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OBSERVATORIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario


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Ao 1, junio 2006, N 1

Fin de la libre contratacin? EL DECRETO 28699 NO GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL


Bruno Rojas, Investigador del CEDLA

El D.S. 28699 que, segn el gobierno de Evo Morales establece el fin de la libre contratacin y por tanto garantiza la estabilidad laboral, no contribuye a superar la situacin de inestabilidad y precariedad laboral de los trabajadores, toda vez que esta situacin fue resultado de la aplicacin del modelo neoliberal en su integralidad expresado en un proceso de extrema flexibilizacin laboral en consonancia con la liberacin de mercados, la apertura irrestricta de la economa al comercio mundial y a la inversin extranjera y, la reforma del Estado traducida en la privatizacin de las empresas pblicas. Es decir, mientras no se afecte estructuralmente el contenido y polticas del modelo neoliberal vigente desde 1985 y las limitaciones del capitalismo atrasado por su vocacin primario exportadora, la inestabilidad laboral y las condiciones de trabajo actuales altamente depauperadas tendern a mantenerse. El decreto que deroga el artculo 55 del D.S 21060 y el artculo 39 del D.S. 22407, que fue incluido en el programa de gobierno del MAS y ratificado en la oferta gubernamental en los 100 primeros das de gestin, es en apariencia uno de los planteamientos que muestra la voluntad poltica del gobierno de Evo Morales por transformar las condiciones laborales de los trabajadores y trabajadoras y mostrarse como un gobierno proclive a los intereses de la clase obrera. Empero, es necesario recordar que la demanda central de gran parte de las organizaciones laborales estuvo y est referida a la abrogatoria total del D.S 21060 en el entendido de que esta disposicin que dio origen a la aplicacin de medidas de ajuste estructural y reformas de enajenacin de los recursos naturales, constituye la razn histrica que explica el estado de pobreza y desproteccin de la fuerza laboral en el pas. El reino de la libre contratacin Desde 1985, con el D.S. 21060, la relacin laboral (trabajadores empleadores) en el pas y la suerte de los trabajadores y trabajadoras, estuvieron marcadas por la libre contratacin. El artculo 55 dispona que Las empresas y entidades del sector pblico y privado podrn libremente convenir o rescindir contratos de trabajo con estricta sujecin a la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario., fijando de esta manera una de las condiciones importantes para una mayor acumulacin de capital de los empresarios cual es una fuerza de trabajo barata. Una lectura atenta de este artculo revela que la libre contratacin no contradeca a la Ley General del Trabajo y que era incapaz, por su menor jerarqua jurdica, de inhabilitarla. Sin embargo, durante los 21 aos de neoliberalismo, esta disposicin como parte de una poltica ms amplia de liberalizacin de mercados a favor de los empresarios, fue asumida como un derecho absoluto de stos desconociendo la legislacin laboral boliviana vigente que por principio (en el marco de la normativa burguesa) protege los derechos de los trabajadores.

El artculo 55 fue ratificado posteriormente en el D.S. 22407 (art. 39) y en la Ley de Inversiones (art. 13), aprobados en 1990 durante el gobierno de Jaime Paz Zamora, sealando una vez ms la sujecin de la libre contratacin a la legislacin laboral, aunque ya en la prctica, los empresarios haban adoptado de facto la flexibilizacin en el uso y gestin de la fuerza de trabajo. No hay duda que los empresarios recogieron una lectura totalmente interesada y parcial de esta disposicin al asumir la libre contratacin como una medida separada e independiente de la normativa laboral, vinculada ms bien a la libre oferta y demanda y a la libertad de empresa. De esta manera, se promovi el despido de trabajadores y la negacin de sus derechos aduciendo estar obrando correctamente al aplicar la norma. En tal sentido, son innegables las consecuencias negativas provocadas en la dinmica y estructura de los mercados de trabajo actuales y en las condiciones laborales de los trabajadores, al extremo que se tradujeron en formas ilegales de uso de la fuerza de trabajo como la subcontratacin de empresas que concentran trabajadores al margen de los derechos normados y de artesanos y trabajadores a domicilio sujetos a un acuerdo civil y no laboral. Estos efectos hablan por s solos del desconocimiento de la normativa laboral, accin que inspir a organizaciones empresariales a plantear una reforma y modernizacin de la Ley General del Trabajo acorde a los cambios y retos actuales de la economa mundial y la globalizacin. El inters actual de los empresarios y del capitalismo parece orientarse ms a una modificacin sustancial de la legislacin laboral que, a mantener el artculo en cuestin. Es preciso sealar que el desconocimiento de la legislacin laboral como efecto de la libertad de contratacin no obedece a un comportamiento individual o gremial, sino es parte de una praxis mayor que hace a una concepcin integral del capitalismo actual que tiene su sustento en la exacerbacin de una serie de libertades econmicas afines a los intereses de los empresarios y a la acumulacin de capital. Es decir, la libertad de convenir o rescindir contratos de trabajo trascendi la normativa laboral boliviana y por tanto supera la misma medida contenida en el artculo 55. Alcances y lmites del Decreto Supremo 28699 Un anlisis detallado del D.S. 28699 permite plantear las siguientes puntualizaciones: El Decreto Supremo 28699 formalmente deroga el Artculo 55 del Decreto Supremo N 21060 del 29 de agosto de 1985 y el Artculo 39 del Decreto Supremo N 22407 del 11 de agosto de 1990 (art. 14) y, establece al mismo tiempo la concordancia y aplicacin del artculo 13 de la Ley N 1182 (Ley de Inversiones) a la estricta sujecin a la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias (art.1). El artculo 13 de la Ley de Inversiones que es casi una rplica del articulo 55 al establecer la libre contratacin como garanta de la inversin nacional y extranjera, no es derogado ya que, un decreto como el que analizamos tiene menos jerarqua que una ley y lo que si puede hacer es reglamentar u operativizar un determinado artculo o un conjunto de artculos. En este sentido, al no ser derogado el mencionado artculo y slo concordado, deja abierta la posibilidad de ser interpretada y asumida desde las prcticas empresariales que han hecho de la libre contratacin un criterio de competitividad, como una norma vigente. Es importante recordar que el artculo 55 del D.S. 21060 tambin sujetaba la libre contratacin a la Ley General del Trabajo y sus decretos reglamentarios, sin embargo, la

