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ECONOMA Y DESARROLLO , VOLUMEN 2 NMERO 2, SEPTIEMBRE 2003 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLTICA RURAL: APOYO U OBSTCULO A UNA POLTICA DE TIERRAS?

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Instrumentos e incentivos de poltica rural: apoyo u obstculo a una poltica de tierras?


MANUEL LVARO RAMREZ R. *

Resumen Para el sector rural se han diseado una cantidad de incentivos e instrumentos orientados tericamente hacia el mejoramiento sostenible de las condiciones de vida de los habitantes del campo y en especial para los pequeos productores. Entre tales instrumentos merecen mencionarse las Leyes 41 de 1993, 101 y 160 de 1994. La primera est relacionada con los subsidios e incentivos otorgados por el Estado para apoyar la adecuacin de tierras, la segunda cre el Incentivo a la Capitalizacin Rural, que buscaba la fomentar la inversin va crdito y la ltima estaba dirigida a apoyar la compra de tierras por parte de los campesinos que carecan de ella. Sin embargo, ha transcurrido una dcada desde la puesta en funcionamiento de estas leyes, y lo que se ha producido es un estancamiento de la generacin de empleo en el campo, una reduccin del rea sembrada y una dependencia de la importacin de alimentos.

Abstract For the rural sector, it had been designed a lot of incentives and tools aimed theoretically to improve the life conditions of the rural inhabitants specially peasants and poor producers in a sustainable way. Among these tools are the law 41 acted in 1993, and the Laws 101 and 160 acted in 1994. The first one is related with subsidies and incentives granted by the State in order to support land reclamation projects; the second one created the Rural Capitalization Incentive which look for to promote the investment by credit; the last one was aimed to support land purchase by poor peasants that does not have it. Nevertheless, ten years had passed since the laws were acted and the results had been stagnation in job creation in the countryside, harvest area reduction and dependence of food imports. Palabras clave: Reforma Agraria, incentivos, adecuacin de tierras, pequeos productores, ordenamiento territorial, capitalizacin rural. Clasificacin JEL: N5, RO, R14

Jefe de Planeacin del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER. Magster en Economa, Universidad de los Andes. E-mail: aramirez@incoder.gov.co

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El problema de la tierra y el desarrollo es algo que se discute desde que se comenzaron a formular las teoras del desarrollo econmico. Hay estudios algunos neutrales, otros en pro de la distribucin, otros ms en los cuales se asegura que el problema de la propiedad ni es importante ni determina la direccin del crecimiento, en incluso puede afirmarse que hay documentos tendenciosos para mantener una distribucin que se considera socialmente injusta, pues segn estadsticas internacionales, uno de los pases con peor distribucin no slo de la tierra sino del ingreso en el mundo es Colombia (LPEZ, 2001). Es ms, no slo Colombia es un pas caracterizado por la iniquidad, sino que sta convive al lado de una pobreza creciente. Un estudio del Departamento Nacional de Planeacin (2001) muestra que, la pobreza rural ha crecido en trminos absolutos y relativos, y que en el campo colombiano habitan actualmente 12,2 millones de ciudadanos, la mayora de los cuales enfrenta precarias condiciones de calidad de vida que limitan su desarrollo. El 82,6% de la poblacin rural se encuentra bajo la lnea de pobreza y un 43,4% vive en condiciones de pobreza extrema. Esta situacin no es solamente indeseable por el contraste entre la pobreza y la opulencia sino porque la desigualdad en la distribucin del ingreso se convierte en un obstculo que frena el desarrollo, a pesar de las potencialidades con que cuenta el pas. Segn SQUIRE, DEININGER y KLAUS (2001), en general los pases en desarrollo con una distribucin de activos ms equitativa han crecido ms rpidamente que los pases con mayores desigualdades. Sin embargo, las polticas de finales de los noventa se orientaron de forma preferente hacia la estabilizacin de los agregados y variables macroeconmicas, dejando a las libres fuerzas del mercado el costo del ajuste, lo cual result en un empeoramiento en la distribucin del ingreso y en particular de la tierra y dems factores productivos del sector primario. En este sentido se pronunci SOLIMANO (1999) al asegurar que entre 1980 y los noventa, el desarrollo econmico se convirti en el principal objetivo bajo las polticas conocidas como el consenso de Washington. Al comienzo, dice el autor, las preocupaciones sobre desigualdad de ingreso y riqueza fueron remplazadas por polticas cuyo nfasis estaba en la estabilizacin macroeconmica. Sin embargo, el ajuste fiscal y la liberacin del mercado por s solas no han conducido hacia un desarrollo estable y equitativo. Las desigualdades de los ingresos y la riqueza, lejos de reducirse, parecen haberse incrementado en Amrica Latina. De otro lado, la tierra como factor de produccin y las variables implcitas en la distribucin de la propiedad se han tratado de manera independiente de la ordenacin del territorio y en ms de una ocasin se han hecho propuestas para apropiarse de suelos con fines particulares, pasando por encima de cualquier otra consideracin ambiental o social. Por ejemplo, la Ley 2 de 1959 estableci la reserva forestal sobre 65 millones de hectreas, de las cuales por lo menos a 12 millones se les ha levantado la reserva y existen
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solicitudes ante el Ministerio del Ambiente para levantar las restricciones sobre otros cuatro millones de hectreas de selva tropical hmeda para ampliar la frontera agrcola en zonas no aptas para este uso. Este tipo de solicitudes o los intentos por desecar cinagas para ampliar potreros en la zona ganadera de La Mojana, son apenas dos ejemplos ilustrativos de la necesidad de reglamentar no slo la funcin social de la propiedad, sino su uso con arreglo al ordenamiento territorial. Complementariamente a la funcin social, la Ley de Ordenamiento Territorial LOT Ley 388 de 1997 seal como uno de sus principios: Promover la armoniosa concurrencia de la nacin, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificacin, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. En este contexto, una de las obligaciones constitucionales tiene que ver con la funcin social de la propiedad y como tal le es inherente una funcin ecolgica (art. 58 C.P.C); por tanto, los arreglos que se hagan en materia de distribucin de la propiedad deben cumplir con los aspectos constitucionales y legales reglamentados para tal efecto. Adicionalmente, el artculo 6 de la Ley de Ordenamiento Territorial establece que el ordenamiento del territorio municipal tiene por objeto complementar la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales. El anterior es uno de los aspectos ms importantes, porque tiene que ver con el uso, ocupacin y manejo del suelo, que el gobierno nacional viene impulsando a tal punto que lo dej explcito en la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario. Pero hay adems algunos aspectos que vale la pena mencionar y que tienen que ver con las competencias en materia de ordenamiento territorial. En efecto, el artculo 7 de la Ley 388 de 1997 seala que de acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento del territorio se distribuyen as:
A la nacin le compete la poltica general de ordenamiento del territorio en los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y reas protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinacin con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente: determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; los

