2012 SES 34 Cambio Estructural Sintesis

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Una visin integrada
del desarrollo
Trigsimo cuarto
perodo de sesiones
de la
San Salvador,
27 a 31 de agosto
Sntesis
2012
2012
En un contexto mundial particularmente complejo, Amrica Latina y el Caribe
requiere, con ms fuerza que nunca, perseverar en tres direcciones para alcanzar
el necesario desarrollo: el cambio estructural que permita avanzar hacia sectores
ms intensivos en conocimiento, la convergencia para reducir las brechas internas y
externas de ingresos y productividad, y la igualdad de derechos.
Esto supone tres grandes desafos: lograr un crecimiento sostenido a tasas elevadas,
sucientes para cerrar brechas estructurales y generar empleos de calidad; cambiar
los patrones de consumo y produccin en el contexto de una verdadera revolucin
tecnolgica con sostenibilidad ambiental, y garantizar la igualdad sobre la base
de una estructura productiva ms convergente, con proteccin social universal y
construccin de capacidades.
Para ello se requiere el regreso de la poltica y del Estado, que recupera su rol en
la promocin de la inversin y el crecimiento, la redistribucin y la regulacin,
con vistas al cambio estructural para la igualdad, mediante polticas industriales,
macroeconmicas, sociales y laborales.
Estas son algunas de las propuestas centrales de Cambio estructural para la
igualdad: Una visin integrada del desarrollo, documento presentado por la CEPAL
a los Estados miembros, en ocasin del trigsimo cuarto perodo de sesiones de la
Comisin (San Salvador, agosto de 2012) y cuya sntesis se expone en el siguiente
texto. En ellas se profundizan y amplan los planteamientos formulados en La
Hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, en aras de un desarrollo
sostenible con igualdad, teniendo presente la diversidad de realidades nacionales.
www.cepal.org/pses34/
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Una visin integrada
del desarrollo
Trigsimo cuarto
perodo de sesiones
de la
San Salvador,
27 a 31 de agosto
Sntesis
2012
Este documento fue coordinado por Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva
de la CEPAL, con la colaboracin de Antonio Prado, Secretario Ejecutivo
Adjunto, Mario Cimoli, Director de la Divisin de Desarrollo Productivo y
Empresarial, Juan Alberto Fuentes, Director de la Divisin de Desarrollo
Econmico, Martn Hopenhayn, Director de la Divisin de Desarrollo
Social, y Daniel Titelman, Director de la Divisin de Financiamiento
para el Desarrollo.
En el grupo de redaccin participaron Wilson Peres y Gabriel Porcile,
que contaron con la colaboracin de Martn Abeles, Vernica Amarante,
Filipa Correia, Felipe Jimnez, Sandra Manuelito, Juan Carlos Moreno-
Brid, Esteban Prez-Caldentey y Romain Zivy.
Distr.: General LC/G.2525(SES.34/4) Agosto de 2012 Original: Espaol 2012-476
Naciones Unidas Impreso en Santiago, Chile
CEPAL 2012
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ndice
I. La propuesta de la CEPAL: Continuidad
y ruptura .......................................................................... 5
II. El cambio estructural como vector clave
del desarrollo ...............................................................13
A. Patrones de crecimiento: Productividad,
empleo y cambio estructural .................................14
B. Revolucin tecnolgica, cambio estructural
y sostenibilidad ambiental .....................................20
III. Ciclo, tendencia y la relacin entre poltica
macroeconmica y cambio estructural ..............23
A. La relacin entre estructura productiva y
fuctuacionescclicas ..............................................23
B. Choquesexternos,respuestasdepoltica
y ciclo econmico ...................................................27
C. Patronescclicosyestructura ...............................28
IV. Ciclo econmico e inversin ..................................35
A. LaespecifcidaddelcicloenAmricaLatina
y el Caribe .......................................................................35
CAMBIO ESTRUCTURAL PARA LA IGUALDAD - SNTESIS
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B. Respuestasdepolticayladinmicadel
ciclo y el cambio estructural .................................40
C. Precios macroeconmicos y
especializacin productiva .....................................46
V. La dimensin social en el
cambio estructural .....................................................49
VI. Polticas para una visin integrada
del desarrollo ...............................................................57
A. Polticasindustriales ...............................................57
B. Polticamacroeconmica ......................................62
C. Cambioestructural,polticassociales
y laborales .................................................................66
VII. Refexionesfnales:LapolticayelEstado
desde una visin integrada del desarrollo .........71
Bibliografa ..............................................................................75
CEPAL 2012
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I. LA PROPUESTA DE LA CEPAL:
CONTINUIDAD Y RUPTURA
Enelpresentedocumentoseprofundizanyamplanlosplanteamientos
que la CEPAL plasmara en La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos
por abrir. La igualdad como principio normativo y orientacin, tal como se
expuso entonces, supone difundir, a lo ancho de la estructura productiva
yeltejidosocial,eldesarrollodecapacidades,elprogresotcnico,plenas
oportunidades laborales y el acceso universal a prestaciones y redes de
proteccin social.
Perolaigualdadestambinunacondicindelaciudadana,decarcter
normativo en el campo de los derechos civiles, polticos, econmicos,
sociales, culturales y ambientales. Requiere de un orden democrtico
deliberativo,conlaplenaconcurrenciayvozdelosmsdiversosactores,
y del rol central del Estado como garante de estos derechos, con sus
consiguientes tareas en materia de promocin, redistribucin, regulacin
y fscalizacin. Para avanzar en esta direccin son fundamentales los
pactossociales,puesprecisamenteconjuganlaigualdadentrminosde
deliberacin ampliada, de redistribucin de los frutos del crecimiento y
de accesos a distintos eslabones de la inclusin social que dan cuerpo a
la plena titularidad de derechos.
Situar la igualdad en el centro implica una ruptura con el paradigma
econmicoquehaprevalecidoenlaregindurantealmenostresdcadas.
Este cambio guarda sincrona con la situacin histrica favorable que
viven hoy muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, que incluye
i)unaacumulacinsistemticadedemandaspostergadasdelaciudadana,
quehanllevadoarecomponerelmapapolticodelareginenladcada
pasada; ii) Estados y gobiernos ms proclives a invertir en lo social y
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a utilizar mecanismos redistributivos, lo que se refeja en el aumento
sistemticodelgastosocialyenlaspolticascontracclicasactivadassobre
todoluegodelacrisisfnancieraglobalde2008paramitigarsuscostos
sociales;iii)lairrupcin,incipienteperoascendente,depolticascentradas
enderechos,convocacinmsuniversalista,enmbitoscomoelempleo,
la salud y las pensiones y jubilaciones, y iv) el lugar preponderante que
pasa a ocupar la igualdad de derechos en las cumbres internacionales y
enelimaginarioglobaldemocrtico.
Hablar de igualdad marca, tambin, un cambio signifcativo, en la
medidaenquenosoloobligaaplantearumbralesmnimosdeingresos,
sinoquetambinllevaaldebatelostemasmspostergadosdelajusticia
social, a saber: cmo se distribuyen activos, prestaciones y recursos diversos
aloanchodelconjuntodelasociedad;culeselpapelredistributivoque
corresponde al Estado como principal garante y promotor de la igualdad;
cmo se distribuye la apropiacin, por distintos actores, de los incrementos
deproductividaddelaeconoma;cmoseplasmaunmarconormativo
explcitodederechossocialesquerequierendepactosfscalesentornoa
prestacionesuniversales,yenqudiversoscamposdeldesarrollolaigualdad
se ve afectada, sea positiva o negativamente.
Estoltimoconduceaotraconsideracin,quemarcatambinun
distanciamiento de paradigmas dominantes, a saber, que no solo en lo
social se juega lo social. Por el contrario, tal como ya plante la CEPAL,
la igualdad y la desigualdad, tanto de activos como de derechos, se ven
fuertemente condicionadas por la estructura productiva, el desarrollo
tecnolgico, las brechas en el mundo laboral, el manejo macroeconmico
de los ciclos, la organizacin territorial, el desarrollo de capacidades, la
proteccinsocialylaparticipacinpoltica.Msan,laigualdadsocial
y un dinamismo econmico que transforme la estructura productiva no
estnreidosentres;soncomplementariosyelgrandesafoesencontrar
las sinergias entre ambos. As, en una visin integrada del desarrollo,
la igualdad se va fraguando en una dinmica virtuosa de crecimiento
econmico y aumento sostenido de la productividad con inclusin social
y sostenibilidad ambiental.
Hoy el carcter del cambio respecto de paradigmas precedentes asume nuevos
matices. Cules son los ejes de ese cambio o de la nueva visin del
desarrolloqueaqusepropone?
