la igualdad mundial es adoptar un enfoque cada vez ms anacrnico ante los desafos que enfrenta la comunidad internacional. A veces se asevera erradamente que, aunque la desigualdad mundial importe, los gobiernos no pueden influir en los resultados respecto de la distribucin. Dentro de la economa nacional, los gobiernos que buscan mejorar la equidad en los resultados distributivos pueden recurrir a una amplia gama de instrumentos normativos, dentro de los cuales figuran las transferencias fiscales, el gasto pblico para aumentar los activos de los pobres y medidas para ampliar las oportunidades de mercado, entre muchas otras. La inversin fiscal ocupara un lugar crucial no slo para superar las desventajas ms directas, sino tambin para dotar a las personas de las competencias que requieren para lograr salir de la pobreza y aumentar su capacidad para valerse por s mismas. A nivel global se dan analogas similares. La ayuda internacional equivale al mecanismo de transferencia fiscal redistributiva y tiene el potencial de generar un cambio dinmico, por ejemplo, mediante inversiones en salud, educacin e infraestructura. De igual modo, las prcticas del comercio internacional pueden abrir (o cerrar) oportunidades a los pases pobres y sus ciudadanos para conseguir una parte ms grande de la tarta econmica. Sin embargo, estos mecanismos redistributivos todava estn muy poco desarrollados, como mostraremos en los Captulos 3 y 4.

Promover la globalizacin mientras se hace la vista

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La situacin del desarrollo humano

gorda de las preocupaciones por la igualdad mundial es adoptar un enfoque cada vez ms anacrnico

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La situacin del desarrollo humano

Escenario para el ao 2015 las perspectivas de cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Hace 42 aos, en las gradas del Lincoln Memorial en Washington, D.C., Martin Luther King, Jr. pronunci el discurso que determin el rumbo del movimiento por los derechos civiles. Junto con des-

Recuadro 1.6

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

En septiembre de 2005, la Asamblea General de la ONU revisar los logros conseguidos desde que se rm la Declaracin del Milenio de 2000, lo que incluye el avance hacia la consecucin de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estos Objetivos proporcionan elementos de referencia concretos para medir el avance en ocho reas y jan el ao 2015 como la fecha lmite para cumplir la mayora de ellos:

Objetivo 1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Reducir a la mitad el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dlar diario y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.

Objetivo 2 Lograr educacin primaria universal. Velar porque los nios y las nias de todo el mundo puedan terminar el ciclo completo de educacin primaria.

Objetivo 3 Promover la equidad de gnero y la autonoma de la mujer. Eliminar las desigualdades de gnero en la educacin primaria y secundaria, preferiblemente antes de 2005 y no despus de 2015.

Objetivo 4 Reducir la mortalidad infantil. Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de los nios menores de cinco aos.

Objetivo 5 Mejorar la salud materna. Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad materna.

Objetivo 6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. Detener y comenzar a reducir la propagacin del VIH/SIDA y otras enfermedades.

Objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad ambiental. Reducir a la mitad la proporcin de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable y saneamiento.

Objetivo 8 Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo. Reformar la asistencia y el comercio otorgando un trato especial a los pases ms pobres.

cribir la constitucin de los Estados Unidos como un pagar que prometa libertad y justicia social a todos los hombres, acusaba a los sucesivos gobiernos de entregar a los afroamericanos un cheque sin fondos que sera devuelto con el sello de fondos insuficientes en el dorso. Y prosegua: Pero rehusamos creer que el Banco de la Justicia haya quebrado. Rehusamos creer que no haya suficiente fondos en las grandes bvedas de la oportunidad de este pas51. Los ODM tambin pueden considerarse un pagar. Concebido por 189 gobiernos para ayudar a los pobres del mundo, el pagar vence en 10 aos ms. Sin embargo, sin la necesaria inversin de voluntad poltica y capital financiero ahora, tambin ser devuelto con el sello de insuficientes fondos. Ms all de los costos humanos inmediatos, un incumplimiento de la magnitud de lo que se espera repercutir en la credibilidad de los gobiernos que contrajeron el compromiso y en el futuro de la cooperacin internacional para resolver problemas de alcance mundial. El desarrollo humano implica mucho ms que los ODM, si bien los avances en la consecucin de estos objetivos reflejan progreso hacia el desarrollo humano. Los ODM representan el conjunto ms integral y detallado de metas alguna vez adoptadas en pos del desarrollo humano (Recuadro 1.6). Comprenden los indicadores bsicos del desarrollo humano en sus diversas dimensiones, incluida la pobreza de ingreso, la educacin, la igualdad de gnero, el progreso en la lucha contra las enfermedades infecciosas y el acceso a agua limpia y saneamiento. Asimismo, los ODM representan derechos humanos bsicos. Mientras medidas tales como el ingreso nacional bruto global, el valor del intercambio comercial y la magnitud de la inversin extranjera revelan algo acerca de lo logrado por el mundo en la creacin de riqueza, los ODM son una seal de algo ms fundamental: el sustento moral y tico de nuestras interacciones como comunidad global. Es por este motivo, como lo formula el informe de la ONU sobre el Proyecto del Milenio, que Los ODM son demasiado importantes para fracasar52 .

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Pero fracasarn, a menos que se produzca un cambio de marcha en el desarrollo humano, porque de mantenerse las tendencias descritas ms arriba en este captulo, las consecuencias para los ODM sern desastrosas. La mayora de los pases no podr cumplir casi ninguna de las metas, en algunos casos por mrgenes gigantescos. En esta seccin, recurrimos a proyecciones pas por pas para calcular la magnitud de estos mrgenes, proyecciones que destacan los potenciales costos de seguir en la senda acostumbrada desde este momento y hasta el ao 2015. No es la primera vez que la comunidad internacional se ha embarcado en metas ambiciosas. Si las promesas solemnes, los ofrecimientos ambiciosos, los compromisos fervorosos y las conferencias de alto nivel fueran capaces de sacar a la gente de la pobreza, llevar a los nios a la escuela y disminuir drsticamente las muertes en la niez, los ODM se habran cumplido hace mucho tiempo. A estas alturas, las promesas empeadas por la comunidad internacional estn tan gravemente desvalorizadas debido al repetido incumplimiento, que se perciben de manera generalizada como inservibles. Restaurar su valor es crucial no slo para el xito de los ODM, sino tambin para el fortalecimiento de la confianza en el multilateralismo y la cooperacin internacional, los dos pilares de una paz y seguridad internacional ms robustas. Escenario para el ao 2015 proyecciones, no predicciones Las acciones han alcanzado algo que parece ser una meseta permanentemente alta, declar Irving Fischer, profesor de economa de la Universidad de Yale en vsperas de la Gran Depresin de octubre de 1929. Como lo demostraron los acontecimientos acaecidos apenas unos pocos das despus, la prediccin del futuro es riesgosa, ya que los resultados del futuro rara vez son la continuacin de las tendencias del pasado. Nuestras proyecciones para 2015 no son predicciones. Con la ayuda de anlisis de tendencias para 1990-2003 examinamos lo que podra ser el mundo en 2015 respecto de algunos ODM clave de mantenerse las actuales tendencias. Estas proyecciones de tendencias se basan en datos de pases, ms que en promedios regionales, lo cual arroja una imagen ms precisa de la direccin que han tomado

las actuales tendencias53. Sin embargo, las tendencias no conducen a resultados ineludibles ya que las opciones en polticas pblicas pueden mejorarlas (o empeorarlas) y lo mismo sucede con los factores externos en que los gobiernos tienen poca influencia. Sin embargo, proyectar los hechos del pasado hacia el futuro puede ayudar a concentrar la atencin pblica al proveer una versin posible del futuro. Antes de profundizar en nuestro anlisis de tendencias, debemos formular varias advertencias. Para muchos pases y varios objetivos, no se dispone de informacin de buena calidad. Por ejemplo, faltan datos de series cronolgicas sobre educacin para 46 pases. Revisar las tendencias exclusivamente por objetivo tambin presenta ciertos problemas. El progreso en un rea est muy condicionado por el progreso en otras y entre un objetivo y otro operan fuertes efectos multiplicadores (por ejemplo, de salud a educacin). Por ltimo, algunas de las fuerzas que podran afectar los ODM son difciles de prever, entre otras aquellas que se podran concebir como amenazas sistmicas. Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha alertado acerca de un menor crecimiento potencial causado por los actuales desequilibrios en la economa mundial un resultado que afectara los esfuerzos de reduccin de la pobreza en los pases en desarrollo. Ms all de la economa mundial, existen diversas amenazas potencialmente graves para la salud pblica: de producirse el ampliamente anunciado brote de la gripe aviar, las repercusiones para los ODM seran devastadoras, como tambin para la salud pblica de todos los pases. De manera similar, las consecuencias a gran escala del calentamiento global y de otras presiones ecolgicas en los sistemas alimentarios podran cambiar drsticamente el escenario para reducir la malnutricin. No hacemos ningn intento de incorporar los potenciales riesgos sistmicos por lo que nuestros resultados podran pecar de excesivamente optimistas. As y todo, stos apuntan inequvocamente a una gran brecha entre las metas planteadas en los ODM y los resultados en caso de mantenerse las actuales tendencias. El informe sobre el avance global pas por pas en mortalidad infantil y matriculacin en la escuela se resume en la Figura 1.17, la cual muestra la cantidad de pases que lograran alcanzar cada meta de aqu a 2015 si se mantienen las tendencias. Tambin muestra cuntos pases no alcanzarn

Si las promesas solemnes, los ofrecimientos

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La situacin del desarrollo humano

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La situacin del desarrollo humano

la meta sino hasta 2035 o ms tarde. Tal como se ilustra en el Mapa 1.1, frica Subsahariana no es la nica regin que est mal encaminada para lograr la meta de reduccin de la mortalidad infantil en dos tercios. Al observar de manera ms general el progreso hacia el cumplimiento de cinco de los ODM la mortalidad infantil, la matriculacin escolar, la paridad de gnero en la educacin y el acceso a agua y saneamiento arroja un pronstico igualmente macabro. Algunos de los resultados resumidos de nuestro anlisis de tendencias son: Cincuenta pases con una poblacin conjunta de casi 900 millones de personas estn retrocediendo en al menos un ODM. Veinticuatro de estos pases pertenecen a frica Subsahariana. Otros 65 pases con una poblacin conjunta de 1.200 millones no alcanzarn al menos uno de los ODM hasta despus de 2040. Es decir, no cumplirn la meta hasta en una generacin ms. A continuacin, describimos sucintamente las proyecciones para 2015 detrs de estas tendencias.
Salud materno-infantilmorirn millones de nios ms No existe ningn indicador que demuestre mejor la magnitud de los desafos que enfrenta la comunidad

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

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ha puesto al mundo en la senda del incumplimiento absoluto de este objetivo. De acuerdo con las actuales tendencias, el mundo alcanzara recin en el ao 2045 la meta de reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de los nios menores de cinco aos planteada en los ODM, esto es, con un retraso de 31 aos. Para cumplir esta meta, la incidencia de la mortalidad infantil debera reducirse en cerca de 2,7% promedio al ao, ms del doble de la tasa observada en el perodo 1990 a 2002. Menos de la quinta parte de la poblacin del mundo en desarrollo vive en pases que se encuentran en la senda prevista para cumplir la meta. Ninguno de los pases altamente poblados de frica Subsahariana est bien encaminado para cumplirla, como tampoco China ni la India. La brecha prevista entre la meta para el ao 2015 y el resultado probable si se mantienen las actuales tendencias se traduce en una enorme prdida de vidas: 4,4 millones de muertes ms en la niez en 2015 que aquellas que ocurriran en caso de alcanzarse la meta de los ODM (Figura 1.18). Trazar la tendencia lineal del costo acumulativo de muertes adicionales de nios para 2003-2015 provee un indicador de la brecha anualizada entre la meta y los resultados. El costo acumulativo de tal brecha representa ms de 41 millones adicionales de muertes infantiles entre hoy y 2015, casi todas en pases en desarrollo (Figura 1.19). Se trata de vidas que se salvaran si se cumplieran las metas. A continuacin presentamos algunos de los principales hallazgos que se desprenden de la proyeccin de tendencias: Ms de 45% de las muertes de nios 4,9 millones en total se produce en 52 pases que estn retrocediendo o avanzando muy poco en reducir el nmero de vctimas fatales. Los nios que nazcan hoy en estos pases y que sobrevivan hasta la vida adulta difcilmente encontrarn mejores perspectivas para la supervivencia de sus propios hijos. Con las actuales tendencias, frica Subsahariana recin en 2115 alcanzara la meta de los ODM como regin, desvindose de la senda por un siglo. Los dos focos ms grandes de muertes de nios en esta regin son la Repblica Democrtica del Congo, donde las condiciones estn en deterioro, y Nigeria. En este ltimo pas, la tasa de mortalidad infantil disminuy de 235 a

198 por cada 1.000 nacidos vivos desde 1990. A esta tasa, Nigeria se demorar 40 aos en alcanzar la meta de los ODM. Trece pases explican dos tercios del total de muertes en la niez. De stos, slo dos Bangladesh e Indonesia siguen la senda prevista para cumplir la meta de los ODM. Otros cuatro China, la India, Nger y Pakistn alcanzarn la meta entre 2015 y 2040. El resto, grupo que incluye Afganistn, Angola, la Repblica Democrtica del Congo, Etiopa, Nigeria, Tanzana y Uganda, se han desviado de la senda prevista por ms de una generacin o estn retrocediendo. La escasez de datos no permite seguir con precisin las tendencias de la mortalidad materna y los mejores clculos de estas tendencias proceden de modelos que utilizan indicadores sustitutos tales como tasa de fecundidad y partos atendidos por personal mdico especializado. El modelo ms difundido sugiere que el mundo se ha salido de la senda y la tasa de avances se est contrayendo. Para

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La situacin del desarrollo humano

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el mundo en desarrollo tomado en conjunto, la tasa de disminucin ponderada por la poblacin necesaria para alcanzar la meta de los ODM es levemente superior a 3%. Sin embargo, la mortalidad materna se est reduciendo a menos de la mitad de esta tasa en frica Subsahariana54.
Agua y saneamiento ms de mil millones carecen de servicios adecuados Los avances en el acceso a agua y saneamiento tendrn un fuerte efecto en las tasas de mortalidad infantil. Sin embargo, nuestro anlisis de tendencias seala que no se cumplirn la meta de reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible a mejores fuentes de agua potable por un margen aproximado de 210 millones de personas y, en 2015, otros dos millones tampoco tendrn todava acceso a mejores fuentes de saneamiento. El grueso de este dficit estar en frica Subsahariana. Reducir a la mitad la extrema pobreza y la malnutricin depende del crecimiento y la distribucin Dos factores marcarn las perspectivas de reduccin de la extrema pobreza a la mitad: el crecimiento y la distribucin. Mientras ms alta sea la tasa de crecimiento de los pases pobres y mayor sea la proporcin de cualquier incremento en el crecimiento captado por la gente pobre, ms aceleradamente disminuir la pobreza. Las proyecciones para el ao 2015 indican que de mantenerse el actual patrn de crecimiento y distribucin, se alcanzar la meta agregada mundial en gran medida debido al elevado crecimiento econmico de China y la India. Sin embargo, la mayora de los pases no cumplir la meta. Nuestros clculos indican que aproximadamente 800 millones de personas vivirn con menos de un dlar al da y otros 1.700 millones con menos de dos dlares diarios en 2015. La incidencia de la pobreza de un dlar al da en el mundo disminuir del actual 21% a 14% en 2015. La composicin regional de la pobreza tambin cambiar. La participacin de frica Subsahariana en la pobreza de un dlar al da aumentar bruscamente, del actual 24% a 41% en 2015. Qu nos dice este cuadro si lo comparamos con uno en que cada pas logra cumplir la meta de reducir la pobreza a la mitad? Segn

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nuestros clculos, cerca de 380 millones de personas menos estaran sumidas en la pobreza de un dlar al da si todos los pases cumplieran esta meta (Figura 1.24) y la mitad de estas personas perteneceran a frica Subsahariana. La participacin cada vez mayor de frica Subsahariana en la pobreza mundial con miras al ao 2015 refleja su magro historial de crecimiento a partir de 1990, agravado por la distribucin profundamente desigual del ingreso. Para alcanzar la meta de 2015, la regin debera conseguir tasas de crecimiento per cpita anual de alrededor de 5% durante el prximo decenio, logro muy poco verosmil. Una combinacin de crecimiento acelerado y mejor distribucin tiene ms posibilidades de volver esta regin a la senda prevista. Las perspectivas de cumplir la meta de los ODM en malnutricin son incluso menos prometedoras. Si bien la incidencia de la malnutricin disminuy de 20% a 17% desde 1990, el crecimiento de la poblacin compens esta cada y as no se alter la cantidad de personas malnutridas. Habra que doblar el ritmo de los avances para alcanzar la meta de 2015. De mantenerse la trayectoria actual, en 2015 todava habr cerca de 670 millones de personas afectadas por la malnutricin, 230 millones ms de las personas previstas en el caso de que se cumpliera la meta. frica Subsahariana explica casi el 60% de este dficit. Las proyecciones regionales muestran un patrn distinto para la malnutricin que para la pobreza de un dlar al da. Por ejemplo, si bien se prev que Asia Meridional avanzar fuertemente en trminos de pobreza de ingreso, se espera que, en 2015, representar el 40% de la malnutricin. Es una cifra coherente con el actual patrn de malnutricin que tiene niveles comparables a los de frica Subsahariana, a pesar del ingreso promedio ms elevado que registran los pases de Asia Meridional. Es un resultado que a la vez destaca el papel primordial que desempea la desigualdad de gnero en impedir los avances en nutricin.
Educacin la meta de matriculacin universal no se cumplir La educacin es una meta crucial del desarrollo humano por derecho propio y tambin es esencial para avanzar en otras reas. La promesa de llevar a todos los nios a la escuela y de cerrar la brecha

de gnero en la educacin simboliza la esperanza de poder terminar con la transmisin de la pobreza entre generaciones. Sin embargo, esta esperanza no podr hacerse realidad si se mantienen las actuales tendencias. Si bien el mundo se mueve en la direccin correcta, el avance es demasiado lento para cumplir con la meta fijada para el ao 2015 (Figura 1.22). De continuar estas tendencias: La meta de lograr educacin primaria universal en 2015 no se cumplir hasta al menos un decenio ms. En 2015 habr 47 millones de nios que no asisten a la escuela, 19 millones de stos en frica Subsahariana. Cuarenta y seis pases estn retrocediendo o no cumplirn la meta hasta despus de 2040. Estos pases representan unos 23 millones de los 110 millones de nios que en este momento no van a la escuela en los pases en desarrollo.
Igualdad de gnero y potenciacin de la mujer una meta que no se cumpli Hay un conjunto de metas que ya no se cumplieron. Son las metas de los ODM para igualdad de gnero en educacin primaria y secundaria, que supuestamente se alcanzaran en el ao 2005. De haberse cumplido, hoy habra 14 millones ms de nias en la escuela primaria, 6 millones de ellas en la India y Pakistn y otros 4 millones en frica Subsahariana. Las proyecciones de tendencias no son auspiciosas. En 2015, el dficit de la meta en cuanto a paridad de gnero equivaldr a 6 millones de nias fuera de la escuela, la mayora de las cuales residir en frica Subsahariana (Figura 1.23). En cuarenta y un pases que corresponden a 20 millones de las nias que hoy no asisten a la escuela la brecha de gnero se est profundizando o se est estrechando tan lentamente que la igualdad no se lograr hasta el ao 2040. Por cierto, la desigualdad de gnero involucra mucho ms que la asistencia a la escuela. Las investigaciones realizadas en muchos pases destacan aspectos ms amplios de la desigualdad de gnero, muy arraigados en actitudes y prcticas culturales, que menoscaban el valor de la educacin de las nias. Por su naturaleza, los avances en estas reas son ms difciles de seguir sobre una base comparativa, sin bien revisten la misma importancia. Ms all de la igualdad en educacin, los ODM incluyen la representacin de la mujer en el parla-

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mento como un indicador del progreso hacia la potenciacin de la mujer. El ndice de potenciacin de gnero (IPG) ideado por el Informe sobre Desarrollo Humano est incluido dentro de un indicador compuesto ms amplio que examina la representacin de la mujer en rganos legislativos, gobiernos y el sector privado, junto con una gama de indicadores del ingreso. Al descomponer el IPG para obtener una instantnea de su situacin actual, se constata el reducido avance logrado hasta la fecha en cuanto a la autonoma de la mujer. En todo el mundo, las mujeres ocupan slo alrededor de 15% de los escaos parlamentarios. En slo 43 pases, la relacin entre parlamentarios femeninos y masculinos supera el 1 a 5 y slo en dos (Rwanda y Suecia) se aproxima a la paridad. La poltica sigue perteneciendo de manera abrumadora al mbito masculino. Nigeria es uno de los 57 pases en que las mujeres representan menos del 10% de la legislatura, pues detentan el 6% de la cmara de diputados, menos del 4% del Senado y no figuran entre los gobernadores de estado. En Arabia Saudita y los Emiratos rabes Unidos, la mujer no est representada, lo que en algunos casos refleja el uso de las leyes para privarla del derecho a voto o de la ocupacin de cargos pblicos. En pases donde la desigualdad de gnero es un impedimento importante para avanzar en salud, educacin y pobreza de ingreso, una subrepresentacin de la mujer de este nivel apunta a una preocupante prolongacin de la desigualdad de gnero y de los obstculos que impiden el progreso social y de ingresos. El IPG echa por tierra dos mitos de amplia difusin acerca de este tema. En primer lugar, ninguna prueba indica que el Islam necesariamente constituye un obstculo para la potenciacin de la mujer medida por su representacin poltica. Malasia, pas musulmn, tiene un IPG muy superior al de Arabia Saudita y comparable al de Grecia. En segundo lugar, tampoco existen elementos de juicio claros acerca de la disminucin de la desigualdad de gnero cuando los niveles de ingreso son ms altos (Figura 1.24). Dos pases pertenecientes al Grupo de los Siete (G-7) pases industriales ostentan un pobre desempeo en cuanto al IPG. Tanto Italia (ubicado en el lugar 36) como Japn (ubicado en el lugar 42) ocupan posiciones inferiores a Costa Rica y Argentina. De manera similar, si bien Japn y Suecia son democracias con niveles de desarrollo

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humano comparables, segn arrojan las mediciones del IDH, el IPG de Suecia casi duplica el de Japn. Se concluye que las normas sociales, la cultura poltica y las actitudes pblicas son tan importantes como el patrimonio econmico y el desarrollo humano general al momento de determinar las oportunidades de la mujer. Cambiar el curso y volver a la senda prevista Las proyecciones de tendencia identifican un conjunto de resultados potenciales para los ODM. Los resultados reales, sin embargo, reflejarn las opciones en materia de polticas pblicas que adopten los gobiernos y la comunidad internacional en el transcurso del prximo decenio. Lo que se desprende de las proyecciones que presentamos en este captulo es una clara advertencia: la brecha entre las proyecciones de tendencias y las metas de los ODM representan enormes prdidas de vida y de potencial humano. La noticia positiva es que tal brecha se puede cerrar. Algunos pases registraron avances extraordinarios hacia los ODM, con frecuencia a partir de niveles de ingreso muy bajos. Viet Nam es uno de esos ejemplos55. En este pas, la pobreza de ingreso ya se redujo a la mitad (de 60% en 1990 a 32% en 2000) y las tasas de mortalidad infantil disminuyeron de 58 por cada 1.000 nacidos vivos (una tasa muy inferior a la que podra esperarse dado su ingreso) a 42 en el mismo perodo. El crecimiento econmico acelerado de amplia base ha contribuido a estos resultados tan favorables en Viet Nam, al igual que las inversiones en desarrollo humano realizadas durante los aos ochenta. Ahora el pas enfrenta la difcil tarea de mantener el ritmo de los avances y llegar a algunas de las regiones y grupos ms desfavorecidos56. Viet Nam es un ejemplo (y Chile otro) de un pas que ha traducido el elevado crecimiento en un rpido desarrollo humano. Otros pases han demostrado que incluso con niveles de crecimiento ms bajos es posible avanzar rpidamente hacia los ODM. En Bangladesh, las polticas pblicas y las intervenciones de la sociedad civil han permitido ampliar el acceso a servicios bsicos y oportunidades y as llevar a la nacin a una trayectoria de mayor desarrollo humano (Recuadro 1.7). Como regin,

frica Subsahariana ha descendido fuertemente en las clasificaciones del desarrollo humano. Sin embargo, algunos pases han registrado claros avances: Ghana redujo la pobreza de ingreso de 51% en 1991 a 40% a fi nes de los aos noventa57 y Uganda ha combinado la reforma econmica con mejores registros en pobreza y educacin, si bien los avances han sido dismiles (Recuadro 1.8). Los conflictos continan siendo un fuerte obstculo para el desarrollo humano, mientras que la paz crea oportunidades para anular este obstculo. En Afganistn, existen incipientes seales alentadoras de que la mayor seguridad humana est generando oportunidades para una rpida recuperacin de la cada del desarrollo humano experimentada durante los dos decenios de conflicto. En el marco del plan Vuelta a la escuela adoptado en 2001, el gobierno buscaba aumentar la matriculacin en la escuela en 1,5 millones. Sin embargo, ms del doble de esta cantidad de nios se matricul en educacin primaria y la cifra aument a cuatro millones en 2003. Por otra parte, se instaur un ambicioso programa de salud bsica destinado a ampliar los servicios en todo el pas. Mientras tanto, la recuperacin econmica est echando races. El aprovechamiento de estas oportunidades depende crucialmente de que los donantes de asistencia para el desarrollo se comprometan en el largo plazo. El peligro: la comunidad internacional dejar de interesarse en los problemas de este pas en la medida en que el eje de atencin estratgica se desplace a otro lugar. Se han realizado intentos de identificar los costos y beneficios de las inversiones en ODM especficos, ejercicio que ha resultado ser infructuoso. Los avances en un rea determinada estn muy condicionados a los avances en todos los ODM y ms all. Lograr que los nios asistan a escuelas bien equipadas y dotadas de maestros motivados es un requisito crucial para alcanzar la meta de educacin universal planteada en los ODM. Pero todas las inversiones en educacin no alcanzarn su valor potencial si los nios estn enfermos porque sus familias no tienen acceso a agua potable y medicamentos que puedan costear. Los efectos multiplicadores que trascienden a todos los ODM son especialmente poderosos en el caso de la educacin de la mujer. Tanto la educacin como la potenciacin de la mujer son metas del desarrollo humano por derecho propio: son finalidades en s mismas aunque la potenciacin de

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La situacin del desarrollo humano

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La situacin del desarrollo humano

Recuadro 1.7

Bangladesh crecimiento moderado, desarrollo humano acelerado

A comienzos del decenio de 1990, se haba instalado un pesimismo profundo respecto de las perspectivas de desarrollo de Bangladesh tal como el actual pesimismo en relacin con frica Subsahariana. Debido al lento crecimiento econmico, el rpido aumento demogrco, los limitados avances en materia de indicadores sociales y la aguda vulnerabilidad del pas ante los desastres naturales, Bangladesh era descrita como un panorama del desastre. Esa realidad ha cambiado de manera drstica. Desde 1990, Bangladesh ha registrado uno de los avances ms veloces del mundo en materia de indicadores bsicos de desarrollo humano. Las tasas de mortalidad infantil han disminuido en ms de 5% anual, la tasa de fecundidad ha cado bruscamente y la desnutricin entre las madres se redujo de 52% en 1996 a 42% en 2002. Las tasas de matriculacin en la escuela primaria superan el 90%, desde un 72% en 1990, y registran una estrecha paridad de gnero mientras los ndices para la educacin secundaria tambin van en aumento. Cmo hizo Bangladesh para conseguir una transformacin de esta magnitud en el mbito del desarrollo humano? No fue slo con crecimiento econmico. Es cierto, el decenio de los noventa fue testigo de un crecimiento ms acelerado, con alzas en el ingreso promedio de algo menos del 3% anual. Sin embargo, Bangladesh sigue siendo un pas muy pobre, con un ingreso promedio de US$1.770, y la pobreza de ingresos ha disminuido de manera relativamente lenta, en 10% entre 1990 y 2002. Son cuatro las estrategias que han contribuido al despegue de Bangladesh en cuanto a desarrollo humano: Alianzas activas con la sociedad civil. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) han desempeado una funcin crtica en cuanto a mejorar el acceso a los servicios bsicos a travs de innovadores programas. Por ejemplo, el Comit de Progreso Rural de Bangladesh (BRAC) ha liderado programas destinados a reclutar y entrenar maestras, formular programas de estudio pertinentes y apoyar la participacin de los padres en la gestin escolar. Ms de dos millones de nios asisten a escuelas que no

pertenecen al sistema formal del gobierno, pero las escuelas de las ONG son como alimentadores de las escuelas pblicas de nivel medio. Transferencias concentradas. Existen mltiples programas sociales que se han concentrado en mejorar la nutricin al tiempo que tambin crean mayores incentivos para el desarrollo humano. El programa de Alimento por Educacin ofrece raciones de comida a hogares pobres si sus nios asisten a la escuela primaria. Alrededor del 7% del gasto pblico en educacin se asigna a travs de este programa, el cual llega a 2,1 millones de nios y ofrece un estipendio de US$3 al mes. Las escuelas participantes han conseguido mayores niveles de matriculacin de nias y han reducido las tasas de desercin, lo cual demuestra que los incentivos pueden contrarrestar las presiones econmicas y los prejuicios culturales que obligan a las nias a quedarse en casa. Programas de salud ampliados. La cobertura de vacunacin contra las seis principales enfermedades infantiles aument de 2% a mediados de los ochenta a 52% en 2001. Estos programas de vacunacin se han puesto en marcha gracias a alianzas entre organismos internacionales y ONG nacionales. Ciclos virtuosos y protagonismo femenino. El mejoramiento del acceso a la salud y la educacin entre las mujeres, junto con la ampliacin de las oportunidades laborales y de acceso a microcrditos ha expandido las alternativas y otorgado autonoma a la mujer. Si bien an existen disparidades de gnero, las mujeres se han convertido en catalizadores cada vez ms poderosos del desarrollo y exigen mayor control sobre la fecundidad y el espaciamiento de los nacimientos, educacin para sus hijas y acceso a servicios. Bangladesh consigui estos avances tan notables con bajos niveles de ingreso y desde una situacin de poca alfabetizacin, alta desnutricin e instituciones dbiles. Los logros que ha obtenido demuestran que es posible avanzar si se aplican medidas estatales ms decididas y un activismo ciudadano.

Rpido avance en un pas de ingreso bajo


Indicador Pobreza de ingreso (%) Coeciente de Gini Nios menores de cinco aos con peso insuciente para la edad (%) Tasa de mortalidad menores de cinco aos (por cada 1.000 nacidos vivos) Relacin nias-nios en la escuela primaria (nias por cada 100 nios)
a. Datos de 2003. b. Datos de 2002.

1990 59 25 72 144 87

2000 50 30 51 69 a 105 b

Fuente: Ahluwalia y Hussain 2004 Drze 2004; Yunus 2004; Ahmed y del Ninno 2001 Sen, Mujeri y Quazi 2005.

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Recuadro 1.8

Ugandaavance impresionante aunque irregular

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La situacin del desarrollo humano

En el ltimo decenio, Uganda ha experimentado un crecimiento econmico sostenido y conseguido importantes logros en desarrollo humano. La reduccin de la pobreza es una prioridad nacional y se reeja tanto en las actividades de planicacin como en la determinacin del presupuesto. Sin embargo, el pas registra avances irregulares y los logros son dbiles: Pobreza de ingresos. En la primera mitad de los aos noventa, las polticas del gobierno se centraron en la estabilizacin y el crecimiento del pas. Como resultado, el ingreso promedio creci 5% al ao entre 1990 y 2000. La pobreza de ingresos cay rpidamente durante el mismo perodo, desde 56% a 34%, lo cual puso al pas en la senda para conseguir las metas de los ODM propuestos para 2015. Sin embargo, desde 2000 el crecimiento del ingreso ha disminuido su ritmo y la incidencia de la pobreza ha aumentado. En efecto, la pobreza se concentra en las zonas rurales, especialmente en el Norte y el Este, y es mucho ms aguda entre los productores que cultivan slo alimentos bsicos. Educacin. En la segunda mitad de los aos noventa, las prioridades de reduccin de la pobreza se desplazaron hacia el sector educacin. Se introdujo la escuela primaria gratuita y el gasto pblico en el rubro aument. La matriculacin en este nivel aument de 5,3 millones a 7,6 millones entre 1997 y 2003, con tasas de este indicador iguales entre el 20% ms pobre y el 20% ms rico de la poblacin y una brecha de paridad de gnero bastante ms estrecha en el nivel primario. La matriculacin universal est ahora muy cercana, pero es probable que, a causa de la tasa de desercin, no se alcance la meta segn la cual todos los nios debern completar su escolaridad en 2015. Salud. Los indicadores de resultados en salud, lo que incluye la mortalidad materno-infantil, o bien se han estancado o deteriorado y la mortalidad de nios menores de cinco aos incluso ha aumentado desde 1995. Uganda, uno de los pases africanos con el mejor desempeo en materia de ODM, est en este momento mal encaminado en todos los principales objetivos

relacionados con la salud. Conciente de que no reducir la mortalidad materno-infantil constituye una amenaza que minara el avance social y econmico, el gobierno ha convocado a una comisin de trabajo interministerial bajo el liderazgo del Ministerio de Finanzas para proponer soluciones. Esta diversidad de tendencias llama la atencin sobre los retos que encara Uganda, algunos de los cuales provienen de fuerzas externas, principalmente el precio del caf. Hasta 1997, los productores de caf, el principal cultivo comercial de los pequeos propietarios, aprovecharon el aumento de los precios nacionales y las favorables relaciones de intercambio. El colapso sufrido por el producto desde entonces ha revertido las ganancias y explica en parte el retroceso en cuanto a pobreza de ingresos. Otro problema es que la cada del crecimiento coincidi con el aumento en la desigualdad. El coeciente de Gini aument de 34 a 42 desde 1997, lo cual sugiere que Uganda puede estar pasando de ser un pas de baja desigualdad a uno de alta desigualdad. Para corregir esta tendencia se necesitarn medidas destinadas a ampliar la base del crecimiento econmico en torno a los pequeos agricultores de las zonas rurales, junto con un enfoque en exportaciones agrcolas que hagan un uso ms intenso del capital. El progreso en el sector salud se ha visto obstaculizado por profundos problemas estructurales. La desnutricin explica dos tercios de las muertes infantiles, menos de una tercera parte de las mujeres da a luz bajo los cuidados de personal especializado y no ha habido reduccin alguna de las enfermedades que cobran ms vidas infantiles, como el paludismo y el sarampin. Otro problema son las altas tasas de fecundidad y el espaciamiento inadecuado de los nacimientos. En efecto, Uganda ocupa el tercer lugar entre los pases con mayores tasas de fecundidad en el mundo. El contraste entre avances en educacin y estancamiento en salud reeja en parte las prioridades del gasto pblico. El sector salud fue identicado como una prioridad importante en este sentido recin a nes del decenio de 1990, aunque el presupuesto destinado al rubro se ha triplicado en los ltimos cuatro aos. Sin embargo, la mala calidad de los servicios es otro obstculo.

Desempeo mixto en desarrollo humano


Indicador Pobreza de ingreso (%) Coeciente de Gini Nios menores de cinco aos con peso insuciente para la edad (%) Tasa de mortalidad menores de cinco aos (por cada 1.000 nacidos vivos) Tasa de mortalidad materna (por cada 100.000 nacidos vivos)
a. Datos de 1990.

1992 56 36 62 167 a 523

2002 38 42 86 152 505

Fuentes: Uganda, Ministerio de Finanzas, Planicacin y Desarrollo Econmico, 2003. Ssewanyana y otros 2004.

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La situacin del desarrollo humano

Cambiar el curso y volver al mundo a la senda prevista para alcanzar los ODM exigir nuevas alianzas en la tarea del desarrollo

la mujer tambin sea un acelerador del avance hacia los ODM y los objetivos de desarrollo humano ms amplios. Una mujer con educacin podr controlar mejor su fecundidad y ser ms capaz de exigir servicios de salud bsica, tendr menos probabilidad de contagiarse con VIH/SIDA y estar ms propensa a educar a sus hijas al respecto (Ver Recuadro 1.3). Cambiar el curso y volver al mundo a la senda prevista para alcanzar los ODM exigir nuevas alianzas en la tarea del desarrollo. Muchos de los pases que estn muy lejos de alcanzar los ODM, en especial en frica pero tambin en otras regiones de bajo ingreso, no disponen de los recursos financieros para realizar las inversiones pblicas necesarias destinadas a crear un ciclo virtuoso de mayor inversin en desarrollo humano y crecimiento ms acelerado. El informe sobre el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas de 2005 expone un marco ambicioso, pero prctico, para una nueva alianza basada en dos elementos constitutivos. En primer lugar, cada pas

en desarrollo debe exponer estrategias nacionales claras para alcanzar los ODM y las brechas financieras que necesita cubrir. En segundo lugar, los pases ricos, como parte de los compromisos asumidos en el marco de los ODM, deben movilizar los recursos de asistencia para el desarrollo requeridos para cubrir estas brechas, un problema que examinamos ms exhaustivamente en el Captulo 3. Ms all del problema financiero existe otro aspecto crucial para volver al mundo a la senda prevista: la renovada atencin a la desigualdad y la equidad distributiva. Segn mostramos en el siguiente captulo, existen profundas desigualdades estructurales en materia de capacidades, oportunidades e ingreso de las personas que detienen el progreso hacia los ODM. El eje central de las estrategias nacionales para alcanzar los ODM debe ser una mayor igualdad y de lograrse, tales estrategias aumentaran drsticamente las posibilidades de salir airosos en este emprendimiento.

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Dos linajes solos hay en el mundo, como deca una abuela ma, que son el tener y el no tener.
Sancho Panza en Don Quijote de la Mancha, Miguel de Cervantes

CAPTULO

Desigualdad y desarrollo humano

En muchos de los ODM, la gente pobre est quedando a la zaga

Qu es lo que impulsa a los grupos de presin poderosos y vociferantes a exigir mayor equidad? preguntaba Margaret Thatcher, entonces Primera Ministra del Reino Unido, en 1975. Su respuesta fue: Con frecuencia no se trata ms que de una confusa combinacin entre envidia y culpa burguesa1. Platn tena una visin distinta . En el siglo V (AC), ya advierte a los legisladores atenienses de la amenaza que significaba la desigualdad extrema: Entre los ciudadanos no debiera existir ni pobreza extrema ni tampoco riqueza excesiva pues ambas engendran un gran mal2 .
He aqu dos visiones opuestas respecto de un tema que hoy sigue siendo de suma importancia: Importa acaso la desigualdad? Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa, por qu? En este captulo afirmamos que la desigualdad importa porque se trata de un asunto fundamental para el desarrollo humano. Las desigualdades extremas de oportunidades y posibilidades de vida inciden de manera muy directa en lo que la gente est en condiciones de ser y de hacer, vale decir, en las capacidades del ser humano. Por ejemplo, los nios que enfrentan mayor riesgo de morir por nacer en un hogar indgena de bajos ingresos o por ser de sexo femenino, tendr claramente menos oportunidades de hacer realidad su potencial. Heredar desventajas de oportunidad es algo intrnsicamente nefasto: viola preceptos bsicos de justicia social. Pero tambin existen poderosas razones instrumentales por las cuales debemos preocuparnos de la desigualdad: las profundas disparidades fundadas en la riqueza, la regin, el gnero y el origen tnico son perniciosas tanto para el crecimiento como para la democracia y la cohesin social. Tambin perjudican los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales no abordan directamente el problema de la desigualdad; en este sentido, se trata de metas neutras en materia de distribucin. El progreso se mide sumando los cambios y calculando un promedio a nivel nacional. En teora, los ODM se podran alcanzar an si, por ejemplo, los hogares de ingresos bajos quedaran a la zaga en cuanto a la pobreza de ingresos y las metas de salud o si la tasa de reduccin de la mortalidad infantil entre los nios varones fuera suficiente como para compensar una tasa de reduccin ms lenta entre las nias. El punto ciego de los ODM en cuanto a distribucin es una debilidad desde dos perspectivas. En primer lugar, los propios ODM estn anclados en ideas respecto de la justicia mundial y los derechos humanos; se trata de derechos universales, no de concesiones discrecionales u optativas. De ello se desprende que el progreso debe beneficiar a todos, sin perjuicio de la situacin econmica, el gnero, la riqueza de los padres ni el lugar dentro de un pas. No obstante, los ODM no recuerdan a los gobiernos que los avances en la consecucin de estos objetivos debieran medirse en todos los segmentos de la sociedad y no simplemente en trminos globales. En una sociedad, las oportunidades que determinan cmo se distribuye el ingreso, la educacin, la salud y las oportunidades de vida ms generales no estn distribuidas de manera aleatoria. Tal como demostraremos en este captulo, las disparidades que minan el avance hacia el cumplimiento de los ODM se repiten de modo sistemtico. Por ello, reflejan complejas jerarquas de ventajas y desventajas transmitidas de generacin en generacin, pero tambin las alternativas que se adoptan en materia de polticas pblicas.

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La idea de que la gente est condenada a una muerte ms temprana, al analfabetismo o a ser ciudadanos o ciudadanas de segunda categora debido a atributos heredados que estn fuera de su control

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atenta contra el sentido de lo que es justo para la mayora de la gente

La segunda razn que justifica un enfoque en la desigualdad se relaciona con los avances logrados en el marco de los ODM. En muchos de los ODM, la gente pobre est quedando a la zaga. Tal como lo demostramos en este captulo, un asunto que se repite una y otra vez a partir de los datos de un grupo grande de pases es que el progreso entre el 20% de la poblacin est muy por debajo del promedio nacional. Fuera de lo injusta que resulta esta situacin, es tambin menos que ptima desde la perspectiva del cumplimiento de los ODM. Las personas pobres sufren privaciones mucho mayores que aquellos que no lo son, por lo que el progreso acelerado entre los pobres es una de las vas ms eficaces para acelerar el progreso nacional. Dicho de otra manera, los actuales patrones de progreso estn disminuyendo el ritmo de avance general porque los logros ms pequeos se registran en la porcin de la poblacin en la cual se concentra la mayor parte del problema. Estas consideraciones tienen importantes implicancias para el diseo de las estrategias con las cuales se busca cumplir los ODM. Con respecto a muchos de estos objetivos, ya hay acuerdo de que el enfoque de fi ltracin hacia abajo para reducir las disparidades y mantener el progreso general no funciona. Los ODM establecen metas cuantificables que se prestan para respuestas de polticas p-

blicas fundadas tanto en trminos tcnicos como fi nancieros. Sin embargo, en ltima instancia, los verdaderos impedimentos son de orden social y poltico. Provienen del acceso desigual a los recursos y de la distribucin del poder tanto al interior de los diversos pases del mundo como entre ellos. Salvo que se corrijan estas desigualdades, los primeros principios de la Declaracin del Milenio el compromiso con la justicia social, la equidad y los derechos humanos que dan vida a los ODM, no se traducirn en avances en desarrollo humano al ritmo requerido. La respuesta adecuada es asegurar que la desigualdad y las medidas que nos permitan superar las disparidades respecto de las oportunidades de vida obtengan un sitial ms prominente en el diseo de las estrategias de reduccin de la pobreza. En este captulo, se exponen las razones por las cuales la desigualdad importa; luego se analizan las diversas dimensiones de esta desigualdad y se demuestra el modo en que las desigualdades de ingreso, salud y educacin se entrelazan unas con otras y perjudican a los pobres. El captulo concluye mostrando cmo un avance hacia una mayor equidad distributiva, por pequeo que sea, puede promover el desarrollo humano y acelerar el progreso hacia los ODM.

Por qe importa la desigualdad?

Las ideas sobre la desigualdad, al igual que aquellas sobre la imparcialidad y la justicia social se fundan en valores. Tal como sostiene Amartya Sen, casi todo el mundo hoy cree en la igualdad de algo: la igualdad de derechos ante la ley, de libertades civiles, de oportunidad y as sucesivamente3. De manera similar, la mayor parte de la gente aceptara que no todas las desigualdades son injustas. La desigualdad de ingreso es un producto inevitable de cualquier economa de mercado que funcione, aunque sigan existiendo interrogantes respecto del punto hasta el cual es posible justificar la desigualdad del ingreso. Al mismo tiempo, pocas personas aceptaran, en principio, que es aceptable tolerar

las desigualdades de oportunidad fundadas en el gnero, la riqueza heredada, el origen tnico u otras circunstancias fortuitas de nacimiento sobre las que los individuos no tienen control. La idea de que la gente est condenada a una muerte ms temprana, al analfabetismo o a ser ciudadanos o ciudadanas de segunda categora debido a atributos heredados que estn fuera de su control atenta contra el sentido de lo que es justo para la mayora de la gente4 . Desde la perspectiva del desarrollo humano, existe una serie de razones intrnsecas e instrumentales que se refuerzan unas a otras y fundamentan la real importancia de la desigualdad. Estas razones

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pueden resumirse a grandes rasgos bajo los siguientes cinco acpites. Justicia social y moralidad La visin de que las privaciones tolerables tienen un lmite resulta fundamental para la mayora de las sociedades y sistemas de valores. Adam Smith explic con gran elocuencia este concepto bsico: No puede haber una sociedad floreciente y feliz cuando la mayor parte de sus miembros son pobres y desdichados5. Fue Smith quien elabor la idea de la pobreza relativa aseverando que todos los miembros de la sociedad debieran contar con un ingreso que les permita presentarse en pblico sin vergenza. Todas las religiones ms importantes del mundo expresan una preocupacin por la equidad y asignan a sus adherentes la obligacin moral de hacer frente a las privaciones ms extremas de sus congneres. Las ideas de la opinin pblica son el reflejo de preocupaciones normativas ms generales. Las encuestas de opinin muestran que ms del 80% de los habitantes de Amrica Latina (regin que registra una gran desigualdad) creen que la brecha entre ricos y pobres es demasiado amplia mientras una proporcin slo levemente inferior expresa la misma preocupacin en el Reino Unido (pas con menor desigualdad)6. Aunque muy pocos de los entrevistados en estas encuestas podra indicar cul sera un nivel aceptable de desigualdad, estos estudios apuntan claramente a que existe una percepcin bsica sobre justicia social. Prioridad a los pobres La eficiencia o el ptimo de Pareto, una de las ideas centrales de la economa moderna, afirma que slo un cambio que no deja a nadie en peores condiciones que antes puede considerarse promotor del bienestar, por lo que la redistribucin desde los ricos hacia los pobres no es un mejoramiento de Pareto pues por definicin implica un perjuicio a la situacin de algunos. Sin embargo, como lo afirma Amartya Sen: Una sociedad puede lograr el ptimo de Pareto y aun as ser totalmente vergonzosa 7, sentimiento que capta con bastante fuerza la idea de que existen lmites del nivel aceptable de desigualdad. En efecto, la propia ciencia econmica provee argumentos poderosos a favor de la redistribucin. La mayor parte de la gente, y la mayora de los gobiernos

electos democrticamente, aceptan, en principio, que se debiera otorgar mayor importancia al mejoramiento del bienestar de los pobres y desfavorecidos que al de los ricos y sumamente privilegiados8. El ingreso global de una economa no es una estadstica suficiente para evaluar el bienestar, precisamente porque no considera la distribucin del ingreso generado gracias al crecimiento. La idea de rendimientos decrecientes en la medida en que aumenta la riqueza constituye un marco que nos permite comprender una idea muy simple: un dlar adicional en manos de un trabajador agrcola sin tierra del Asia Meridional o del habitante de un tugurio urbano de Amrica Latina genera mayor bienestar que una cantidad equivalente en manos de un millonario. En efecto, una poltica que aumente el ingreso de los pobres en un dlar puede valer la pena, aun si el costo para el resto de la sociedad es superior a un dlar. Desde esta perspectiva, es posible que a los gobiernos que estn decidindose entre diversos caminos hacia el crecimiento les parezca sensato escoger la alternativa que genera mayores rendimientos para los pobres, an cuando no exista plena certeza respecto de los efectos generales en trminos del crecimiento. Ms all del ingreso, muchos de estos mismos argumentos son vlidos para otros temas. Por ejemplo, la mayora de la gente est dispuesta a aceptar, en principio, que, desde una perspectiva social, es preferible optar por una unidad adicional de gasto pblico destinado a reducir la mortalidad infantil o ampliar el acceso a la escuela primaria que por gastar una cantidad similar en transferencias para servicios destinados a los grupos de altos ingresos. Crecimiento y eciencia Si existiera una disyuntiva entre crecimiento y distribucin, los gobiernos se veran enfrentados a una alternativa compleja: las ganancias que implica el mejoramiento del bienestar en cuanto a mayor igualdad podran ser eliminadas por las prdidas que se derivan del menor crecimiento. En realidad, las pruebas sugieren que las disyuntivas se plantean en el sentido contrario. La extrema desigualdad no slo es perjudicial para la reduccin de la pobreza, tambin lo es para el crecimiento. La eficacia a largo plazo y mayor igualdad pueden ser complementarias. La gente pobre sigue siendo pobre en parte porque no puede pedir prestado dinero con el aval de ganancias

La extrema desigualdad no slo es perjudicial para la reduccin de la pobreza, tambin lo es para el crecimiento

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futuras e invertir as en produccin, en educacin para sus hijos ni en activos que disminuyan su vulnerabilidad. Adems, los endebles derechos de tenencia de la tierra y el limitado acceso a la justicia pueden ser otro impedimento ms para la inversin. Desprovistos de bienes pblicos, por ejemplo de informacin y derechos legales, a los pobres se les niegan oportunidades que les permitan contribuir al crecimiento. Entran a los mercados en trminos desiguales y salen de ellos con recompensas tambin desiguales. All donde las desigualdades fundadas en la riqueza, el gnero o la regin dejan a un importante sector de la sociedad sin suficientes activos ni recursos, es la sociedad entera la que sufre las consecuentes ineficiencias de tal situacin. Negarle a la mitad de la poblacin acceso a oportunidades de educacin no slo constituye una violacin de los derechos humanos, sino que tambin es daino para el crecimiento. Las desigualdades en la educacin fundadas en diferencias de gnero han frenado el desarrollo econmico de Pakistn, por ejemplo. Permitir que la distribucin desigual de los activos perpete la pobreza masiva es claramente perjudicial para la gente pobre, pero tambin restringe la creacin de oportunidades de inversin y mercados para el resto de la sociedad. Legitimidad poltica Las desigualdades extremas tambin debilitan la legitimidad poltica y corroen las instituciones pues cuando se dan en el mbito de los ingresos y las capacidades humanas suelen reflejar disparidades en el poder poltico. Los grupos desfavorecidos, es decir, los pobres, las mujeres, las poblaciones rurales y las comunidades indgenas, lo son en parte porque su participacin poltica es dbil, lo que a su vez se debe a la condicin de desventaja social en la que viven. Cuando las instituciones polticas son consideradas vehculos de perpetuacin de las desigualdades injustas o promotoras de los intereses de las lites, ello mina el desarrollo de la democracia y crea condiciones para el desmoronamiento del Estado. En pases como Bolivia y Ecuador, los confl ictos respecto de la gestin de los recursos naturales, en un nivel ms bsico, se transforman en un elemento crucial para los grupos indgenas desfavorecidos, quienes han sido despojados de su derecho a participacin poltica por instituciones que no responden a sus necesidades..

Objetivos de las polticas pblicas La mayora de las sociedades conciben la reduccin de la pobreza y la eliminacin de las desigualdades injustas como metas importantes a la hora de formular polticas pblicas, pero las disparidades extremas minan la consecucin de tales objetivos. Como mostraremos en este captulo, las desigualdades extremas de ingreso limitan la tasa a la cual el crecimiento puede traducirse en menores niveles de pobreza. De manera similar, las desigualdades en el campo de la salud y la educacin reducen la capacidad de los grupos desfavorecidos de beneficiarse de las oportunidades para mejorar su bienestar. Refutacin de los contra argumentos Existen contra argumentos de la aseveracin que la desigualdad importa. Algunos libertarios niegan la existencia de la justicia social. El terico del libre mercado, F.A. Hayek, propuso el famoso argumento que hablar de una distribucin justa o injusta de los recursos es un completo sinsentido. Segn su opinin, es el libre mercado, no la intervencin de la agencia humana el que debe determinar la correcta reparticin de la riqueza y los activos. Este punto de vista desconoce el papel de la agencia humana y las relaciones desiguales de poder en la estructuracin de los mercados. Otra opinin muy generalizada es que ciertas desigualdades son ms graves que otras y que la igualdad ante la ley es sin duda lo ms importante9. No obstante, los derechos y libertades no se sostienen por s solos. En efecto, es probable que la gente se vea restringida en lo que pueden hacer con su libertad y derechos si es pobre, est enferma o si se le ha negado educacin o carece de la capacidad de influir en lo que le sucede. Para tener sentido, las igualdades formales deben estar respaldadas por lo que Amartya Sen ha llamado libertades sustantivas, que consisten en la capacidad de optar por una determinada forma de vida o hacer las cosas que uno valora. Las desigualdades profundas en cuanto a posibilidades de vida limitan estas libertades sustantivas y le restan sentido a la idea de la igualdad ante la ley. Otros han aseverado que la manera adecuada de concebir la justicia social es la privacin absoluta, no la distribucin. La situacin de la gente pobre

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en relacin con otros, segn se afi rma desde este punto de vista, es menos importante que el control que sta tiene sobre el ingreso o su acceso a salud y educacin. Una frase comn es: Estamos en contra de la pobreza, pero la desigualdad es un asunto muy distinto que nada tiene que ver con la justicia social o los ODM. Este argumento tambin es falaz. La pobreza absoluta y la desigualdad pueden no ser lo mismo pero estn ntimamente relacionadas pues las disparidades en las oportunidades de vida defi nen las posibilidades que tiene un individuo de escapar de la pobreza. Por ejemplo, la desigualdad en el acceso a atencin mdica, educacin o derechos polticos pueden reducir las perspectivas de una persona de salir de la pobreza. En este captulo examinamos algunas de las disparidades bsicas que interactan con la pobreza, las cuales se vinculan entre s por su arraigo en las desigualdades de poder que perpetan las privaciones y la indigencia. Las patologas del poder, segn las denomina un autor, estn en el verdadero corazn de los procesos que desvan a los pases del camino hacia el cumplimiento de los ODM10.

Tal como mostraremos ms adelante, el progreso hacia la reduccin de la pobreza absoluta est fuertemente condicionado por la desigualdad. Esto no slo es vlido para el ingreso sino tambin para desigualdades ms generales en mbitos como la salud, la educacin y la poltica. Adems, la idea de que la pobreza y el bienestar humano pueden definirse nicamente en trminos absolutos omitiendo consideraciones relativas no slo hace caso omiso de los resultados de encuestas sobre actitudes, sino de las ideas bsicas elaboradas por Adam Smith en 1776, quien argument convincentemente que la distribucin relativa forma parte integral de cualquier evaluacin del bienestar humano: Por mercancas necesarias entiendo no slo las indispensables para el sustento de la vida, sino todas aquellas cuya carencia es, segn las costumbres de un pas, algo indecoroso entre las personas de buena reputacin, aun entre las clases inferiores. En rigor, una camisa de lino no es necesaria para vivir Pero en nuestros das en la mayor parte de Europa, un honrado jornalero se avergonzara si tuviera que presentarse en pblico sin una camisa de lino11.

La pobreza absoluta y la desigualdad pueden no ser lo mismo pero estn ntimamente relacionadas

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Cadenas de desventajas: la desigualdad en los pases

En el Captulo 1 se analiz las desigualdades entre pases ricos y pases pobres, las cuales tambin se reflejan al interior de los pases. Entre la gente pobre y la gente rica, las mujeres y los hombres, las zonas rurales y las urbanas, as como entre diversas regiones y grupos, an persisten profundas disparidades en cuanto a desarrollo humano. Estas desigualdades pocas veces se dan de manera aislada sino que crean estructuras de desventajas que se refuerzan unas a otras y acompaan a la gente durante sus diversos ciclos de vida y se transmiten de generacin en generacin. La desigualdad del ingreso vara notoriamente de una regin a otra. En trminos generales, Amrica Latina y frica Subsahariana registran niveles muy altos de desigualdad, mientras que Asia Meridional y los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) presentan niveles mucho menores. Aunque no existen umbra-

les claros, los pases con coeficientes de Gini superiores a 50 pueden considerarse en la categora de alta desigualdad (Figura 2.1). A menudo se citan pruebas de diferentes pases para apoyar la propuesta de que, en promedio, la desigualdad casi no cambia con el tiempo, percepcin que resulta ser engaosa desde importantes puntos de vista. Si bien no resulta fcil comparar diversos estudios llevados a cabos entre mltiples pases y a lo largo del tiempo, se registra una clara tendencia durante los ltimos dos decenios hacia el crecimiento de la desigualdad al interior de los pases. De los 73 pases sobre los cuales se dispone informacin, 53 (que en conjunto renen a ms del 80% de la poblacin mundial) han visto crecer la desigualdad, mientras slo 9 (que suman 4% de la poblacin) la han visto disminuir12 . Lo anterior es vlido tanto en situaciones de crecimiento alto como bajo (en

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China, respecto de un crecimiento alto y en Bolivia, del bajo) como en todas las regiones. Las diferencias en el coeficiente de Gini estn relacionadas con las diferencias en la participacin de los ms pobres en la riqueza nacional. En trminos generales, mientras mayor el coeficiente de Gini, menor es la proporcin de ingreso nacional que captan los sectores ms pobres de la sociedad. El 20% ms pobres de la poblacin de pases con una desigualdad baja, como Indonesia y Viet Nam, captan una proporcin del ingreso nacional entre tres y cuatro veces mayor que sus contrapartes de los pases con desigualdades altas como Guatemala y Per (Figura 2.2). Mientras las brechas de ingreso entre pases representan la mayor parte de la desigualdad mundial, las disparidades de ingreso al interior de muchos pases compiten en magnitud con la desigualdad en la distribucin del ingreso mundial. En Brasil, el 10% ms pobre de la poblacin obtiene el
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0,7% del ingreso nacional y el 10% ms rico el 47%. Las desigualdades dentro de frica Subsahariana tambin son inmensas. En Zambia, por ejemplo, la relacin entre el ingreso de los ms ricos y el de los ms pobres es de 42 a 1. Los patrones de distribucin son de gran importancia para la relacin entre ingresos promedio y niveles de pobreza. Una distribucin ms igualitaria puede significar que los pobres que habitan en los pases con niveles bajos de desigualdad tienen ingresos mayores que los pobres de los pases con niveles de ingreso promedio ms altos. Esto muestra claramente cmo la distribucin afecta la pobreza. Por ejemplo, el ingreso promedio de Brasil es tres veces mayor que el ingreso promedio de Viet Nam, sin embargo, el 20% ms pobre de los brasileos posee un ingreso muy inferior al ingreso promedio vietnamita y es similar al ingreso del 20% ms pobre de este pas (Figura 2.3). El 20% ms pobre de la poblacin del Reino Unido tiene un ingreso comparable al del 20% ms pobre de la Repblica Checa, un pas mucho menos pudiente. Tal como sugieren estas comparaciones, el ingreso promedio oculta los efectos de los patrones de distribucin en el bienestar real. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) tambin es un indicador promedio y, en este sentido, tambin muestra un panorama de lo que le sucede a un hipottico individuo promedio de un pas, no a la persona pobre promedio. Lo anterior puede demostrarse mediante un ejercicio muy simple: si ajustamos el componente del ingreso del IDH desde el ingreso promedio al ingreso promedio del 20% ms pobre, y se mantiene todo lo dems constante incluidos los puntajes en salud y educacin, Brasil cae 52 lugares ms abajo en la clasificacin del IDH (al lugar 115) y Mxico 55 lugares (al lugar 108). Las comparaciones entre los pases de ingresos bajos y aquellos con una alta desigualdad tambin resultan sorprendentes en otros sentidos pues destacan el modo en que, en cualquier nivel del ingreso promedio, una distribucin ms equitativa puede relacionarse con niveles inferiores de pobreza. Una forma de ilustrar este fenmeno es considerar cmo podran cambiar los ingresos de distintos segmentos de la distribucin general en un pas determinado, si en l se impusieran los patrones de distribucin de un pas donde existe mayor igualdad. En la actualidad, el 20% ms pobre de la poblacin guatemal-

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teca cuenta con un ingreso promedio de US$550 anuales, lo que lo ubica 46% por debajo del umbral de pobreza internacional fijado en dos dlares diarios. Si este grupo captara la misma porcin del ingreso nacional que el 20% ms pobre de Viet Nam, su ingreso promedio aumentara a US$1.560, lo que equivale a situarse 66% por encima del umbral de dos dlares diarios13. Por cierto, se podra argumentar que este ejemplo ignora los efectos potencialmente negativos sobre el crecimiento y, en consecuencia, sobre el tamao general de la economa que tendra una transicin hacia una mayor igualdad en Guatemala. Sin embargo, el ejemplo de Viet Nam, una economa dinmica de alto crecimiento con menor desigualdad, sugiere que es posible que los beneficios para Guatemala sean positivos en la medida en que se trata de un pas que durante dos decenios ha experimentado escaso crecimiento. Las desigualdades de ingreso reflejan, y a la vez afectan, las disparidades ms generales en las oportunidades de vida, comenzando por la probabilidad de seguir vivo al nacer14. En Bolivia y Per las tasas de mortalidad infantil de los nios pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin son entre cuatro y cinco veces mayores que las de los nios del 20% ms rico. Puesto que registran ms nacimientos, los pobres estn excesivamente representados en la distribucin de muertes infantiles (Figura 2.4). En efecto, se trata de una prueba contundente de cmo la desigualdad despoja a la gente de libertades y opciones bsicas, sin perjuicio de los derechos legales y las libertades formales. Las diferencias basadas en la riqueza son el primer eslabn de un ciclo de desigualdad que persigue a la gente durante toda su vida. Las mujeres de hogares pobres tienen mucho menos probabilidad de recibir atencin prenatal y en el parto por personal mdico especializado (Figura 2.5). Sus hijos tienen igualmente menos probabilidad de sobrevivir y completar la escolaridad y los nios que no la completan tienen ms probabilidades de percibir menores ingresos. As, el ciclo de privaciones se transmite de una generacin a otra. En los pases ricos las oportunidades bsicas de vida tambin estn distribuidas de manera desigual. El Captulo 1 destaca el abismo que separa al individuo promedio de un pas desarrollado del individuo promedio de un pas en desarrollo. Pero ms all de esta brecha, algunos grupos desposedos del Primer

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Desigualdad y desarrollo humano

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Desigualdad y desarrollo humano

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Mundo tienen oportunidades de vida comparables con las del promedio de los pases que cuentan con niveles muy inferiores de ingreso. Los pobres mue&IGURA

ren ms jvenes y se enferman con mayor frecuencia. Los hombres del 5% superior en la distribucin de ingresos de Estados Unidos viven aproximadamente 25% ms que los hombres del 5% inferior15, en tanto que los altos niveles de gasto en salud no han logrado erradicar las grandes disparidades respecto de las tasas de mortalidad infantil basadas en la raza, la riqueza y el estado en que se reside. Tales desigualdades han limitado los avances en la reduccin de la mortalidad infantil. La tasa de esta mortalidad en Estados Unidos es comparable a la de Malasia, pas que cuenta con un cuarto del ingreso del pas del Norte. As, las tasas de mortalidad entre los nios afroamericanos de Washington, D.C. son mayores que las de los nios de Kerala, en la India y aunque aqu intervienen tambin otros factores socioeconmicos, las barreras financieras que impiden acceder a atencin de salud adecuada constituyen un aspecto importante del problema (Recuadro 2.1).

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Recuadro 2.1

Desigualdad y salud en los Estados Unidos

Estados Unidos lleva la delantera en el mundo en lo que a gasto en salud se reere. En trminos per cpita, el pas del Norte gasta en salud el doble que el promedio de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos o el 13% de su ingreso nacional. Sin embargo, los habitantes de algunos pases que gastan considerablemente menos son bastante ms sanos que los estadounidenses. En efecto, los indicadores de salud pblica de EE.UU. se ven malogrados por profundas desigualdades vinculadas con factores como ingreso, cobertura del seguro de salud, raza, etnia, ubicacin geogrca y lo que es ms crtico, acceso a la atencin.

Los principales indicadores de salud de Estados Unidos estn muy por debajo de lo que podra esperarse en funcin de la riqueza nacional de este pas. Las tendencias en materia de mortalidad infantil son particularmente problemticas, puesto que el descenso sostenido que registr la tasa de mortalidad infantil durante medio siglo disminuy su ritmo desde el ao 2000 y luego experiment un retroceso, con lo cual el actual indicador de Estados Unidos es ms alto que el de muchos otros pases industrializados. Por ejemplo Malasia, pas cuyo ingreso promedio alcanza a una cuarta parte de aqul de Estados Unidos, registra la misma tasa de mortalidad in(contina)

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Recuadro 2.1

Desigualdad y salud en los Estados Unidos (continuacin)

fantil que la de EE.UU. (Figura 1) y el indicador de mortalidad infantil urbana del estado indio de Kerala es inferior al de los afroamericanos que viven en Washington DC. Las enormes diferencias en materia de salud entre los grupos socioeconmicos explican en parte los magros resultados de Estados Unidos respecto de otros pases industrializados. Desde la cuna a la tumba, la salud del estadounidense muestra divergencias extremas. Por ejemplo, existen disparidades raciales y tnicas persistentes en salud como resultado de las diferencias en la cobertura del seguro, los ingresos, el idioma y la educacin, entre otros factores (Figura 2). En este sentido, las madres afroamericanas tienen el doble de probabilidades que las mujeres blancas de dar a luz bebs

caid de cada estado para los habitantes de ingresos bajos. Ms que en cualquier otro pas industrial grande, el costo de los tratamientos es la principal barrera que enfrenta el pblico a la hora de acceder a los servicios en Estados Unidos. Ms del 40% de quienes no estn asegurados tampoco cuenta con un lugar habitual para recibir atencin mdica cuando se enferma y ms de la tercera parte informa que, por motivos de costos, ellos mismos o algn miembro de su familia tuvo que arreglrselas sin atencin mdica cuando la necesitaron en el ltimo ao, lo que incluye tratamientos recomendados o medicamentos.
Desigualdad y desarrollo humano

La desigualdad en el acceso a la atencin mdica tiene vnculos evidentes con los resultados en materia de salud. Quienes no cuentan con seguro tienen menos probabilidades de recibir atencin ambulatoria habitual, lo cual aumenta la posibilidad de que sean hospitalizados por problemas de salud factibles de evitar. Una vez en el hospital, reciben menos servicios y estn ms propensos a morir que los pacientes asegurados. Por otra parte, tambin reciben menos atencin preventiva. El Institute of Medicine calcula que por lo menos 18.000 estadounidenses mueren antes de tiempo cada ao exclusivamente porque no cuentan con seguro de salud. En efecto, nacer en el seno de una familia sin seguro aumenta en aproximadamente 50% la probabilidad de morir antes de cumplir un ao. La desigualdad en el acceso a atencin mdica ejerce un efecto poderoso en las desigualdades en materia de salud relacionadas con la raza, las que slo se explican en parte por las desigualdades en cuanto a ingresos y acceso a seguros. Un estudio seala que si se elimina la brecha en la atencin de salud entre afroamericanos y estadounidenses blancos, se salvaran aproximadamente 85.000 vidas al ao. Para contextualizar esta cifra, los adelantos tecnolgicos en la medicina salvan unas 20.000 vidas al ao. La comparacin destaca una paradoja fundamental del sistema de salud de Estados Unidos. Los altos niveles de gasto en atencin mdica personal son un reejo de los enormes adelantos en tecnologa y tratamientos mdicos del pas, pero las desigualdades sociales, que se articulan con desigualdades en la nanciacin del sistema, restringen el alcance de tales adelantos.
0 Raza 10 30 40 Bajo el umbral de pobreza Uno o dos veces el ingreso del umbral de pobreza Afroamericanos Promedio nacional Blancos Cuatro veces y ms el ingreso del umbral de pobreza Ingreso Proporcin de la poblacin sin seguro de salud (%)

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bajo peso y sus nios tienen dos veces ms probabilidades de morir antes de cumplir un ao. Por otra parte, las diferencias de ingresos

Figura 2

Seguro de salud, pobreza y raza en Estados Unidos

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del 5% superior de la escala de ingresos de Estados Unidos vivir 25% ms que un nio que nace en un hogar perteneciente al 5% inferior. Muchos factores contribuyen a generar desigualda-

20

Fuente: Fundacin Henry Kaiser Family 2005.

des en materia de salud. Uno de los ms importantes es la cobertura de la prestacin de servicios mdicos. Estados Unidos es el nico pas ms desarrollado que no cuenta con sistema de seguro de salud universal. Su combinacin de seguro privado provisto por el empleador y cobertura pblica nunca ha protegido a todos los norteamericanos. Mientras ms de la mitad de la poblacin est cubierta por un seguro de salud a travs de su empleador y casi todos los ancianos cuentan con Medicare, ms de uno de cada seis estadounidenses menores de 65 aos (45 millones de personas) no tena seguro de salud en 2003. Adicionalmente, ms de la tercera parte (36%) de las familias que viven bajo el umbral de pobreza no cuentan con seguro; los hispanoamericanos (34%) tienen ms del doble de probabilidades de vivir sin seguro que los estadounidenses blancos (13%), y el 21% de los afroamericanos carece de cobertura. La cobertura del seguro de salud tambin presenta grandes variaciones entre los 50 estados, diferencias que dependen de la proporcin de familias de ingresos bajos, el tipo de empleo y la amplitud del programa Medi-

Fuente: Rowland and Hoffman 2005; Proctor and Dalaker 2003; Munnell, Hatch and Lee 2004; The Henry Kaiser Family Foundation 2005; Deaton 2002.