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lineamientos del proceso de urbanizacin y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural, as como los dems temas del alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.

Ms adelante agrega en el artculo 9o que los municipios y distritos debern adoptar un plan de ordenamiento territorial, al que a su vez hace referencia el artculo 41 de la Ley 152 de 1994, como el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, que all se define como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo. Hay otro elemento que cabe mencionar de la Ley 388, porque aunque tiene un sesgo urbano, el artculo 14 establece que el componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y las actuaciones pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos bsicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente deber contener por lo menos:
1. Las polticas de mediano y corto plazo sobre ocupacin del suelo en relacin con los asentamientos humanos localizados en estas reas. 2. El sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera. 3. La delimitacin de las reas de conservacin y proteccin de los recursos naturales, paisajsticos, geogrficos y ambientales, incluyendo las reas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisin de los servicios pblicos domiciliarios o de disposicin final de desechos slidos o lquidos. 4. La localizacin y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisin de las intensidades mximas de ocupacin y usos admitidos, las cuales debern adoptarse teniendo en cuenta su carcter de ocupacin en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armona con las normas de conservacin y proteccin de recursos naturales y medio ambiente. 5. La identificacin de los centros poblados rurales y la adopcin de las previsiones necesarias para orientar la ocupacin de sus suelos y la adecuada dotacin de infraestructura de servicios bsicos y de equipamiento social. 6. La determinacin de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento bsico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localizacin prevista para los equipamientos de salud y educacin.
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7. La expedicin de normas para la parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales debern tener en cuenta la legislacin agraria y ambiental.

Finalmente, el artculo 33 defini el suelo rural como aquellos terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de explotacin de recursos naturales y actividades anlogas. Es dentro de este marco que debe entenderse el tema de la tierra como factor de produccin en relacin con el desarrollo local y sobre todo del ordenamiento territorial, tan necesario, que la Constitucin Poltica de 1991 hizo explcito el mandato de conformar una Comisin de Ordenamiento Territorial y la expedicin de la ley correspondiente.

I. La tierra como factor de produccin y resultados del mercado de tierras (Ley 160 de 1994)
La tierra, junto con la mano de obra, es el principal factor productivo de las familias rurales. El significado eminentemente poltico de su distribucin constituye parte importante del problema agrario, que le confiere profundos componentes ideolgicos que dificultan su discusin. A este respecto, las posiciones estn divididas y van desde la propuesta de LPEZ (2001) y de BALCZAR (2001) de sacar de la discusin el problema de la propiedad hasta la expropiacin y la titulacin a colonos, ocupantes, aparceros y terrazgueros1. Hace falta generar un proceso de reconocimiento, creacin de confianza y dilogo entre las instituciones nacionales, regionales y locales, gremios, propietarios y comunidades rurales, que permita desarrollar mecanismos de acceso y uso de la tierra de forma ms sostenible y viable econmicamente, porque en el capitalismo moderno, sin la democratizacin en el acceso a los activos productivos, resulta inviable avanzar en la inclusin social. Esto es especialmente cierto cuando se trata de la tierra pues en Colombia, hoy el 1,1% de los propietarios de la tierra en el pas tiene ms del 55% del territorio cultivable y explotable (GARAY, 2002). Como factor de produccin, la tierra juega un destacado papel, teniendo en cuenta que es por intermedio de este activo que se buscar democratizar la propiedad y permitir el acceso al desarrollo a los trabajadores del campo. Sin embargo, su precio ha sufrido continuas y reiteradas distorsiones que han conducido a que hoy buena parte de la superficie identificada como agropecuaria, se encuentre en malezas y rastrojos y otra dedicada a usos para

Esta propuesta fue presentada por la insurgencia durante los dilogos de paz en San Vicente del Cagun.