En primer lugar, la poltica macroeconmica y la poltica industrial no pueden
seguir corriendo por caminos separados sino que deben articularse para construir sinergias
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entre dinmicas de corto y de largo plazo.Desdelamacroeconoma,las polticas
fscales, monetarias y cambiarias no solo deben actuar en el sentido de
promover la estabilidad nominal y suavizar el ciclo econmico. Pueden,
almismotiempo,incentivarlainversindelargoplazo,ladiversifcacin
de la estructura productiva y, muy especialmente, la mayor convergencia
ennivelesdeproductividaddelconjuntodelaeconoma.Enparticular,
la inversin pblica cumple un papel clave en la orientacin y promocin
del cambio estructural, al hacer posible inducir y promover inversiones
privadascomplementariaseidentifcarlossectoresyactividadesdemayor
crecimientoenelfuturo.Asuvez,unamayordiversifcacinproductiva,con
altaincorporacindeprogresotcnicoymenoresbrechasdeproductividad,
ascomoconmayorefcienciaenergticayambiental,constituyeunacervo
fundamentalparablindaralaeconomafrentealimpactodelavolatilidad
propia de los ciclos y, muy especialmente, frente a las vulnerabilidades
externas exacerbadas por esa volatilidad.
De este modo, las potenciales sinergias entre macroeconoma y
estructura, entre ciclo econmico y tendencia de crecimiento, entre
corto y largo plazo, desafan a plantearse cmo articular del modo ms
virtuosoposiblelapolticamacroeconmicaconlaspolticasindustrialesy
tecnolgicas.Unamacroeconomaparaeldesarrollonopuededisociarel
ciclo y la estabilidad (real y nominal) del cambio estructural y de un aumento
de la tasa de crecimiento de largo plazo. Esta articulacin debe producirse en
unenfoqueintegrado,queprioricedemaneraexplcitaelcambioestructural
ynivelehaciaarribalascapacidadesyoportunidadessociales.As,laspolticas
macroeconmicasconunconjuntomsampliodeobjetivoseinstrumentos
son parte de la propuesta y parte del cambio de criterio.
En segundo lugar, las polticas industriales deben estar en el centro de la orientacin
del desarrollo.Estotambinmarcaunainfexin.Talcomolaigualdadfue,
durante dos dcadas,anatema en las polticas predominantes, tambin
lofuelapolticaindustrial.Hoy existe, en cambio, creciente reconocimiento de
la importancia de estas polticas en todos los pases que lograron reducir las brechas
tecnolgicas, de productividad y de competitividad con relacin a las economas en la
frontera tecnolgica. La inercia de los patrones de especializacin y de las
trayectoriastecnolgicasbasadosenventajascomparativasestticasexige
una reformulacin de incentivos que reoriente la inversin y transforme la
estructura productiva, incorporando mayor valor agregado, seleccionando
sectorialmente en funcin de saltos de productividad que irradien al
conjunto de la sociedad, promoviendo sectores, actividades y trayectorias
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tecnolgicasambientalmentesosteniblesydifundiendo,demanerams
aceleradaysistmica,lainnovacintecnolgica.
En la perspectiva que aqu planteamos, las polticas industriales
apuntan en dos direcciones complementarias, a saber: dotar de mayores
capacidades y competitividad a sectores existentes con claro potencial de
crecimientoeincorporacindeprogresotcnicoydiversifcarlaestructura
productiva mediante la creacin de nuevos sectores de alta productividad
ymayorsostenibilidadyefcienciaambiental. A esto se agrega la urgente
necesidad de promover una mayor productividad en el mbito de las
medianasypequeasempresasydelasmicroempresas,sobretodopor
su capacidad para generar empleo y convertirse en centros de difusin del
conocimientoydeapropiacindelatecnologa.Invertirenlaspymesy
microempresas formales e informales no puede ser, como ha sido hasta
ahora, un esfuerzo marginal en trminos de inversin pblica. Es all
dondeseconcentramsdelamitaddelmundolaboral,conmuybajos
nivelesdeproductividad.Lapolticadepymesdebeestarestrechamente
asociada a la del cambio estructural, dando lugar a las empresas menores
ensectoresdinmicosconaltopotencialdeaumentodelaproductividad.
En tercer lugar, esta poltica industrial hoy se sita en el contexto de una revolucin
industrial que abarca las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la
biotecnologa y la nanotecnologa.Lapolticaindustrialdebeinsertarseenplena
interaccinconlafronteracientfco-tcnica,dondenuevosparadigmasdel
conocimiento se traducen, a ritmo vertiginoso, en nuevas formas de producir.
Por tal razn, la importancia de invertir en investigacin y desarrollo no puede
soslayarse: nadie puede darse el lujo de ver pasar estos nuevos modos de
conocer y producir desde la vereda de enfrente. La velocidad de generacin del
conocimientovadelamanoconlavelocidaddesutraduccinatecnologay
productividad. Por eso, hablar hoy de cambio estructural implica hacerse cargo
de estas nuevas maneras en que se articula el conocimiento con la produccin.
Eimplica,tambin,contarconestrategiasselectivasenlaapropiacinde
este nuevo paradigma.
En cuarto lugar, la sostenibilidad ambiental no puede seguir siendo tema de
segundo orden en la agenda del desarrollo. En efecto, es prioritario vincularla
con el cambio estructural y un patrn de diversifcacin sectorial que
estenplenasintonacondichasostenibilidad.Paraqueestoseaposible
es preciso contar con pactos sociales en que el Estado desempee un
rol clave en promover la dimensin ambiental dentro de las polticas
industriales, no como una restriccin a ellas. El desarrollo sostenible
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requiere una estructura industrial muy diferente de la que predomina
hoy en la gran mayora de los pases. Solo un cambio estructural que
redefnasectoresytecnologas,lapropiamatrizdeproduccinyelfoco
de los esfuerzos de investigacin, desarrollo, innovacin y aprendizaje,
permiteacelerarelcrecimientosinundaoirreparablealmedioambiente.
Enmomentosdecambiodeparadigma,cuandoanhayfexibilidady
caminos alternativos, ms necesaria resulta la decisin poltica de las
sociedadesdeencauzar la produccinyla tecnologapor rumbosque
consideren a las generaciones futuras y al largo plazo. Ello abre un amplio
espaciodelegitimidadycooperacininternacionalenfavordepolticas
industriales activas, que promuevan el cambio estructural con criterios
de sostenibilidad, una legitimidad que, con frecuencia, se niega a otros
tiposdepolticasindustriales.
En quinto lugar, en lo social el desafo es que el Estado asuma un rol ms activo
y decidido en polticas de vocacin universalista. El desarrollo de capacidades para
incorporarsedemaneravirtuosaendinmicasderenovacinproductivacon
alto componente tecnolgico y de conocimiento debe ser derecho de todos.
Adems,serequieredeunasociedadenquelacapacidadparadesempearse
como ciudadanos y en el mundo del trabajo se extienda y difunda de manera
sostenida y acelerada, al mismo tiempo que se produce una absorcin
progresiva de los trabajadores informales por el empleo formal.
Por otra parte, es inherente a la agenda de la igualdad de derechos que
todalaciudadanacuenteconmnimosestndaresdebienestarquesean
progresivos en el tiempo y en virtud de los efectos positivos del cambio
estructural. Por ello, el rol del Estado y de la fscalidad para proveer
sistemasmsinclusivoseintegradosdeproteccinsocialdebesercada
vezmsfuerte,sobretodoenunaregindondelamayoradelospases
tiene en esta materia una larga cuenta pendiente.
Cabe advertir, empero, que el propio cambio estructural, al priorizar
sectoresyactividadesyalseleccionarestratgicamentesucreacin,genera
en el corto plazo situaciones de prdida de empleos, mientras que la
aparicin de nuevos empleos puede tardar o exigir una capacitacin an
inexistenteenelmercadodetrabajo.Deallque,paraevitarloscostos
sociales que este proceso genera, es imperativo que el Estado garantice
ingresosaquienesseveanenunprincipiomsexpuestosaprdidasde
puestos de trabajo por la recomposicin sectorial. Al mismo tiempo,
laspolticasdebenpromoverlacapacitacinactivadelostrabajadores
en las habilidades necesarias para las nuevas actividades dinmicas
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quegananpesoenlaeconoma.Porelloesesencialcomplementarlos
mecanismos de transferencia de ingresos con la capacitacin adecuada
para reinsertar a la poblacin activa en los nuevos patrones productivos.
Defundamentalimportanciaestambinsincronizardemaneracontinua
el cambio educativo con el cambio estructural.
Enestesentido,lapolticasocialseconsideradesdedosperspectivas.Por
unaparte,acompaayapoyalatransicinhaciaunaestructuramsdinmica;
por otra, contribuye a su construccin en el largo plazo. Por un lado, acta
como un paliativo y evita que se eleven desigualdades a medida que se avanza
hacia la estructura que se propone; por otro, fomenta la capacitacin y la
incorporacin de los trabajadores a mercados formales de trabajo moderno,
comounainversintambinnecesariaparaelcambioestructural.