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Capas de desigualdad restringen las elecciones de vida Las oportunidades de vida en cualquier pas se ven restringidas por un complejo sistema de capas de desigualdad. Las disparidades en las oportunidades de salud, educacin, ingreso e influencia poltica existen en todos los pases en mayor o menor envergadura. Las desigualdades que se relacionan con la riqueza, el gnero, la ubicacin geogrfica, la raza o etnia, junto con otros elementos que ponen al individuo en desventaja, no operan nunca de manera aislada, sino que interactan para crear ciclos de desventaja dinmicos, que se refuerzan mutuamente y transmiten de una generacin a otra. Interrumpir estos ciclos es una de las claves para acelerar el avance hacia los ODM.
Desigualdades regionales En muchos pases las disparidades regionales son una importante fuente de desigualdad. En Brasil, la tasa de mortalidad infantil es de 52 muertes por cada 1.000 nacidos vivos en el nordeste, pero cae a 20 muertes en el sudeste. Las 10 municipalidades que cuentan con las tasas ms bajas de mortalidad infantil suman un promedio de ocho muertes por cada 1.000 nacidos vivos, nivel comparable con el de algunos pases de ingresos altos. Por el contrario, la tasa de las 10 municipalidades en peor situacin al respecto es de 117 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, cifra que supera la de Bihar, en la India. El gasto per cpita en salud est inversamente relacionado con la tasa de mortalidad infantil pues es dos veces mayor en el sudeste que en el nordeste16. La descomposicin grfica de los IDH nacionales revela la envergadura de la desigualdad regional al interior de los pases. En China, este ndice vara de 0,64 en Guizhou a 0,80 en Guangdon y 0,89 en Shangai (Figura 2.6). Si se tratara de pases, Guizhou estara justo por sobre Namibia y Shangai, en el mismo lugar que Portugal. En Mxico, el IDH va desde 0,71 en Chiapas y 0,72 en Oaxaca hasta 0,89 en Ciudad de Mxico, rango que abarca desde El Salvador hasta la Repblica de Corea. Las diferencias en el campo de la educacin explican en parte esta situacin ya que las tasas de analfabetismo varan desde 3% en Ciudad de Mxico hasta ms de 20% en Chiapas y Guerrero. En la Figura 2.7 se usa un rbol de desigualdades para estudiar cmo se

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Desigualdad y desarrollo humano

presentan estas desigualdades en niveles geogrficos inferiores al estado. Las municipalidades ms ricas en Guerrero, como el balneario de Acapulco, tienen niveles de alfabetizacin comparables con los de los pases de ingresos altos y pequeas brechas de gnero. Por el contrario, en los municipios predominantemente rurales, indgenas y montaosos, la alfabetizacin cae a 28% para la totalidad de la poblacin, la mitad del nivel que registra Sudn, y a 20% para las mujeres. Estos rboles permiten identificar los complejos patrones de desigualdad que operan bajo el promedio nacional.
Las disparidades urbano-rurales Vivir en zonas rurales es, en muchos pases, una
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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

determinante de desventaja. Las tasas de pobreza son mayores y el acceso a los servicios, menor. En Ghana, por ejemplo, la incidencia de la pobreza es de 2% en la ciudad capital, Accra, pero de 70% en la sabana rural. Aunque esta zona alberga a la quinta parte de la poblacin del pas, dos quintas partes de la totalidad de sus habitantes viven en condiciones de pobreza y pese a que en Accra la pobreza ha ido decayendo, en la sabana, la situacin permanece igual17. La divisin rural-urbana de Ghana es igualmente evidente con respecto al acceso a los servicios bsicos. Una quinta parte de los residentes rurales cuenta con acceso a agua corriente en contraste con los cuatro de cada cinco residentes urbanos. Las tasas de mortalidad en nios menores de cinco aos son mucho mayores en las zonas rurales, lo que refleja una mayor incidencia de la pobreza y una cobertura ms restringida en cuanto a servicios bsicos. En Bolivia las tasas de mortalidad son 1,9 veces mayores entre los nios del campo que entre los que viven en la urbe (Figura 2.8). En muchos pases, la divisin rural-urbana magnifica tambin de manera impresionante las desigualdades de gnero. En Pakistn, la brecha rural-urbana respecto de la asistencia a la escuela es de 27 puntos porcentuales, pero la brecha entre nias rurales y nios urbanos es de 47 puntos porcentuales (Figura 2.9). En muchos pases esta divisin tambin exacerba las desigualdades dentro de un mismo grupo y entre ste y otros. Por ejemplo, las poblaciones indgenas de Guatemala tienen mucho ms probabilidad de
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vivir en la pobreza, pero la incidencia de la pobreza entre la poblacin indgena rural es de casi cinco veces el promedio de las personas no indgenas urbanas (Figura 2.10).
Desigualdad de gnero La desigualdad de gnero es una de las desigualdades ms profundas y omnipresentes y se muestra con gran brutalidad en Asia Meridional. En la India, por ejemplo, la tasa de mortalidad entre los menores de uno y cinco aos es 50% mayor para las nias que para los nios. Estas nias, impedidas de vivir por haber nacido con dos cromosomas X, se cuentan entre las 100 millones de
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En la India la tasa de mortalidad entre los menores de uno y cinco aos es 50% mayor para las nias que para los nios

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Desigualdad y desarrollo humano

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Desigualdad y desarrollo humano

mujeres desaparecidas de Asia Meridional. La mayor tasa de mortalidad entre las nias y mujeres, desde el parto hasta aproximadamente los 30 aos, invierte el equilibrio demogrfico normal de gnero, lo que apunta a desigualdades estructurales en la nutricin, la atencin de salud y el estatus. La desigualdad de ingreso refuerza los resultados desiguales para las mujeres en el mbito de la salud. En Indonesia, por ejemplo, las razones de mortalidad materna son cuatro veces mayores entre las mujeres del 20% ms pobre de la poblacin que entre las mujeres del 20% ms rico. Las mujeres que mueren durante el embarazo tienen una probabilidad dos veces mayor de no tener escolaridad y 50% menos probabilidades de acceder a agua limpia18. En todo el mundo en desarrollo, las mujeres pobres tienen menor probabilidad que las mujeres de los grupos ms acomodados de que sus partos sean atendidos por personal especializado, un indicador crucial de la mortalidad materna. En Per y Yemen, las mujeres que pertenecen al 20% ms rico de la poblacin tienen una probabilidad entre seis y cinco veces mayor de que sus partos cuenten con asistencia especializada que las mujeres del 20% ms pobre. Las desigualdades de gnero, incluida la mortalidad infantil, nos conducen nuevamente a desigualdades de oportunidades de vida ms generales. En Burkina Faso, las tasas de mortalidad infantil son tres veces mayores para los nios de madres sin educacin formal que para aquellos cuyas madres s la han recibido. Las evidentes disparidades de desarrollo humano descritas aqu son el resultado de desigualdades estructurales ms profundas, entre las que se cuentan las disparidades menos evidentes en cuanto al poder. Puesto que la participacin en la sociedad es una dimensin del desarrollo humano, la potenciacin de los pobres es tanto un instrumento de reduccin de la pobreza como un aspecto de esta reduccin. Los pobres y los grupos desposedos con frecuencia carecen de la capacidad de influir en las instituciones controladas por grupos de lite. En trminos ms generales, la desventaja se perpeta gracias a desigualdades respecto de lo que se puede entender como factores que forman las capacidades polticas de los pobres: la confianza en s mismos, la capacidad de influir en los procesos polticos y el reconocimiento por parte del resto de la sociedad. En ningn otro aspecto se revelan con ms cla-

ridad las desigualdades de poder y las consecuencias que de ellas se derivan que en el caso de las mujeres. Ellas viven la desigualdad desde el hogar hasta el nivel nacional, donde universalmente estn subrepresentadas, tanto en los cuerpos legislativos como en los rganos gubernamentales y las estructuras polticas locales. Las mujeres, especialmente aquellas de ingresos bajos, tienden a tener menos control sobre los recursos domsticos, menos acceso a informacin y a servicios de salud, y tambin menos control sobre su propio tiempo, todos factores estrechamente ligados a su estado nutricional, la calidad del cuidado que reciben y el estado nutricional de sus hijos (Recuadro 1.3). Oportunidades desiguales: las desigualdades en la salud y los ODM Las desigualdades en las oportunidades de vida en la magnitud que recin hemos descrito no son slo injustas en s mismas, sino que tambin perjudican los ODM pues impiden el progreso en muchos mbitos. Para demostrar cmo las estrategias que buscan reducir la desigualdad podran acelerar el progreso, en esta seccin abordamos el tema de la mortalidad infantil.
Ingreso Tal como muestra el Captulo 1, si se mantienen las tendencias actuales, no se cumplir la meta de los ODM que busca reducir las muertes infantiles en dos terceras partes. Dos factores vinculados explican gran parte de este dficit. En primer lugar, en la mayora de los pases, la proporcin de muertes infantiles que sufren los pobres es mucho mayor que su participacin en la poblacin total. Dicho de otro modo, los hijos de los pobres estn desproporcionadamente representados entre las vctimas de la mortalidad infantil, situacin particularmente grave en muchos pases. Por ejemplo, en Ghana 36% de las muertes infantiles se dan en el 20% ms pobre de la poblacin, mientras que la cifra slo llega al 7% en el 20% ms rico (Figura 2.14). En segundo lugar, la tasa de mortalidad infantil decae a un ritmo mucho menor entre los pobres que la tasa promedio de descenso de la mayora de los pases. Datos comparativos entre naciones sugieren que la tasa de mortalidad infantil en el 20% ms pobre decae a la mitad de la velocidad de la tasa promedio de descenso, de

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modo que la brecha de mortalidad entre nios ricos y pobres se est ampliando. En Zambia, la mortalidad infantil en el 20% ms rico de la poblacin cay en 6% al ao durante la segunda mitad de los aos noventa, es decir, a una velocidad tres veces superior que la del 20% ms pobre (Figura 2.11). No debe tolerarse ninguna muerte infantil evitable. Pero el actual patrn de avance tambin resulta subptimo para el cumplimiento de la meta de los ODM que apunta a reducir la mortalidad infantil en dos terceras partes. El descenso ms lento ocurre precisamente en el grupo demogrfico para el cual un progreso acelerado podra traducirse en las mayores disminuciones de la mortalidad infantil. Segn una estimacin, estrechar la brecha en las tasas de mortalidad infantil entre el 20% ms pobre y el promedio nacional disminuira en 60% las muertes infantiles, lo que equivale a salvar 6,3 millones de vidas anuales, medida que adems ubicara al mundo en la senda adecuada para cumplir esta meta de los ODM19. Lo anterior sugiere que el fracaso de los gobiernos nacionales y la comunidad internacional en cuanto a superar las desigualdades basadas en la riqueza tienen por costo la vida de ms de seis millones de nios al ao. Incluso se podra afirmar que la evaluacin que se desprende de esta comparacin es excesivamente conservadora. Sobre la base de datos de la Encuesta Demogrfica y de Salud, estimamos lo que ocurrira si la tasa promedio de mortalidad infantil decayera al ritmo del 20% ms rico de la poblacin. Para muchos pases esto significara un descenso muy importante en las muertes infantiles, lo que, en la India y Nicaragua, reducira el total general en ms de la mitad. Para la India, esta disminucin reducira las muertes generales en aproximadamente 1,4 millones. Slo en estos tres pases, Bangladesh, la India y Nepal, medio milln de las vidas salvadas corresponderan a nios en su primer mes de vida.
Gnero La reduccin de la desigualdad de gnero tendra un efecto cataltico en la disminucin de las muertes infantiles. El efecto sera particularmente marcado en Asia Meridional, regin donde la desigualdad de gnero est profundamente arraigada. Si la India estrechara su brecha de gnero en cuanto a mortalidad entre nios y nias de uno a cinco aos, se calcula que se salvaran unas 130.000 vidas, logro que

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reducira la tasa de mortalidad infantil en 5%20. La superacin de las desigualdades de gnero ms generales tendra un efecto an ms notorio debido a los vnculos negativos que existen entre la privacin nutricional materna y la mortalidad infantil. El porcentaje de mujeres bajo peso es cuatro veces mayor en Asia Meridional que en frica Subsahariana y las deficiencias en cuanto a nutrientes y vitaminas que se asocian con la muerte infantil son an mayores. Asia Meridional registra menores niveles de pobreza y mayor ingreso promedio que frica Subsahariana, pero la tasa de desnutricin infantil de Asia Meridional supera a la de frica Subsahariana en 20%. La mitad de los nios bajo peso del mundo viven en Asia Meridional, dficit que junto a otras carencias en materia de desarrollo humano est muy relacionado con la desigualdad de gnero. Una mayor equidad de gnero podra impulsar decididamente la reduccin de la mortalidad infantil. Segn datos comparativos entre pases, el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Poltica Alimentaria ha estimado que equiparar el acceso de hombres y mujeres a educacin, nutricin, ingreso y derechos de propiedad podra reducir en 13% la tasa de nios menores de tres aos bajo peso en Asia Meridional, lo cual equivale a 13,4 millones menos de nios desnutridos propensos a morir tempranamente. En el caso de frica Subsahariana, la desnutricin caera en tres puntos porcentuales o el equivalente a 1,7 millones nios desnutridos menos21. El modo en que el refuerzo del rol de la

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mujer incide en el bienestar de los nios incluye mayor espaciamiento entre nacimientos gracias a un mejor control de la fecundidad, mayor uso de los establecimientos de salud y mejor conocimiento de las posibles alternativas de atencin mdica.
Polticas pblicas. Reducir las profundas desigualdades de gnero, de ingreso o regionales, que generan tasas desiguales de mortalidad infantil, requiere de reformas generalizadas. Las polticas pblicas son un elemento crucial para abordar los siguientes tres aspectos que permitirn reducir la desigualdad: Acceso. Los pobres suelen vivir en zonas que cuentan con escasos servicios bsicos de salud o establecimientos que carecen de medicamentos y personal especializado. El dficit crnico de financiacin es parte del problema. Ofrecer cobertura de salud bsica en un pas de bajos ingresos cuesta un monto estimado de US$30 a US$40 per cpita. En gran parte de frica, el gasto es inferior a US$6 per cpita, por lo que, en tales condiciones, aun si los establecimientos existen, es probable que carezcan de los medicamentos ms bsicos. Accesibilidad fi nanciera. Cobrar por la atencin bsica de salud incrementa la desigualdad. Estos pagos pueden representar una importante proporcin del ingreso de la gente pobre, lo que genera menor demanda, interrumpe los tratamientos o aumenta el endeudamiento. En Viet Nam, una visita al hospital cuesta 40% del ingreso mensual de aquellos que pertenecen al 20% ms pobre de la poblacin. Los altos niveles de gastos en salud por hogar no slo desincentivan el uso de los servicios, sino que, segn una estimacin, han empujado a tres millones de vietnamitas a la pobreza 22 . En China, el deterioro del sistema de salud pblica despus de las reformas de fines de los aos setenta ha exacerbado las desigualdades en el campo de la salud (Recuadro 2.2). Eliminar el pago por

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Desigualdad y desarrollo humano

servicios puede mejorar la equidad. Cuando Uganda tom tal medida en 2001, las visitas a los establecimientos de salud pblica aumentaron en 80% y la mitad del aumento se registr entre el 20% ms pobre de la poblacin. La proporcin de hogares que ha informado no haber usado nunca un servicio de salud debido a los altos costos disminuy de aproximadamente 50% en 1999 a 35% en 2002, reduccin que fue particularmente notoria en la regin ms pobre del pas23. Rendicin de cuentas. Aun donde se dispone de servicios de salud pblica, los pobres no los usan. Por ejemplo, en la India gran parte de la demanda est dirigida a prestadores privados mal calificados. Una encuesta realizada en uno de los distritos ms pobres de Rajastn descubri que los hogares pobres recurran a los prestadores privados de salud incluso cuando haba servicios pblicos nominalmente gratuitos. Una de las razones era que ms de la mitad de los centros de salud estaban cerrados en perodos que deban atender. Adems, cuando los establecimientos estn abiertos, solan no contar con personal especializado. Para la India en general, los resultados de estudios de visitas sin previo aviso a clnicas de salud indican que en el 40% de ellas no haba personal especializado en el establecimiento al momento de la visita 24. Generar sistemas de salud ms responsables y transparentes puede mejorar de manera espectacular el acceso y los indicadores de salud. Por ejemplo, en 1987, en el estado brasileo de Cear, uno de los ms pobres del pas, se instaur un sistema de atencin de salud descentralizado y comunitario que hoy emplea a ms de 170.000 trabajadores de la salud. El programa ha sido acompaado de estrategias de apoyo al seguimiento comunitario de los prestadores de salud y, en menos de 15 aos, la tasa de mortalidad infantil disminuy en un tercio respecto del nivel de 1987.

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Recuadro 2.2

China: desigualdades crecientes en la salud

Durante los ltimos cuatro decenios, China registra uno de los avances ms rpidos de la historia en materia de desarrollo humano. En efecto, durante el decenio de 1990, el pas escal 14 lugares en la clasicacin del IDH (al lugar 85). Por otra parte, China es el pas con el crecimiento econmico ms rpido de la historia durante los ltimos decenios, con un ingreso per cpita que se ha triplicado en trminos de poder adquisitivo constante. Sin embargo, existen indicios preocupantes de que el avance social comienza a rezagarse comparado con el desempeo econmico y una de las inquietudes principales es la disminucin de la tasa de reduccin de la mortalidad infantil. Las desigualdades en materia de salud parecen estar empeorando este problema pues quienes enfrentan los mayores riesgos de muerte son los nios de las provincias ms pobres y los sectores rurales de China. Los niveles de mortalidad infantil en las zonas urbanas representan, en promedio, alrededor de un tercio de los niveles de las zonas rurales. En efecto, las tasas de mortalidad de nios menores de cinco aos oscilan entre ocho por cada 1.000 nacidos vivos en Shangai y Beijing (cifra comparable con Estados Unidos) y 60 en la provincia de Guizhou, una de las ms pobres (cifra comparable con Namibia). En este sentido, la brecha entre provincias ricas y pobres parece estar amplindose, al igual que la diferencia en trminos de supervivencia entre nias y nios. Las investigaciones recientes indican que las tasas de mortalidad infantil aumentan a una tasa de 0,5% al ao entre las nias mientras que en el caso de los nios, disminuyen en un 2,3% al ao. Las polticas pblicas no han ayudado mucho a mejorar la situacin. Hasta 1980, la mayora de los habitantes rurales pobres de China contaba con cobertura del Sistema Mdico Cooperativo, el que fue desmantelado con las reformas de mercado. Uno de los efectos consisti en desplazar la carga del nanciamiento de los costos de atencin desde los proveedores pblicos hacia las transferencias familiares y en la actualidad, la mayora de las personas deben comprar un seguro de salud, enfrentar los costos a medida que surgen o arreglrselas sin atencin mdica. Hoy, China gasta 5% del PIB en salud, cifra relativamente alta en comparacin con pases con niveles de ingresos similares, pero el gasto pblico en el sector llega a menos del 2% del PIB, puesto que en realidad, el nanciamiento de la salud fue privatizado. La descentralizacin del aparato scal ha rea rmado la transicin hacia un sistema de mercado. Los condados y distritos
Fuente: Lim y otros 2004; Liu, Liu y Meng 1994; Sen 2004.

ms pobres no han podido recaudar sucientes ingresos tributarios debido a lo cual se intensica la presin sobre los proveedores de atencin para que exijan pagos por los servicios que prestan, entre los que se incluyen las vacunas bsicas y otros servicios de salud preventivos. Sin embargo, cobrar por servicios que constituyen bienes pblicos es tanto inequitativo como ineciente en trminos econmicos. El deterioro de la prestacin pblica ha generado una falta de concordancia entre la necesidad y la provisin de servicios: el gasto promedio per cpita en salud en las zonas urbanas supera ahora
Desigualdad y desarrollo humano

3,5 veces el nivel de las zonas rurales. Adems, entre el 70% y el 80% de los habitantes del campo no tienen cobertura de seguro de salud alguna, lo cual signica que los afectados deben recurrir a su propio bolsillo para costear el tratamiento de una enfermedad. En efecto, los altos costos de la atencin de salud provocan pobreza familiar y son tambin un elemento de disuasin en cuanto al uso de los servicios. Un estudio encargado por el Ministerio de Salud de China que abarc tres provincias (Guangdong, Shanxi y Sichuan) descubri que la mitad de los entrevistados informaron no haber buscado atencin mdica pese a haberla necesitado en el ltimo ao y citaron el costo como el motivo principal. Las barreras de precios pueden ser, en parte, responsables de la reduccin de la cobertura de vacunacin. Durante el decenio de 1980, la vacunacin contra la difteria, la tos ferina y el ttano (DPT3) aument de 58% a 97%, unos de los ndices de cobertura ms altos en el mundo en desarrollo. Desde entonces, el ndice cay a 90%, segn datos de la Organizacin Mundial de la Salud y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Ahora se enfrenta el riesgo de que China no cumpla la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en cuanto a mortalidad infantil y que la profundizacin de las desigualdades interrumpa el avance hacia la consecucin de otras metas en materia de salud. Estas desigualdades surgen a partir del sistema privatizado de nanciamiento de la salud que no parece encajar en un pas con altos niveles de pobreza. Si bien las reformas econmicas son claramente responsables de importantes ganancias, los principios de mercado se han forzado demasiado para llevarlos al sistema de salud. El propio Gobierno de China est ahora revisando el nanciamiento del sector con la idea de fortalecer la prestacin de servicios destinados a los hogares pobres.

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El potencial del crecimiento a favor de los pobres en trminos del desarrollo humano

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Desigualdad y desarrollo humano

Las tendencias que muestra la desigualdad de ingreso son de gran importancia para dimensiones ms amplias del desarrollo humano as como para la pobreza de ingreso. Los pasos hacia una mayor equidad distributiva podran reducir drsticamente la tasa de pobreza de ingreso y generar beneficios consecuentes tanto para los ODM como para otros objetivos ms amplios en trminos de desarrollo humano. Una mejor distribucin puede potenciar el desarrollo mediante dos vas: una esttica y otra dinmica. A cualquier tasa de crecimiento, mientras mayor sea la participacin de los pobres en el incremento en la riqueza econmica, mayor ser la relacin entre reduccin de pobreza y crecimiento, conocida como la elasticidad de la pobreza-crecimiento. ste es un efecto esttico. Los efectos dinmicos surgen cuando los cambios en la distribucin afectan la tasa de crecimiento. La desigualdad extrema puede constituir un freno al crecimiento. Este efecto es especialmente fuerte para la desigualdad de activos. El acceso limitado a activos productivos, o la capacidad limitada para hacer valer derechos legales, puede restringir la capacidad de prstamo e inversin de los pobres, lo cual frena el crecimiento25. Las pruebas provenientes de estudios comparativos entre pases sugiere que una mayor equidad distributiva puede acelerar el crecimiento y que no existen disyuntivas inherentes entre crecimiento y equidad. En consecuencia, una mejor igualdad distributiva puede generar un doble beneficio: aumento del crecimiento y tamao de la tarta econmica adems de la posibilidad de que los pobres obtengan una porcin mayor26. Mejorar la distribucin del crecimiento En los pases en que la desigualdad y los niveles de pobreza son altos, an pequeos cambios en la distribucin pueden reducir la pobreza de manera significativa.

Acelerar la reduccin de la pobreza en cada pas Segn datos sobre ingreso y gasto de los hogares, estimamos que el impacto potencial en la pobreza de ingreso podra duplicar la porcin del ingreso nacional que obtiene el 20% ms pobre de la poblacin gracias a transferencias desde el 20% ms rico (ver Nota tcnica 2). Para los pases con alta desigualdad y gran parte de la poblacin en condiciones de pobreza, transferir incluso una pequea proporcin del ingreso del 20% ms rico podra llevar a grandes cantidades de personas por encima del umbral de pobreza. En el caso de Brasil y Mxico, la transferencia de 5% del ingreso del 20% ms rico de la poblacin tendra los siguientes efectos: En Brasil, aproximadamente 26 millones de personas pasaran a situarse por encima del umbral de la pobreza de los dos dlares diarios, lo que reducira la tasa de pobreza de 22% a 7%. En Mxico, aproximadamente 12 millones de personas saldran de la pobreza, segn se define a nivel nacional, lo que reducira la tasa de pobreza de 16% a 4%. Obviamente, este es un ejercicio esttico que ilustra el impacto sobre la pobreza que tendra una transferencia hipottica desde los ricos hacia los pobres. En una sociedad que otorga ms importancia a las ganancias en materia de bienestar para los pobres que a aquellas que benefician a los ricos, la transferencia podra considerarse como una mejora del bienestar del total de la sociedad aun si algunos pierden en el proceso. Otra va para mejorar la distribucin es el crecimiento progresivo, un patrn de crecimiento en el que no slo crecen los ingresos promedio, sino tambin los de los pobres y a un ritmo an mayor que el promedio. Se trata de un proceso de suma positiva en el que nadie pierde y los pobres ganan proporcionalmente ms. El crecimiento progresivo puede concebirse como un proceso dinmico en el que los pobres se gestan su propia manera de salir de la pobreza a la vez que aumentan el aporte que hacen a la riqueza nacional (Recuadro 2.3).

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Un crecimiento progresivo incluso modesto puede tener un vigoroso impacto sobre la pobreza. Una vez ms, recurrimos a modelos de simulacin de crecimiento basados en datos provenientes de encuestas por hogares nacionales sobre el ingreso a fin de demostrar los efectos en Brasil y Mxico. Creamos dos escenarios. El primero es un escenario neutro en cuanto a distribucin que supone la continuacin de las tendencias actuales de crecimiento sin cambios en la distribucin. Los aumentos del ingreso se distribuyen segn las participaciones existentes en el ingreso: si el 20% ms pobre obtiene 1% del ingreso actual, recibir US$0,01 por cada dlar que genera

el ingreso. El segundo escenario de crecimiento progresivo supone que la gente que vive por debajo del umbral de la pobreza duplica su participacin en el crecimiento futuro. En este caso, si el 20% ms pobre representara a la poblacin que vive en condiciones de pobreza, su participacin en el crecimiento futuro crecera entre US$0,01 y US$0,02 por cada dlar. Dado el alto grado de desigualdad que existe tanto en Brasil como Mxico, este es un escenario modesto respecto de un crecimiento a favor de los pobres. Aun as, los resultados son sorprendentes. En el caso de Brasil, la medida acorta el tiempo que le toma a un hogar medio superar el umbral de la

An pequeos cambios en la distribucin pueden reducir la pobreza de manera signicativa

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Desigualdad y desarrollo humano

Recuadro 2.3

Crecimiento progresivo y a favor de los pobres

As como con la maternidad y la tarta de manzana, todos son partidarios del crecimiento a favor de los pobres. El concepto, al igual que su variante ms reciente y cada vez ms popular el crecimiento compartido, capta la idea de la importancia que reviste la calidad del crecimiento, as como su cantidad, para la reduccin de la pobreza. Sin embargo, el concepto tiene diferentes signicados para personas distintas. Por ejemplo, el Banco Mundial y los organismos internacionales de desarrollo propician una denicin absoluta del crecimiento a favor de los pobres donde lo que importa no es si el ingreso de este segmento aumenta en relacin con el ingreso promedio, sino cun rpido es ese aumento. Segn esta denicin, el crecimiento a favor de los pobres podra coincidir con el aumento de la desigualdad, incluso en aquellos pases ya caracterizados por desigualdades extremas. La denicin progresista del crecimiento a favor de los pobres que se usa en este Informe se concentra en la posicin relativa de los propios pobres y destaca el potencial de pequeos desplazamientos distributivos para producir ganancias importantes en materia de reduccin de la pobreza. Se trata slo de diferencias semnticas? O acaso tienen importancia directa para el desarrollo humano? Es posible exagerar las diferencias: todos los que participan en el debate favorecen una reduccin rpida de la pobreza. Por extensin, nadie argumenta que bajos niveles de desigualdad son inherentemente positivos para la reduccin de la pobreza. Si lo fueran, Benin, un pas con bajo crecimiento y poca desigualdad (con un coeciente de Gini de alrededor de 36 durante el decenio de 1990), arrojara mejores resultados que China. Sin embargo, hay dos temas muy importantes en juego, ambos relacionados con el equilibrio necesario entre crecimiento econmico y distribucin.
Fuente: Kakwani, Khandker y Son 2004; Ravallion 2005; DFID 2004b.

El primer tema est relacionado con la justicia social. Segn la denicin absoluta, el crecimiento neutro en trminos de distribucin favorece a los pobres: todo crecimiento que aumente el ingreso de los pobres puede considerarse como crecimiento que los favorece. Es difcil conciliar lo anterior con la nocin bsica de justicia social. Si, conforme al actual patrn de distribucin, todos los habitantes de Brasil participaran del aumento en el crecimiento, el 20% ms rico recibira 85 centavos por cada dlar; el 20% ms pobre recibira tres centavos. Todos, entre ellos los pobres, mejoraran su situacin, entonces el crecimiento podra considerarse como a favor de los pobres. Pero si le asignamos ms importancia al bienestar de los pobres, ese patrn de distribucin no es coherente con los principios bsicos de equidad y justicia social. El segundo tema est relacionado con la conversin del crecimiento en pobreza. Si intensicar el efecto del crecimiento en la reduccin de la pobreza es un objetivo central de las polticas pblicas, entonces la distribucin s importa. Si todo lo dems permanece inalterado, mientras mayor sea la proporcin del aumento del crecimiento captado por los pobres, ms rpido disminuir la pobreza. Aumentar la proporcin de crecimiento adicional que se destina a los pobres puede acelerar la tasa a la cual la prosperidad creciente reduce la pobreza, al tiempo que aumenta la tasa de crecimiento general. El enfoque de crecimiento progresivo centra su atencin en las desigualdades estructurales que privan a los pobres y marginados de la oportunidad de contribuir al crecimiento y participar de l en trminos ms equitativos, con lo cual pone a la distribucin, junto con el crecimiento, en el centro del programa de polticas destinadas a reducir la extrema pobreza.

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Mientras ms pequea es la participacin de los pobres en cualquier incremento del ingreso, menos eciente resulta ser el crecimiento como mecanismo de reduccin de la pobreza

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pobreza en 19 aos, y en el caso de Mxico, lo acorta en 15 aos (ver Nota tcnica 2). A veces se afirma que la distribucin tiene mayor relevancia para los pases con alta desigualdad y de ingresos medianos que para aquellos que tienen bajo crecimiento e ingresos igualmente bajos, que son precisamente los que estn ms lejos de poder cumplir los ODM. Se trata de una afirmacin correcta en el sentido de que, tal como demuestran las simulaciones para Brasil y Mxico, incluso una redistribucin modesta puede producir importantes resultados de reduccin de la pobreza en los pases con alta desigualdad e ingresos medianos. Pero la distribucin del crecimiento tambin reviste gran importancia para los pases de ingresos bajos. frica Subsahariana demuestra muy bien este planteamiento. Una consecuencia del estancamiento econmico en esta regin ha sido el aumento de la tasa de crecimiento necesaria para cumplir la meta de los ODM que busca reducir la pobreza a la mitad. Algunos pases, como Etiopa, Senegal, Sudfrica y Tanzana, entre otros, deben crecer un 3% per cpita anual para cumplir la meta. Sin embargo, estudios basados en encuestas por hogares en diversos pases de la regin (los que dan cuenta de 78% de la poblacin) indican que la tasa de crecimiento promedio anual ponderada que se requiere para alcanzar los ODM en la regin es de 5% per cpita durante 10 aos27. Se trata de una regin donde el crecimiento promedio anual per cpita para el perodo 20002006 es de 1,6%. Aun si la recuperacin actual en algunos pases se mantiene, para un grupo importante de pases, los requisitos de crecimiento para el cumplimiento de los ODM resultan inalcanzables. Significa esto que frica Subsahariana est condenada a no poder cumplir los ODM? No, si la regin combina un aumento ms modesto del crecimiento con mejores patrones de distribucin del ingreso. Este argumento puede demostrarse con el caso de Kenya, pas que desde todo punto de vista est fuera de la senda correcta para poder disminuir a la mitad la pobreza extrema antes de 2015. Si Kenya alcanzara una tasa de crecimiento per cpita del 1% con los actuales patrones de distribucin, no lograra reducir a la mitad la pobreza sino hasta 2030. Si duplicara la participacin de los pobres en el crecimiento futuro, aun con una tasa de crecimiento

de 1% per cpita, le permitira alcanzar la meta de reducir la pobreza a la mitad en 2013, lo que significara cumplir este ODM. En otras palabras, el crecimiento a favor de los pobres podra reducir el horizonte de tiempo para cumplir esta meta en 17 aos. El argumento ms amplio aqu es que la desigualdad extrema puede frenar la reduccin de la pobreza en los pases de ingresos bajos y medianos y por las mismas razones: mientras ms pequea es la participacin de los pobres en cualquier incremento del ingreso, menos eficiente resulta ser el crecimiento como mecanismo de reduccin de la pobreza. En Viet Nam, la relacin entre crecimiento del ingreso promedio y reduccin de la pobreza es de ms o menos 1 a 1. Para pases con alta desigualdad como Bolivia y Zambia, la relacin es aproximadamente de 1 a 0,528. En otras palabras, se requiere el doble de crecimiento para lograr el mismo grado de disminucin de la pobreza. Estos casos demuestran que la calidad y composicin del crecimiento son tan importantes como su cantidad. Hoy, cuando los gobiernos africanos subsaharianos buscan consolidar la recuperacin econmica, priorizar la calidad del crecimiento se ha vuelto ms urgente. Existe el peligro de que si se mantienen los actuales patrones de crecimiento, la recuperacin econmica no incluir a los pobres. Por ejemplo, el aumento del crecimiento general que ha logrado Tanzana ha tenido un impacto insignificante sobre las tasas de pobreza pues los ingresos promedio per cpita han aumentado 1,8%
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anual desde 1995, pero la pobreza ha disminuido con demasiada lentitud como para lograr cumplir los ODM. Entre 1991 y 2001 las tasas de pobreza disminuyeron de 39% a 36%, con considerables variaciones subyacentes. Los niveles de pobreza disminuyeron en forma drstica en Dar es Salaam, pero slo de manera muy marginal en las zonas rurales (Figura 2.12). El problema es que estas zonas representan el 82% de la pobreza del pas. En la mayor parte del continente africano, el desafo es entonces no slo acelerar el crecimiento sino tambin asegurar que la poblacin pobre contribuya al proceso de crecimiento con un mayor producto y el aumento de la productividad para que luego tenga mayor participacin en los incrementos del crecimiento que la que tiene en la actualidad. Respecto de las polticas pblicas, esto significa prestar mucho ms atencin a los pequeos agricultores, a las zonas agrcolas marginales sin riego artificial y a la inversin pblica que permita construir activos para la poblacin pobre as como la infraestructura que les sirve. El papel del sector privado es tambin crucial en el crecimiento a favor de los pobres. Las pequeas y medianas empresas cumplen un papel crtico, como empleadores, proveedores de insumos y nexos con los mercados. Las empresas privadas pueden contribuir a reducir la pobreza potenciando a la gente, ampliando las alternativas y ofreciendo una amplia gama de bienes y servicios. En Bangladesh, GrameenPhone, el proveedor de servicios de telfonos celulares ms grande del pas, opera un programa rural que presta servicios a ms de 50 millones de personas, lo que permite a las microempresas operar con mayor eficiencia al contar con un mejor acceso a la informacin sobre mercados. En otras partes, la ausencia de microempresas puede reducir la competencia, lo que aumenta los costos de los insumos y baja los precios de los bienes vendidos por las comunidades en las zonas pobres o remotas. El alto costo de la normativa gubernamental y el limitado acceso al crdito son algunos de los principales factores que limitan las habilidades de las pequeas empresas privadas de actuar con ms dinamismo en la lucha contra la pobreza. En promedio, el costo de iniciar una empresa en frica Subsahariana asciende a 224% del ingreso promedio nacional, cifra que contrasta con el 45% en Asia Meridional y el 7% en los pases de ingresos altos.

Acelerar la reduccin de la pobreza a nivel mundial A la fecha, slo hemos prestado atencin a los potenciales beneficios del crecimiento a favor de los pobres para acelerar la reduccin de la pobreza en pases especficos. Recurriendo al modelo de distribucin del ingreso mundial que delineamos en el Captulo 1, ampliaremos este ejercicio. El modelo ofrece una aproximacin de la distribucin mundial del ingreso ajustado a la paridad del poder adquisitivo para considerar las diferencias de precio entre pases. Utilizamos este modelo para simular lo que ocurrira con las tendencias de la pobreza mundial delineadas en nuestra proyeccin para el ao 2015 si la gente que vive por debajo del umbral de la pobreza tuviera una participacin en el crecimiento futuro dos veces mayor que la que posee en la actualidad, ejercicio que consisti efectivamente en ampliar el modelo nacional de crecimiento a favor de los pobres a escala mundial. Al igual que en los ejercicios nacionales, en el caso de los pases con tendencias positivas de crecimiento, suponemos que stas se mantendrn. Para pases con tendencias negativas empleamos una proyeccin de crecimiento positiva basada en promedios regionales para 2000-2006. Los resultados de la simulacin son notables (Figura 2.13). La redistribucin a favor de los po-

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bres provoca un efecto marginal en la distribucin general del ingreso en el mundo, pero su impacto en la pobreza es notorio. En el escenario de crecimiento a favor de los pobres en 2015: La cantidad de personas que viven en la pobreza extrema cae de 704 millones a 446 millones, cifra equivalente a una disminucin de un tercio. La incidencia mundial de la pobreza disminuye de10% a 6%. La senda del crecimiento a favor de los pobres reduce fuertemente la pobreza en todas las regiones, aunque tambin aumenta la participacin en la pobreza de frica Subsahariana, resultado que demuestra la importancia de potenciar el crecimiento econmico as como el mejoramiento de la distribucin.
La pobreza relativa en los pases ricos Estos ejercicios de simulacin se centran en la pobreza absoluta. Los efectos que tiene el crecimiento en la distribucin dependen de la defi nicin de pobreza empleada. Son ms poderosos con una definicin relativa de pobreza por la evidente razn de que el indicador de pobreza se vuelve una funcin de la distribucin. En ltima instancia, la decisin respecto de la medida adecuada constituye un juicio de valor. La mayora de los pases ricos definen la pobreza en trminos relativos. La pobreza infantil es un indicador particularmente sensible de la pobreza de ingreso en los pases ricos, pues ofrece un panorama de la escala de privaciones y es tambin un indicador de las desventajas heredadas y de la transmisin de la pobreza de una generacin a otra. En 17 de los 24 pases de la OCDE incluidos en la investigacin del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia llevada a cabo durante los aos 1990, se percibe un aumento de la pobreza infantil defi nida como aquella pobreza que afecta a nios que viven en una familia con ingresos inferiores al 50% de la media nacional29. Esto significa que entre 40 y 50 millones de nios de los pases ms desarrollados del mundo crecen en condiciones de pobreza. Dos miembros de la OCDE, Estados Unidos y Mxico, tienen el cuestionable honor de contar con tasas de pobreza infantil superiores a 20%. El Reino Unido ha conseguido recientes logros en revertir un rpido crecimiento de este mal social, para lo cual un elemento crucial ha sido la redistribucin mediante transfe-

rencias fiscales, lo que sugiere que el gasto a favor de los pobres puede ser una fuerza poderosa en la reduccin de la pobreza infantil. Sin embargo, esto tambin demuestra que otras fuerzas que moldean la distribucin del ingreso, particularmente las desigualdades en el mercado laboral, constituyen obstculos difciles de superar. (Recuadro 2.4). Lograr el crecimiento a favor de los pobres Una de las revelaciones que arroja el ejercicio de simulaciones presentado en la seccin anterior es que las polticas y los patrones de crecimiento que buscan mejorar la distribucin pueden ser armas potentes para reducir la pobreza. Por cierto, no todas las polticas destinadas a mejorar la distribucin son en s mismas buenas para el crecimiento y los bajos niveles de desigualdad no son un sustituto del crecimiento acelerado. Sin embargo, los encargados de formular polticas no siempre estn obligados a plantearse ante una disyuntiva; muchas de las estrategias dirigidas a disminuir la desigualdad tendrn efectos positivos sobre el crecimiento. Lo anterior sugiere que aumentar la participacin de los pobres en el crecimiento debiera constituir un aspecto central de las estrategias para cumplir los ODM y otras metas ms generales de desarrollo humano (Recuadro 2.3). No existe una nica va para alcanzar tales objetivos. Estrechar la brecha en las oportunidades educacionales es un punto de partida fundamental, pues en casi todos los pases las desigualdades en la educacin estn entre los impulsores ms potentes de las desigualdades en materia de ingresos, salud y oportunidades, lo que incluye las oportunidades de participar en la sociedad e influir en los procesos polticos. La educacin tiene el potencial de actuar como ecualizador de oportunidades, as como tambin como una fuerza de crecimiento y eficiencia econmica. Pero tal potencial slo se puede desplegar con la ayuda de polticas pblicas que eliminen sistemticamente los obstculos sociales, econmicos y culturales que enfrentan los grupos desfavorecidos. De igual modo, las profundas desigualdades en materia de salud y la mayor vulnerabilidad que se asocia la desigualdad en el acceso a estos servicios tambin se relacionan con profundas diferencias de oportunidades. Los sucesivos cuadros de enferme-

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Recuadro 2.4

Concentracin en la reduccin de la pobreza en el Reino Unido

En la mayora de los pases desarrollados, la pobreza se mide en trminos relativos ms que absolutos, lo cual signica que el elemento de referencia para la medicin, tanto de la pobreza misma como de su reduccin, suele estar denido en relacin con el ingreso promedio o mediano. Por lo tanto, cuando los gobiernos jan objetivos de reduccin de la pobreza, estn apuntando a hacer cambios en la distribucin que impliquen acortar la distancia entre el extremo ms pobre de la escala de ingresos y el elemento de referencia. La experiencia en el Reino Unido destaca algunos de los problemas relacionados con la reduccin de la pobreza relativa. A nes de los aos noventa, el Gobierno del Reino Unido j ambiciosas metas destinadas a reducir la incidencia de la pobreza infantil, con lo cual puso el tema de la distribucin en el centro del escenario de las polticas pblicas. En este contexto, la pobreza infantil se dene como aquella que afecta a nios que viven en un hogar con un ingreso menor al 60% de la mediana luego de restar el costo de la vivienda. La poltica scal y la concentracin de las transferencias en los pobres han sido palancas fundamentales de las medidas destinadas a lograr la meta. Sin embargo, los acontecimientos en el mercado laboral, que incluyen mayores ingresos en el extremo superior de la distribucin, han empujado en la direccin contraria. A nes del decenio de 1990, el Reino Unido registraba una de las mayores tasas de pobreza infantil en Europa y en 1998, alrededor de 4,6 millones de nios uno de cada tres vivan bajo el umbral de la pobreza. Estos niveles tan altos, que duplicaban el ndice de nes de los aos setenta, fueron el legado del decenio de 1980, el cual se caracteriz por un patrn de crecimiento inconfundiblemente a favor de los ricos que dej de lado a los pobres. A nes de los aos setenta, el 10% ms rico de la poblacin reciba el 21% del total del ingreso disponible. Veinte aos ms tarde, la cifra haba aumentado a 28%, casi tanto como lo que reciba la mitad ms pobre de la poblacin. El ingreso anual promedio del 20% ms rico aument alrededor de 10 veces la tasa correspondiente al 20% ms pobre (3,8% en comparacin con 0,4%). As, el coeciente de Gini del Reino Unido aumento de 25 a 35 a mediados de los aos noventa, uno de los mayores saltos en lo que se reere a desigualdad en el mundo. Este aumento en la desigualdad fue impulsado por dos fuerzas principales: cambios en la distribucin bsica de los ingresos y el efecto de las polticas scales que bajaron los impuestos a quienes ganaban ms y disminuyeron los benecios para los pobres. Mientras el aumento en la desigualdad se estabiliz en niveles altos a principios del decenio de 1990, la pobreza infantil sigui siendo excepcionalmente alta segn estndares histricos. Ms de uno de cada cuatro nios an vivan bajo el umbral de la pobreza

durante el boom econmico de nes de los aos noventa, lo cual era un reejo de an otro aumento en el coeciente de Gini. En 1999, se anunciaron ambiciosas metas destinadas a erradicar la pobreza infantil en el transcurso de una generacin. La primera etapa del plan comprenda reducir la pobreza infantil en una cuarta parte desde el nivel de 1998, antes de 2004 2005, y luego reducirla a la mitad a ms tardar en 2010. La redistribucin scal desempe una funcin central en las estrategias aplicadas para alcanzar la meta y el apoyo nanciero que reciben las familias con hijos ha aumentado considerablemente. La
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mayor parte del gasto adicional se destin a benecios laborales y crditos impositivos que han incrementado el ingreso de las familias trabajadoras pobres con hijos. Adems, aumentaron los benecios fuera del mbito laboral para las familias con hijos. Las familias ms pobres han obtenido ganancias considerables. El Instituto de Estudios Fiscales calcula que el ingreso de la quinta parte ms pobre de la poblacin ha aumentado en ms del 20% como resultado de las reformas aplicadas entre 1997 y 2004. Si bien el gobierno le ha restado importancia al efecto redistributivo, sin duda existe y es marcado. Los efectos en el mercado laboral tambin han desempeado una funcin en los avances obtenidos en la consecucin de las metas. A medida que la tasa de desempleo del Reino Unido disminuy a niveles histricos a partir de nes de los aos noventa, las ganancias salariales en el extremo ms bajo del espectro contribuyeron a la cada sustancial de la pobreza infantil relativa. En 2003-2004, haba 600.000 nios menos viviendo en condiciones de pobreza respecto de 1998. Si bien la disminucin es impresionante, las perspectivas para lograr las metas siguen siendo inciertas. An falta sacar a otros 400.000 nios de la pobreza durante el prximo ao a n de lograr la meta jada para 2004-2005. La siguiente meta, esto es, reducir a la mitad la pobreza infantil a ms tardar en 2010, constituye un reto todava mayor. Por qu ha sido tan difcil lograr la meta incluso con la aplicacin de una redistribucin scal decidida? La respuesta a esa pregunta es que la poltica scal tiene sus lmites. Si bien las transferencias scales han reducido la desigualdad desde 1997, lo acontecido en el mercado laboral y otros cambios parecen empujar en la direccin opuesta. Los niveles de ingreso aumentan por debajo de la tasa mediana entre aproximadamente el 15% ms pobre. Entre tanto, el nivel general de desigualdad ahora permanece sin cambios desde su nivel de 1997. Aparte del mercado laboral, el anlisis efectuado por el Instituto de Estudios Fiscales demuestra que gran parte del aumento en la tasa de pobreza infantil del Reino Unido se explica por los cambios en la posicin relativa de las familias en la distribucin del ingreso. (contina)

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Recuadro 2.4

Concentracin en la reduccin de la pobreza en el Reino Unido (continuacin)

0OBREZAINFANTILENEL2EINO5NIDO
0ROPORCINDENIOSPOBRES     
Desigualdad y desarrollo humano

que sucedera con la pobreza infantil durante los siguientes 10 aos si se invirtiera el patrn de distribucin correspondiente al decenio de 1980. As por ejemplo, se estim que el ingreso del 10% ms pobre crecera en 3,7% al ao, la tasa promedio de crecimiento experimentada por el 10% ms rico entre1979 y 1990, mientras que se estim que el 10% ms rico crecera a 0,4%, el crecimiento prome3ISEINVIERTEN LOSPATRONESDE CRECIMIENTODE 

dio del 10% ms pobre entre 1979 y 1990. El cambio distributivo habra reducido la incidencia de la pobreza infantil de 23% a 17% al 2010 (Figura 1). Aunque esta cifra todava est por sobre la meta jada para 2010, la simulacin no toma en cuenta el potencial de las polticas scales para cerrar la brecha.

 
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En otras palabras, si durante los prximos 10 aos se hiciera para los pobres lo que se hizo para los ricos durante los aos ochenta, el Reino Unido estara a punto de cumplir la meta en materia de pobreza infantil.

Por ejemplo, ha habido un aumento brusco de la cantidad de familias monoparentales y familias donde tanto el padre como la madre estn desempleados. Ambos factores estn sumamente relacionados con la pobreza, lo que sugiere que para lograr la meta jada para el ao 2010 se requiere mayor distribucin, cambios en los patrones de trabajo y empleo entre los progenitores y cambios ms radicales en la distribucin bsica de ganancias e ingresos. Es posible demostrar la importancia de los cambios en la distribucin de los ingresos haciendo referencia a una variante del modelo de crecimiento a favor de pobres utilizado en otra seccin de este captulo. Tal como se sostuvo antes, el decenio de 1980 fue una poca a favor de los ricos, donde los ingresos del extremo superior del espectro aumentaron mucho ms rpido que aquellos del extremo inferior. En un ejercicio que se llev a cabo para el Informe sobre Desarrollo Humano, el Instituto de Estudios Fiscales simul lo
Fuente: Goodman 2005; Hills 2004.

Los acontecimientos del Reino Unido traen al tapete problemas relacionados con la pobreza cuya naturaleza diere de aquellos vinculados con los ODM, si bien con elementos similares. Tal vez lo ms evidente es que la determinacin de estas metas ha puesto un tema crucial del desarrollo humano en el centro del debate sobre las polticas pblicas. Ya la propia meta transmite un mensaje importante acerca de las prioridades gubernamentales y las polticas scales se han orientado en funcin de ellas. Al mismo tiempo, la mayor amplitud de fuerzas sociales y econmicas que participan en la conformacin del patrn de la distribucin del ingreso durante un perodo de gran crecimiento y bajo desempleo retardan el progreso hacia la meta. Irnicamente, el xito econmico, combinado con los lmites a la redistribucin scal, puede elevar el ingreso absoluto de los pobres sin acelerar los avances hacia la erradicacin de la pobreza infantil.

dades minan la productividad, reducen la habilidad de los nios de aprovechar la educacin y encierran a los hogares en un crculo de pobreza. Tal como en el sector de la educacin, superar estas desigualdades en el mbito de la salud requiere inversiones pblicas que permitan aumentar la oferta de una educacin de buena calidad as como medidas que reduzcan los obstculos que afectan la demanda. Las desigualdades de ingreso reflejan la distribucin de los activos y las oportunidades y la operacin de los mercados. Pero la tributacin y el gasto fiscal tambin ejercen influencia sobre ellas. En mu-

chos pases, las transferencias fiscales ya estn reduciendo las desigualdades ms extremas. En Chile, por ejemplo, han estrechado la brecha entre las relaciones del ingreso del 20% ms rico y del 20% ms pobre de 20:1 a 10:1. Desde la perspectiva del desarrollo humano, las transferencias fiscales con los mayores rendimientos son las inversiones en la formacin de capacidades y en la provisin de proteccin durante los perodos de gran vulnerabilidad (Recuadro 2.5) Un requisito elemental para que las transferencia que buscan aliviar la pobreza tengan sentido es

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Recuadro 2.5

Inversin pblica en transformaciones sociales

A nes del siglo XVIII, los grandes pensadores de la Ilustracin europea propugnaron ambiciosos programas sociales destinados a combatir la desigualdad y reducir la vulnerabilidad de las personas y la dependencia del sistema de bienestar. En este sentido, le atribuan un papel fundamental a las polticas pblicas en el nanciamiento de las tan necesarias inversiones que transformaran la sociedad. Tales ideas siguen teniendo plena validez. En Francia, Antione-Nicola de Condorcet formul un enrgico plan para erradicar todas las formas de desigualdad lo que implica pobreza, humillacin o dependencia. El plan considera que la clave para el progreso social es la educacin pblica, la proteccin contra las enfermedades y los sistemas de pensin para la ancianidad. La aplicacin prctica de este enfoque fue formulada en Inglaterra por Thomas Paine con su obra Los derechos del hombre, en la que aboga por un sistema de seguro universal nanciado mediante impuestos. En la base de estos enfoques est la idea de que las polticas pblicas deban crear una salida sostenible de la pobreza proveyendo a la gente los activos, la seguridad y las oportunidades necesarias para romper el crculo de la pobreza. Las transferencias scales bien diseadas hacen mucho ms que slo proporcionar alivio transitorio. Proporcionan un mecanismo de redistribucin a travs del cual las inversiones en la reduccin de la pobreza pueden producir desarrollo humano y retornos econmicos mucho mayores que la inversin inicial. Entre las estrategias se encuentran las siguientes: Transferencias de ingresos a grupos vulnerables. Las transferencias de ingresos permiten a los responsables de las polticas aumentar el ingreso de los grupos vulnerables. Un ejemplo es el sistema de pensiones para la ancianidad de Sudfrica, que en primera instancia deba beneciar a los blancos y que luego se ampli para cubrir a los ancianos negros y a las familias vulnerables con hijos. En 2001, los pagos alcanzaron a ms del 80% del presupuesto del sistema de bienestar. En efecto, las transferencias han sido elementos fundamentales para reducir la desigualdad en materia de ingresos (el coeciente de Gini de Sudfrica cay de 67 en 1991 a 59 en 2000). Adems, gracias a estas transferencias las familias han podido recurrir al crdito

e invertir en actividades productivas (arrendar equipos, adquirir mejores insumos agrcolas), lo cual desmiente la idea de que las transferencias sociales desincentivan la iniciativa privada. Las transferencias tambin han generado logros concretos en materia de salud. Por ejemplo, se calcula que gracias a las transferencias los nios negros menores de cinco aos han crecido ocho centmetros ms, lo que equivale al crecimiento de seis meses. Transferencias laborales. Las transferencias vinculadas con el trabajo puede proveer seguridad a los hogares vulnerables durante perodos de mucha tensin, por ejemplo luego de una seDesigualdad y desarrollo humano

qua. El Sistema de Garanta Laboral de Maharashtra es uno de los mejores ejemplos conocidos. Desde mediados del decenio de 1970, ha provisto a los trabajadores agrcolas y pequeos campesinos hasta 100 das de trabajo asalariado a travs de programas de ocupacin rural; casi la mitad de sus beneciarios son mujeres. Ampliar el programa a toda la India costara aproximadamente entre 0,5% y 1% del ingreso nacional en transferencias a 40 millones de trabajadores y pequeos propietarios rurales. Sin embargo, si la focalizacin es eciente, ayudara a la mayora de los beneciarios a cruzar el umbral de la pobreza. Transferencias basadas en incentivos. Los gobiernos pueden usar transferencias scales para propiciar el cumplimiento de metas de desarrollo humano ms amplias. En Mxico, por ejemplo, el programa Oportunidades otorga transferencias de ingreso a hogares de municipios vulnerables siempre y cuando enven a los nios a la escuela y los lleven a los centros de salud. El programa cubre a ms de cinco millones de familias y existen pruebas convincentes de mejoras en aspectos como asistencia escolar, nutricin y nivel de ingresos: las evaluaciones ms recientes indican que ms del 60% de las transferencias llegan a los hogares pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin. En la actualidad, el costo del programa asciende al 0,2% del PIB y un ingreso bajo no es un obstculo para aplicar transferencias segn incentivos. Varios pases menos desarrollados las han usado, por ejemplo, para aumentar la asistencia de las nias a la escuela (ver el Recuadro 1.7 sobre Bangladesh).

Fuente: Jones 2004; Lund 2002, 2004; ODI 2004; Case y Deaton 1998; Indiatogether.org 2004; Coady, Grosh y Hoddnott 2004; Coady y Parker, 2005; Mxico, Secretaria de Desarrollo Social 2005.

la voluntad, y la capacidad, del Estado para movilizar ingresos tributarios. En gran parte de Amrica Latina, la aversin a la aplicacin de impuestos restringe esta condicin. Mxico recauda slo 13% del

PIB en impuestos, cifra inferior a la de Senegal. La capacidad de la India para redistribuir los beneficios de un mayor crecimiento por medio del sistema fiscal se ve igualmente restringida por una relacin de

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La agenda de los ODM requiere ir ms all de los promedios nacionales para abordar las desigualdades estructurales

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Desigualdad y desarrollo humano

impuestos a ingresos pblicos de slo 10%, la cual no ha experimentado ningn aumento luego de dos decenios de crecimiento. Las transferencias fiscales son un mecanismo para aumentar el ingreso de los pobres por encima del nivel que dicta el actual crecimiento y los patrones de distribucin imperantes. En trminos ms generales, el crecimiento a favor de los pobres requiere de inversin pblica centrada en los mercados donde operan los pobres. En muchos pases, el desafo es cambiar el enfoque de las polticas hacia los pequeos productores y las zonas ms marginales que representan el grueso de la pobreza. El problema es que la produccin de alimentos bsicos y cultivos comerciales en las zonas rurales est restringida por el acceso limitado a los mercados, los altos costos de transporte y el acceso restringido al crdito. El problema se agrava por el hecho de que la poblacin pobre, especialmente las mujeres, carece de activos, derechos legales y el poder poltico que se requiere para aumentar la productividad y el ingreso. El control sobre los activos es un tema crucial. A veces se afirma que en la agricultura resulta incompatible aumentar la equidad mediante una reforma agraria y al mismo tiempo el crecimiento. Aqu, una vez ms, las disyuntivas son ms aparentes que reales. Las reformas redistributivas en la agricultura han demostrado tener resultados en cuanto a reducir la pobreza, lo cual ha impulsado avances significativos en pases como China, la Repblica de Corea y Viet Nam. En Bengala Occidental, la India, el producto y los ingresos agrcolas aumentaron despus de iniciar una reforma de la tenencia de la tierra y reconocer los derechos de propiedad de los pobres. El contraste con Pakistn es asombroso. El Informe nacional sobre Desarrollo Humano de Pakistn revel que los campesinos inquilinos ms pobres pagan 28% del valor de su produccin a los terratenientes, mientras otros campesinos inquilinos pagan 8%30. Las transferencias de dinero y cul-

tivos de inquilinos pobres a terratenientes son un importante generador de la pobreza de ingreso. Muchos de los pagos entran en disputa, pero los pobres no recurren al sistema legal para defender sus reclamos y la razn principal es que el costo promedio de un litigio es 20% mayor que el promedio anual del ingreso familiar de los inquilinos ms pobres. * * *

El mensaje principal de este captulo es que la distribucin debe ser un tema central en las estrategias de desarrollo humano. A nivel nacional esto implica que los planes para cumplir los ODM, entre stos los Documentos de Estrategias de Reduccin de la Pobreza que establecen un marco para la cooperacin entre pases en desarrollo y donantes, debieran incluir medidas que corrijan las desigualdades extremas. La agenda de los ODM requiere ir ms all de los promedios nacionales para abordar las desigualdades estructurales que se relacionan con la riqueza, el gnero, la ubicacin geogrfica y los activos e impiden el avance en materia de desarrollo humano. Adems de su compromiso con las metas globales de los ODM, los gobiernos deberan comprometerse en forma explcita con objetivos destinados a reducir la desigualdad y a estrechar las brechas en materia de oportunidades. A nivel mundial, la comunidad internacional debe actuar segn los compromisos contrados en la Declaracin del Milenio a fin de superar las desigualdades internacionales extremas. La accin internacional no puede compensar la gobernabilidad deficiente y las malas polticas nacionales, pero s puede crear un ambiente propicio para que los gobiernos comprometidos con el desarrollo humano tengan xito. Lo que resta de este Informe se centra en tres pilares de la cooperacin internacional que deben ser reconstruidos en pro del desarrollo humano: la cooperacin internacional, el comercio y la prevencin de los conflictos violentos.

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El hambre es en verdad la peor de todas las armas de destruccin masiva, pues causa millones de vctimas al ao. Luchar contra el hambre y la pobreza y promover el desarrollo son las verdaderas vas sostenibles para alcanzar la paz mundial No habr paz sin desarrollo y no habr paz ni desarrollo sin justicia social.
Presidente brasileo Luiz Incio Lula da Silva 1

CAPTULO

Ayuda para el siglo XXI

Esta creciente brecha entre riqueza y pobreza, entre oportunidad y miseria es tanto un desafo a nuestra compasin como una fuente de inestabilidad.
Presidente George W. Bush2

La ayuda internacional es una de las armas ms poderosas en la guerra contra la pobreza, aunque hoy en da no se aprovecha todo su potencial y tampoco se apunta en la direccin correcta. La ayuda disponible es demasiado escasa y gran parte de ella no est claramente vinculada con el desarrollo humano. Componer el sistema de ayuda internacional es ahora, cuando se inicia la cuenta regresiva de 10 aos hasta el ao 2015, una de las prioridades ms apremiantes que enfrentan los gobiernos.
El presente captulo expone un programa para repensar la ayuda internacional que resulta tan importante para los pases ricos como para los pases pobres. Muchas personas conciben la ayuda principalmente como una forma de caridad, un acto de generosidad unidireccional de los pases de ingreso alto hacia sus contrapartes de ingreso bajo. sta es una visin errada. Adems de concebirse como una inversin en la seguridad y la prosperidad comn de la humanidad, la ayuda tambin se debera entender como la mano que se tiende a otro y no como aquella que simplemente distribuye ddivas. Al permitir que la gente pobre y los pases en desarrollo superen las barreras en el mbito de la salud, la educacin y los recursos econmicos que los mantienen en la pobreza, la ayuda puede diseminar los beneficios de la integracin global y con ello, ampliar la prosperidad comn. Tal medida tambin reducira la pobreza y la desigualdad masiva que representan una amenaza cada vez mayor para la seguridad colectiva de la comunidad internacional. La ayuda no siempre ha sido un factor positivo en respaldar el desarrollo humano, en parte debido a errores cometidos por los receptores y en parte, tambin, debido a que los pases donantes han permitido que consideraciones estratgicas se impongan por sobre la preocupacin por el desarrollo. Sin embargo, cualesquiera hayan sido los errores del pasado, hoy tenemos una nueva oportunidad para volver a formular la asistencia para el desarrollo. Por primera vez en la historia, existe consenso internacional de que el objetivo primordial de la ayuda debe ser el desarrollo humano. Este consenso fue fortalecido en marzo de 2002 cuando los mandatarios del mundo se reunieron en la Conferencia Internacional sobre Financiacin del Desarrollo en Monterrey, Mxico, y acordaron hacer de la ayuda uno de los fundamentos de la nueva alianza mundial para la reduccin de la pobreza. A tres aos del encuentro, el puntaje de evaluacin respecto del desempeo es, en el mejor de los casos, variable. Sera un error subestimar lo logrado a la fecha. Cuando se firm la Declaracin del Milenio en 2000, el presupuesto de ayuda internacional estaba estancado en niveles excepcionalmente bajos como proporcin del ingreso nacional. Por ejemplo, a fines de los aos noventa el nivel de la ayuda suministrada a frica Subsahariana, la regin ms pobre del mundo, era inferior a la que se entregaba al inicio del decenio. Adems de estos problemas relacionados con la cantidad de la ayuda, tampoco se estaban abordando los graves problemas vinculados a la calidad de la ayuda que socavan su efectividad e imponen enormes costos de transaccin a los gobiernos receptores. Hoy, el presupuesto destinado a tal fin ha ido en aumento a pesar de los graves problemas fiscales y de deuda pblica que enfrentan algunos pases donantes. Adems, se ha puesto en marcha un activo dilogo que busca mejorar la calidad de la ayuda. El aumento de la ayuda ha sido notorio: la asistencia oficial para el desarrollo se increment en US$12.000 millones entre los aos 2002 y

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En la medida en que los pases ricos aumentan los ujos de ayuda, es necesario que reduzcan los costos de transaccin

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2004. Los Estados Unidos, el principal donante del mundo, han anunciado el mayor aumento del programa nacional de ayuda desde los aos sesenta: US$8.000 millones del aumento total de US$12.000 millones recin indicado en asistencia para el desarrollo. Sin embargo, es verdad que este aumento parte de un punto bajo si se mide en trminos de la relacin ayuda/ingreso nacional y que incluye grandes transferencias de ayuda destinadas a Afganistn e Iraq. Mientras tanto, los pases de la Unin Europea tambin se han fijado metas para aumentar gradualmente la asistencia que proveen para el desarrollo. En trminos de las metas fijadas, el dilogo respecto de la calidad de la ayuda ha arrojado algunos resultados impresionantes. En marzo de 2005, los donantes acordaron un amplio marco de trabajo para mejorar la eficacia de la ayuda mediante mayor nfasis en la armonizacin, la coordinacin y el sentido de pertenencia. La Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda contiene alrededor de 50 compromisos destinados a mejorar la calidad de la ayuda que se supervisarn mediante 12 indicadores. Se trata de medidas alentadoras. Cuando se firm la Declaracin del Milenio, tres cuartas partes del vaso de la ayuda estaban vacas. Hoy, la mitad ya est llena y el nivel est subiendo. La cumbre del Grupo de los Ocho (G-8) de 2005 ha dado un impulso adicional a la asistencia para el desarrollo en la forma de alivio complementario de la deuda y nuevos compromisos, y vigilar el cumplimiento es un tema prioritario. Sin embargo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) sern difciles de cumplir incluso si tres cuartas partes del vaso estuvieran llenas, en especial si los recursos tardan en fluir algunos aos. Habiendo suscrito la Declaracin del Milenio que da origen a los ODM, los gobiernos de los pases donantes no han sabido sintonizar sus programas de asistencia para el desarrollo con los requisitos necesarios para cumplir las metas. El indicador ms inmediato de esta falta de concordancia es un gran y creciente dficit de financiacin. Sin un incremento de la ayuda, en 2010 la diferencia entre la ayuda requerida para cumplir los Objetivos y lo efectivamente logrado ascender a ms de US$30.000 millones. No lograr cerrar esta brecha pondr en riesgo los avances hacia los ODM. Pese a ello, varios donantes importantes todava no han puesto en marcha planes de financiacin adecuados,

actitud que pone en duda su real compromiso con los ODM. El historial respecto de la calidad de la ayuda tambin es dispar. La ayuda que reciben los pases en desarrollo debe ser previsible, sin demasiadas ataduras y en formas que reduzcan al mnimo los costos de transaccin y aumenten al mximo la relacin calidad-precio. Con demasiada frecuencia, la llegada de la ayuda es imprevisible, est limitada por innumerables condiciones, es descoordinada y est sujeta a que las adquisiciones se realicen en los pases donantes. Estimamos que, para los pases de ingresos bajos, el costo de la ayuda condicionada es de US$3.200 millones anuales, lo que equivale al cobro de un impuesto de 8% por ese tipo de ayuda. Slo en el caso de frica, este impuesto asciende a US$1.600 millones al ao, desvo gigantesco de recursos que deberan invertirse en la reduccin de la pobreza. No todos los problemas en torno a la ayuda son responsabilidad de los donantes. Aunque muchos pases pobres han hecho de la planificacin de la reduccin de la pobreza y los ODM un componente central de sus polticas pblicas, con demasiada frecuencia, la eficacia de la ayuda se ve mermada por la incapacidad de traducir los compromisos respecto de los ODM en acciones eficaces. Los problemas de gobernabilidad, la corrupcin y la incapacidad de dictar polticas que apoyen el crecimiento econmico son todos elementos que restringen la rentabilidad de las inversiones en ayuda para el desarrollo humano. El presente captulo se centra principalmente en los donantes, pero es necesario recordar que la ayuda eficaz requiere alianzas que incluyan responsabilidades y obligaciones compartidas. El anlisis que presenta este captulo plantea dos mensajes muy simples, uno respecto de la financiacin de la ayuda y otro sobre sus estructuras. En primer lugar, sin un aumento sostenido de la ayuda, los ODM no se cumplirn. Ya no es tiempo de hacer cambios paulatinos. Si los pases donantes de verdad quieren enfrentar el problema de la pobreza mundial, reducir la desigualad y asegurarle a sus ciudadanos un futuro ms seguro y prspero, deben firmemente centrar su mira en la meta de invertir el 0,5% del ingreso nacional en ayuda de aqu a 2010 y aumentar esta cifra a 0,7% hasta el ao 2015. Una mayor cantidad de ayuda no garantizar el desarrollo y se deben tomar en serio las inquietudes respecto de

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la capacidad de los pases en desarrollo de absorber y desplegar la asistencia con eficacia. Sin embargo, aumentar la ayuda es una condicin necesaria para acelerar el avance respecto del cumplimiento de los ODM y existen claras pruebas de que muchos pases pueden absorber mucho ms ayuda de la que reciben en la actualidad. El segundo mensaje es que si la mayor cantidad de ayuda se sigue proveyendo mediante las actuales estructuras, los resultados sern sub-ptimos. En la medida en que los pases ricos aumentan los flujos de ayuda, es necesario que reduzcan los costos de transaccin que merman la eficacia de la ayuda. Esto no significa hipotecar su responsabilidad fiduciaria para con sus contribuyentes, pero s implica poner fi n a la ayuda condicionada, disminuir la volatilidad y la imprevisibilidad de los flujos de asistencia, al igual que repensar el alcance de las condiciones impuestas por los donantes. El aumento de la ayuda slo lograr los resultados necesarios si sta se provee a travs de estructuras simplificadas de gestin que sean ms responsables ante los gobiernos de los pases en desarrollo y sus ciudadanos. Las razones para aumentar y mejorar la ayuda se ven reforzadas por sus potenciales enormes y crecientes beneficios. En el pasado, diversos factores mermaron el impacto de la ayuda en el desarrollo humano, entre otros la poltica de la Guerra Fra, el aprovechamiento de la ayuda para propiciar objetivos comerciales de los pases donantes, la falta de estrategias de reduccin de la pobreza eficaces en los pases, la corrupcin y la mala gestin de la economa. Sera ingenuo pretender que todos estos problemas han desaparecido. Sin embargo, el entorno normativo ha mejorado enormemente, al igual que la rentabilidad de la ayuda. Estamos en un momento en que el incremento gradual de la ayuda podra transformar las perspectivas de alcanzar los ODM. Uno de los problemas que se debern abordar es el equilibrio entre las responsabilidades y las obligaciones de los donantes y los receptores de la ayuda. A los pases en desarrollo que desean ayuda se les exige fijar metas relacionadas con los ODM, someter sus presupuestos a seguimientos efectuados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y cumplir con mltiples condiciones. Los donantes, sin embargo, la otra parte de la nueva alianza, pueden impunemente dejar de cumplir cualquiera de las

metas relacionadas con el aumento de la cantidad de ayuda (incluidas aquellas que ellos mismos han fijado) e ignorar los vagos principios que han propuesto para mejorar la calidad. Los nuevos modos de concebir la ayuda son econmicamente viables y alcanzables. El punto de partida es que donantes y receptores se pongan de acuerdo respecto de una evaluacin de necesidades financieras que identifique los requisitos de ayuda para cumplir los ODM. Por su parte, los donantes deben asegurar una financiacin previsible y plurianual que satisfaga estos requisitos; los pases en desarrollo, por su lado, deben instaurar las reformas que optimicen la rentabilidad de la ayuda, pues superar las restricciones en cuanto a capacidades en los pases receptores es un asunto de importancia vital. Visto desde cierto punto de vista, la ayuda consiste en una simple transferencia de dinero desde los pases ricos hacia los pases pobres. Desde otro, es un indicador de algo ms fundamental. Las polticas de ayuda de los pases ricos reflejan su manera de concebir la globalizacin, su propia seguridad y prosperidad y sus responsabilidades y obligaciones para con las personas ms vulnerables del mundo. En ltima instancia, las polticas en materia de ayuda internacional pueden concebirse como un barmetro que mide la voluntad de los ricos para tolerar la existencia de la pobreza generalizada en medio de la opulencia. A Mahatma Gandhi le preguntaron una vez cmo deban los encargados de formular polticas ponderar las ventajas de una accin cualquiera. Su repuesta fue: Recuerde el rostro de la persona ms pobre que haya visto en su vida y pregntese si el paso que tiene pensado dar le ser de utilidad3. Cuando faltan 10 aos para el plazo fijado para cumplir los ODM, ese consejo es bastante elocuente en el contexto del actual debate sobre la ayuda. Si las declaraciones que confirman el compromiso con estos objetivos no estn respaldadas por verdaderos compromisos fi nancieros y mejoras igualmente reales en la calidad de la ayuda, no sern de gran utilidad para los pobres del mundo. Habiendo especificado el tenor de los fines anhelados en la Declaracin del Milenio, los pases ricos deben ahora cumplir su parte en cuanto a proveer los medios. El presente captulo se organiza de la siguiente manera: La primera seccin fundamenta brevemente la importancia que tiene la ayuda en un

Habiendo especicado el tenor de los nes anhelados en la Declaracin del Milenio, los pases ricos deben ahora cumplir su parte en cuanto a proveer los medios

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mundo interdependiente y para ello destaca el papel crucial que sta puede desempear como una inversin en desarrollo humano. El captulo luego aborda el historial de la cantidad de ayuda prestada y analiza las tendencias al respecto desde la Conferencia de Monterrey. La tercera seccin se centra en

el tema de la calidad de la ayuda segn se traduce en los indicadores de previsibilidad, costos de transaccin y condicionalidad de la ayuda. El captulo termina con el examen de algunos de los importantes temas de gestin que plantea la reforma de la ayuda internacional.