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los cuales el suelo no es apto en lugar de ser utilizada en proyectos productivos. Usualmente los gobiernos han identificado este problema de subutilizacin del suelo y han enfocado sus esfuerzos a tratar de vincular a los grandes propietarios a proyectos productivos, ya sea participando directamente en los proyectos aportando la tierra Programa de apoyo a alianzas productivas o que simplemente la vendan en la cantidad suficiente para hacer un proyecto rentable y competitivo, como es caso tambin de las alianzas o los proyectos auspiciados por el Fondo de Inversiones para la Paz. En estos ltimos se entrega hasta un 40% de recursos para capital semilla y acompaamiento; el otro 60% es financiado, para estos proyectos, como lnea de crdito por el Banco Agrario. Al respecto y en cultivos como la palma de aceite, es necesario hacer una evaluacin cuidadosa de los incentivos que se estn otorgando a este cultivo, porque de no manejarse adecuadamente lo que se estara sembrando es un problema de largo plazo, dadas las oscilaciones en los precios del aceite, que de resultar desfavorables pondra en riesgo la viabilidad financiera para los pequeos productores. En efecto, un estudio adelantado por INFANTE (2002) mostr que la rentabilidad de un proyecto de palma africana enfrentaba un alto riesgo cuando el precio de la hectrea para el cultivo sobrepasaba los $750.000, sin embargo, en algunos proyectos adelantados con apoyos del Estado, la hectrea se paga a precios que giran alrededor de los $2.000.000. De hecho, una simulacin que tomaba en consideracin las probabilidades en trminos de rendimientos, precios y tasa de cambio arroj una tasa interna de retorno de 16% y as se consign:
Los anlisis que se presentan incluyen varios escenarios con diferentes variaciones de precios y dos niveles de productividad en los mejores aos de cosecha: uno bueno con un equivalente de 4.76 toneladas de aceite/hectrea y otro excelente con 5.6 toneladas/hectrea. Se considera que la tierra es aportada por un valor de COL $700,000/hectrea y que cada hectrea requiere una inversin de COL $4,938,816, de los cuales, COL $3,937,920 son financiados por FINAGRO. En consecuencia, se requieren adems, aportes en dinero de COL $1,106,328 por hectrea. El tema de la tierra es crtico y debe preverse el surgimiento de una gran especulacin con su valor, una vez se conozcan los sitios especficos donde se promover el Plan.

Segn JARAMILLO (1998), en las ltimas dcadas, teniendo en cuenta que en muchos casos quienes poseen tierras improductivas buscan slo obtener rentas no asociadas con la produccin agropecuaria, los pases de la regin han puesto en prctica variadas intervenciones en el mercado, muchas de las cuales no han contribuido a mejorar su efectividad. Los logros en los proyectos de adjudicacin han sido modestos y sus costos excesivos y a pesar de que mediante la expedicin de la Ley 160 de 1994 se aspiraba a dinamizar

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el mercado y facilitar el acceso a la propiedad, los resultados estn lejos de responder a las expectativas. En efecto, la tabla 1 muestra que entre 1995 y 2002 el nmero de familias beneficiadas ascendi a 22.418 a las cuales se les adjudicaron 316.366 hectreas, cifra baja en comparacin con similares indicadores logrados con la Ley 30 de 1988, cuando mediante la adjudicacin de 599.749 hectreas se beneficiaron 35.139 familias. Este resultado contrasta con los objetivos de la ley, inspirada en el artculo 64 de la Constitucin, en el cual est consagrado el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra. Con este fin se propuso en el artculo primero de la Ley 160 de 1994 (segundo objeto) reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados (sic) a eliminar y prevenir la inequitativa concentracin de la propiedad.
TABLA 1 Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA ttulos otorgados y legalizados en predios adquiridos Fondo Nacional Agrario y negociacin voluntaria campesinos (1962 - 2002) A o s Ley 135 de 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 Subtotal Ley 1a. 1968 1968 1969 1970 1971 1972 Subtotal 713 1.344 1.913 1.535 1.466 6.971 19.917 24.878 32.085 25.818 27.066 129.764 27,9 18,5 16,8 16,8 18,5 18,6 128 192 525 256 304 456 1.861 536 1.636 4.865 10.497 1.766 8.873 28.173 4,2 8,5 9,3 41,0 5,8 19,5 15,1 No. familias beneficiadas rea hectreas U.A.F. por familia

Ley 4a. y 5a./1973, y Ley 6a./1975 1973 1974 1975 1976 1977 1978 966 617 2.247 2.431 3.816 3.514 29.006 12.408 43.428 52.652 79.813 69.719 30,0 20,1 19,3 21,7 20,9 19,8

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1979 1980 1981 1982 Subtotal Ley 35/1982 1983 1984 1985 1986 1987 Subtotal Ley 30/1988 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Subtotal Ley 160 de 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Subtotal Total