Este enfoque de lo social navega, en cierto modo, a contracorriente de
otro paradigma dominante que plasma, sobre todo, las recomendaciones que
hoyemanandelmundofnancierofrentealacrisisqueseviveenEuropa.
SurgeconfuerzalacrticadelEstadodebienestarylasrecomendaciones
apuntan en sentidos similares a las que castigaron tan duramente a las
sociedades latinoamericanas durante la crisis de la deuda o de la llamada
dcadaperdidadelosaosochentadelsiglopasado:restriccinfscalcon
nfasisenlareduccindelgastosocialylainversinpblica.
Aquseplantea,encontrasteconelparadigmaquesedifundicon
tanta intensidad en Amrica Latina en la crisis de la deuda y vuelve a
hacerlo hoy en Europa, la importancia de fortalecer el rol del Estado en
lo social. Hay que invertir en lo social no solo para imprimirle al desarrollo
un sesgo ms igualitario, sino porque precisamente esta inversin es
ms consistente con una economa dinmica, que permita elevar la
productividad media de la sociedad mediante capacitacin y educacin
y que a la vez mantenga los necesarios niveles de demanda interna para
reactivar la actividad econmica.
En sntesis, el eje central que se propone tiene el cambio estructural como camino,
las polticas pblicas como instrumento y la igualdad como valor subyacente y como
horizonte hacia el cual se orienta dicho cambio. Cuando el cambio estructural
redunda en reduccin de brechas de productividad, diversifcacin de
la estructura productiva e incremento agregado de la productividad, el
mundodeltrabajosebenefciaentrminosdeigualdadporquesereducen
lasbrechassalariales;seamplaelalcancedelaproteccinsocialporva
contributiva hacia distintos sectores de la sociedad porque se hace mucho
ms extensivo el empleo de calidad; mejora la fscalidad gracias a un
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crecimientomssostenidoydinmico,loquepermitereforzarlaaccin
redistributiva del Estado, y se extiende el acceso a servicios diversos por
efecto del mejoramiento de la infraestructura. Adems, una economa
msintegradaentornoaunamatrizproductivademayordiversifcacin
eintensidaddeconocimientoimplica,tambin,unasociedadenquees
polticamente ms viable establecer pactos entre actores diversos para
hacermsigualitarialaapropiacinderiquezaquesederivadelossaltos
en productividad. Finalmente, en la medida en que el empleo se formaliza
ysehacemsproductivo,facilitadilogosentrelosactoresdelmundo
laboral,loqueconstituyeunsoporteinstitucionalbsicoparaavanzaren
la plena titularidad de derechos sociales.
El proceso de cambio estructural para la igualdad que se propone en
eldocumentonoesunafrmulacerradaounalistadeaccionesvlida
para todo tiempo y lugar. El documento ofrece propuestas concretas de
polticaparaavanzarenladireccindeseada,peroparasuimplementacin
sedebetomarencuentalasespecifcidadeseconmicas,institucionales
y polticas de cada pas. No hay modelos nicos; la heterogeneidad
delareginhacenecesarialalecturadelaspolticasalaluzdedichas
especifcidades. Algunos pases parten de una base productiva ms
diversifcadaeintegrada;otroscuentanconunandamiajeinstitucionalms
consolidadoyconmayorexperienciaenlagestindepolticaspblicas;
otros enfrentan niveles iniciales de desigualdad e informalidad menos
agudos.Todoelloimplicaquelaspolticasdeberanavanzarensecuencias,
velocidadesycombinacionesquedependerndelascircunstanciaspropias
decadapas.Msan,noesposiblepensarelcambioestructuralpara
laigualdadsinoesenuncontextodemocrtico,depactosyacuerdos
sociales que otorguen legitimidad al papel coordinador y orientador del
Estado.Estospactostienensupropiadinmicaytemporalidad,quedebe
serrespetadaparaquelaspolticasseanexitosasyexplotenplenamente
las sinergias ya mencionadas.
El cambio estructural se aborda en los apartados siguientes en sus
distintasdimensioneseinterrelaciones.Sedestacaenprimerlugarsucarcter
articuladordeldesarrollo.Enestemarcoseidentifcanpatronesdecambio
estructural, entre los cuales el patrn virtuoso al que se debe aspirar,
que conjuga crecimiento del empleo, del producto y de la productividad
laboral, y que se orienta a aprovechar las complementariedades entre el
cambio estructural y la sostenibilidad ambiental, sobre todo mediante la
incorporacin de la revolucin tecnolgica.
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Msadelanteseexaminaelvnculoentrepolticamacroeconmica
y cambio estructural, enfatizando la relacin entre estructura productiva
yfuctuacionescclicasenlasdistintasfasesdeldesarrolloenAmrica
Latina y el Caribe, incluidos la industrializacin mediante la sustitucin
de importaciones, los efectos de los ciclos de liquidez en la economa
internacional,enparticularenlosaossetentaynoventa,yelreciente
auge exportador y de precios internacionales de los recursos naturales.
Los efectos de los choques externos, combinados con la respuesta de
laspolticasmacroeconmicasylaausenciaodebilidaddelaspolticas
industriales, han generado bajas tasas de inversin, insufcientes para
remontar las brechas tecnolgicas y de productividad. Fueron frecuentes
enelpasadopolticasprocclicasqueagudizaronlarecesinyaumentaron
lasubutilizacindelcapitalyeltrabajo,debilitandoanmslainversin.
Hasurgidotambinunatendenciaalaapreciacindeltipocambioque
conspira contra la produccin de bienes transables disminuyendo su
competitividad y aumentando la presin de las importaciones de bienes
sustitutosydifcultaelaccesoalaseconomasdeescalaquepropicia
el mercado mundial. As, los ciclos y las respuestas de poltica han
repercutido en la estructura productiva y la acumulacin de capacidades
tecnolgicas y su impacto se prolonga en el largo plazo.
Se aborda luego la dimensin social del cambio estructural, mostrando
cmohastaahoralareginestmarcadaporunpatrndeagudasbrechas
de productividad. Este patrn a su vez restringe la capacidad del empleo
para la inclusin social, lo que refuerza una mala distribucin funcional
delosingresos(entrelosfactoresdelaproduccin),ascomounamala
distribucin de los ingresos entre los hogares.
Finalmente se plantean un conjunto de polticas (industriales,
macroeconmicas, sociales y laborales) para avanzar hacia un cambio
estructural virtuoso, que sea capaz de conjugar un cambio de la
matriz productiva hacia sectores de mayor productividad y sostenibilidad
ambientalmediantelaincorporacindeprogresotcnicoconlareduccin
debrechasentresectores;unapolticamacroeconmicaproactivaque
permita manejar los ciclos para potenciar la productividad y la inversin,
armonizando positivamente ciclo y tendencia (en el corto y largo plazo),
ypolticassocialesylaboralesqueacompaenelcambioestructuralcon
efectos redistributivos, mejoras en el mundo del trabajo y una apropiacin
msjustaentrefactoresdelosincrementosdeproductividad.
CEPAL 2012
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II. EL CAMBIO ESTRUCTURAL COMO VECTOR
CLAVE DEL DESARROLLO
El cambio estructural siempre ha estado en el centro de la teora del
desarrollo. Esta visin se remonta, entre otros, a Schumpeter y su idea del
desarrollo como un proceso de destruccin creadora, del que surgen
nuevos sectores, mientras que otros declinan como resultado de la aparicin
ydifusindeinnovaciones.Posteriormente,lospionerosdelateoradel
desarrollo analizaron este proceso en el contexto de un sistema internacional
en que existen fuertes asimetras entre pases, regiones y territorios en
cuanto a las capacidades tecnolgicas y la participacin de los sectores
intensivos en conocimientos en la estructura productiva (Prebisch, 1949;
Hirschman,1958).Estasasimetrasestnsujetasaretornoscrecientesy
fuerzas acumulativas que las reproducen y, en algunos casos, las aumentan
conelpasodeltiempo.Porello,enausenciadepolticasindustriales,lamayor
partedelosprocesoscreativosseconcentranenlaseconomasdesarrolladas.
Lasdistanciastecnolgicasydeingresosnosecorrigenautomticamente,
comosedemostreneldebatedelosaosnoventasobreconvergencia
ydivergenciaentrepasesenlafronteratecnolgicaypasesrezagados.
Laliteraturaeconmicahaavanzadoenelanlisisdeporqualgunas
economashanlogradolaconvergenciatecnolgicaydeproductividad
conlospaseslderesmundiales,mientrasqueotrasaumentansudistancia
frente a ellos. Si bien hay pocos casos de convergencia en la experiencia
internacional,ellosofrecenenseanzasrelevantessobrelosfactoresque
la explican, que se discuten a continuacin.