aplicacin de este artculo concretado en las prcticas de los empleadores, evit la relacin con la normativa laboral pese a su rango de ley. El decreto adquiere el rango de Disposicin Reglamentaria de la Ley General del Trabajo y por el que el artculo 13 de la Ley de Inversiones debe estar totalmente enmarcada a todos los conceptos y procedimientos definidos en la presente disposicin reglamentaria de la Ley General del Trabajo (art. 8) y se debe aplicar en el concepto y disposiciones de esta norma. Asimismo dispone que, en caso de incumplimiento de esta norma por parte de los empleadores, estos se hacen pasibles a sanciones. Por definicin, una Disposicin Reglamentaria regula o reglamenta una norma o varias normas similares, pero nunca la cambia o las reemplaza, esto quiere decir que, el contenido del artculo 13 no tendr alteracin alguna y se mantendr vigente. La nueva disposicin reconoce y ratifica las caractersticas centrales de la relacin laboral y el mbito de aplicacin establecidos en el D.S. 23570 (26/06/93), por lo que no aade nada nuevo ni corresponde a la situacin actual de los mercados de trabajo que muestran diversas formas de uso y gestin de la fuerza de trabajo. El decreto incorpora y reconoce explcitamente los principios del derecho laboral lo que permitira el establecimiento de un probable escenario favorable de proteccin de los trabajadores y sus derechos y donde la intervencin del Estado aparece como uno de sus atributos principales. Cualquier situacin de negociacin individual o colectiva y de conflicto laboral podran orientarse por estos principios de tal modo que favorezca a los trabajadores. En perspectiva, estos principios podran fortalecer tambin los argumentos legales de los trabajadores y sus organizaciones para la defensa y conquista de derechos. Otro elemento de relevancia del decreto se refiere a proteger y reconocer a los trabajadores insertos en formas de trabajo encubiertas en una relacin civil o comercial (subcontratacin, trabajadores a domicilio), siguiendo los principios establecidos en esta disposicin. Si esta norma se complementara en la prctica con la movilizacin de los inspectores de trabajo en visitas de control en las empresas podra avanzarse en la proteccin de un ejrcito importante de trabajadores sujetos a formas de contratacin aparentemente de naturaleza civil. A travs del reconocimiento de las diversas formas de pago por el uso de la fuerza de trabajo como salario o remuneracin, el decreto busca ratificar la proteccin a todos aquellos trabajadores contratados bajo una relacin civil (pago por obra, por porcentaje entre otros) aunque deja el resquicio del salario en especie (cuando est permitido) como una de las alternativas de remuneracin, cuando esta modalidad oculta una de las peores formas de subvaloracin del salario y la sobreexplotacin de los trabajadores Se ratifica asimismo, la obligacin que tienen los inversionistas de dar estricto cumplimiento al rgimen de seguridad social vigente en el pas (inciso III, art. 8), planteamiento que complementa el artculo 13 de la Ley de Inversiones. El rgimen de seguridad social vigente no es precisamente favorable a los trabajadores porque rompe con los principios de solidaridad, universalidad e intervencin estatal que protegen la fuerza laboral y condena a alrededor del 80% de la poblacin ocupada a no gozar de un seguro de jubilacin.