2.024 1.838 7.063 1.662 26.178

36.598 31.618 83.836 32.944 472.022

18,1 17,2 11,9 19,8 18,0

3.145 2.006 2.403 1.943 2.757 12.254

39.918 34.213 35.654 26.696 49.279 185.760

12,7 17,1 14,8 13,7 17,9 15,2

1.600 3.597 8.118 5.463 5.048 5.843 5.470 35.139

47.807 74.096 137.366 91.748 81.266 86.944 80.522 599.749

29,9 20,6 16,9 16,8 16,1 14,9 14,7 17,1

6.684 5.473 4.006 2.303 1.095 1.120 858 879 22.418 104.821

90.388 84.433 59.482 34.963 13.166 13.187 13.888 6.860 316.366 1.731.834

13,5 15,4 14,8 15,2 12,0 11,8 16,2 7,8 14,1 16,5

Evaluaciones posteriores han puesto de manifiesto los escasos alcances que en materia de redistribucin de tierras ha tenido la aplicacin de la ley. Por ejemplo, un informe de la Contralora General de la Repblica (2001) afirma que durante cuarenta aos la reforma agraria ha pretendido el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural, a travs de la redistribucin de la propiedad y el suministro de servicios complementarios, etc. Sin embargo, dos indicadores desvirtan estos propsitos dados sus precarios logros: un coeficiente Gini de concentracin de tierra de 87% y una pobreza rural de 82.6%, de los ms elevados de la regin latinoamericana. De otro lado, el sector agrario enfrenta no slo problemas relacionados con la distribucin sino con el uso de la tierra. Existe una tendencia actual hacia la identificacin de cultivos de alto y bajo valor que constituye la base de las
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orientaciones de poltica como si hubiera movilidad perfecta y disponibilidad ilimitada de factores productivos. An ms, el precio de la tierra no se tasa de acuerdo con la productividad marginal, segn los postulados de la teora neoclsica sino que en la mayora de los casos, quienes optan por mantener tierras improductivas lo hacen para obtener rentas no asociadas con la produccin agropecuaria (JARAMILLO, 1998). Una caracterstica de la estructura agraria colombiana tiene que ser considerada en cualquier esfuerzo por explicar por qu la produccin domstica de productos como frjol, maz, arroz y sorgo no se ha modificado con las reformas internas. Se trata de la heterogeneidad del sector agrcola, que es una caracterstica que se refleja en la coexistencia de pequeas unidades de produccin con grandes empresas agrcolas o agroindustriales. Hay una hiptesis adicional referente al maz, el pltano y la yuca, cultivos bsicos en la dieta de los colombianos: una importante proporcin se obtiene de pequeas parcelas, utilizan muy pocos insumos, carecen de infraestructura, tales como adecuadas vas de comunicacin y la ausencia de instituciones que se requieren para el funcionamiento de los mercados. Lo anterior significa altos costos de transaccin para los productores, y tales costos son precisamente una de las razones para que los pequeos productores destinen buena parte de sus cosechas para el autoconsumo de sus familias. Esto indica que los precios son endgenos y por tanto estos agricultores no estn expuestos a la competencia internacional de sus productos. De hecho, algunos estudios muestran que cuando los mercados funcionan inadecuadamente, como es el caso de los productos anteriormente sealados, la preocupacin sobre la seguridad alimentaria constituyen una razn fundamental para mantener una cantidad de produccin de subsistencia, de donde se desprende que esto puede explicar la localizacin inadecuada de las unidades de produccin, tierra y otros recursos (MAXWELL y WIEBE, 1998). En relacin con estos puntos, la Ley 388 de 1997, establece en su artculo 2 que el ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios: 1. La funcin social y ecolgica de la propiedad. 2. La prevalencia del inters general sobre el particular. 3. La distribucin equitativa de las cargas y los beneficios. Es con base en estos principios que las orientaciones de poltica deben estar dirigidas a garantizar que la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funcin social de la propiedad que permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios pblicos domiciliarios, a velar por la seguridad alimentaria, la creacin y la defensa del espacio pblico, as como por la proteccin del medio ambiente y la prevencin de desastres.

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El estudio de la Contralora (2001) refuerza estos puntos sealando que la Reforma Agraria exige ciertas condiciones para su implementacin. En primer lugar, debe contribuir a superar la pobreza rural, mediante la adjudicacin de predios y el desarrollo de un sistema soporte encaminado a coordinar acciones del Plan de Ordenamiento Territorial con instrumentos para el logro de la competitividad; racionalizar el uso del suelo dentro de la frontera agropecuaria y reducir la presin sobre ecosistemas frgiles. Con base en estos principios, se debe sealar que en el sector rural, la propiedad sobre la tierra no cumple con lo que le ordena la ley; adems, se generan otros efectos negativos como por ejemplo los relacionados con la seguridad alimentaria. Es necesario eliminar las distorsiones del mercado de tierras y, segn la Contralora, incidir en la desmembracin de la propiedad terrateniente, para lo cual la presin fiscal sobre la tierra puede ser una herramienta til, en trminos de gravar los fundos subutilizados y potencialmente aptos para el desarrollo agropecuario. De otro lado, el sector rural soporta algunas asimetras y distorsiones en sus mercados, pues mientras las tierras improductivas sean buen negocio se producen por lo menos dos males con implicaciones sociales negativas en ambos casos: ante todo la propiedad no cumple su funcin social y los precios de la tierra no estn asociados a lo que se pueden obtener de ella, pero tambin al no ponerse a producir el suelo, el desempleo, que en el campo es especialmente dramtico, deteriora a tal punto el mercado de trabajo que las grandes explotaciones agropecuarias perciben que los costos de contratacin de mano de obra son superiores a su costo de oportunidad social. Estos son aspectos preocupantes desde el punto de vista de la gobernabilidad y la legitimidad del Estado. Por tal razn, como los factores de produccin constituyen una base primordial para el desarrollo rural, el gobierno ha diseado apoyos para otorgar en forma selectiva y temporal incentivos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, cuando circunstancias ligadas a la proteccin de los recursos naturales orientados a la produccin agropecuaria, a la proteccin del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro as lo ameriten, tal como lo establece el artculo 7 de la Ley 101 de 1993. El subsidio a la compra de tierras establecido en la Ley 160, se caracteriza por las dificultades relacionadas con el acceso a la informacin, seleccin de los predios adecuados, negociarlos a precio acorde con la productividad y formular un proyecto productivo. En la prctica una familia beneficiada con el subsidio del 70%, solamente se beneficia del 40% en promedio. Hay operaciones de trmite que demoran hasta un ao despus de acordado el precio del inmueble, perodo durante el cual las mejoras se deterioran, la tierra se cubre con rastrojo, y el propietario pierde todo estmulo de inversin en la misma,

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con perjuicios irreversibles como recibir el terreno con menor valor agregado de lo que se negoci. Con base en lo anterior, el Estado debe definir claramente su papel y los alcances de los estmulos directos a la propiedad de la tierra, las posibilidades de acceso y la intervencin del sector privado, para que se estimule la redistribucin pero sobre todo el uso eficiente del suelo de acuerdo con su vocacin. De esta forma se privilegia la utilizacin productiva y rentable de la tierra desde el punto de vista econmico y social.