14
A. Patrones de crecimiento: Productividad, empleo
y cambio estructural
El cambio estructural que sostiene el proceso de desarrollo es el que
diversifcalaeconomayamplalaparticipacinenlaestructuraproductiva
de los sectores con mayor intensidad en conocimientos (efciencia
schumpeteriana)yconmayortasadecrecimientodelademanda(efciencia
keynesiana o de crecimiento, segn Dosi, Pavitt y Soete (1990)). La
combinacindeestosdostiposdeefcienciadelaestructuraproductiva
se denomina efciencia dinmica, porque genera tasas ms altas de
crecimiento de la productividad, la innovacin y el empleo.
El cambio estructural deseable, esto es, el que fortalece los sectores
conefcienciadinmica,sedefneyevalaenfuncindesusefectos
agregados sobre el sistema econmico. No hay cambio estructural
virtuososimeramentesemultiplicanenclavesdealtatecnologaosisolo
semodifcalapuntamsefcientedelsistemaproductivo.Ladifusin
detecnologaylaexpansindelademandadebenimpulsarnosoloa
unpequeogrupodeempresas,sinoalconjuntodelaeconoma,por
mediodeencadenamientoshaciaatrsyhaciaadelante.Emergedeeste
procesounadistribucinmshomogneadelasactividadesdemediay
altaproductividad,quealaveztornamsdensalamatrizproductiva.
En este proceso de cambio estructural surgen nuevos agentes y la mano
de obra se desplaza desde los sectores de baja productividad hacia los
nuevos sectores que pueblan el espacio existente entre las actividades
de punta y las de subsistencia (CEPAL, 2007).
As,ladinmicadelempleoesunelementocentralentodoproceso
decambioestructural.Laseconomasendesarrollosecaracterizanpor
presentar una fuerte heterogeneidad, con una parte signifcativa de
la fuerza de trabajo en condiciones de informalidad o en actividades
de subsistencia. Este contingente de trabajadores tiene muy baja
productividad, lo que afecta negativamente a la distribucin del
ingresoyelingresomediodelaeconoma.Conelcambioestructural
virtuoso se crean nuevos sectores y actividades que absorben la
reservadetrabajadoresenempleosmsproductivos,demayorcalidad
y mejor remunerados. La fuerza que reduce la heterogeneidad es la
diversifcacinasociadaalcambioestructural.
CEPAL 2012
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Para saber si un cambio estructural favorece el desarrollo,
es necesario analizar cmo cambian en el tiempo los niveles de
productividad y empleo. En un proceso de crecimiento virtuoso, la
productividad y el empleo se expanden al mismo tiempo (aunque no
necesariamente a la misma velocidad), sin que el crecimiento genere
presionesinsosteniblessobreelsectorexterno.Mientrasqueenpases
msexitososdefueradelareginseobservalacontinuidad,alolargo
deltiempo,delosaumentosdelempleoylaproductividad,enAmrica
LatinayelCaribeseregistranperodosenlosquepredominalacreacin
deempleo(conrezagoocadadelaproductividad)yotrosenlosque
resulta preponderante el aumento de la productividad, con muy baja
generacin de empleos. De este modo, en la regin se confguran
patronesdecrecimientoenlosqueningnpashaconseguidocombinar,
a largo plazo, un elevado crecimiento del empleo (prerrequisito para la
reduccin de la brecha interna de ingresos y la pobreza) con el aumento
de la productividad (prerrequisito para la disminucin de la brecha de
productividad frente a un mundo en plena revolucin tecnolgica).
Unpatrndecrecimientoquegenerauncrculovirtuoso,como
el que se describe en el diagrama 1, es compatible con el objetivo de
alcanzar niveles crecientes de igualdad. En este patrn, la efciencia
dinmica de la estructura conlleva altas tasas de crecimiento y la
reduccin de la brecha tecnolgica; la estructura se transforma para
redefnir la insercin externa y la naturaleza del empleo, a medida
que aumenta el nmero de empleos de calidad en la economa. Lo
opuestoseobservaenunpatrndetipocrculovicioso,enquela
baja expansin del producto se traduce en un lento crecimiento del
empleo, con estancamiento o reduccin de la productividad, mientras
que la cada de la inversin ahonda las diferencias tecnolgicas y de
ingresosfrentealrestodelmundo.Losdemspatronescorresponden
a un ajuste defensivo, en que solo algunas actividades se modernizan
ycompiten,yseexcluyealgruesodelempleoydelaeconomadelos
benefciosdeladifusindetecnologa,yaunmodelodeabsorcin
de empleo, en que el cambio estructural es dbil y la expansin de
actividades de baja productividad (muchas veces en sectores de bienes
notransables)dependedeunperodofavorabledelasexportaciones
de recursos naturales.
16
Diagrama 1
PATRONES DE DESARROLLO
Crecimiento
del empleo
Crecimiento de la productividad
Bajo Alto
Elevado
Absorcin de empleo Crculo virtuoso
Macroeconoma Fuerte crecimiento de la
demanda agregada
Fuerte crecimiento de la
demanda agregada
Progreso tcnico
e innovacin
Bajo o nulo crecimiento de
la productividad
Fuerte crecimiento de la
productividad
Tipo de cambio
estructural
Cambio estructural dbil Cambio estructural fuerte
Bajo
Crculo vicioso Ajuste defensivo
Macroeconoma Bajo crecimiento de la
demanda agregada
Bajo crecimiento de la
demanda agregada
Progreso tcnico
e innovacin
Bajo o nulo crecimiento de
la productividad
Fuerte crecimiento de
la productividad
Tipo de cambio
estructural
Cambio estructural nulo Cambio estructural
limitado a enclaves
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J.A
Ocampo, The quest for dynamic efciency: structural dynamics and economic growth
in developing countries, Beyond Reforms, Structural Dynamics and Macroeconomic
Vulnerability, Stanford University Press y R. Astorga, M. Cimoli y G. Porcile,
Technological upgrading and employment: patterns from developing economies, 2012.
En el cuadro 1 se muestra el crecimiento de la productividad y el
empleo en algunas economas de la regin (Argentina, Brasil, Chile y
Mxico)entre1960y2010.EsastasassecomparanconlasdelaRepblica
deCorea,tomadacomoreferenciaporserunodeloscasosmsexitosos
de convergencia tecnolgica, productiva y de ingresos (catching up) en la
posguerra.SeobservaquelospasesdeAmricaLatinalograronalgunos
perodos de crecimiento virtuoso, pero no consiguieron mantener este
patrn de forma continuada, dado que en los aos ochenta mostraron
una cada o estancamiento de la productividad (vase el grfco 1). Esta
cada fue acompaada por la prdida de empleos en los sectores de
mayor productividad y la migracin de trabajadores hacia actividades de
subsistencia y subempleo, lo que tendi a disminuir la productividad media
delaeconoma.Estemovimientoeslaotracaradeuncambioestructural
regresivo. Por el contrario, en la Repblica de Corea los cambios en el
patrn de especializacin han asegurado una expansin de la demanda
y del producto que genera empleo en actividades de alta productividad.
Estas absorben trabajadores antes empleados en actividades de menor
productividad, proceso que reduce la heterogeneidad y mejora la distribucin
delingreso(CEPAL,2007;CimoliyRovira,2008;McMillanyRodrik,2011).
CEPAL 2012
17
Cuadro 1
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS) Y REPBLICA DE COREA:
CRECIMIENTO DEL PRODUCTO Y LA PRODUCTIVIDAD
LABORAL, 1965-2010
(En porcentajes)
Perodo PIB Empleo Productividad
Argentina
1965-1975 4,20 1,28 2,65
1976-1981 1,52 1,84 -0,29
1982-1990 -0,90 2,34 -3,19
1991-2001 3,86 1,29 2,53
2002-2010 5,56 3,51 1,92
Brasil
1965-1981 7,22 3,60 3,77
1982-1992 1,99 3,73 -1,68
1993-1998 3,33 1,71 1,60
1999-2010 3,38 1,93 1,45
Chile
1965-1973 2,96 1,35 1,91
1974-1981 4,03 0,87 3,24
1982-1985 0,25 2,39 -2,07
1986-1998 7,28 3,29 3,88
1999-2010 3,43 1,08 2,33
Mxico
1965-1981 6,69 4,69 1,83
1982-1994 1,87 3,46 -1,55
1995-2000 3,51 2,72 0,73
2001-2010 1,81 1,18 0,62
Repblica de Corea
1965-1980 8,20 3,64 4,71
1981-1990 8,74 2,84 5,76
1991-2000 6,19 1,61 4,46
2001-2010 4,16 1,35 2,77
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Nota: La periodizacin es especca para cada pas y se hizo sobre la base de los principales
choques y cambios de polticas en cada uno de ellos.