Una nueva fundamentacin de la ayuda

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La actual arquitectura de la ayuda internacional, al igual que la de la seguridad mundial abordada en el Captulo 5, data de ms de medio siglo. Al igual que en el caso de la seguridad, esta arquitectura fue vctima de las distorsiones de la Guerra Fra. Por lo tanto, cincuenta aos despus ha llegado la hora de replantearse algunas interrogantes fundamentales respecto del papel que le cabe a la ayuda en el cumplimiento de los desafos del siglo XXI. La ayuda como imperativo moral y producto del inters personal consciente Parte de la respuesta a estas interrogantes podran encontrarse en un informe escrito hace 175 aos. Durante los aos 1830, los sobrepoblados centros industriales de Gran Bretaa fueron asolados por una ola de epidemias que motiv una investigacin gubernamental dirigida por el gran reformador social Edwin Chadwick. Su informe explica en detalle cul es el costo humano de la negligencia: La prdida anual de vidas debido a la suciedad y la mala ventilacin es mayor que la causada por las muertes o heridas inflingidas durante cualquiera de las guerras en las que ha participado el pas en los tiempos modernos4. Ms all de estos costos humanos, el informe llam la atencin sobre el ahorro en eficacia que se deriva de las medidas preventivas: el costo de tratar las enfermedades y las prdidas resultantes de la disminucin de la productividad laboral eclipsaban lo que costaba proveer alcantarillado pblico. En una poca en que los gobiernos se mostraban contrarios a subir los impuestos sobre los bienes pblicos, fueron necesarios 20 aos ms y

una serie de epidemias que amenazaron tanto a ricos como a pobres para que se tomaran medidas. As, el informe de Chadwick formul el principio de que la inversin social en el bien pblico era un imperativo fundado en la moral y en el sentido comn en materia econmica. La actual ayuda internacional se basa en esta misma lgica. En el mundo en que vivimos hoy, las enfermedades infecciosas, las amenazas a la seguridad, las armas ilegales, las drogas y los problemas ambientales traspasan las fronteras que separan a los pases ricos de los pases pobres con la misma facilidad con que las enfermedades solan traspasar las fronteras entre las zonas ricas y las pobres de los centros industriales ms importantes de Gran Bretaa en 1830. En este contexto, la ayuda internacional es una inversin en bienes pblicos, como son la mala salud y las amenazas a la seguridad. Los razonamientos en torno a la prosperidad comn y una menor vulnerabilidad constituyen otro argumento de gran poder en defensa de la ayuda internacional. Los episodios de crisis fueron poderosos catalizadores de la gestacin de los sistemas de seguridad social en el mundo desarrollado. El Presidente de los Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt, respondi a la Gran Depresin de los aos treinta creando programas gubernamentales de empleo y de transferencias de ingresos: un Nuevo Trato (New Deal ) que permiti a millones de personas vulnerables contar con empleo y una fuente de seguridad. El Nuevo Trato cre las condiciones para la recuperacin econmica, reconstituy la cohesin social y estableci un principio que sigue siendo decisivo en el desarrollo humano: que los mercados y la libertad individual deben estar res-

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paldados por seguridad econmica5. Treinta aos despus, a mediados de los aos sesenta, el programa de la Gran Sociedad del Presidente Lyndon B. Johnson declar una guerra incondicional a la pobreza, con lo cual origin una serie de leyes que buscaron capacitar a la gente para que pudiera salir de su situacin de privacin extrema (Recuadro 3.1). En ambos casos, la proteccin social vino acompaada de programas destinados a hacer que la gente volviera a trabajar. Hoy, los pases ricos gastan aproximadamente una cuarta parte de su riqueza en transferencias sociales6, las cuales son una inversin para impedir o reducir el derroche y el dislocamiento social que suelen asociarse con las privaciones extremas. La pobreza mundial tambin constituye un gigantesco derroche de potencial humano y un impedimento para lograr la prosperidad comn. En un mundo estrechamente unido por el comercio y los flujos de inversin, la pobreza de un pas disminuye el potencial de prosperidad de otros lugares del mundo. Sin embargo, la comunidad internacional carece de un mecanismo de seguridad social que resulte creble, vaci que podra llenar la ayuda para el desarrollo. La ayuda internacional es el punto de interaccin entre los valores morales y el inters personal consciente. El imperativo moral que subyace a la ayuda forma parte de muchos sistemas de pensamiento fundados en valores. La mayora de las religiones ms importantes conminan a sus seguidores a ayudar a los pobres. La obligacin del zakat que profesa el Islam de dar a los necesitados es uno de los cinco pilares fundamentales de esta religin. En la tradicin cristiana, el jubileo est marcado por la obligacin de los acreedores de condonar las deudas. Otros sistemas de valores tambin destacan la proteccin de los ms vulnerables y el control de la desigualdad dentro de las diversas comunidades. Para la comunidad mundial, la ayuda es un mecanismo por medio del cual se expresa la solidaridad humana y se amplan las oportunidades. Sin importar si los motivos para la accin se fundan en consideraciones de derechos humanos, en valores religiosos o en sistemas ticos ms amplios, la funcin de la ayuda en la eliminacin de la pobreza generalizada, el hambre y las muertes infantiles posibles de evitar constituye un imperativo moral. El inters personal consciente tambin subyace en los argumentos relativos a la seguridad de

la ayuda. La pobreza no alimenta automticamente el terrorismo y tampoco la desigualdad. Sin embargo, los lderes polticos de los pases ricos reconocen cada vez ms que no abordar las injusticias que perpetan la pobreza generalizada en medio de una economa mundial cada vez ms prspera s representa una amenaza a la seguridad. En su ltimo discurso inaugural de 1945, el Presidente Roosevelt resumi lo que l consideraba una de las lecciones principales que dejaba la experiencia de la Segunda Guerra Mundial a los Estados Unidos: Hemos aprendido que no podemos vivir solos en paz; que nuestro bienestar depende del bienestar de otras naciones lejanas. Hoy esta observacin resuena con

Recuadro 3.1

La Gran Sociedad

El discurso Gran Sociedad ofrecido por el Presidente de los Estados Unidos Lyndon B. Johnson en 1964 marc una nueva era en la legislacin social, adems de exponer principios que continan teniendo eco en los debates en torno a la asistencia. Las reformas de la Gran Sociedad se sustentaban en una idea simple: la neceAyuda para el siglo XXI

sidad de emprender acciones pblicas para dotar a las personas de las habilidades y activos para salir del crculo de la pobreza. En este sentido, el crecimiento por s slo no era suciente. Las transferencias que se hacan a los pobres no eran meros pagos de asistencia social sino inversiones en habilidades y seguridad para enfrentar riesgos. As, los programas pblicos potenciaran a las personas, proporcionndoles ayuda y no caridad. En las palabras del Presidente Johnson: No es suciente abrir las puertas de las oportunidades; todos nuestros ciudadanos deben tener la capacidad de traspasar esas puertas. A ese pronunciamiento le sigui un vasto conjunto de leyes Medicare, Medicaid, la Ley de Oportunidades Econmicas, programas educacionales para grupos de ingresos bajos y formacin profesional cuyo objetivo era ayudar a la gente a dejar atrs la pobreza e impedirles que cayeran en ella. Entre 1963 y 1967, los programas de donaciones federales sustentados en la legislacin se duplicaron hasta llegar a la suma de US$15.000 millones. Los resultados se hicieron ostensibles durante este perodo por el aumento de la movilidad social y la disminucin de la desigualdad de grupos antes marginados. La buena asistencia internacional sigue una lgica similar: puede dotar a los pases y a la gente pobre de educacin, habilidades y salud necesarios para contribuir al crecimiento y buscar la forma de salir de la pobreza y de la dependencia. La asistencia que se prest a pases como Botswana, la Repblica de Corea y la Provincia China de Taiwn en las primeras etapas de su desarrollo sirvi para que ellos mismos pusieran n a su dependencia y emprendieran la transicin hacia ms crecimiento econmico y menor pobreza.
Fuente: Burnham 1989; Brown-Collier 1998; Johnson 1964; Comisin asesora sobre relaciones intergubernamentales 1984 (Cuadro 75).

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Existe el riesgo de que la guerra contra el terrorismo se transforme en una nueva fuente de tergiversaciones en las decisiones de asignacin de la ayuda

fuerza. Las amenazas que imponen los estados vulnerables y propensos a conflictos se deben en parte a la pobreza, pero tambin a la percepcin de cierto grado de injusticia respecto de un orden mundial que permite grandes divisiones entre ricos y pobres. Tal como lo plantea la actual Estrategia Nacional Estadounidense de Seguridad: Un mundo en el que algunos viven en la comodidad y la abundancia, mientras la mitad de la humanidad vive con menos de dos dlares al da, no es ni justo ni estable 7. La ayuda y el desarrollo humano Las polmicas respecto de la eficacia de la ayuda datan ya de varios decenios. Los crticos sostienen que las grandes cantidades de ayuda desembolsadas durante los ltimos cuatro decenios o ms han logrado escasos beneficios, lo que invalida el sentido de seguir entregando ms asistencia para el desarrollo. Este argumento demuestra cmo un entendimiento parcial de los datos empricos puede conducir a conclusiones falsas. Las aseveraciones acerca de la ineficacia de la ayuda sobre la base de los registros histricos no tienen fundamentos slidos. Hasta el fin de la Guerra Fra, mucho de lo que se consider ayuda estuvo, en el mejor de los casos, muy lejanamente vinculado con los objetivos del desarrollo humano. Los donantes fueron extremadamente tolerantes ante regmenes brutales, corruptos e ineficientes, pues estaban menos interesados en el desarrollo que en la consecucin de objetivos geopolticos. Los Presidentes Mobutu Ss Seko de Zaire y Ferdinand Marcos de las Filipinas se enriquecieron a manos llenas mientras sus ciudadanos quedaron con deudas gigantescas. Desde Afganistn hasta Amrica Central y el Cuerno de frica, la ayuda form parte de la rivalidad entre el Este y Occidente. La cada del Muro de Berln puso fin a las motivaciones de las distorsiones de la ayuda que impuso la Guerra Fra. Sin embargo, esto no significa que la ayuda se haya destinado inmediatamente a propsitos de desarrollo humano bien definidos. Se siguen gastando grandes cantidades de ayuda en objetivos que no tienen que ver con el desarrollo, tal como vender los excedentes agrcolas o crear mercados para empresas en los pases desarrollados. Adems, ahora existe el riesgo de que la guerra contra el terrorismo se transforme en una nueva fuente de ter-

giversaciones en las decisiones de asignacin de la ayuda: algunos pases con historiales de desarrollo humano dudosos, por decir lo menos, estn comenzando a recibir ayuda imprevista. Aun as, por primera vez en la historia, los pases donantes tienen la oportunidad de dirigir su aporte hacia el objetivo principal de mejorar la condicin humana.
Disminuir los problemas de nanciacin Los ODM son un punto de referencia para medir el progreso. No obstante, como hemos visto en el Captulo 1, si se mantienen las actuales tendencias, la mayora de los pases en desarrollo del mundo no cumplirn gran parte de las metas. Los problemas de fi nanciacin, que tienen su origen en ingresos promedio bajos y pobreza generalizada, limitan la capacidad de estos pases de revertir estas tendencias. La ayuda puede aminorar estos obstculos dotando a los gobiernos de estos pases de nuevos recursos para la inversin. La gravedad del problema de fi nanciacin se puede ilustrar con lo que ocurre en el sector salud. En los pases de ingresos bajos, el gasto promedio en este mbito es de alrededor de US$11 per cpita y en gran parte de frica Subsahariana, flucta entre US$3 y US$10. En tanto, el costo de entregar atencin bsica de salud se estima en US$30 por persona. Para un pas como Mal, donde ms de la mitad de la poblacin vive con menos de un dlar al da, financiar este nico objetivo ascendera a US$26 ms por persona o aproximadamente 10% de su PIB. Los estudios de costo apuntan sistemticamente a una gran brecha de financiacin para alcanzar los ODM, aun si los gobiernos amplan el gasto y mejoran su eficacia. Un estudio de las necesidades de financiacin para lograr educacin primaria universal consider las consecuencias en trminos de financiacin si los pases en desarrollo destinaran 4% del PIB a educacin y la mitad de este monto a enseanza primaria. Para el conjunto de los pases en desarrollo, la brecha de financiacin era del orden de los US$5.000 millones a US$7.000 millones, y para los de ingresos bajos, de US$4.000 millones8. El crecimiento econmico en los pases en desarrollo puede aumentar los recursos nacionales disponibles para la financiacin del desarrollo, pero en muchos pases, el crecimiento econmico se encuentra restringido por problemas de capacidad. El inade-

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cuado acceso a infraestructura esencial como agua, caminos, electricidad y comunicaciones limita las oportunidades de los hogares, restringe la inversin privada y merma el ingreso fiscal. Donde mayor es el dficit de financiacin es en los pases ms pobres. Los clculos del Banco Mundial sugieren, por ejemplo, que frica Subsahariana necesita duplicar su gasto en infraestructura como proporcin del PIB, de una cifra inferior a 5% a una superior a 9%. La Comisin para frica patrocinada por el gobierno britnico calcula la ayuda complementaria necesaria en un monto de US$10.000 millones anuales durante un perodo de 10 aos9. No lograr esta inversin perpetuar el crculo vicioso. La falta de suficiente inversin en caminos, puertos, electricidad y sistemas de comunicacin reduce el crecimiento, disminuye las oportunidades de participacin en el comercio y aminora el ingreso del que disponen los gobiernos para inversiones futuras en infraestructura. La consideracin de las necesidades de recursos para el conjunto de Objetivos de Desarrollo del Milenio demuestra de modo an ms evidente la importancia crucial de la financiacin externa. Segn estimaciones del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, basadas en un trabajo realizado en cinco pases de ingresos bajos, los requisitos de financiacin para lograr los ODM ascienden a un total de entre US$40.000 millones a US$50.000 millones en el ao 2006, cifra que luego aumenta a un monto que flucta entre US$70.000 millones y US$100.000 hasta el ao 201510. Incluso con un desempeo razonable en materia de crecimiento y un aumento en la recaudacin de ingresos fiscales, Tanzana enfrenta hoy un dficit de financiacin de US$35 per cpita, lo que equivale a ms de 14% del ingreso promedio. En 2015, el dficit ser de US$85 per cpita, brecha sumamente grande en un pas con un ingreso promedio de US$100. Una mayor recaudacin de ingresos proveniente de recursos nacionales podra y debera cerrar parte de la brecha, pero en los pases con bajos ingresos promedio y altos niveles de pobreza, lo que se puede lograr es bastante limitado. Si Etiopa duplicase la proporcin del PIB que recauda, ganara US$15 ms per cpita, es decir, menos de una cuarta parte de los requisitos de financiacin estimados para cumplir los ODM11. La recaudacin de ingresos fiscales de Etiopa ya representa 15% de su ingreso nacional bruto (INB), cifra muy superior al promedio de un pas con su mismo nivel de ingreso.

Nada de lo anterior disminuye la importancia de la financiacin nacional, ya que aun con una base de recursos muy limitada, no todos los pases en desarrollo tienen el mismo rendimiento. Por ejemplo, Mozambique ha destinado 4% del PIB a inversiones pblicas en salud, ms del doble de lo gastado en pases como Burkina Faso, Cte dIvoire, Mal, y, con un ingreso promedio muy superior, Pakistn. En educacin, Chad gasta menos de la mitad que Etiopa como proporcin del PIB. Sin embargo, en la mayora de las regiones y particularmente en frica Subsahariana, se ha producido una clara tendencia al alza en el gasto en salud y educacin, en parte gracias a la ayuda y el alivio de la deuda. La pregunta obvia es si la ayuda es un complemento eficaz del ingreso nacional en pases que no son capaces de cubrir los costos de financiacin de los ODM. La respuesta es s. Una mayor ayuda no es en s misma una panacea para el bajo crecimiento o la pobreza, no cualquier ayuda sirve y cierto tipo de asistencia es incluso un despilfarro. Pero en las condiciones propicias (salvedad no poco importante), la ayuda puede promover el desarrollo humano a travs de varas vas que abarcan desde los efectos macroeconmicos, incluidos el mayor crecimiento y mejor productividad, hasta la provisin de bienes y servicios esenciales para la construccin de capacidad entre los pobres.
Aumentar el crecimiento econmico La ayuda permite a quienes la reciben aumentar su consumo y su inversin. Gracias al aumento del crecimiento, genera oportunidades para elevar progresivamente los estndares de vida. Las investigaciones en varios pases realizadas en el pasado tienden a encontrar que existe una relacin positiva entre ayuda y crecimiento12 , hallazgo que se refuerza an ms si se excluye el gasto de ayuda humanitaria que por definicin se encuentra asociada a pases en crisis y el gasto en asistencia a largo plazo no vinculada con el crecimiento. El Centro para el Desarrollo Global calcula que en relacin con aproximadamente la mitad del total de los flujos de ayuda que podra generar un crecimiento de corto impacto, cada dlar de ayuda incrementa el ingreso en US$1,6413. Los resultados que arrojan los pases confi rman el gran potencial de la ayuda en trminos de sus efectos sobre el crecimiento. Las economas de alto crecimiento de frica, como Mozambique,

En las condiciones propicias, la ayuda puede promover el desarrollo humano

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Tanzana y Uganda, dependen mucho de la ayuda para mantener la inversin en infraestructura social y econmica. Mozambique ha estado creciendo a un 8% anual desde mediados del decenio de 1990, uno de las mayores tasas de aumento en el mundo en desarrollo. Este crecimiento no se podra haber mantenido sin transferencias netas per cpita de US$54 en ayuda, las que brindaron un apoyo vital a la infraestructura y a la balanza de pagos14.
Mejorar la prestacin de servicios bsicos Una consecuencia del dficit de fi nanciacin de servicios bsicos como la salud y la educacin es la cobertura deficiente y la prestacin de mala calidad. La ayuda cumple una funcin crucial en la financiacin de las inversiones en salud y educacin necesarias para construir capital humano. En muchos pases, la ayuda es un salvavidas para la prestacin de servicios esenciales. En Tanzana,

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Recuadro 3.2
Ayuda para el siglo XXI

Reducir los obstculos que presentan los costos

La incapacidad de los pobres de nanciar los servicios bsicos es un mvil poderoso de la desigualdad y una causa de pobreza. La asistencia puede aumentar la demanda de servicios bsicos al disminuir los costos. En Tanzana, una cantidad adicional de 1,6 millones de nios se matricul en la escuela entre 1999 y 2003, gracias al apoyo presupuestario para educacin nanciado por la asistencia. El gobierno duplic el gasto per cpita en educacin y nanci la transicin hacia un sistema de escolaridad primaria gratuita. A partir del ejemplo de Tanzana, una de las primeras medidas que tom el nuevo Gobierno de Kenya en 2003 fue instituir la educacin primaria gratuita. Un ao despus, ya haba 1,5 millones de nios ms en la escuela. Kenya tambin cre programas, como el fondo para textos de estudio y el programa de alimentacin escolar, destinados a ayudar a los hogares pobres a superar las restricciones de costo. Ninguna de estas inversiones habra podido materializarse sin el aumento de la ayuda. En salud, tal como en educacin, la asistencia puede reducir los obstculos proveyendo a los gobiernos los recursos necesarios para reducir los costos de acceso. En 2001 y como parte de su estrategia nacional de reduccin de la pobreza, Uganda elimin los aranceles al usuario en la mayora de los servicios de salud de nivel inferior. En 2002-2003, la asistencia ambulatoria aument en ms de seis millones de visitas, un aumento del 80% respecto de la asistencia de 2000. Las tasas de asistencia aumentaron de manera ms marcada entre las personas pobres que entre aquellas en mejor situacin.
Fuente: Inyega y Mbugua. 2005. Gobierno de Tanzana, 2004; Banco Mundial y Repblica de Kenya 2004; Banco Mundial. 2001.

la asistencia externa cubre ms de la tercera parte del presupuesto destinado al sector social. En Zambia, en tanto, el gasto del sector salud experimentara una cada de los actuales US$8 por persona a US$3, lo que tendra implicancias devastadoras para la lucha contra el VIH/SIDA y otros problemas de salud pblica. En Uganda, la ayuda externa creci en 5% del PIB entre 1997 y 2001 y el gasto per cpita en salud se ha triplicado desde 2000; casi la mitad del presupuesto destinado a salud es financiado por donantes. Varios programas de ayuda han tenido un impacto comprobable en la disminucin de las muertes infantiles. En Egipto, por ejemplo, un programa nacional de control de la diarrea apoyado por la Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ayud a reducir las muertes infantiles en 82% en cinco aos, lo que significa evitar la muerte de 300.000 nios15. As, la ayuda cumple una funcin clave en llenar los vacos que existen en la prestacin de servicios. Para lograr las metas fijadas para 2015, slo frica Subsahariana requerir otro milln de trabajadores de la salud y ocho pases de la regin debern aumentar en 33% o ms la cantidad de maestros16 . Sin un aumento de la ayuda, ser imposible lograr una expansin de esa envergadura. Las barreras relacionadas con el costo de los servicios bsicos suelen impedir su uso, aun en los lugares donde existen. La ayuda internacional puede disminuir la envergadura de este obstculo. En Tanzana, 1,6 millones ms de nios se matricularon en la escuela despus de que se eliminaron los aranceles en 2003. (Recuadro 3.2). En Uganda, la eliminacin de los costos compartidos en salud en 2002 llev a un aumento de 80% en las visitas a los centros de salud, medida que benefici fundamentalmente a los pobres. Ninguna de estas intervenciones pblicas habra sido posible sin los recursos que provee la ayuda. En Bangladesh, la ayuda ha jugado un papel principal en la financiacin de programas de alimentacin escolar, diseados como incentivos para que los padres enven a sus hijos, y particularmente a sus hijas, a la escuela. Estos programas atienden hoy a ms de dos millones de nios y han generado un notable aumento de la matriculacin escolar, as como importantes avances en cuanto a la paridad de gnero17. La ayuda tambin puede aumentar la demanda al mejorar de la calidad de la

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educacin. Un estudio reciente del apoyo brindado por el Banco Mundial a la educacin durante el perodo 1988-2003 encontr que la matriculacin en la escuela primaria y media haba crecido en 10% y los puntajes en las pruebas haban mejorado en ms de 60%18. Los logros en los resultados se relacionaban con mejoras en la calidad de las salas de clase, acceso a textos de estudio y capacitacin de los docentes.
Ampliar la seguridad social Los pases ms pobres del mundo son los que ms necesitan seguridad social y los que menos capacidad tienen para financiarla. La prestacin de asistencia social es excepcionalmente dbil en la mayora de los pases de ingresos bajos. Una consecuencia de esta situacin es que los hogares ms pobres se ven atrapados en ciclos de pobreza que incluyen ingresos bajos, mala nutricin y vulnerabilidad ante las crisis que les impide salir de la pobreza. La ayuda puede ayudar a romper el crculo de la pobreza. Sin embargo, la prestacin de seguridad social es un rea que sufre un constante dficit de financiacin. Los programas en esta rea tienen el potencial de hacer que los recursos lleguen directamente a manos de los hogares ms pobres y vulnerables y permiten extender al resto del mundo el principio del bienestar social que se aplica en los pases ricos, entre ellos el principio de mejor equidad. Con la ayuda de los donantes, hoy se est ejecutando en Zambia un sistema piloto de transferencias en efectivo destinado al 10% ms pobre de la poblacin que es incapaz de satisfacer los estndares nutricionales ms bsicos. La transferencia, que asciende a US$6 mensuales, permite a los beneficiarios contar con dos comidas diarias en vez de una, lo que implica tambin beneficios secundarios en trminos de nutricin infantil y sustento familiar. (Recuadro 3.3)19. En Viet Nam, las desigualdades sanitarias estn creciendo pese a la excelente trayectoria del gobierno en materia de desarrollo humano. Una respuesta del Estado vietnamita ha sido crear un Fondo de Atencin de Salud para los Pobres sistema que busca proveer seguridad social a los hogares que no pueden pagar los costos de la salud. En estrecha colaboracin con los donantes, el gobierno ha adoptado estrategias para llegar a las regiones ms pobres, como las Tierras Altas Centrales. En Viet Nam, la ayuda representa menos del

4% del INB, pero ms de una cuarta parte del presupuesto de este Fondo de Atencin20. Sin el apoyo de los donantes, la inversin para mejorar la equidad del sector salud sufrira un enorme dficit de financiacin.
Apoyar la reconstruccin En los pases en desarrollo que emergen de conflictos sociales, la ayuda puede contribuir a la creacin de las condiciones para la paz y el desarrollo humano. Mozambique muestra lo que es posible lograr. Ms recientemente, la asistencia para el desarrollo ha resultado crucial para el veloz progreso social logrado en Timor-Leste, donde sta representa ms de la mitad del INB. En Afganistn, ms de cuatro millones de nios se matricularon en la

Recuadro 3.3

Ayuda para el seguro social en Zambia

Alrededor de la mitad de los ms de 10 millones de habitantes de Zambia vive con menos del estndar energtico mnimo jado por el umbral de pobreza de alimentos. La situacin de desnutricin amenaza la vida, disminuye las oportunidades de
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generar ingresos, socava la educacin de los nios y aumenta la vulnerabilidad ante enfermedades. En una labor conjunta con el Ministerio de Desarrollo Comunitario y Servicios Sociales de Zambia, la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) cre un programa experimental de transferencias en efectivo en el distrito meridional de Kalomo. Con una cobertura de 143 aldeas y cinco municipios, el programa se concentra en el 10% de los hogares identicados como los ms pobres segn criterios acordados y administrados por comits de bienestar de la propia comunidad. Dos terceras partes de los hogares beneciarios estn encabezados por mujeres, la mayora de ellas ancianas. Adems, dos terceras partes de los miembros de esos hogares son nios, de los cuales el 71% son hurfanos a causa del SIDA. El programa, iniciado en 2004, realiza transferencias mensuales de US$6 y atiende a 1.000 hogares. Las primeras evaluaciones apuntan a resultados positivos. Por ejemplo, la asistencia escolar aument y los hogares beneciarios reciben ingresos mensuales en forma regular. Ampliar el programa de transferencias hasta cubrir a 200.000 hogares marginales implicara un costo anual de US$16 millones o alrededor del 4% del total de los ujos de ayuda que recibe Zambia. Este esquema demuestra el potencial de los programas de este tipo de servir de canal para los programas de redistribucin centrados en la pobreza. Transferencias de muy poca monta desde los pases ricos pueden generar ganancias considerables en hogares pobres de pases como Zambia. Sin embargo, el xito de los esquemas de seguridad social de este tipo depende fundamentalmente del trabajo a largo plazo conjunto de donantes y gobiernos.
Fuente: Goldberg 2005; Iniciativas para el desarrollo 2005a.

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La prevencin de enfermedades a travs de la ayuda es tanto una buena inversin como un imperativo humanitario

escuela como resultado de la campaa gubernamental De vuelta a la escuela y el gobierno tiene ambiciosos planes para restaurar el sistema pblico de salud. En ambos casos, los recursos que proveen los donantes constituyen un ingrediente crucial para el xito, pues financian ms del 90% del presupuesto del sector social de Afganistn21. En Liberia y Sierra Leona, invertir en ayuda de largo plazo es la clave para avanzar luego de los acuerdos que pusieron fin a dos de las guerras civiles ms brutales del mundo.
Superar los desafos de la salud mundial Algunos de los logros ms importantes en la salud pblica mundial fueron posibles gracias a iniciativas de ayuda multilateral. La erradicacin de la viruela se logr con la ayuda focalizada de aproximadamente US$100 millones durante los aos 1970, en gran medida proveniente de los Estados Unidos. Los sostenidos ahorros obtenidos en vacunacin y tratamiento superan con creces la inversin inicial. La amenaza de la polio se ha erradicado en el Hemisferio Occidental. En frica Occidental, un programa apoyado por 14 donantes ha detenido la propagacin de la oncocercosis a un costo de tratamiento de aproximadamente US$1 por persona. Hasta la fecha, se han evitado 60.000 casos de esta enfermedad y se han protegido 18 millones de nios vulnerables22 . Desde 2000, los donantes han comprometido US$1.000 millones en recursos a travs de la Alianza Mundial para el Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin (GAVI) y se estima que se han evitado ms de 600.000 muertes por enfermedades posibles de prevenir23. Desde una perspectiva distinta, estas positivas experiencias multilaterales destacan la medida del fracaso en otras reas. Ms de 27 millones de nios no son vacunados durante su primer ao de vida y 1,4 millones siguen muriendo anualmente debido a enfermedades prevenibles mediante la vacunacin. El paludismo provoca otro milln de muertes anuales y sin embargo la iniciativa mundial que busca reducir este costo fatal, la campaa Hacer retroceder el paludismo, sufre de constantes dficit de fi nanciacin y ha obtenido pocos resultados. Tal como se afirma en el Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, sta es un rea en la que la ayuda

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puede generar ganancias rpidas. Por ejemplo, una iniciativa mundial para asegurar que todos los nios de las regiones de frica donde el paludismo sea endmico reciban sin costo un mosquitero antipaludismo de aqu a 2007, representara una va de bajo costo para salvar hasta 60% de las vidas que reclama esta enfermedad. USAID ha creado alianzas pblico-privadas para enfrentar este desafo. En Ghana, Nigeria, Senegal y Zambia, otra alianza pblico-privada apoyada por el programa NetMark de USAID vendi ms de 600.000 mosquiteros tratados con insecticida. No obstante, estas iniciativas an deben ampliarse a un nivel proporcional al desafo. La prevencin a travs de la ayuda es tanto una buena inversin como un imperativo humanitario. Fuera del costo humano en prdida de vidas y enfermedades, se calcula que el paludismo disminuye el crecimiento econmico en aproximadamente 1,3 puntos porcentuales anuales en los pases afectados, lo que representa una grave desventaja para cumplir la meta de los ODM de reducir la pobreza a la mitad. Pero la cifra promedio no describe toda la envergadura de la desventaja. Los casos de paludismo se concentran fuertemente entre los pobres: un estudio estima que dos terceras partes de estos casos afectan al 20% ms pobre de la poblacin mundial24. En las comunidades rurales, la estacin durante la cual se transmite el paludismo suele coincidir con la poca de plantacin y cosecha, lo que implica prdidas de produccin e ingresos. Los campesinos de subsistencia sufren la carga ms pesada debido a su estrecho margen de supervivencia y su crtica dependencia del trabajo. Incluso breves perodos de enfermedad pueden tener consecuencias catastrficas para el hogar. Liberar a las familias de la carga del paludismo generara una alta rentabilidad tanto con respecto a la reduccin de la pobreza como al crecimiento econmico. Reducir la incidencia de esta enfermedad a la mitad en frica tendra un costo de aproximadamente US$3.000 millones anuales y significara beneficios econmicos de US$47.000 millones al ao25. Tal beneficio equivale a ms del doble de la ayuda total entregada a frica Subsahariana y gran parte de l se concentrara en los hogares ms pobres.

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La nanciacin de la ayuda: el historial, los problemas y los desafos

La gente de este pas est lejos de las reas problemticas de la tierra y es difcil que comprenda la lucha y la consecuente reaccin de los pueblos que han sufrido durante mucho tiempo, y el efecto de dichas reacciones en sus gobiernos en relacin con nuestros esfuerzos para promover la paz en el mundo. La verdad del asunto es que las necesidades de Europa son tan superiores a su actual capacidad de pago que tienen que recibir ayuda adicional sustancial o enfrentar un grave deterioro econmico, social y poltico. George C. Marshall26

La cantidad de ayuda Este argumento sigue sonando con fuerza en el contexto de los actuales debates sobre la ayuda y lo mismo ocurre con el principio central que llama a fijar metas con plazos especficos de cumplimiento. Sin calendario, las metas corren el riesgo de no ser ms que simples aspiraciones. Durante los 36 aos que han pasado desde el informe Pearson, no han faltado los compromisos en relacin con la meta del 0,7%, pero los pases desarrollados generalmente no han sido capaces de respaldar sus promesas con acciones.
Metas y tendencias en la ayuda Medida en funcin de la meta del 0,7% por la que abog el informe Pearson y con mayor razn segn los estndares del Plan Marshall, la ayuda internacional de 2005 refleja un legado de sostenidos desempeos deficientes. La ayuda est creciendo, pero parti de un nivel bajo y la fi nanciacin est an lejos de lo necesario para cumplir los ODM y los objetivos ms generales de desarrollo humano. Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 (Cumbre de la Tierra) realizada en Ro de Janeiro, la mayora de los donantes reafirmaron su compromiso de llegar a la meta del 0,7%. Luego, dedicaron los siguientes cinco aos a recortar el presupuesto de ayuda como porcentaje del ingreso nacional, hasta llegar en 1997 al punto ms bajo de la historia: 0,22%. Los flujos de ayuda luego se estancaron hasta 2001, cuando se inici una recuperacin gradual. Un acontecimiento alentador fundamental fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiacin para el Desarrollo de 2002, durante la cual los donantes se comprometieron a entregar ms ayuda y tambin a mejorar su calidad. Desde entonces, el cumplimiento de las promesas de ayuda ha sido alentador, pero slo parcial. En 2002, la ayuda finalmente super el nivel

Con estas palabras, George C. Marshall, Secretario de Estado de los EE.UU., describi su plan para la reconstruccin europea en la ceremonia de inauguracin del ao acadmico de la Universidad de Harvard en 1947. Durante los siguientes tres aos, los EE.UU. transfi rieron a Europa US$13.000 millones en calidad de ayuda, monto equivalente a ms del 1% del PIB del pas donante27. Las transferencias eran en parte el producto de una conviccin moral, pero tambin del reconocimiento de que en ltima instancia la prosperidad y la seguridad de los EE.UU. dependan de la recuperacin europea. El Plan Marshall representaba una visin respaldada por una estrategia de accin prctica. A fines del decenio de 1960, la Comisin sobre Desarrollo Internacional convocada por el Banco Mundial bajo el auspicio de Lester Pearson, ex Primer Ministro canadiense, revivi el espritu del Plan Marshall28. Afirmaba que los donantes deban asignar 0,7% del INB a la asistencia para el desarrollo en el ao 1975 y aseguraba que: La mxima utilizacin posible de los recursos del mundo, humanos y fsicos, que slo puede llevarse a cabo mediante la cooperacin internacional, no slo ayuda a aquellos pases de economas dbiles, sino tambin a aquellos fuertes y pudientes29. Entonces, el argumento para establecer esta meta era en parte moral, pero tambin de inters personal consciente.

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de referencia de 1990 y los clculos provisorios para 2004 estiman que llegar a US$78.000 millones, unos US$12.000 millones ms que en 2002 en trminos reales. Sin embargo, la recuperacin del flujo de ayuda es menos alentadora cuando se evala en relacin con otros elementos de referencia sobre generosidad. En 1999, los donantes entregaron 0,33% de su INB en ayuda y desde 2000, ese porcentaje aument de 0,22% a 0,25%, lo que destaca el restringido nivel de recuperacin. Desde una perspectiva de ms largo plazo, esos lmites estn mucho ms definidos. Como proporcin del INB, el promedio ponderado de la ayuda proveniente de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) sigue estando un tercio por debajo del nivel del inicio de los aos ochenta y a la mitad del nivel de los aos sesenta (Figura 3.1). Traducido en volmenes de ayuda per cpita, gran parte de la recuperacin posterior a 2000 se puede concebir como un proceso de restauracin de los recortes. En frica Subsahariana, la ayuda per cpita cay de US$24 por persona en 1990 a US$12 en 1999. En 2003, an segua estando apenas por debajo del nivel de 1990. La asistencia para el desarrollo llega a travs de una variedad de canales y hoy se divide de manera muy general en una relacin de dos a uno entre la ayuda bilateral que otorga cada pas donante y la ayuda multilateral entregada a entidades concesionarias de financiacin como la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) perteneciente al Banco
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Mundial, los bancos regionales de desarrollo y los mecanismos globales como el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria. El Grupo de los Siete pases industrializados ms importantes (G-7) domina los flujos de ayuda internacional, puesto que da cuenta de las tres cuartas partes del total de la asistencia para el desarrollo. Como consecuencia, estos pases tienen una enorme influencia en las perspectivas de cerrar la brecha de financiacin de los ODM. Segn los estndares de su riqueza, algunas de las economas ms grandes del mundo estn entre los donantes menos generosos. Slo un miembro del G7 se ubica entre los 10 donantes que ms aportan si su ayuda se mide como proporcin del INB. Los ltimos tres lugares del conjunto de donantes segn su generosidad, los ocupan pases del G7 (Figura 3.2). En trminos financieros, Estados Unidos es el donante ms grande del mundo. Desde 2000, su relacin ayuda-INB aument de la base excepcionalmente baja de 0,10% a 0,16% en 2004. El pas ha superado a Italia, pero sigue siendo el penltimo en la tabla de donantes en trminos de la proporcin de la ayuda respecto del INB. El constante declive de la ayuda japonesa, que cay otro 4% en 2004, ha llevado a Japn al ante penltimo lugar. En el otro extremo de la tabla, cinco pases pequeos, Noruega, Luxemburgo, Dinamarca, Suecia y los Pases Bajos, han cumplido sistemticamente o superado la meta de la ONU. Tambin est emergiendo una nueva categora de donantes: las economas de transicin de Europa del Este que de receptores han pasado a ser donantes de ayuda. Hasta ahora, sus contribuciones son relativamente pequeas: la Repblica Checa, que aporta 0,1% de su INB, es el donante ms generoso. Desde que accedi al G-7, la Federacin de Rusia tambin se ha constituido en donante y colaborador en el alivio de la deuda de los pases de bajos ingresos. El gobierno ruso se encuentra actualmente trabajando con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en la creacin de un organismo denominado (por ahora) RUSAID y tambin va en camino de transformarse en un actor ms importante en la ayuda internacional. Ahora que los ingresos del petrleo van en sostenido aumento, los estados rabes tambin aportan ms al flujo de ayuda y sus transferencias sumaron unos US$2.600 millones en 2003. Sin embargo, los pases del G-7

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todava representan el 70% de la asistencia oficial para el desarrollo y una obvia consecuencia de ello es su influencia en los niveles de ayuda en el futuro y en las perspectivas de financiacin de los ODM. En el largo plazo, la prosperidad del mundo desarrollado ha sido inversamente proporcional a su generosidad en materia de ayuda internacional. Desde 1990, el ingreso por persona de los pases ricos ha aumentado en US$6.070 a precios constantes, mientras que la ayuda decay en US$1 per cpita (Figura 3.3). Los ganadores de la globalizacin no han dado prioridad a compensar a los perdedores ni a difundir la prosperidad. La inversin per cpita en ayuda flucta mucho entre un pas donante y otro, de ms de US$200 en Suecia y los Pases Bajos a US$51 en los EE.UU. y US$37 (y en descenso) en Italia. En trminos absolutos, cuatro de los pases del G7, Alemania, Francia, Italia y Canad, hoy siguen dando menos de lo que donaban en 1992. En 2004, el presupuesto de ayuda de Italia ascenda aproximadamente a la mitad del nivel registrado en 1992. En la Conferencia sobre Financiacin para el Desarrollo de 2002 en Monterrey, los donantes acordaron emprender colectivamente esfuerzos para alcanzar la meta del 0,7%, una manera de plantear las cosas que no constituye exactamente un compromiso (y que segn los donantes significa distintas cosas). No obstante, tal como lo identific correctamente el informe Pearson, los grandes compromisos sin plazos de cumplimiento no son de gran ayuda. Debido a que la planificacin eficaz de la reduccin de la pobreza requiere que la provisin de recursos sea previsible, los donantes deben traducir las metas generales de aumento de la ayuda en compromisos presupuestarios tangibles. Algunos donantes incorporaron la meta del 0,7% a su planificacin presupuestaria. Fuera de los cinco donantes que han alcanzado la meta, otros seis se han fijado cronogramas ms o menos ambiciosos para unirse a este grupo: Blgica lo har en 2010 y el Reino Unido y Francia en 2012-201330. Otros, a saber Japn y los EE.UU., no se han propuesto ningn cronograma. Los EE.UU. en particular han expresado muy claramente que no conciben la meta del 0,7% como un compromiso presupuestario operativo. El efecto alentador de la conferencia de Monterrey se refleja en el hecho de que todos los donantes se han comprometido a aumentar sus presupuestos de asistencia, aunque Nueva Zelandia recin se uni

a la promesa en 2005. La Cuenta del Desafo del Milenio de los Estados Unidos fue la pieza maestra del compromiso de incrementar el gasto en ayuda en 50% o unos US$4.000 millones a US$5.000 millones anuales al 2006. Avanzando a partir de un compromiso contrado antes de Monterrey segn el
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cual se cumplira una meta de ayuda/INB de 0,33% en 2006, los 15 estados ms ricos de la Unin Europea, acordaron, en 2005, fijar una meta mnima complementaria de ayuda/INB de 0,51% para 2010 como paso intermedio para cumplir el compromiso de 0,7% del INB en 2015. Los 10 miembros ms pobres acordaron una meta de 0,17% para 2010 y de 0,34% para 2015. La decisin de la Unin Europea constituye un paso decidido en la direccin correcta. Si se cumple, los compromisos asumidos podran movilizar otros US$30.000 millones a US$40.000 millones en asistencia de aqu al ao 2010. Otras promesas son ms ambiguas. Canad, por ejemplo, se ha fijado la meta de duplicar el nivel de ayuda de 2001 de aqu al ao 2010 y duplicar la asistencia a frica de aqu a 2008. Incluso con este compromiso, la asistencia brindada por Canad slo representar alrededor de 0,33% de su INB en 2010. Japn, en tanto, si bien prometi doblar su ayuda a frica, no ha asumido ningn compromiso significativo respecto de los niveles generales de la ayuda como porcentaje del INB. El impacto de estas promesas ya se hace patente en los aumentos de la ayuda en trminos reales observados desde 2002 y que ascienden a US$6.000 millones (a precios y tipos de cambio de 2003). La ayuda ha irrumpido claramente como una prioridad ms importante del gasto pblico. Sin embargo, aunque la tendencia al alza de la ayuda en los presupuestos parece estar firmemente establecida, no se puede dar por sentado que los donantes cumplirn en su totalidad los compromisos contrados en

Monterrey. La ayuda de Italia ha vuelto a caer a su nivel de 2001, una baja de 30% desde Monterrey. Para cumplir el compromiso de la Unin Europea en 2006, el ao prximo tendr incluso que superar la duplicacin de su actual gasto en ayuda. Alemania congel el gasto en trminos reales en 2004 y hoy enfrenta un importante desafo de elevar su actual nivel de 0,28% del INB a 0,33% el prximo ao. Japn tambin ha recortado el gasto en ayuda y deber encontrar otros US$1.000 millones antes de 2006 para poder cumplir su moderada meta de mantener la ayuda en el nivel promedio del perodo 2001-2003. Mientras EE.UU. ha aumentado fuertemente su presupuesto de ayuda, las asignaciones efectuadas en el marco de la Cuenta del Desafo del Milenio estuvieron por debajo de los requisitos del Gobierno. En 2005, el Congreso autoriz una asignacin de US$1.500 millones ante una solicitud de US$2.500 millones. Mientras todos los pases con ingresos per cpita inferiores a US$1.435 son potenciales candidatos a donaciones, hasta mediados de 2005 slo se haban asignado dos, la primera para un programa de US$110 millones a Madagascar y otra para un programa de US$215 millones a Honduras, donaciones que sern desembolsadas a lo largo de un perodo de cuatro y cinco aos, respectivamente31. Dado el escaso tiempo transcurrido desde la conferencia de Monterrey, sera prematuro extraer conclusiones a partir de un anlisis de tendencias. Mucho depender de si los gobiernos traducen sus actuales aspiraciones en alternativas concretas en

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materia presupuestaria. Si el objetivo de alcanzar el 0,7% en 2015 se empleara como referencia, el actual desempeo parecera menos positivo. La Figura 3.5 registra dnde podran estar hoy los niveles de ayuda en un mundo hipottico en que todos los donantes se fijaran un nivel de 0,7% del INB como meta y bajo el supuesto de que sus presupuestos de ayuda aumentan en incrementos anuales iguales a la relacin ayuda-INB desde 2000. El tamao de la brecha entre los niveles actuales y la meta estilizada se explica por s misma. Obviamente, se trata de un ejercicio artificial, porque no todos los donantes aceptan la meta de 0,7%, pero as y todo, es un punto de referencia til. La brecha entre el desempeo y el progreso requerido es grande incluso para los donantes que se han comprometido a cumplir la meta. Sin embargo, la reciente reunin cumbre de los lderes del G-8 en Gleneagles, Perthshire, Escocia, demostr que es posible avanzar en el cierre de estas brechas (Recuadro 3.4). Los flujos de ayuda no se pueden considerar de manera aislada, particularmente en el caso de los pases de bajo ingreso que enfrentan dificultades para pagar su deuda. En 2003, los 27 pases que reciban alivio de la carga de la deuda en el marco de la Iniciativa de los Pases Pobres Muy Endeudados (PPME) an destinaron US$2.600 millones a los acreedores, lo que implic transferencias de ms de 13% del ingreso fiscal 32 . Estas transferencias son responsables de desviar recursos que podran haberse destinado al desarrollo humano y la recuperacin econmica. En 2005, casi un decenio despus de la Iniciativa para los PPME, los acreedores finalmente acordaron un plan para cancelar el 100% de la deuda multilateral, lo cual constituye un paso enorme en la direccin correcta. Sin embargo, este nuevo trato no cubre adecuadamente a varios pases, entre ellos Nigeria, para los cuales la insostenibilidad de la deuda contina siendo un obstculo insalvable para alcanzar los ODM (Recuadro 3.5). La suficiencia de las actuales iniciativas de ayuda y alivio de la deuda deben considerarse en el contexto adecuado. Desde la perspectiva de los ODM, lo que importa es saber si los actuales compromisos de asistencia asumidos se ajustan a las necesidades de financiacin para alcanzar las metas. Calcular las brechas de financiacin de los ODM no es una ciencia exacta. Hay grandes diferencias en las estructuras de costo de los pases y se produce una

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Ayuda para el siglo XXI

 

 

 

 

 

 

 

  

 

 

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interaccin dinmica entre los ODM: el progreso en la educacin de las nias, por ejemplo, puede reducir los costos para avanzar en la mortalidad infantil. El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas calcula que, si se quieren cumplir los ODM, de aqu a 2006 prcticamente se deber duplicar la ayuda general y en 2015 se deber haber efectuado otro aumento ms de 50% (a US$195.000 millones). En trminos generales, las propuestas que se han planteado en un informe de la Comisin para frica patrocinada por el gobierno del Reino Unido coinciden a grandes rasgos con esta evaluacin33. All se recomienda que los US$25.000 millones actualmente provistos en ayuda a la regin se dupliquen durante los prximos tres a cinco aos y que luego se efecte otro aumento de US$25.000 millones antes de 2015. Las actuales proyecciones de la ayuda estn muy por debajo de estos niveles. Dficit de financiacin. Para calcular el dficit de financiacin de los ODM, uno de los problemas es

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

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Recuadro 3.4

De la cumbre del G-8 a la Asamblea General: que las palabras se vean coronadas por acciones

Las cumbres del Grupo de los Ocho (G-8) se caracterizan por hacer nobles promesas que no tardan en romperse, especialmente frente a los pases ms pobres del mundo. Ser diferente la situacin esta vez luego de la cumbre de julio de 2005 en Gleneagles, Escocia? El comunicado del G-8 expone algunos compromisos importantes. La promesa de aumentar la ayuda en US$50.000 millones por sobre los niveles de 2004, la mitad de la cual se destinara a frica Subsahariana, podra reducir en forma sustancial el dcit nanciero de los ODM. Ms an, por primera vez los lderes de este grupo de pases han rmado un comunicado que especica metas concretas, gracias a las cuales se podra reducir el riesgo de experimentar retrocesos. En este sentido, los desafos que enfrenta la ayuda a futuro son tres. En primer lugar, es necesario exigir a los lderes del G-8 que cumplan su palabra. Existe el riesgo real de que al menos dos miembros de la Unin Europea, Alemania e Italia, no traduzcan los compromisos asumidos en la cumbre del G-8 en planes de gasto pblico concretos. En segundo lugar, es necesario que algunos pases intensiquen sus esfuerzos. Incluso con el aumento pactado,

desempeo en este campo. En tercer lugar, es importante que una parte considerable del compromiso de mayor ayuda se materialice de inmediato y no en el transcurso de cinco aos. En otros aspectos distintos de la ayuda, el comunicado del G8 recibe calicaciones dispares. El compromiso con la educacin primaria gratuita y obligatoria, la atencin sanitaria bsica gratuita y acceso lo ms cercano a universal al tratamiento contra el VIH/ SIDA pueden acelerar el progreso hacia la consecucin de los ODM. Lo mismo puede lograr la promesa de entrenar y equipar a unos 75.000 efectivos para las operaciones de paz en la Unin Africana antes de 2010 (ver el Captulo 5). En lo que respecta al comercio, en cambio, lo expresado en el comunicado del G-8 resulta bastante decepcionante. El compromiso general de eliminar gradualmente unos pocos subsidios a las exportaciones agrcolas en un plazo no determinado no servir de gran consuelo a los agricultores africanos. Hubo dos ingredientes cruciales que se combinaron para hacer de la cumbre del G-8 en Gleneagles algo diferente: el liderazgo poltico y el impulso poltico que generaron las campaas mundiales y la opinin pblica. Los mismos ingredientes sern necesarios si la cumbre de la ONU en septiembre de 2005 ha de consolidar y avanzar sobre lo ya logrado.

3
Ayuda para el siglo XXI

Japn y los Estados Unidos slo gastarn el 0,18% de su INB en ayuda en 2010 (lo que los ubica al nal del cuadro de la ayuda prestada por la OCDE), mientras que Canad tambin registra un magro
Fuente: G-8 2005.

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que las metas presupuestarias fijadas por los donantes posiblemente no se cumplan. Si se acta segn las promesas realizadas durante y despus de la conferencia de Monterrey y aqu el si resulta decisivo, en 2006 se contar con un aumento de 0,30% del ingreso nacional de los pases donantes en los presupuestos de la ayuda, un aumento a US$88.000 millones (a precios y tipos de cambio de 2003). Esta cifra es inferior en US$47.000 millones a los US$135.000 millones que calcula el Proyecto del Milenio como gasto necesario de parte de los pases desarrollados en el prximo ao para mantener al mundo bien encaminado en la consecucin de los ODM (Figura 3.6). La brecha de financiacin habr crecido a US$52.000 millones en 2010. En ese momento, los pases en desarrollo no podrn realizar las inversiones en salud, educacin e infraestructura necesarias para mejorar el bienestar social y respaldar la recuperacin econmica requerida para alcanzar los ODM si los pases ricos no logran cumplir los compromisos. Hay que admitir, s, que estas

cifras no incorporan la meta de la Unin Europea de 0,51% para el aos 2010, pero esta meta todava no se ha traducido en compromisos presupuestarios concretos. Cabe recordar asimismo que no toda la ayuda adicional movilizada desde Monterrey se destinar especficamente a cubrir el dficit de financiacin de los ODM.
Cifras reales de ayuda y cifras destacadas De existir algn margen de error, es muy posible que estas cifras subestimen la dimensin completa del problema. Para cubrir el dficit de financiacin se necesita dinero real, pero no todo el dinero que se considera ayuda se convierte en transferencias de recursos. Esto aplica en especial a las tres categoras de asistencia que representaron ms del 90% del aumento de US$11.300 millones de ayuda bilateral, entre 2000 y 2004: alivio de la carga de la deuda (US$3.700 millones), cooperacin tcnica (US$5.200 millones) y asistencia de emergencia

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Recuadro 3.5

Alivio de la deuda: ir ms all

Hace 20 aos, Julius Nyerere, el entonces Presidente de Tanzana, formul a los gobiernos de los pases desarrollados una pregunta punzante: Debemos dejar que nuestros nios mueran de hambre para pagar la deuda? Casi 10 aos despus del lanzamiento de la Iniciativa para Pases Pobres Muy Endeudados (PPME), la cual supuestamente deba relegar la crisis de la deuda de frica a los libros de historia, los acreedores al menos han comenzado a dar una respuesta negativa a esa pregunta. Aunque an no se conocen del todo los detalles del trato sobre alivio de la deuda acordado por los ministros de nanzas del G-8 en junio de 2005, se han logrado avances reales; pero todava falta abordar temas importantes. Las cifras destacadas sobre el alivio de la deuda provisto en el marco de la Iniciativa para los PPME antes de la reunin del G-8 de 2005 son notables. En total, 27 pases (todos africanos salvo uno) que renen las condiciones necesarias para recibir prstamos de la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), mecanismo del Banco Mundial creado para servicios en condiciones concesionarias, disfrutan de compromisos de reduccin del saldo de la deuda por un valor de US$32.000 millones (en trminos del valor actual neto). La prima del alivio de la deuda ha ayudado a propiciar el avance hacia los ODM. Segn el Banco Mundial, el gasto pblico en salud, educacin y otras inversiones destinadas a reducir la pobreza ha aumentado en 2% del PIB en pases que reciben este alivio. Los ahorros generados a travs de la Iniciativa para los PPME han ayudado a nanciar educacin primaria

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Bolivia, Senegal y Zambia (Figura 1). Para un grupo de los pases ms pobres del mundo, se trata de transferencias enormes que en promedio representan alrededor del 3% del ingreso nacional. El resultado es que las amortizaciones de la deuda desvan reAyuda para el siglo XXI

cursos de otras reas sociales prioritarias cruciales para avanzar en la consecucin de los ODM. Zambia, por ejemplo, el pas con el nivel ms alto de infecciones de VIH/SIDA en el mundo, gasta ms de US$2 en pagar su deuda por cada US$1 que destina al sector salud (Figura 2). Si bien los ujos de ayuda continan siendo mayores que los pagos de la deuda (diferencia importante durante la crisis de la deuda de Amrica Latina en los aos ochenta), los altos niveles del servicio de la deuda privan de ingresos a los gobiernos de los PPME y los torna ms dependientes de la ayuda dejando al presupuesto ms vulnerable a los caprichos de las prioridades jadas por los donantes. Por varias razones, los montos entregados son inferiores a las expectativas creadas en el marco de la Iniciativa para los PPME. En primer lugar, el criterio principal adoptado para la sostenibilidad de la deuda (un umbral para el saldo de la deuda de 150% de las exportaciones en trminos del valor presente neto) le asigna demasiada importancia a los indicadores sobre exportaciones y no suciente al efecto de la deuda en los presupuestos de los pases y en la capacidad de nanciar los avances en pro de los ODM. En segundo lugar, si bien la mayora de los acreedores bilaterales ha brindado un 100% de alivio de la deuda, los donantes multilaterales como el Banco Mundial, el FMI y los bancos regionales de desarrollo no lo han hecho, con el resultado que su proporcin en los pagos del servicio de la deuda ha ido en aumento. En tercer lugar, los criterios para acceder al 100% de alivio de la deuda han sido condicionados (contina)

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gratuita en Tanzana y Uganda, programas para combatir el VIH/SIDA en Senegal, programas de salud en Mozambique

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y desarrollo rural en Etiopa. La mala noticia es que las



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cifras destacadas respecto del monto de la reduccin de



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la deuda ocultan otras partes menos favorables del balance, a saber, las columnas



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que tratan sobre el servicio de la deuda y las rentas pblicas. En 2003, los 27 pases que reciben alivio seguan gastando US$2.800 millones en reembolsos a los acreedores. En promedio, esa cifra representa






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el 15% del ingreso scal y llega a ms del 20% en pases como

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

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Recuadro 3.5

Alivio de la deuda: ir ms all (continuacin)

al cumplimiento de los programas y las condiciones crediticias del FMI. Las suspensiones de estos programas han retrasado el alivio de la deuda de un grupo considerable de PPME, entre otros Honduras, Rwanda y Zambia. El acuerdo de junio de 2005 lograr resolver estos problemas? El acuerdo dispone un 100% de alivio de la deuda para 18 pases que han pasado por todo el proceso de la Iniciativa para los PPME y que llegaron al punto de culminacin. Por otra parte, y esto resulta decisivo, especica que los costos para reducir la deuda multilateral adeudada a la AIF y al Fondo Africano de Desarrollo se cubrirn a travs recursos adicionales de los acreedores, lo cual permitir evitar la desviacin de la ayuda para el desarrollo hacia el alivio de la deuda. En el caso del alivio de la deuda del FMI, la nanciacin se generar a travs de recursos internos y posiblemente incluir la venta de parte de la reserva de oro del Fondo. Otros ocho pases reunirn las condiciones necesarias para obtener el 100% de reduccin de la deuda en el transcurso de los prximos uno o dos aos, cuando alcancen el punto de culminacin de la Iniciativa PPME. Este grupo incluye pases que se encuentran en proceso de reconstruc-

ahora est restringida a los pases cubiertos en 2004. Irnicamente, esto signica que algunos pases que calican para prstamos de la AIF tienen indicadores de endeudamiento peores que aquellos de los PPME luego del alivio de la deuda bajo esta iniciativa y sin embargo, estos pases no cumplen los requisitos para recibir alivio de la deuda bajo el argumento de que no estn contemplados en la lista de 2004. Por ejemplo, Hait, Kenya y Kirguistn tienen relaciones de endeudamiento/exportaciones superiores a 150%, sin embargo, no son aptos para acceder al alivio de la deuda. Hasta la fecha, algunos acreedores por su cuenta han respondido unilateralmente a las anomalas del marco de la Iniciativa para los PPME. Por ejemplo, el Reino Unido ha elaborado propuestas para cancelar su parte de los pagos del servicio de la deuda que le deben pases como Armenia, Mongolia, Nepal, Sri Lanka y Viet Nam. De cara al futuro, se necesita una estrategia ms coherente para reducir las obligaciones de la deuda a un nivel compatible con los requisitos de nanciacin de los ODM. La experiencia de Nigeria pone de relieve otras limitaciones de la actual estructura de alivio de la deuda. A diferencia de los PPME, Nigeria adeuda el grueso de su deuda (aproximadamente el 80%) a acreedores bilaterales y no a instituciones como el Banco Mundial o el FMI. Los acreedores han citado la riqueza de petrleo de Nigeria como motivo para negarle alivio de la deuda. Pero pese a ser el octavo exportador de petrleo del mundo, el pas se ubica en el lugar 158 del IDH, tiene una de las poblaciones ms pobres de frica Subsahariana y recibe menos de dos dlares per cpita en ayuda, uno de los niveles ms bajos de la regin. El costo total del servicio de la deuda de Nigeria supera los US$3.000 millones al ao, cifra superior al gasto pblico en salud. Es ms, debido a que se sirve menos de la mitad de la deuda externa, se estn acumulando atrasos con los acreedores. Es cierto que los problemas de endeudamiento que enfrenta Nigeria podran haberse evitado si los gobiernos anteriores no se hubieran permitido una mala gestin econmica y no hubieran traspasado los ingresos por concepto del petrleo a cuentas bancarias suizas. Pero ese argumento difcilmente puede ser un motivo para castigar a los nigerianos pobres hoy o para debilitar a un gobierno que se ha comprometido con las reformas.