II. El Incentivo a la Capitalizacin Rural

ICR

(Ley 101 de 1993)

El ICR es un ttulo que incorpora un derecho personal, que expide el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO , con arreglo a unos trminos y condiciones que determina la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario con base en las polticas trazadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Incentivo se cre mediante Ley 101 de 1993, la cual desarrolla los artculos 64, 65 y 66 de la Constitucin Poltica de 1991. Es decir, el propsito de la ley buscaba promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y al crdito por parte de los trabajadores agrarios. Pese a las buenas intenciones del gobierno, existe abundante literatura que muestra cmo las distorsiones en la estructura de la propiedad contribuyen a la posibilidad de capturar rentas por parte de los grandes propietarios as como la distorsin en el acceso a los subsidios gubernamentales (ICR, crdito de FINAGRO, respaldo del Fondo Agropecuario de Garantas, etc.) y una gran controversia sobre la estructura agraria ptima (BID, 1998)2. Sobre el tema de las lneas de crdito directos creados por el gobierno para apoyar a los productores rurales, conviene sealar que son los grandes productores los que han absorbido la mayor parte de los recursos del mercado formal de crdito en el sector (Contralora General, 2001) y ms an, como el Incentivo a la Capitalizacin Rural - ICR est atado al crdito, tambin este instrumento, aunque podra mostrar algunos indicadores favorables en trminos de modernizacin del campo, genera resultados no deseados en materia de equidad. La informacin disponible hasta el ao 2000 muestra que del monto total de recursos entregados por el Fondo Financiero para el sector agropecuario FINAGRO, el que se otorga a los pequeos productores no alcanza a ser mayor del 2% para los aos 1999 y 2000 y el caso del ICR reproduce la concentracin como lo muestra la tabla 2.

En este documento se encuentran varios artculos sobre el particular, que aportan a la discusin sobre el problema de la tierra y la pobreza de los campesinos, as como bibliografa actualizada muy pertinente sobre este y otros aspectos relacionados.

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Participacin

ICR

TABLA 2 por tipo de productor (millones de pesos) Pequeos


ICR

Grandes y medianos Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000


ICR

Total % total 4 1 1 3 2 2 2

ICR**

% total 96 99 99 97 98 98 88

107 8.295 10.996 17.084 13.747 15.138 12.709

5 59 106 487 320 319 316

112 8.354 11.102 17.571 14.067 15.457 14.364

Fuente: FINAGRO ** Para 2000 incluye recursos otorgados a las alianzas estratgicas. (Tomado del Informe de la Contralora General de la Repblica 2001).

El incentivo, dirigido en especial a maquinaria y cultivos de tardo rendimiento desarrollados en ncleos productivos bajo criterios empresariales, ha constituido otro elemento central de poltica. Si bien su valor instrumental para producir impactos en materia de competitividad rural es alto, han registrado problemas de diseo, transparencia e incluso pueden haber propiciado una distribucin regresiva (Contralora General, 2001). Aunque FINAGRO asegura, en entrevista a P ARDO (2003), que desde 1999 se han financiado el establecimiento de 25.000 hectreas de palma de aceite, de las cuales 12.500 pertenecen a pequeos productores que tienen en promedio 10 hectreas, cuyos ingresos por familia llegan a los dos millones mensuales en casos particularmente exitosos. La tabla 3 muestra la forma como se ha distribuido el ICR de acuerdo con los campos de aplicacin. All se observa que por lo general la adecuacin de tierras que al comienzo de la creacin del incentivo captaba casi todos los recursos fue reduciendo su participacin a la mitad y luego a una cuarta parte del total de los montos entregados. En cambio, los cultivos de tardo rendimiento que durante los primeros seis aos de funcionamiento del incentivo no figuraban, en el ao 2000 representaron el 26.4% y un ao despus el 26.9%, cuando mediante resolucin No. 14 de 2001 se ampli de 500 a 2.500 SMLM para este tipo de plantaciones, y a 5.000 SMLM si el proyecto se presenta a nombre de una asociacin de pequeos productores. Adems la misma resolucin elimin el tope del incentivo para proyectos para la construccin de distritos de riego y de adecuacin de tierras.

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TABLA 3 Incentivo a la capitalizacin rural solicitudes otorgadas por campo de aplicacin (anualidades) Julio 1994 - Junio 2001 (millones de pesos)
AO CAMPO # de solicitudes Valor total proyecto Valor Valor ICR base otorga- pagado miento (A)
ICR

Part. anual (A/A*)%

Part. total (A/A(1))

1994

Adecuacin de tierras Transformacin primaria y comer. Total 1994 Adecuacin de tierras Transformacin primaria y comer. Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de produccin y biotecnologa Total 1995 Adecuacin de tierras Maquinaria de uso agropecuario Transformacin primaria Modernizacin tecnolgica (*) Total 1996 Adecuacin de tierras Transformacin primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Modernizacin tecnolgica (*) Infraestr. de produccin y biotecnologa Total 1997 Adecuacin de tierras Transformacin primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de produccin y biotecnologa Modernizacin tecnolgica (*) Total 1998 Adecuacin de tierras Transformacin primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de produccin y biotecnologa Modernizacin tecnolgica (*) Total 1999 Transformacin primaria Adecuacin de tierras Plant .y mant. cultivos de tardo rend. Maquinaria de uso agropecuario Infraestr. de produccin y biotecnologa Modernizacin tecnolgica (*) Total 2000

9 3 12 413 114 25 1 553 355 317 143 3 818 688 280 384 26 11 1.389 499 249 267 3 4 1.022 614 297 267 10 3 1.191 236 293 51 152 48 3 783

462 83 545 30.892 13.352 1.492 26 45.762 29.040 14.095 12.559 282 55.976 42.557 20.273 20.382 1.368 513 85.093 31.601 23.367 16.489 471 186 72.114 32.599 22.999 20.914 877 143 77.532 27.282 24.120 13.769 12.442 3.425 365 81.403

363 34 397 21.496 9.192 560 21 31.269 21.139 8.346 10.290 171 39.946 31.060 17.372 11.999 719 448 61.598 23.500 13.371 10.640 404 94 48.009 24.331 15.535 15.634 621 83 56.204 20.889 17.469 12.124 8.334 2.193 270 61.279

105 7 112 6.284 1.894 169 7 8.354 6.139 2.480 2.429 53 11.101 9.270 4.430 3.508 223 139 17.570 7.082 3.674 3.170 113 29 14.068 7.213 4.184 3.847 186 27 15.457 4.023 3.723 3.639 1.884 448 55 13.772