18
Grco 1
AMRICA LATINA Y ASIA: CRECIMIENTO DE LA
PRODUCTIVIDAD, 1980-2010
(ndice 1980=100)
0
50
100
150
200
250
300
350
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
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9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Productividad en Asia (promedio simple)
Productividad en Asia (promedio ponderado)
Productividad en Amrica Latina (promedio simple)
Productividad en Amrica Latina (promedio ponderado)
Apartirdelosaosnoventa,elcrecimientodelaRepblicadeCorea
sehasustentadomsenlaproductividadqueenelempleo,comoerade
esperarenunaeconomaqueyahaabsorbidolamayorpartedelempleode
subsistencia,elevandosignifcativamentelossalariosreales,yquecompite
cadavezmsencalidad.EsonoseobservaenAmricaLatina,nisiquiera
durante el auge posterior a 2004.
La diferente intensidad del cambio estructural hacia la efciencia
dinmicaenAsiayAmricaLatinaseilustraenelgrfco2.Secomparan
dosgrupos,unoformadoporpaseslatinoamericanosydelCaribeyelotro
porsieteeconomasmuydinmicasdelAsiaorientalendesarrollo.Enel
eje de las abscisas, se muestra un indicador de cambio estructural hacia la
efcienciaschumpeteriana(participacindelossectoresdealtatecnologa
en las exportaciones totales) y en el eje de las ordenadas, un indicador
de efciencia keynesiana o de crecimiento (capacidad de ingresar en los
mercadosdemsrpidocrecimiento,aumentandolaparticipacindelpas
enlasexportacionesmundiales).Seobservaqueenlospasesasiticosel
perfl de las exportaciones cambi rpidamente, trasladndose hacia los
sectores de alta tecnologa entre 1985 y 2011; en paralelo, aument su
participacinenelmercadomundial(loquerefejasucapacidaddeelevar
elcrecimientoconequilibrioexterno).Talprocesonoocurriconlamisma
intensidad en los pases de Amrica Latina, que solo hacia fnales de la
dcadade2000alcanzaronnivelesdecompetitividadsimilaresalosque
Asiahabalogradoen1985(Cimoli,PorcileyRovira,2010).
CEPAL 2012
19
En general, en las economas de Asia incluidas en el grfco, las
polticas macroeconmicas e industriales actuaron en consonancia
con los objetivos de promover el crecimiento y mantener la estabilidad
macroeconmica
1
. No se observa semejante nivel de congruencia
y coordinacin en Amrica Latina, sometida a ciclos de apreciacin
cambiaria, endeudamiento, ajustes fscales y recurrentes crisis de la
balanzadepagos,enlasqueinfuyeronabruptasreversionesdelosfujos
decapitales(sudden-stops)yepisodiosdecontagiofnanciero(CEPAL,
1998y2010a;Ffrench-Davis,2000y2006;FrenkelyRapetti,2011).La
ausencia o retirada de las polticas industriales en los aos ochenta y
noventa fue especialmente perjudicial en este contexto de inestabilidad
real y nominal, y afect la inversin, sobre todo en los bienes transables,
comosediscutirmsadelante(CimoliyKatz,2003;Peres,2010).

Grco 2
AMRICA LATINA Y PASES EN DESARROLLO DE ASIA ORIENTAL:
PATRN DE CAMBIO ESTRUCTURAL Y PARTICIPACIN EN
LAS EXPORTACIONES, 1985-2011
a
(En porcentajes)
1985
2011
1985
2011
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
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(
X
i
/
X
m
u
n
d
o
)
ndice de especializacin (Xtech/Xi)
Amrica Latina Asia en desarrollo (7)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones
Unidas, Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas (COMTRADE) [en
lnea] http://comtrade.un.org/db/default.aspx.
a
Las exportaciones tecnolgicas se denieron conforme a la clasicacin de Lall (2000). Amrica
Latina incluye a Centroamrica, Amrica del Sur y Mxico. Los pases en desarrollo de Asia orien-
tal comprenden a Filipinas, Hong Kong (Regin Administrativa Especial de China), Indonesia,
Malasia, la Repblica de Corea, Singapur y Tailandia.
1
A su vez, el conjunto de instrumentos de poltica macroeconmica era signicativamente
ms complejo que el aceptado hoy por el enfoque dominante en la disciplina. Las polticas
de direccionamiento del crdito, las polticas de ingresos, la regulacin de los precios de
los bienes de consumo salarial por citar algunos instrumentos de poltica eran parte
integrante del instrumental de poltica macroeconmica. Vanse, entre otros, Amsden (1989),
Wade (1990), Chang (2001) y Gallagher y Porcekanzki (2010).
20
B. Revolucin tecnolgica, cambio estructural y
sostenibilidad ambiental
La discusin sobre el cambio estructural debe necesariamente insertarse
en el contexto de dos temas cuya importancia es cada vez ms central
para el desarrollo. Por un lado, la revolucin tecnolgica asociada a los
nuevosparadigmasesttransformandonosololaeconoma,sinolapropia
dinmicadelasociedadylapoltica.Porotrolado,esnecesarioreconfgurar
los patrones de produccin y crecimiento de manera que sean sostenibles
desde el punto de vista ambiental.
Noesposiblepensarenelcambioestructuralsinconsiderarlosefectos
de los nuevos paradigmas sobre las trayectorias tecnolgicas, las actividades
productivas y los sistemas de produccin. El paradigma tecnolgico
predominanteestexperimentandocambiosdetalmagnitudquehansido
califcados como una nueva revolucin tecnolgica. Esta se basa en la
coevolucindelastrayectoriasencursoenlasreasdelananotecnologa,la
biotecnologa,losnuevosmaterialesylastecnologasdelainformacinylas
comunicaciones(TIC),reforzadosporlosnuevoshallazgosenlafsicayla
gentica.Cadaunadeestasreasavanzarpidamenteensupropiatrayectoria,
perolomsimportanteeslatendenciaasucombinacinenprocesosquese
retroalimentan.Laconvergenciadeestastecnologasconduciraaunanueva
revolucin industrial por el potencial de sus aplicaciones, particularmente
en cuanto a la digitalizacin de la produccin, la generacin de nuevos
materiales,lasntesisdeprincipiosbiolgicosactivosylamenorintensidad
de carga ambiental (van Lieshout y otros, 2008).
El surgimiento y el desarrollo de los nuevos paradigmas hace an
msnecesariaqueenelpasadolapolticaindustrialparaevitarunrezago
crecientedelospasesendesarrollo.Estosparadigmasestnasociadosa
fuerteseconomasdeescalayderedes,quefavorecenlacompetitividad
delaseconomasmsricasencapitalytecnologa.Almismotiempo,en
otras reas, la existencia de nichos de mercado relacionados con el uso
personalizadodelasTICpuededisminuirlaimportanciadelaseconomas
de escala. En ambos casos, la complementariedad entre las distintas
tecnologasyelaccesoainfraestructurasavanzadassoncondicionespara
sostener la competitividad en los nuevos sectores. La construccin de
ventajas comparativas dinmicas depende de la inversin pblica y de
polticasqueimpulsenlainversinprivadayquefacilitenlacoordinacin
entre agentes e instituciones (incluidos los que actan en el campo de la
cienciaylatecnologa)paraobtenerefectosdesinergia.
Otra dimensin central de la trayectoria del cambio estructural, llamada
acumplirunpapeldeterminanteenlosprximosaos,eslasostenibilidad
CEPAL 2012
21
ambiental.Lassociedadespercibenyvalorancadavezmsestetema,amedida
que se acumulan evidencias sobre el cambio climtico y la degradacin
delmedioambiente(consignifcativasconsecuenciasenlacalidaddevida
de la poblacin ms pobre). Si bien la implementacin de polticas est
rezagada frente a la gravedad de los problemas ambientales, no hay duda
de que cualquier estrategia de cambio estructural de largo plazo debe incluir
unatransicinhaciatecnologasysistemasdeproduccinmuchomenos
contaminantes que los actuales. No se trata solo del papel de la poltica
pblica para estimular sectores seleccionados, sino de promover un cambio
de gran magnitud en los sistemas de produccin y consumo, y en las propias
trayectoriastecnolgicas.Elloimplicaredefnirelpropioestilodedesarrollo.
El estilo de desarrollo vigente depende de ventajas comparativas
estticas, que estriban en la abundancia y explotacin de los recursos
naturales. Ello sesga la direccin de las inversiones, la innovacin y el
desarrollotecnolgico,yfomentaelusointensivodeenerga,particularmente
lasfsiles,loqueoriginaunafuertecorrelacinentreelcrecimientodelPIB,
elconsumodeenergaylasemisionescontaminantes(vaseelgrfco3).Este
sesgo de la direccin del patrn dominante, junto a la falta de internalizacin
de los costos asociados al deterioro de los recursos naturales y ecosistemas, ha
frenadoelcambioestructuralafavordeactividadesmsefcientes,intensivas
en conocimientos y de menor impacto ambiental.