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Ayuda para el siglo XXI

cin, como la Repblica Democrtica del Congo y Sierra Leona, y Camern y Chad que vieron interrumpidos sus programas del FMI. En todos estos pases, el nuevo acuerdo de alivio de la deuda tiene el potencial de liberar nuevos recursos para el desarrollo. Un aspecto crucial para la nanciacin de los ODM es que estos recursos se distribuyan de manera eciente con el n de apoyar los servicios del sector social y el crecimiento de amplia base. La ejecucin del nuevo acuerdo deber vigilarse de cerca para asegurar que la nanciacin del alivio de la deuda realmente se lleve a cabo con recursos adicionales. Los acuerdos de nanciacin no cubren los costos de reduccin de la deuda del Banco Interamericano de Desarrollo, lo que ha dado lugar a preocupaciones especcas en este sentido. Esta institucin tendr que cubrir parte de la cuenta de la nanciacin del alivio de la deuda de Bolivia, Honduras y Nicaragua. Sin embargo, el acuerdo de alivio de la deuda es sin duda una buena noticia para los 27 PPME que hoy acceden a este mecanismo. Ms difcil de resolver es la situacin de los pases que no forman parte de este grupo. La pertenencia al grupo de los PPME por
Fuente: Banco Mundial y FMI 2004c; Martin y otros 2004

(US$1.700 millones). Los aumentos en estas reas generan cifras destacadas que son mayores que las transferencias reales de ayuda. Consideremos el caso del alivio de la carga de la deuda, forma sumamente eficaz de asistencia para

el desarrollo pues otorga a los gobiernos mayor control sobre los ingresos nacionales y reduce su dependencia de la ayuda. La condonacin de las deudas que efectivamente se estn pagando libera recursos presupuestarios para destinarlos a otros fi nes. No

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

obstante, los acuerdos de la OCDE sobre la entrega de informes sobre el alivio de la carga de la deuda permiten a los gobiernos informar la deuda total como ayuda otorgada el ao en que fue condonada. Esto infla el valor real del alivio de la carga de la deuda, puesto que el ahorro financiero real para el pas beneficiario viene en forma de menor servicio de la deuda. En los casos en que las deudas en cuestin no se pagaron completamente, el alivio es en parte una operacin contable. Una proporcin importante del aumento de US$4.000 millones en ayuda a la Repblica Democrtica del Congo en 2003 cabe en esta categora. En 2003, la reduccin de la deuda total de Etiopa en el marco de la Iniciativa para los PPME fue del orden de los US$1.300 millones, mientras que el servicio de la deuda disminuy entre US$20 millones y US$40 millones anuales. Este no es un argumento contra el alivio de la carga de la deuda, sino contra la prctica contable actual que da una impresin equvoca del monto real de ayuda que proveen los donantes. En el transcurso de los prximos aos, hay en perspectiva grandes operaciones de reduccin de la deuda para Iraq y para otros pases en el marco de la Iniciativa para los PPME. Es importante que el elevado valor nominal de estas operaciones no desve la atencin del ahorro presupuestario relativamente modesto resultante o de la necesidad de concebir el alivio de la deuda como una parte ms de una paquete de financiacin ms amplio para alcanzar los ODM. Muchos de estos argumentos valen tambin para la asistencia tcnica y la ayuda de emergencia. En 2003, la primera capt US$1 de cada US$4 destinados a ayuda. Con frecuencia, tal asistencia desempea un importante papel en apoyar el desarrollo y la construccin de capacidades, aunque gran parte equivale a gastos en los pases donantes, un problema que se ve agravado por la ayuda condicionada (analizada ms adelante en este captulo). La ayuda destinada a educacin ilustra muy bien este problema. Las mayores brechas de financiacin se dan en reas como la capacitacin, la remuneracin y la contratacin de maestros, la construccin de aulas y la provisin de textos de estudio. Sin embargo, tres cuartas partes del apoyo de los donantes a la educacin se presenta como asistencia tcnica. Gran parte de todo esto se consume en pagos de becas, asesoras tcnicas externas y honorarios de

consultoras. La calidad de la asistencia tcnica es sumamente variable, pero al igual que con el alivio de la carga de la deuda, lo importante respecto de la financiacin de los ODM es que los recursos no fluyen de manera automtica hacia las reas prioritarias. La ayuda de emergencia, y la asistencia a los estados vulnerables, son una prioridad, pero tambin son una respuesta a las necesidades de financiacin que van ms all de aquellas calculadas para la consecucin de los ODM. Afganistn e Irak juntos consumieron US$3.200 millones del aumento de la ayuda en asistencia oficial para el desarrollo entre 2001 y 2003 y tambin una porcin grande del aumento en la ayuda proveniente de los Estados Unidos. De hecho, ms del 40% del aumento de US$3.800 millones se asign a Irak. Hoy, la mayor parte del aumento en la ayuda para emergencias se gener mediante la movilizacin de fondos adicionales, aunque esta adicionalidad en la prctica es difcil de probar. Por ejemplo, Japn combin su mayor ayuda a Afganistn e Irak con profundos recortes en la asistencia general para el desarrollo. No importa cul sea la situacin actual, la desviacin de ayuda desde la financiacin de los ODM hacia la reconstruccin en situaciones post conflicto u objetivos estratgicos ms amplios contina siendo una amenaza real34.
La selectividad de la ayuda Otra razn por la que es posible que las cifras destacadas subestimen la escala del problema de financiacin de los ODM es que los donantes son muy variables en sus patrones de asignacin de la ayuda. Los pases de ingresos bajos y de frica Subsahariana, quienes enfrentan las mayores brechas de financiacin, figuran de manera ms destacada en ciertos programas de ayuda que en otros (Figura 3.8). La ayuda que se provee a travs de mecanismos multilaterales como la AIF y el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria es la que probablemente se concentra con mayor fuerza en las brechas de financiacin de los ODM. En el caso de la AIF, ello se debe a que quienes renen los requisitos para postular a la ayuda son bsicamente los pases de ingresos bajos (Recuadro 3.6). Lo anterior no implica que la ayuda a los pases de ingresos medianos no se justifique en trminos de desarrollo humano, pero la realidad es que los donantes varan respecto de la proporcin que asignan a los pases

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Ayuda para el siglo XXI

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ms pobres que sufren las restricciones de financiacin ms graves para poder cumplir los ODM. La seleccin que hacen los donantes respecto de los beneficiarios de la ayuda con quienes prefieren trabajar es otro factor que puede sesgar la distribucin. En 1997, un estudio sumamente influyente sostuvo, sobre la base de datos de un anlisis
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de diferentes pases, que la ayuda slo era eficaz en un buen ambiente normativo (estabilidad fiscal, baja inflacin, mercados abiertos y otros criterios)35. El estudio en cuestin condujo a un nuevo dogma segn el cual la ayuda deba usarse de manera selectiva para premiar a los pases que aplicaran reformas con eficacia. No obstante, estudios posteriores constataron que la ayuda tambin era eficaz en pases con ambientes institucionales menos favorables e historiales ms dbiles en materia de reformas econmicas. Esta conclusin no le resta importancia al ambiente normativo: por el contrario, la gestin macroeconmica eficiente es crucial. Pero los datos s apuntan a la necesidad de actuar con cautela y no recurrir a listas de comprobacin de buenas polticas como base para asignar ayuda. La mejor informacin es la que sugiere que la ayuda puede ser eficaz en una amplia gama de ambientes y que las recetas que imponen condiciones en materia de polticas son de escaso apoyo36 . En efecto, existe el peligro de que tales recetas dividan a los receptores en preferidos y hurfanos de donantes sobre la base de pruebas poco contundentes respecto de su capacidad de hacer buen uso de la ayuda. Esto de alguna manera ya est sucediendo, a juzgar por la concentracin de preferidos de los donantes en frica Subsahariana anglfona (adems de Mozambique y Etiopa) y la excesiva presencia de hurfanos de donantes en frica francfona y Amrica Latina. Investigaciones recientes que recurren al ndice de selectividad en materia de polticas del Banco Mundial una medida de la correlacin entre la ayuda y la calidad de las instituciones en los pases receptores sugieren que los flujos de asistencia para el desarrollo son cada vez ms sensibles a la calidad de las instituciones (segn se define en el ndice)37. A la vez, el enfoque de los donantes en el desempeo institucional es mucho ms minucioso en los pases de ingresos bajos que en los de ingresos medios. Lo que resulta ms preocupante es que algunos pases de ingresos bajos reciben ayuda en niveles inferiores en aproximadamente un 40% de lo que indicara su capacidad institucional38. Nada de lo anterior busca negar la obvia importancia que tiene el ambiente normativo nacional en determinar la eficacia de la ayuda. Pases tan diversos como Bangladesh, Mozambique y Viet Nam son capaces de darle a la ayuda una alta rentabili-

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Recuadro 3.6

El futuro de la Asociacin Internacional de Fomento

Como el mecanismo internacional orientado con ms eciencia hacia los pases pobres, la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) desempea una funcin capital en la nanciacin de los ODM; un dlar aportado a travs de la AIF tiene ms probabilidades de reducir la brecha de nanciacin de los ODM que un dlar canalizado a travs de cualquier otro medio. Ms an, debido a que la AIF funciona con un ciclo presupuestario de tres aos, est menos propensa a la falta de previsibilidad que caracteriza la asistencia bilateral proporcionada en el marco de presupuestos anuales. En 2005, los donantes asignaron US$34.000 millones a la AIF hasta 2008, aumento del 25% en trminos reales. Se trata de la mayor expansin en dos decenios, si bien muy por debajo del 40% a 50% que deseaban la mayora de los gobiernos europeos. De haberse aceptado la propuesta europea, habra aumentado la proporcin multilateral de la ayuda y la proporcin de la ayuda asignada a los pases ms pobres. La AIF es la tercera fuente de mayor envergadura que presta ayuda a frica Subsahariana (despus de Francia y los Estados Unidos) y la principal fuente de ayuda para los sectores de educacin y salud. An hay importantes preguntas sin responder en relacin con la funcin futura de la AIF en cuanto al nanciamiento para el desarrollo. Alrededor de una quinta parte de los prstamos de la institucin se proveen en condiciones de donaciones a pases que enfrentan
Fuente: Rogerson 2005.

problemas de endeudamiento. El resto se asigna en forma de prstamos concesionarios: el reembolso se hace en plazos de 40 aos con perodos de gracia de 10 aos. Algunos donantes quieren mantener esta situacin, mientras que otros propician transformar a la AIF en un organismo que ofrezca principalmente donaciones. Tomar el camino que implique hacer slo donaciones tiene riesgos. En la actualidad, los donantes proveen alrededor de la mitad de los ingresos de la AIF. Otro 40% proviene del reembolso de prstamos anteriores de parte de pases como China, los que han pasando de ser pases de ingresos bajos a pases de ingresos medianos. Convertirse en un sistema slo de donaciones podra interrumpir este ujo de pagos y reducir la base de recursos. Ms an, algunos pases, como Bangladesh y la India, estn en condiciones de recibir prstamos blandos, mientras otros podran usar a la AIF para salir de la dependencia exclusiva de las donaciones. Existe otro motivo por el cual es necesario tener cuidado. Los donantes podran neutralizar los efectos nancieros si acordaran compensar todas las prdidas de los reembolsos de la AIF a travs de compromisos obligatorios que implicaran aumentar las donaciones. Sin embargo, ningn donante lo ha hecho. Por lo tanto, sin garantas de contar con ms nanciacin a largo plazo, los ujos de
Ayuda para el siglo XXI

la AIF dependeran del imprevisible apoyo de los donantes.

dad en materia de desarrollo humano debido a que cuentan con estrategias eficaces de reduccin de la pobreza. Inversamente, la corrupcin endmica, la dbil gobernabilidad y la mala gestin econmica disminuyen los beneficios potenciales de la ayuda. La corrupcin mina los esfuerzos de ayuda en dos aspectos. En primer lugar, las prcticas corruptas afectan de manera desproporcionada a los hogares pobres. Un estudio sobre gobernabilidad y corrupcin realizado en Camboya encontr que los hogares de menores ingresos gastan en corrupcin tres veces ms que los hogares de ingresos altos, en parte debido a que los hogares pobres dependen ms de los servicios pblicos39. En segundo lugar, los egresos financieros que suelen asociarse a la corrupcin pueden mermar la afluencia de ayuda: segn una estimacin, se han transferido ilegalmente a cuentas bancarias en el extranjero activos financieros pblicos por un monto superior al valor de la deuda externa de frica. La ayuda de los donantes puede abordar estos

problemas, de manera ms eficaz y sin imponer recetas, forjando alianzas con gobiernos comprometidos con la transparencia y la responsabilidad financiera. La ayuda y los ODM: pueden enfrentarlos los pases ricos? Estn los pases ricos en condiciones de afrontar su compromiso a largo plazo de gastar 0,7% del INB en ayuda? Esta pregunta es de crucial importancia para las perspectivas de lograr alcanzar los ODM y los objetivos de desarrollo humano ms generales. En cualquier democracia, lo que los gobiernos consideran financieramente razonable ser el reflejo de la evaluacin de costos y beneficios del gasto pblico. Tal evaluacin se basar en juicios respecto de las prioridades polticas, mediada por procesos polticos que conduzcan a decisiones respecto de los mritos de las distintas demandas en competencia. Los presupuestos de ayuda reflejan lo que los gobiernos y

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la opinin pblica piensan de la pobreza mundial y de sus obligaciones e intereses por combatirla.
Costos razonables Si se evala en relacin con la riqueza y los recursos de los pases desarrollados, el costo de alcanzar los ODM es bastante modesto. Ms de 1.000 millones de personas en el mundo carecen de acceso a agua limpia y 2.600 millones de saneamiento. Superar estas carencias costara algo menos de US$7.000 millones al ao durante el prximo decenio, inversin que podra salvar unas 4.000 vidas diarias al reducir la exposicin a enfermedades infecciosas. Adems, abordara un problema que priva a la gente pobre de salud, mina el desarrollo econmico e impone una inmensa carga sobre el tiempo y el trabajo de nias y mujeres. La inversin requerida parece mucho dinero, y para los pases de ingresos bajos en efecto lo es. Pero no es ms de los US$7.000 millones anuales que los europeos gastan en perfumes o los US$8.000 millones anuales que los norteamericanos gastan en ciruga esttica opcional. Tales comparaciones no pretenden negar el gran esfuerzo que deber hacerse para aumentar la ayuda en el nivel correspondiente para alcanzar los ODM. En todos los pases del G-7, excepto Canad, los dficit fiscales son elevados y, de hecho, el saldo de sus cuentas fiscales como grupo se ha deteriorado (Figura 3.9). En Estados Unidos, el dficit fiscal (como porcentaje del PIB) es el ms elevado de cualquier pas industrial, excepto Japn. En las actuales propuestas presupuestarias se tiene previsto la disminucin de este dficit a la mitad de aqu al ao 2009 y la reduccin del gasto no militar a su nivel ms bajo como proporcin del PIB en ms de 40 aos. Obviamente, no es un ambiente propicio para aumentar el presupuesto de ayuda. Lo mismo vale para Japn, donde se proyecta que el dficit fiscal estructural disminuir slo marginalmente a una cifra levemente superior a 6% del PIB en 2006. En el mediano plazo, los planes presupuestarios de Japn contemplan la transformacin del dficit en supervit a ms tardar en 2010, meta que generar fuertes presiones para restringir la inversin pblica. La situacin no es mucho ms alentadora en la Unin Europea. Aunque el dficit fiscal es ms bajo en el rea del euro que en Japn o los Estados Unidos, de todos modos es superior a 3% del PIB en Francia y Alemania, mientras que en el caso de Italia se es-

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tima que llegar a ms del 4% en 2006. Aunque la magnitud de los dficit fiscales es menor en la Unin Europea que en los Estados Unidos o Japn, oculta tres presiones implcitas adicionales. Los niveles del endeudamiento pblico son elevados en la zona del euro, se estn acumulando presiones fiscales asociadas con el envejecimiento de la poblacin y en algunos pases, las tasas de cesanta han llevado el problema del desempleo a figurar en forma destacada en la agenda poltica. Desde 2003, las tasas de desempleo se han estancado en ms de 9% en Francia, Alemania e Italia. Si bien las reformas aplicadas al Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin Europea han mejorado la flexibilidad, los gobiernos de la Unin estn sometidos a fuertes presiones fiscales en el contexto del bajo crecimiento, alto desempleo y acumulacin de presiones sobre el gasto pblico. Contra este teln de fondo, la decisin de la Unin Europea de fijar una meta de 0,51% del INB en ayuda se constituy en una importante declaracin de intencin poltica. Sin embargo, se necesitar realizar un esfuerzo excepcional para asegurar que la meta se traduzca en compromisos presupuestarios concretos. Si bien las presiones fiscales que enfrentan los pases del G-7 y otros pases industriales donantes son reales, es importante reconocer que los presupuestos de la ayuda, incluso a niveles ampliados, son una fuente modesta de esa presin. Para dos de los pases del G-7, Italia y los Estados Unidos, la asistencia para el desarrollo representa un 1% o menos del gasto pblico, nivel muy inferior al promedio de los pases de la OCDE. En 2004, el total del presupuesto de ayuda slo representaba el 3% del dficit fiscal general en Japn y los Estados Unidos y 5% de Alemania. Aun si todos los pases del G-7 aumentaran su ayuda al nivel previsto por la Unin Europea, el efecto negativo en el saldo de sus cuentas fiscales sera bajo. A la inversa, la restriccin del gasto en ayuda tendra efectos marginales similares en el mejoramiento de ese saldo. En la prctica, el orden de prioridad que los gobiernos asignan al gasto pblico y la forma en que responden a las presiones fiscales sern el reflejo de las prioridades polticas que tengan, sus juicios sobre polticas tributarias, el alcance de la inversin pblica y la reforma econmica. Si un mayor nivel de ayuda es un imperativo no slo por razones morales y ticas, como sostenemos en este captulo, sino tambin en trminos del propio inters personal

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consciente de las naciones desarrolladas traducido en prosperidad y seguridad futura de sus ciudadanos, es necesario asignarle a la ayuda una prioridad mucho mayor en el presupuesto.
Gasto militar y niveles de ayuda Comparar los niveles de ayuda con el gasto militar resulta muy ilustrativo. Por cada US$1 que se invierte en asistencia para el desarrollo, se gastan otros US$10 en presupuestos militares (Figura 3.10). Ningn pas del G-7 tiene una relacin gasto militar-ayuda menor que cuatro a uno. Esa relacin aumenta a 13 a uno en el Reino Unido y a 25 a uno en los Estados Unidos (Cuadro 3.1). En un mundo en el que los propios gobiernos de los pases desarrollados reconocen cada vez ms los vnculos entre amenazas a la seguridad y pobreza mundial, esta relacin de 10 a uno entre gasto militar y ayuda no tiene sentido. En cualquier evaluacin de las amenazas a la vida humana que se realice, se encuentra una asimetra notable entre el presupuesto militar y las necesidades humanas. El monto que los pases desarrollados destinan actualmente a la lucha contra el VIH/SIDA, amenaza a la seguridad humana que reclama tres millones de vidas al ao, representa tres das de gasto en armamento. Las prioridades presupuestarias de muchos pases ricos no reflejan ni un compromiso adecuado con los ODM ni una respuesta coherente ante los desafos en materia de seguridad que plantea la pobreza generalizada y las profundas desigualdades mundiales. La discrepancia entre presupuesto militar y presupuesto de desarrollo le da otra perspectiva al tema de la disponibilidad de recursos para cumplir los ODM. Si el aumento de US$118.000 millones del gasto militar entre 2000 y 2003 se hubiera destinado a ayuda, la asistencia para el desarrollo hoy representara alrededor de 0,7% del INB de los pases ricos. Para financiar las intervenciones bsicas en salud que podran evitar la muerte de tres millones de nios al ao, slo se necesitan US$4.000 millones, o sea, alrededor del 3% del aumento en el gasto militar. Si la guerra contra la pobreza es una prioridad, simplemente no resulta creble que los gobiernos le asignen tan poca importancia al presupuesto de ayuda cuyo propsito es salvar vidas. Nada de lo anterior desvirta las amenazas muy reales a la seguridad que deben enfrentar los gobiernos de los pases desarrollados. Estas amenazas van

Cuadro 3.1

El gasto militar eclipsa la asistencia para el desarrollo en los pases ricos

&IGURA

'ASTOMILITARVS ASISTENCIAPARA ELDESARROLLO

Proporcin del gasto gubernamental, 2003 (%) Pas Australia Austria Blgica Canad Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Japn Luxemburgo Pases Bajos Nueva Zelandia Noruega Portugal Espaa Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos AOD 1,4 1,1 2,7 1,2 3,1 1,6 1,7 1,4 1,4 2,1 0,9 1,2 3,9 3,2 1,2 4,1 1,0 1,3 2,8 3,5 1,6 1,0 Gasto militar 10,7 4,3 5,7 6,3 5,7 5,4 10,7 7,3 26,5 4,6 9,8 5,7 4,8 6,5 6,3 8,9 10,0 6,7 6,4 8,5 13,3 25,0

'ASTODEDONANTESDELA/#$%  MILESDEMILLONESDE53


       

'ASTO MILITAR 

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&UENTE)NICIATIVASDE$ESARROLLOD

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Fuente: Calculado a partir de datos sobre AOD de OCDE/CAD 2005f, datos sobre gasto militar del Cuadro de indicadores 20 y datos sobre gasto gubernamental de Banco Mundial, 2005.

desde la proliferacin de armas nucleares hasta el terrorismo internacional. Sin embargo, es legtimo preguntarse si el perfeccionamiento militar es la respuesta ms eficiente. Por ejemplo, un tratado de prohibicin integral de pruebas nucleares y la reduccin drstica de las cabezas nucleares desplegadas operativamente eliminara la necesidad de contar con algunos de los extensos y costosos programas que estn en marcha para modernizar las fuerzas nucleares y desarrollar nuevos vehculos de lanzamiento. La inversin de ms capital poltico en la negociacin del desarme y de menos capital financiero en armamento militar mejorara la seguridad y liberara recursos para el desarrollo.
Una nanciacin innovadora Se han preparado varias propuestas innovadoras para cerrar la brecha de financiacin de los ODM, las cuales implican trascender del gasto pblico y mirar hacia los mercados privados de capitales y nuevas formas de financiacin. Un ejemplo es el Servicio Financiero Interna-

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Recuadro 3.7

El Servicio Financiero Internacional

Para que la ayuda tenga un efecto duradero en la pobreza se deben cumplir tres condiciones. Debe ser sostenida y previsible, de una envergadura lo sucientemente grande para facilitar inversiones simultneas en todos los sectores que se refuerzan mutuamente y estar arraigada en planes de desarrollo viables. Si no se cuenta con tales condiciones, la ayuda opera ms bien como una compensacin ocasional por el hecho de ser pobre y no como una inversin en la reduccin permanente de la pobreza. La importancia de que la ayuda sea sostenible y previsible es evidente. Ninguna empresa privada que se precie de ser responsable se embarcara en un proyecto destinado a aumentar los retornos en el futuro sin contar con un plan plurianual totalmente nanciado. Lo mismo sucede en los gobiernos de los pases en desarrollo. Si, tal como le sucede a Senegal, un pas dependiera de la ayuda para ejecutar el 30% del gasto pblico y el 74% de la inversin pblica, contar con ujos de ayuda seguros y previsibles es una condicin previa para emprender cualquier inversin de largo aliento. Los pases no pueden conseguir educacin primaria universal eliminando los cargos a usuarios, construyendo escuelas y formando maestros,

Mientras ms evasivas busquen, ms insoluble se torna el problema y ms onerosa la solucin. Concentrar la ayuda al comienzo del perodo puede signicar ahorros en el futuro. El paludismo cuesta US$12.000 millones al ao en produccin perdida y pagar su tratamiento completo costara una fraccin de esa cifra. La rentabilidad de las inversiones en infraestructura puede llegar hasta el 80%, cifra que hace parecer pequeos los tpicos retornos de los mercados privados de capital. El Servicio Financiero Internacional (IFF) est diseado para cumplir las tres condiciones que hacen que la ayuda sea eciente. A travs de la venta de bonos pblicos en los pases desarrollados, movilizara una suma global de recursos para nanciar un ujo de ayuda seguro y previsble. Debido a que el mximo esfuerzo de nanciacin se hara al principio, podra proveer la masa crtica de inversiones necesarias en varios sectores. Puede funcionar en la prctica este Servicio? Los detalles sobre la puesta en marcha estn siendo solucionados a travs del Servicio Financiero Internacional para Inmunizacin (IFFIm), un programa experimental creado por la Alianza Mundial para el Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin (GAVI). En el pasado, la ecacia de GAVI se vio comprometida por la uctuacin e incertidumbre que rodeaba al ujo de recursos nancieros. El IFFIm es un mecanismo de nanciacin diseado para proporcionar nanciacin segura concentrada al comienzo del perodo para servicios de vacunacin e inmunizacin en los pases ms pobres. GAVI calcula que si se aumentara la inversin en unos US$4.000 millones y se concentrara el mximo en los primeros 10 aos, se salvara la vida de ms de cinco millones de nios antes de la fecha prevista de 2015, y se impedira la muerte de otros cinco millones de adultos (principalmente de hepatitis B) despus de 2015.

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a menos que cuenten con fondos seguros para mantener las escuelas y pagar a los maestros ms all de los primeros dos aos. Y tampoco se puede esperar que los pases mantengan la inversin en educacin a menos que tambin tengan un plan de salud nanciado que impida que los maestros mueran de VIH/SIDA antes de recibir capacitacin o si no cuentan con un plan nanciado para suministrar agua y saneamiento debido a cuya carencia las nias abandonan la escuela en la pubertad: de esto se desprende la importancia de hacer inversiones simultneas en los diferentes sectores. Pero la leccin que los donantes se han mostrado ms reacios a aprender es la inmediata y urgente necesidad de aumentar la ayuda.

Fuente: Iniciativas de Desarrollo 2005b; GAVI y el Fondo para vacunas 2005a, b; RU, HM Treasury 2003.

cional (IFF) propuesto por el gobierno del Reino Unido, el cual se funda en una idea muy simple: para proveer ms ayuda, los gobiernos deben usar su capacidad de recaudar recursos en los mercados de capital. As, los gobiernos prometeran aumentar la ayuda y el IFF empleara tales promesas para respaldar la emisin de bonos gubernamentales. El ingreso proveniente de la venta de estos bonos se canalizara a travs de programas de ayuda y el IFF reducira los futuros flujos de ayuda para pagar los bonos en la medida que venzan40. Una de las fortalezas del IFF es que adelantara financiacin para hacer inversiones durante este

perodo crtico (Figura 3.11). Aun si todos los donantes se comprometieran a cumplir una meta en cuanto a la relacin ayuda/INB de 0,5% en 2010 y de 0,7% en 2015, seguira existiendo una brecha de financiacin de los ODM en el corto plazo hasta que comience a llegar nuevos recursos. En el marco del IFF, las transferencias de ayuda podran aumentar con efectos inmediatos y diferir los costos presupuestarios de los gobiernos. Lo anterior permitira a los pases en desarrollo realizar inversiones clave en reas como salud, educacin e infraestructura y a la vez dara a los pases industriales que enfrentan presiones presupuestarias la oportunidad de cum-

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plir el compromiso con los ODM sin comprometer su estabilidad fiscal (Recuadro 3.7). Otras propuestas consideran la recaudacin de mayores recursos mediante la introduccin de mecanismos internacionales de tributacin41. En la prctica, un impuesto internacional tendra que ser implementado por los gobiernos nacionales en su calidad de nico cuerpo soberano con poder recaudador de ingresos. Esta iniciativa enfrenta oposicin especialmente de parte de los Estados Unidos, mientras que el mayor apoyo proviene de la Unin Europea. Varios gobiernos estn estudiando las implicancias de un impuesto internacional sobre el petrleo para la aviacin. Aun en su nivel ms bajo, un impuesto de este tipo podra recaudar entre US$9.000 millones y US$10.000 millones anuales42 . Otra propuesta centrada en la misma industria consiste en la introduccin de impuestos de tasa uniforme sobre los pasajes areos, cuya recaudacin estara destinada exclusivamente al gasto en VIH/SIDA. Esta propuesta ya ha sido respaldada por un pas del G-7 (Francia), y cuenta con el apoyo de otros dos (Alemania y el Reino Unido) y de varios pases en desarrollo (entre otros, Brasil). Estos pases y otros ms en principio llegaron al acuerdo de adoptar un impuesto nacional sobre los pasajes areos para fi nanciar el gasto en desarrollo. Otros pases son partidarios de un impuesto a las transacciones de monedas. De hecho, Blgica ya aprob una ley para asegurar que se apruebe un impuesto monetario. Varios otros pases, entre ellos Finlandia y Noruega, han estudiado la utilizacin de impuestos sobre el carbono como nuevo mecanismo de financiacin. Los defensores del uso de impuestos internacionales para movilizar dinero para el desarrollo argumentan que los beneficios del enfoque no slo seran importantes para los ODM, sino incluso ms all. Tales impuestos, prosigue este planteamiento, tienen el potencial de combinar la financiacin de bienes pblicos con la reduccin de la pobreza. El Grupo de Trabajo sobre nuevos aportes financieros internacionales del gobierno francs, el cual entreg un informe en 2004, afirma que el flujo de recursos impositivos cumplira la doble funcin de proveer un flujo previsible de recursos y, a la vez, complementara los mecanismos relacionados con los mercados privados de capital, como el IFF. El argumento, en este caso, es que el ingreso generado podra cubrir el dficit que quedar cuando los flu-

&IGURA

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jos del IFF comiencen a disminuir una vez que se reembolsen los bonos. Es posible absorber ms ayuda? Embarcarse en una gran expansin de la ayuda slo ser fructfero si los pases en desarrollo son capaces de usar con eficacia esta mayor cantidad de flujos. Quienes se oponen a una rpida ampliacin de la ayuda sostienen que estos pases carecen de la capacidad de absorberla, vale decir, que los aumentos a gran escala en las transferencias abrumarn su capacidad de utilizar la ayuda con eficacia, lo que crear distorsiones y minar las perspectivas de crecimiento. En verdad, la mayora de los problemas son fcilmente solucionables mediante una combinacin de prudencia en materia de polticas nacionales y mejores prcticas de parte de los donantes. Ninguna de las objeciones debilita los argumentos a favor del aumento paulatino de la ayuda para acelerar el avance en la consecucin de los ODM. Entre las preocupaciones de los pesimistas de la ayuda surgen varios temas recurrentes, uno de los cuales es que los pases que carecen de la infraestructura social y econmica caminos, enfermeras, maestros, entre otros no estn en condiciones de aprovechar mayores beneficios en trminos de ayuda y que pronto comenzar a hacerse evidente la disminucin del rendimiento en crecimiento y desarrollo humano. Otro tema es que la ayuda trae consigo distorsiones propias. Segn este planteamiento, la dependencia de la ayuda puede socavar los incentivos de los gobiernos para poner en mar-

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Hay escasas pruebas concluyentes que respalden la armacin de que los pases pobres son incapaces de usar ecazmente mayor volumen de ayuda

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cha sistemas nacionales de recaudacin de rentas, lo que debilitar el desarrollo de instituciones responsables. Los pesimistas tambin plantean temas macroeconmicos. La entrada de divisas a gran escala puede elevar el tipo de cambio, lo que restara competitividad a las exportaciones, incentivara las importaciones y creara problemas en la balanza de pagos. Este problema se conoce como el mal holands, tras la experiencia de los Pases Bajos durante los aos sesenta cuando una repentina entrada de riqueza como consecuencia del descubrimiento de gas en el Mar Negro dispar el florn, lo que inmoviliz a los exportadores de manufacturas y aument la inflacin43. Si bien cada una de estas preocupaciones plantea temas importantes, es posible que se exageren las limitaciones en relacin con la capacidad de absorber ayuda y lo mismo puede decirse respecto del grado de dependencia. frica Subsahariana es la regin del mundo que ms depende de la ayuda. En 23 pases de frica, la ayuda bilateral representa ms del 10% de INB y en Mozambique supera incluso el 60%. Pero el promedio regional de 6,2% es inferior al nivel de comienzo de los aos noventa. Hay escasas pruebas concluyentes que respalden la afirmacin de que los pases pobres son incapaces de usar eficazmente mayor volumen de ayuda. Las circunstancias especficas varan, pero los niveles de dependencia de la ayuda son un indicador imperfecto de la capacidad de los pases de poner la asistencia para el desarrollo al servicio de la reduccin de la pobreza. Cuando hay problemas de capacidad de absorcin, la respuesta correcta es invertir en construccin de capacidades, junto con aplicar medidas orientadas a reducir los costos de transaccin.
Rendimientos decrecientes? En teora, en algn momento el rendimiento de la ayuda debe empezar a disminuir, de manera que incluso con buena gestin el beneficio marginal disminuir a medida que la ayuda aumenta. Investigaciones realizadas por el Centro para el Desarrollo Mundial en distintos pases para el perodo 19932001 indican que en promedio, la ayuda genera retornos positivos al crecimiento hasta que alcanza el 16% o el 18% del INB 44. Segn otros estudios la cifra es de 20% a 25%. Sin embargo, los datos de las investigaciones realizadas en diferentes pases en torno al desempeo histrico son una gua poco

confiable sobre los resultados futuros. En la medida en que mejora la calidad de la ayuda, la gobernabilidad y las polticas econmicas, es dable esperar que los beneficios de la ayuda aumenten. Adems, sea cual sea el umbral promedio de la disminucin del rendimiento, algunos pases son capaces de absorber eficazmente ayuda ms all de ese umbral. Por ejemplo, Mozambique es uno de los pases africanos que registra el mejor desempeo en materia de crecimiento y a la vez uno de los pases ms dependientes de ayuda del mundo. En todo caso, muchos pases con relaciones ayuda/INB entre 10% y 15%, incluidos Bangladesh, Camboya, Tanzana y Uganda, enfrentan una brecha de financiacin para cumplir los ODM. Detalladas investigaciones a nivel de pas realizadas por el Banco Mundial sugieren que los pases de ingresos bajos podran utilizar de manera muy productiva US$30.000 millones ms de ayuda, cifra conservadora que no considera la envergadura de la inversin en infraestructura45. Adems, concebir la dependencia en funcin de la relacin ayuda/ INB es una visin limitada. Por ejemplo, Etiopa presenta relaciones relativamente altas al respecto (19%), pero recibe US$19 per cpita en ayuda si se compara con el promedio de US$28 de frica Subsahariana y de US$35 en el caso de Tanzana.
El efecto en los ingresos El rpido aumento de la ayuda incrementar la proporcin del presupuesto nacional fi nanciado mediante asistencia para el desarrollo. Un peligro evidente es la institucionalizacin de la dependencia de la ayuda, lo que aumenta la vulnerabilidad del presupuesto ante la volatilidad de los flujos de ayuda y los cambios en las prioridades de los donantes46. Algunos crticos sostienen que grandes entradas de ayuda reducen los incentivos de los gobiernos por movilizar impuestos nacionales y minan la formacin de una base sostenible de ingresos; la informacin proveniente de algunos pases respalda esta preocupacin. Por ejemplo, Uganda no ha sido capaz de aumentar su relacin impuestos-PIB relativamente baja a pesar de altos niveles de crecimiento. Sin embargo, ejemplos de sentido opuesto apuntan a que no se trata de un resultado inevitable. Etiopa ha aumentado su relacin impuestos nacionalesPIB de 11% a 15% desde 1998, incluso cuando las entradas de ayuda se multiplicaron por tres.

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El mal holands y su cura El mal holands es una amenaza que hay que tomar en serio. Una acelerada alza del tipo de cambio tendra consecuencias devastadoras para frica, lo que dificultara la expansin de los pequeos agricultores y fabricantes y la diversificacin de las exportaciones, situacin que desencadenara la amenaza del fantasma de otra marginalizacin del mercado mundial. En la prctica, estos problemas pueden evitarse. Los problemas ms graves surgen cuando los flujos de ayuda financian un auge del consumo. Si la produccin se mantiene constante y la demanda aumenta, la inflacin y el alza de los precios de los bienes no comercializados son fenmenos inevitables. No obstante, si la ayuda se dirige hacia reas como la infraestructura, la produccin agrcola y las inversiones en la construccin de capital humano, la respuesta por el lado de la oferta puede servir de antdoto para el mal holands47. El aumento de la productividad puede compensar las presiones inflacionarias y mantener la competitividad de las exportaciones. Esto ayuda a explicar por qu pases como Etiopa, Mozambique y Tanzana han sido capaces de absorber cantidades crecientes de ayuda sin sufrir efectos inflacionarios a gran escala. Los gobiernos tambin pueden influir en los efectos de la ayuda sobre el tipo de cambio decidiendo si usar los flujos de ayuda para incrementar el consumo, financiar importaciones o acumular reservas de divisas48. Las pruebas provenientes de pases especficos confirman que las grandes entradas de ayuda no causan inevitablemente efectos del tipo del mal holands. En Ghana, la ayuda neta aument

de 3% del PIB a mediados de los aos noventa a ms de 7% en 2001-2003. Sin embargo, el tipo de cambio real cambi en menos de 1% durante el segundo perodo49. En Etiopa, la ayuda se duplic a 22% del ingreso nacional desde 1998 y aqu tambin el tipo de cambio real permaneci estable50. En ambos casos, la competitividad de las exportaciones se mantuvo gracias a una gestin prudente de las reservas. Por ejemplo, Ghana manej un repunte de la ayuda en 2001 sin aumentar la oferta de dinero en el pas sino que vendiendo en mercados de divisas con el propsito de estabilizar la moneda luego de una crisis en los trminos de intercambio.
Uso eciente de la ayuda Si bien es probable que un rpido aumento de la ayuda ocasione resultados subptimos, es importante tener presente que la capacidad de absorcin es un proceso dinmico, no un ente rgido. La escasez de maestros o personal de salud, el deterioro de la infraestructura de transporte y la debilidad de las instituciones pueden impedir el uso eficaz de la ayuda. Las instituciones gubernamentales pueden fortalecerse mediante la construccin de capacidades; los maestros, el personal de salud y los ingenieros se pueden capacitar y la infraestructura puede desarrollarse. El desafo crucial es programar la secuencia de estas inversiones sobre la base de estrategias nacionales coordinadas. Es por ello que la planificacin de los ODM debe ser una pieza central de la estructura del gasto pblico y los donantes necesitan comprometerse con la entrega de apoyo plurianual previsible.

La planicacin de los ODM debe ser una pieza central de la estructura del gasto pblico

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Debilidades en la calidad y eciencia de la ayuda

Proveer mayor cantidad de ayuda es una condicin necesaria para acelerar el avance hacia el cumplimiento de los ODM. Sin ella, las metas para 2015 no se cumplirn por un amplio margen. Pero un simple aumento del presupuesto sin reformar los hbitos improductivos de los donantes har disminuir el rendimiento. Crear condiciones para que

la ayuda sea ms eficiente significa lograr mayor previsibilidad, reducir la excesiva condicionalidad, aumentar la armonizacin entre donantes, terminar con la ayuda vinculada y proveer ms ayuda a modo de apoyo a programas que se ejecutan a travs del presupuesto fiscal.

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Figura 3.12

La volatilidad de la ayuda en funcionamiento

La ayuda es imprevisible y voltil La planificacin eficaz de la reduccin de la pobreza en pases de ingresos bajos requiere flujos de ayuda que sean estables y previsibles. La adopcin de los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza en 1999 buscaba proveer un marco de apoyo basado en planes nacionales para as lograr mayor estabilidad y previsibilidad en los flujos. Desafortunadamente, este anhelo no se ha cumplido. Contar con flujos de ayuda previsibles es particularmente crtico en los pases de ingresos bajos donde el flujo es grande en comparacin con los ingresos y el presupuesto fiscal. En Burkina Faso, ms del 40% del gasto presupuestario se fi nancia gracias a la asistencia para el desarrollo. Cambios imprevistos en los flujos de ayuda pueden minar la gestin presupuestaria y constituyen una amenaza para la provisin eficaz de servicios esenciales, pues interrumpen la inversin requerida para abastecer escuelas y centros de salud y para pagar a los maestros y a los trabajadores de la salud, adems de crear problemas en la balanza de pagos. Una investigacin de varios pases muestra que la ayuda es mucho ms voltil que el INB o el ingreso fiscal: en promedio, 40 veces ms voltil que el ingreso51. El estudio del FMI que compara la ayuda durante 1985-1988 y 2000-2003, muestra que la diferencia entre la volatilidad de la ayuda y el ingreso fiscal ha aumentado, lo que sugiere que los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza han hecho poco por cambiar las prcticas en este mbito52 . Segn la variacin de la tendencia, la volatilidad de la ayuda se ha duplicado desde 2000 y en algunos pases, la variacin anual es considerable (Figura 3.12). Resulta particularmente preocupante el hecho que los pases dependientes de la ayuda son ms vulnerables a la volatilidad de la ayuda y la ayuda presenta una volatilidad especialmente elevada en estas naciones. La volatilidad de la ayuda en los estados vulnerables duplica el promedio de los pases de ingresos bajos. La volatilidad podra no ser un problema tan grave si los receptores de la ayuda supieran que los compromisos de los donantes se traducirn en flujos financieros reales. En efecto, las promesas de los donantes son slo una gua parcial de lo que realmente se termina entregando. Los compromisos pueden desembolsarse a lo largo de varios aos, puede haber

Corrientes de AOD Cambio del ao anterior (% del INB) 2 0 2

Ghana

1990

1995

2000 2004

4 2 0 2 4 6

Honduras

2 0

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2 4

Tanzana

4 2 0 2 4 6

Zambia

Fuente: Calculado a partir de datos sobre volmenes de AOD e INB de OCDE/CAD 2005f.

lagunas entre las promesas y las entregas se pueden extender durante varios ciclos presupuestarios. Pero ese carcter tan imprevisible puede de todos modos impedir la planificacin fiscal. Las decisiones en cuanto a emprender inversiones, por ejemplo, en salud o educacin, generan compromisos fiscales para los siguientes aos. En el peor de los casos, la imprevisibilidad puede dar lugar a financiacin intermitente a medida que los gobiernos se ajustan al cumplimiento o no cumplimento de las promesas de ayuda. La brecha entre compromisos y desembolsos puede entenderse como una crisis de la ayuda a la que deben ajustarse las finanzas pblicas. Medir la envergadura de esta crisis no es fcil, puesto que a veces la informacin que entregan los donantes sobre los gastos reales es incompleta. Usando el sistema de presentacin de informes del Comit de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE para los flujos bilaterales y multilaterales del perodo 2001 a 2003, analizamos las diferencias entre compromisos y desembolsos de ayuda de 129 pases. Los resultados son sorprendentes. En 47 pases, los desembolsos fueron inferiores a los compromisos en hasta un 1% del INB durante uno de los tres aos. En 35 de estos pases, el dficit fue de hasta 2% o ms del INB. Por ejemplo, en 2001, las crisis de la ayuda de Burkina Faso y Ghana llegaron hasta el 4% de INB. Los pases ricos tendran grandes problemas para ajustar sus presupuestos a fluctuaciones de esta envergadura. En el caso de Burkina Faso y Ghana, el dficit ascendi a aproximadamente la quinta parte de todo el ingreso fiscal. Para los pases muy dependientes de la ayuda, el dficit en los flujos puede tener un impacto particularmente daino en sectores sociales clave. En Zambia, ms de 40% del presupuesto de educacin se fi nancia mediante ayuda y durante el perodo 2000 a 2002, los desembolsos de los donantes ascendieron sistemticamente a menos de la mitad de las promesas realizadas al inicio del ao presupuestario. En Senegal, los donantes financian la tercera parte del total del gasto pblico en el sector salud y los desembolsos para el perodo 1998-2002 fueron inferiores, en promedio, en 45% respecto de los compromisos asumidos. En este caso, la lentitud y la fragmentacin de los desembolsos pusieron en aprietos la financiacin de las campaas nacionales de vacunacin53.

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La volatilidad e imprevisibilidad de la ayuda podra explicarse en parte si fueran el resultado de una respuesta de los donantes ante crisis econmicas en los pases receptores. Al definir una crisis como una baja en los precios de al menos 10% de un ao a otro, el FMI estima que los pases de ingresos bajos sufren una crisis de este tipo, en promedio, una vez cada tres aos. Estas crisis afectan de manera desproporcionada a los pases pobres pues reducen su crecimiento econmico y sus ingresos fiscales, pero adems, afectan desproporcionadamente a los pobres de estos pases, por ejemplo, destruyendo el sustento de los pequeos campesinos. Sin embargo, no existen pruebas de que la ayuda compense crisis econmicas de esa naturaleza. Por ejemplo, durante 1975-2003, slo uno de cinco pases afectados por crisis debido a un PIB negativo de 5% o ms recibi ms ayuda54. Los pases pueden responder al dficit y a la incertidumbre de la ayuda de diversas maneras, pero todas tienen consecuencias adversas para la financiacin de los ODM. Pueden reducir el gasto gubernamental con consecuencias negativas para el crecimiento econmico y la inversin social; pueden tambin mantener el gasto endeudndose y aumentando el dficit fiscal, alternativas que repercuten negativamente en la inflacin y la condicionalidad del FMI; y tambin pueden utilizar la ayuda para construir reservas en efectivo anticipando futuras crisis de ingreso, va que implica menores niveles de gasto pblico55. Ninguna de estas respuestas contribuye a la planificacin a largo plazo en pro de la reduccin de la pobreza. La poca confiabilidad de los flujos explica en parte por qu la ayuda no ha logrado todo su potencial. Para los gobiernos resulta difcil desarrollar sistemas de ingresos y gestin financiera estables o poner en marcha inversiones a largo plazo en infraestructura y acceso a servicios esenciales con tan poco control sobre un componente importante de la fi nanciacin nacional. Una de las maneras ms eficaces de mejorar la capacidad de absorcin sera enfrentar seriamente este problema de la imprevisibilidad de los flujos de ayuda. Condicionalidad y sentido de pertenencia nacional Aunque todos los donantes destacan las virtudes que tiene el sentido de pertenencia nacional o el

darle a los receptores ms control sobre el modo en que se gasta la ayuda, la mayora vincula la ayuda a condiciones estrictas. El sentido de pertenencia nacional se considera un requisito para el uso eficaz de la ayuda, mientras la condicionalidad representa un mecanismo que permite influir para generar cambios en las polticas pblicas. En muchos casos, los dos objetivos apuntan en direcciones opuestas, lo que se traduce en que la condicionalidad socava el sentido de pertenencia nacional y acenta el carcter imprevisible y voltil de la ayuda. Una de las razones que explican por qu el compromiso de los donantes con el sentido de pertenencia nacional no ha logrado mejorar la previsibilidad de la ayuda es que an no se ha puesto en marcha. Desde fines de los aos noventa, se han producido importantes cambios en la gestin de la condicionalidad. La elaboracin de los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza llevada a cabo por los gobiernos nacionales ha creado un marco de cooperacin. Paralelamente, los donantes han simplificado las condiciones. Por ejemplo, en los prstamos otorgados por la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), que contenan unas 30 condiciones promedio a mediados de los aos noventa, en 2003 haban disminuido a 1556. Las condiciones de los prstamos del FMI en el marco del Servicio para el crecimiento y la reduccin de la pobreza han disminuido a un promedio de 13. No obstante, existen grandes variaciones de un pas a otro y el anlisis reciente de los programas del FMI sugiere que el nmero promedio de condiciones estructurales podran estar aumentando nuevamente. Algunos de los cambios han generado resultados sustantivos, pero gran parte de lo que parece ser una simplificacin de las condiciones constituye en realidad un nuevo envase o bien el traspaso a otros donantes de la responsabilidad de hacerlas cumplir57. La ayuda sigue llegando con una cantidad enorme de ataduras. Las condiciones de los prstamos ligados a los programas del Servicio para el crecimiento y la reduccin de la pobreza siguen imponiendo metas presupuestarias precisas e incluyen una cantidad considerable de metas relacionadas con la gestin econmica general. Hacer trato con el Banco Mundial requiere cumplir las metas estipuladas en las estrategias de asistencia al pas, los Crditos de Apoyo a la Reduccin de la Pobreza y otros acuerdos de prstamo. Algunos donantes

La poca conabilidad de los ujos explica en parte por qu la ayuda no ha logrado todo su potencial

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La condicionalidad de los prstamos sigue reforzando relaciones de poder desiguales

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bilaterales y el Banco Mundial han comenzado a adoptar condiciones para los prstamos con fi nes estructurales ya desechadas por el FMI58. Mientras tanto, los pases que buscan alivio de la carga de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME deben cumplir una serie de otras metas relacionadas con el gasto y la gestin econmica. Desde la perspectiva de los receptores de la ayuda, an la ms reducida de las condicionalidades tiene el aspecto de una larga lista de supermercado. Consideremos el caso de Benin. En el marco de su Servicio para el crecimiento y la reduccin de la pobreza, este pas debe presentar ante el FMI informes trimestrales respecto del gasto en salud y educacin, detalles de los costos salariales en el sector pblico y el cronograma de privatizacin del banco estatal. La lista (no detallada) de requerimientos para activar el Crdito de Apoyo a la Reduccin de la Pobreza del Banco Mundial incluye el progreso acelerado en la privatizacin del algodn, avances tangibles en la privatizacin de otras empresas pblicas, incluida la creacin de marcos reglamentarios slidos en los sectores liberalizados, la elaboracin de una estrategia coherente para el desarrollo del sector privado y una lista detallada de resultados cuantitativos en salud, educacin y agua. En total, la matriz de polticas incluye ms de 90 medidas que requieren seguimiento. Mientras tanto, para cumplir los requisitos y postular al alivio de la carga de la deuda, a Benin se le exigi cumplir metas relacionadas con la privatizacin de un organismo de comercializacin del sector algodonero59. Dejando de lado los mritos de prescripciones tan especficas en materia de polticas, la mera escala, el alcance y la naturaleza interdependiente de la condicionalidad disminuye inevitablemente el sentido de pertenencia nacional y aumenta el riesgo de la interrupcin de la ayuda por incumplimiento. Slo la cuarta parte de los programas del FMI se completan sin interrupcin, hecho que ayuda a explicar tanto la volatilidad como la incertidumbre de la ayuda60. Ahora bien, cierto nivel de condicionalidad resulta inevitable y es conveniente. Los receptores de la ayuda deben informar, sobre todo a sus ciudadanos, sobre el gasto pblico y las prioridades presupuestarias. Un mecanismo para lograr transparencia son las estrategias de desarrollo nacionales que exponen objetivos claros de reduccin de la pobreza y que estn vinculadas con planes de financiacin

de mediano plazo. El escrutinio y la auditora eficiente de los presupuestos por parte del poder legislativo tambin es crucial. El problema con el enfoque actual es la mezcla de macrocondicionalidad y microgestin. La condicionalidad de los prstamos sigue reforzando relaciones de poder desiguales que limitan el verdadero avance hacia el sentido de pertenencia nacional. Demasiados donantes y coordinacin insuciente Los problemas de capacidad que resultan de la excesiva condicionalidad son exacerbados por la falta de coordinacin en la labor de la comunidad de donantes. Con demasiada frecuencia, los departamentos gubernamentales de los pases receptores de la ayuda (sometidos a restricciones estrictas) deben lidiar con una gran cantidad de donantes mal coordinados muchos de los cuales operan programas que se superponen entre s que no estn dispuestos a trabajar a travs de las estructuras gubernamentales. Los altos costos de transaccin que se derivan de este tipo de funcionamiento disminuyen la eficacia de la ayuda y debilitan la capacidad. Cuando se implement el Plan Marshall en Europa, un donante nico interactuaba con pases con slidas capacidades financieras, judiciales y de gestin pblica y una gran reserva de trabajadores, empresarios y gerentes calificados. El xito en materia de ayuda que ha vivido la Repblica de Corea y la Provincia China de Taiwn obedeci a un modelo similar, que consista en que un donante predominante interactuaba con estructuras gubernamentales estables. Hoy corren otros tiempos en las relaciones en torno a la ayuda. De los 23 miembros del Comit de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, slo cinco otorgan ayuda a menos de 100 pases. La otra cara de la moneda es que los receptores de la ayuda deben tratar con mltiples donantes. En 2002, la cantidad promedio de donantes oficiales que operaban en los pases receptores era de 23, aunque un tpico pas de frica Subsahariana trata con ms de 30 donantes (y varias docenas de organizaciones no gubernamentales) 61. En 2003, el gobierno etiope recibi ayuda de 37 donantes. Cada donante puede estar operando docenas de proyectos que brindan apoyo a una variedad de estrategias sec-

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toriales. Tanzana tiene 650 proyectos financiados por donantes que se manejan ya sea a travs de los ministerios nacionales o el gobierno local62 . Cumplir con los requisitos de los donantes en cuanto a presentacin de informes, consultas y evaluaciones impone una pesada carga al recurso ms escaso en los ministerios de los pases en desarrollo: personal calificado. Los programas de ayuda en un tpico pas de frica Subsahariana generarn demandas de miles de informes destinados a mltiples organismos supervisores, con cientos de misiones visitantes para controlar, evaluar y auditar el desempeo. A los ministerios sectoriales se les exige a veces que no slo produzcan informes departamentales, sino tambin docenas de informes sobre proyectos especficos. La duplicacin de esfuerzos es otro problema ms. Para cumplir con las obligaciones legales en relacin con sus accionistas, el FMI y el Banco Mundial realizan grandes revisiones anuales de la gestin de los presupuestos, de los sistemas de finanzas pblicas y del gasto pblico. Los gobiernos deben entregar cuentas auditadas segn estndares internacionales. An as, los donantes como Italia, Japn, los EE.UU. y la Unin Europea, exigen informes individuales para el cumplimiento de cada uno de sus propios requisitos, acuerdo que obliga a incurrir en grandes e innecesarios costos de transaccin. El trabajo analtico genera otra capa ms de duplicacin del trabajo. Los donantes realizan estudios de pobreza, revisiones del gasto pblico y de las polticas fiscales, evaluaciones de las polticas econmicas y anlisis fiduciarios superpuestos y muchas veces no estn conscientes de que otros donantes ya realizaron estudios sobre estos mismos temas o bien no los quieren utilizar. En un caso citado por el Banco Mundial, cinco donantes en Bolivia que auspiciaban una misma encuesta sobre pobreza exigieron, cada uno, un informe tcnico y financiero distinto, lo que oblig al funcionario de gobierno a cargo del proyecto a dedicarle ms tiempo al informe que a la propia encuesta63. La carga que imponen las demandas de parte de los donantes supera a los sistemas gubernamentales. Las demandas que resultan de acciones mal coordinadas por parte de los donantes generan enormes costos de transaccin. Considere el siguiente comentario de Ashraf Ghani, Ministro de Finanzas de Afganistn entre 2002 y 2004:

Como Ministro de Finanzas, invert ms de 60% de mi tiempo en tratar con donantes, lo que incluye entrevistas con las misiones visitantes y representantes para reiterar cules eran las polticas de gobierno, recaudar fondosy as poder cubrir los costos recurrentes del gobierno, abogar por el apoyo a los programas liderados por el gobierno y canalizados a travs de los sistemas de financiacin, contabilidad y adquisicin del gobierno y discutir y negociar proyectos tiempo que podra haber destinado a aumentar el ingreso nacional y a administrar la reforma interna. El caso de Zambia pone en evidencia algunos de los problemas ms generales asociados con la coordinacin de los programas con sentido de pertenencia nacional. El apoyo brindado al sector educacin, el que sola canalizarse a travs de un programa de inversin de cuatro aos, hoy se entrega a travs de un enfoque sectorial y contempla un compromiso de ayuda de US$87 millones para 2004. Siendo al menos 20 los donantes que prestan apoyo a la educacin, se aplica una prima por coordinacin eficaz. As y todo, el desempeo ha sido dispar. El gobierno de Zambia ha abogado para que el apoyo se preste a travs de fondos comunes y se destine al presupuesto general de educacin, el cual ahora asciende a aproximadamente la mitad del apoyo. No obstante, otro tercio del aporte se asigna por medio de fondos destinados a propsitos estipulados por los donantes y el saldo se asigna a proyectos especficos. En total, existen 20 lneas de financiacin de donantes para cantidades que fluctan entre los US$12 millones y los US$400 millones, y cada una requiere un informe diferente. Ha habido muy poca discusin respecto de cmo se podra disminuir la cantidad de donantes sin mermar la cantidad de financiacin. Entretanto, varios donantes clave que han establecido un fondo comn de recursos an deben participar en una misin conjunta. Los funcionarios ministeriales superiores siguen mencionando la extensin y la frecuencia de los informes como un problema. Si bien las nuevas misiones conjuntas estn reduciendo los costos de transaccin para los donantes, siguen acaparando el tiempo del personal principal de los pases en desarrollo durante dos a tres semanas seguidas, lo que resta energas a la gestin eficaz de los programas64. Zambia constituye una muestra de problemas ms generales que se relacionan con la armonizacin

Las demandas que resultan de acciones mal coordinadas por parte de los donantes generan enormes costos de transaccin

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en pases considerados como carentes de sistemas de administracin pblica estables. Algunos donantes no estn dispuestos a considerar acuerdos de fondo comn, en parte debido a las preocupaciones que les suscita la responsabilidad fiduciaria. Otros s han aceptado mancomunar algunos fondos, aunque con grandes condiciones en materia de presentacin de informes. La renuencia de los donantes a armonizar es particularmente marcada en los pases donde existe la impresin de que los gobiernos no han logrado disear estrategias eficaces al respecto. As, mientras Senegal es uno de los 13 pases que participan en un sistema piloto de la OCDE que busca acelerar la armonizacin, existe poca coordinacin eficaz incluso en sectores que cuentan con enfoque sectoriales (como la salud). Existen esfuerzos serios en marcha destinados a reducir los costos de transaccin. En marzo de 2005, los donantes del Comit de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE firmaron la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda, la cual contempla medidas que buscan reducir tales costos. En Etiopa, Ghana, Tanzana y Uganda se estn poniendo en marcha programas piloto que buscan fortalecer la armonizacin y la coordinacin. Algunos costos de transaccin han disminuido, aunque los avances no han sido parejos. Los funcionarios gubernamentales de Uganda siguen mencionando este tipo de costos como un problema importante, situacin que resulta bastante comprensible si se considera que este pas debe atender un promedio de tres misiones (algunas de hasta 35 personas) slo para el programa del crdito de apoyo a la reduccin de la pobreza del Banco Mundial. En otros lugares, la armonizacin ha prometido ms de lo que ha podido lograr. Segn lo informado, en 2002 Senegal recibi ms de 50 misiones del Banco Mundial, casi una por semana. En 2003, Zambia recibi 120 misiones de donantes, sin contar las del Banco Mundial y las del FMI. De stas, slo 12 fueron misiones conjuntas y ninguna cont con la participacin de la Unin Europea o de las Naciones Unidas65. Los donantes tambin intentan reducir algunos costos de transaccin por medio de iniciativas multilaterales que contemplen mayor especializacin y cooperacin. Mecanismos como el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria y la Iniciativa de va expedita ( fast track) de Educacin permiten a los donantes unir recursos,

entregar ayuda y dejar la presentacin de informes en manos de una sola entidad. En los ltimos aos, varios donantes, entre ellos Dinamarca, Noruega, los Pases Bajos, el Reino Unido y Suecia, han anunciado intenciones de simplificar los programas de ayuda en torno a un grupo ms pequeos de receptores. En teora, esto abre posibilidades de mayor especializacin y cooperacin, pero en la prctica, las listas de primeras prioridades de cada donante tienden a concentrase en los mismos grupos de receptores, lo que aumenta el riesgo de ampliar la brecha entre preferidos y hurfanos de los donantes. Un ejemplo de armonizacin a travs de mayor especializacin son Noruega y Suecia, quienes estn ejecutando un plan en Etiopa conforme al cual Suecia canalizar financiacin para la salud a travs de Noruega y este ltimo pas encauzar la ayuda para educacin a travs de Suecia. Sin embargo, acuerdos de ese tipo son la excepcin ms que la regla. Si nos guiamos por la experiencia a la fecha, ser difcil ejecutar una agenda que mejore la coordinacin. El argumento que apela a la eficacia para promover mayor especializacin y armonizacin est claro, pero a la vez, avanzar en esa direccin requerir que los donantes compartan el control de los recursos y acepten el uso de sistemas de presentacin de informes gestionados por otros, medida que implica cambios enormes en la gestin de los programas de ayuda. Transferencias inecientes de recursos: la ayuda condicionada Cuando se trata de fi nanciar la reduccin de la pobreza, cada dlar no vale lo mismo. Mucho de lo que se declara como ayuda vuelve a los pases ricos, en parte como subsidios que benefician a grandes empresas. Posiblemente, la prctica de atar las transferencias financieras a la adquisicin de servicios y bienes en los pases donantes es la forma ms notoria de arruinar subrepticiamente la eficacia de la ayuda. Los pases receptores pierden de diversos modos por este tipo de ayuda condicionada. La ausencia de licitaciones en el mercado abierto significa que a los pases receptores se les niega la oportunidad de adquirir los mismos bienes y servicios en otra parte a un precio menor. La medida puede, adems, ocasionar la transferencia de destrezas y tecnologas

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inadecuadas. Las comparaciones de precios han encontrado que la ayuda condicionada reduce el valor de la asistencia entre 11% y 30% y que la asistencia alimentaria condicionada es en promedio 40% ms cara que la que se podra conseguir en transacciones de mercado abiertas66. Se desconoce el alcance total de la ayuda condicionada debido a que los donantes presentan informes poco claros o incompletos. Las polticas de adquisicin con frecuencia son poco transparentes y presentan sesgos a favor de los contratistas de los pases donantes. Dos donantes del G-7, Italia y los EE.UU., no informan completamente a la OCDE cunto de la ayuda que proveen es condicionada. Otros la informan de manera incompleta. La OCDE no exige informar las condiciones impuestas a la asistencia tcnica, gran parte de cual est ligada a prestadores provenientes de los pases donantes. El resultado es que se desconoce el nivel de la ayuda condicionada de entre la tercera parte y la mitad de la ayuda que se provee a los pases de ingresos bajos. La vinculacin de la ayuda es un mbito en el cual sera til que los donantes aplicaran el mismo principio de apertura y rendicin de cuentas que exigen de los gobiernos receptores. Los contribuyentes de los pases donantes tienen derecho a saber qu parte de la ayuda que financian se destina a fines que no son de desarrollo, mientras que los ciudadanos de los pases receptores tambin deben saber cunto pierden a causa de la condicionalidad. Si bien se desconoce la cantidad precisa de ayuda condicionada, los donantes claramente varan en el grado en que vinculan su ayuda (Figura 3.13). De acuerdo a los informes de la OCDE sobre ayuda condicionada a los pases menos desarrollados, los Estados Unidos encabezan la lista, seguidos de cerca por Italia67. No obstante, la ayuda que se entrega en el marco de la Cuenta del Desafo del Milenio no est condicionada, de modo que la relacin de ayuda condicionada de EE.UU. caer en la medida en que aumenta el gasto efectuado desde esta fuente. Alemania y Japn tambin condicionan una parte relativamente grande de la ayuda que otorgan. Los costos financieros que implica la ayuda condicionada son altos y es difcil calcularlos debido al carcter restringido de los informes de los donantes y la exclusin de la asistencia tcnica. Para este Informe hemos intentado hacer un clculo aproximado de los costos que conlleva este tipo de ayuda.

La relacin de ayuda condicionada utilizada es el promedio informada para los aos 2002 y 2003 por el Comit de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE en relacin con las transferencias realizadas a pases menos desarrollados68. Los desembolsos de ayuda bilateral bruta de 2003 se utilizan para establecer niveles de ayuda provistos a regiones especficas. Luego, se descuenta la ayuda condicionada a una tasa de 20%-30% del valor nominal, lo que refleja los clculos de costo de ese tipo de ayuda en relacin con el mercado abierto. Para los pases en desarrollo como grupo, calculamos prdidas totales del orden de US$5.000 millones a US$7.000 millones, cantidad suficiente para cubrir el costo de la educacin primaria universal. Los pases de ingresos bajos como grupo pierden entre US$2.600 millones y US$4.000 millones, frica Subsahariana pierde entre US$1.600 y US$2.300 millones y los pases menos desarrollados pierden entre US$1.500 millones y US$2.300 millones (Figura 3.14). Estos montos subestiman ampliamente los costos reales porque slo cubren la ayuda bilateral y no incluyen la asistencia tcnica. Las prdidas de cada pas en particular varan segn la estructura de sus donantes y en ciertos casos, la relacin calidad-precio se ve seriamente comprometida: 14 centavos de cada dlar de ayuda italiana a Etiopa se gasta en Italia. Actualmente, dos terceras partes de la ayuda australiana otorgada a Papua Nueva Guinea, su principal receptor, se entregan a travs de apenas seis empresas australianas69. Algunas formas de condicionamiento de la ayuda se contradicen totalmente con un compromiso serio con los ODM. En 20022003 se asignaron aproximadamente US$1.000 millones de ayuda bilateral en forma de becas para estudios universitarios en pases donantes, lo que en algunos casos super con creces el apoyo que prestan los donantes a la educacin primaria. La vinculacin de la ayuda con frecuencia se traduce en mayores costos de transaccin para los receptores. Algunos donantes aplican reglas de adquisicin restrictivas para cumplir sus propios requisitos, lo que crea estructuras de adquisicin mltiples y debilita la coordinacin. La condicionalidad tiende a sesgar la asistencia a favor de importaciones con gran intensidad de capital o conocimientos tcnicos provistos por los donantes, en desmedro de actividades con bajos costos de produccin y capital,

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como los programas de desarrollo rural que recurren a las habilidades y conocimientos locales. La preferencia de algunos donantes por la construccin de grandes carreteras principales pavimentadas en vez de pequeos caminos rurales secundarios es un sntoma del problema. La prctica de la ayuda condicionada despierta preocupacin en diversos niveles. Lo ms evidente es que disminuye el valor de un recurso desesperantemente escaso en la guerra contra la pobreza. Ms encima, la ayuda condicionada no es compatible con otros objetivos fijados por los donantes, entre ellos el desarrollo del sentido de pertenencia nacional. Muchas de las polticas de adquisicin que se ponen en prctica a travs de programas de ayuda condicionada adolecen de la misma falta de transpa-

rencia que los propios donantes critican en los pases que reciben su ayuda. La vinculacin de la ayuda representa una forma de apoyo a la industria que la mayora de los donantes condenan en los pases receptores. Por otra parte, este tipo de ayuda representa un uso ineficaz del dinero de los contribuyentes. Si bien la mayora de los ciudadanos de los pases industriales est a favor de contribuir en la lucha contra la pobreza mundial, es menos evidente que respalde la utilizacin de las finanzas pblicas en la creacin de mercados para las grandes empresas. Apoyar proyectos en lugar de apoyar presupuestos nacionales La ayuda logra mayor eficacia cuando se canaliza

Recuadro 3.8

Cmo la ayuda destinada a proyectos puede minar las capacidades: el caso de Afganistn

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Despus de ms de dos decenios de cada libre en trminos de desarrollo humano, Afganistn se embarc en un proceso de reconstruccin y recuperacin. Los desafos son enormes. El pas registra una de las mayores tasas del mundo de mortalidad de nios (257 por cada 1.000 nacidos vivos) y tres cuartas partes de la poblacin rural vive bajo el umbral de pobreza. Las posibilidades de recuperacin dependen en gran medida de la ayuda, la cual da cuenta de ms del 90% del gasto. Sin embargo, las capacidades nacionales se han visto obstaculizadas por algunas prcticas impulsadas por los donantes. En el pas se pusieron en prctica dos modelos de nanciacin y ejecucin de la reconstruccin. Con el modelo de apoyo al Estado, los donantes canalizaban los recursos al Fondo Fiduciario para la Reconstruccin de Afganistn administrado conjuntamente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y el Banco Asitico de Desarrollo, desde donde se enviaban al gobierno segn estrictas reglas de transparencia y responsabilidad. El segundo modelo era uno que evitaba al Estado y en l los donantes ejecutaban los proyectos directamente, a travs de organismos de la ONU u organizaciones no gubernamentales. Los proyectos funcionaban por medio de organizaciones y normas paralelas de adquisiciones, gestin nanciera y auditora. Se han contabilizado al menos unos 2000 proyectos de ese tipo, si bien muchos ms nunca fueron registrados. Ms del 80% de los fondos de los donantes se destinaron a proyectos ejecutados segn este modelo durante los primeros dos aos de la reconstruccin.
Fuente: Lockhart 2004.

La ayuda que se canaliz a travs de este ltimo modelo gener diversos problemas. Por ejemplo, los costos de transaccin eran altos. Los funcionarios del gobierno tuvieron que dedicar mucho tiempo a conseguir informacin de los donantes sobre los proyectos que se estaban ejecutando y los recursos que llegaban al pas. El personal estatal tambin tuvo que aprender nuevas normas y prcticas que diferan entre un donante y otro, entre stos los mltiples sistemas de presentacin de informes. La economa de la ayuda a travs de proyectos tambin introdujo distorsiones en el mercado laboral. Los funcionarios del sector pblico dejaron sus funciones bsicas como maestros, mdicos, ingenieros y administradores para ocupar cargos en el sistema de ayuda. Los administradores pblicos o ingenieros podan ganar varias veces sus salarios normales como conductores o traductores en el sistema. As, las reservas nacionales de capital humano del sistema de administracin pblica, casi diezmadas luego de 23 aos de guerra civil, se vieron an ms mermadas. El nuevo gobierno afgano ha creado respuestas innovadoras para enfrentar a la comunidad de donantes. Ante la perspectiva de coordinar a 30 donantes cada uno con operaciones en alrededor de 30 sectores, el gobierno ha limitado la participacin de los donantes a un mximo de tres sectores cada uno. Adems, se ha intentado hacer coincidir los procesos de presentacin de informes con el ciclo presupuestario afgano ms que con el ciclo de cada donante en particular.

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a travs de presupuestos y estructuras de gasto que reflejan las prioridades consignadas en las estrategias de reduccin de la pobreza. A medida que los pases desarrollan sistemas pblicos de gestin financiera ms transparentes y eficaces, aumentan las posibilidades de construir sentido de pertenencia nacional con el apoyo al presupuesto nacional. Pero muchos gobiernos receptores se quejan de la incongruencia de los donantes que en principio reconocen la importancia de las prioridades nacionales, pero en la prctica socavan los procesos gubernamentales al dirigir la ayuda hacia proyectos individuales, enfoque que reduce la eficacia, aumenta los costos de transaccin y deteriora la capacidad. La ayuda destinada a proyectos especficos con frecuencia refleja la preocupacin de los donantes acerca de la capacidad del respectivo gobierno, la gestin presupuestaria y los sistemas de presentacin de informes financieros. La idea es que trabajar en funcin de proyectos permite eludir las fallas de los sistemas administrativos nacionales. Irnicamente, segn el historial de la ayuda destinada a proyectos sta profundiza los problemas en todas esas reas. En muchos pases, los donantes operan cientos de proyectos, muchos de los cuales se financian y gestionan al margen del sistema gubernamental. El resultado es que gran parte del gasto pblico se desembolsa fuera del presupuesto, lo que debilita la gestin fi nanciera pblica. Mientras tanto, las unidades de ejecucin de los proyectos creadas por los donantes operan en un sistema paralelo que suele atraer al personal del gobierno hacia los organismos donantes y establece sistemas paralelos de normas de adquisicin, gestin financiera y auditora. La experiencia de Afganistn desde que se iniciara el proceso de reconstruccin es un ejemplo de cmo este enfoque debilita la capacidad del gobierno (Recuadro 3.8). La creacin de un slido sistema de fi nanzas pblicas vinculado a los objetivos de reduccin de la pobreza permite a los donantes desviar el apoyo que brindan a proyectos hacia el presupuesto nacional. Durante el decenio pasado, el gobierno ugands trabaj con los donantes para desarrollar uno de los sistemas presupuestarios ms slidos de frica. A partir de 1997, las prioridades que se fijaron en el Plan de Accin de Erradicacin de la Pobreza se consignaron en un marco de gastos de mediano

plazo y en las asignaciones presupuestarias anuales (ver el Captulo 1). Algunos donantes respondieron transfiriendo la ayuda desde los proyectos hacia el presupuesto nacional, lo cual permiti aumentar la proporcin de la ayuda provista a travs del presupuesto de 35% a 53% y le dio mayor previsibilidad: entre 1998 y 2003, la relacin entre desembolsos y compromisos creci de una cifra inferior a 40% a ms de 85%70. No obstante, algunos de los principales donantes, incluidos Japn y los EE.UU., son reacios a cambiar sus programas de ayuda centrados en proyectos hacia el presupuesto, incluso en pases como Uganda. Incluso cuando los donantes orientan su apoyo hacia las estrategias nacionales a travs de ayuda programtica, la ayuda suele llegar en formas que limitan la eficacia. Por ejemplo, los donantes han incentivado a los receptores a elaborar marcos de fi nanciacin de mediano plazo a fi n de darle estabilidad y previsibilidad a la financiacin para la reduccin de la pobreza. Para ser plenamente eficaces, estos marcos deben contar con el respaldo de compromisos plurianuales por parte de los donantes. Sin embargo, menos de la mitad de los donantes que prestan apoyo presupuestario en Bangladesh adquieren este tipo de compromisos. Una de las principales fortalezas de la Cuenta del Desafo del Milenio es precisamente que ofrece un marco para compromisos plurianuales. Por ejemplo, conforme a esta Cuenta, las donaciones destinadas a Honduras y a Madagascar se entregan en un marco presupuestario de cinco y cuatro aos, respectivamente, a fi n de permitirles elaborar estrategias de financiacin de mediano plazo ms previsibles. Algunos donantes que proveen apoyo presupuestario vinculan la ayuda a proyectos especficos o consignan fondos para determinados programas, prctica que puede dar lugar a onerosos requisitos en materia de presentacin de informes. La creacin de un fondo comn de recursos de parte de los donantes a travs de programas sectoriales suele considerarse el primer paso hacia el apoyo presupuestario. No obstante, los acuerdos de fondo comn a veces dan pie a enormes costos de transaccin cuando los donantes buscan mantener el control de ciertos elementos de los programas. Senegal tiene en la actualidad 23 grupos sectoriales y, con ello, los correspondientes requisitos de presentacin de informes71.