93,75% 6,25% 100,00% 75,22% 22,67% 2,02% 0,08% 100,00% 55,30% 22,34% 21,88% 0,48% 100,00% 52,76% 25,21% 19,97% 1,27% 0,79% 100,00% 50,34% 26,12% 22,53% 0,80% 0,21% 100,00% 46,66% 27,07% 24,89% 1,20% 0,17% 100,00% 29,21% 27,03% 26,42% 13,68% 3,25% 0,40% 100,00%

0,12% 0,01% 0,12% 7,00% 2,11% 0,19% 0,01% 9,30% 6,84% 2,76% 2,71% 0,06% 12,36% 10,32% 4,93% 3,91% 0,25% 0,15% 19,57% 7,89% 4,09% 3,53% 0,13% 0,03% 15,67% 8,03% 4,66% 4,28% 0,21% 0,03% 17,21% 4,48% 4,15% 4,05% 2,10% 0,50% 0,06% 15,34%

1995

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1997

1998

1999

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2001

Plant. y mant. cultivos de tardo rend. Adecuacin de tierras Maquinaria de uso agropecuario Transformacin primaria Infraestr. de produccin y biotecnologa Total 2001 Total

86 736 30 175 46 1.073 6.841

10.929 14.241 8.950 6.833 3.507 44.460

8.156 10.508 7.412 5.379 2.856 34.311

2.515 2.475 2.390 1.385 591 9.356

26,88% 26,45% 25,55% 14,80% 6,32% 100,00%

2,80% 2,76% 2,66% 1,54% 0,66% 10,42% 100,00%

462.885 333.013 89.790

Fuente: FINAGRO.

El enfoque del I.C.R. es vlido, pero el procedimiento de elegibilidad, asignacin y giro es ineficaz e incierto. En la prctica es una transferencia directa al sistema financiero, no crea ventajas competitivas para los beneficiarios ni corrige una falla estructural del crdito que es la tardanza en la asignacin y giro. El trmite desde el endeudamiento, la construccin de obra, las verificaciones, la asignacin y hasta el giro demora un ao, (el 40% del ICR cubre el 30% de intereses del primer ao), cuando se aprueba el proyecto, cuando no, el productor asume el total de la inversin. Estas demoras e incertidumbre no permiten que el incentivo sea un instrumento para optimizar la inversin en capital rural (URBINA, 2001).

III. Apoyos indirectos


En trminos generales, la poltica de desarrollo rural, ha favorecido tradicionalmente a grandes propietarios y ha introducido elementos que dificultan una discusin objetiva sobre el uso de los subsidios como ha sido el caso del ICR. Pero no es slo en este tipo de apoyos directos, pues BALCZAR (2003) afirma que el arancel implcito ms grande lo tienen en su orden el azcar blanco, el maz, el trigo, el arroz blanco, la soya y la palma. De manera que abogar por los subsidios a la produccin o la reduccin de stos en los pases industrializados y por la proteccin de la produccin interna debe hacerse siempre y cuando se mencione tambin que los grandes productores de estos cultivos no se han caracterizado por prcticas redistributivas del valor agregado.

IV. Los incentivos a la adecuacin de tierras (Ley 41 de 1993)


Para proyectos de adecuacin de tierras se cre la Ley 41 de 1993 que estableci un subsidio directo a los pequeos productores. Sin embargo, la reglamentacin por parte del Consejo Superior de Adecuacin de Tierras INAT dividi las obras en los distritos de riego en tres categoras: obras principales de uso pblico, obras secundarias y obras intraprediales. Las primeras corren totalmente por cuenta del Estado, las segundas tienen un apoyo equivalente al 70% del valor de la obra y las obras prediales uno del 30%. Con base en esta reglamentacin, se incentiva la construccin de costosas
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obras, como represas por ejemplo, porque de esta forma se le cargan al erario pblico sin necesidad de comprometer realmente a los usuarios como era el espritu de la ley. Por ejemplo, en el informe de gestin del INAT (2001) dice que Por tratarse de una represa de uso mltiple, su financiacin total proviene del FONAT. Tendra que ser todo lo contrario, si es de uso mltiple lo que implica acueducto o energa los costos deberan ser compartidos por los sectores beneficiados ya que, en la prctica, con recursos del sector agropecuario se estaran financiando proyectos para otros usos. En 1991, se aprob el Plan de Adecuacin de Tierras 1991-2000 el cual form parte del Plan de desarrollo La revolucin pacfica. All se mencionan 6 grandes proyectos de riego con diseos; 15 ms con factibilidad; 26 con prefactibilidad y 8 en etapa de identificacin. Con un presupuesto estimado de U$1.061 millones, se esperaba adecuar 535.500 hectreas, incluyendo unas 300.000 hectreas en pequeos distritos. Se mencion all que la poltica de recuperacin de inversiones ya se haba comenzado a poner en prctica y que dicha recuperacin, se esperaba, pasara de US$2.6 millones en 1992 a US$50 millones en el ao 2000. Se plante tambin que las obras se justificaban por la poltica de recuperacin total de la inversin por parte del Estado. Hoy, segn la informacin del INAT3, ahora en liquidacin, la recuperacin de inversiones en el ao 2000 fue de $340.4 millones (US$163.000), en el 2001 de $171.1 millones (US$71.400) y en el 2002 de $263.2 millones (US$104.950), menos de US$400.000 durante los tres ltimos aos. Por otra parte, de la experiencia lograda en 15 municipios de reforma agraria se concluy, que en materia de adecuacin de tierras la mayora de los cultivos no necesitan el uso extensivo del riego, ni estudios costosos que encarecen la inversin. Las necesidades se refieren a riegos complementarios, especialmente en pocas crticas del cultivo. El concepto de gran distrito de riego puede ser revaluado por pequeos sistemas con pozos profundos, adicionado a reservorios de administracin en perodos crticos. Lo recomendable es emitir seales precisas de patrones pluviomtricos bien delimitados, pues el inters de un productor es mejorar su nivel de rentabilidad media a bajos costos y riesgos, lo cual no se logra debido a los altos costos financieros de inversiones, que a su vez tienen altos costos de operacin y mantenimiento (URBINA, 2001). Todos estos apoyos directos a los productores generan asimetras en el sentido de impedir la democratizacin y el acceso a los factores productivos, elemento imprescindible en una sociedad ya que la democratizacin econmica arranca necesariamente por la bsqueda del desmonte de todos los privilegios

Vanse los Informes de Gestin de 2000, 2001 y 2002.