Grco 3
AMRICA LATINA: PIB PER CPITA Y CONSUMO DE ENERGA
PER CPITA, 2008
a
(En kilgramos equivalentes de petrleo y dlares de 2005
en paridad del poder adquisitivo)
0
0
5 000 10 000 15 000
2 500
1 500
500
PIB per cpita
C
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u
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GTM
HND
HTI
J AM
MEX
NIC
PAN
PER
PRY
SLV
URY
VEN
Mundo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco
Mundial, World Development Indicators (WDI) [base de datos en lnea] http://databank.
worldbank.org/.
a
El tamao de los crculos es relativo a las emisiones per cpita de cada pas. Los colores se
reeren a la subregin: azul, Amrica del Sur; rojo, Centroamrica; anaranjado, el Caribe.
22
Los actuales patrones de produccin y consumo son insostenibles
pues erosionan sus propias bases de sustentacin material en el
medianoylargoplazo(Stern,2007;deMiguelySunkel,2011).Desde
la perspectiva de la efciencia schumpeteriana, la ampliacin de las
oportunidadesdeinversinentecnologaslimpias(porejemplo,con
bajas emisiones de carbono) puede estimular el desarrollo econmico
alargoplazoenelmarcodeuncambioestructuralenquelospases
avancen desde la produccin y el comercio internacional de bienes
tradicionales y de baja productividad hacia otros ms modernos y
dinmicosyconaltaproductividad.
Paraquelareginaprovechelatransicinglobalhaciaunaeconoma
msamigableconelmedioambiente,tendrquedesarrollarsucapacidad
industrial,cientfcaytecnolgica,yestimularlainnovacin,mejorando
assucompetitividadsistmica(CEPAL,2008)
2
. Una regin que cuenta
con gran diversidad de recursos naturales y cuyos pueblos originarios
poseen amplios conocimientos sobre el uso de la biodiversidad y los
ecosistemastieneunaventajacompetitivaquelepermitirareducirla
pobreza, proteger el medio ambiente y crear sectores de punta a nivel
internacional, en la medida en que esas ventajas sean valorizadas y
potenciadas por la investigacin, y se proteja su propiedad.
As,lanecesidaddetransitarhaciaunmodelodedesarrolloque
site a la igualdad en el centro de sus acciones y avance en forma
simultnea en los mbitos del desarrollo social, el crecimiento
econmico y la sostenibilidad ambiental pone a la regin y al mundo
ante un imperativo de cambio. La conformacin de un paradigma
queprivilegieeldesarrollosostenibleconigualdadserconvergente
con el cambio estructural si se consolidan mecanismos efectivos de
gestineconmicaquerefejenelcostodeladegradacinambiental,
la prdida de biodiversidad y los altos contenidos de carbono que
ponenenriesgolaseguridadclimticaglobal.
2
La UNCTAD ha sealado el potencial de polos de crecimiento verde en los que se
promovera la eciencia energtica, la agricultura y las fuentes de energa renovable, as como
de la inversin extranjera directa con bajas emisiones de carbono (UNCTAD, 2010).
CEPAL 2012
23
III. CICLO, TENDENCIA Y LA RELACIN ENTRE
POLTICA MACROECONMICA Y
CAMBIO ESTRUCTURAL
A. La relacin entre estructura productiva y
uctuaciones cclicas
La poltica macroeconmica incide sobre la estructura productiva
y esta a su vez condiciona el espacio disponible para la primera,
as como sus efectos sobre la economa. Puede hablarse de una
coevolucin entre ciclo y tendencia, ms que de dos dimensiones
separadas del crecimiento econmico. Esta coevolucin entre la
estructura productiva y el ciclo econmico supone la existencia de
mecanismos de transmisin mediante los cuales estas variables se
interrelacionan y se condicionan a lo largo del tiempo. El punto de
partidadelanlisiseslaideadelpredominiodelabalanzadepagos
enladinmicamacroeconmica(Ocampoyotros,2010)ylaforma
en que los factores estructurales del comercio y la especializacin se
vinculanconloschoquesprovenientesdelosmercadosfnancierosy
delostrminosdeintercambio.
En primer lugar, la capacidad de reaccin de la economa a choques externos
depende de su estructura productiva.Elvnculoentrelaestructuraproductiva
ylasfuctuacionessevisualizamsclaramenteenelcasodeeconomas
cuyas exportaciones dependen de pocas materias primas, con precios
determinados por el mercado internacional y sujetas a una demanda
muy voltil. En este caso, el ciclo de la actividad econmica y, por
ende,delempleo,seraltamentedependientedelosavataresdeunos
24
pocos mercados. Este es, precisamente, uno de los mecanismos que se
hansealadoenlaliteraturaparaexplicarporquladependenciade
los recursos naturales puede reducir el crecimiento de largo plazo: la
volatilidad asociada a esa dependencia compromete la inversin y, con
ella, el crecimiento de largo plazo. En el otro extremo, se encuentran
economasenlasqueexisteunaaltaparticipacindelaproduccinde
bienes y servicios intensivos en conocimiento y, asociada a ella, una
mayordivisindeltrabajoyunafuertediversifcacindecapacidades.
La diversidad de conocimientos y habilidades hace posible responder
msefcientementeyconmsceleridadaunchoquenegativo.Setrata
deunafexibilidadqueprovienedelconocimientoydelaposibilidadde
readaptarsefrenteacondicionescambiantes.Unaeconomadiversifcada
estarencondicionesdecrecerdeformamssostenidaeneltiempo,
conmenoresfuctuacionesdelproducto,elempleo,lossalariosylos
fujosdelcomercio.
En segundo lugar, la estructura afecta el ciclo por medio de la tasa de
crecimiento compatible con el balance externo de largo plazo. Esta tasa se
defnecomoaquellaquemantienelarelacinentreeldfcitencuenta
corrienteyelPIBennivelesmanejablesyquenoencuentradifcultad
parafnanciarseenelmercadointernacional.Dichatasadepende,entre
otrosfactores,delaefcienciadinmicadelaestructuraproductivayel
patrn de especializacin
3
.Siestaefcienciaesbajaylaeconomacrece
a una tasa que hace explosivos los desequilibrios en cuenta corriente,
ser necesario un ajuste una menor absorcin que se concreta
en una cada del gasto autnomo pblico y privado, en diferentes
proporciones segn las condiciones iniciales y los grados de libertad
delaspolticas.Enellargoplazo,lapolticafscalestcondicionada
por los espacios de libertad que proporciona el crecimiento con
equilibrio externo. Si un proceso de cambio estructural eleva esta tasa,
ser posible mantenindose constantes las dems condiciones
ampliarelgastofscalsinquesegenerenpresionesdesestabilizadoras
sobre la cuenta corriente.
3
La tasa de crecimiento con balance externo en el largo plazo se dene como aquella en que
el dcit en cuenta corriente como proporcin del PIB se mantiene en niveles manejables
y no encuentra dicultades para nanciarse en el mercado internacional. Vanse Alleyne y
Francis (2008), Cimoli (1988 y 1992), Barbosa-Filho (2002), Moreno-Brid (2002) y Thirlwall
(1979 y 2011).
CEPAL 2012
25
La poltica macroeconmica y el ciclo tienen, a su vez, efectos
sobre la estructura productiva. Hay cuatro mecanismos de transmisin entre
la poltica macroeconmica y la estructura productiva
4
:
i) elefectodelaspolticassobrelautilizacindelacapacidadinstalada
que, a su vez, incide en el monto de la inversin (efecto acelerador);
ii) el efecto del crecimiento de la demanda agregada sobre la tasa
de progreso tcnico (efecto Kaldor-Verdoorn, que relaciona los
aumentos de la produccin con los aumentos de la productividad);
iii) losefectosdelaspolticassobrelospreciosmacroeconmicos,que
inciden sobre las rentabilidades intersectoriales y, en consecuencia,
defnenhaciadndesedirigelainversin,siguiendolassealesde
la rentabilidad esperada, y
iv) el efecto de la inversin pblica sobre la composicin y sobre el
conjunto de la inversin en las distintas fases del ciclo (crowding in).
Los efectos anteriores vinculan la poltica macroeconmica con
el monto y el destino de la inversin y, por lo tanto, con el cambio
estructural. Al hacerlo, contribuyen a definir trayectorias futuras
de productividad y de empleo (en cuanto a niveles, composicin y
calidad) y actan como un eslabn entre el largo y el corto plazo, entre
la tendencia y el ciclo. A travs de su infuencia sobre la inversin,
la poltica macroeconmica condiciona el crecimiento futuro. A ello
concurre la irreversibilidad de la oferta y los rendimientos crecientes
de las trayectorias tecnolgicas y de construccin de capacidades. Es
muy importante preservar y estimular estas trayectorias. Mientras
la fase recesiva de un ciclo de actividad econmica puede destruir
permanentemente la capacidad instalada (una empresa se puede
destruirenunda),lafasedeexpansincorrespondiente,delamisma
duracin, puede ser insufciente para reponer la capacidad perdida,
principalmente por el tiempo que requieren los procesos de aprendizaje
personaleinstitucional(unaempresanoseconstruyeenunda).A
continuacin se discuten los distintos mecanismos de transmisin entre
laspolticasmacroeconmicasyelcambioestructural.