El decreto ratifica y especifica el pago de todos los beneficios sociales que correspondan en caso de despidos (justificados) de los trabajadores y establece una sancin pecuniaria (multa) cuando el empleador incumpla con el plazo para el pago del finiquito y beneficios adicionales. Asimismo, en caso de despidos injustificados, el trabajador podra optar por dos posibilidades: el cobro de los beneficios sociales correspondientes o la reincorporacin inmediata, fijndose nuevamente sanciones (multa) en caso de incumplimiento por parte de los empleadores. Si bien ambas normas se orientan a proteger a los trabajadores y evitar los despidos indiscriminados al margen de la normativa laboral, resultar muy difcil en la prctica el pleno cumplimiento de esta normativa toda vez que los empleadores podran optar fcilmente por los contratos a plazo fijo o por servicio a fin de evitar la cobertura de los beneficios sociales fijados por ley en caso de un contrato indefinido. La situacin de los trabajadores muestra que en el ao 2001, segn informacin del INE, 4 de cada 10 tenan contratos eventuales y 6 no figuraban en planillas. Los contratos eventuales continuos que no estn contemplados en la Ley General del Trabajo, fue la figura predominante utilizada por los empleadores, particularmente en la industria manufacturera, con el propsito de evitar el pago de beneficios sociales. Asimismo, el promedio de aos de antigedad desde el ao 1999 hasta el 2001 haba disminuido a menos de 5 aos, lo que reflejaba una tendencia en los empleadores a deshacerse de los trabajadores ms antiguos y optar por otros nuevos bajo nuevas reglas protegidas por la libre contratacin.

El decreto reconoce la estabilidad laboral para todos los trabajadores asalariados aunque sujeta a la naturaleza de la relacin laboral establecida por la Ley General del Trabajo que dispone varios tipos de contrato obviamente no todos con carcter indefinido. Queda pendiente en manos del Poder Ejecutivo la elaboracin de un Reglamento que norme la forma y los alcances de la estabilidad laboral (inciso II, art. 11). Es importante tomar en cuenta que la estabilidad laboral va ms all de su reglamentacin o de un artculo especfico porque en 21 aos de neoliberalismo en el pas fue la expresin del modelo econmico en su integralidad que disminuy el empleo pblico al reducir la participacin del Estado en la economa, debilit la industria nacional concentrando la produccin en pequeas empresas con bajo nivel de competitividad, apost a la inversin extranjera directa que gener poco empleo y provoc en las ciudades el crecimiento irrefrenable de las actividades informales de subsistencia debido al desempleo creciente. La inestabilidad e inseguridad laboral actual es un problema de calidad de empleo consistente en un conjunto de condiciones laborales (salario justo, jornada laboral semanal de 48 horas, acceso a beneficios sociales colaterales y seguridad social de corto y largo plazo) orientadas a la proteccin de la fuerza laboral y no es solamente un acto de ejercicio o reglamentacin jurdica.

El decreto establece tambin que los reglamentos internos de las entidades comprendidas en la Ley General del Trabajo deben ser actualizados en un plazo de 30 das en funcin del decreto analizado una vez aprobado el Reglamento Especfico que proponga el Poder Ejecutivo. Es de esperar que la reglamentacin que se emita absuelva las dudas existentes sobre los alcances especficos del decreto y norme el mismo a favor de los trabajadores aunque con el antecedente que se lo har en el marco de ajustar o reformar la libre contratacin como principio de relacin laboral.

El decreto en cuestin no hace alusin alguna sobre la situacin de los empleados pblicos y la vigencia del Estatuto del Funcionario Pblico que restringe en el pas el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de estos trabajadores. Por informacin complementaria se sabe que el gobierno estara estudiando la pertinencia del Estatuto mencionado. El decreto deja fuera a los trabajadores informales que en el mbito urbano del pas constituyen el 65% de la poblacin ocupada. Estos trabajadores que son parte de pequeas unidades econmicas reproducen empleos precarios y al margen de la normativa laboral. El decreto no tiene carcter retroactivo, es decir, todos/as aquellos/as trabajadores que fueron despedidos en aplicacin del artculo 55 antes de esta disposicin, no podrn ser reincorporados o poder presentar una demanda en este sentido.

Por todo lo sealado, el D. S. 28699 muestra algunos avances en trminos de proteger la estabilidad laboral como uno de los derechos de los trabajadores, sin embargo, deja grandes dudas respecto a la vigencia de la libre contratacin al reglamentar y no abrogar el artculo 13 de la Ley de Inversiones; por lo que resulta difcil afirmar que a partir de esta disposicin se pueda garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores. En el contexto actual de profunda precarizacin laboral, el decreto es insuficiente para proteger el derecho a un trabajo estable de los/as trabajadores/as, mientras se mantenga el modelo neoliberal que es la causa principal de la flexibilizacin laboral y de la negacin de los derechos laborales. La voluntad poltica del Gobierno expresada en el decreto, no se complementa precisamente con otras disposiciones como el incremento reducido del salario mnimo nacional que casi no tendr impacto alguno en la magra economa de los trabajadores y las medidas de nacionalizacin, privatizacin de El Mutn y el Plan Nacional de Desarrollo que mantienen la gran propiedad privada nacional y extranjera, base de la explotacin de los/as trabajadores/as.