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indebidos y a espaldas del mercado, que estn enquistados en el poder econmico y poltico. Sin embargo, el acceso no hace referencia nicamente a ciertas formas tradicionales de riqueza como la tierra, sino crecientemente, en las condiciones actuales del sistema de mercado, a crdito en condiciones de equidad y de activos financieros, tecnolgicos, informticos y comercializacin (GARAY, 2002).

V. Consideraciones para la redistribucin


La desigualdad en la distribucin de la tierra reduce las tasas posteriores de crecimiento y el ritmo de la disminucin de la pobreza. Es por tanto, interviniendo sobre aquellos obstculos que impiden romper el crculo de la pobreza en el campo como tiene que enfrentarse la nueva realidad que reclama una sociedad ms justa y una redistribucin del valor agregado. Segn GIOVENARDI (1993) las estrategias de desarrollo rural deben pasar por el intento colectivo de meter a los campesinos en la cadena del valor agregado, y sobre todo, en la agroindustria como instancia superior de la agricultura, teniendo en cuenta que una de las causas de la pobreza rural est asociada a la escasa o nula capacidad de participar en los organismos de decisin, de manera que la pobreza de los pobladores del campo, no aparece como causa de la falta de desarrollo humano, sino una consecuencia de la estructura social dominante. En este sentido, el artculo 5 de la Ley de Ordenamiento Territorial establece:
El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales.

De manera que las acciones poltico administrativas deberan ser concertadas para que hubiera equilibrio en las decisiones y asignacin de los recursos pblicos, pero la poltica de subsidios e incentivos para permitir el acceso a factores productivos hace que el campesino, en tanto productor agropecuario, termine transfiriendo buena parte de su valor agregado al sector financiero, las cadenas de intermediacin o a la agroindustria, y ante esta perspectiva huye a la ciudad ante la prdida de identidad y porque su producto no es valorado por la sociedad.

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VI. Otros incentivos


Hace pocos aos, dentro del marco del proyecto de apoyo a las Alianzas Productivas, se ejecutaron unos proyectos piloto cuyos resultados se documentaron en informes y de all se sacaron elementos para el anlisis. Se concluy que las polticas rurales y agropecuarias traducidas en incentivos, apoyos, o subsidios, tienen un sesgo caracterstico, orientados a la ambientacin financiera y a minimizar los riesgos de este sector cuando se vincula a lo agropecuario. Sin desconocer el valor que tienen los incentivos para lograr la sinergia entre agentes, sectores y regiones con miras a la competitividad de pequeos y medianos productores, se requieren cambios profundos para contrarrestar las causas estructurales del problema y evitar al mximo consecuencias nefastas como el incumplimiento de crditos o el abandono de tierras que han sido adjudicadas en proyectos de reforma agraria. Una mirada a la estructura actual, permite concluir que se requiere una revisin urgente de los reglamentos de subsidios e incentivos al sector rural, dentro de un marco ms integrado y flexible dirigido a promover proyectos empresariales y no a responder a demandas de factores productivos aislados, de manera que los apoyos del Estado se oferten en canasta de opciones y se asignen en funcin de la rentabilidad social y econmica que se alcance en cada caso. Los incentivos segmentados establecidos por ley a favor de alguno de los factores (tierra, adecuaciones, maquinaria, forestales, etc.), impulsan los precios a niveles muy superiores a los que indicara la renta efectiva por el uso del mismo y desplaza hacia arriba la curva de demanda por ese factor. La poltica as constituida no logra generar los efectos esperados. Existen por lo menos 25 incentivos, algunos de los cuales se relacionan en la tabla 4, sin mencionar los proyectos individuales ejecutados en entidades diferentes al Ministerio de Agricultura. Esto ha resultado en una prdida de enfoque sistemtico creando duplicidad en la gestin, y altos costos de transferencia. Adems, el Estado invierte mayores recursos en los incentivos de garantas y riesgos, que en apoyos progresivos a la eficacia, la produccin y la comercializacin. El problema no es nicamente la atomizacin de los incentivos, sino tambin el grado de desconocimiento, dificultad de asimilacin y acceso a los mismos por parte de los pequeos productores y algunos empresarios. En este sentido, lo importante es evaluar los efectos y la concentracin del uso de los incentivos en pocos propietarios, con altos costos de transferencia que disminuyen la inversin real en proyectos productivos.

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TABLA 4 Incentivos directos y entidades suministradoras Incentivo, subsidio o garanta A) * * B) * * * * * * Incentivos estratgicos al sector Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologa Investigacin de mercados. Investigacin productiva. Incentivos a la produccin (subtotal) Subsidio a la compra de tierras Subsidio a la adecuacin de tierras Apoyo a factores y proyectos. para infraestructura, maquinaria y capital de trabajo. CIF. Certificado de Incentivo forestal. Plan de generacin de empleo y Modernizacin Agropecuaria Microemp. Programa de Apoyo a la Microempresa Rural PADEMER. Programa de apoyo a las Alianzas Productivas.
ICR

Institucin

SINTAP

Corporacin Colombia Internacional Encuestas CORPOICA - CIAT

INCORA INAT DRI, FIP, PLANTE, RED, desastres, Plan Colombia. FINAGRO, Banco Agrario.

Corporacin de Desarrollo Min. Amb.

Ministerio de Agricultura. Ministerio de Agricultura. Ministerio de Agricultura.