El manejo de la demanda agregada y su efecto sobre el grado de utilizacin
de la capacidad productiva contribuyen a defnir el nivel de inversin. Un manejo
4
El funcionamiento de los canales de transmisin desde la poltica macroeconmica hacia
la estructura es complejo e incluye efectos intermedios sobre la distribucin del ingreso y la
demanda de bienes de consumo no analizados en este apartado.
26
muyrestrictivo, queredunde en largos perodos desubutilizacin de
lacapacidadinstalada,reduceelestmuloalainversinydesestimula
tanto la expansin como la modernizacin del acervo de bienes de
capital. Al mismo tiempo, la expansin de la demanda agregada y del
producto en el corto plazo genera procesos de aprendizaje en la produccin
(learning by doing) que estimulan la productividad. Esta tiende a aumentar
cuando crece la produccin, debido a los retornos crecientes derivados
delaprovechamiento deeconomas deescalaydelaacumulacin de
experiencia,queincrementaelacervodehabilidades.Inversamente,en
el contexto de una frontera tecnolgica que se mueve con rapidez, una
polticamacroeconmicaquereduzcademanerainnecesariaelritmode
crecimientoimplicaque,enelfuturo,laeconomatendrqueenfrentar
la competencia internacional con una base tecnolgica rezagada.
En la medida en que las polticas fscal, monetaria y cambiaria afectan
los precios macroeconmicos, inciden en la rentabilidad relativa de los diversos
sectores. Las diferencias de rentabilidad son una seal clave para las
decisiones de inversin en el mbito microeconmico. Cuando las
empresas deciden en qu sectores invertir, estn al mismo tiempo
decidiendosobrelaconfguracinfuturadelaestructuraproductiva.
Un precio macroeconmico importante es el tipo de cambio real
(TCR),cuyosefectossobrelacomposicindelproducto(enparticular,
sobre la combinacin de bienes y servicios transables y no transables,
y de ramas con distinto grado de dinamismo tecnolgico) han sido
ampliamente destacados como un factor relevante que vincula la
polticamacroeconmicaconelcrecimiento.Peronoesesteelnico
canaldetransmisinposibledesdelapolticamacroeconmicahacia
la estructura productiva; por ejemplo, el nivel de la tasa de inters,
la restriccin del acceso al crdito bancario a nuevas empresas, en
especiallaspequeasymedianas,afectanegativamentesobretodoalas
actividadesinnovadoras,cuyastasasderetornoestnsujetasamayor
incertidumbre. Implcitamente, se fortalecen as las actividades que
reproducen la estructura predominante.
La poltica macroeconmica interacta y responde a choques
queprovienendelaeconomainternacional.Enelprximoapartado
se discute como la combinacin de estos choques y las respuestas
de poltica que suscitan han condicionado el ciclo y la tendencia
en la regin.
CEPAL 2012
27
B. Choques externos, respuestas de poltica
y ciclo econmico
Elsectorexterno(msprecisamente,elcomportamientodelabalanza
depagos)esclaveparaentenderlacoevolucinentrelasfuctuaciones
cclicasdelaactividadproductiva(loscicloseconmicos)ylatendencia
o trayectoria de expansin de largo plazo de la economa. En la
historiamodernadeAmricaLatinayelCaribeseapreciannumerosas
experiencias que ilustran esta relacin. Por una parte, se han registrado
episodios de elevado dinamismo impulsado por la abundancia de divisas,
producto de mejoras sustanciales de los trminos de intercambio y
del acceso al mercado fnanciero internacional (como ocurri, por
ejemplo,enelperodoposteriora2003,conexcepcindelarecesin
internacionaldelperodo2008-2009).Porotraparte,hanexistidociclos
deexpansineconmicaacompaadosdeldeterioropersistentedela
cuenta corriente y la apreciacin del tipo de cambio, que ms tarde
desembocaron en graves crisis de divisas, fugas de capitales, recesin
yprdidadeempleo(comosucedienvariaseconomasdelaregin
afnalesdelosaosnoventa yenlamayor partedelareginenlos
aosochenta).
Larelacinentreloschoquesexternosylaspolticasmacroeconmicas
tiene implicaciones fundamentales para el crecimiento y la estabilidad.
Elpredominiodelabalanzadepagossefundamentaenladinmicade
cuatro dimensiones del sector externo:
i) las exportaciones netas (exportaciones menos importaciones); que
muestranunfuertevnculoconlaestructuraproductivayelpatrn
de especializacin;
ii) los pagos a los factores productivos, en especial las remesas de
trabajadores migratorios, las remesas de utilidades del capital
extranjero y los pagos de intereses;
iii) losefectosdelostrminosdeintercambio,y
iv) elaccesoalfnanciamientoexternoylavolatilidaddelosfujosde
capitales de corto plazo.
Histricamente, los primeros tres componentes dominaban la
dinmicadeloquesellamabalarestriccinexternaalcrecimiento.Entre
ellos,eneconomasmenosglobalizadas quelasactuales,predominaba
con claridad el peso de las exportaciones netas como resultado directo
28
de la estructura productiva. Dicha estructura y el correspondiente patrn
de especializacin continan representando una dimensin central del
crecimiento de largo plazo. A partir de la globalizacin fnanciera que
comenzenlosaossetenta,elpesodelcuartocomponenteaument
enformasustantivayesunafuenteimportantedelasfuctuacionesde
corto plazo de la tasa de crecimiento.
Loschoquesexternosenlabalanzadepagosasociadosalostrminos
de intercambio y a cambios en la liquidez (puntos iii y iv anteriores) son
fundamentalesenladinmicacclica,juntoconlasrespuestasdepoltica.
Estoschoquesnosoloafectanelcortoplazo,sinotambinellargoplazo,
en la medida en que tienen efectos sobre los precios macroeconmicos y la
inversin.Esdecir,loschoquesvanmodifcandoelcomponenteestructural
quedefneelcrecimientodelargoplazo.Silasvariacionesenelaccesoal
mercadodecapitalessonsignifcativasyabruptas(porejemplo,debidoa
una entrada masiva de capitales de corto plazo que provoca la apreciacin
del tipo de cambio y produce burbujas en los mercados accionario o
inmobiliario), pueden generarse efectos profundos y duraderos en la
formacinbrutadecapitalfjoy,porende,enlaestructuraproductivayel
ritmodeexpansindelaeconomaydelempleo.Enunmundoglobalizado,
estosefectosdesestabilizadoressepotencian,particularmenteeneconomas
que no cuentan con instrumentos de regulacin o administracin de los
fujosinternacionalesdecapital,comolamayoradelospasesdelaregin.
Eltemadelcicloysuvnculoconlaestructuraseabordaacontinuacin,
observandoenprimerlugarlosciclosanterioresalosaos2000ydespus
elltimociclodeaugedelosproductosbsicos.
C. Patrones cclicos y estructura
La estructura productiva de Amrica Latina y el Caribe no le ha
permitido benefciarse plenamente de los impulsos dinmicos de la
demanda mundial y de su propia demanda interna. Esta ha sido una
preocupacin permanente en el pensamiento de la CEPAL. Debido al
patrn de especializacin predominante, la elasticidad ingreso de las
exportaciones es muy baja en comparacin con la de las importaciones,
porloque,cuandolareginacelerasucrecimientocondicinsine qua
non para absorber el subempleo, reducir la heterogeneidad y promover la
igualdad,surgendesequilibriosenlasexportacionesnetasdebienes
CEPAL 2012
29
y servicios que pueden frenar el impulso expansivo y que muchas veces
han desembocado en crisis de balanza de pagos.
El enfoque estructuralista vincula el crecimiento de largo plazo con
la estructura productiva, pues considera que las elasticidades ingreso de
lasimportacionesydelasexportacionesrefejanoestndeterminadas
por el patrn de especializacin y la densidad de su tejido productivo.
Estaselasticidadescontribuyenadefnirlatasadecrecimientodelargo
plazoconequilibrioexternoyexpresan,enformasinttica,elgrado
de articulacin que existe entre la evolucin de las demandas interna
y externa, y la capacidad de atenderla endgenamente mediante la
expansin de la produccin (CEPAL, 2007; Gouvea y Lima, 2010;
McCombieyThirlwall,1999;CimoliyPorcile,2011).Unaestructura
productiva densa, con capacidad de innovacin y tecnolgicamente
sofsticada, hace ms factible que la produccin local responda de
maneradinmicaalaexpansindelasdemandasinternayexterna,y
fortalece la especializacin (sobre bases intraindustriales) a partir de
unabaseexportadoramsdiversifcada.