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Es necesario que la retrica sobre el sentido de pertenencia nacional se traduzca en acciones concretas

Repensar la gestin de la ayuda

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Durante el prximo decenio, la asistencia tiene el potencial de desempear un papel protagnico en el cumplimiento de la aspiracin plasmada en la Declaracin del Milenio. Sin embargo, lograr que la ayuda despliegue todo su potencial depender de que los donantes aumenten el apoyo y, a la vez, se comprometan a realizar reformas fundamentales en la gestin de la ayuda. La planificacin presupuestaria bsica es uno de los requisitos inmediatos para aumentar la eficacia de la ayuda. Los pases en desarrollo han sido sometidos a presiones para que adopten estrategias de reduccin de la pobreza de propiedad nacional con objetivos claros en relacin con los ODM. Sin embargo, los donantes no han hecho ningn esfuerzo correspondiente para asegurar que la ayuda provista sea suficiente para cubrir el dficit en inversiones pblicas o para verificar la concordancia entre las metas de los ODM y las condicionalidades fijadas por el FMI y por otros. Tal como lo plantea el Proyecto del Milenio de la ONU, el resultado es que la estrategia pblica no tiene relacin directa con los programas reales de inversin pblica. Dicho de otra manera, cuando se trata de los ODM, los gobiernos de los donantes desean los objetivos, pero rehuyen los medios. La solucin es que los gobiernos donantes adopten una estrategia de financiacin especfica para el perodo hasta 2015, determinado expresamente para cumplir los ODM. Al mismo tiempo, esta estrategia ser ms eficaz si est respaldada por una nueva relacin entre los donantes y los receptores de la ayuda. Es necesario que la retrica sobre el sentido de pertenencia nacional se traduzca en acciones concretas para entregar ms poder a los gobiernos receptores, coordinar las actividades de los donantes y mejorar la calidad de la ayuda. La Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda representa un paso en la direccin correcta, pues incluye unos 50 compromisos especficos para el ao 2010. El avance en esta materia requiere cambios fundamentales en las prcticas actuales.

La ayuda bilateral: algunas lecciones de frica La relacin que se establece en torno a la ayuda no es una alianza con responsabilidades igualitarias. Los pases en desarrollo se han fijado metas en funcin de los ODM y estn cumpliendo las condiciones detalladas impuestas por los donantes. Sin embargo, la comunidad donante no se ha fijado metas obligatorias con respecto a la cantidad de ayuda y adoptado slo principios amplios y vagos en cuanto a su calidad. Si la Declaracin del Milenio ha de ser una verdadera alianza, se necesitan estructuras nuevas que permitan a ambos grupos de pases monitorear el desempeo del otro. Con el ejemplo, los pases en desarrollo ya muestran liderazgo. Los receptores de ayuda estn elaborando estrategias nuevas e innovadoras que apuntan a perfeccionar las prcticas de los donantes. Estn creando estructuras institucionales que mejoren la coordinacin y la armonizacin y que reduzcan los costos de transaccin. Esta seccin se basa en un programa de investigacin del PNUD sobre formacin de capacidades y en pruebas de un anlisis detallado del trabajo de ms de 150 funcionarios de gobierno de 16 pases receptores de ayuda que trabajan diariamente con los donantes72 . El anlisis permite comprender mejor las distintas perspectivas y soluciones en frica Subsahariana y tambin en otros lugares73.
Ayuda en condiciones favorables Los pases receptores de ayuda otorgan una prima a la financiacin en condiciones favorables, la cual reduce su riesgo de problemas de endeudamiento a futuro. En el marco de la Estrategia de Asistencia a Tanzana, estrategia de asistencia al desarrollo ideada en el pas, la nacin africana fij un factor concesionario mnimo de 50% para nuevos prstamos por parte del gobierno. Otros pases, como Rwanda, Senegal y Uganda, estn disminuyendo su exposicin a prstamos del Servicio para el crecimiento y la reduccin de la pobreza, los cuales tienen condiciones menos favorables que los prstamos

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provenientes de la AIF, por ejemplo. Est claro que se requiere ms financiacin en condiciones favorables para respaldar las estrategias de reduccin de la pobreza.
Coordinacin La presencia de una gran cantidad de donantes puede elevar los costos de transaccin, en la medida en que cada donante impone sus propios requisitos de presentacin de informes y sus propias condiciones para la provisin de ayuda. Algunos pases receptores han tenido ms xito que otros en lograr una mejor coordinacin de los donantes. El caso de Botswana deja grandes lecciones. Las intervenciones de los donantes se enmarcan en un Plan de Desarrollo Nacional que combina la asistencia para el desarrollo con recursos nacionales. Para impedir la proliferacin de proyectos y exigencias en materia de presentacin de informes, no se permite a los ministerios sectoriales negociar por separado con los donantes. Todos los programas de asistencia tcnica estn diseados para asegurar la capacitacin del personal local, de manera que se produce mayor transferencia de habilidades que en otros acuerdos ms tradicionales. Botswana ha restringido rigurosamente la posibilidad de que los donantes creen unidades autnomas para los proyectos y estructuras paralelas de presentacin de informes y adquisiciones, gracias a lo cual ayud a evitar distorsiones en las estructuras de pago del gobierno y fugas de funcionarios pblicos capacitados. Otros pases estn trabajando en modelos similares de coordinacin activa. Ejemplos destacados son la Estrategia de Asistencia para Tanzana y el Plan de Accin para la Erradicacin de la Pobreza de Uganda. En Camboya, por su parte, el gobierno est creando un programa sobre Armonizacin y Simplificacin vinculado con la estrategia de reduccin de la pobreza de ese pas. En todos los casos, los donantes han apoyado el proceso. La ayuda a programas y el apoyo al presupuesto Para la mayora de los gobiernos, la ayuda que se presta a travs del presupuesto es ms eficiente y eficaz para abordar la pobreza y menos agotadora para las capacidades que la que se canaliza a programas especficos a travs de unidades especiales de los

ministerios sectoriales u otros organismos, como las organizaciones no gubernamentales. Burkina Faso y Tanzana han mejorado la coordinacin entre oficinas gubernamentales gracias a la aprobacin de una ley que exige que todos los ministerios sectoriales comuniquen sus necesidades de prstamos y donaciones al Ministerio de Finanzas. Los donantes pueden reforzar la elaboracin y gestin del presupuesto nacional asegurando que toda la ayuda sea informada al ministerio pertinente y canalizndola a programas que forman parte de la estrategia nacional de reduccin de la pobreza. Los pases han desarrollado otras estrategias para reducir los costos de transaccin. En frica Subsahariana, los gobiernos han intentado reducir estos costos convenciendo a los donantes de que junten sus recursos en un fondo comn. Once pases pobres muy endeudados han creado programas de apoyo presupuestario con la participacin de mltiples donantes que liberan fondos comunes de manera previsible para financiar los gastos de la reduccin de la pobreza. Sin embargo, estos enfoques de fi nanciacin mancomunada tienen sus riesgos. Las condiciones del desembolso pueden reflejar el mximo comn mltiplo entre los donantes, lo que reduce la flexibilidad y aumenta el riesgo de interrupcin de la ayuda, particularmente cuando los desembolsos requieren el acuerdo unnime sobre el cumplimiento de las metas de desempeo. Un riesgo adicional es que todos los donantes suspendan los desembolsos si el pas se desva de la senda prevista en sus programas con el FMI y otro es el tiempo que tarda la negociacin de los acuerdos de fondo comn. Mozambique debi invertir un ao de esfuerzos y producir 19 borradores para llegar finalmente a un Memorando de Acuerdo de 21 pginas en torno a un fondo comn con 15 donantes. Est claro que los donantes podran contribuir mucho para evitar negociaciones tan prolongadas.
La previsibilidad Para los pases en desarrollo, la previsibilidad de los compromisos plurianuales de ayuda es fundamental a fin de ejecutar eficazmente los planes de gasto de mediano plazo de los cuales dependen sus estrategias de reduccin de la pobreza. Pases como Mozambique y Rwanda informan que ha mejorado

Los donantes deben asegurar ujos de apoyo a largo plazo ms estables y conables

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El multilateralismo ofrece ventajas para la gestin de la ayuda

su acceso a fondos plurianuales. Tanzana tambin ha conseguido importantes logros luego de presionar a los donantes para que realicen entregas al contado y mejoren la previsibilidad del apoyo presupuestario. Pero demasiados pases todava se ven obligados a ajustar su presupuesto a las fluctuaciones en las transferencias de los donantes, quienes deben asegurar flujos de apoyo a largo plazo ms estables y confiables. Iniciativas multilaterales Los ltimos aos han sido testigo de un renovado inters en las iniciativas multilaterales de ayuda de nivel mundial. El resurgimiento del multilateralismo ofrece grandes oportunidades para el desarrollo humano, pero tambin ciertos riesgos. Existen tres buenas razones para seguir avanzando a partir de los enfoques multilaterales para la ayuda. La primera y ms evidente es que, en algunos mbitos, la comunidad internacional enfrenta problemas y amenazas de carcter mundial: es el caso, por ejemplo, del VIH/SIDA. Las iniciativas multilaterales pueden ayudar a financiar una serie de bienes pblicos que no podran proveerse en otras circunstancias. Un ejemplo es la utilizacin de fondos multilaterales comunes para la creacin de incentivos en el campo de la investigacin, el desarrollo y la produccin de vacunas contra el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, donde la demanda de mercado est tan restringida por la pobreza que no puede atraer grandes inversiones privadas. Compromisos de compra por adelantado de parte de los gobiernos pueden ofrecer a las compaas farmacuticas la lgica de mercado necesaria para desarrollar nuevos medicamentos, arreglo que ya ha servido para financiar notables avances en el ensayo de frmacos contra el paludismo. En segundo lugar, los marcos multilaterales ofrecen oportunidades a los donantes de crear fondos comunes de recursos y reducir los costos de transaccin, ya que pone fin a la necesidad de que todos los donantes formen altos niveles de conocimientos especializados en el sector que desean apoyar. En tercer lugar, los fondos comunes internacionales constituyen un mecanismo que permite hacer coincidir la financiacin con las necesidades, con lo cual se superan algunos de los sesgados patrones que caracterizan la distribucin de la ayuda bilateral.

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El Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria es un ejemplo de iniciativa multilateral que comienza a producir resultados reales en la lucha contra el VIH/SIDA, con compromisos que sumaron US$1.500 millones en 2004. En el caso de la Iniciativa Hacer retroceder el paludismo, alianza que consta de ms de 200 miembros entre los cuales est la Organizacin Mundial de la Salud, el Banco Mundial, la UNICEF y el PNUD, las restricciones financieras y la dbil coordinacin han impedido la accin eficaz. Esta situacin ha mejorado un poco y la lucha contra el paludismo ha tomado nuevos bros desde la creacin del Fondo Mundial, a travs del cual se asignaron unos US$450 millones para combatir la enfermedad en 2003. Sin embargo, el desempeo an dista mucho de los US$2.000 millones a US$3.000 millones adicionales de fi nanciacin que se requieren para ampliar las intervenciones a una escala que permita reducir las muertes en 75% en 2015. La Iniciativa de va expedita ( fast track) en educacin demuestra tanto las fortalezas del multilateralismo como algunas de sus debilidades. Esta iniciativa naci del compromiso asumido en el Foro Mundial sobre la Educacin 2000, Dakar, que indica que ningn pas que se comprometa seriamente con la educacin para todos se ver frustrado por falta de recursos en su empeo por lograr esa meta. Se inst a los gobiernos a elaborar planes para identificar las brechas de financiacin en educacin y los donantes se comprometieron a cubrir estas brechas movilizando nuevos recursos fi nancieros de fuentes bilaterales y multilaterales. Hacia fines de 2004, 13 pases haban elaborado planes nacionales aprobados por el proceso de la Iniciativa de va expedita74. Se calcula que la financiacin externa requerida para cubrir los planes equivale a unos US$600 millones, pero slo se ha movilizado algo ms del 50% de este monto75. Asimismo, los compromisos tambin estn lejos de alcanzar los US$6.000 millones a US$7.000 millones adicionales al ao necesarios para cumplir la meta de los ODM en materia de educacin. Algunos de los pases que estn ms lejos de cumplir los ODM en relacin con educacin universal completa e igualdad de gnero no reciben fondos suficientes. Por ejemplo, frica Occidental francfona recibe muchos menos ayuda per cpita que frica Oriental anglfona.

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Ciertas inversiones sumamente modestas en el marco de las iniciativas multilaterales han generado grandes retornos. La Alianza Mundial para el Fomento de la Vacunacin y la Inmunizacin (GAVI), lanzada en 2000 para mejorar el acceso a vacunas subutilizadas, ha comprometido un poco ms de US$1.000 millones en cinco aos, con lo cual impidi unas 670.000 muertes en todo el mundo. Sin embargo, la financiacin ha sido sumamente variable y voltil, lo que dificulta la planificacin a largo plazo. Hasta 2005, los niveles de ingreso distaron mucho de la meta anual de US$400 millones. Unos 27 millones de nios no son vacunados durante su primer ao de vida y el progreso hacia los ODM an se ve amenazado por la baja o decreciente cobertura y los costos imposibles de solventar de algunas vacunas. El multilateralismo ofrece ventajas para la gestin de la ayuda. Las contribuciones al Fondo Global y al GAVI no pueden destinarse a fines especficos, lo que disminuye los riegos de sesgo por parte de los donantes. Si bien ambos fondos estn sujetos a rigurosos estndares de desempeo, ninguno est vinculado al cmulo de condiciones exigidas por los donantes a travs de otros programas, lo que tambin reduce el riesgo de que se interrumpa el suministro de bienes pblicos vitales debido al no cumplimiento de las metas. Ambos fondos tambin ofrecen financiacin plurianual, lo que permite mayor previsibilidad. Sin embargo, tambin existe el peligro de que las iniciativas mundiales generen sus propias distorsiones. Grandes flujos financieros podran dirigirse, por ejemplo, a una nica enfermedad, como el VIH/SIDA, en desmedro de otras enfermedades, situacin que distorsionara el presupuesto de salud. Otro peligro es que tratar con las secretaras de las iniciativas mundiales atrape a los receptores en otra serie de requisitos de presentacin de informes y altos costos de transaccin. Un nuevo tipo de ayuda Puesto que vivimos en un mundo globalizado, la seguridad y la prosperidad no se pueden confinar a las fronteras nacionales. Sin embargo, no contamos con una poltica social mundial, un mecanismo de asistencia social o proteccin para los ms pobres. La seguridad social y las transferencias entre pases en pro del inters de la seguridad humana son un componente normal de las economas nacionales

de la mayora de los pases de ingresos altos. Hoy, estos principios y prcticas deben aplicarse a nivel mundial. La ayuda es un recurso nico. No existe otro mecanismo internacional que pueda dirigirse hacia los ms pobres para asegurar su derecho a servicios esenciales, promover la equidad, disminuir la enorme brecha en las condiciones de vida mundiales y construir capacidades humanas, la base de la riqueza y las oportunidades. Para que la ayuda sea ms eficiente, todos los donantes deben replantear la forma en que la abordan, para: aprovechar al mximo su valor como piedra angular de la arquitectura permanente que permita alcanzar la justicia social reconocer que las medidas a medias y los cambios paulatinos no bastan para superar la envergadura y profundidad de la pobreza mundial abandonar las ortodoxias y procedimientos disfuncionales. Como punto de partida, la comunidad de donantes debe detener la devaluacin de la moneda en la que expresan sus compromisos. Los donantes llevan ms de 35 aos prometiendo cumplir metas en relacin con la cantidad y la calidad de la ayuda, pero salvo pocas excepciones, no las han cumplido. Es urgente que los donantes vuelvan a generar confianza y credibilidad en sus compromisos de ayuda internacional, siguiendo el ejemplo de la propuesta del Servicio Financiero Internacional de hacer que las promesas sean legalmente vinculantes. Aos de recortes en la ayuda han dado lugar a una cultura que racionaliza presupuestos de ayuda pequeos y decrecientes en funcin de una lgica falaz. Los argumentos que aducen capacidad limitada de los pases en desarrollo, preocupaciones en relacin con los efectos econmicos de su aumento y temores anunciados pblicamente respecto de la gobernabilidad suelen ser pantallas de humo con las cuales los donantes intentan justificar lo injustificable: un legado de indiferencia, negligencia e incapacidad de cumplir promesas anteriores. Esto no significa que los temas aducidos carezcan de importancia. Por el contrario, son demasiado importantes para que los donantes los utilicen como pretextos para sus polticas de ayuda inadecuadas. Cuando faltan 10 aos para que se cumpla el plazo de los ODM, el sistema internacional de

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Las metas sin plazos obligatorios no constituyen una base slida para planicar la reduccin de la pobreza

ayuda se encuentra ante una encrucijada. Ha surgido la oportunidad de poner en marcha las reformas necesarias para desplegar el potencial de la ayuda como mecanismo para alcanzar los ODM. Algunas de estas reformas son:
Fijar un cronograma y cumplirlo La meta de 0,7% del INB para la ayuda se fij en 1970. A la fecha, slo cinco donantes la cumplen. Otros siete se han comprometido con un cronograma. Las metas sin plazos obligatorios no constituyen una base slida para planificar la reduccin de la pobreza. Todos los donantes de la OCDE deberan dar el paso siguiente y fijar un calendario para alcanzar la meta de 0,5% a ms tardar en 2010 y 0,7%, en 2015. Respaldar los ODM y los planes ms generales de desarrollo humano con dinero real Todos los pases en desarrollo han sido conminados a adoptar estrategias nacionales de desarrollo suficientemente audaces como para cumplir las metas de los ODM. Estos objetivos reflejan aspiraciones compartidas por la comunidad internacional. De ello se desprende que los donantes deberan asegurar que ningn plan nacional fracase debido a falta de recursos. Los mayores flujos de ayuda se deberan vincular de manera explcita al cumplimiento de los ODM y la asistencia brindada por los donantes, a los planes nacionales de financiacin, incluidos aquellos como el marco de gasto de mediano plazo. Lo anterior implica abandonar la presupuestacin anual de la ayuda y avanzar hacia estrategias de financiacin de tres a cinco aos que formen parte de planes de ms largo plazo para la financiacin de los ODM. Concentrarse en la adicionalidad Cualquier estrategia de financiacin debe tener en cuenta las grandes sumas que hoy se incluyen como ayuda y que nunca salen de las cuentas de los gobiernos donantes o de los pases donantes, en particular la condonacin de la deuda total y la asistencia tcnica. Es necesario contar con una contabilidad realista que asegure que los donantes estn cumpliendo sus compromisos de entregar recursos para cumplir los ODM. La presentacin de informes sobre ayuda debera cambiar para asegurar que las declaraciones reflejen las transferencias reales de recursos y no

sean simples ejercicios contables de la OCDE


Terminar con la ayuda condicionada La ayuda condicionada incluye retornos ocultos de los contribuyentes en beneficio de empresas de los pases donantes. Este retorno y los componentes condicionados de la asistencia tcnica se deberan descontar de la ayuda que se informa. Adems, se debe eliminar progresivamente toda la ayuda condicionada entre 2006 y 2008. Una ayuda acorde con las necesidades Existen buenas razones para proveer ayuda a los pases que estn bien encaminados para alcanzar los ODM y que no enfrentan brechas de fi nanciacin. No obstante, los incrementos de la ayuda deben concentrarse de manera eficaz en los pases que enfrentan las mayores dificultades, particularmente en frica Subsahariana. Resolver el problema de la deuda La insostenibilidad de la deuda sigue siendo un obstculo para la financiacin de los ODM en un conjunto grande de pases. Una prioridad inmediata es la identificacin de aquellos pases de ingresos bajos que no calificarn para el alivio de la deuda en el marco del acuerdo del G-8 de 2005, pero que sin embargo tienen problemas para cubrir el servicio de la deuda externa. Enfrentar la desigualdad Las polticas de ayuda deberan reflejar el compromiso de disminuir las desigualdades respecto de las capacidades humanas y el ingreso. Tales polticas deberan formar parte explcita de las estrategias de reduccin de la pobreza y las estrategias de los donantes. El compromiso de disminuir la desigualdad debera incluir un claro enfoque en los servicios bsicos. Han pasado 10 aos desde que se celebrara la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que fij la meta de destinar 20% de la ayuda a servicios sociales bsicos. Los donantes deben asegurar que la preparacin de informes estadsticos est funcionando para que puedan rendir cuentas respecto del gasto en servicios bsicos (hoy se calcula en el orden del 17%), pero tambin deben dar un salto enorme respecto de la cantidad de recursos que se destinan a educacin, salud, agua y saneamiento y nutricin, y aumentar la proporcin de este gasto en la creciente ayuda total.

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Mejorar la calidad de la ayuda Desde los aos ochenta, los donantes han pedido mejorar la coordinacin y la armonizacin de la ayuda. En 2005, por primera vez se han fijado metas cuantitativas respecto de las reformas que mejorarn la calidad76. Aunque se trata de un primer paso positivo, las metas fijadas no son ambiciosas. Garantizar la eficacia de la ayuda requiere lo siguiente: Alineamiento de los flujos de ayuda con las prioridades nacionales. La meta que se sugiere es asegurar que el 85% de los flujos de ayuda que se destinen al sector gubernamental se informe a travs del presupuesto de los pases receptores. Esto debera incrementarse a 100%, de manera de asegurar que la preparacin de informes sobre finanzas pblicas refleje el gasto y que la fi nanciacin refleje las prioridades nacionales para los ODM. Apoyo presupuestario. Los donantes han sugerido una meta de 25% en cuanto a la proporcin de la ayuda que deber ir en apoyo al presupuesto. Esto es increblemente poco ambicioso. Las condiciones varan de un pas a otro, pero el objetivo debera ser aumentar al mximo esta proporcin dentro de una meta referencial de 70% en 2010.

Reducir la cantidad de misiones. Los donantes


deberan adherir al modelo de prcticas ptimas e informar la cantidad de misiones por pas y los distintos informes requeridos. Utilizar los sistemas de adquisicin y gestin financiera pblica de los pases. No utilizar el sistema nacional aumenta los costos de transaccin y debilita la capacidad nacional. An no se han fijado metas al respecto, pero para 2010, el objetivo debera ser usar el sistema nacional en primera instancia y asegurar que el 100% de la ayuda se canalice a travs de l. Previsibilidad y estabilidad. Los donantes deben contraer compromisos confiables y plurianuales que se puedan emplear para garantizar los gastos ordinarios que implica el cumplimiento de los ODM. Deberan cubrir, al menos, la meta mnima de 90% de los desembolsos con planes acordados y los fondos se deben liberar de manera oportuna. Transparencia. todos los donantes deberan adoptar medidas para darle plena transparencia a sus transacciones de ayuda. Los donantes deben proveer informacin oportuna, transparente y completa sobre los flujos de ayuda a fin de rendir cuentas ante el pblico y los parlamentos de los pases donantes y receptores.

Se debe eliminar progresivamente toda la ayuda condicionada entre 2006 y 2008

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La divisin internacional del trabajo consiste en que unos pases se especializan en ganar y otros en perder.
Eduardo Galeano 1

CAPTULO

Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

La hipocresa y los dobles estndares no son cimientos slidos para crear un sistema multilateral basado en normas y orientado al desarrollo humano

Mientras los leones no tengan sus propios historiadores, dice un proverbio africano, las historias de cacera siempre glorificarn al cazador. Lo mismo se aplica a las historias que se narran acerca del comercio internacional. Para los entusiastas defensores de la globalizacin, la acelerada expansin del comercio mundial en el transcurso de los ltimos dos decenios ha sido una bendicin absoluta, en especial para los pobres del mundo. Sin embargo, la realidad es ms prosaica. El mayor intercambio comercial ofrece oportunidades enormes para el desarrollo humano y, bajo las condiciones adecuadas, tiene la capacidad de reducir la pobreza, disminuir la desigualdad y vencer la injusticia econmica. Sin embargo, para muchos de los pases pobres del mundo y para millones de pobres, estas condiciones an deben hacerse realidad.

Si la comunidad internacional pretende alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y otros objetivos ms generales de naturaleza similar, es necesario que aumente la cooperacin multilateral en el mbito del intercambio comercial. Las normas internacionales de comercio y las polticas comerciales de los pases deben armonizarse con el compromiso de reducir la pobreza. Como punto de partida, es necesario reconocer que la apertura al comercio y el crecimiento econmico no constituyen fines en s mismos, sino medios para ampliar las capacidades humanas. Los indicadores de una mayor apertura como el aumento de las exportaciones y las relaciones comercio/PIB son importantes, pero en ningn caso son sustitutos del desarrollo humano. El comercio es un factor fundamental de la interdependencia que vincula a los pases. Esta interdependencia ha contribuido a algunos avances notables de desarrollo humano que han permitido a millones de personas salir de la pobreza y participar en la prosperidad generada por la globalizacin. Sin embargo, muchos millones ms han quedado a la zaga. Los costos y beneficios del comercio no se han distribuido de manera uniforme entre y al interior de los pases, de modo que se ha perpetuado un pa-

trn de globalizacin sustentado en la prosperidad de unos pocos en medio de la pobreza masiva y la profundizacin de las desigualdades. Al centro del problema estn las reglas de juego: los gobiernos desarrollados rara vez dejan de enfatizar las virtudes de los mercados abiertos, la igualdad de condiciones y el libre comercio, en especial en las recetas que dan a los pases en desarrollo. Sin embargo, esos mismos gobiernos, mantienen un formidable conjunto de barreras proteccionistas en contra de los pases en desarrollo. Adems, gastan miles de millones de dlares en subsidios agrcolas. Tales polticas sesgan los beneficios de la globalizacin a favor de los pases ricos, a la vez que niegan a millones de habitantes de los pases en desarrollo la oportunidad de compartir los beneficios del comercio. La hipocresa y los dobles estndares no son cimientos slidos para crear un sistema multilateral basado en normas y orientado al desarrollo humano. La Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) constituye una oportunidad para cambiar las reglas del juego, oportunidad que hasta este momento ha sido desperdiciada. Puesta en marcha en 2001, Doha fue catalogada como una

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ronda para el desarrollo. Los pases ricos prometieron poner en marcha medidas prcticas para lograr una distribucin ms justa de los beneficios de la globalizacin. Sin embargo, en estos ltimos cuatro aos, no se ha avanzado en ninguna cuestin de fondo. Los obstculos que impiden el comercio internacional permanecen intactos, los subsidios agrcolas aumentaron y los pases ricos se dedican activamente a conseguir la aplicacin de normas para las inversiones, los servicios y la propiedad intelectual que amenazan con profundizar an ms las desigualdades en el mundo. Entre tanto, asuntos de importancia crucial para muchos de los pases en desarrollo ms pobres, particularmente la prolongada disminucin del precio de los productos bsicos, apenas figuran en la agenda del comercio internacional. Cumplir con la promesa de una ronda para el desarrollo no permitir abordar todos los problemas del desarrollo humano que han surgido del comercio internacional y ni siquiera las mejores normas sern capaces de vencer las desventajas sistmicas vinculadas con el bajo ingreso, la pobreza y las desigualdades en educacin y salud. Tales normas tampoco abordarn aquellas desigualdades estructurales al interior de los pases que impiden que los pobres capten una parte justa de la prosperidad generada por el comercio. Pero la incapacidad de alinear las normas de comercio con un compromiso

con el desarrollo humano tendr consecuencias graves. En lo ms inmediato, minar las perspectivas de un progreso acelerado hacia los ODM. El fracaso de la Ronda de Doha daara la credibilidad y la legitimidad del propio sistema de comercio basado en normas, con graves consecuencias para el futuro del multilateralismo. En momentos en que la seguridad y la prosperidad compartidas dependen cada vez ms del multilateralismo basado en normas, el costo de este fracaso trascender ampliamente el sistema de comercio. La primera seccin de este captulo presenta una visin panormica de lo ocurrido en el sistema internacional de comercio bajo la globalizacin. Adems, pone en duda el argumento de que la integracin econmica a travs del comercio lleva a la convergencia e identifica algunas de las condiciones en las cuales el comercio podra ayudar o impedir el desarrollo humano. La segunda seccin examina los sesgos del actual sistema comercial que beneficia a los pases ricos. En la tercera seccin, se abordan temas que van ms all de las normas multilaterales que excluyen a los pases pobres del comercio mundial, entre otros, la prolongada crisis en los mercados de productos bsicos y la creciente importancia de los supermercados como guardianes de los mercados occidentales. La ltima seccin expone un programa para convertir la actual ronda de negociaciones en una verdadera ronda para impulsar el desarrollo.

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Un mundo interdependiente

La profunda integracin del mundo a travs del comercio no es un hecho del todo nuevo. A fi nes del siglo XIX, el flujo transfronterizo de bienes, capital e informacin cre una poderosa dinmica de integracin global. Mucho ms que hoy, la gente, al igual que los bienes y la inversin, cruzaba fronteras: durante los cuatro decenios previos a la Primera Guerra Mundial, 36 millones de personas abandonaron Europa, lo que permiti aliviar la pobreza y reducir las desigualdades mundiales de ingreso que existan en ese entonces2 . El mundo globalizado de principios del Siglo XX qued destrozado por

la Primera Guerra Mundial y la Gran Depresin y la integracin mundial, impulsada por el comercio y las finanzas internacionales, recin se reinici en forma seria hace unos 25 aos. Desde entonces, los patrones del comercio han cambiado. No obstante, en medio del cambio persiste cierta continuidad. El comercio y los niveles de vida en el mundo El comercio internacional ha sido uno de los motores ms poderosos de la globalizacin. Las exportacio-

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nes mundiales casi se duplicaron en el ltimo decenio hasta llegar a US$9.000 millones en 20033. La produccin mundial ha crecido a un ritmo menor, de modo que las exportaciones como proporcin del PIB mundial y el ingreso de la mayor parte de los pases y regiones se han ido incrementando (Figura 4.1). Las exportaciones ahora representan ms de una cuarta parte del ingreso mundial y ms de la tercera parte del ingreso en frica Subsahariana. La interdependencia es la consecuencia natural del aumento de las exportaciones. Los niveles de vida, tanto en los pases pobres como en los ricos, cada vez dependen ms del intercambio comercial. Ms all de las complejidades de la ciencia econmica, la globalizacin genera resultados muy directos: la prosperidad de cualquier pas que participa en el sistema internacional de comercio depende cada vez ms de la prosperidad de los dems pases. Es verdad que la interdependencia es asimtrica: los pases en desarrollo siguen siendo ms dependientes de los pases industriales como mercados para sus exportaciones que vice versa, pero en el mundo globalizado de principios del siglo XXI, los destinos de todos los pases estn inextricablemente unidos unos con otros. La profundizacin de la interdependencia ha ido de la mano con un cambio en la estructura del comercio mundial. Las exportaciones de productos

manufacturados, encabezadas por el comercio de productos de alto nivel tecnolgico (como equipos electrnicos y de computacin) y de nivel tecnolgico medio (como repuestos de automviles; Figura 4.2). El intercambio de servicios comerciales tambin ha ido en incremento y, en la actualidad, representa la cuarta parte del comercio mundial. Al mismo tiempo, la proporcin de los productos agrcolas ha disminuido de manera sostenida en el valor del comercio internacional y se ha reducido de 15% a 10% desde 1980 4. Los patrones del comercio tambin han cambiado y uno de los acontecimientos que ms se destaca en este campo es el acelerado aumento del comercio entre pases en desarrollo5. Ahora ms del 40% de las exportaciones de los pases en desarrollo est destinada a otros pases en desarrollo. Los pases en desarrollo aumentaron su participacin en los mercados mundiales y en 2003 representaban, de manera colectiva, cerca del 25% de las exportaciones mundiales de productos manufacturados, el doble que en 1980. En trminos de valor, estos productos representan el 80% de las exportaciones de los pases en desarrollo. El crecimiento de sus exportaciones ha dejado muy atrs el crecimiento de los pases industrializados en todas las reas tecnolgicas, pero de manera ms impresionante en el campo de la alta tecnologa. Slo en la agricultura, un sector en que los pases en desarrollo tienen una ventaja manifiesta, los pases industriales han evitado perder su participacin en el mercado,

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una clara demostracin del poder del proteccionismo y de los subsidios agrcolas. Los cambios en las normas y las nuevas tecnologas se conjugaron para crear condiciones propicias para un mayor intercambio comercial. Los obstculos que limitan el acceso a las importaciones y a la inversin extranjera han disminuido en todo el mundo, aunque particularmente en los pases en desarrollo. Se redujeron y simplificaron los aranceles, se desmantelaron las barreras no arancelarias y el arancel promedio de los pases en desarrollo disminuy de 25% a fines de los aos ochenta a 11% en la actualidad. La mayor parte de la liberalizacin fue unilateral (Figura 4.3) 6. Al mismo tiempo, los menores costos de transporte, las comunicaciones ms baratas y las nuevas tecnologas de la informacin abrieron nuevas fronteras. Una de las caractersticas determinantes de la globalizacin contempornea ha sido la creacin de sistemas de produccin de alcance mundial. Cuando el primer Modelo T sali de la lnea de ensamblaje de Ford en Detroit en 1908, era un vehculo genuinamente nacional armado bajo un mismo techo. Cien aos despus, los Estados Unidos de Amrica suelen participar en no ms de aproximadamente una tercera parte del valor agregado de los automviles fabricados en el pas. Al igual que en otras reas de fabricacin, la produccin de bienes que antes se realizaba en un nico lugar ahora se descompone en partes distintas cuyos componentes y productos se ensamblan en redes diseminadas por muchos pases7. Consideremos el Xbox de Microsoft, una consola de juegos de alta tecnologa que contiene tecnologa de vanguardia. Su fabricacin es contratada a una empresa taiwanesa. Los procesadores Intel pro-

vienen de alguno de los once lugares de produccin, como China, Costa Rica, Malasia y Filipinas. Una fbrica estadounidense elabora los procesadores grficos en una planta ubicada en la Provincia China de Taiwn. El controlador fsico es ensamblado en China con componentes producidos en Irlanda y el DVD-ROM es fabricado en Indonesia. Por ltimo, el montaje final hace poco fue trasladado de Mxico a China8. El Xbox es un microcosmo de lo que est sucediendo con la globalizacin. En electrnica computacional, centros regionales situados en Asia Oriental dominan las redes mundiales. Se calcula que dos terceras partes de los componentes de computadoras que se comercializan en los Estados Unidos han pasado por la ciudad china de Dongguan, y en ocasiones ms de una vez9. Los automviles nacionales son un asunto del pasado. General Motors ensambla sus cajas de cambio en Mxico, las tapas de los radiadores provienen de Chennai, la India, y la tapicera es entregada por proveedores de Indonesia que utilizan materiales importados de China. La fragmentacin de la produccin se ha dado junto con cambios ms amplios. Algunos servicios que antes slo podan prestarse dentro de un pas ahora se comercializan a nivel internacional y hoy las empresas occidentales no slo subcontratan los servicios de programas de informtica, sino tambin la gestin de datos, los servicios de informacin y las declaraciones de siniestros. Uno de los resultados ha sido el vertiginoso crecimiento de las tecnologas de la informacin de la India y de las industrias de contratacin externa de negocios. Tambin se subcontratan procesos de investigacin, gestin de datos y suministro de servicios tcnicos. General Electric ahora tiene en funcionamiento uno de los laboratorios de investigacin aeroespacial ms grandes del mundo en Bangalore, la India, siguiendo los pasos de empresas como Intel y Texas Instruments en la reubicacin de sus instalaciones de investigacin. Los lmites de la convergencia El mayor intercambio comercial, segn uno de los mitos imperantes respecto de la globalizacin, habra sido el catalizador de una nueva era de convergencia. Quienes respaldan esta hiptesis dicen que el aumento del comercio estara disminuyendo la brecha entre pases ricos y pases pobres y que stos

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ltimos estaran usufructuando del acceso a nuevas tecnologas y nuevos mercados. Como en el caso de la mayora de los mitos, aqu se conjugan algunas pocas verdades con una fuerte dosis de exageracin y, si bien algunos pases estn acortando la brecha, lo estn haciendo a partir de una base muy baja. Sin embargo, los casos de integracin fructfera son la excepcin, no la regla, y el comercio internacional es al mismo tiempo un catalizador de desigualdad como de prosperidad mundial. Para la mayora de los pases, la historia de la globalizacin es una historia de divergencia y marginalizacin. Para conseguir resultados satisfactorios en el comercio mundial, es cada vez ms importante llegar con bienes manufacturados a los mercados de mayor valor agregado. Gran parte del aumento en la participacin del mercado registrada por los bienes manufacturados procedentes del mundo en desarrollo se origina en una sola regin: Asia Oriental, y en un pequeo grupo de pases (Figura 4.4). Desde 1980, Asia Oriental ha incluso superado la duplicacin de su participacin en las exportaciones mundiales de bienes manufacturados y stos hoy representan 18% del total. China, por su parte, ha logrado casi duplicar su participacin en el comercio mundial ms o menos cada cinco aos. Hoy, provee la quinta parte de las exportaciones mundiales de prendas de vestir, la tercera parte de los telfonos mviles y es el mayor exportador mundial de electrodomsticos, juguetes y componentes electrnicos para computadoras. Mxico tambin ha ido incrementando su participacin en el mercado mundial. Sin embargo, esta notoria presencia de un grupo de exportadores de pases en desarrollo muy dinmicos puede arrojar una impresin errnea, ya que slo siete de estos pases concentran ms del 70% de las exportaciones de productos con bajo uso de tecnologas y el 80% de las exportaciones con alto uso de tecnologas10. Segn lo sugieren estas cifras, la convergencia tiene sus lmites. Gran parte del mundo en desarrollo tiene apenas un pequeo arraigo precario en los mercados de exportacin de productos manufacturados. Salvo Mxico, que explica ms del 50% de este tipo de exportaciones en la regin, la presencia de Amrica Latina es bastante restringida en estos mercados y se est contrayendo a partir de una base ya de por s reducida. En tanto, la participacin de Asia Meridional en las exportaciones del mundo va en aumento impulsada por el crecimiento de las

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano





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exportaciones de la India, aunque tambin a partir de una base muy baja. En todo este contexto, el incremento del comercio internacional no ha aportada nada a la disminucin de la marginalizacin de frica Subsahariana. Mientras que el comercio ha aumentado de 40% a 55% desde 1990 como porcentaje del PIB, la participacin de la regin en las exportaciones mundiales (sin contar Sudfrica) se ha reducido a 0,3% (Figura 4.5). Hoy, la participacin de frica Subsahariana (con una poblacin de 689 millones de habitantes) en las exportaciones mun-

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

diales es inferior a la mitad de la de Blgica (pas con 10 millones de habitantes). El caso de frica Subsahariana demuestra grficamente que las prdidas del comercio pueden pesar ms que los beneficios asociados con la ayuda y el alivio de la deuda. Si frica hubiera logrado mantener la misma participacin en las exportaciones mundiales que tena en 1980, hoy sus exportaciones sumaran unos US$119.000 millones ms (en d&IGURA
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lares constantes de 2000), cifra equivalente a unas cinco veces los flujos de ayuda y los supervit presupuestarios generados por el alivio del servicio de la deuda otorgado por los pases de ingresos altos en 2002. Estos lmites de la convergencia a travs de la integracin global resultan asombrosos. Despus de ms de dos decenios de acelerado crecimiento del comercio internacional, el ingreso de los pases ricos (que representan el 15% de la poblacin mundial) todava equivale a tres cuartas partes de las exportaciones mundiales, una disminucin slo leve respecto de los aos ochenta (Figura 4.6). Los datos sobre la convergencia parecen aun menos notables cuando se tienen en cuenta las actuales participaciones en el mercado. La India posiblemente sea una de las economas exportadoras de mayor crecimiento del mundo, con exportaciones que aumentan a ms de 10% al ao desde 1990. Sin embargo, sus exportaciones todava corresponden apenas al 0,7% del total mundial. La participacin en los mercados de exportacin del mundo arroja una imagen slo parcial del grado de divergencia que afecta al comercio mundial. La capacidad de los pases de convertir los frutos de las exportaciones en mayor ingreso y, por ende, en mejores niveles de vida y mayor reduccin de la pobreza, no depende tan slo del volumen de la produccin y las exportaciones, sino del valor agregado, una medida de la riqueza creada. Y es el valor agregado gracias a la produccin industrial el que ms influye en la distribucin del ingreso mundial y de los beneficios del comercio. La mala noticia, desde la perspectiva de la distribucin mundial, es que, despus de 25 aos de integracin global, el equilibrio de poder en la industria apenas ha cambiado. Durante 1980-2000, el valor agregado industrial en los pases en desarrollo aument a ms de un 5% anual, casi el doble que en los pases industriales11. Sin embargo, todo este aumento estuvo concentrado casi exclusivamente en Asia Oriental y hoy los pases ricos todava representan ms del 70% del valor agregado de la industria manufacturera del mundo. Las diferencias entre Asia Oriental y Amrica Latina demuestran que no es lo mismo aumentar las exportaciones que lograr resultados satisfactorios en la exportacin. En comparacin con Asia Oriental, en materia de valor agregado industrial,

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Amrica Latina ha perdido participacin de mercado (Figura 4.7). Incluso Mxico, el exportador ms dinmico de la regin, tambin ha perdido participacin respecto de Asia Oriental y, de manera ms notoria, respecto de China12 . La explicacin es sencilla: Mxico agrega poco valor a los productos altamente tecnolgicos que exporta que ya tienen un alto valor agregado. El crecimiento de sus exportaciones se ha basado en el simple ensamblaje (en plantas maquiladoras) y reexportacin de productos importados, sin aportar gran mejoramiento tecnolgico13. Si bien en un nivel tecnolgico menor, el modelo mexicano de fuerte crecimiento de las exportaciones con poco valor agregado es tpico de un grupo bastante grande de pases: los pases exportadores de prendas de vestir, como Bangladesh, Honduras y Nicaragua, caben en esta categora. La integracin mundial a travs del comercio ha estado marcada tanto por elementos de continuismo como de cambio. Sin bien la agricultura est disminuyendo como porcentaje del comercio mundial, muchos pases pobres siguen dependiendo fuertemente de las exportaciones agrcolas. De hecho, al menos 25% de los ingresos de ms de 50 pases en desarrollo dependen de este rubro. Estos pases van en la senda descendente, ya que exportan productos que representan una parte cada vez menor del comercio y del ingreso mundial, con las consiguientes repercusiones para su situacin en la distribucin mundial. Amrica Latina (29%, sin contar Mxico) y frica Subsahariana (16%) son las regiones que exportan ms productos agrcolas. Muchos de estos pases, en especial de frica Subsahariana, dependen de una cantidad muy reducida de productos bsicos que a nivel mundial han enfrentado fuertes y sostenidas bajas de precio. Entre 1997 y 2001, el ndice combinado de precios de todos los productos bsicos disminuy 53% en trminos reales14, lo que implica que los exportadores africanos tendran que duplicar el volumen de los productos exportados para mantener constantes los ingresos (ver ms adelante en este captulo). Sin embargo, no slo los exportadores de productos bsicos han debido enfrentar trminos de intercambio en franco descenso, ya que el poder adquisitivo de las exportaciones industriales provenientes de los pases en desarrollo se ha reducido alrededor de 10% desde mediados del los aos noventa. Dentro de estas ltimas, las de gran intensidad de mano de

obra enfrentan la cada ms pronunciada15. Por qu estas tendencias hacia la convergencia y la divergencia habran de incidir en el desarrollo humano? Una de las razones es que el comercio internacional influye cada vez ms en la distribucin del ingreso mundial. En la medida en que aumenta la participacin del comercio en el PIB mundial, la participacin de los pases en el comercio afectar con fuerza su situacin en la distribucin global del ingreso. Otra razn que justifica la importancia que revisten las tendencias en la distribucin es que tanto el xito como el fracaso son acumulativos. Las exportaciones no son slo o principalmente importantes como fuente de ingreso, sino tambin como medio de financiacin de las importaciones de las nuevas tecnologas necesarias para generar crecimiento, productividad y empleo para mejorar los niveles de vida y mantener la competitividad en los mercados mundiales. La marginalizacin del comercio puede traducirse en marginalizacin tecnolgica, la que a su vez incide en la pobreza y la distribucin del ingreso mundial. Evitar esta marginalizacin implica ingresar a mercados ms dinmicos y de mayor valor agregado, aspectos que a su vez exigen la creacin de sistemas manufactureros diversificados capaces de adaptar nuevas tecnologas y agregar valor en el mbito local16. El comercio y el desarrollo humano La idea de que la participacin en el comercio mejora el bienestar humano es tan antigua como las ciencias econmicas modernas. Desde distintas perspectivas, Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill y Karl Marx sostuvieron por igual que la especializacin a travs del comercio permitira aumentar la productividad, el crecimiento econmico y los niveles de vida. Muchas de sus nuevas percepciones siguen siendo vlidas. Sin embargo, los caminos entre el comercio y el desarrollo humano son complejos y no existe un plan maestro sencillo que garantice la plena integracin a los mercados mundiales. Las polticas comerciales representan una de las ltimas fronteras del antiguo modo de pensar acerca del desarrollo. En otras reas, la mayora de los responsables de formular polticas, en principio, aceptan que el crecimiento econmico y el consumo no son fines en s mismos, sino un medio para avan-

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

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zar en el desarrollo humano. En el comercio se invierte la lgica del desarrollo y el xito se suele medir en trminos del crecimiento de las exportaciones, los cambios de las relaciones comercio/PIB y la velocidad en que caen los obstculos que limitan las importaciones. Segn lo formulara Dani Rodrik, El comercio se ha transformado en el lente a travs del cual se percibe el desarrollo, y no al revs17. La idea de la apertura al comercio como inherentemente beneficiosa para el crecimiento y el desarrollo humano goza de respaldo casi universal y, aplicada a aspectos normativos, se ha traducido en un nfasis en los mritos de una acelerada liberalizacin del comercio como paso esencial para la integracin plena a los mercados mundiales. Cuando pases como Camboya y Viet Nam se integran a la OMC, como requisito para su incorporacin se les exige que reduzcan fuertemente los aranceles de los productos agrcolas y manufactureros, como si este camino fuera una demostracin de sus mritos en materia de polticas comerciales. Este tipo de planteamiento no tiene fundamentos ya que los datos que respaldan el ar-

&IGURA

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

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gumento de las bondades automticas de la liberalizacin de las importaciones son poco fehacientes y casi tan poco slidos como la declaracin opuesta que sostiene que el proteccionismo es favorable para el crecimiento (Figura 4.8 y Recuadro 4.1). Si bien una liberalizacin gradual y bien sincronizada de las importaciones puede generar grandes beneficios en materia de productividad, una lograda liberalizacin del comercio y profundizacin de la integracin con frecuencia es el resultado de un alto crecimiento sostenido donde los pases reducen los aranceles en la medida en que aumentan su prosperidad. Esto se aplica por igual a las economas ricas durante su desarrollo industrial como a los pases integradores del mundo en desarrollo: China, la India, la Repblica de Corea y la Provincia China de Taiwn comenzaron por disminuir progresivamente los aranceles despus de haber realizado las reformas que permitieron el despegue econmico. Nada de lo anterior le resta valor a los evidentes beneficios de la participacin en el comercio. En el mbito de la unidad familiar, las exportaciones pueden traducirse en una importante fuente de ingresos y empleos para los pobres. En Bangladesh, el crecimiento de las exportaciones de prendas de vestir, a partir de 1990, ha permitido crear unos 1,8 millones de puestos de trabajo, ms de 90% de los cuales estn ocupados por mujeres18. Los mayores ingresos en este sector han disminuido la pobreza y han ayudado a mejorar los indicadores de salud y educacin. Cuando Viet Nam liberaliz la comercializacin del arroz, los productores nacionales pudieron acceder a los mercados mundiales, con los consiguientes importantes beneficios para sus niveles de vida e indicadores del desarrollo humano19. En ambos casos, los efectos de amplia base en el ingreso y el empleo generados por las exportaciones sirvieron para impulsar el desarrollo humano. Ms all de los hogares, algunos de los beneficios ms importantes del comercio surgen de las importaciones de bienes de capital de menor costo que aquellos disponibles en el mbito nacional. Durante los aos sesenta y setenta, las exportaciones de productos manufacturados con alta intensidad de mano de obra permitieron que la Repblica de Corea y la Provincia China de Taiwn importaran y adaptaran las tecnologas necesarias para diversificar su industria manufacturera, aumentar la pro-

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Recuadro 4.1

Cun buena es la apertura para el crecimiento?

Que la apertura es buena para el crecimiento y para el desarrollo humano es una idea profundamente arraigada. Con frecuencia, los gobiernos de los pases desarrollados reciben presiones para liberalizar las importaciones, en algunos casos, a travs de la imposicin de condiciones para recibir ayuda o prstamos y, en casi todos, como requisito previo para ingresar a la OMC. Las pruebas respaldan la teora? Un ejercicio frecuentemente citado en las investigaciones consiste en dividir a los pases en desarrollo entre globalizados y no globalizados segn el crecimiento de la relacin comercio-PIB1. Luego se pregunta qu grupo crece ms rpido. La respuesta es los globalizadores por una relacin de tres a uno, una diferencia abismante. Debido a que estos pases tambin han reducido mucho ms los aranceles, se concluye que la liberalizacin de las importaciones es buena para el crecimiento. El mismo ejercicio argumenta que el crecimiento es, en promedio, neutro en trminos de distribucin y que la participacin de los pobres en el crecimiento es directamente proporcional a sus actuales niveles de ingreso. As, se ha resuelto que la apertura es buena para el crecimiento y buena para los pobres. Sin embargo, si realizamos el mismo ejercicio para conocer la relacin entre la liberalizacin de las importaciones y el crecimiento, el panorama resultante es muy distinto. Las comparaciones entre pases demuestran que el crecimiento econmico se relaciona positivamente con el crecimiento de las exportaciones, aunque los efectos operan en ambas direcciones: el crecimiento de las exportaciones es tanto consecuencia como causa del mayor aumento del ingreso. La relacin entre la liberalizacin de las importaciones y el crecimiento es menos evidente. A diferencia de la relacin comercio/PIB, un indicador de resultados econmicos, la liberalizacin de
1. Dollar y Kraay 2001a, b. Fuente: Samman 2005b; Dollar y Kraay 2001a,b

las importaciones es un indicador de las polticas pblicas. La Figura 4.8 en el texto principal resume los datos sobre la relacin entre este indicador, medido por el cambio porcentual en los aranceles (sin ponderar), y el crecimiento de 92 pases durante el perodo 19851989 y 2001-2003. La agrupacin de pases en tres series, segn la profundidad de sus reducciones arancelarias, no revela ningn diferencial de crecimiento. Lo que surge es una diversidad de resultados que destaca la importancia de la interaccin entre polticas comerciales y otras variables. Las reducciones arancelarias aplicadas por Brasil y Per son ms drsticas que las de China y otros pases de Asia Oriental, pero su desempeo en materia de crecimiento es bastante menos impresionante. La India ha combinado profundos recortes arancelarios con un desempeo mejorado en trminos de crecimiento durante los aos noventa. Sin embargo, la senda de mayor crecimiento antecede a la liberalizacin del comercio en un decenio y los aranceles siguen siendo relativamente altos. En otros casos, tales como Kenya y Nicaragua, la rpida apertura del mercado est asociada con estancamiento o deterioro econmico. Ninguno de estos resultados constituye un argumento a favor del proteccionismo. No hay pruebas de que el aumento de los aranceles sea bueno para el crecimiento. Sin embargo, la diversidad de resultados asociados con la liberalizacin de las importaciones sugiere que los vnculos con el crecimiento son ms complejos que lo que suele sostenerse. En la prctica, la relacin entre comercio y crecimiento est determinada por una compleja seleccin de factores internos y externos. La informacin comparativa entre pases no constituye una base slida para que se apliquen condiciones de prstamo o normas del comercio mundial con el n de propiciar una rpida liberalizacin.

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

ductividad e ingresar a reas del comercio mundial de mayor valor agregado20. De manera similar, el aumento de las exportaciones en conjunto con la inversin extranjera gener los recursos que permitieron fi nanciar la importacin de tecnologas necesarias para que las empresas chinas pudieran competir en los mercados locales e internacionales. Al igual que cualquier cambio tecnolgico, reestructuracin o reforma que afecte los mercados nacionales, una mayor apertura al comercio puede generar costos en materia de ajuste y desplaza-

miento. Por otra parte, la participacin en el comercio puede producir tanto perdedores como ganadores. Desde la perspectiva del desarrollo humano, el desafo consiste en aprovechar las nuevas oportunidades que brinda el comercio y al mismo tiempo velar por que los beneficios lleguen a la mayor cantidad posible de personas y por que las poblaciones vulnerables queden a salvo de los costos. Los seis elementos que se analizan a continuacin son algunos de los requisitos esenciales para cumplir este propsito:

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

Aplicar una poltica tecnolgica e industrial activa El xito de la incursin en los mercados mundiales depende cada vez ms de la creacin de capacidades industriales. En una economa global basada en conocimientos, la mano de obra barata y las exportaciones de productos bsicos o de simples bienes ensamblados no son suficientes para sustentar el aumento en los niveles de vida. El proceso de adaptacin y mejoramiento de las nuevas tecnologas, un rea en que el malfuncionamiento de los mercados es muy generalizado, determinar la forma en que las empresas treparn en la cadena de valor. Los mercados libres pueden no dar las seales correctas para la inversin en nuevas tecnologas cuando los costos del aprendizaje son elevados e impredecibles. Es ms, las empresas de los pases en desarrollo enfrentan desventajas estructurales, falta de informacin, dbiles mercados de capital e instituciones de apoyo inadecuadas. Los ejemplos ms afortunados de integracin a los mercados mundiales han incluido acciones del gobierno para superar las falencias de los mercados21. Los gobiernos de la Repblica de Corea y la Provincia China de Taiwn, miembros de la primera generacin de tigres de Asia Oriental, crearon incentivos para la formacin de capacidades tecnolgicas en el mbito local a travs de la restriccin de las importaciones, el fomento de la ingeniera local de tecnologas importadas y la reglamentacin de la inversin extranjera. China sigui una senda que en trminos generales fue bastante similar. En el sector automotriz y de productos electrnicos, las exigencias establecidas para los inversionistas extranjeros han incluido transferencia de nuevas tecnologas, capacitacin y uso de insumos locales. Tambin se ha recurrido a las adquisiciones pblicas para crear incentivos. Para cumplir las condiciones de los contratos gubernamentales, los fabricantes extranjeros de programas de informtica deben transferir tecnologas esenciales a China, invertir un porcentaje mnimo de sus ingresos en el pas y cubrir el 50% de los costos del desarrollo de programas informticos idneos. Administrar la apertura Si la apertura, medida por la relacin comercio/ PIB, fuese un indicador de los avances en desarrollo humano, Amrica Latina sera una historia abso-

luta de xitos. La regin ha sido lder mundial en la liberalizacin del comercio. Sin embargo, los resultados han sido decepcionantes. Despus de 10 aos de ingresos decrecientes durante los aos ochenta, la economa creci slo un poco ms del 1% per cpita en la segunda mitad de los aos noventa 22 y, en el caso de Mxico, la mayor apertura estuvo asociada con reducciones irrisorias en la pobreza y con altos niveles de desigualdad. Por otra parte, la rpida liberalizacin de las importaciones agrcolas afect particularmente a los pobres de las zonas rurales, debido, en parte, a los altos niveles iniciales de desigualdad. El contraste con Viet Nam es notorio: a pesar de partir de niveles de ingreso medio muy inferiores, la apertura en este caso contribuy a un acelerado desarrollo humano (Recuadro 4.2). Los logros de Viet Nam se explican, en parte, porque el xito de sus exportaciones se construy sobre la base de reformas internas que generaron crecimiento econmico con equidad y, en parte, porque no aspir a una mayor apertura a travs de la rpida liberalizacin de las importaciones. Pero lo ms importante es que Viet Nam gest la integracin a los mercados mundiales sobre la base de slidos pilares en cuanto a desarrollo humano. Estos casos tan contrapuestos subrayan la importancia de entender las polticas comerciales, en particular la liberalizacin de las importaciones, como componentes integrales de las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza y no como empresas autnomas. Sin embargo, la liberalizacin de las importaciones puede tener efectos positivos para el crecimiento econmico y el desarrollo humano. Desde 1990, la India ha reducido sus aranceles promedio de ms de 80% a 20%, lo que ha permitido el acceso de las empresas a las importaciones necesarias para respaldar un proceso de crecimiento cada vez ms dinmico. Uno de los problemas en este pas es que la liberalizacin de las importaciones no ha sido suficientemente radical en algunas reas. Los aranceles que se aplican a los insumos para la industria manufacturera son mucho ms altos que el promedio mundial, de modo que afecta la competitividad de los productos que dependen de insumos importados23.
Abordar la desigualdad La participacin en el comercio puede profundizar las desigualdades en la medida que los pobres

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2005

Recuadro 4.2

Viet Nam y Mxico: una historia de dos globalizadores

Segn indicadores econmicos estndar, tanto Viet Nam como Mxico forman parte de la primera divisin de nuevos pases globalizadores. Sin embargo, ya no comparten la misma liga cuando se mide mediante indicadores de desarrollo humano. Gracias a una mayor participacin en el comercio, Viet Nam ha registrado rpidos avances, pero en Mxico, los buenos resultados en materia de exportaciones han ido a la par con progresos limitados en desarrollo humano (ver el Cuadro).

un pas de ingreso bajo. Como resultado de ello, el gobierno pudo distribuir los benecios del comercio ms ampliamente a travs de inversiones en infraestructura social y econmica. Liberalizacin gradual: El aumento del crecimiento y la promocin de las exportaciones son fenmenos previos a la liberalizacin de las importaciones. Las restricciones cuantitativas se redujeron a partir de mediados de los aos noventa, pero la media arancelaria se mantuvo en alrededor del 15%. Los mercados de capitales siguieron cerrados, con lo cual Viet Nam no

Viet Nam. Desde la introduccin de las reformas de mercado a nes de los aos ochenta, Viet Nam ha mantenido tasas de crecimiento por sobre el 5% anual entre las ms altas del mundo. Un aspecto crucial es la participacin en el comercio, gracias a lo cual los productores han podido acceder a nuevos mercados y tecnologas. Tanto las importaciones como las exportaciones han crecido ms del 20% al ao desde el inicio de los noventa, con una duplicacin de la proporcin de exportaciones respecto del PIB. Los avances en desarrollo humano han ido a la par con el xito en materia de exportaciones. Durante los noventa, los niveles de la pobreza de ingresos cayeron de 58% a 28%, la esperanza de vida aument en seis aos y la mortalidad infantil se redujo a la mitad. La desigualdad aument, pero desde un nivel bastante bajo. El coeciente de Gini aument de 35,7 al inicio de los aos noventa hasta 37 a nes del mismo decenio, todava uno de los ms bajos del mundo. Hoy, el pas se ubica 16 lugares ms arriba en la clasicacin del IDH respecto de su posicin en cuanto a riquezas. Algunos de los factores que explican los resultados positivos registrados por Viet Nam son los siguientes: Anteriores inversiones en desarrollo humano: Antes de su despegue econmico, Viet Nam tena altos niveles de pobreza de ingresos, pero otros indicadores (matriculacin escolar, alfabetismo y esperanza de vida), superaban con creces al promedio de los pases con niveles de ingreso similares. Crecimiento inclusivo y de amplia base: El aumento de las exportaciones fue impulsado por millones de pequeos propietarios. Las reformas econmicas comenzaron con la liberalizacin de los mercados agrcolas: se exibilizaron las restricciones a las exportaciones de arroz, se levantaron las restricciones a las importaciones de fertilizantes y se ampliaron los derechos sobre la propiedad de la tierra. Gracias al aumento de los precios y la cada de los costos de los insumos, los ingresos de los pequeos propietarios aumentaron rpidamente, as como tambin los salarios agrcolas, el comercio interno y la demanda local. Compromiso con la equidad: Viet Nam recauda alrededor del 16% del PIB en ingresos scales, porcentaje bastante alto para

se vio afectado por el impacto de la crisis nanciera del Este Asitico. Diversicacin del mercado: A nes del decenio de 1980, Viet Nam dependa casi exclusivamente de las exportaciones de petrleo a Japn y Singapur. Durante los noventa, se propici la diversicacin de la base de exportaciones (los bienes manufacturados hoy dan cuenta de alrededor de una tercera parte del total) y los mercados de destino.

Mxico. Durante el ltimo decenio, la tasa de crecimiento de las exportaciones de bienes manufacturados de Mxico se mantuvo en torno al 26%. Actualmente, el pas es responsable de alrededor de la mitad de todas las exportaciones de manufacturas desde Amrica Latina. Ms an, el crecimiento de las exportaciones se ha concentrado en sectores tecnolgicos con alto crecimiento y gran valor agregado, como automviles y aparatos electrnicos. En marcado contraste con este provechoso registro en cuanto a exportaciones, entre 1990 y 2003 el crecimiento econmico per cpita registr un promedio de algo ms del 1%. Los salarios reales estn estancados, el desempleo aument respecto del nivel de comienzos de los noventa, la extrema pobreza disminuy slo levemente, mientras que la desigualdad aument. Los motivos del fracaso de Mxico en desarrollo humano constituyen un reejo de los factores que explican los buenos resultados de Viet Nam. Nivel alto de desigualdad inicial: Mxico registra uno de los coecientes de Gini ms altos del mundo, el cual incluso ha aumentado levemente en el ltimo decenio. El 10% ms pobre de la poblacin representa una cuarta parte de la proporcin del ingreso nacional con el que se quedan sus contrapartes de Viet Nam. Adems, la funcin que debe cumplir el gobierno en cuanto a desarrollar infraestructura social y econmica coherente con el crecimiento logrado se ve restringida por la dbil recaudacin de ingresos scales. El ingreso promedio de Mxico es cinco veces el ingreso de Viet Nam, pero su coeciente entre ingresos impositivos-PIB es slo de 13%, comparable al de Uganda. (contina)

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

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Recuadro 4.2

Viet Nam y Mxico: una historia de dos globalizadores (continuacin)

R pida liberalizacin: Como consecuencia del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el proceso de liberalizacin de la economa mexicana fue uno de los ms rpidos del mundo en desarrollo. Sin embargo, en algunos sectores, la liberalizacin de las importaciones ha empeorado las condiciones de pobreza. Por ejemplo, las importaciones de maz subsidiado proveniente de los Estados Unidos han aumentado seis veces desde que se iniciara el proceso de liberalizacin en 1994, con lo cual contribuyeron a una cada del 70% en los precios reales de millones de productores mexicanos de maz. El crecimiento de las exportaciones agrcolas de Mxico se concentr en grandes ncas comerciales de riego, mientras que los pequeos campesinos han debido ajustarse al aumento de la competencia de productos importados.

en el simple ensamblado y reexportacin de componentes importados. La actividad exportadora se asocia a muy poco valor agregado y mnima transferencia tecnolgica y habilidades. En efecto, debido a su dependencia de un sector exportador mal pagado y de baja calicacin, Mxico ha quedado altamente expuesto a la competencia de economas que gozan de salarios ms bajos, por ejemplo China. El empleo ha cado en 180.000 puestos de trabajo slo desde 2001. Desequilibrios de poder en los mercados laborales: Pese al aumento sostenido de la productividad, los salarios reales no han aumentado a causa del rpido crecimiento de las exportaciones, en parte debido a la concentracin de la actividad exportadora en sectores con bajo valor agregado. Factores que contribuyen a empeorar la situacin son los decientes derechos de negociacin colectiva y las presiones laborales, adems de la desigualdad salarial vinculada con la feminizacin de la fuerza de trabajo: en promedio, los salarios de las mujeres son inferiores en 11% a aquellos de los hombres.

Dbil poltica industrial: Los datos sobre las exportaciones que apuntan a un auge tecnolgico son engaosos. Alrededor de la mitad de las exportaciones de Mxico se originan en la zona de las maquiladoras, donde la produccin consiste principalmente

Integracin mundial y desarrollo humano: algunos lo hacen mejor que otros


Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) PIB per cpita (PPA en US$ de 2002) Tasa de pobreza extrema (%) Crecimiento anual promedio 1990-2003 (%) 20,2 11,4 Crecimiento anual promedio 1990-2003 (%) 5,9 1,4 Umbral de pobreza extrema nacionala (%) 1990 30,0 22,5 c 2002 15,0 20,3 d Umbral de pobreza extrema internacional (%) 1990 60,0 15,8 2002 37,0 9,9 Proporcin de ingresos del 20% ms pobre de la poblacin (%) 1990 .. .. 2002 7,5 3,1

Coeciente de Gini 1990 35,7 b 50,3 c 2002 37,0 54,6 d

Pas Viet Nam Mxico

1990 36,0 18,6

2003 59,7 28,4

1990 1.282 7.973

2003 2.490 9.168

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.. No disponible. a. No deben hacerse comparaciones entre pases, porque los umbrales de pobreza nacional varan considerablemente. b. Datos de 1993. c. Datos de 1992. d. Datos de 2000. Fuente: Datos sobre exportaciones, Cuadro de indicadores 16; Datos sobre PIB per cpita, Cuadro de indicadores 14; datos sobre pobreza extrema nacional, Mxico, Secretara de Desarrollo Social 2005 y ONU Viet Nam 2002; datos sobre pobreza extrema internacional de Mxico, Banco Mundial 2005d y de Viet Nam, ONU Viet Nam 2002; datos sobre el ingreso del 20% ms pobre de la poblacin y sobre el coeciente de Gini, Cuadro de indicadores 15.