Los subsidios a la tasa de inters son incentivos regresivos, pues no dinamiza la economa de sus beneficiarios, funciona como pago directo a los bancos, que no modifican las causas estructurales de sobrecostos de produccin, y crean en una alta dependencia del sistema financiero, e ineficiencias en el uso de los factores productivos. Para los proyectos de pequeos y medianos productores significa simplemente diferir las crisis en el tiempo. Otro apoyo con que cuentan algunos productores es el Seguro Agropecuario y Fondo de Riesgos que en la actualidad se encuentra funcionando para el cultivo de banano en el Urab. Este incentivo puede remplazarse con informacin a los productores mediante mapas de zonas geoeconmicas del IGAC y los diagnsticos de riesgos y disponibilidad de aguas profundas que expide INGEOMINAS. Con estas orientaciones, el clculo del riesgo es menos complejo, la pliza bajara su precio, los deducibles tambin y se podra ampliar las coberturas en trminos de otros factores y riesgos endgenos o exgenos que enfrenta la empresa agropecuaria. De otra parte, se observa una poltica descoordinada ya que los instrumentos estn asociados a una situacin coyuntural de crisis y segmentados por los diferentes agentes de las cadenas. No hay realmente ningn estmulo
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moderno a la efectividad en organizacin de economas de escala, la productividad, la eficiencia en el uso de factores, la calidad, cantidad y continuidad en la generacin de bienes y servicios ni para el cumplimiento adecuado con proveedores y financieros. En sntesis, el desarrollo rural ha estado precedido de una normatividad orientada hacia la competitividad, as como hacia el mejoramiento de las condiciones generales de vida de los trabajadores del campo. Sin embargo, ya sea por la interpretacin, por la reglamentacin posterior, por la capacidad de gestin de los empresarios agrcolas o por una combinacin de estos y otros elementos, pese a las intenciones de los gobiernos y a la asignacin de recursos para el desarrollo rural, las solas normas no son suficientes. Es ms, muchas leyes, decretos, o resoluciones sirven para empeorar las condiciones de iniquidad existentes sin necesidad de salirse de los lmites establecidos por la ley. De all que GARAY (2002) afirma que una importante parte de la prdida de recursos pblicos no es por corrupcin abierta, sino por un conjunto de modificaciones en contrataciones debidamente realizadas en trminos jurdicos, pero con unas falencias en su especificacin contractual a nivel tcnico que pueden favorecer la realizacin de ganancias extraordinarias a ciertos conglomerados nacionales e internacionales, sin justificacin tcnica pero s con una estricta validez legal.

VII. Conclusiones y recomendaciones


Con la informacin mostrada anteriormente, queda claro que los incentivos creados mediante diversas leyes han sido aprovechados por buscadores de renta, lo cual ha sido negativo desde el punto de vista de la democratizacin de la propiedad, de manera que una poltica coherente debera concentrarse en la fijacin de normas claras y la eliminacin de incentivos monetarios a los cuales generalmente tienen acceso pequeos grupos que, o bien disponen de informacin privilegiada, o capacidad de presin superior al resto de los productores, lo cual los convierte en incentivos perversos desde el punto de vista del libre acceso a los factores productivos. Con base en esta primera consideracin, es necesario ser cuidadosos al momento de proponer polticas proteccionistas, pues si bien conviene tener una visin coherente de largo plazo para proteger la seguridad alimentaria, es conveniente sealar que quienes buscan medidas proteccionistas se han caracterizado por haber sido tradicionalmente protegidos. Tras la defensa de los campesinos no se debe auspiciar la bsqueda de rentas cuyo resultado en el largo plazo es el empeoramiento de las condiciones de iniquidad en la distribucin de los factores productivos. Se requiere orientar la poltica y los recursos hacia la proteccin pero que adems de la agricultura comercial, incluya la economa campesina, del pequeo productor, del que no est enterado de los mercados internacionales, que no sabe de forwards ni de mercados de futuros.
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El Estado debe definir una poltica clara que oriente el uso eficiente del suelo de acuerdo con su vocacin, de manera que se privilegie la utilizacin productiva y rentable de la tierra desde el punto de vista econmico y social. Es necesario promover la creacin de cadenas agroindustriales, el impulso de productos que sustituyan importaciones y otras actividades menores y conseguir un acuerdo con los propietarios de tierra para que permitan el acceso a tierras aptas a campesinos, colocndolos en mejores condiciones para emprender cultivos promisorios y competitivos, al tiempo que les garantice la seguridad alimentaria con cultivos de pan coger. En este aspecto del acceso a la propiedad, hay que utilizar esquemas imaginativos. En 1997, el gremio ganadero propuso un acuerdo mediante el cual los propietarios podran otorgar el 10% de sus tierras, consiguiendo para este componente del programa por lo menos un milln de hectreas de aptitud agrcola, el 10% de 10 millones que siendo de aptitud agrcola se encuentran en pastos, lo que en promedio significa mucho menos del 10% por cada propietario (GARZN, 2001). Otro componente estara en las tierras de aptitud pecuaria, concentrando eficientemente la ganadera en las zonas que tienen este tipo de aptitud se lograra frenar la presin sobre el bosque y en un mediano plazo empezar a devolverle tierras. Aunque no fue tratado en el estudio, surge tambin otra alternativa para el tratamiento de los cultivos ilcitos. Si se tiene xito en proponer alternativas viables a quienes hoy se encuentran dedicados a estas actividades, no habra necesidad de la fumigacin y tampoco se requerira la erradicacin manual. Simplemente reubicando a los campesinos del bosque ste mismo se encargara de erradicarlos. La extincin del derecho de dominio es un instrumento legal que existe y que debera aplicarse. Es posible que esto requiera una negociacin con grupos afectados, sin embargo, para modificar la estructura de la propiedad hay que utilizar todos y cada uno de los instrumentos disponibles. Finalmente, es conveniente aplicar un gravamen a la tierra con el objeto de promover el uso eficiente y, que la propiedad cumpla la funcin social establecida en la Constitucin Poltica de Colombia.

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