Fuente: Viet Nam 2004; FMI, 2003b; Audley y otros 2003; Oxfam International 2003b.

absorben los costos que implica ajustarse a la mayor competencia de las importaciones, mientras que las personas que disponen de activos y poder de mercado suficientes pueden aprovechar las oportunidades que brindan las exportaciones. El rpido aumento de las exportaciones no es una panacea para solucionar la pobreza. El fuerte aumento de las exportaciones textiles y de prendas de vestir desde fines de los aos noventa cre una gran cantidad de puestos de trabajo en Madagascar,

pero en su mayor parte para trabajadores calificados, situacin que se tradujo en una creciente desigualdad y un impacto moderado en la pobreza. Las mayores exportaciones de frutas y vegetales con alto valor agregado desde pases como Kenya y Zambia provienen en gran medida de las explotaciones agrcolas de gran tamao y uso intensivo de capital, con pocos vnculos con el resto de la economa. De manera similar, en Brasil, el cuarto exportador de productos agrcolas ms grande del mundo, las explo-

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taciones agrcolas y agroindustrias comerciales de gran tamao dominan el mercado de exportaciones de US$20.000 millones: no ms que unas cuatro empresas (o incluso menos) concentran ms de 40% de las exportaciones de soya, zumo de naranjas, carne de ave y de res. El otro rostro de la agricultura brasilea est marcado por la pobreza masiva, ya que ms de 10 millones de personas de las zonas rurales viven por debajo del umbral de pobreza y la mayora son pequeos agricultores o jornaleros sin tierra 24. Guatemala, otro buen exponente de la apertura y el

aumento de las exportaciones, es un pas rezagado en desarrollo humano (Recuadro 4.3) Una mayor apertura al comercio puede exacerbar las desigualdades relacionadas con la educacin. En Amrica Latina, las profundas desigualdades en las tasas de finalizacin de la educacin primaria y secundaria y la escasez de mano de obra calificada que stas generan han aumentado la prima o ganancia resultante de la educacin superior. La dicotoma entre los salarios de personas con educacin secundaria y otras con niveles ms bajos de

Recuadro 4.3

Guatemala: los lmites del xito liderado por las exportaciones

Todos parecen coincidir en que el incremento de las exportaciones agrcolas es una va para aumentar el ingreso rural y reducir la pobreza. En algunos casos, es cierto, pero tambin es necesario considerar el patrn de distribucin y crecimiento. Durante el ltimo decenio, Guatemala ha mantenido tasas de aumento de ms de 8% en las exportaciones, pero ha conseguido muy pocos avances en desarrollo humano. La posicin del pas en el IDH est 22 lugares por debajo de su puesto en trminos de riqueza econmica. Si bien durante los aos noventa, la pobreza de ingresos cay de 62% a 56%, la disminucin fue muy inferior a lo proyectado segn los niveles de crecimiento. Por otra parte, los niveles de pobreza extrema han aumentado desde 2000 y las disparidades en materia de ingresos, que ya eran extremas, tambin aumentaron: entre 1989 y 2002, la proporcin del ingreso que quedaba en manos del 20% ms pobre de la poblacin cay de 2,7% a 1,7%. Por qu el vnculo entre crecimiento de las exportaciones y desarrollo humano es tan dbil? Por una parte, las grandes desigualdades iniciales marginan a los pobres de las oportunidades de mercado y limitan el desarrollo humano. Pese a ser un pas de ingreso medio, Guatemala ostenta tasas de desnutricin que se cuentan entre las ms altas del mundo y un tercio de su poblacin es analfabeta. La aguda desigualdad tambin se extiende al mbito de la propiedad de la tierra; se calcula que el 2% de la poblacin es duea del 72% de la tierra agrcola, lo que incluye las parcelas ms frtiles. Las exportaciones tradicionales, tales como el azcar, la carne y el caucho, son de propiedad de unas 20 50 familias. En el otro extremo, los pequeos propietarios constituyen 87% de los campesinos, pero slo poseen el 15% de la tierra y tienen acceso limitado a crditos y mecanismos de comercializacin. A esto se suma que ms de la mitad de los hogares rurales son campesinos sin tierra o propietarios de menos de una hectrea, con niveles de pobreza que superan el 80%.
Fuente:Krznaric 2005.

Los pequeos propietarios han sido efectivamente excluidos del crecimiento de las exportaciones en sectores tradicionales como el azucarero. Aunque se han creado puestos de trabajo, las condiciones de empleo son malas; tres cuartas partes de los trabajadores agrcolas reciben menos que el salario mnimo, cifra que llega hasta el 82% entre los pueblos indgenas. La situacin en el sector no tradicional es ms estimulante. Las exportaciones de vegetales tales como arvejas han aumentado rpidamente durante el ltimo decenio y la produccin est bajo el predominio de unos 18.000 a 20.000 campesinos maya de las altiplanicies, la mayora de los cuales trabaja en parcelas de menos de dos hectreas. Las exportaciones no tradicionales han generado altos rendimientos econmicos, creado puestos de trabajo y oportunidades de diversicacin distintas al caf. Sin embargo, slo el 3% de los campesinos participan en este sector. Ms an, existen pruebas de que los pequeos campesinos estn siendo expulsados por grandes exportadores vinculados al mercado de los Estados Unidos. La incapacidad de los distintos gobiernos guatemaltecos de ampliar crditos, proveer cobertura de seguros y apoyo para la comercializacin restringe el potencial de las exportaciones no tradicionales de actuar como fuerza reductora de la pobreza. Ninguna estrategia de crecimiento de las exportaciones en Guatemala tiene grandes posibilidades de generar benecios sustanciales para el desarrollo humano sin reformas estructurales profundas que reduzcan las desigualdades y amplen las oportunidades a travs de la redistribucin de la tierra y otros activos productivos, el aumento del gasto pblico destinado a los pobres y programas focalizados que apunten a derribar los obstculos que enfrentan los indgenas. Tales medidas requieren en ltima instancia un cambio en la distribucin del poder poltico del pas.

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La participacin en el comercio genera tanto perdedores como ganadores y trae consigo costos de ajuste

educacin, aumentaron durante los aos noventa: en promedio, hoy la tasa de retorno de la educacin universitaria es ms alta en Amrica Latina que en los Estados Unidos, lo que apunta a un nivel de desigualdad extraordinariamente elevado. Y si bien el comercio puede desempear una funcin positiva, las polticas para superar las desigualdades estructurales son de crucial importancia para convertir el xito de las exportaciones en desarrollo humano25.
Reducir la vulnerabilidad Si bien la integracin a los mercados mundiales crea oportunidades, tambin crea riesgos. La participacin en el comercio genera tanto perdedores como ganadores y trae consigo costos de ajuste, los cuales, si no se manejan bien, pueden causar enormes costos en materia de desarrollo humano. Muchos pases pobres y estados insulares pequeos que dependen en alto grado del comercio, en especial del comercio de productos bsicos, estn muy expuestos a los riesgos del mercado. Estos riesgos dicen relacin con la vulnerabilidad de los precios y el potencial que tienen los cambios de polticas de los pases importadores de generar crisis econmicas externas, problema que en los ltimos aos sufrieron los exportadores de banana y azcar hacia la Unin Europea. Los exportadores de bienes manufacturados tambin enfrentan una inmensa vulnerabilidad. Si bien las exportaciones de vestuario crearon millones de puestos de trabajo en Bangladesh y Nepal, hoy, la competencia de China amenaza con eliminar muchos de estos empleos (Recuadro 4.4). Sin embargo, la vulnerabilidad no est limitada a los pases pequeos y aunque los efectos de las importaciones desde pases en desarrollo sobre los salarios y los empleos de los pases ricos suelen exagerarse, las cifras de los Estados Unidos

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muestran que el 75 % de las personas que se reincorporan al mercado laboral luego de haber perdido un empleo relacionado con el comercio fueron contratados con ingresos ms bajos que antes. A diferencia de los pases pobres, los pases ricos tienen la capacidad de ayudar a aminorar los costos del ajuste para los trabajadores, si bien la mayora no lo hace. La Ley sobre Asistencia para Ajuste dictada en los Estados Unidos, una de las pocas normas legislativas destinadas explcitamente a abordar esta tarea, apenas cubre al 10% de los trabajadores afectados26. Los problemas de vulnerabilidad se ven exacerbados cuando los derechos laborales son frgiles y estn acompaados de una ausencia de apoyo a los ajustes del mercado laboral. En Amrica Latina, slo 40% de los trabajadores asalariados est protegido por leyes laborales y cuenta con beneficios de seguridad social27. Las mujeres se ven afectadas de manera desproporcionada por la falta de leyes laborales eficientes. Menos de 25% de las mujeres chilenas que trabajan en el sector frutcola lo hacen con contrato de trabajo, lo que las expone a niveles excesivamente altos de riesgo e inseguridad. Es frecuente que los trabajadores de las zonas de elaboracin de productos de exportacin tengan derechos laborales ms deficientes que aquellos que trabajan fuera de estas zonas: en 2003, al menos diecisis pases, entre ellos Bangladesh y Malasia, pertenecan a esta categora 28 . Cuando los derechos laborales son frgiles y existe discriminacin contra la mujer, en especial en reas cruciales como la libertad de asociacin y la negociacin colectiva, se restringe la capacidad de los trabajadores para negociar salarios y condiciones razonables de empleo. Lo que se necesita es una combinacin de derechos laborales ms fortalecidos y polticas que puedan facilitar el ajuste y la adaptacin al cambio. Conceptos

Recuadro 4.4

Eliminacin gradual del Acuerdo Multibras

La eliminacin de las cuotas para textiles e indumentaria mantenidas en el marco del Acuerdo Multibras (AMF) muestran en forma descarnada las amenazas que plantea la prdida de preferencias para el desarrollo humano. Si se maneja mal, tal como ha sido el caso hasta ahora, la transicin a un mercado ms liberalizado puede perjudicar el bienestar de millones de personas.

Conforme al Acuerdo de la OMC sobre Textiles e Indumentaria, redactado en 1994, se han eliminado todas las cuotas de textiles e indumentaria que mantenan los pases industrializados segn el AMF. A medida que se anulan las ltimas, la reorganizacin del enorme mercado mundial de los textiles e indumentaria que asciende a US$350.000 millones, dejar ganadores y perdedores. Es (contina)

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Recuadro 4.4

Eliminacin gradual del Acuerdo Multibras (continuacin)

probable que las trabajadoras empobrecidas, que componen dos tercios de la fuerza laboral mundial de este sector, sean las principales perdedoras. El AMF constituy un poderoso estmulo para el desarrollo de estas industrias en un grupo bastante grande de pases. En Bangladesh, Camboya, Nepal y Sri Lanka, el sector de textiles e indumentaria creci como resultado de las restricciones impuestas a las cuotas de productores de menor costo, como China y la India. Esto atrajo a inversionistas extranjeros provenientes de China, la Repblica de Corea, la Provincia China de Taiwn y otras partes, quienes aprovecharon las ventajas del mercado protegido. Hoy, el sector de indumentaria de confeccin de Bangladesh representa ms de tres cuartas partes de las exportaciones del pas y alrededor de 40% del empleo en la manufactura. Adems de 1.800.000 puestos de trabajo directos, casi en su totalidad femeninos, la industria apoya directamente a unos 10 15 millones de personas mediante las remesas que envan los trabajadores al campo y el empleo que se genera en otros sectores. Los sueldos que se pagan por confeccionar ropa para exportar sirven para mantener a los nios en la escuela y ayudar a los familiares que quedaron en el campo a solventar gastos de salud y mantener buenas condiciones de nutricin. Por ejemplo en Nepal, la industria emplea a 100.000 personas y es responsable de 40% de las ganancias por concepto de exportaciones; en Camboya, estn en juego 250.000 empleos directos. La derogacin de las preferencias otorgadas por el Acuerdo sobre Textiles e Indumentaria en 2005 presagia el inicio de lo que podra transformarse en un brutal proceso de reestructuracin. Las proyecciones realizadas por la OMC pronostican que la proporcin de China y la India en el mercado de los Estados Unidos podra aumentar a ms de 60% a mediano plazo, o tres veces el nivel actual. Las perspectivas para Bangladesh son menos estimulantes. Las proyecciones del FMI apuntan a una reduccin del 25% en las exportaciones, con prdidas de alrededor de US$750 millones. Pases como la Repblica Democrtica Popular Lao, Maldivas y Nepal son considerablemente menos competitivos que Bangladesh. El ajuste inevitablemente se transmitir de los mercados globales a las empresas como presiones sobre los precios, lo que a su vez afectar los sueldos y el empleo. En Bangladesh, el ajuste podra tener una magnitud tal que incluso hara retroceder algunos de los logros conseguidos en desarrollo humano y documentados en el Captulo 1, pues la cada de los sueldos se traducira en menores ingresos para educacin y salud as como en mayores presiones sobre las trabajadoras para que extiendan su jornada laboral.

Los pases industriales han contribuido directamente a aumentar la magnitud de los costos del ajuste. Por ejemplo, en lugar de eliminar las cuotas de manera equilibrada durante un perodo de 10 aos de eliminacin gradual, la Unin Europea y los Estados Unidos dejaron la remocin para ltimo momento, con lo cual aumentaron an ms la inminente crisis que llegara en 2005. Simplemente se desecharon aquellas estrategias que podran haber reducido los costos del ajuste. Tomemos por ejemplo el caso de Bangladesh. Casi la totalidad de la produccin en el sector de textiles e indumentaria se exporta a mercados protegidos de la Unin Europea y los Estados Unidos; sin embargo, las dems exportaciones del pas siguen enfrentando altos niveles arancelarios en el mercado de los Estados Unidos., incluso de hasta 30% en algunos productos. Con el propsito de ofrecer un respiro al pas, estos aranceles podran haberse reducido progresivamente como parte de la eliminacin gradual. La Unin Europea tambin ha actuado con negligencia. En trminos nominales, Bangladesh disfruta de acceso libre de impuestos al mercado de la Unin Europea conforme a la iniciativa todo menos armas, pero las normas de denominacin de origen s constituyen una barrera. Por ejemplo, la indumentaria tejida proveniente de Bangladesh cumple en general con los criterios de admisibilidad porque tiene un alto contenido de valor agregado nacional. Sin embargo, estas prendas, que utilizan principalmente insumos importados, enfrentan problemas para cumplir los requisitos nacionales en cuanto al valor agregado. Bastante ms de la mitad de las exportaciones de Bangladesh hacia la Unin Europea caben en estas categoras, como resultado de lo cual menos de la mitad de los envos del pas a Europa gozan en realidad de tratamiento libre de impuestos. Tras haber creado industrias a travs del AMF, la Unin Europea y los Estados Unidos ahora las ponen en peligro mediante la rpida eliminacin gradual de las cuotas. Irnicamente, la respuesta en cuanto a polticas ha sido autorizar una nueva ola de proteccionismo anti-dumping en contra de China a instancias de las industrias de indumentaria europeas y estadounidenses. Ante la perspectiva de futuras sanciones, el gobierno chino tambin ha introducido impuestos de exportacin. En la prctica, las medidas proteccionistas en contra de China tienen su origen en intereses creados y presiones polticas. En fuerte contraste con la sensibilidad mostrada ante el lobby proteccionista en casa, los pases desarrollados no han sabido instaurar ni las ms elementales formas de proteccin y asistencia al ajuste para los perdedores de la eliminacin gradual del AMF.

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Fuente: Page 2005; Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas 2005g; Alexandraki y Lankes 2004; Mlachila y Yang 2004.

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bsicos de economa nos ensean que el comercio puede generar ingreso agregado aunque parte de la poblacin pueda perder como resultado de los ajustes. Para maximizar las ganancias que el comercio genera en cuanto a bienestar, y fortalecer el argumento poltico de la participacin en el mercado, es importante que los ganadores compensen a los perdedores. Tal compensacin puede tomar diversas formas, incluidas las transferencias entre pases y polticas pblicas nacionales que creen las condiciones que permitan proteger a los perdedores y otorgarles oportunidades.
Hacer frente a la maldicin de los recursos En trminos de desarrollo humano, algunas actividades exportadoras muestran mejores resultados que otras. La riqueza generada por las exportaciones de petrleo y de minerales puede ser negativa para el crecimiento, la democracia y el desarrollo. En los 34 pases en desarrollo donde los recursos de petrleo y de gas representan al menos el 30% de los ingresos por concepto de exportaciones, la mitad de la poblacin conjunta vive con menos de un dlar al da y dos tercios de estos pases no cuentan con regmenes democrticos29. Las exportaciones de petrleo han permitido que Guinea Ecuatorial sea una de las economas de mayor crecimiento del mundo, pero el pas tambin ostenta la mayor brecha entre el patrimonio nacional y su IDH: 93 lugares. Segn algunos clculos, menos del 10% de los US$700 millones de ingresos del petrleo de Guinea Ecuatorial llega a las arcas fiscales. Y a pesar de la riqueza en recursos naturales de Angola, el pas clasifica en el lugar 160 de los 177 pases registrados en el IDH. La carrera por explotar las reservas de petrleo del Mar Caspio ha generado una oleada de inversiones extranjeras en Azerbaiyn, Kazajstn y Turkmenistn. Al mismo tiempo, sin embargo, los indicadores de desarrollo humano han empeorado y las instituciones que deben velar por la responsabilidad del sector pblico sufren de corrupcin generalizada.

La maldicin de los recursos opera a travs del debilitamiento de las instituciones, la creacin de incentivos econmicos perversos y el surgimiento de condiciones propicias para generar confl ictos. Pero esta maldicin puede romperse mediante la aplicacin de polticas racionales y el ejercicio democrtico del poder (ver Captulo 5).
Tener en cuenta los costos sociales y ambientales Un crecimiento de las exportaciones mal regulado puede socavar el desarrollo humano a travs de su efecto negativo en el medio ambiente. Durante los aos noventa, Bangladesh impuls fuertemente el crecimiento a travs de las exportaciones de camarones cultivados. En la actualidad, las exportaciones de este producto equivalen a 1,1% del PIB. Una investigacin realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) calcul que la salinizacin del agua, la prdida de tierras de pastoreo y otros impactos ambientales han generado costos que representan entre un 20% y 30% del valor de las exportaciones. Adems, los campesinos pobres perdieron tierras de pastoreo y se vieron afectados por la disminucin de su rendimiento30. En Tayikistn, el gobierno foment la produccin intensiva de algodn a travs de empresas estatales. Hoy, el algodn es el tercer producto de exportacin ms importante del pas. Sin embargo, las enfermedades transmitidas por el agua son tres a nueve veces ms frecuentes en las zonas de cultivo algodonero. Cul es el motivo? El uso poco normado de productos qumicos txicos que se fi ltran a los canales de riego utilizados para el abastecimiento de agua31. Segn demuestran estos casos, las cifras sobre el aumento de las exportaciones no toman en cuenta los costos humanos ni las externalidades ambientales que merman los vnculos entre comercio y desarrollo humano. Incorporar estos costos y externalidades a los clculos es una de las condiciones primordiales para que el comercio sea funcional al desarrollo humano.

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Normas injustas: el sistema comercial favorece a los pases desarrollados

Para ser un grupo de autodenominados partidarios del libre comercio, a los gobiernos

La Ronda de Doha de negociaciones multilaterales sobre el comercio brinda una oportunidad a los pases desarrollados de armonizar las normas internacionales del comercio y las polticas nacionales con sus promesas en relacin con el desarrollo. No sera realista esperar que la Ronda de Doha resuelva por completo esta falta de equilibrio de tan larga data, pero sera verdaderamente desastroso para el sistema multilateral de comercio que no arrojara avances tangibles. Existen tres elementos de referencia para evaluar los resultados de la Ronda de Doha. En primer lugar, debe generar normas que aborden las prcticas comerciales injustas y desequilibradas vigentes hace mucho tiempo, otorgando a los pases pobres acceso al mercado. En segundo lugar, la Ronda debe centrarse especialmente en el comercio agrcola y en la reduccin de los subsidios a este sector. En tercer lugar, debe revisar los acuerdos y las negociaciones que limitan el espacio de maniobra en materia de polticas del que disponen los pases en desarrollo, representan una amenaza directa para el desarrollo humano y sesgan los beneficios de la integracin a favor de los pases ricos. Los temas planteados por las normas de la OMC sobre inversin y propiedad intelectual y por las actuales negociaciones sobre servicios ejemplifican el problema de diversas maneras. Acceso a los mercados Para que los pases en desarrollo y las personas pobres puedan cosechar los beneficios del comercio, deben acceder a los mercados de los pases ricos. Este hecho fue reconocido en la declaracin que dio inicio a la Ronda de Doha, declaracin que inclua la promesa de los pases ricos de reducir, o segn sea pertinente, eliminar, las barreras arancelarias y no arancelarias que gravan los productos de potencial inters exportador para los pases en desarrollo. Para ser un grupo de autodenominados partidarios del libre comercio, a los gobiernos de los pases ricos les ha resultado difcil traducir sus palabras en hechos.

Sistema perverso de graduacin En la mayora de los esquemas impositivos se aplica un principio muy simple: cuanto ms se gana, ms se paga. Sin embargo, el sistema internacional de comercio da vuelta este principio y cuando se trata de acceder a los mercados industriales, cuanto ms bajo sea el ingreso medio del pas, ms alto es el impuesto a pagar. Si bien los pases industriales aplican aranceles medios muy bajos en las relaciones comerciales recprocas, reservan algunos de sus obstculos de acceso ms altos a las importaciones que provienen de los pases ms pobres del mundo. En promedio, los pases en desarrollo de ingreso bajo que exportan a los pases de ingreso alto enfrentan aranceles que son tres o cuatro veces mayores que aquellos que se aplican al comercio entre pases de ingreso alto (Figura 4.9)32 . El promedio encubre grandes diferencias entre los pases adems de altas tasas arancelarias que se aplican a productos con gran intensidad de mano de obra muy importantes para el empleo en el mundo en desarrollo. A modo de ejemplo, mientras el arancel promedio sobre las importaciones de pases en desarrollo hacia pases de ingresos alto es de 3,4%, Japn impone un arancel de 26% al calzado proveniente de Kenya, la Unin Europea un arancel de 10% a las importaciones de prendas de vestir de la India, y Canad,

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en tanto, grava las prendas de vestir de Malasia con aranceles de 17%33. La capacidad de pago de parte de los socios comerciales influye muy poco en los aranceles de los pases desarrollados. Las exportaciones de los pases en desarrollo representan menos de la tercera parte de las importaciones que llegan al mundo industrializado, pero pagan dos tercios del total de los ingresos arancelarios cobrados. Por otra parte, sus exportaciones representan dos tercios de las importaciones desde los pases ricos sujetas a aranceles de ms de 15%34. En trminos concretos, esto significa que Viet Nam paga US$470 millones en impuestos por sus exportaciones de US$4.700 millones, mientras que el Reino Unido paga prcticamente lo mismo por exportaciones de US$50.000 millones35. El ingreso arancelario como porcentaje de las importaciones ilustra grficamente la perversidad del sistema impositivo vigente (Figura 4.10). En los Estados Unidos, el arancel efectivo que grava las importaciones desde pases como Bangladesh y Viet Nam es aproximadamente 10 veces ms alto que aquel que se aplica a productos provenientes de la mayora de los pases de la Unin Europea. La progresividad arancelaria es una de las formas ms perniciosas de graduacin perversa. Los pases industriales habitualmente aplican aranceles bajos a los productos bsicos sin procesar, pero elevan considerablemente los niveles cuando se trata de productos intermedios o finales36. Los aranceles japoneses y canadienses para alimentos procesados son siete y 12 veces mayores, respectivamente, que para productos en la primera etapa del proceso. En la Unin Europea, los aranceles aumentan de 0 a 9% para la pasta de cacao y a 30% para el producto final. Esta estructura arancelaria impide que los pases en desarrollo agreguen valor a sus exportaciones. La progresividad arancelaria est diseada para transferir valor desde los productores de los pases pobres a los procesadores agrcolas y los comerciantes minoristas de los pases ricos, y el sistema funciona. Permite explicar por qu el 90% de los granos de cacao del mundo se cultivan en pases en desarrollo, pero slo el 44% de las exportaciones de licor de cacao y el 29% del cacao en polvo se generan en esos mismos pases. La progresividad arancelaria ayuda a confinar a pases como Cte dIvoire y Ghana a la exportacin de granos de cacao sin procesar y los

condena a limitarse a un mercado voltil del cacao sin procesar y con poco valor agregado. Mientras tanto, Alemania es el mayor exportador de cacao procesado del mundo y las empresas europeas captan el grueso del valor final de la produccin africana de este mismo producto. Adems de enfrentar elevados obstculos de acceso a los pases desarrollados, los pases en desarrollo alzan fuertes obstculos al comercio entre ellos mismos y de hecho, los aranceles que aplican a las importaciones recprocas son incluso ms altos que aquellos que imponen los pases desarrollados. Por ejemplo, los aranceles promedio fijados a los pases de ingreso bajo y mediano que exportan a Asia Meridional son superiores a 20%. Los picos de aranceles (aranceles de importacin superiores a 15%) tambin son ms habituales en los pases en desarrollo y llegan a ms de 100% en el caso de pases como Bangladesh y la India. De hecho, las exportaciones de los pases menos desarrollados a otros pases en desarrollo enfrentan algunos de los aranceles medios ms altos del comercio mundial. Desde una perspectiva regional, los aranceles medios ms elevados se aplican en frica Subsahariana y Asia Meridional, con 18% y 15%, respectivamente. Estos elevados aranceles ayudan a explicar por qu el comercio al interior de las regiones representa menos de 1% del PIB en Asia Meridional y 5% en frica Subsahariana, en comparacin con ms de 25% en Asia Oriental. La liberalizacin del comercio regional promovida en el marco del Mercado Comn de frica Oriental y Meridional a partir de 2000 se ha traducido en un marcado aumento del valor comercializado, con importaciones y exportaciones que incrementaron su valor de US$4.500 millones en 2002 a US$5.300 millones slo en 2003.
Sistemas comerciales preferenciales y reduccin de las preferencias Los sistemas de trato comercial preferencial brindan a algunos pases proteccin contra aranceles de importacin discriminatorios. La Unin Europea ha otorgado preferencias a los pases menos desarrollado a travs de la iniciativa Todo menos armas, disposicin de acceso al mercado en condiciones exentas de aranceles y cuotas que fue adoptada en 2001. La Ley de Crecimiento y Oportunidad para frica promulgada en los Estados Unidos, con la cual frica goza de acceso preferencial a los mer-

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cados estadounidenses en varios productos, entre otros textiles y vestuario, ha sido un factor decisivo en el acelerado crecimiento de las exportaciones de prendas de vestir desde algunos pases africanos. De manera ms general, sin embargo, los sistemas de trato comercial preferencial suelen cubrir una gama restringida de productos, adolecer de incertidumbre respecto de su duracin e incluir complejos requisitos de habilitacin. Las normas de denominacin de origen, que especifican el grado de valor que se debe agregar a cualquier insumo utilizado para generar exportaciones que califiquen para el trato preferencial, son algunos de los requisitos ms onerosos. Con frecuencia, estas normas se erigen como barreras comerciales proteccionistas. Para entrar a la Unin Europea, los pases exportadores deben haber agregado la mayor parte del valor a los productos utilizados en cualquier exportacin. Canad es quien ha determinado el nivel ms bajo: los pases exportadores deben agregar slo el 25% del valor de los insumos importados. Cul es la importancia de estas diferencias aparentemente misteriosas? Consideremos la situacin de un exportador de hortalizas de Uganda que importa sus envases de Kenya. El exportador no cumplira con las condiciones para acceder libre de aranceles al marco de la iniciativa Todo menos armas de la UE debido al valor de los elementos importados. De manera similar, un exportador africano de prendas de vestir que desee importar material textil de la India para agregar a sus prendas chocara con las normas de denominacin de origen de la Unin Europea 37. La mera complejidad de estas normas, adems de los requisitos poco realistas en materia de valor agregado, minan la capacidad de los pases pobres para aprovechar los esquemas preferenciales. En la prctica, las normas de denominacin de origen fijadas por la Unin Europea tienen consecuencias proteccionistas. Slo un pequeo porcentaje de los bienes que cumplen las condiciones requeridas entran a la Unin Europea exentos de derechos aduaneros. En su situacin de pas menos desarrollado, Bangladesh califica para la franquicia aduanera de admisin libre, pero menos de la mitad de sus exportaciones entran en esas condiciones38. Del mismo modo, slo alrededor de un tercio de las exportaciones camboyanas que cumplen con las condiciones entran a la Unin Europea exentas de

pago de derechos39. Aunque Senegal en teora califica para la franquicia aduanera de admisin libre, el pas paga un arancel efectivo de aproximadamente 10% 40. La modificacin de las normas de denominacin de origen en Europa podra abrir nuevas oportunidades para algunos de los pases ms pobres del mundo. Cuando Canad baj sus exigencias en materia de valor agregado en 2003, las importaciones desde Bangladesh se duplicaron en slo un ao y, de manera parecida, cuando los Estados Unidos renunciaron a sus normas de denominacin de origen bajo la Ley de Crecimiento y Oportunidad para frica en 2001, las importaciones habilitadas, provenientes de frica Subsahariana se incrementaron bruscamente. Ya en 2003, los niveles de importacin haban aumentado su valor de US$54 millones a US$668 millones y slo en Lesotho se crearon ms de 10.000 empleos41. Las importaciones europeas desde frica Subsahariana se redujeron durante el mismo perodo. Sin importar los beneficios y las limitaciones de las actuales preferencias comerciales, los pases en desarrollo que las utilizan se vern afectados por su reduccin. Cuando se liberaliza el comercio, los mrgenes de las preferencias disminuyen o desaparecen del todo. En el marco del Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles o Acuerdo Multifibras (AMF), algunos pases en desarrollo (como Bangladesh, Nepal y Sri Lanka) disfrutan de acceso protegido a los mercados de los pases industriales en el marco de un sistema de cuotas. La eliminacin de las cuotas mediante un acuerdo de liberalizacin del comercio de la OMC expone a estos pases a la competencia de otros proveedores ms competitivos (como China y la India). China ya ha aumentado su participacin en el mercado, situacin que dio lugar a una oleada de peticiones de proteccin de las industrias de prendas de vestir de los Estados Unidos y la Unin Europea, en apariencia por motivos de competencia desleal. Las peticiones son infundadas, ya que no existen pruebas justificadas de tal competencia desleal. Por otra parte, si bien las importaciones de China aumentaron fuertemente desde el trmino de las cuotas bajo el AMF, son los exportadores de los pases en desarrollo, no los productores de los pases industriales, los que han debido cargar con los costos del ajuste (Ver Recuadro 4.4).

En la prctica, las normas de denominacin de origen jadas por la Unin Europea tienen consecuencias proteccionistas

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La liberalizacin podra causar algunas de las prdidas ms importantes en la agricultura. A modo de ejemplo, el trato comercial preferencial en la Unin Europea significa que pases como Fiji y Mauricio tienen asignadas cuotas para las exportaciones de azcar por las cuales reciben tres veces el precio vigente en el mercado mundial. El Fondo Monetario Internacional (FMI) calcula que las posibles prdidas para Fiji y Mauricio podran llegar a 2% y 4% de su PIB, respectivamente42 . Para Mauricio, significara una cada de 25% de los ingresos pblicos, situacin que amenazara el presupuesto de sectores sociales de importancia crucial. Estos casos refuerzan lo dicho anteriormente: la liberalizacin del comercio puede crear ganadores y perdedores en el mundo en desarrollo. Los pases desarrollados estn respondiendo, si bien con retraso, a los desafos planteados por las disminuciones en el sistema de trato comercial preferencial. Sin embargo, si el desarrollo humano hubiese sido una inquietud primordial dentro de las polticas comerciales, los sistemas de asistencia requeridos ya estaran en funcionamiento. Es urgente aplicar las medidas de apoyo financiero y otras para proteger a los pases y personas vulnerables. De manera ms general, la incapacidad de los pases desarrollados para ajustar sus polticas de importacin al compromiso asumido con los OMD ha limitado la posibilidad de los pases pobres de beneficiarse del comercio.

Comercio de productos agrcolas La agricultura se ha constituido en el punto de concentracin de las tensiones surgidas en la Ronda de Doha. Est en juego un aspecto crucial para el desarrollo humano y los ODM: las normas que rigen el comercio de productos agrcolas en el mundo. Ms de dos tercios de las personas que sobreviven con menos de un dlar al da viven y trabajan en zonas rurales, ya sea como pequeos campesinos o como jornaleros agrcolas. Las prcticas comerciales injustas socavan de manera sistemtica las formas de ganar el sustento de estas personas y frenan el avance hacia los ODM. El problema central de las negociaciones de la Ronda de Doha se puede resumir en cinco palabras: subsidios de los pases ricos. Los pases ms ricos del mundo aumentaron el nivel general de los subsidios que otorgan a los productores, despus de haber prometido, durante la ltima ronda de negociaciones comerciales internacionales (la Ronda Uruguay), que reduciran drsticamente el apoyo a la agricultura. Encabezados por las dos superpotencias en materia de subsidios agrcolas, la Unin Europea y los Estados Unidos, el apoyo brindado por los pases desarrollados a la produccin agrcola hoy suma US$350.000 millones al ao. El apoyo directo a los productores se puede calcular segn diversas medidas. El Estimado de Apoyo al Productor (PSE) utilizado por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) calcula el costo de todas las polticas y transferencias que mantienen los precios nacionales por encima de los niveles mundiales en aproximadamente US$279.000 millones, cifra equivalente a la tercera parte del valor de la produccin y a ms de la mitad en el caso de Japn (Figura 4.11)43. Parte de este apoyo se otorga en diversas formas, la mayor parte de las cuales suben los precios, aumentan la produccin e impulsan las exportaciones. Los aranceles de importacin, que para varios productos llegan a ms de 100% (entre stos, el arroz, el azcar, las frutas y las nueces)44, mantienen los precios nacionales por encima de los niveles del mercado mundial, mientras las transferencias presupuestarias inflan los ingresos. La mayora de los gobiernos de los pases desarrollados tendran una opinin poco favorable de cualquier gobierno de un pas en desarrollo que intentara aplicar aranceles y subsidios a tal escala,

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&IGURA
Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

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pero cuando se trata de la agricultura, los gobiernos de los pases desarrollados fijan sus propios estndares. Algunos lderes polticos de los pases desarrollados intentan justificar el apoyo que brindan a la agricultura aludiendo a los objetivos en cuanto a desarrollo rural y a los intereses de las comunidades vulnerables de sus pases. La justificacin no est bien respaldada por pruebas concluyentes. En el mundo real, los ganadores en el ciclo anual de pago de subsidios por mltiples miles de millones de dlares son los grandes agricultores, los intereses de las empresas agro-comerciales y los terratenientes. Las investigaciones realizadas para este Informe indican que la distribucin de los subsidios es ms desigual en los pases ricos que la distribucin del ingreso en Brasil (Recuadro 4.5). En efecto, sera bastante difcil disear un sistema de transferencia financiera ms regresivo (o menos eficiente) que el de los actuales subsidios agrcolas. El compromiso fi nanciero con un pequeo grupo de beneficiarios, en su gran mayora de alto

ingreso, nos ayuda a dimensionar la verdadera magnitud de las necesidades fi nancieras de los ODM. Los pases ricos gastan un poco ms de US$1.000 millones anuales en asistencia al sector agrcola de los pases pobres y un poco menos de US$1.000 millones diarios en sustentar sus propios sistemas agrcolas. Con una fraccin de lo que gastan los pases ricos en subsidiar la sobreproduccin de cultivos como el arroz y el azcar, sera posible cubrir las necesidades financieras para alcanzar los ODM en reas como la educacin, la salud y el agua. Y si esto fuera poco, los subsidios de los pases ricos no slo desvan recursos, sino adems potencian la pobreza rural en los pases pobres. Los pases industriales se encuentran confinados a un sistema que desperdicia el dinero en el mbito nacional y destruye los medios de vida en otras partes del mundo. Cuando se trata del comercio agrcola mundial, el xito del mercado no est determinado por la ventaja comparativa, sino por el acceso comparativo a subsidios, rea donde los productores de los pases pobres no pueden competir.

Recuadro 4.5

Dnde van los subsidios?

,OSSUBSIDIOSFAVORECEN EXAGERADAMENTEALAS FINCASMSGRANDES


#OEFICIENTEDE'INIENSUBSIDIOSAGRCOLAS   5%  2EINO5NIDO !LEMANIA  %STADOS5NIDOS

Un antiguo ministro de agricultura europeo describi la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea como parte integrante del modelo social de la Unin Europea. En Estados Unidos, la controvertida Ley Agrcola de 2002 fue presentada como una inversin en agricultura familiar. Sin embargo, los hechos

tamao entre los beneciarios del subsidio. En 2003, seis procesadores de azcar compartieron un pago de 831 millones, pero en

los Estados Unidos el patrn de distribucin es incluso ms sesgado. Slo el 40% de los agricultores recibe algn tipo de subsidio y dentro de este grupo, el 5% ms rico se queda con ms de la mitad, una suma de aproximadamente US$470.000 cada uno. Una forma de evaluar la equidad en la distribucin de los subsidios agrcolas es construir un coeciente de Gini del apoyo gubernamental. Segn esta medicin, la desigualdad en la distribucin de los subsidios en la Unin Europea y los Estados Unidos es mayor que la distribucin del ingreso en los pases ms desiguales del mundo, lo cual pone en duda la idea de que los subsidios desempean una funcin importante en cuanto a proveer bienestar social (ver Figura). El coeciente de Gini de la Unin Europea es de 77 y el de Brasil, uno de los pases con mayor desigualdad en el mundo, de 60. Estas cifras incluso minimizan la regresividad de los subsidios agrcolas; gran parte de su valor nal se destina a aumentar los valores y la renta de la tierra o se convierte en utilidades que benecian a los proveedores de insumos. Los agricultores de los Estados Unidos se quedan con aproximadamente el 40% del valor de los pagos otorgados por el gobierno.

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano





nos muestran otra cosa. Los subsidios que se aplican en Europa y los Estados Unidos estn directamente



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vinculados a la produccin y el tamao de la propiedad y tie-


&UENTE3AMMANBDATOSSOBRE"RASILDEL #UADRODEINDICADORES

nen una consecuencia que se impone sobre todas las dems: mientras ms grande eres ms

consigues. En la Unin Europea, ms de tres cuartas partes del apoyo otorgado en virtud de la CAP se destinan al 10% de mayor

Fuente: Bursher y Hopkins 2003; Oxfam International 2004a; Grupo de trabajo medioambiental 2005

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&IGURA

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Los elevados niveles de apoyo entregados a la agricultura se traducen en mayor produccin, menos importaciones y ms exportaciones de lo que normalmente debera darse y ayudan a explicar por qu los pases industriales continan dominando el comercio agrcola del mundo. A fines los aos noventa, dos tercio de las exportaciones agrcolas provenan de pases desarrollados, la misma proporcin que durante los aos ochenta45. Las comunidades rurales del mundo en desarrollo se ven afectadas por medio de diversos mecanismos: las exportaciones subsidiadas los desplazan al ofrecer precios ms bajos en los mercados mundiales y locales, de modo que disminuyen los ingresos que reciben los campesinos y los salarios que perciben los jornaleros agrcolas; al mismo tiempo, los productos que intentan acceder a los mercados de los pases industriales deben vencer algunos de los picos arancelarios ms altas del comercio mundial. Clculos recientes sugieren que, debido al proteccionismo y los subsidios de los pases desarrollados, los pases en desarrollo pierden alrededor de US$24.000 millones al ao en ingresos de la agricultura, sin tomar en cuenta los efectos dinmicos y residuales46. Cada dlar que se pierde por las polticas comerciales agrcolas injustas representa ms de un dlar en las comunidades rurales, porque el poder adquisitivo perdido significa menos ingresos para realizar inversiones y generar empleos. Los efectos de propagacin son muy importantes: investigaciones realizadas en frica indican que por cada dlar de aumento en la economa rural se generan tres dlares a travs de los mercados locales. Esto apunta a que los costos reales para los pases en desarrollo del apoyo a la agricultura que aplican los pases ricos podran llegar a sumar US$72.000 millones al ao, cifra equivalente a todo el flujo oficial de ayuda de 2003.
La poltica agrcola comn de la UE No hay nada mejor para demostrar la lgica perversa de los subsidios agrcolas que la Poltica Agrcola Comn (PAC) de la Unin Europea, convenio que gasta libremente US$51.000 millones (43.000 millones) en apoyar a los productores. La PAC brinda apoyo a un sector que representa menos de 2% del empleo pero absorbe ms de 40% del presupuesto total de la UE. El azcar es el primero entre muchos casos similares que grafica un

comportamiento totalmente irracional en materia de polticas pblicas (Figura 4.12). Los agricultores y procesadores reciben cuatro veces el precio vigente del azcar en el mercado mundial y generan un excedente de cuatro millones de toneladas, que luego inunda los mercados mundiales con la ayuda de ms de US$1.000 millones en subsidios a la exportacin que se pagan a un pequeo grupo de procesadores azucareros. El resultado es que Europa es el segundo exportador ms grande del mundo de un producto en el cual no tiene ventaja comparativa alguna. Los productores de los pases en desarrollo pagan la cuenta: las exportaciones subsidiadas de azcar provenientes de la Unin Europea hacen caer los precios mundiales en cerca de 33%, lo que se traduce en que exportadores de azcar mucho ms eficientes en los pases en desarrollo sufren prdidas en divisas que se calculan en US$494 millones, en el caso de Brasil, US$151 millones, en el de Sudfrica y US$60 millones, en el de Tailandia, todos pases con ms de 60 millones de habitantes que viven con menos de dos dlares diarios47. Al mismo tiempo, Mozambique, pas que est desarrollando una industria azucarera competitiva y que emplea gran cantidad de jornaleros agrcolas, queda excluida de los mercados de la Unin Europea mediante una cuota de importacin que le permite proveer una cantidad equivalente a menos de cuatro horas de consumo de toda la Unin. Cuando se trata de la agricultura, hay lmites inequvocos para la apertura de la Unin Europea.
Polticas para el algodn y el arroz en los Estados Unidos La poltica aplicada por los Estados Unidos al algodn es otro ejemplo de distorsin de los mercados subsidiados que daan el desarrollo humano. Igual que en el caso de las polticas del azcar en la Unin Europea, los subsidios son de una magnitud increble. El Ministerio de Agricultura de los Estados Unidos calcula que los 20.000 agricultores del pas recibirn del gobierno pagos que ascienden a US$4.700 millones en 2005, monto que equivale al valor de mercado del cultivo y supera la ayuda que el pas entrega a frica Subsahariana48. Los subsidios de esta magnitud hacen recordar los sistemas de planificacin estatal que caracterizaban a la ex Unin Sovitica. Sin embargo, lo peor de esta situacin es

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el impacto de los subsidios en los productores de algodn de los pases pobres. Las distorsiones de precio causadas por los subsidios de los Estados Unidos tienen un impacto directo en estos pequeos productores, ya que hacen caer los precios mundiales entre 9% y 13% y permiten que los productores de los Estados Unidos mantengan el dominio de los mercados mundiales de exportacin con cerca de la tercera parte del total de las exportaciones del mundo. Estas exportaciones no seran factibles sin los subsidios. Los elevados niveles de apoyo fiscal en la prctica significan la inmunidad de los productores de los Estados Unidos a las seales de precio que emiten los mercados mundiales, lo que les permite incrementar la produccin independientemente de las condiciones de mercado. De manera perversa, el aumento de los subsidios gatillado cuando caen los precios mundiales genera incentivos para la expansin de la produccin en pocas de precios bajos, mientras los dems pases deben absorber costos de ajuste extremadamente altos (Figura 4.13). Cuando los precios mundiales del algodn cayeron a su punto ms bajo en 50 aos, en 2001, las prdidas atribuibles a los subsidios estadounidenses se estimaron en 1% a 3% del PIB de pases como Burkina Faso y Mal en frica Occidental, regin en la que unos dos millones de pequeos propietarios dependen del algodn como su principal, y a veces nica, fuente de ingreso. Estas prdidas afectaron directamente a los hogares pobres y la merma de ingresos comprometi la situacin nutricional y los recursos disponibles para salud, educacin e inversiones en agricultura. Slo en Benin, la cada en los precios del algodn en el perodo 2001-2002 se vincul con un aumento de la pobreza de 37% a 59% 49. Las distorsiones en el mercado mundial del algodn estn desestabilizando economas completas y los ms castigados son los pases pobres. Las exportaciones de algodn revisten una importancia marginal para los Estados Unidos, mientras que en Burkina Faso representan el 50% del valor de las exportaciones y constituyen un pilar de la economa nacional. En momentos en que el mercado mundial del algodn parece avanzar hacia otra profunda cada de precios, el FMI calcula que el empeoramiento de los trminos de intercambio en 2005 reducir el crecimiento econmico de Burkina Faso en 2,5% del PIB, de modo que la tasa de crecimiento

proyectada se reducir a la mitad50. Este resultado implica graves consecuencias para los esfuerzos de alcanzar el ODM de reducir la pobreza de ingreso a la mitad. Tambin amenaza con desestabilizar la balanza de pagos, ya que los flujos de ayuda no sern suficientes para cubrir el creciente dficit. El desarrollo humano se ver afectado tanto por el efecto en la pobreza rural como por la menor capacidad de importacin. La poltica agrcola de los Estados Unidos no es la nica causante de los problemas que afectan a los mercados internacionales del algodn; otro factor contribuyente es el aumento de la produccin en otras regiones, en especial en China, adems de los fuertes subsidios que otorga la Unin Europea51. Sin embargo, debido a que Estados Unidos es el mayor exportador del mundo, sus polticas tienen una incidencia particularmente fuerte en los mercados mundiales. No slo los pequeos agricultores que participan en la produccin de cultivos para la exportacin ven mermados sus ingresos. Las polticas estadounidenses daan a los productores nacionales de muchos pases. Entre 2002 y 2003, el arroz cultivado en los Estados Unidos al costo de US$415 la tonelada se export a US$274 la tonelada52 . Los exportadores rivales, tales como Tailandia y Viet Nam,
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En 2005, los 20.000 agricultores de algodn de los Estados Unidos recibirn del gobierno pagos por un monto equivalente al valor de mercado del cultivo y superior a la ayuda que el pas entrega a frica Subsahariana

tuvieron que ajustarse a esta competencia desleal y lo mismo debieron hacer los millones de campesinos que cultivan arroz para sus mercados nacionales. En pases como Ghana y Hait, las importaciones desde los Estados Unidos desplazaron a esos campesinos de los mercados nacionales y socavaron las posibilidades de establecer una economa rural dinmica. En Ghana, los campesinos de la parte septentrional ms pobre del pas que se dedican a cultivar arroz enfrentaron el cierre de los mercados a sus productos debido a las importaciones baratas procedentes de los Estados Unidos. El FMI se ha opuesto a recurrir a los aranceles para restringir estas importaciones, aduciendo que no existen pruebas de competencia desleal. Es una decisin que no cuadra con los pagos presupuestarios de US$1.300 millones realizados en 2003 por el pas por concepto de arroz, monto que representa casi tres cuartas partes del valor de produccin.
Reformular las normas para la agricultura La Ronda de Doha es la oportunidad para eliminar uno de los ejemplos ms notorios de comercio desleal y si bien los subsidios agrcolas de los pases desarrollados tienen un historial vil y de larga data, su reduccin ahora es ms urgente que nunca antes pues ello permitira eliminar uno de los obstculos que impiden avanzar hacia el cumplimiento de los ODM. Sin embargo, los progresos en esta direccin han sido magros. Desde el inicio de la Ronda de Doha, en Estados Unidos se aprobaron leyes que aumentan el apoyo a la agricultura en unos US$7.000 millones al ao53. Las nuevas leyes asimismo estrecharon los vnculos entre subsidios y produccin que se haban distendido en el marco de las leyes vigentes anteriormente. De manera similar, el ltimo giro en la larga epopeya de reformas a la Poltica Agrcola Comn (PAC) tampoco se presta para optimismos. Conforme a las medidas acordadas en 2003, la Unin Europea cre un marco que reestructurar, pero no disminuir, el apoyo total y de hecho, el presupuesto de la PAC aumentar en el transcurso del prximo decenio. La Unin Europea sostiene que los pagos en el marco de la Poltica reformada sern viables para la OMC y por consiguiente, quedan exentos de cualquier reduccin convenida como resultado de la Ronda de Doha. Cmo afectar la reforma de la PAC el nivel general de apoyo segn tal pol-

tica? Una evaluacin realizada por la OCDE sobre la base de proyecciones que captan el efecto de la nueva estructura de pagos concluye que, como resultado de la reforma, el apoyo a los productores seguir siendo de ms de la tercera parte del valor de produccin (y el Estimado de Apoyo al Productor apenas disminuir en un poco ms del 1%)54 . Puesto que los pagos an estn vinculados con la produccin anterior y el tamao de la propiedad, el apoyo seguir beneficiando a los agricultores ms grandes y ms ricos. Si bien cambiar la estructura de los pagos, el precio sostn seguir representando el 52% del total bajo la PAC reformada. En la propia OMC estn surgiendo nuevas amenazas. En lugar de abordar de frente el desafo crucial de eliminar las distorsiones de mercado, los pases desarrollados han emprendido un elaborado ejercicio de reformulacin de los subsidios (Recuadro 4.6). Ahora se corre el peligro de que un acuerdo de la OMC deje intactas las mismas distorsiones que la Ronda de Doha intentaba eliminar, situacin que a la vez socavara las perspectivas de alcanzar los ODM. Cerrar espacios para las polticas de desarrollo La ltima ronda de negociaciones en torno al comercio mundial ampli la competencia de las normas de la OMC a nuevas reas y tambin fortaleci los mecanismos de ejecucin. En el nuevo sistema, los miembros de la OMC ahora deben cumplir todos los acuerdos adoptados como paquete, disposicin que se conoce como compromiso nico o Single Undertaking (clusula que significa que ningn tema se considerar defi nitivamente aprobado sin que lo estn tambin todos los restantes). Un procedimiento de solucin de controversias asegura el cumplimiento de los acuerdos. En forma paralela al fortalecimiento de las normas multilaterales, han proliferado los acuerdos regionales de comercio, que hoy suman unos 230 y cubren aproximadamente el 40% del comercio mundial. En cuatro reas en particular, las normas multilaterales ms drsticas o los acuerdos regionales influirn de manera importante en el desarrollo humano y la futura distribucin de los beneficios que resultan del comercio mundial: Poltica industrial, Propiedad intelectual, Servicios, Aranceles e ingresos.

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Recuadro 4.6

Cundo un subsidio no es un subsidio?

La respuesta a la pregunta planteada en el ttulo es simple: cuando lo dicen los pases desarrollados. El problema que hoy enfrentan los pases en desarrollo es que los pases industrializados han transferido su apoyo hacia reas de subsidios escasamente cubiertas por las normas de la OMC, las mismas normas que fueron diseadas bajo la fuerte inuencia de la Unin Europea y los Estados Unidos. El Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre agricultura, negociado principalmente entre la Unin Europea y los Estados Unidos, introdujo tres categoras de subsidios. Los subsidios de la caja mbar estn sujetos a todos los recortes de la ayuda acordados en la OMC; se permiten los subsidios de la caja verde, los que se consideran no distorsionadores. Entre ambos estn los subsidios de la caja azul, los cuales estn exentos de recortes si se consideran vinculados con tierras que estn dejando de ser cultivadas y que fueron introducidos por insistencia de la Unin Europea a n de dar cabida a las reformas de la poltica agrcola comn. Conforme a esta poltica, la idoneidad para recibir pagos directos est condicionada a que los productores dejen de cultivar una cierta proporcin de sus tenencias. En qu radica la importancia de estas diferencias? En que el marco de la OMC ejerce una disciplina dbil o casi nula precisamente sobre las formas de apoyo hacia las cuales los gobiernos de los pases desarrollados dirigen hoy los subsidios agrcolas. En 2001 (el ltimo ao para el cual se dispone de noticaciones de la OMC), Estados Unidos gast US$50.000 millones en pagos conforme a la caja verde, tres veces su gasto en pagos conforme a la caja mbar (ver el Cuadro). Para no ser menos, la Unin Europea tambin gast $50.000 millones en pagos conforme a la caja verde y la caja azul, ms de lo que destin a pagos de la caja mbar. En ambos casos, las superpotencias subsidiadoras han podido mantenerse por debajo del techo jado por la OMC para los subsidios,

a travs de la reestructuracin del apoyo general, ms que del recorte. Lo que resulta de todo esto es que muchos de los subsidios que permiten que Europa exporte cereales y que los Estados Unidos exporten arroz, algodn, maz y otros cultivos bajo el costo en los mercados mundiales no son, para los nes de la OMC, catalogados como subsidios a las exportaciones ni subsidios que distorsionan el comercio y por lo tanto, podran quedar fuera de cualquier acuerdo destinado a recortarlos. Algunos pases en desarrollo ya han recurrido a los paneles de disputas de la OMC para cuestionar subsidios especcos. En el caso del algodn, Brasil cuestion con xito la clasicacin hecha por Estados Unidos de sus pagos directos como pertenecientes a la caja verde. Los subsidios al azcar aplicados por la Unin Europea tambin han sido puestos en tela de juicio satisfactoriamente por Brasil, la India y Tailandia y un panel de la OMC decidi que estos subsidios no cumplen con sus normas. Sin embargo, existe cada vez ms peligro de que un acuerdo de la OMC deje espacio suciente para permitir que el apoyo agrcola general, segn la denicin de estimacin de apoyo al productor de la OCDE, se mantenga en torno al nivel actual, si bien en un nuevo envase. Un resultado como este reducira en forma drstica la credibilidad de cualquier acuerdo agrcola de la Ronda de Doha. Si bien no todos los subsidios provocan el mismo nivel de distorsin, la transferencia anual de pagos multimillonarios a la agricultura a gran escala sin lugar a dudas provoca graves distorsiones de mercado, incluso si estos pagos se catalogan nominalmente como no distorsionadores. Lo anterior es especialmente cierto en sectores que producen enormes excedentes destinados a los mercados mundiales. A lo menos, tales pagos constituyen una garanta que cubre riesgos, recursos de capital para inversiones y una fuente de garanta para prstamos. Desde la perspectiva de los campesinos algodoneros de Burkina Faso o los productores de arroz de Ghana,

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

Los subsidios grandes quedan al margen de las normas de la Organizacin Mundial del Comercio
US$, 2001/2002 (miles de millones)

la precisin legal de la OMC a la hora de clasi car los subsidios no tiene tanta urgencia como determinar si los subsidios de los pases ricos socavan o no sus formas de sustento. El problema del actual

Unin Europea Caja mbar Mximo caja mbar permitido segn normas de la OMC Caja azul Caja verde
Fuente: OMC 2005

Estados Unidos 14,4 19,1 0,0 50,7

marco de normas para la agricultura es que institucionaliza prcticas comerciales injustas cubiertas por un barniz de legalidad de la OMC, con lo cual se debilita la legitimidad del propio sistema multilateral basado en normas. Uno de los puntos de referencia a la hora de ponderar los resultados de la Ronda de Doha en su conjunto debera ser la formulacin de normas de la OMC que prohban la competencia injusta entre pases desarrollados y en desarrollo.

44,3 75,7 26,7 23,3

Fuente: Servicio de Investigaciones Econmicas, del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos; Watkins, 2003b.

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Poltica industrial Una de las tareas ms urgentes y difciles que encaran los pases en desarrollo es la formacin de capacidades para incursionar en reas del comercio mundial de mayor valor agregado. Por los motivos explicados anteriormente, una poltica industrial y tecnolgica activa es un requisito primordial en este aspecto. Sin embargo, las actuales normas vigentes restringen gravemente el campo de accin de los gobiernos en esta rea. Varios acuerdos de la OMC restringen expresamente el espacio normativo disponible a los gobiernos. El Acuerdo sobre Subsidios prohbe una amplia gama de incentivos fiscales y crediticios para las exportaciones y de manera similar, el Acuerdo sobre Medidas de Inversin Relacionadas al Comercio (TRIM) veda el uso de herramientas que alguna vez utilizaron con provecho las economas de Asia Oriental y otras para maximizar el beneficio de las inversiones extranjeras, entre ellas exigencias de contenido local, transferencias tecnolgicas, empleo de mano de obra local e investigacin y desarrollo. Todo esto parece ser injustificado. No toda poltica industrial ha funcionado y sobran ejemplos de polticas de esta naturaleza que fueron capturadas por grupos de inters o que culminaron en onerosos proyectos industriales intiles. Al mismo tiempo, es difcil encontrar ejemplos de sectores que hayan competido con buenos resultados en los mercados mundiales en que no hubiera estado involucrado activamente el Estado. Muchas de las medidas que secundaron el desarrollo industrial de Asia Oriental hoy estn proscritas por las normas de la OMC55. China recurri de manera profusa a disposiciones respecto de contenido local y transferencia tecnolgica, las cuales permitieron el surgimiento de empresas competitivas en el mbito mundial que rpidamente escalaron hacia reas del comercio mundial de mayor valor agregado. La industria aeronutica de Brasil, la tercera mayor fuente de ingresos de exportacin de ese pas, cont con el respaldo de crditos subsidiados. En la India, el sector de ms rpido crecimiento de repuestos de automviles recibi apoyo mediante la regulacin de los inversionistas extranjeros y la aplicacin de normas sobre contenido local (Recuadro 4.7). En Amrica Latina, donde la industria de repuestos de automviles se ajusta a las normas propuestas por la OMC, las empresas nacionales prcticamente fue-

ron eliminadas del mercado por compaas transnacionales extranjeras56. El objetivo de la poltica industrial debera ser crear las condiciones necesarias en los pases para adquirir las capacidades tecnolgicas requeridas para aumentar la productividad, maximizar las ventajas del comercio y desarrollar ventajas comparativas dinmicas57. La proteccin generalizada y los desincentivos a la inversin extranjera no sirven. Para conseguir sus objetivos, la poltica industrial necesita concentrarse en nuevos sectores dinmicos, ofrecer proteccin limitada en el tiempo contra las importaciones y promover actividades que generen inversiones y difusin de las tecnologas. En este proceso, la interaccin transparente entre el sector pblico y el privado es de importancia crucial. Normas ms generales de la OMC podran promover la transparencia y la predictabilidad necesaria para asegurar que las polticas industriales no precipiten controversias comerciales, como sucede cada vez ms con mayor frecuencia entre los Estados Unidos y la Unin Europea. Sin embargo, el sistema actual no est en absoluto sincronizado con lo que se necesita para fortalecer los vnculos entre el comercio y el desarrollo humano. Como punto de partida para la reforma, se debera recocer que el multilateralismo no tiene como fin imponer procedimientos comunes o un esquema de libre mercado para los pases con enfoques diferentes y distintos grados de desarrollo, sino aceptar el argumento que defiende polticas pblicas diversas. El sistema basado en normas podra, as, concentrarse en el desafo primordial de fortalecer la previsibilidad y evitar el conflicto.
Propiedad intelectual Las normas sobre propiedad intelectual inciden fuertemente en el desarrollo humano. Influyen en las condiciones bajo las cuales los pases pobres pueden adquirir y adaptar las nuevas tecnologas que requieren para aumentar su nivel de vida y triunfar en el comercio mundial. Y tambin influyen en el acceso a medicamentos. Cualquier norma sobre propiedad intelectual deber encontrar el equilibrio entre dos objetivos: crear incentivos para la innovacin a travs de las patentes y otras medidas y diseminar al mximo los beneficios de la innovacin. El acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el

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Comercio (ADPIC) de la OMC y las variaciones ADPIC-plus en acuerdos regionales y bilaterales no han logrado balancear los intereses de los dueos de las tecnologas con los intereses del pblico ms amplio. El acuerdo sobre los ADPIC establece un sistema mundial para los derechos de propiedad intelectual que se basa en el nivel de proteccin brindado por los pases ms desarrollados del mundo y que incluye un perodo de proteccin de 20 aos para la patente. Si reducimos el alcance del nuevo sistema a sus aspectos ms esenciales, veremos que aumentar el precio de las tecnologas patentadas, generar ganancias para los dueos de las patentes y aumentar el costo de transferencia de las tecnologas. Hoy, las empresas de los pases desarrollados poseen del 96% de las regalas (royalty) por paten-

tes y reciben US$71.000 millones al ao por este concepto58. El acuerdo sobre los ADPIC amenaza con profundizar la brecha digital entre los pases tecnolgicamente ricos y pobres. Histricamente, la capacidad de copiar tecnologas ideadas en pases econmicamente desarrollados ha sido un factor importante en la habilidad de otros pases para ponerse al nivel de los dems. En el siglo XIX, los Estados Unidos copiaron las patentes britnicas. En Asia Oriental, Japn, la Repblica de Corea, la Provincia China de Taiwn y China han perfeccionado tecnologas a travs de la ingeniera inversa y el copiado. Hoy, los pases que se encuentran en lo ms alto de la escala tecnolgica han eliminado la posibilidad de aplicar tales estrategias. En momentos en que la tecnologa es cada vez ms importante

El acuerdo sobre los ADPIC amenaza con profundizar la brecha digital entre los pases tecnolgicamente ricos y pobres

Recuadro 4.7

El sector de partes de automvil de la India

Un importante motor del desarrollo industrial es la integracin de las empresas locales a las cadenas mundiales de suministro. Los buenos resultados dependen fundamentalmente de las polticas industriales. La cadena de suministro ms desarrollada del mundo es la de la industria automotriz. En el ltimo decenio, las empresas de la India han surgido con una fuerza notable, especialmente en el sector de los repuestos, y compaas como Bharat Forge, Brakes India y Sundaram han alcanzado reas de produccin de bastante valor agregado, a menudo en alianza con empresas multinacionales. En este sentido, el contraste con Amrica Latina es sorprendente pues la industria relativamente desarrollada de estos pases fue desalojada de los mercados nacionales y regionales por compaas automotrices extranjeras que utilizaban sus propios proveedores. A los buenos resultados en las exportaciones sigui un prolongado perodo de proteccin del mercado. Las altas barreras a las importaciones crearon incentivos para que los inversionistas extranjeros se ubicaran en la India y forjaran alianzas con empresas locales. Estas barreras se eliminaron en forma gradual, de manera absolutamente contraria a lo sucedido en Amrica Latina. En la India, los aranceles aplicados a automviles y repuestos de automviles importados llegaban en promedio a ms del 30% a mediados de los noventa, mientras que en Amrica Latina no superaban el 3%. La cadena de suministro de repuestos de automviles se ha desarrollado con velocidad. El valor de la produccin aument de
Fuente: Sutton 2004; Tewari 2003.

US$2.400 millones en 1997 a US$4.200 millones en 2001. La India tambin ha emergido como un importante exportador y en la actualidad, los envos dan cuenta de alrededor del 15% de la produccin del sector, con lo cual llegan a US$800 millones en trminos de valor en 2002-2003. Las comparaciones internacionales muestran que las empresas indias ms destacadas son competitivas a nivel mundial en una amplia variedad de productos para automviles y que las compaas nacionales han reducido drsticamente los ndices de defectos y usan mano de obra calicada para dominar nuevas tecnologas. Los datos provenientes de investigaciones a nivel de empresas indican que es poco probable que los cambios en las normas de la OMC debiliten la posicin de las empresas nacionales pues la mayora de los inversionistas extranjeros sostienen que los proveedores de la India son tan ecientes como quienes proveen alternativas importadas. Las restricciones en trminos de contenido nacional se utilizaron para estimular el desarrollo de la industria de repuestos, pero este tipo de polticas no siempre es adecuada ni arroja buenos resultados. No obstante, en este caso una industria en ciernes fue correctamente alimentada con la participacin de las empresas automotrices internacionales. El problema clave en otros casos es saber si las empresas multinacionales se abastecern en los mercados nacionales toda vez que las normas de la OMC descartan las normas sobre contenidos locales.

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para la competitividad del comercio internacional, el creciente costo de importacin de las tecnologas podra marginalizar an ms a muchos pases en desarrollo. Las amenazas al desarrollo humano que plantea el acuerdo sobre los ADPIC son especialmente pronunciadas en la salud pblica59. Las condiciones bajo las cuales entran al mercado los productos genricos producidos por el mtodo de ingeniera inversa y luego compiten con los productos de marca o patentados influyen fuertemente en los precios de los medicamentos. Por ejemplo, cuando la versin genrica del fluconazole, medicamento usado en el tratamiento del VIH/SIDA, entr al mercado de Tailandia, los precios disminuyeron al 3% de su nivel inicial. El fortalecimiento de las normas sobre propiedad intelectual demorar la entrada de drogas genricas e impulsar los precios al alza. La demanda de medicamentos es muy sensible a los precios en los pases pobres, donde los hogares pagan tres cuartas partes de su costo. Un clculo para la India sugiere que para los hogares el costo que se asocia con mayores precios de los medicamentes aumentar en US$670 millones y casi duplicar el gasto actual en medicamentos contra las bacterias60. Los proveedores pblicos de salud tambin tendrn que ajustarse a los costos ms altos. El gobierno de Costa Rica calcula que su presupuesto de productos farmacuticos tendr que multiplicarse por cinco para mantener la cobertura universal sin considerar el acceso a medicamentos genricos. Las preocupaciones respecto del aumento de precio de los medicamentos que generara una mayor proteccin de la propiedad intelectual indujeron en 2003 a los gobiernos a adoptar la Declaracin de Doha relativa a la salud pblica. En principio, la Declaracin fortalece el derecho de los pases con capacidades de fabricacin insuficientes de usar las licencias obligatorias para importar copias de bajo costo de medicamentos patentados y as promover la salud pblica. Consigna que el acuerdo sobre los ADPIC no debe impedir que los Miembros adopten medidas para proteger la salud pblica61. Est por verse si la Declaracin ser interpretada en el espritu que refleja este compromiso. En un hecho esperanzador y respondiendo a presiones internacionales, las empresas farmacuticas bajaron los precios de los medicamentos utilizados en el tratamiento del VIH/SIDA a niveles cercanos al costo.

Sin embargo, no queda claro si esta medida debilitar la proteccin de sus derechos de propiedad intelectual en productos patentados que se utilizan para tratar problemas de salud de perfi l ms bajo como la diabetes (que afecta a 115 millones de personas de pases en desarrollo), y el cncer crvicouterino (que afecta a 400.000 mujeres de naciones en desarrollo) o para prevenir enfermedades como la neumona (que causa una cuarta parte del total de muertes infantiles del mundo) 62 . Pero incluso si la declaracin se interpreta segn el espritu de Doha, los pases desarrollados estn exigiendo disposiciones de ADPIC plus en muchos acuerdos regionales que fortalecen explcitamente la proteccin proporcionada a las empresas farmacuticas mucho ms all de las estipulaciones de la OMC y, adems, restringen el espacio normativo para los gobiernos. De hecho, algunos pases en desarrollo parecen haber adoptado estrategias de negociacin comercial que aceptan la proteccin ms rigurosa de las patentes a cambio de obtener mejor acceso a los mercados63. Los tratos cerrados han sido desproporcionados, situacin que refleja las desigualdades en el poder negociador (Recuadro 4.8).
Comercio de servicios La liberalizacin del comercio de servicios ofrece potenciales beneficios para los pases en desarrollo. El problema es que los pases industriales han concentrado su atencin en reas que amenazan con socavar las perspectivas del desarrollo humano y han dejado de lado la liberalizacin de reas que podran ser de provecho para los pases pobres. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) define el marco para el establecimiento de normas multilaterales jurdicamente vinculantes en la OMC y cubre cuatro modos de suministro: el transfronterizo (como el comercio electrnico y las telecomunicaciones); el consumo en el extranjero (el turismo y las disposiciones de salud, entre otros); la presencia comercial (por ejemplo, a travs del establecimiento de bancos, compaas de seguro o instituciones financieras), y el movimiento temporal de personas. Los pases desarrollados han concentrado sus esfuerzos casi exclusivamente en la presencia comercial. Su prioridad ha sido el establecimiento de normas de la OMC que refuercen el derecho de bancos, compaas de seguro y otros proveedores multilate-

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Recuadro 4.8

Ir ms all de la Organizacin Mundial del Comercio

En los ltimos aos hemos sido testigos de drsticos cambios en la poltica comercial de los EE.UU. Mientras la OMC sigue siendo un importante epicentro, los Tratados de Libre Comercio regionales y bilaterales se utilizan para fortalecer y ampliar las disposiciones multilaterales. Unas de las que ms se destacan son las normas sobre propiedad intelectual. Muchas de las negociaciones en las que se est llegando a acuerdo generan inquietudes en relacin con el desarrollo humano. Los acuerdos bilaterales establecidos con Jordania (2000), Viet Nam (2001), Chile (2003), Marruecos (2004), Australia (2004) y el acuerdo regional con seis pases en el marco de la Zona de Libre Comercio de Centroamrica (CAFTA, 2004) han generado disposiciones del tipo ADPIC-plus. Si bien las disposiciones ms precisas varan, existen tres temas recurrentes:

paas genricas producir copias de medicamentos patentados de bajo costo a n de propiciar la salud pblica. Tambin es posible importar productos patentados que se venden a menor costo en el extranjero, disposicin conocida como importaciones paralelas. Los Tratados de Libre Comercio debilitan ambas disposiciones. Por ejemplo, algunos acuerdos limitan el uso de las licencias obligatorias a situaciones de emergencia y casos de probado comportamiento anticompetitivo. La responsabilidad de los pases en desarrollo pobres de probar que se trata de una emergencia o de un comportamiento anticompetitivo, probablemente limite la posibilidad de recurrir a las licencias obligatorias. De igual modo, mientras el acuerdo sobre los ADPIC permite a los miembros de la OMC cierto nivel de exibilidad a la hora de decidir si autorizar o no la importacin paralela de medicamentos patentados, la mayora de los Tratados de Libre Comercio permite a los titulares impedir tal situacin. El efecto general de estas disposiciones ser limitar la capacidad de los gobiernos de presionar para reducir los precios de los medicamentos. El peligro estriba en que el aumento en el margen de utilidades para la industria farmacutica comprometer la capacidad de los estados de abordar los desafos relativos a la salud pblica. Algunos pases en desarrollo han estado dispuestos a comprometerse con normas de propiedad intelectual ms rigurosas al tiempo que buscan concesiones en otros mbitos. El acceso preferencial al mercado de Estados Unidos es el principal incentivo en las negociaciones, especialmente en cuanto a los bienes agrcolas. Sin embargo, el proceso de negociacin ha generado algunos resultados poco equilibrados. El CAFTA otorga acceso limitado al mercado a los seis pases involucrados (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la Repblica Dominicana). En el caso del azcar, cultivo en el cual estos pases tienen ventajas considerables, los aranceles seguirn en niveles superiores al 100% y las importaciones se restringirn al 1,7% del mercado. Mientras tanto, los Estados Unidos consiguieron amplias oportunidades de acceso a los mercados con el arroz en la medida en que obtuvieron cuotas libres de impuestos inmediatas con un aumento anual del 5%. Ms de un tercio de las exportaciones de arroz de los Estados Unidos ingresar ahora libre de impuestos, en circunstancias que antes estaba sometido a aranceles de entre 15% y 60%. A cambio de ventajas de mercado limitadas, en el mejor de los casos, para un cultivo de exportacin producido principalmente por grandes agricultores comerciales, los pases en desarrollo del CAFTA decidieron aceptar normas de propiedad intelectual que podran comprometer la salud pblica y la innovacin tecnolgica y que exponen a sus propios productores de arroz a una competencia altamente subsidiada proveniente del sector arrocero de los Estados Unidos.

Extensin y expansin de la proteccin de las patentes: Todos los Tratados de Libre Comercio otorgan proteccin de las patentes por un plazo de 20 aos, tal como lo estipula la OMC. En ciertas condiciones, exigen una prolongacin del perodo de proteccin. Por ejemplo, los titulares de patentes en el marco del CAFTA pueden solicitar extensiones para compensar cualquier demora de los organismos scalizadores nacionales en el otorgamiento de la patente. Adems, todos los Tratados de Libre Comercio van ms all del acuerdo sobre los ADPIC en cuanto a fortalecer la proteccin de las patentes en el caso de plantas y animales.

Restricciones sobre uso de datos clnicos: Antes de que se otorguen las patentes para medicamentos, las compaas farmacuticas deben registrar los datos de ensayos clnicos ante los organismos nacionales de inscripcin de medicamentos. Acceder a tales datos es importante para las empresas productoras de medicamentos genricos ya que les permite producir copias de medicamentos patentados sin tener que repetir ensayos costosos. Por su parte, el acuerdo sobre los ADPIC slo establece que los gobiernos deben impedir el uso comercial injusto de datos. Por el contrario, la mayora de los Tratados de Libre Comercio disponen de un perodo de exclusividad de mercado de cinco aos que resulta coherente con las leyes de los Estados Unidos. Durante este perodo, se prohbe el acceso a los datos de los ensayos, con lo cual se podra retrasar la entrada al mercado de los medicamentos genricos y limitar la posibilidad de utilizar licencias obligatorias. Adems, la exclusividad es transfronteriza; las restricciones que se aplican en un pas (por ejemplo en los Estados Unidos.) tambin son vlidas en otro (por ejemplo, Nicaragua) y en toda la jurisdiccin del Tratados de Libre Comercio.

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Restricciones sobre licencias obligatorias e importaciones paralelas: En el marco del acuerdo sobre los ADPIC, los gobiernos pueden autorizar licencias obligatorias que permitan a las com-

Fuente: Tussie 2005; Mayne 2005; Departamento de Agricultura de Estados Unidos, Servicio Agrcola Extranjero 2005.

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Reducir las restricciones sobre el movimiento temporal de mano de obra signicara enormes ganancias para los pases en desarrollo

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rales de servicios para operar en los pases en desarrollo en condiciones equivalentes a las que rigen para los proveedores nacionales. Esta estrategia negociadora refleja la sostenida campaa de presin llevada a cabo por organismos que representan a las empresas proveedoras de servicios financieros, a quienes tales normas les abriran el mercado mundial. Los pases en desarrollo, en tanto, han dado mayor importancia a otras reas, en especial la reduccin de obstculos al movimiento temporal de mano de obra. Los esfuerzos para promover la total liberalizacin de los servicios en los pases en desarrollo a travs de la OMC estn totalmente fuera de lugar, si bien en algunos casos en efecto arrojan beneficios. Un factor importante que restringe el desarrollo humano, el crecimiento y el comercio son los servicios de mala calidad y aqu la presencia de empresas extranjeras que presten tales servicios puede modernizar la infraestructura del transporte, reducir el costo de las telecomunicaciones y mejorar el acceso al crdito. Sin embargo, es mejor que la liberalizacin se emprenda a travs de estrategias nacionales que se encuentren arraigadas en la planificacin en pos de los ODM y en metas ms amplias del desarrollo humano, no a travs de normas para el comercio multilateral. Este es especialmente el caso de reas como el abastecimiento de agua y los servicios de salud y educacin. Antes de aplicar cualquier rgimen de la OMC, deberan evaluarse exhaustivamente las repercusiones que tendran las normas (sector por sector) en el desarrollo humano, disposicin que fue incluida en el acuerdo AGCS, pero hasta la fecha ha sido letra muerta. Los pases desarrollados no han estado dispuestos a emprender negociaciones de fondo respecto del movimiento temporal de mano de obra, si bien es en este campo donde los pases en desarrollo podran obtener los mayores beneficios. Reducir las restricciones sobre el movimiento temporal de mano de obra es una oportunidad para que los pases en desarrollo exploten una de sus ventajas comparativas ms grandes: salarios bajos vinculados, en muchos casos, a una elevada calificacin. Consideremos, por ejemplo, el sector de programas de informtica de la India que explica el 16% de todas las exportaciones y brinda empleo a 500 millones de personas. Dos terceras partes de las exportaciones van hacia los Estados Unidos de Amrica y otra cuarta parte a Europa. En casi la mitad de estas exportaciones,

que en 2002 representaron ms de US$3.000 millones, hay involucrado personal profesional que hace la entrega en terreno64, prestacin que depende del acceso a los mercados. El acceso a stos se ve dificultado por algunos problemas relacionados con la inmigracin y por las onerosas exigencias que deben cumplirse para obtener visa65. Los potenciales importadores de servicios profesionales desde la India primero deben agotar las posibilidades en los mercados nacionales de mano de obra para demostrar que no existe ninguna alternativa de oferta de mano de obra, adems de cumplir con los requisitos de paridad salarial. Esto ltimo significa que los empleadores deben pagar el salario en curso en el pas anfitrin (invalidando las ventajas de costo), mientras que los trabajadores extranjeros deben hacer aportes al sistema de seguridad social (a cuyas prestaciones no tienen derecho). Los ingenieros de programas tambin deben cumplir con determinadas exigencias de experiencia mnima (cinco aos en el Reino Unido y tres aos en los Estados Unidos) y pasar por procedimientos engorrosos para la emisin de los permisos de trabajo pertinentes. Existen asimismo restricciones para el contingente de trabajadores que puede entrar al pas y complejas pruebas de necesidades econmicas que hay que superar. Los controles de inmigracin representan obstculos an ms espectaculares a la entrada de mano de obra no calificada. Las diferencias salariales entre un mecnico zambiano o un jornalero agrcola hondureo y sus contrapartes en Europa o Amrica del Norte son enormes. En promedio, la diferencia salarial entre los pases desarrollados y en desarrollo es de 10:1, esto es, cinco veces la diferencia habitual en los precios de las mercancas. De esto se concluye que el acceso temporal a mercados laborales de salarios ms altos ofrece enormes ventajas, ventajas que se cierran debido a las polticas sobre migracin. El movimiento temporal de mano de obra podra traducirse en enormes beneficios para el bienestar social. Se ha calculado que una transferencia de trabajadores calificados y no calificados desde el mundo en desarrollo tendra un potencial impacto de US$157.000 millones anuales y equivaldra a 3% de la fuerza laboral de los pases industriales. Si bien los pases en desarrollo seran los principales beneficiarios, los pases industriales tambin ganaran gracias al mayor crecimiento y al aumento de

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las recaudaciones tributarias. Al igual que en el caso del comercio de bienes, sin embargo, tambin habra perdedores en los pases desarrollados: los trabajadores no calificados que estuvieran compitiendo en el mismo sector del mercado laboral que los trabajadores nuevos llegados del exterior podran sufrir topes o inclusos mermas en sus salarios. Estos clculos no debieran tomarse como indicativos de los resultados precisos, ya que slo apuntan a posibles magnitudes. No obstante, para darle un contexto a los beneficios que hemos calculado, un acuerdo de la Ronda de Doha que liberalice el 40% del comercio de productos agrcolas y manufacturados generara beneficios estimativos en bienestar de slo US$70.000 millones66.
Aranceles e ingresos Acuerdos de asociacin econmica Las normas multilaterales y regionales de comercio influyen directamente en los aranceles y en otras polticas de importacin, como asimismo en los ingresos asociados, y si bien los acuerdos regionales en que participan los Estados Unidos han concitado la atencin en los debates internacionales, las polticas de la Unin Europea tambin son importantes. En 2000, la Unin Europea acord revisar su sistema de preferencias comerciales con los pases pertenecientes al grupo de frica, el Caribe y el Pacfico (ACP) sustituyendo el Acuerdo de Coton por un nuevo conjunto de Acuerdos de Asociacin Econmica con seis regiones de ACP que abarcan 76 pases. Este acuerdo, que debe entrar en vigencia en 2008, definir los trminos de las relaciones comerciales de Europa con algunos de los pases ms pobres del mundo. Est por verse todava si tales trminos sern consecuentes con la mstica del desarrollo humano y los ODM. Bajo las normas de la OMC, los acuerdos regionales de comercio deben ampliar la liberalizacin a prcticamente todo el comercio y la Unin Europea ha adoptado este compromiso como eje central de su mandato de negociacin. Adems de las reducciones arancelarias, la Unin Europea tambin planea cubrir en las negociaciones de liberalizacin una serie de gravmenes no arancelarios que afectan las importaciones, el comercio de servicios y los denominados temas de Singapur sobre polticas de competencia, facilitacin de las inversiones y adquisiciones de parte de los gobiernos. No hay planes de

disposiciones especiales para que los pases de ACP limiten los auges de las importaciones. Tomado en conjunto, el mandato tiene el potencial de generar resultados poco equilibrados y negativos para el desarrollo humano. Consideremos en primer lugar las implicaciones de la liberalizacin de prcticamente todo el comercio. Para los gobiernos de los pases ricos, esta disposicin incide slo marginalmente en los ingresos pblicos. En frica Subsahariana, en cambio, los aranceles representan cerca de la tercera parte de los ingresos que percibe el gobierno y esta proporcin sube a 50% en el caso de Lesotho y Uganda. Aunque la disminucin de los aranceles no necesariamente se traduce en ingresos ms bajos dado que un aumento suficiente de las importaciones puede contrarrestar los efectos de la baja impositiva, las posibilidades de que ocurra un fuerte descenso son bastante grandes. Un exhaustivo estudio concluye que tres cuartas partes de los pases de ACP podran perder 40% o ms de sus ingresos impositivos y ms de la tercera parte perdera 60%67. Un resultado de esta naturaleza tendra consecuencias graves para el financiamiento fiscal de los servicios bsicos y la infraestructura econmica. Existen otros aspectos del mandato que tambin son problemticos. Durante la Ronda de Doha, el intento de la Unin Europea de conseguir un acuerdo de la OMC acerca de los temas de Singapur contribuy a la paralizacin de las negociaciones y muchos pases en desarrollo, en especial de frica Subsahariana, se opusieron a fortalecer las normas de la OMC en estas reas. Las negociaciones multilaterales sobre los temas de Singapur se suspendieron por motivos prcticos. Los crticos ahora sostienen que la Unin Europea est utilizando su poder de negociacin respecto de los pases de ACP para evitar la oposicin en la OMC y establecer normas ms restrictivas recurriendo a la puerta trasera de las negociaciones comerciales regionales. De manera similar, tambin causa problemas que la Unin Europea impidiera la aplicacin de normas para mejorar la capacidad de los pases de ACP de proteger sus economas contra aumentos repentinos de las importaciones por ltimo en el caso de productos subsidiados en el marco de la Poltica Agrcola Comn. Se mantiene la incertidumbre respecto de los trminos que aplicar la Unin Europea en su mandato de negociacin. En la prctica, tiene va-

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Sera un error utilizar las negociaciones regionales de comercio para ejercer presin sobre los gobiernos para que stos procedan a una rpida liberalizacin

rias alternativas. Si bien algunos pases de la Unin Europea han puesto nfasis en la naturaleza vinculante del requisito de la OMC de liberalizar prcticamente todo el comercio, esta norma est abierta a la interpretacin y es poco probable que se llegue a una confrontacin en la OMC. Si bien muchos pases de frica Subsahariana podran salir ganando con aranceles ms bajos, en especial para promover el comercio intra-regional, sera un error utili-

zar las negociaciones regionales de comercio para ejercer presin sobre los gobiernos para que stos procedan a una rpida liberalizacin. En vista del impacto potencialmente negativo en los pases de la Poltica Agrcola Comn de abrirse al comercio de productos agrcolas subsidiados, la Unin Europea tambin podra ser mucho ms flexible en la provisin de proteccin a las importaciones vinculadas con los subsidios de tal poltica.

Ms all de las normas: productos bsicos, los nuevos guardianes y la formacin de capacidades

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No son slo las normas fraudulentas imperantes en el sistema comercial del mundo que inclinan la balanza del poder en contra de los pases en desarrollo. Al mismo tiempo, los profundos cambios estructurales en la economa mundial estn reduciendo las oportunidades de las economas vulnerables para asegurar los beneficios del comercio necesarios para impulsar el desarrollo humano. Hay dos tendencias que son especialmente problemticas, una de larga data y otra ms reciente. La primera es la prolongada depreciacin que afecta los precios de los productos bsicos y la segunda, el creciente poder de los guardianes del mercado, tales como los supermercados. Adems del cambio secular en la estructura del comercio mundial, los pases pobres enfrentan, como ya es habitual, restricciones de capacidad en sus propias economas. El nivel de formacin de capacidades aceptable en la actualidad es muy inferior a lo que en realidad se necesita. La crisis de los productos bsicos Los precios econmicos apropiados deben fijarse no al nivel ms bajo posible, sino a un nivel suficiente para proporcionar a los productores una alimentacin adecuada y otros estndares para sus condiciones de vida y es en el inters de todos los productores que el precio de un producto no se reduzca por debajo de ese nivel y los consumidores no tienen

derecho a esperar que se haga68. Ha pasado medio siglo desde que el economista britnico John Maynard Keynes hiciera estos comentarios. Su visin haba sido moldeada por los recuerdos de la Gran Depresin, cuando el colapso de precios de los productos bsicos contribuy al derrumbe del sistema mundial de comercio, caus masivos trastornos sociales y profundiz las tensiones internacionales. Ms de 50 aos despus, millones de productores de bienes bsicos enfrentan una depresin incluso ms severa que aquella de los aos treinta. Mientras el vertiginoso crecimiento en China ha apuntalado una recuperacin de los precios de algunos productos bsicos, los precios bajos e inestables estn socavando el avance hacia los ODM en un grupo grande de pases. Y, sin embargo, esta crisis de los mercados de productos bsicos no figura siquiera en la agenda del comercio internacional. Si la comunidad internacional tiene el serio propsito de reducir la extrema pobreza a la mitad y alcanzar los dems ODM, este cuadro tendr que cambiar. La prolongada crisis que afecta los mercados del caf demuestra las devastadoras consecuencias de la crisis ms general que aflige a los mercados de productos bsicos. En las elegantes cafeteras de los pases de alto ingreso, donde el precio del caf y las utilidades de las tiendas minoristas suben rpidamente, las crisis del caf es difcil de dimensionar. Sin embargo, est destruyendo los medios de vida de ms de 20 millones de hogares donde la produccin

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cafetalera de los pequeos productores constituye una vital fuente de ingresos. Durante ms de un decenio, los productores de caf han estado atrapados en un movimiento a la baja de los precios y estn produciendo ms y ms caf en un desesperado esfuerzo, por lo dems contraproducente, para proteger sus ingresos. A fines de los aos ochenta, los pases exportadores de caf reciban unos US$12.000 millones por sus exportaciones. En 2003, exportaron ms caf, pero recibieron menos de la mitad en ingresos, apenas unos US$5.500 millones. Entre tanto, en los pases de ingreso alto, la economa del caf toma la direccin opuesta. Desde 1990, las ventas minoristas han aumentado de unos US$30.000 millones a US$80.000 millones69. Los bajos precios mundiales redujeron los costos y empujaron al alza los mrgenes de utilidad de los seis torradores de caf que explican el 50% del comercio mundial, al igual que las utilidades de los minoristas. Los pases exportadores, entre tanto, han visto disminuir drsticamente su porcentaje del gasto a nivel de consumidor final (de una tercera parte a una dcimo tercera parte)70. Desde el punto de vista de las fincas de los pequeos productores de caf, el cambio ha sido ms dramtico an. Por cada dlar de caf arbico de la ms alta calidad proveniente de Tanzana que se vende en los cafs de los Estados Unidos de Amrica, el campesino ahora recibe menos de un centavo (Recuadro 4.9). Los exportadores de pases en desarrollo han debido absorber enormes crisis econmicas como resultado de la cada de precios. Nueve pases de frica Subsahariana y Amrica Central dependen del caf para la cuarta parte o ms de sus ingresos de exportacin. En cada caso, la baja repentina de los precios ha socavado el crecimiento y la generacin de ingresos que son fundamentales para acelerar el ritmo de avance hacia los ODM. La mayora de los productores son pequeos agricultores, de modo que la baja de precios afect directamente el ingreso familiar y el acceso a servicios bsicos como la salud y la educacin71. Uno de los pases ms afectados es Etiopa72 , donde el caf es el cultivo comercial ms importante y genera ms de 60% de los ingresos en divisas y 10% de los ingresos pblicos. Cerca de 25% de la poblacin participa de manera directa o indirecta en la produccin y comercializacin del caf. De lo anterior se desprende que los acontecimientos en el

mercado internacional del caf han afectado profundamente las perspectivas de Etiopa de alcanzar los ODM. A diferencia de los productores agrcolas de la Unin Europea o de los Estados Unidos, los campesinos de Etiopa no disponen de proteccin contra la cada de precios. La crisis de precios que han debido absorber los productores de Etiopa ha sido enorme. Si bien las exportaciones han aumentado en dos terceras partes desde mediados de los aos noventa, los ingresos generados por estas exportaciones han disminuido drsticamente (Figura 4.14). Ms all de las implicaciones adversas para la balanza de pago y el crecimiento econmico, las menores ganancias de

Millones de productores de bienes bsicos enfrentan una depresin incluso ms severa que aquella de los aos treinta

Recuadro 4.9

La crisis del caf

El ingreso del caf es muy importante para nuestro hogar; lo uso para pagar la matrcula escolar, las cuentas mdicas y para asuntos familiares. Pero ahora estoy perdiendo la fe en el caf; me ha decepcionado tanto. Estas son las palabras de un campesino cafetalero del distrito de Masaka cerca del Lago Victoria en Uganda Central y dan cuenta de la desesperacin que sienten millones de productores. Tal como en otros pases, el caf de Uganda es principalmente un cultivo de pequea escala, tal como la papa, el maz y las bananas, que provee una fuente de ingreso familiar. Encuestas realizada entre productores de caf entre 1999 y 2002, y que abarcaron cuatro regiones que comprenden la mitad de la produccin del pas, captan el impacto de la cada de los precios. Durante la primera mitad de los aos noventa, el aumento del ingreso familiar entre los pequeos cafetaleros, resultado de la devaluacin de las divisas, la reduccin de impuestos a los productores y la estabilidad en los precios mundiales, fue uno de los principales motores de la reduccin de la pobreza en Uganda. Sin embargo, desde 1997, los precios mundiales se desplomaron y los ajustes a los que se vieron forzados los campesinos han comenzado a revertir estos avances:

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

Mayor nivel de endeudamiento. Ms de la tercera parte de los campesinos cafetaleros declararon que no podran rembolsar un prstamo debido a la cada en los precios.

Menor consumo. Las familias informaron haber eliminado la carne y el pescado de su dieta y reducido la cantidad de comidas. El da que entrevistamos al campesino citado al inicio de este recuadro, sus dos hijos de 10 y 12 aos no haban tomado desayuno.

Menor inversin. Las familias informaron haber recortado los gastos en mantenimiento de la vivienda y compra de cabras, una fuente importante de protenas. Venta de cultivos alimentarios. Las familias informaron haber tenido que vender cosechas bsicas para pagar gastos mdicos y matrculas escolares.

Fuente: Vargas Hill 2005.

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&IGURA

0RECIOSDELCAFYPRODUCCIN EN%TIOPA

NDICE ESCALAARMNICA

6OLUMENDELASEXPORTACIONES
 

 

  6ALORDE 53MILLONES

 

6ALORDE VALUE 53MILLONES MILLION

6ALORDELAS EXPORTACIONES

  
&UENTE&!/









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la exportacin se traducen en menos oportunidades para el desarrollo humano. El caf, que se cultiva junto a otros alimentos bsicos, es la principal fuente de dinero en efectivo para los hogares vulnerables. Las ventas del caf fi nancian el gasto en educacin, salud y otras erogaciones de importancia crtica para los hogares. Es difcil estimar las prdidas fi nancieras sufridas por los hogares ya que la informacin acerca del nivel de produccin en este mbito es incompleta. Adems, en un mercado con precios sumamente fluctuantes, la eleccin de los aos de referencia influir muchsimo en la estimacin de las prdidas. Sin embargo, al recurrir al precio de 1998 de un dlar por kilo como referencia (nivel que se

aproxima al promedio de los ltimos 15 aos), empleamos datos domiciliarios para estimar cunto el menor precio de US$0,30 por kilo de 2003 redujo el ingreso de los hogares productores de caf. Estos datos indican que la el hogar promedio vendi aproximadamente 300 Kg. de caf en 2003, por lo que la prdida de ingreso como resultado de la baja del precio del caf asciende a unos US$200 por hogar; prdida enorme en un pas donde la tercera parte de la poblacin rural sobrevive con menos de un dlar al da. En el mbito nacional, la prdida se traduce en US$400 millones73, lo que significa que por cada dos dlares de ayuda recibidos por Etiopa en 2003, se perdi un dlar debido a la cada del precio del caf, merma que ha aumentado la brecha no financiada para alcanzar los ODM. Etiopa es slo un ejemplo de un problema de mucho mayor alcance. En Centroamrica, la cada de precios se tradujo en efectos econmicos que equivalen a una merma de 1,2% del PIB, sin tomar en cuenta los efectos multiplicadores. Su impacto en la pobreza se puede cuantificar a travs de los datos sobre el gasto familiar. En Nicaragua, la incidencia de la extrema pobreza entre los campesinos dedicados al cultivo de caf aument 5% en una poca en que disminuy 16% entre los hogares que no cultivaban el producto (Cuadro 4.1). La cada del ingreso familiar ha afectado otras reas del desarrollo humano, como la educacin, e ilustra cmo los problemas en los mercados de productos bsicos pueden socavar los avances hacia los ODM en un frente muy amplio. Al igual que en el sector de otros bienes, los problemas que enfrentan los productores de caf son ms fciles de describir que de resolver. La sobreoferta ha sido generada por la intensa competencia por una participacin en el mercado, la creciente produccin y una brecha cada vez mayor entre produccin y demanda (que se traduce en la

Cuadro 4.1
Cambio porcentual Hogar

Cambios en el bienestar de Nicaragua: el costo de la cada en los precios del caf 19982001

Tasa de pobreza 15 2,4

Tasa de pobreza extrema 16 5

Matriculacin escolar 9 7

Consumo per cpita 9,6 7

No productor de caf Productor de caf


Fuente: Datos de Vakis, Kruger y Mason 2004.

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acumulacin de existencias). Las prcticas comerciales tambin han aportado su parte. Por ejemplo, los torradores de caf han creado tcnicas de vaporizacin limpia que les permite sustituir caf de alto valor por otros de baja calidad y precio, proceso que profundiza la depresin mundial de precios que ha aumentado de modo excesivo sus mrgenes de utilidad, mientras condena a millones de productores a la pobreza74. En su urgencia por liberalizar los sistemas de comercializacin agrcola, los donantes y los gobiernos en ocasiones han agravado los problemas que afectan a los productores de bienes bsicos. Si bien los organismos estatales eran ineficientes y, algunas veces, corruptos, provean insumos (tales como crditos y otros) a los productores. Con la prdida de estos servicios, a los pequeos agricultores muchas veces les ha sido ms difcil ingresar a los mercados mundiales, en especial en el caso de productos de mayor valor agregado. En Tanzana, la acelerada liberalizacin de la comercializacin del caf caus el colapso de las cooperativas que mantenan la calidad a travs de la diferenciacin de precios. De hecho, despus de la apertura, el sobreprecio del caf tuvo una cada mucho ms pronunciada para Tanzana que para Kenya, donde el mercado nacional se abri solo marginalmente75. Lo mismo sucedi con el algodn, donde la apresurada liberalizacin termin en el colapso de las funciones de provisin de insumos, crditos e informacin de mercado en Tanzana (que antes estaban en manos de organismos estatales), con consecuencias adversas para la produccin y los precios al productor. En frica Occidental, en cambio, la participacin ms activa del Estado permiti aumentar la produccin y mantener un sobreprecio por la elevada calidad76. No existen soluciones sencillas o universales para la continua crisis que afecta los mercados mundiales de productos bsicos. En algunos casos, es necesario manejar la oferta para restablecer el equilibrio del mercado, si bien los problemas que resultan de los acuerdos de viejo estilo siguen reiterndose. Las herramientas de gestin de riesgos basadas en el mercado podran brindar cierta proteccin contra la volatilidad de precios, pero no contra su cada y aunque es difcil llevar las herramientas de este tipo a los productores ms pobres, no es del todo imposible. Otra alternativa son las compensaciones, donde la ayuda y el alivio de la deuda se utili-

zan para amortiguar las perturbaciones que afectan la balanza de pagos. El FMI dispone de un Servicio Financiero Compensatorio, pero provee fi nanciamiento en condiciones que la mayora de los pases de bajo ingreso de frica no pueden pagar. El esquema Flex de la Unin Europea puesto en marcha en 2000 tiene mejores perspectiva. Provee asistencia presupuestaria en forma de donaciones, pero los requisitos que se deben cumplir son tan restrictivos, que pocos pases califican para este mecanismo. Los pases quedan habilitados para recibir este tipo de financiacin si han experimentado una prdida de 10% de sus ingresos debido a disminuciones en las exportaciones y un aumento comparable en su dficit presupuestario, lo que significa que en promedio slo se desembolsaron US$12 millones al ao en el perodo 2000 a 2003 y solamente a seis de los 51 pases que postularon77. La funcin de los guardianes del mercado Los debates acerca del comercio internacional suelen centrarse en los gobiernos y se ha prestado mucho menos atencin a las distorsiones asociadas con el poder econmico en manos de los guardianes de los mercados de los pases desarrollados. Sin embargo, las empresas mundiales minoristas y mercantiles son cada vez ms importantes en el sistema internacional de comercio y conectan a millones de productores con los respectivos consumidores en todo el mundo. Estas empresas han contribuido su parte a la riqueza generada a travs del comercio internacional, si bien su creciente poder en el mercado amenaza las iniciativas en marcha que buscan fortalecer los vnculos entre el comercio y el desarrollo humano. Los supermercados aparecen como los principales guardianes de los mercados agrcolas de los pases desarrollados. Su crecimiento est cambiando los mercados. Vender en los mercados mundiales, en especial en aquellos de cultivos con mayor valor agregado, significa cada vez ms vender a un puado de grandes cadenas de supermercados. Es un hecho que tiene consecuencias importantes para la distribucin de los beneficios generados por el comercio78. Las principales 30 cadenas de supermercados y empresas de alimentos realizan alrededor de la

Los supermercados son ahora los principales guardianes de los mercados de mayor crecimiento en el comercio agrcola

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El acceso a los mercados es una condicin necesaria, pero no suciente, para integrarse con xito al comercio internacional

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tercera parte de las ventas de abastecimiento de alimentos79. Dentro de los pases desarrollados, la participacin de mercado de los operadores ms grandes se est incrementando a un ritmo vertiginoso. Wal-Mart, una de las empresas ms grandes del mundo en la actualidad, explica ms de un tercio de las ventas industriales de alimentos en los Estados Unidos. En el Reino Unido, los cinco supermercados ms importantes representan 70% o ms de las ventas de abastecimiento de alimentos, proporcin que se duplic desde fi nes de los aos ochenta. En los pases en desarrollo est ocurriendo algo similar. A fines de este mismo decenio, los supermercados vendan menos de 20% de todos los alimentos en Amrica Latina. Hoy ese porcentaje aument a 60%. La velocidad del cambio ha sido asombrosa: mientras la expansin de los supermercados en Europa tard cinco decenios, en Amrica Latina demor slo uno80. La concentracin del poder se ha producido junto con la creacin de sistemas mundiales de abastecimiento y seleccin de proveedores. Wal-Mart adquiere sus suministros en ms de 65.000 fuentes. Carrefour compra sus melones en el nororiente de Brasil para abastecer sus puntos de venta al por menor en ese pas y para aprovisionar sus centros de distribucin en otros 21 pases. Royal Ahold se provee de manzanas en Chile para su distribucin a travs de un centro situado en Per. Empresas como Tesco del Reino Unido adquieren frutas y hortalizas de ms de 200 proveedores, muchos de ellos ubicados en pases en desarrollo81. Estas tendencias son importantes para la participacin en los beneficios del comercio internacional por tres motivos relacionados. En primer lugar, los supermercados son los guardianes de los mercados de mayor crecimiento en el comercio agrcola mundial as como de aquellos que tienen los niveles ms altos de valor agregado. Participar de manera provechosa en estos mercados puede ser muy positivo para los ingresos de los pequeos agricultores, en especial para aquellos que logran trascender los mercados de productos bsicos a travs de la diversificacin. En segundo lugar, la concentracin de la informacin sobre el poder comprador confiere a los supermercados un enorme ascendiente sobre los precios y los trminos y condiciones ms generales en que comercian los pequeos agricultores de los pases en desarrollo con los pases ricos. En

tercer lugar, con el surgimiento de redes mundiales de abastecimiento que abarcan muchos pases, los supermercados tienen la capacidad de desplazar su demanda entre grandes cantidades de proveedores, situacin que fortalece aun ms su poder en el mercado. El modelo de negocios predominante en el sector de los supermercados premia la entrega rpida, la alta calidad y, por encima de todo, los precios muy bajos. Un informe de Oxfam lo explica as: Los compradores trabajan en una cultura comercial basada en metas e incentivos que los estimulan literalmente a estrujar a los proveedores en materia de precios y tiempos de entrega, sin prestar mucho atencin a las repercusiones ticas que puedan generarse en el extremo inferior de la cadena de abastecimiento82 . El poder comprador de los supermercados les permite asegurar que sean los productores los que paguen el ajuste a los precios ms bajos. Por ejemplo, las cadenas de supermercados del Reino Unido iniciaron en 2002 una guerra de precios en el rubro bananas, la fruta ms popular de esa nacin. Entre 2001 y 2003, los precios a los productores se redujeron en un tercio, situacin que afect de manera devastadora a los pequeos agricultores proveedores del Caribe y los trabajadores de las plantaciones83. Las tendencias de esta naturaleza apuntan a un peligro inminente: que los exportadores de productos de alto valor agregado en los pases en desarrollo queden atrapados en las mismas condiciones comerciales adversas que afectan a los exportadores de productos bsicos. Por otra parte, los supermercados tambin estn alzando obstculos contra el ingreso de los pequeos productores al mercado que son mucho ms inexpugnables que aquellos creados por los aranceles. Al mismo tiempo que empujan los precios a la baja, exigen a los proveedores que cumplan con mejores estndares de calidad y con criterios restrictivos de entrega justo a tiempo. Para cumplir estos requisitos, se requiere una capacidad financiera e institucional que est fuera del alcance de los pequeos agricultores, en especial cuando los supermercados demoran los pagos. La prctica comercial habitual de pago es de 45 a 60 das despus de la entrega84. Dada la creciente preocupacin por la seguridad de los alimentos entre los consumidores del mundo occidental, los supermercados se encuentran bajo una gran presin para garantizar los estndares y la

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procedencia de los bienes que venden. Sin embargo, el costo de vigilar el cumplimiento de los estndares aumenta a la par con la creciente cantidad de productores y su dispersin geogrfica y crea incentivos para subcontratar las compras a grandes centros de produccin y distribucin. El resultado es que justamente donde el comercio tiene el mayor potencial de reducir la pobreza, los obstculos al ingreso al mercado son ms elevados. La experiencia de Kenya ilustra el problema. En el transcurso de los ltimos quince aos, el pas se ha convertido en un exportador dinmico de hortalizas frescas a la Unin Europea y constituido en uno de los pocos casos afortunados de un pas africano que pudo insertarse en mercados de mayor valor agregado. Sin embargo, los pequeos agricultores han quedado atrs: mientras que en 1997 provean casi 75% de las exportaciones de hortalizas de mayor valor agregado de Kenya, en 2000 su participacin se haba reducido a 18%85. El cambio ms marcado que ha experimentado esta industria es la creciente importancia que estn adquiriendo las explotaciones agrcolas arrendadas o pertenecientes a importantes empresas exportadoras. Uno de los factores desencadenantes de este cambio ha sido la necesidad de cumplir los estndares de los supermercados del Reino Unido, en especial el que se refiere a la posibilidad de identificar el origen. Otro ha sido el requisito de garantizar las cantidades que los supermercados pueden cambiar contra aviso a corto plazo. Mirando hacia el futuro, existen grandes posibilidades de que las exigencias de los supermercados marginen aun ms a los pequeos agricultores que no tienen los medios para pagar el costo de la electricidad, los viveros y la iluminacin artificial que se requiere para producir productos absolutamente uniformes. Kenya no es un ejemplo aislado y los datos indican que en todo el mundo se est excluyendo a los pequeos agricultores. En Brasil, 60.000 pequeos agricultores dedicados a la lechera quedaron marginados del mercado en la segunda mitad de los aos noventa debido a su incapacidad de cumplir las normas tcnicas cada vez ms exigentes demandadas por los supermercados86. En la medida en que estos gigantes incrementen su alcance, es posible que se intensifiquen las presiones sobre los precios y que aumenten las barreras al mercado a travs de la aplicacin de normas ms exigentes para los productos.

Falta de capacidad Los mercados de exportacin pueden ofrecer enormes oportunidades para el desarrollo humano, pero aprovechar esas oportunidades exige mucho ms que la simple apertura. Por encima de todo, exige tener la capacidad necesaria para responder a la apertura y saber manejar los ajustes. Muchos pases y productores pobres no tienen esa capacidad. El acceso a los mercados es una condicin necesaria, pero no suficiente, para integrarse con xito al comercio internacional, como lo ha descubierto frica Subsahariana. Si bien la regin enfrenta las barreras arancelarias ms bajas en los pases desarrollados, ello no ha frenado su marginalizacin. Entre los motivos estn los elevados costos de comercializacin, los problemas relacionados con la debilidad de las instituciones y la falta de capacidad en materia de infraestructura. Los costos de transporte aumentan los precios de las exportaciones de frica Subsahariana en 15% a 20%, tres veces ms que el promedio mundial, y se han transformado en un obstculo que anula los bajos aranceles que se acordaron para los exportadores africanos87. El informe de la Comisin para frica que auspicia el Reino Unido propuso un fondo de entre US$10.000 millones y US$15.000 millones para superar el dficit en infraestructura que afecta al continente, lo que subraya tanto la magnitud del problema como el lugar crucial que ocupa la asistencia en abordar los asuntos del comercio. Invariablemente, son siempre los productores pobres los que enfrentan los costos de comercializacin ms elevados. Muchos no tienen acceso a caminos, tecnologas, informacin de mercado o activos productivos (tierra, capital y agua) necesarios para conseguir sus objetivos. En la Repblica Democrtica Popular Lao, 40% de las aldeas estn a ms de seis kilmetros de una carretera importante y 50% de los caminos son intransitables durante la temporada lluviosa. Esto dificulta el traslado de los productos a los mercados y aumenta el costo de los insumos. En frica Subsahariana, la densidad de la red de caminos rurales es de slo 55 kilmetros por kilmetro cuadrado, en comparacin con ms de 800 en la India88. La insuficiencia de los caminos rurales hace aumentar los costos de transaccin, reduce los precios a nivel de la explotacin agrcola y los retornos a la mano de obra y debilita los incenti-

Invariablemente, son siempre los productores pobres los que enfrentan los costos de comercializacin ms elevados

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vos de mercado. Esta carencia ayuda tambin a explicar por qu es bastante habitual que los pequeos agricultores africanos reciban 10% a 20% del precio de exportacin de sus productos y que el resto se pierda en costos de transporte y de mercado89. Hay un aspecto en que las condiciones previas que se deben cumplir para impulsar el desarrollo humano a travs del comercio no difieren mucho de aquellas necesarias para el desarrollo humano en general. Sin medidas para superar las profundas desigualdades y dficit en el acceso a la salud, la

educacin y los activos productivos, la integracin a los mercados mundiales no aportar grandes beneficios. Por este motivo, la poltica comercial debe formularse como parte de una estrategia integral de reduccin de la pobreza y desarrollo humano. Dejar que lo solucione el mercado no es un enfoque adecuado. De la experiencia de los exponentes del xito en el comercio agrcola se puede extraer algunas lecciones importantes. En Senegal, las exportaciones de frutas y nueces aumentaron ms de 40% desde

Recuadro 4.10 Los lmites de la asistencia tcnica para la creacin de capacidades relacionadas con el comercio

La creacin de capacidades es un aspecto crucial para lograr la correcta integracin de los pases en desarrollo al comercio mundial y los gobiernos de los pases desarrollados han otorgado al tema una creciente prioridad en sus programas de ayuda. Empero, este tipo de asistencia tcnica adolece de limitaciones que socavan su ecacia, situacin especialmente cierta conforme a las medidas de la Asistencia tcnica y la capacitacin relacionadas con el comercio (TACB, por su sigla en ingls).

asistencia en temas que podran corregir el desequilibrio de poder y mejorar los objetivos en materia de polticas pblicas.

Financiacin insuciente. Algunos de los programas de TACB ms ecaces adolecen de falta de nanciacin crnica. Un ejemplo es el Programa Conjunto de Asistencia Tcnica Integrada de la OMC, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo y el Centro Internacional de Comercio. En particular, se trata de un programa muy apreciado por los gobiernos de frica. Sin

Prioridades impulsadas por los donantes. Con demasiada frecuencia, la TACB se inclina hacia las prioridades de los donantes. Al inicio de la Ronda de Doha, el programa de negociaciones de la Unin Europea asign prioridad a las polticas sobre competencia,

embargo, actualmente se nancia a travs de un Fondo Fiduciario Comn de US$10 millones repartidos entre 20 pases, suma que parece totalmente desproporcionada considerando la envergadura de las desventajas que enfrentan los gobiernos africanos en la OMC. La nanciacin actual para estos pases en desarrollo conforme al Marco Integrado es inferior a los US$6 millones.

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la facilitacin del comercio y la inversin, es decir los temas de Singapur. La abrumadora mayora de los pases en desarrollo, especialmente en frica y entre los pases menos desarrollados, rechazaron este programa. An as, en 2001, los temas de Singapur dieron cuenta de la mitad del total de la asistencia tcnica en polticas comerciales registrado por la OMC. Por el contrario, slo el 1% del apoyo a las polticas se destin a negociaciones sobre temas agrcolas, rea de vital inquietud para los pases en desarrollo. El sesgo en los programas bilaterales se presenta a travs de la discriminacin (cuando los donantes rehsan nanciar actividades desfavorables a sus intereses inmediatos) o el favoritismo (cuando los donantes ofrecen apoyo para temas que ellos consideran prioritarios).

Vnculos dbiles con las estrategias de desarrollo. Los esfuerzos realizados por los donantes para incorporar a la TACB a la cooperacin para el desarrollo y la planicacin nacional para la reduccin de la pobreza no estn a la altura de las expectativas. El Marco Integrado, para tomar un ejemplo, ha llevado a cabo viarias evaluaciones de diagnstico de muy buena calidad respecto de las restricciones por el lado de la demanda, especialmente en lo que respecta a los pobres. Sin embargo, no hay pruebas de que las recomendaciones se hayan incorporado a los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza, la mayora de los cuales dice muy poco

Sesgos y restricciones en las asesoras. Una cantidad desproporcionada de asesora de TACB consiste en cmo poner en prctica los acuerdos de la OMC segn los pases desarrollados, lo cual incluye gran parte de la actividad de la OMC bajo el Fondo Fiduciario Mundial creado en 2001. Por otra parte, casi no se ofrece
Fuente: Deere, 2005.

sobre polticas comerciales. Por todo ello, la eciencia del Marco Integrado se ha visto an ms debilitada por la mala coordinacin, los mandatos contradictorios y superpuestos de los organismos implicados y un sesgo por la sobre nanciacin de la asistencia tcnica destinada a la infraestructura.

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1998 y los pequeos agricultores fueron el motor que impuls este crecimiento. Se crearon ms de 10.000 empleos rurales. La clave del xito fue una asociacin entre pequeos agricultores, el gobierno y el Proyecto de Promocin de las Exportaciones Agrcolas90. El proyecto impulsa el establecimiento de centros frigorficos, provee informacin de mercado y rehabilita servicios de carga. En Ghana, cinco cooperativas de pequeos agricultores crearon una empresa que ha liderado el aumento en las exportaciones de pias a la Unin Europea y los mercados regionales, empresa que en sus inicios cont con el apoyo del Banco Mundial. Ahora trabaja con organismos pblicos y proveedores privados para contratar servicios tcnicos que ayuden

a los campesinos a cumplir las normas que deben satisfacer los productos, en la obtencin de crditos y en los procedimientos de exportacin91. En la India, Spices Board, la junta a cargo de las especias, brinda una estructura normativa y los sistemas de comercializacin que vinculan a 2,5 millones de productores con los mercados mundiales, provee asistencia en la comercializacin y en sistemas de manejo de plagas y tambin en el mantenimiento de normas de calidad. En todos los casos, las asociaciones entre el sector pblico y el privado fueron decisivas para el cumplimiento de los planes92 . Desde el inicio de la Ronda de Doha, los pases desarrollados se comprometieron a esforzarse ms en la creacin de capacidades para superar los obs-

Recuadro 4.11 En busca de coherencia

A veces, la creacin de capacidades adolece directamente de incoherencias a nivel de polticas. La poltica pesquera aplicada por la Unin Europea en Senegal constituye un ejemplo descarnado. Mientras una parte de la ayuda de la Unin Europea y sus polticas comerciales buscan apoyar una gestin sostenible de los recursos y equilibrar el crecimiento de las exportaciones con las necesidades de los mercados locales, otra parte socava estos objetivos. Hoy en da, el sector pesquero da cuenta de ms de la tercera parte de los ingresos de Senegal por concepto de exportaciones, aproximadamente 75% del consumo nacional de protenas. Adems, el sector es responsable del empleo directo e indirecto de unas 600.000 personas, lo que incluye un gran nmero de pequeos pescadores. El orecimiento de la industria pesquera de exportacin ha contado con el apoyo del organismo de desarrollo francs, el cual ha nanciado alrededor de la tercera parte de los costos asociados con el cumplimiento de las normas de la Unin Europea en materia de seguridad alimentaria. Las preferencias comerciales de la Unin Europea tambin han protegido a Senegal de la competencia de menor costo proveniente de Tailandia. Otros donantes de la Unin Europea, adems del Banco Mundial, estn respaldando proyectos destinados a mejorar la capacidad del pas para administrar las poblaciones de peces en forma sostenible y la Unin Europea gasta US$12 millones en apoyo a labores de inspeccin y monitoreo. En este sentido, el trabajo de diagnstico realizado conforme al Marco Integral para la Asistencia Tcnica Relacionada ha puesto hincapi en la importancia de desarrollar una capacidad nacional para monitorear y controlar el acceso a las poblaciones de peces.

Si bien una parte de la ayuda y la poltica comercial de la Unin Europea buscan apoyar el manejo sostenible del recurso y a equilibrar el crecimiento de las exportaciones con las necesidades del mercado local, otra parte socava abiertamente estos mismos propsitos. Desde 1979, la Unin Europea nancia una serie de acuerdos destinados a lograr que las embarcaciones europeas accedan a la poblacin ctica de Senegal. El ltimo trato de efectivo a cambio de acceso consiste en una transferencia de US$64 millones que cubre el perodo hasta 2006 y que forma parte de un conjunto ms amplio de acuerdos a travs de los cuales la Unin Europea ha subsidiado el acceso a los recursos pesqueros de otros pases para compensar la sobrepesca en sus propias aguas. Despus de 15 aos de cooperacin con la Unin Europea, el sector pesquero de Senegal enfrenta una profunda crisis. Las poblaciones se han reducido considerablemente, situacin que afecta al sector artesanal, hace subir los precios en los mercados locales y pone en peligro el abastecimiento de las fbricas de conservas de exportacin. Al igual que los anteriores acuerdos, las actuales disposiciones no ponen lmites a la cosecha y, a causa de la falta de registros de tonelaje, las autoridades senegalesas no pueden monitorear las poblaciones. Esta situacin muestra un marcado contraste con la gestin del recurso pesquero adoptada por la Unin Europea en su propio territorio, donde se jan lmites al total de capturas. El resultado es que la Unin Europea est debilitando sistemticamente el desarrollo de un sistema de gestin de los recursos pesqueros, lo cual no es muy compatible con los objetivos de coherencia en cuanto a polticas establecidos en el Tratado de Roma.

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Fuente: Brown 2005b; Kaczynski y Fluharty 2002; PNUMA 2002; Picciotto 2004; CTA 2004; Jensen 2005.

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La regla de fachada de un pas, un voto con la que opera la OMC oculta las relaciones desiguales de poder entre pases ricos y pobres

tculos que impiden el crecimiento de las exportaciones de los pases en desarrollo93. Desde entonces, ha surgido un amplio conjunto de medidas de asistencia reunidas bajo el lema de Asistencia tcnica y capacitacin relacionadas con el comercio (TACB, por su sigla en ingls). Segn clculos conservadores, ahora se orientan unos US$2.100 millones hacia estas medidas. El 70% del total busca aliviar las restricciones que enfrenta la oferta y el resto se asigna a la creacin de capacidades institucionales para polticas comerciales. Si bien la asistencia TABC ha arrojado algunos beneficios importantes, adolece de los problemas de ayuda descritos en el Captulo 3, pero ms acentuados. Existen numerosas iniciativas de asistencia tcnica poco coordinadas y de pocos recursos, donde en muchos casos falta sentido de pertenencia de los gobiernos beneficiarios. La asistencia tcnica con frecuencia se provee de manera aleatoria e indiscriminada y en forma inconexa. El objetivo restringido

a la aplicacin de los acuerdos de la OMC ha sido tan perjudicial como lo anterior, acuerdos que en muchos casos son de dudoso provecho para los pases en desarrollo (Recuadro 4.10) La coherencia es importante para la creacin de capacidades. Sin embargo, con demasiada frecuencia las polticas comerciales socavan los reales objetivos que se persiguen con los programas de TACB. Si, por una parte, los programas de ayuda de la Unin Europea y los Estados Unidos invierten en el fomento de capacidades de los pequeos agricultores, por otra parte, sus polticas comerciales debilitan los mercados de los cuales dependen esos mismos productores rurales para su sustento. La poltica pesquera de la Unin Europea ilustra de manera muy grfica esa incoherencia, porque socava de manera activa una industria en Senegal que por otra parte cuenta con el respaldo de programas de ayuda para los Estados miembros de la Unin Europea (Recuadro 4.11)

Transformar a Doha en una ronda para el desarrollo

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En todo este captulo se sostiene que, para fortalecer los vnculos entre el comercio y el desarrollo humano, es necesario actuar en un amplio frente. La prioridad ms inmediata es considerar la poltica comercial como un componente central de la planificacin nacional para reducir la pobreza. Luego se debe garantizar que las normas multilaterales y regionales de comercio apoyen las prioridades en materia de desarrollo humano. La Ronda de Doha y la propia OMC son una parte importante de este proceso ms general. Las buenas normas comerciales no resolvern muchos de los problemas ms urgentes que enfrentan los pases en desarrollo, pero pueden ser una contribucin, mientras que las normas malas pueden causar daos enormes. La prxima reunin ministerial de la OMC, que se ha planificado para diciembre de 2005, constituye una oportunidad decisiva para adoptar un marco negociador que cumpla con el compromiso pactado de realizar una ronda para

el desarrollo. Tambin puede sentar las bases para futuras negociaciones que hagan del desarrollo humano un componente central del cometido de la OMC, junto con la progresiva y equilibrada liberalizacin. Desperdiciar esta oportunidad afectara, quizs de manera definitiva, la legitimidad y credibilidad de la OMC ya forzada en exceso. Repensar la gobernabilidad de la OMC Las normas no cambian en el vaco, ya que son moldeadas por las instituciones y, en el caso de la OMC y el comercio internacional, por las relaciones de poder. Un sistema multilateral enfrenta el difcil desafo de proveer un marco en el cual la participacin de los miembros menos poderosos tambin tenga cierto peso. En principio, la OMC es un organismo extraordinariamente democrtico. A diferencia del Banco

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Mundial y el FMI, las estructuras de toma de decisiones no reflejan el poder financiero de los miembros. La regla dominante es un pas, un voto. Cada miembro tiene el derecho a veto y las decisiones se adoptan sobre una base supuestamente consensuada. En un sentido formal, Benin tiene el mismo voto que los Estados Unidos y Bangladesh el mismo que la Unin Europea. En la prctica, la regla de fachada de un pas, un voto con la que opera la OMC oculta las relaciones desiguales de poder que moldean los resultados de sus negociaciones. Algunos pases son ms capaces que otros de influenciar el programa de la OMC. En la Ronda Uruguay, los pases en desarrollo, a pesar de ser la mayora, fueron incapaces de oponerse a la ampliacin del mandato de la OMC hacia reas como el derecho de propiedad intelectual, las inversiones y los servicios. Por otra parte, el acuerdo sobre agricultura no modific prcticamente ninguno de los programas de subsidios agrcolas de la Unin Europea y los Estados Unidos, debido a la sencilla razn de que en todos los aspectos, salvo por el nombre, eran acuerdos bilaterales entre las dos partes que a la fuerza se introdujeron al sistema de normas multilaterales. En efecto, las superpotencias del mundo tuvieron la habilidad de adaptar las normas de modo tal que se ajustaran a sus polticas nacionales. Los factores institucionales profundizan las desigualdades entre los pases. La habilidad para moldear los acuerdos depende de la capacidad de los pases de seguir negociaciones complejas de gran amplitud, campo en que algunos pases definitivamente son ms iguales que otros. En 2004, 33 pases en desarrollo, 10 de ellos de frica, eran miembros o se encontraban en el proceso de ingresar a la OMC pero no tenan ningn representante permanente ante ese organismo. En promedio, la misin de la OMC de un pas menos desarrollado consta de dos profesionales. En el otro extremo, la Unin Europea tiene un equipo constituido por 140 personas para defender su causa en las negociaciones de la OMC. Eso sin tomar en cuenta los encargados de negocios destinados a las capitales nacionales que multiplicaran esa cantidad por varias veces94. Mientras algunos pases en desarrollo como Brasil, China y la India tienen grandes equipos negociadores que los representan y son participantes eficaces en las negociaciones, la mayora de los pases pobres quedan marginados.

Este dficit en materia de democracia representativa tiene importantes consecuencias. En las negociaciones cotidianas, el mero peso de los nmeros y el fcil acceso a conocimientos especializados ejerce una gran influencia. La capacidad de aprovechar el sistema tambin se refleja en los procedimientos de solucin de controversias: ni un solo pas africano ha postulado un caso ante la OMC. Para crear una democracia vlida en la OMC, ser necesario corregir estos desequilibrios institucionales. Cmo el comercio podra ayudar a cumplir los ODM Normas ms justas en el comercio internacional podran crear un fuerte impulso para la consecucin de los ODM. Para generar ese impulso, ser necesario que las polticas de los gobiernos de pases desarrollados sean ms coherentes con las polticas y los compromisos de desarrollo que asumieron. Por otra parte, las normas comerciales injustas y desequilibradas obstaculizan los esfuerzos internacionales para cumplir los ODM. La Ronda de Doha brinda la oportunidad para abordar este problema, pero hasta la fecha es poco lo que se ha conseguido. Para volver a centrar la Ronda en sus objetivos de desarrollo y fijar un marco para el desarrollo que facilite las negociaciones en el futuro, ser necesario adoptar un enfoque de dos etapas.
Pago a cuenta de la ronda de desarrollo La reunin ministerial que se ha planificado para diciembre de 2005 en Hong Kong, China (RAE) constituye una ltima oportunidad para restablecer la confianza en la Ronda de Doha y debe arrojar resultados tangibles y prcticos. Estos resultados deben incluir un pago a cuenta de la ronda de desarrollo en tres reas especficas: acceso al mercado, apoyo agrcola y trato especial y diferencial para los pases en desarrollo. La reunin ministerial de 2005 brinda una oportunidad para eliminar algunas de las restricciones ms notorias al acceso a los mercados que limitan la capacidad de los pases pobres para salir beneficiados del intercambio comercial. Deben acordarse calendarios de aplicacin obligatoria para: Eliminar los picos arancelarios y reducir la progresividad arancelaria; para este fin, es necesario disminuir los aranceles mximos a un nivel

Normas ms justas en el comercio internacional podran crear un fuerte impulso para la consecucin de los ODM

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de no ms del doble de los aranceles promedio de aqu hasta el ao 2010. Implementar la propuesta de la Comisin para frica auspiciada por el Reino Unido de aplicar acceso libre de aranceles y de cuotas a todas las exportaciones procedentes de pases de bajo ingreso de frica Subsahariana; y ampliar este acceso a todos los pases menos desarrollados de otras regiones. Aflojar las normas de denominacin de origen; para este cometido, adoptar, antes de 2007, leyes basadas en prcticas ptimas que permitan reducir las exigencias de valor agregado para los productos que renen las condiciones necesarias a 25% del valor de exportacin y que los pases que reciben trato comercial preferencial obtengan sus insumos de cualquier lugar del mundo. Establecer, en 2006, un fondo de compensacin para el ajuste comercial que provea US$500 millones al ao durante el siguiente decenio para compensar a los pases por el desgaste del trato comercial preferencial. Los avances en el campo de la agricultura son de importancia vital. Las polticas de los pases desarrollados desestabilizan y deprimen los mercados mundiales, socavan la posicin de los exportadores agrcolas competitivos e incrementan la pobreza rural al inundar los mercados de alimentos de los pases pobres con exportaciones subvencionadas. Despus de cuatro aos de negociaciones todava no se ha logrado nada concreto. No se ha fijado un calendario para eliminar los subsidios a las exportaciones y los pases desarrollados estn reestructurando los subsidios para eludir las normas de la OMC. Las prioridades inmediatas para fijar un calendario de los compromisos que deben asumir los pases desarrollados deberan incluir: Una prohibicin obligatoria de todos los subsidios directos a las exportaciones a ms tardar el ao 2007; Reduccin de los subsidios en general a un nivel no superior de 10% del valor de produccin antes de 2010; Compensacin a los productores de los pases en desarrollo ms afectados por las polticas agrcolas de los pases desarrollados para productos bsicos fundamentales como el azcar y el algodn;

Reduccin escalonada en los aranceles de importacin a travs de la llamada frmula suiza que aplica los recortes ms drsticos a los aranceles ms altos, con topes de 10% antes de 2010, y Trmino de la disposicin de la caja azul que autoriza a los pases a proveer apoyo irrestricto a sus mercados. Las normas de la OMC reconocen en principio que los pases en desarrollo no estn obligados a asumir compromisos que son incompatibles con su situacin econmica y necesidades de desarrollo. En la prctica, la disposicin de trato preferencial no ha logrado brindar un marco para armonizar las obligaciones de la OMC con el compromiso en desarrollo humano. Este hecho se reconoci en la Declaracin de Doha, la que apel a implementar normas ms precisas, eficaces y operativas. Sin embargo, los pases en desarrollo han sido sometidos a presiones para liberalizar las importaciones que no se condicen con sus necesidades de desarrollo. Si bien tal liberalizacin tiene ventajas para el desarrollo humano, debe aplicarse de manera secuencial y coherente con las estrategias nacionales de reduccin de la pobreza y los ODM, y las normas de la OMC deberan ajustarse a estos principios. La reunin ministerial de 2005 constituye una oportunidad para formular estas normas para el acceso a los mercados y la agricultura. Con esta fi nalidad en mente, los pases desarrollados deben convenir lo siguiente: Limitar las demandas recprocas de acceso a los mercados en bienes no agrcolas y permitir que los pases en desarrollo reduzcan los aranceles promedio mediante una frmula que otorgue mayor nivel de flexibilidad; Dispensar algunos productos especiales de la agricultura de cualquier exigencia de liberalizacin y permitir que los pases en desarrollo apliquen mecanismos de salvaguardia para restringir el acceso a sus mercados cuando su seguridad alimentaria se ve amenazada por los niveles de importacin. Estos productos deberan incluir alimentos bsicos y cultivos que sean importantes para el sustento rural y para el ingreso de los hogares pobres. Revisar las normas de acceso de la OMC para garantizar que los nuevos miembros que sean pases en desarrollo no tengan que cumplir con exigencias de liberalizacin incongruentes con su situacin de desarrollo.

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Con miras al futuro No sera realista esperar que la Ronda de Doha, y menos aun la reunin ministerial de 2005, corrijan la totalidad de las tensiones que han surgido entre las normas de la OMC y las polticas comerciales de los pases desarrollados, por un lado, y los ODM y las metas de desarrollo humano ms generales, por el otro. Sin embargo, las reuniones ministeriales son importantes, en parte, porque pueden manifestar que al menos existe el propsito de avanzar en la direccin correcta. En las circunstancias actuales, los pases industriales deben demostrar que tienen la intencin de revisar los acuerdos y encontrar un nuevo equilibrio en las negociaciones que afectan las siguientes reas: Poltica industrial y tecnolgica. Debe existir el compromiso de distender las restricciones impuestas al desarrollo de polticas industriales activas mediante acuerdos relacionados con las Medidas de Inversin relacionadas con el Comercio y otros. Propiedad intelectual. Se sostiene que los acuerdos sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) no se deberan haber incorporado al programa de la OMC. Si bien es importante proteger la propiedad intelectual, el marco ac-

tual de modelo nico para todos los casos no toma en cuenta las necesidades e intereses de los pases en desarrollo. La tarea ahora implica fortalecer las disposiciones sobre salud pblica en el acuerdo, incrementar la esfera de accin para la innovacin tecnolgica y, en el caso de los pases en desarrollo, responder al compromiso de los ADPIC de ayudar a financiar la transferencia tecnolgica. Servicios. La liberalizacin de las normas respecto de los movimientos temporales de personas bajo el Acuerdo General sobre Servicios de Comercio ayudara enormemente a conseguir una distribucin ms equitativa de los beneficios del comercio. Los pases desarrollados deben relegar la liberalizacin de los mercados de servicios de los pases en desarrollo a un segundo plano en la OMC y, en su lugar, dar prioridad a la liberalizacin escalonada de sus propios mercados laborales. Productos bsicos. La crisis que enfrentan los productores de productos bsicos definitivamente debe ocupar un lugar primordial en el programa del comercio internacional. Debe crearse un enfoque integral que abarque un mayor alivio de la deuda, compensaciones, seguros de riesgo y, en algunos casos, manejo de la oferta.

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Comercio internacional: liberar el potencial del desarrollo humano

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Lo que comienza con la incapacidad de defender la dignidad de una sola vida suele terminar con el desastre de naciones enteras.
Secretario General Ko Annan1

CAPTULO

Conicto violento: identicar la verdadera amenaza

La muerte de cualquier civil a causa de un conicto constituye una violacin de los derechos humanos, pero este riesgo se inclina notoriamente hacia quienes habitan en los pases ms pobres del mundo

Si el desarrollo humano consiste en incrementar tanto las oportunidades como los derechos, entonces el conflicto violento es la supresin ms brutal del desarrollo humano. Si bien el derecho a la vida y el derecho a la seguridad se cuentan entre los derechos humanos fundamentales, tambin se cuentan entre aquellos que han sido violados de manera ms amplia y sistemtica. La inseguridad ligada al conflicto armado sigue siendo uno de los obstculos del desarrollo humano, y es causa y consecuencia de la pobreza masiva. Como lo seal el Secretario General de las Naciones Unidas, La humanidad no puede tener seguridad sin desarrollo ni desarrollo sin seguridad y ninguno de los dos es posible si no se respetan los derechos humanos2 .
Prcticamente quince aos despus de terminada la Guerra Fra, existe la percepcin de que nuestro mundo se ha vuelto ms inseguro. En los pases industrializados, las encuestas de opinin pblica indican que esta percepcin obedece a temores ante amenazas terroristas, las cuales son reales. Sin embargo, tambin crean una percepcin distorsionada de cmo se distribuye la inseguridad humana. Desde 1988, el terrorismo ha sido responsable de aproximadamente 20.000 muertes en el mundo3. Mientras tanto, se calcula que el confl icto en la Repblica Democrtica del Congo ha causado cerca de cuatro millones de muertes, la mayora de las cuales no fueron causadas por balas, sino por desnutricin y enfermedades. En Sudn, la actual tragedia humanitaria de las regiones de Darfur aparece de manera intermitente en las noticias del mundo si bien est reclamando vctimas a una escala tal que empequeece las amenazas que enfrentan los habitantes de los pases desarrollados. La muerte de cualquier civil a causa de un conflicto constituye una violacin de los derechos humanos, pero este riesgo se inclina notoriamente hacia quienes habitan en los pases ms pobres del mundo. Desde 1990 a la fecha, ms de tres millones de personas han muerto en confl ictos armados4 y prcticamente todas las muertes que se atribuyen directamente a un conflicto han ocurrido en pases en desarrollo. Adems de los costos humanos inmediatos, el conflicto violento trastorna sociedades completas y puede revertir los avances logrados en desarrollo humano por generaciones. Interfiere en los sistemas alimentarios, contribuye a la hambruna y a la desnutricin y socava el progreso en salud y educacin. En la actualidad, cerca de 25 millones de personas han sido desplazadas internamente debido a conflictos o a violaciones de los derechos humanos5. Nueve de los diez pases que clasificaron ltimos en el ndice de desarrollo humano (HDI) experimentaron confl icto violento en algn momento desde 1990. El conflicto violento en los pases en desarrollo demanda la atencin de los pases ricos. La responsabilidad de abordar el sufrimiento de millones y el inters comn en la seguridad colectiva constituyen las dos razones ms convincentes para que los pases ricos participen en el desarrollo de una estrategia de seguridad comn a todos. Los derechos que se violan en los conflictos son derechos humanos universales sobre los cuales la comunidad internacional entera tiene un deber moral y jurdico que mantener. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) proporcionan otro fundamento para poner la seguridad humana de los pases en desarrollo en

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Conicto violento

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Las actuales estrategias de seguridad adolecen de dar una respuesta militar sobredimensionada a las amenazas a la seguridad colectiva y una respuesta subdimensionada a la seguridad humana

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el centro de la agenda internacional. Pocas cosas del futuro son ciertas, pero una certeza es que prevenir y resolver los conflictos y aprovechar las oportunidades para la reconstruccin con posterioridad a un confl icto acelerara de manera palpable el avance hacia los ODM. Por el contrario, si no se logra nada en estos mbitos, ser muy difcil que el mundo cumpla los objetivos que se ha trazado. Los pases ricos tienen otra razn para priorizar las medidas destinadas a hacer frente a los desafos que plantea el confl icto violento en los pases pobres, que se puede resumir en dos palabras: inters personal consciente. Hace 100 aos, los estados pudieron haber optado por construir la seguridad interna invirtiendo en equipamiento militar, fortaleciendo las fronteras y tratando a sus pases como islas que podan ser separadas del resto del mundo. Esa ya no es una alternativa. En nuestro mundo globalizado, ningn pas es una isla. Los conflictos violentos crean problemas que se desplazan sin pasaporte y que no respetan las fronteras nacionales, aun cuando stas son defendidas de manera elaborada. Como adverta en 2004 el Grupo de alto nivel del Secretario General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafos y el cambio, en un mundo interdependiente, la seguridad colectiva no se puede construir sobre una base puramente nacional6. La seguridad colectiva vincula a las personas de los pases ricos directamente con las comunidades de los pases pobres cuyas vidas son devastadas por los confl ictos. El trfico de drogas y la venta ilegal de armas proporcionan el fi nanciamiento y las armas con que se alimentan los conflictos violentos en pases como Afganistn y Hait, y amenazan profundamente el bienestar pblico en los pases ricos. Cuando colapsan los sistemas de salud a causa del conflicto violento, pases ricos y pases pobres se ven enfrentados a una creciente amenaza de enfermedades infecciosas. La interrupcin de los sistemas de inmunizacin en frica Central y partes de frica Occidental es un ejemplo reciente. Cuando la violencia desarraiga a las personas de sus hogares, las oleadas de refugiados y desplazados, adems de la exportacin del conflicto a los vecinos, plantean desafos para toda la comunidad internacional. Cuando los estados dbiles entran en conflictos violentos, crean un caldo de cultivo natural para grupos terroristas que ponen en riesgo la seguridad de los habitantes de los pases ricos y, al

mismo tiempo, perpetan la violencia en los pases pobres. Especialmente cuando los pases desarrollados manifiestan tolerancia por la pobreza y los conflictos violentos por indiferencia, ello pone en cuestionamiento la esperanza de que un mundo interconectado pueda mejorar el destino de todos y cada uno, incluidos los pobres, los vulnerables y los que no cuentan con seguridad. Los confl ictos violentos de los pases pobres constituyen un aspecto de la inseguridad mundial. Pero hoy en da, las amenazas a la seguridad no comprenden slo la guerra, la violencia civil, el terrorismo y el crimen organizado, sino tambin la pobreza. Las enfermedades infecciosas, el hambre y la degradacin del medio ambiente son asesinos ms peligrosos que un conflicto armado, y cada uno de estos asesinos es causa y efecto del conflicto armado. Si bien no existe un vnculo inherente entre pobreza y conflicto armado, hay mayores probabilidades de obtener resultados violentos en sociedades marcadas por una polarizacin profunda, instituciones dbiles y pobreza crnica. Las amenazas que plantea el terrorismo demandan una respuesta mundial. As lo exige tambin la inseguridad en sentido amplio. En efecto, la guerra contra el terrorismo jams se ganar a menos que se ample y fortalezca la seguridad humana. Las actuales estrategias de seguridad adolecen de dar una respuesta militar sobredimensionada a las amenazas a la seguridad colectiva y una respuesta subdimensionada a la seguridad humana. En este captulo, se analiza el desafo que plantea el conflicto violento al desarrollo humano. En la primera seccin se subraya el carcter cambiante del conflicto y se examinan los costos en desarrollo humano. Se muestra cmo ha cambiado el carcter del conflicto al igual que su geografa: las guerras entre estados han dado pie a conflictos fronterizos en los que los pases pobres tienen mayor protagonismo. En la segunda seccin del captulo, se analizan algunas de las debilidades estructurales que afectan a los estados propensos al conflicto, que van desde escasa capacidad para proveer servicios bsicos, cuestionamiento de la legitimidad y profundas desigualdades horizontales. En la tercera seccin se incursiona en la interrogante acerca de qu pueden hacer los gobiernos de los pases ricos para fortalecer la seguridad humana. La cuarta seccin analiza las transiciones desde situaciones de guerra a la paz y luego a la seguridad y la funcin facilitadora que

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cumple la ayuda y el sector privado. La ltima seccin destaca lo que puede hacer la comunidad internacional para construir seguridad colectiva. Si bien se trata de una agenda amplia, nos centraremos en

cuatro reas: ayuda a los pases expuestos al conflicto, intervenciones de mercado para privar a las zonas conflictivas de financiacin y de armas, desarrollo de capacidad regional y reconstruccin.

Las instituciones de seguridad internacionales con que contamos actualmente fueron creadas en respuesta a las dos guerras mundiales y a las amenazas de la Guerra Fra

Conictos violentos al inicio del siglo XXI

Hace 11 aos, el Informe sobre Desarrollo Humano 1994 estableci un marco para la seguridad, ms all de las preocupaciones militares definidas con estrechez. La seguridad humana, sealaba el informe, tena dos aspectos: seguridad frente a las amenazas crnicas como el hambre, las enfermedades y la represin, y proteccin ante disrupciones repentinas de la vida cotidiana. El conflicto violento socava la seguridad en ambas dimensiones: refuerza la pobreza y devasta las vidas comunes y corrientes. Las instituciones de seguridad internacionales con que contamos actualmente fueron creadas en respuesta a las dos guerras mundiales de la primera mitad del siglo XX y a las amenazas de la Guerra Fra. El mundo de hoy enfrenta nuevos desafos. Tanto el carcter como la geografa del confl icto han cambiado. Hace sesenta aos, una generacin visionaria de lderes de posguerra pretendi abordar las amenazas que planteaban los conflictos entre estados. La propia Organizacin de las Naciones Unidas fue un resultado de sus esfuerzos. Al comenzar el siglo XXI, la mayora de los conflictos se produce al interior de los estados y la mayora de las vctimas son civiles. La gravedad de los desafos no es menor que la de aquellos que se abordaron hace 60 aos. Sin embargo, como el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, seal en sus propuestas de reforma de las Naciones Unidas, la respuesta ha sido limitada: En lo que respecta a la seguridad y pese a la creciente sensacin de amenaza que sufren muchos, no hemos alcanzado ni el ms mnimo consenso, y la ejecucin, cuando se produce, suele ser impugnada 7. Los costos en desarrollo humano del fracaso por no tener una visin sustentada en una estrategia prctica son inmensos, pero no se aprecian suficientemente.

Los riesgos de la seguridad se han desplazado hacia los pases pobres Desde una perspectiva histrica, vivimos en un mundo cada vez ms violento. El siglo pasado ha sido el ms violento que haya vivido la humanidad. En el siglo XX, perdieron la vida en conflictos tres veces ms personas que en todos los siglos precedentes considerados en su conjunto. (Ver Cuadro 5.1). Las tendencias de los conflictos se pueden interpretar de manera positiva y negativa. El ltimo decenio del siglo XX fue testigo de un marcado descenso del nmero de conflictos. De una cima de 51 conflictos en 1991, slo hubo 29 en 2003 (ver Figura 5.1). Pero si bien el nmero de conflictos ha declinado, las guerras de los ltimos quince aos han cobrado un precio extremadamente alto en vidas humanas. El genocidio de Rwanda en 1994 signific la muerte de alrededor de un milln de personas. La guerra civil de la Repblica Democrtica del Congo ha derivado en la muerte de cerca del 7% de la poblacin. En Sudn, una guerra civil entre el Norte y el Sur que se prolong por veinte aos cobr ms de

Cuadro 5.1

Los conictos cobran cada vez ms vidas humanas


Muertes en conictos (millones) 1,6 6,1 7,0 19,4 109,7 Poblacin mundial a mediados del siglo (millones) 493,3 579,1 757,4 1.172,9 2.519,5 Muertes en conictos como proporcin de la poblacin mundial (%) 0,32 1,05 0,92 1,65 4,35

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Conicto violento

Periodo Siglo XVI Siglo XVII Siglo XVIII Siglo XIX Siglo XX

Fuente: Datos sobre muertes en conictos, Sivard 1991, 1996; datos demogrcos del siglo XX, ONU 2005d; otros datos demogrcos, interpolacin de la Ocina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano a partir de Sykes 2004 (cuadro B-10).

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A#ONFLICTOSENTREUN%STADOYGRUPOSDEOPOSICININTERNACONINTERVENCINDE OTROSESTADOS B#ONFLICTOENTREUN%STADOYUNGRUPONODE%STADOFUERADESUTERRITORIO &UENTE#ALCULADOAPARTIRDEDATOSSOBRECONFLICTOSARMADOSDE3TRAND 7ILHELMSENY'LEDITSCH

&IGURA

,ASAMENAZASA LASEGURIDADSE ESTNDESPLAZAN DOHACIAFRICA

0ROPORCINDECONFLICTOSMUNDIALES

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Conicto violento

dos millones de vidas y desplaz a seis millones de personas. Cuando finaliz el conflicto, estall una nueva crisis humanitaria patrocinada por el Estado en la regin occidental de Darfur. Hoy, se estima que 2,3 millones de personas estn desplazadas; otras 200.000 o ms han huido hacia el vecino pas de Chad. Los aos noventa fueron testigo tambin de una depuracin tnica en el corazn de Europa, cuando violentos conflictos civiles arrasaron la zona de los Balcanes. La distribucin geogrfica del conflicto ha variado con el tiempo y el riesgo de la seguridad se ha volcado claramente hacia los pases ms pobres. Entre 1946 y 1989, los pases en desarrollo de ingreso bajo daban cuenta de ms de la tercera parte de los conflictos. Entre 1990 y 2003, ms de la mitad de los pases y territorios que sufrieron conflictos violentos eran pases de ingresos bajos8. En la actualidad, casi el 40% de los conflictos mundiales se desarrollan en frica (ver Figura 5.2) incluidos varios de los ms sangrientos de los ltimos 15 aos. Pero aun cuando descienda el nmero de conflictos, las guerras son ms prolongadas, a consecuencia de lo cual su impacto en el desarrollo humano es grave9. Los costos del conicto para el desarrollo humano El confl icto violento impone algunos costos en desarrollo humano evidentes e inmediatos. Prdidas de vidas, heridos, discapacitados y violaciones





FRICAA

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A%LCONTINENTECOMPLETO NOSLOFRICA3UBSAHARIANA &UENTE#ALCULADOAPARTIRDEDATOSSOBRECONFLICTOS ARMADOSDE3TRAND 7ILHELMSENY'LEDITSCH

son corolarios del conflicto. Otros costos son menos visibles de inmediato y resulta ms difcil captarlos en cifras. El colapso de los sistemas alimentarios, la desintegracin de los servicios de salud y educacin y la prdida de ingresos son aspectos del conflicto que tienen implicancias negativas para el desarrollo humano. Lo mismo ocurre con el estrs y el trauma psicolgico. Las estadsticas por s solas no pueden reflejar la totalidad de los costos y los datos estn con frecuencia en su punto ms dbil en los pases que estn sufriendo confl ictos violentos. Pero no hay duda de que los costos humanos inmediatos representan una pequea fraccin del precio que los pases pagan por tener conflictos. El IDH provee una herramienta para analizar los costos de los conflictos en el largo plazo. La clasificacin del IDH se ve afectada por diversos factores de modo que se debe tener cautela a la hora de interpretar la relacin entre uno de sus valores y el conflicto de un pas. Incluso con esta salvedad, existe una fuerte asociacin entre desarrollo humano bajo y conflicto violento. En efecto, el conflicto violento es una de las rutas ms seguras y rpidas para llegar al nivel ms bajo de la lista del IDH y es uno de los indicadores ms potentes de una permanencia prolongada en esa situacin. De los 32 pases que se ubican en la parte inferior de la lista del IDH, 22 han experimentado conflictos en algn momento desde 1990 y cinco de estos pases experimentaron retrocesos en desarrollo humano durante el ltimo decenio. El efecto letal del conflicto violento en el desarrollo humano se aprecia rpidamente a partir de lo siguiente: Nueve de los 10 diez pases con el IDH ms bajo experimentaron conflictos en algn momento desde 1990. Slo dos de ellos eran democracias10. Siete de los 10 pases con la menor clasificacin en trminos del PIB per cpita han sufrido conflictos en los ltimos aos. Cinco de los 10 pases con la esperanza de vida ms baja sufrieron confl ictos en los ltimos quince aos. Nueve de los 10 pases con los ndices ms altos de mortalidad infantil y de mortalidad de nios vivieron situaciones de conflicto en los ltimos aos. Ocho de los 10 pases con la tasa de escolaridad primaria ms baja experimentaron confl ictos

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en algn momento durante los aos noventa. Nueve de los 18 pases cuyo IDH disminuy en el decenio de 1990 experimentaron conflictos en el mismo perodo y el ingreso per cpita y la esperanza de vida declin prcticamente en todos ellos. A causa de estos retrocesos en desarrollo humano, los pases que sufren conflictos violentos se cuentan en el grupo con menores probabilidades de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). A pesar de los vacos estadsticos en los pases en conflicto que dificultan vincular la incidencia del conflicto con el desempeo de los ODM, casi todos los pases disponen de datos sobre mortalidad infantil. Treinta de los 52 pases que han retrocedido o que han quedado estancados en sus intentos por reducir el ndice de mortalidad infantil se han visto enfrentados a conflictos desde 1990. Al igual que en otros mbitos del desarrollo humano, los indicadores del bienestar infantil proporcionan un barmetro muy sensible para medir el impacto del conflicto en el bienestar humano. Por impresionantes que sean, los indicadores del IDH para los pases en conflicto proveen una fotografa instantnea esttica de un cuadro dinmico. Las prdidas en cuanto a bienestar que stos reflejan son acumulativos y cruzan diferentes dimensiones del mismo. En Sudn, el conflicto violento no slo ha cobrado vidas, sino que ha creado las condiciones en las cuales los retrocesos en desarrollo humano se estn transmitiendo de generacin en generacin. En el sur de Sudn, slo uno de cada cinco nios asiste a la escuela, menos de la tercera parte de la poblacin tiene saneamiento adecuado y la tasa de mortalidad materna (763 por cada 100.000 nacidos vivos) es una de las ms altas del mundo. El acuerdo de paz que puso fin al conflicto Norte-Sur ha creado al menos la posibilidad de una recuperacin. Mientras, en la regin de Darfur, la milicia apoyada por el gobierno ha desatado otra crisis de desarrollo humano. Las tasas de desnutricin se estiman en 40% a 60% entre quienes no tienen acceso a agua potable. Si bien la tasa de mortalidad infantil de Sudn es la mitad del promedio de la tasa de mortalidad de frica Subsahariana, clculos ms recientes indican que la tasa de mortalidad en Darfur septentrional triplica este promedio y en Darfur occidental es seis veces mayor al promedio. Mientras tanto, el

conflicto est creando las condiciones para que se produzca inseguridad alimentaria de largo plazo. El desplazamiento est tan generalizado y persistente que se espera que pocas familias regresen a sus hogares para la estacin de siembra de 2005, lo que har que el acceso a los alimentos y a los ingresos se vuelva aun ms precario. Como el caso de Darfur lo demuestra de manera extrema, el conflicto armado violento no slo cobra vidas con los proyectiles, sino a travs de la erosin de la seguridad humana general. La disrupcin de los sistemas alimentarios, el colapso de los medios de sustento y la desintegracin de los ya precarios servicios bsicos crean efectos multiplicadores poderosos, y los nios ocupan la primera fi la de las vctimas. De los tres millones de muertes en el mundo relacionadas con conflictos violentos desde 1990, cerca de dos millones corresponden a nios. Muchas de estas muertes han ocurrido en la Repblica Democrtica del Congo (Recuadro 5.1). Desde 2002, un intento de cese del fuego ha reducido el nmero de muertes que ocurren como resultado directo del conflicto violento. Pero la tasa de mortalidad en exceso, es decir, el nmero de personas que mueren por sobre la tasa esperada en un ao normal, sugiere que el efecto multiplicador del confl icto violento sigue reclamando unas 31.000 vidas todos los meses. La mayora de estas muertes se atribuyen a enfermedades infecciosas entre los nios (Recuadro 5.1). Incluso pocos estallidos de conflictos violentos pueden crear una espiral descendente. La inseguridad, la prdida de infraestructura fsica, la mermada actividad econmica, los costos de oportunidad de los gastos militares, la prdida de bienes y la fragilidad relacionada con el conflicto constituyen una mezcla txica para el desarrollo. El confl icto aumenta la pobreza, reduce el crecimiento, socava la inversin y destruye la infraestructura de la cual depende el progreso del bienestar humano. Fomenta altos niveles de gasto militar que desvan recursos de la inversin productiva. El confl icto violento tambin propaga la desnutricin y las enfermedades infecciosas con la interrupcin de los servicios bsicos y el aumento en la cantidad de refugiados y desplazados. En las siguientes secciones, se analizan algunos de los principales elementos que contribuyen a los costos del desarrollo humano.

El conicto armado violento no slo cobra vidas con los proyectiles, sino a travs de la erosin de la seguridad humana general

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Conicto violento

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Recuadro 5.1

Repblica Democrtica del Congo: el conicto violento deja en peor situacin a los estados vulnerables

El conicto en la zona oriental de la Repblica Democrtica del Congo recibe poca atencin de los medios y no gura en las pantallas de los radares de las autoridades de los pases desarrollados como un punto de inquietud importante para la seguridad internacional. Sin embargo, ah se desarrolla el conicto ms nefasto desde la Segunda Guerra Mundial. La contienda demuestra en forma grca cmo las cifras sobre las vctimas directas pueden restarle importancia a los costos humanos. Si comparamos las tasas de mortalidad entre 1998 y 2004 con lo que habra sucedido si no hubiera un conicto violento, descubrimos un exceso de muertos de ms o menos 3,8 millones. Por otra parte, el conicto demuestra otra faceta de la relacin entre conicto violento y desarrollo humano: los acuerdos de paz no implican la recuperacin automtica de las prdidas en trminos de bienestar humano. A pesar de los avances en las condiciones de seguridad desde que se iniciara un cese del fuego tentativo en 2002, la tasa de mortalidad bruta del pas sigui siendo un 67% ms alta que aquella anterior al conicto y duplic a la de frica Subsahariana. Alrededor de 31.000 personas siguen muriendo cada mes por sobre los niveles promedios de frica Subsahariana como resultado de enfermedades, desnutricin y situaciones violentas. Adems, comunidades completas han sido desplazadas. En marzo de 2004, la Ocina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios de la Naciones Unidas haba registrado a 3,4 millones de congoleses desplazados internos de un total de 51,2 millones de habitantes. Tal nivel de desplazamiento y vulnerabilidad convierte a este conicto en el peor desastre humanitario del mundo desde 1945. Los hogares pobres son especialmente vulnerables. Los desplazamientos conllevan prdidas de activos, especialmente en las zonas rurales, las que son ms susceptibles a los saqueos por parte de facciones armadas. Muchos campesinos se han visto obligados a abandonar su tierra en busca de ingresos en efectivo a corto plazo, debido a lo cual comienzan a trabajar en explotaciones mineras ilegales. Por otra parte, la crisis en la agricultura ha minado los sistemas de abastecimiento de alimentos y empeorado la amenaza de la desnutricin.

Los nios ocupan la primera lnea en lo que a vctimas del conicto se reere (ver la Figura). Enfermedades como el sarampin, la tos ferina e incluso la peste bubnica han reaparecido como amenazas importantes. En 2002, la tasa de mortalidad infantil en las provincias orientales era de 210 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, casi el doble del promedio de frica Subsahariana y superior en 70% al promedio nacional. La tasa de mortalidad infantil en las provincias orientales disminuy en 2003-2004, lo cual demuestra una prima de la paz en trminos de vidas salvadas y provee una indicacin del costo del conicto. Este conicto tambin se hizo sentir en el sector educacin, pues en general en el pas, las tasas de matriculacin escolar disminuyeron de 94% en 1978 a 60% en 2001. Con todo, sigue habiendo inseguridades cotidianas y pese a que el pas rm un Acuerdo Global de Paz en 2003, cientos de miles de personas an no pueden retomar su vida normal. En efecto, desde noviembre de 2004 casi 200.000 personas han huido de sus hogares en las provincias de Kivu meridional y septentrional hacia la selva en busca de seguridad. Los costos que siguen producindose a partir del conicto apuntan a las debilidades del acuerdo de paz. Las fuerzas armadas de otros pases, junto con grupos rebeldes, siguen bastante activas en la Repblica Democrtica del Congo. Por ejemplo, la zona oriental del pas se ha convertido en una base militar de las Fuerzas Democrticas para la Liberacin de Rwanda (FDLR), rebeldes hutus vinculados al genocidio de 1994. La regin tambin acta como imn para las fuerzas de estados vecinos que pretenden explotar la gran riqueza mineral de la zona. Entre los requisitos urgentes para lograr verdadera seguridad estn el desarme del FDLR, la expulsin de las fuerzas armadas de otros estados y el control estatal efectivo de la explotacin minera.
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La produccin agrcola en las provincias orientales llega apenas a la dcima parte de sus niveles previos a la guerra e incluso donde todava hay cultivos o bienes para intercambiar, la destruccin de las conexiones del transporte uvial ha restringido an ms el acceso a los mercados. En el pas en su conjunto, casi tres cuartas partes de la poblacin unos 35 millones de personas estn desnutridos.

Fuentes: FAO: FAO 2004b; IRC 2004; Proyecto Mundial de IDP 2005b; Oxfam GB, Save the Children y Christian Aid 2001; UNICEF 2000, 2001b; ONU OCAH 2002, 2004a, b; Oxfam International y otros 2002; ACNUR 2004; OMS 2004a; Human Rights Watch 2004a. The State of Food Insecurity in the World 2004.

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Crecimiento econmico, prdida de bienes y de ingresos El conflicto violento genera prdidas que se irradian a toda la economa, socavando el potencial de crecimiento. Con menos recursos y menor capacidad de responder a las prdidas de ingresos y recursos, los pobres quedan especialmente vulnerables al impacto econmico del conflicto. El Banco Mundial estima que, en promedio, una guerra civil se prolonga por siete aos, y que cada ao se reduce la tasa de crecimiento de la economa en un 2,2%11. Pocos pases que pierden terreno a este ritmo presentan una perspectiva creble de reducir la pobreza a la mitad de aqu al ao 2015. Segn un estudio, el costo promedio de un conflicto alcanza la elevada suma de US$54.000 millones en un pas de ingreso bajo, considerando el mayor riesgo de conflicto futuro, si bien los intentos por cuantificar el impacto estn abiertos a desafos en el mbito metodolgico12 . Lo que est claro es que los montos absolutos son muy altos y que hacen parecer pequeos a los potenciales beneficios de los flujos de ayuda. Las prdidas acumulativas aumentan mientras el conflicto civil se prolonga. En Amrica Latina, los conflictos duraderos han tenido graves impactos en el crecimiento econmico13. Se estima que en Colombia, el conflicto armado entre las fuerzas de gobierno y la guerrilla rebelde desde 1992 ha rebajado la tasa de crecimiento en dos puntos porcentuales anualmente. El conflicto violento genera reacciones en cadena que perpetan y propagan las prdidas econmicas. Una economa frenada y un ambiente que presenta inseguridad constituyen desincentivos potentes a la inversin tanto interna como extranjera y son un incentivo poderoso para la fuga de capitales: se han registrado transferencias de casi el 20% de la riqueza privada en algunos pases cuando se ha previsto la amenaza de un conflicto14. Junto con el descenso de la inversin, est la prdida de aos de desarrollo a travs de la destruccin de capital fsico. La destruccin de caminos, puentes y sistemas de energa representa una prdida de la inversin realizada y tambin una amenaza frente a su futura recuperacin. Se calcula que en El Salvador se perdieron US$1,6 millones en infraestructura durante los aos que dur el conflicto, con consecuencias devastadoras para el desempeo del crecimiento del pas15.

Los vnculos entre el crecimiento y el conflicto violento parecen ir en ambas direcciones. Los pases en desarrollo son ms proclives al conflicto. Estudios economtricos realizados en diferentes pases indican que los pases con ingreso per cpita de US$600 tienen la mitad de probabilidades de enfrentar una guerra civil que los pases con ingresos per cpita de US$25016. Esto sugiere que la pobreza y el bajo crecimiento se asocian al conflicto, el que a su vez refuerza las condiciones para que exista pobreza y bajo crecimiento. Para muchos pases, la trampa del conflicto es parte de la trampa de la pobreza. Los costos econmicos asociados al conflicto no estn contenidos claramente dentro de los lmites nacionales. El efecto de repercusin ms inmediato de la guerra civil en un pas vecino al que tiene la guerra civil es la afluencia de refugiados, como los afganos en Pakistn e Irn, los congoleses y burundianos en Tanzana y los sudaneses en Chad. Pero la incidencia ms generalizada es el alto riesgo de ser arrastrado al conflicto, los consiguientes incrementos en el gasto militar, la baja de inversin en la regin en general y la interrupcin de rutas comerciales. Un pas vecino a una zona de conflicto puede esperar una baja de alrededor de medio punto porcentual en su propia tasa de crecimiento17. Adems de la prdida directa de ingresos e inversiones, hay costos que inciden en el desarrollo humano. El gasto militar aumenta durante una guerra civil con los consiguientes costos de oportunidades asociados. En promedio, una guerra civil resulta en gastos militares adicionales correspondientes al 1,8% del PIB18, recursos que se podran emplear de manera mucho ms productiva en otros sectores, como la provisin de servicios sociales e infraestructura econmica. Ms all del nivel macro, el costo de los conflictos afecta de manera desproporcionada a los pobres y marginados. El temor ante un conflicto violento puede trastornar las redes comerciales locales y puede aislar a las personas de los mercados que sustentan sus medios de vida e incluso, a veces, su supervivencia. En el norte de Uganda, el conflicto violento ha provocado una reiterada paralizacin de los mercados de ganado con consecuencias devastadoras para quienes viven del ganado de pastoreo, uno de los grupos ms pobres del pas. La regin de Caramoja, ubicada en el noreste de Uganda, que limita con Sudn y Kenya, no figura en el mapa es-

Un pas vecino a una zona de conicto puede esperar una baja de alrededor de medio punto porcentual en su propia tasa de crecimiento

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Conicto violento

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tandarizado de los medios como un lugar con una situacin de conflicto crtica. Pero la magnitud del sufrimiento causado por los conflictos violentos indica que debera aparecer. Generado en parte por una competencia intensiva por los recursos, el conflicto ha incrementado la vulnerabilidad de los pastores de Karamoja a la pobreza (Recuadro 5.2). No son slo los pases de ingreso bajo los que tienen un vnculo potente entre el confl icto violento y la desarticulacin econmica. El conflicto tambin trastorna los mercados laborales en pases

de ingreso medio reduciendo los retornos sobre el activo ms importante de los pobres: el trabajo. En los Territorios Palestinos Ocupados, la perturbacin del mercado laboral ha contribuido a aumentar agudamente la pobreza. El aumento del desempleo, el incremento de la pobreza y la baja en los ingresos han venido de la mano con el mayor deterioro de los indicadores de desarrollo humano (Recuadro 5.3). La prdida de bienes materiales puede tener efectos devastadores pues priva a las familias pobres de garantas y ahorros que proporcionan seguridad con-

Recuadro 5.2

El efecto de la inseguridad en los hogares: un ejemplo de Karamoja, Uganda

Adems de cobrar vidas, los conictos violentos destruyen los medios de vida. Cuando se rompe la paz, el movimiento de bienes a menudo se interrumpe a medida que los comerciantes abandonan las zonas afectadas, lo cual hace caer los precios de los productos y reduce el ingreso de los pobres. Las comunidades de pastores de frica oriental estn entre las ms afectadas. La regin de Karamoja en el noreste de Uganda, que comprende los distritos de Kotido, Moroto y Nakapiripirit, demuestra lo que puede suceder cuando el conicto violento y la destruccin del mercado se refuerzan entre s. En efecto, la inseguridad econmica se ha tornado crnica. En la frontera con Sudn y Kenya, Karamoja representa un desafo nico para el desarrollo. Esta regin semirida y sensible a la sequa una de las zonas ms pobres de Uganda, con algunos de los peores indicadores de desarrollo humano tiene un acceso limitado al mercado y psimo nivel de servicios pblicos. El origen del conicto en Karamoja es complejo. La mayora de la poblacin se dedica al pastoreo y tanto los gobiernos coloniales como los regmenes postcoloniales hasta hace poco, consideraban que su forma de vida era anticuada, econmicamente improductiva y destructiva para el medio ambiente. En efecto, se hicieron esfuer-

Lagos, los robos se tornaron cada vez ms sangrientos, as como tambin las represalias. Hoy en da, los conictos por el ganado y el pastoreo mantienen un espiral de violencia entre diferentes clanes de pastores, situacin que traspasa las fronteras. En marzo de 2004, los dodot asaltaron a los turkana de Kenya cuando stos ltimos cruzaron hacia territorio dodot para apacentar ganado. Los turkana haban ingresado con 58.800 cabezas. En un solo asalto, los atacantes se quedaron con 2.915 cabezas. Por otra parte, el bandidaje en las carreteras se ha convertido en una caracterstica normal del conicto y durante 2003 y 2004, al menos 10 camiones transportadores de ganado han sido objeto de emboscadas en la carretera que une Kotido con Mbale. Como consecuencia, los comerciantes estn ahora renuentes a adquirir ganado en los mercados del la zona. En marzo de 2003, no haba ms de la dcima parte de los compradores que operaban en la zona un ao antes. Los asaltos armados tambin son responsables de la destruccin de la infraestructura de salud y educacin. Muchos trabajadores de la salud y maestros abandonaron su puesto de trabajo por temor a resultar muertos en las escaramuzas. En 2003-2004, dos trabajadores de la salud y cinco maestros fueron asesinados en su lugar de trabajo, como consecuencia de lo cual ha disminuido el acceso a los servicios sociales. La falta de medidas para abordar la miseria de los pastores ha estimulado la institucionalizacin de los conictos violentos y los asaltos como parte del sistema de pastoreo en Karamoja. El conicto forma parte de la vida cotidiana y la fuerte militarizacin de la regin ha creado una situacin en la cual la anarqua, la privacin de la vida y la propiedad y la complacencia respecto del uso de armas estn a la orden del da.

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zos por imponer asentamientos a travs de la reduccin forzada de existencias de ganado, la imposicin de lmites, la restriccin de los movimientos a las zonas de pastoreo de temporada seca y la intensicacin de los cultivos. Algunas de las consecuencias fueron mayor competencia por recursos escasos y miseria entre los hogares de pastores. A medida que la forma de ganarse el sustento se hizo ms y ms vulnerable, el robo de ganado se convirti en una estrategia de supervivencia. Debido a la llegada de armas pequeas provenientes de los conictos de Somalia y Etiopa y, ahora ltimo, de la regin de los Grandes
Fuentes:. Gray. 2000. Nangiro. 2005. Odhiambo. 2004.

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tra riesgos futuros. Los problemas son especialmente acuciantes en las zonas rurales cuando las personas pierden acceso a terrenos cultivables, ganado, implementos y semillas o cuando se destruye la infraestructura agrcola, como los sistemas de regado. En la regin de Bar-el-Gazal del sur de Sudn, el 40% de las familias perdieron todo su ganado en el conflicto que dur 20 aos19. La prdida del trabajo entre los hombres ha intensificado las presiones sobre las mujeres que intentan reconstruir los bienes perdidos y mantener los ingresos. La proporcin hombre-mujer

ha aumentado a dos por uno en la regin20. Las mujeres, como jefas de hogar, no slo deben atender a los nios sino que adems deben conseguir empleo e ingresos en ambientes sumamente inseguros. Las prdidas directas de la produccin y la infraestructura agrcola pueden tener consecuencias devastadoras para las iniciativas de reduccin de la pobreza. Se estima que la prdida neta en produccin agrcola a causa de la violencia armada en frica alcanz los US$25.000 millones entre 1970 y 1997, o tres cuartas partes de la ayuda en el

Recuadro 5.3

Territorios Palestinos Ocupados: cmo se revierte el desarrollo humano

Los Territorios Palestinos Ocupados registraron algunas mejoras en desarrollo humano durante el decenio de 1990, pero la segunda Intifada (levantamiento) desde septiembre de 2000 y las incursiones militares relacionadas en el Margen Occidental y Gaza, han generado un deterioro agudo tanto en el nivel como en las alternativas de vida. Un efecto del conicto ha sido una severa crisis de la economa palestina. Los trabajadores no han podido acceder a los mercados laborales de Israel debido al cierre de las fronteras, en tanto la pequea empresa se ha visto afectada por la interrupcin en el suministro de insumos y la exclusin de los mercados. El efecto ha sido la cada de los sueldos y el aumento del desempleo, con tasas que aumentaron desde 10% antes de septiembre de 2000 a 30% en 2003. En 2004, esta cifra lleg al 40%. Una fuerza laboral educada y, hasta 2000, cada vez ms prspera experiment un aumento drstico de la pobreza, con una tasa que se duplic, de 20% en 1999 a ms de 50% en 2003 (ver el Cuadro). El conicto tambin ha perturbado todas las dems actividades econmicas del pas. Por ejemplo, consideremos el distrito relativa-

mente prspero de Nablus ubicado en el Margen Occidental. Antes de septiembre de 2000, la zona era un centro comercial. Como resultado del conicto ahora hay cada vez ms presencia militar y prolongados toques de queda (por ejemplo durante gran parte de la segunda mitad del ao 2002 el toque de queda era de 24 horas), ms controles y bloqueos en los caminos de acceso. En consecuencia, los negocios cerraron, los trabajadores vendieron sus herramientas y los agricultores sus tierras. La restriccin de movimiento tambin ha afectado la atencin de salud y la educacin. Casi la mitad de la poblacin palestina no tiene acceso a servicios de salud. Por ejemplo, la atencin maternal cay bruscamente en 2002 y la desnutricin infantil crnica aument en 50% tanto en el Margen Occidental como en Gaza. En los ltimos cuatro aos, 282 escuelas han resultado daadas y se considera que otras 275 estn en la lnea de enfrentamiento directo. El aumento de la inseguridad est afectando las oportunidades laborales y la prestacin de servicios bsicos con consecuencias negativas y retrocesos en materia de desarrollo humano entre la poblacin palestina.

Retroceso del desarrollo humano a gran escala


Porcentaje Indicador Tasa de pobreza Tasa de desempleo Mujeres que reciben atencin prenatal Partos en el hogar en el Margen Occidental Nios con desnutricin crnica en el Margen Occidental Nios con desnutricin crnica en Gaza
.. No disponible a. Datos correspondientes al primer trimestre de 2002. Fuente: ONU OCAH 2004b.

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Antes de septiembre de 2000 20,1 10,0 95,6 8,2 6,7 8,7 2001 45,7 26,9 .. 7,9 .. .. 2002 58,6 28,9 a 82,4 14,0 7,9 17,5 2003
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55,1 30,5 .. .. 9,2 12,7

Fuente: Banco Mundial y Ocina Central de Estadsticas de Palestina, 2004; ONU OCAH (CAP) 2004b.

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Como sucede con las escuelas, es muy comn que los grupos rebeldes consideren las instalaciones sanitarias como un objetivo militar legtimo

mismo perodo21. En Sierra Leona, donde aproximadamente 500.000 familias campesinas fueron desplazadas22 , la produccin de arroz (el cultivo de primera necesidad ms importante) disminuy 20% durante la guerra civil de 1991-2000 respecto de los niveles previos a la guerra 23.
Prdida de oportunidades en educacin La educacin es uno de los pilares del desarrollo humano. No se trata slo de un derecho fundamental, sino de la base para el progreso en otras reas, incluida la salud, la nutricin y el desarrollo de instituciones y de la democracia. El conflicto socava estos cimientos y tambin contribuye a crear las condiciones que perpetan la violencia. El conflicto violento destruye la infraestructura educacional, reduce el gasto en escuelas y maestros e impide que los nios asistan a clase. Debido a su asociacin a la autoridad del Estado, las escuelas suelen ser un objetivo para los grupos hostiles al gobierno. En la guerra civil de Mozambique (1976-1992), prcticamente la mitad de las escuelas primarias haban sido clausuradas o destrozadas en 198924. La infraestructura en educacin tambin ha sido muy daada en los Territorios Palestinos Ocupados: 282 escuelas fueron daadas entre 2000 y 2004 (ver Recuadro 5.3). La capacidad de los gobiernos para mantener los sistemas de educacin se ve afectada adems por restricciones presupuestarias pues el gasto militar consume lo correspondiente al gasto social. Entre los pases de ingreso bajo que disponen de informacin, el gasto en educacin fue del 4,2% del PIB en pases sin conflictos y de 3,4% en pases en conflicto desde 1990, casi una quinta parte menos25. El conflicto violento tambin pone barreras a la educacin. Los padres se niegan a enviar a sus hijos a la escuela cuando su seguridad est expuesta a riesgos. En Colombia, la tasa de desercin escolar es ms elevada en aquellos municipios con paramilitares e insurgentes activos que en otras zonas26. La inseguridad vinculada con el conflicto violento se asocia en gran medida con la desigualdad de gnero (en educacin). Incluso cuando se cuenta con posibilidades de escolarizacin (por ejemplo en campamentos de emergencia), la inseguridad personal es un factor crucial para impedir que las nias asistan a la escuela. La proporcin de nias respecto de nios matriculados en las escuelas primarias era de 0,83 para 18 pases de ingreso bajo que han estado

en conflicto en algn momento desde el ao 2000 y de los cuales se tena informacin. La misma proporcin en pases de ingreso bajo que no estaban en conflicto fue de 0,9027. La educacin proporciona otro ejemplo de cmo el conflicto violento crea un ciclo que resulta difcil de romper. Una encuesta a ex combatientes de Sierra Leona mostr que la abrumadora mayora de quienes se unieron a las rebeliones brutales eran jvenes que vivan en condiciones precarias antes del estallido de la guerra. Tras entrevistar a 1.000 ex combatientes, la encuesta arroj que la mitad haba desertado de la escuela porque no podan solventar los gastos de escolaridad o bien porque la escuela haba cerrado sus puertas.
Consecuencias adversas para la salud pblica Al igual que la educacin, la salud es uno de los principales determinantes del desarrollo humano. El conflicto violento genera riesgos evidentes a la salud en el corto plazo. En el largo plazo, el efecto sanitario del conflicto violento reclama ms vidas que las balas. La mayor parte de las dos millones de muertes infantiles que se atribuyen al conflicto cabe en esta categora. De igual modo, una mayor exposicin a enfermedades y lesiones plantea grandes amenazas a los grupos vulnerables, especialmente a los refugiados y a los desplazados al interior del territorio. Normalmente se menciona la desnutricin aguda, las enfermedades diarreicas, el sarampin, las infecciones respiratorias y el paludismo como las razones de por qu las tasas de mortalidad entre los refugiados han superado ms de 80 veces las tasas de referencia en algunos lugares de frica 28. Pero incluso los no desplazados sufren porque las enfermedades que se manifiestan en los campamentos se propagan fcilmente hacia zonas locales. En Chechenia, la tasa de tuberculosis era de 160 casos por cada 10.000 comparado con 90 en el resto de la Federacin Rusa 29. El conflicto violento tiene un registro comprobado en cuanto a que interrumpe el abastecimiento de servicios sanitarios bsicos, especialmente en las comunidades pobres. Como sucede con las escuelas, es muy comn que los grupos rebeldes consideren las instalaciones sanitarias como un objetivo militar legtimo. Prcticamente el 50% de los centros

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de atencin de salud primaria de Mozambique fueron saqueados y las zonas aledaas fueron minadas durante la guerra civil30. Tambin ocurre que gran parte del personal mdico abandona las zonas de confl icto. Incluso zonas con buenos indicadores sanitarios antes del estallido de la violencia pueden experimentar deterioro profundo. En Bosnia y Herzegovina, el 95% de los nios fueron vacunados antes de que se iniciaran las hostilidades a principios de los aos noventa. En 1994, en el fragor de la lucha, la tasa de vacunacin haba descendido a menos de 35%31. El conflicto puede interrumpir el suministro de importantes bienes pblicos necesarios para mejorar la salud en la sociedad y combatir las enfermedades debilitantes y mortales. A pesar de los esfuerzos mundiales por erradicar el gusano de Guinea, la ceguera de ro y la poliomielitis, estas enfermedades se han instalado en las zonas de mayor conflicto en frica32 . El conflicto armado ha influido en la propagacin de la pandemia del VIH/SIDA. En 2003, de los 17 pases que tenan sobre 100.000 nios hurfanos a causa del SIDA, 13 estaban en conflicto o al borde de una emergencia33. Son varios los factores que pueden contribuir a la propagacin del VIH en situaciones de conflicto y muchos de ellos dejan a la mujer particularmente vulnerable: desplazamiento de la poblacin, ruptura de relaciones, uso de la violacin como arma, mayor coercin sexual a cambio de dinero, comida o proteccin, colapso de los sistemas de salud con la consiguiente interrupcin del acceso a la informacin y al abastecimiento que pudieran ayudar a controlar la exposicin al VIH, y menor seguridad en las transfusiones sanguneas34. Al igual que con la educacin, el conflicto armado termina a menudo en una disminucin de los recursos disponibles para la atencin de salud (Figura 5.3). En 2002, los pases con un bajo IDH destinaron, en promedio, 3,7% del PIB a gastos militares comparado con el 2,4% en salud35. En algunos casos, como Burundi y Eritrea, los pases destinaron una proporcin mucho ms alta al gasto militar que al gasto en educacin y salud juntos
Desplazamiento, inseguridad y delito El desplazamiento es un corolario prcticamente inevitable del conflicto violento y sus consecuencias son, en general, de largo plazo. Tras la prdida de hogares y bienes, las personas quedan sin medios

para ganarse la vida. Incluso familias que fueron pudientes se ven impedidas de mantenerse a s mismas y a sus parientes ms pobres. Para las familias, la prdida de bienes se traduce en mayor riesgo de desnutricin y enfermedades. En el mundo hay alrededor de 25 millones de personas desplazadas a causa de un conflicto. Ahuyentadas por grupos armados o con el fin de huir de la violencia, estas personas quedan totalmente vulnerables. Los campamentos que albergan a una cifra estimada de 1,8 millones de personas en la regin de Darfur se han transformado en un smbolo de los desplazados. Ahuyentada de sus casas por la milicia respaldada por el Estado, la gente queda a merced de la desnutricin y de las enfermedades infecciosas como nunca antes lo estuvo. En Colombia, una prolongada guerra civil ha provocado uno de los episodios de desplazamiento ms grandes desde la Segunda Guerra Mundial en Europa. En 2002, de una poblacin total de 43,5 millones, dos millones eran refugiados o desplazados36. Si se mide con respecto al tamao de la poblacin, algunos pases han llegado a tener niveles de desplazamiento peores. A mediados de los aos 1980, 750.000 personas haban sido desplazadas al interior de Guatemala o haban huido a Mxico, lo que representa prcticamente una dcima parte de la poblacin37. Ms de 600.000 chechenos (la mitad de la poblacin) son desplazados internos luego de casi 10 aos de conflicto38.
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La aparicin de mercados negros y economas paralelas que generalmente acompaan al conicto violento crea nuevas oportunidades para los combatientes, y nuevas fuentes de desarticulacin econmica

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Mientras comunidades completas sufren las consecuencias del confl icto violento, las mujeres estn en una posicin especialmente vulnerable. Muchas de ellas sufren la brutalidad de la violacin, el abuso y la explotacin sexual durante y despus del conflicto. En los ltimos aos, se ha documentado la violacin masiva en tiempos de guerra en Bosnia y Herzegovina, Camboya, Liberia, Per, Somalia y Uganda. Durante el conflicto de Sierra Leona, ms del 50% de las mujeres fueron vctimas de algn tipo violencia sexual39. Muchas de estas mujeres quedan con secuelas graves tanto fsicas como mentales y algunas incluso deben soportar el rechazo de sus familias y comunidades. La violencia y los actos de terror perpetrados contra las mujeres son estrategias institucionalizadas que han adoptado las facciones blicas incluidas las fuerzas gubernamentales en muchos pases. Los nios tambin quedan especialmente expuestos al impacto del conflicto violento. No slo son los ms afectados en cuanto a costo humano, sino que adems corren el riesgo de vivir un horror especial: el riesgo de ser reclutados a la fuerza como soldados. Se acusa al Ejrcito de Resistencia del Seor, que opera a lo largo de una amplia franja territorial en el norte de Uganda, de haber secuestrado a 30.000 nios. En el mundo, hay alrededor de 250.000 soldados menores de edad40. El secuestro forzado es una estrategia de servicio militar obligatorio importante, aunque el reclutamiento tambin se ve facilitado por factores que operan por el lado de la oferta. En particular, la pobreza empuja a los nios de hogares pobres a las filas de los grupos armados. En pases como Sri Lanka, los grupos rebeldes han reclutado a jvenes provenientes de los sectores ms pobres ofrecindoles dinero o alimentos a ellos o a sus familias. Menos visible que los refugiados o soldados nios, pero no menos importante para el desarrollo humano es la prdida de la confianza y de las formas de mediacin tradicionales que pueden darse como resultado del confl icto violento. En los lugares donde se debilitan estas instancias, invariablemente aumenta la cultura del delito y la inseguridad. Esto sucede particularmente en situaciones de alto desempleo o cuando el Estado es demasiado dbil para mantener la ley y el orden. Los civiles son con frecuencia vctimas de saqueos y persecucin por fuerzas tanto del Estado como insurgentes. Entre 1998 y 2001, hubo ms de 100.000 homicidios en Colom-

bia, lo cual significa un promedio de 61 vctimas por cada 100.000 personas al ao. En el mismo perodo, en los Estados Unidos hubo alrededor de 5,7 homicidios por cada 100.000 personas al ao 41. Esta tasa tan alta de homicidios en Colombia redujo la esperanza de vida durante los noventa entre un ao y medio y dos aos42 . Normalmente son las familias pobres las que cargan con el peso de financiar todos los conflictos que ponen en peligro su seguridad. Tanto los rebeldes como los actores estatales se encuentran a s mismos saqueando los bienes de la gente comn y corriente o explotando los recursos naturales, creando una economa de guerra que alimenta el conflicto. Aquellos que se benefician tienen intereses creados contrarios a los acuerdos de paz. Los medios ms recurrentes para incrementar los ingresos son la aplicacin de impuestos ilegales y la extorsin. En la regin oriental de la Repblica Democrtica del Congo, las Fuerzas Democrticas para la Liberacin de Rwanda (FDLR) imponen impuestos ilegales y sistemticamente saquean los mercados locales. El impuesto a la guerra supera el ingreso de la mayora de los residentes locales. En ocasiones, los civiles tambin son forzados a pagar a las FDLR un alto porcentaje de sus ingresos de la extraccin del coltan, una de las pocas actividades que genera ganancias en la regin43. El bandidaje, el robo de ganado y la incapacidad del Estado de brindar proteccin hacen que la inseguridad sea una realidad cotidiana en las regiones afectadas por conflictos. La aparicin de mercados negros y economas paralelas que generalmente acompaan al conflicto violento crea nuevas oportunidades para los combatientes, y nuevas fuentes de desarticulacin econmica para la sociedad. La escasa capacidad del Estado de regular los recursos naturales, por ejemplo, junto con una corrupcin generalizada, facilita el desarrollo de redes informales e ilcitas. En Sierra Leona, la industria informal del diamante era una rica fuente de ingresos para el rebelde Frente Unido Revolucionario y para su patrocinante, el ex presidente de Liberia Charles Taylor. As, el delito y la inseguridad se vuelven manifestaciones de conflictos que pudieron haber tenido un origen poltico.
Entrelazamiento de la inseguridad Los costos en desarrollo humano asociados al confl icto violento constituyen argumentos potentes

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para la prevencin. Una vez iniciado, el conflicto violento puede llevar a problemas que resulta muy difcil resolver y a costos en desarrollo humano que son acumulativos e irreversibles. Cuando los pobres pierden sus bienes, la posibilidad de pagar los gastos de salud, educacin y alimentacin de los nios se ve disminuida, a veces con consecuencias fatales. La prdida de las oportunidades de recibir educacin se transmite por generaciones en forma de analfabetismo y de menores posibilidades de salir de la pobreza. No son slo los costos de desarrollo humano lo que hace que la prevencin sea un imperativo. Los costos institucionales del conflicto

violento pueden tener consecuencias devastadoras para el desarrollo a largo plazo. Cuando concluyen los conflictos, los caminos y los puentes pueden ser reconstruidos con prontitud con ayuda externa, pero el quiebre de las instituciones, la prdida de la confianza y los traumas infligidos a las personas vulnerables pueden derivar en la probabilidad de otro conflicto. Al debilitar a los estados, el conflicto violento puede atrapar a poblaciones enteras, as como a los habitantes de estados vecinos, en ciclos de violencia. Romper estos ciclos es uno de los mayores desafos del desarrollo humano que enfrenta la comunidad internacional.

El colapso de una autoridad eciente en algunos pases ha minado la capacidad de prevenir y resolver los conictos

El desafo de los estados propensos al conicto

Durante gran parte del siglo XX, el conflicto violento fue la consecuencia de un quiebre en las relaciones entre estados. Hoy, el conflicto violento es bsicamente la consecuencia de un fracaso al interior de los estados, o de la incapacidad de los estados para prevenir, contener y resolver conflictos entre diferentes grupos. Ningn conflicto es igual a otro; sin embargo, los estados ms propensos al conflicto comparten ciertas caractersticas comunes. El conflicto violento puede estallar por diversas razones. Pese a que se han hecho intentos por identificar factores de riesgo individuales, lo que al parecer importa son grupos de riesgos y acontecimientos catalizadores. Algunos riesgos estn arraigados en la pobreza y la desigualdad, aunque el vnculo no es automtico. Otros se descubren en fracasos institucionales y estructuras polticas no democrticas, en las ocupaciones o reivindicaciones territoriales. Algunos acontecimientos externos como cadas econmicas, conflictos regionales y cambios en la sociedad que crean tensiones entre las distintas lites polticas pueden arrastrar a las sociedades al conflicto violento. El colapso de una autoridad eficiente en algunos pases ha minado la capacidad de prevenir y resolver los conflictos. Los gobiernos que no han tenido la capacidad ni la voluntad de cumplir con sus funciones principales, que incluyen el control territorial, el suministro de servicios bsicos, la administracin

de recursos pblicos y la proteccin de los medios de subsistencia de la poblacin ms pobre, son tanto causa como consecuencia del conflicto violento44 . Como seala la Comisin Internacional sobre Intervencin y Soberana de los Estados: En trminos de seguridad, es mucho ms probable conseguir un sistema internacional cohesionado y pacfico a travs de la cooperacin de estados eficientes.que en un escenario de estados frgiles, colapsados, fragmentados o en general, dominados por el caos45. Si bien la ineficacia de los estados vara en cuanto a su forma, tres de sus caractersticas comunes que incrementan el riesgo de que las tensiones polticas y las presiones econmicas desemboquen en conflictos violentos han sido muy bien resumidas por la Comisin sobre Estados Frgiles y la Seguridad Nacional de los EE.UU.: la falta de seguridad, la falta de capacidad y la falta de legitimidad46. La falta de seguridad. La seguridad, incluida la seguridad humana en su ms amplio sentido, es un cimiento bsico del desarrollo sostenible y de un gobierno eficaz. Proporcionar seguridad es una de las funciones ms elementales del Estado. Ello implica la proteccin contra los abusos sistemticos de los derechos humanos, amenazas fsicas, violencia y riesgos extremos econmicos, sociales y ambientales. Muchos estados propensos al conflicto no estn intere-

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La desigualdad horizontal entre grupos conlleva a percepciones de que se est abusando del poder del Estado para favorecer a un grupo sobre otro

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sados o no son capaces de proporcionar seguridad con lo que crean oportunidades para que actores externos al Estado llenen este vaco. Durante los conflictos en Sierra Leona y Liberia, la capacidad del gobierno de proporcionar seguridad fue escasamente evidente ms all de contados centros urbanos. En Sudn, el gobierno ha socavado activamente la seguridad de los africanos negros mediante el apoyo a las milicias rabes y los actos militares directos que atentan contra la poblacin civil. La falta de capacidad. La autoridad del Estado depende profundamente de su habilidad para proveer servicios bsicos e infraestructura. Cuando los gobiernos son incapaces o no tienen la voluntad de hacerlo, la privacin, el sufrimiento y la exposicin a amenazas de epidemias pueden crear resentimiento y aumentar la prdida de confianza pblica. En Liberia, por ejemplo, el sector salud ha sido fundamentalmente organizado y financiado por organismos no gubernamentales internacionales desde 1990, no por el responsable nominal, el Ministerio de Salud. En Sierra Leona slo se lleva registro de alrededor de un 25% de los nacimientos rurales, con lo que queda de manifiesto la inadecuada cobertura de los servicios de bienestar. Ms del 90% de los frmacos que distribuye la farmacia central estatal no llega a los beneficiarios a quienes estaban destinados. La falta de legitimidad. La rivalidad poltica, social y econmica es parte del proceso de desarrollo. Que estas rivalidades adquieran el carcter de violentas depende de la capacidad que tengan las instituciones del Estado para articular los intereses y las aspiraciones de grupos diferentes, arbitrar entre ellos y mediar en el conflicto. Todo esto depende de instituciones que sean consideradas legtimas y responsables ms que de canales para el ejercicio de intereses privados. No es extrao que en los estados propensos al conflicto las instituciones sean disfuncionales, sujetas a crisis de autoridad poltica y con tendencia a la violencia para presentar reivindicaciones relativas al control sobre los recursos, los ingresos estatales y el poder del Estado. La pobreza, la inseguridad y el conflicto violento se refuerzan sistemticamente entre s. No todos los pases en desarrollo son proclives al con-

flicto ni la prosperidad retira la amenaza de conflicto. Pero si interacta con otros factores, la pobreza puede exacerbar las tensiones creadas por los tres vacos que se han descrito anteriormente. El Ministerio del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DfID) tiene un listado de 46 estados frgiles cuyos gobiernos no pueden o no estn interesados en ejercer funciones bsicas como control territorial, provisin de seguridad, administracin de recursos pblicos y suministro de servicios bsicos; 35 de ellos estaban en conflicto en los aos 1990 47. De acuerdo a las estimaciones del DfID, en estos estados habita una tercera parte de las personas que viven con menos de un dlar al da. Intentar establecer si estos pases son pobres porque estn en conflicto, o estn en conflicto porque son pobres, es un ejercicio intil y sin sentido. Lo que est claro es que la pobreza es parte del ciclo que crea y perpeta el conflicto violento al cual este mismo retroalimenta reforzando la pobreza Desigualdades horizontales As como la pobreza total no lleva automticamente al conflicto violento, los vnculos entre la desigualdad y el confl icto son complejos y variados. Una franca desigualdad no constituye un marcador automtico de conflicto violento. Si as fuera, Amrica Latina sera una de las regiones ms violenta del mundo. A los altos niveles de desigualdad vertical basada en el ingreso se asocia la desarticulacin social, incluidos los altos ndices de delincuencia y de inseguridad personal. La desigualdad horizontal entre regiones y grupos plantea amenazas de orden diferente, no slo porque estas desigualdades pueden causar la percepcin justificada o no de que se est abusando del poder del Estado para favorecer a un grupo sobre otro. En la prctica, las desigualdades horizontales y verticales por lo general interactan, y el factor decisivo puede no ser la magnitud de la desigualdad por s misma, sino complejas tensiones polticas y econmicas que han estado presentes por varias generaciones. El conflicto en Nepal ilustra cmo las desigualdades presentes en diferentes dimensiones pueden crear las condiciones para que se produzca un conflicto violento48. En 1996, ao en que comenz la actual insurgencia, el ndice de pobreza era de 72% en las regiones del centro y del extremo occidental

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y de slo 4% en el valle de Katmand. Por sobre estas disparidades regionales estn las disparidades en desarrollo humano, pues la casta nepalesa ms alta registra un IDH superior en aproximadamente un 50% al de las comunidades tnicas montaesas, los grupos tnicos terai y las castas laborales. Y si bien los indgenas constituan el 36% y los dalits el 15% de la poblacin en 1999, los indgenas slo ocupaban el 8,42% y los dalits el 0,17% de los cargos en los organismos de gobierno. La insurgencia en Nepal tiene sus races ms profundas precisamente en las regiones occidentales donde el desarrollo ha quedado rezagado en comparacin con el resto del pas y donde los grupos marginados albergan un profundo sentimiento de injusticia respecto del fracaso de las instituciones del Estado. Desde 1996, han muerto ms de 8.000 personas. El caso de Nepal muestra cmo las respuestas al confl icto violento pueden exacerbar sus causas subyacentes. Enfrentado a una insurgencia generalizada, el gobierno ha respondido con una estrategia de campo de batalla para contraatacar las actividades de las guerrillas maoistas. Tal estrategia ha sido apoyada por la asistencia militar proveniente de algunos pases ricos y se ha recurrido a la retrica de la guerra al terrorismo para justificar la fuerte respuesta militar. De todos lados provienen informes de graves abusos a los derechos humanos, pero en algunas partes del pas existe la percepcin de que los actores del Estado han pasado a ser parte del problema de seguridad. Las estrategias polticas para afrontar las profundas desigualdades que han alimentado la insurgencia han estado menos en evidencia. Ciertamente, la respuesta poltica al confl icto parece exacerbar sus causas profundas. Aludiendo a imperativos superiores de seguridad, el gobierno real ha instituido una monarqua absolutista, socavando con ello las instituciones democrticas y poniendo fuera de la ley a los polticos de la lnea central y a los grupos de derechos humanos, e invitando a que tanto la India como el Reino Unido suspendan la ayuda. En este contexto, debilitar la democracia slo puede minar las diversas instituciones que son necesarias para resolver el conflicto y restituir la paz. Ms viable sera una estrategia que uniera a las fuerzas democrticas para abordar las amenazas concretas a la seguridad planteadas por la insurgencia y elaborara acuerdos de paz que incluyeran medidas para reducir las pro-

fundas desigualdades que impulsan el conflicto. No abordar los desafos que plantea la desigualdad horizontal puede producir conflictos violentos tanto en estados ms estables como en estados frgiles. Hasta fines del decenio de 1990, la repblica de Cte dIvoire era uno de los estados ms estables de frica Occidental. La legitimidad del gobierno se vio afectada cuando parte de la lite poltica percibi que los cambios polticos y el aumento de las desigualdades regionales no les convenan. El resultado fue un estallido de violencia poltica hacia fines de los aos 1990, que fue seguido de una paz frgil en 2003. La leccin: la legitimidad y la estabilidad polticas son artculos de primera necesidad ms fciles de perder que de restituir (Recuadro 5.4). Las desigualdades horizontales no existen aisladas; interactan con procesos ms amplios y polticos que pueden generar conflictos violentos. En Bolivia, los recientes brotes de inestabilidad poltica y violencia se han vinculado con disputas sobre medidas para administrar la riqueza generada por las exportaciones de minerales. Estos confl ictos han sido la piedra de tope de profundas quejas por parte de la poblacin indgena respecto de la desigual distribucin de los beneficios del desarrollo. En Indonesia, el confl icto violento de Aceh tiene en parte el mismo origen, pues los grupos indgenas se movilizan en torno a un programa que exige su derecho a una mayor proporcin de las riquezas generadas por las exportaciones minerales junto con el resentimiento frente a lo que se percibe como ventajas en trminos de empleo y educacin otorgadas a los inmigrantes de Java49. En el ao 2000, la regin de Aceh estaba entre las regiones ms ricas de Indonesia en trminos de generacin de riqueza, pero entre las ms pobres conforme a la medicin del nivel de pobreza de ingresos. Durante los dos decenios que precedieron al ao 2002, perodo que estuvo marcado por la mayor riqueza del petrleo, los niveles de pobreza en Aceh ms que se duplicaron, mientras que en Indonesia la pobreza descendi a la mitad. Debido al aumento en la riqueza mineral, increment asimismo la demanda de obreros calificados en la industria del petrleo y del gas y en las reparticiones pblicas, necesidad que ha sido satisfecha de manera desproporcionada con inmigrantes provenientes de Java. En 1990 (aproximadamente cuando comenz el conflicto actual), el empleo urbano entre acehneses era el doble que

No abordar los desafos que plantea la desigualdad horizontal puede producir conictos violentos incluso en estados estables

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Recuadro 5.4

Cte dIvoire: las desigualdades horizontales desentraan el milagro africano

Hace 10 aos, pocos habran considerado a Cte dIvoire como candidato para formar parte de la lista de estados frgiles. El pas pareca contar con instituciones y estructuras polticas capaces de dar cabida a los intereses de distintos grupos y regiones. Hoy, despus de una sucesin de conictos violentos, la estabilidad poltica de Cte dIvoire es un tema incierto. Qu sucedi? Cte dIvoire est compuesto por cinco comunidades etnolingsticas principales. Los akan (42,1% de la poblacin) y los krou (11%), concentrados en el Sur y el Oeste, son cristianos. Los grupos mand del Norte (16,5%) y los voltaicos (17,6%), viven principalmente en el Norte y son en su mayora musulmanes. El quinto grupo es el mand del Sur (10%). En el pas tambin viven muchos habitantes de origen extranjero que llegaron en el decenio de 1940 de lo que hoy es Burkina Faso a trabajar en las plantaciones de caf y cacao. Muchos de estos inmigrantes se instalaron en forma permanente en Cte dIvoire y en 1998, una cuarta parte de la poblacin era de origen extranjero, si bien haba nacido en el pas. Luego de la independencia de 1958, el Presidente Felix HouphouetBoigny instaur un Estado unipartidista, pero se cuid de mantener el equilibro entre diferentes regiones y grupos tnicos, a travs de un sistema de cupos para cargos gubernamentales. Tambin concedi el derecho a voto a los inmigrantes y con el tiempo introdujo un sistema pluripartidista. Durante los primeros 20 aos posteriores a la independencia, Cte dIvoire experiment estabilidad poltica y mantuvo tasas de crecimiento sostenido, un extrao logro en frica Occidental. Este xito relativo comenz a desmoronarse en el decenio de 1980: la cada de los precios del caf y el cacao aumentaron la vulnerabilidad econmica, las desigualdades entre el Norte y el Sur se ampliaron y aumentaron las tensiones entre los habitantes originarios y los emigrantes econmicos en las regiones del Sur. El decenio de 1990 fue testigo del surgimiento del nacionalismo ivorio. Se impidi votar a los extranjeros, medida que excluy a los lderes polticos del Norte del proceso eleccionario. Las instituciones estatales comenzaron a representar cada vez ms y en forma exagerada al grupo tnico que estuviera en ese momento en el poder, incluidos los militares.

nacional (ver la Figura). La posicin de los mand del Norte empeor de 1,19 veces el promedio nacional en 1994 a 0,93 en 1998. Las crecientes desigualdades interactuaron con agravios que estaban a punto de estallar vinculados a la exclusin poltica y a la sensacin de que se utilizaba el poder del Estado para favorecer a ciertos grupos y regiones. Un Golpe de Estado de diciembre de 1999 condujo a la instauracin de un gobierno militar, que si bien acord llamar a nuevas elecciones, tambin incorpor cambios constitucionales que excluan del gobierno a aquellos de dudosa nacionalidad. La falta de acuerdos sobre los resultados de las elecciones realizadas en octubre de 2000 desemboc en protestas generalizadas y otro cambio de gobierno. El nuevo gobierno contino la prctica de favorecer a los grupos del Sur y provoc el levantamiento de 2001 liderado por el Movimiento Patritico de Cte dIvoire con base en el Norte, el cual extendi su control a la mitad del territorio nacional. Siguiendo el decidido estmulo de Francia y la Comunidad Econmica de los Estados de frica Occidental, los grupos en pugna rmaron un acuerdo de paz en enero de 2003, pero su puesta en marcha se atras debido a impasses sobre el desarme de los rebeldes, los criterios de idoneidad para los candidatos presidenciales y las leyes sobre nacionalidad. La lucha poltica se reanud en los ltimos meses, junto con el surgimiento de un creciente resentimiento hacia las tropas francesas encargadas de mantener la paz. El actual Presidente acaba de anunciar que el lder de la oposicin puede presentarse a las elecciones que se realizarn ms adelante este ao, pero los temas de fondo siguen sin resolverse. La cada de Cte dIvoire hasta convertirse en un Estado frgil es el resultado de la compleja interaccin entre fuerzas sociales, econmicas y polticas. Sin embargo, la incapacidad de este Estado de reparar las crecientes desigualdades sustentadas en la pertenencia a diferentes regiones o grupos ha sido un factor de importancia que ha contribuido a tal situacin. As tambin su incapacidad de ser percibido como entidad capaz de mantener un equilibrio justo entre diferentes grupos. La conclusin: las desigualdades econmicas y polticas horizontales pueden desestabilizar a los estados.
0,5
Fuente: Langer 2005.

Diferencias tnicas en los noventa en Cte dIvoire


ndice de prosperidad socioeconmica, en relacin con el promedio nacional 1994 1998 Akan Baoul Krou

1,5

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Las desigualdades sociales y econmicas se ampliaron en parte debido a presiones econmicas y en parte como resultado de la utilizacin del poder estatal para apoyar a grupos y regiones privilegiadas. A nes del decenio de los noventa, cinco de las seis regiones con los ndices ms bajos en trminos de matriculacin primaria se ubicaban en las zonas del Norte. Segn el ndice de prosperidad socioeconmica1, durante el perodo entre 1994 y 1998 los grupos del Sur (akan y krou) mejoraron su situacin en relacin con el promedio nacional, especialmente la tribu baoul, mientas que los mand y voltaicos del Norte siguieron con niveles muy por debajo del promedio

1,0

Promedio nacional Mand del Norte Voltaico Mand del Sur Extranjeros

1. El ndice de prosperidad socioeconmica consta de cinco indicadores: propiedad de refrigerador y automvil, acceso a agua entubada, material del piso en la vivienda y acceso a bao con cisterna y muestra la situacin de un grupo en relacin con el promedio nacional. Fuente: Langer 2005.

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entre los inmigrantes javaneses. Al mismo tiempo, las polticas de migracin fomentaban el establecimiento de campesinos de Java en Aceh, la mayora de los cuales tena propiedades ms extensas que los campesinos acehneses. La injusticia percibida de estas desigualdades horizontales se manifestaba en un sentimiento anti-javans, al cual el movimiento separatista contina apelando. Es posible abordar los confl ictos relacionados con altos niveles de desigualdad horizontal o con divisiones polticas entre grupos y regiones. Una forma es restituir la confianza poltica a travs de un proceso de dilogo entre diversas partes interesadas o multipartito, enfoque que comienza con el principio simple de que slo se puede solucionar los conflictos en forma pacfica y duradera mediante la confianza y el dilogo. Este modelo ha sido utilizado de manera generalizada en Amrica Latina, con diversos grados de xito. En Guatemala, la Asamblea de la Sociedad Civil jug un papel crucial en la formulacin de posiciones de consenso durante el proceso de paz de 1994, cuando muchas propuestas fueron parte de los Acuerdos de Paz finales. La Asamblea construy puentes entre el Estado y la sociedad ms amplia, aunque los resultados se han visto debilitados debido a que el gobierno no ha dado cumplimiento a algunas de las promesas relativas a la reforma agraria. Cualquiera sea la forma que adopte, es imposible que el dilogo multipartito arroje resultados positivos si los actores del gobierno no responden de manera eficaz a las desigualdades sociales y econmicas que provocan los conflictos. En Bolivia, varias rondas de dilogo entre la sociedad civil y los sucesivos gobiernos no han podido generar resultados tangibles, de ah que se vuelva en forma peridica a la violencia y el caos poltico (Recuadro 5.5). Gestin de los recursos naturales Adems de intensificar la desigualdad, la abundancia de recursos naturales puede aumentar los vacos de capacidad que hacen que algunos estados queden ms expuestos al conflicto. Estos estados son en general desesperadamente pobres, pero sumamente ricos en recursos. La susceptibilidad al conflicto violento parece ser un rasgo de lo que se ha llamado la maldicin de los recursos. Una vez ms, los vnculos entre recursos y conflicto violento

no son ni automticos ni inevitables. Botswana ha convertido la riqueza de los diamantes en elevado crecimiento y rpido desarrollo humano y compartiendo los ingresos ha evitado el conflicto entre grupos. Sin embargo, esta es la excepcin ms que la regla en la mayor parte del mundo en desarrollo. La combinacin de estructuras de administracin pblica dbiles y de recursos que ofrecen la promesa de ganancias imprevistas a aquellos que controlan su produccin y exportacin es una causa importante de conflicto violento. En la era de la pos Guerra Fra, el ingreso por concepto de recursos naturales ha reemplazado a la financiacin de las superpotencias como el combustible de la guerra. Entre 1990 y 2002, el mundo fue testigo de al menos 17 conflictos de este tipo en que los recursos naturales fueron un factor relevante. Los diamantes en Angola y Sierra Leona, la madera y los diamantes en Liberia, las piedras preciosas en Afganistn, y el cobre, el oro, el cobalto y la madera en la Repblica Democrtica del Congo han estado en el centro del conflicto civil, o como en el caso de este ltimo pas, de incursiones realizadas por estados vecinos (Cuadro 5.2). En Camboya, la insurgencia del Khmer Rojo fue fi nanciada en gran medida por las exportaciones de madera. Como vimos en el Captulo 4 sobre comercio, para muchos pases los recursos naturales se han vuelto una maldicin en lugar de una bendicin. En la esfera del conflicto, la patologa de la maldicin de los recursos opera por varios canales, impidiendo el desarrollo de instituciones polticas y economas de mercado capaces de convertir la riqueza natural en desarrollo humano. Parte del problema est en la desviacin de la riqueza nacional. Los flujos financieros que podran haberse utilizado para sustentar el desarrollo humano suelen ser desviados para financiar guerras civiles, donde el gobierno, los rebeldes y una variedad de caudillos buscan tener el control del petrleo, los metales, los minerales y la madera. Angola es un claro ejemplo. La riqueza de la segunda reserva de petrleo segn el tamao en frica y la cuarta reserva mundial de diamantes, se utiliz para financiar una guerra civil que mat o mutil a un milln de personas entre 1975 y 2002, y que dej a otros cuatro millones de desplazados internos. Hoy, Angola se ubica en el lugar 160 entre 177 pases en el IDH, con una esperanza de vida de aproximadamente 40 aos.

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Recuadro 5.5

Los benecios y los lmites del dilogo participativo para impedir conictos

Los dilogos nacionales entre mltiples actores son ejercicios inclusivos y participativos que ayudan a crear conanza entre diferentes grupos de inters. Con la ayuda de facilitadores neutrales, estos dilogos permiten a los gobiernos responder ante crisis o formular polticas estratgicas de largo aliento y son particularmente tiles cuando se ha debilitado la conanza en las instituciones polticas o cuando los procesos democrticos son frgiles. Sin embargo, el dilogo no puede solucionar conictos o reducir la tensin social si el Estado es incapaz de abordar las profundas desigualdades estructurales que provocan el deterioro poltico. Bolivia es un ejemplo claro de este problema. En los ltimos aos, el pas experiment con procesos de dilogo con el n de enmarcar las estrategias de desarrollo. En 1997, uno de estos dilogos condujo al Plan General de Desarrollo Econmico y Social de 1997-2000, el cual apuntaba a reducir la pobreza concentrndose en la equidad, las oportunidades, la institucionalidad y la dignidad. En 2000, se convoc a otro dilogo nacional como parte del proceso de estrategia de reduccin de la pobreza, cuya administracin recay en una secretara independiente que inclua muchos participantes de la sociedad civil. Pero las frustraciones aumentaron a medida que las polticas derivadas de los dilogos no se pusieron en prctica de manera eciente. En efecto, surgieron cada vez ms desacuerdos en torno a las polticas econmicas, la explotacin de las reservas de gas natural, la erradicacin de los cultivos de coca en 1998-2001 que tuvo un costo de 59.000 empleos, y la oposicin a la privatizacin de los servicios pblicos. Mientras tanto, la desigualdad es generalizada. El ingreso del 10% ms rico de la poblacin supera 90 veces a aquel del 10% ms pobre. La distribucin de la tierra tambin es desigual: dos millones de familias, casi todas indgenas, trabajan cinco millones de hectreas, mientras que menos de 100 familias son propietarias de 25 millones de hectreas. En promedio, los bolivianos tienen entre cinco aos y cinco aos y medio de escolaridad, pero existe una diferencia de siete aos de escolaridad media entre el 20% ms rico y el 20% ms pobre de la poblacin. La tasa de pobreza, que haba disminuido a 48,7% en 1999, aument a 61,2% en 2002. Ms an, el 88% de los indgenas son pobres. Las desigualdades y el descontento en torno a las polticas generaron manifestaciones violentas en 2003 con la participacin de asociaciones campesinas, federaciones de trabajadores e incluso intelectuales de clase media, que obligaron al Presidente a renunciar. Debido a la creciente ola de protestas y al deterioro de la conanza que stas reejan, se hace ms difcil para el gobierno responder a las demandas de manera sostenida.
Fuente: Barnes. 2005. ICG. 2004a. Justino, Litcheld y Whitehead. 2003. Petras, 2004.

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Las ganancias imprevistas por concepto de ingresos por recursos naturales pueden debilitar al Estado en diversos niveles. Sobresalen dos incentivos perversos que exacerban una mala gobernabilidad. En primer lugar, la disponibilidad de amplias corrientes de ingresos puede debilitar los incentivos para que los gobiernos elaboren sistemas de ingresos estables a travs de estructuras impositivas nacionales. Un Estado que se torna menos dependiente de los ingresos por concepto de impuestos ser menos responsable ante sus ciudadanos50 . En segundo lugar, las ganancias provenientes de los recursos

naturales ofrecen una rentabilidad sumamente elevada a la corrupcin en el Estado y de los individuos y grupos que lo controlan. Estructuras de gestin pblica dbiles proporcionan amplias oportunidades a la actividad extra presupuestaria, y flujos de ingresos elevados despiertan inters en los individuos con poder quienes buscan asegurar que esas oportunidades se