Lamayorintegracinfnancierainternacionaldelaregin,quese
inicienlosaossetentaysetermindeconsolidardespusdeun
impasse en los aos ochenta con la crisis de la deuda internacional
durantelaprimeramitaddeladcadade1990,setradujoenmayores
fujosdecapitalesinternacionales,tantodeinversindirectacomode
inversin especulativa de corto plazo. En el contexto de la globalizacin
fnanciera,pierdenpesolosdeterminantescomercialesenelcortoplazo
yamplansuimportancialoscomponentesdelacuentafnancierade
la balanza de pagos. Para ilustrar esta relacin y situarla en su contexto
histrico,enelgrfco4secontrastalaevolucindelatasamediade
crecimiento econmico de la regin (eje de las ordenadas) y el saldo de
labalanzacomercialdebienesyservicioscomoporcentajedelPIB(eje
delasabscisas)enAmricaLatinaentre1960y2010.Lainformacinque
sepresentaenestegrfcoyenelcuadro2(queconsideralasituacin
deAmricadelSuryCentroamrica)permiteidentifcartrespatrones
en la relacin entre estas variables
5
.
5
La variable que se presenta en el grco 4, al ser un promedio ponderado por el peso de cada
pas, reeja bsicamente lo ocurrido con las economas ms grandes, en particular la Argentina,
el Brasil y Mxico, que representan casi las dos terceras partes del PIB de Amrica Latina. La
historia que surge de los valores agregados no se aplica a todos los pases de la regin.
30
Grco 4
AMRICA LATINA: SALDO DE LA BALANZA COMERCIAL DE BIENES Y
SERVICIOS COMO PORCENTAJE DEL PIB Y TASAS
DE CRECIMIENTO, 1960-2010
(En porcentajes)
1960-1973
1974-1981
1982-1990
1991-1994
1995-1997
1998-2002
2003-2010
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
4,5
5,5
6,5
-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
C
r
e
c
i
m
i
e
n
t
o

d
e
l

P
I
B

(
p
r
o
m
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d
i
o

a
n
u
a
l
)
Balanza de bienes y servicios (en porcentajes del PIB)
Cuadro 2
AMRICA DEL SUR, CENTROAMRICA Y MXICO: BALANZA DE BIENES Y
SERVICIOS Y TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB, 1960-2011
(En porcentajes, promedios de cada perodo)
1960-
1969
1970-
1979
1980-
1989
1990-
1999
2000-
2005
2006-
2011
Balanza comercial (en porcentajes del PIB)
Amrica del Sur 1,0 -0,5 1,8 -0,6 3,4 1,8
Argentina 0,2 0,8 2,4 -0,7 8,2 4,2
Brasil -0,1 -1,9 2,0 -0,2 2,1 0,3
Centroamrica -2,6 -3,5 -3,8 -6,1 -8,7 -10,6
Mxico -1,5 -1,9 2,5 -1,5 -1,7 -1,6
Crecimiento del PIB, promedio anual (en porcentajes)
Amrica del Sur 5,5 5,8 2,0 2,7 3,0 4,5
Argentina 4,7 3,0 -0,7 4,1 1,8 7,0
Brasil 6,3 8,0 3,1 1,7 3,0 4,1
Centroamrica 5,7 5,7 1,8 4,7 3,6 4,7
Mxico 7,2 6,5 2,2 3,4 2,7 2,0
Elprimerpatrncorrespondealperododesustitucindeimportaciones,
caracterizado por ciclos de crecimiento intermitente (stop and go), que se
extendihastamediadosdelosaossetenta.Latasadecrecimientoeraalta
y al mismo tiempo la balanza de bienes y servicios se mostraba equilibrada.
CEPAL 2012
31
El segundo patrn es el de crecimiento insostenible en funcin de una mayor
vulnerabilidadexterna(dfcitpersistenteenlabalanzadebienesyservicios)
yseobservaendosmomentos:lasegundamitaddelosaossetentaylos
aosnoventa.Cadaunodeesosperodosterminenunacrisisyunperodo
recesivo,lallamadadcadaperdidadelosaosochentaenelprimercasoyla
mediadcadaperdida(1998-2002)enelsegundo.Eltercerpatrneselque
experimentan hoy los principales exportadores netos de recursos naturales,
sobretodoenAmricadelSuryenelCaribe,enpasescomoBelice,Guyana,
SurinameyTrinidadyTabago.Enlospasessudamericanosexportadoresde
minerales, hidrocarburos y bienes intensivos en recursos naturales, la balanza
debienesyserviciosenelperodo2006-2011semovideposicionesde
dfcitaposicionesdesupervit,alavezqueseregistrarontasaselevadasde
expansineconmica.Adiferenciadeloqueocurraenlosaosochenta
yprincipiosdeladcadade2000,elcambiohaciaposicionesdesupervit
comercialrefejunalivioenlabalanzadepagosynounesfuerzoparacubrir
elserviciodeladeuda.Estopropicitasasdecrecimientomsaltas,aunque
inferioresalasobtenidasenlosaossesentaconunmismosupervitenla
balanzadebienesyservicioscomoporcentajedelPIB.
Enefecto,apartirde2004seproduceuncambiosignifcativoen
la economa internacional. No solo hay un acceso fuido al mercado
de capitales, sino tambin un viraje en los trminos de intercambio a
favordelospasesexportadoresderecursosnaturales,particularmente
de minerales e hidrocarburos. Si bien contina la elevada liquidez
internacional, el choque principal que gener el ciclo de la dcada de
2000fuelaexpansindelcomerciomundialdeestosproductosbsicos
ylamejoradelospreciosinternacionales(vaseelgrfco5).Estotuvo
consecuencias importantes en la posicin externa de la regin, que en
su conjunto pas a una situacin superavitaria en la balanza de bienes y
servicios,contasasmsaltasdecrecimiento.Estenuevoescenario,que
emergedelpesocrecienteenlademandamundialdelospasesasiticos
(especialmente de China), tiene efectos muy distintos dentro de la regin.
Esfavorableparalamayoradelospasessudamericanos,unospocos
pasescaribeosy,enmenormedida,Mxico,quesonexportadoresnetos
derecursosnaturales;perorepercutenegativamenteenCentroamricay
partedelCaribe(sobretodoenlaseconomasbasadasenlosservicios),
quetienenunasituacininversaenestembito
6
.
6
Vase un anlisis del impacto de la bonanza de los productos bsicos en el Caribe y los
efectos diferenciados segn la insercin de cada uno de ellos en el comercio mundial (los
basados en servicios y los basados en bienes) en CEPAL (2002, captulo 11), y CEPAL (2003).
32
Grco 5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TRMINOS DE INTERCAMBIO, 1990-2011
(ndice 1990=100)
80
100
120
140
160
180
200
220
240
260
280
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Amrica Latina
MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay)
Pases exportadores de minerales (Chile y Per)
Pases exportadores de hidrocarburos
(Bolivia (Est. Plur. de), Colombia, Ecuador y
Venezuela (Rep. Bol. de))
Centroamrica
Mxico
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de
informacin ocial de los pases.
Los problemas y oportunidades que se derivan de esta nueva etapa del
comerciomundialson,porlotanto,distintosencadacaso.EnAmricadel
Surseabrenespaciosparauncrecimientoeconmicomsrpidoque,sin
embargo, encierra riesgos de largo plazo por sus efectos sobre la estructura
productiva y el debilitamiento de la inversin en sectores transables no
ligadosarecursosnaturales.EnCentroamricayalgunaseconomasdel
Caribe se generan nuevas presiones sobre el sector externo, pues estas
economassonensumayoraimportadorasnetasdeenergayalimentos.
El alza de los precios internacionales de productos agrcolas introduce,
adems,uncomponenteimportadodeinfacinque,alrecaersobrelos
alimentos,generaefectosdistributivosadversos.Lasituacintienetambin
impactosfscalesnegativos,yaquelospresupuestosgubernamentalesseven
presionados a cubrir la mayor factura petrolera y a aplicar subsidios para
compensarelimpactosobrelospreciosdelacanastabsicadealimentos.
Enlospasesexportadoresnetosderecursosnaturalesseaprecian
algunastendenciascomunes.Laprimeraeslaprdidadeimportanciadel
servicio de la deuda externa respecto de los ingresos por exportaciones
7
.
7
Por ejemplo, en Colombia y el Per el pago de los intereses de la deuda como proporcin de
la remuneracin total recibida por el capital extranjero cay de valores tan elevados como un
82,8% y un 93,7% en 1999 a un 26,3% y un 9,3% en 2010, respectivamente.
CEPAL 2012
33
Entre 2000 y 2008, en todos los pases sudamericanos se redujo
sustancialmenteladeudaexternacomoporcentajedelPIBysemodifc
elperfldelacervodeladeuda,conunamenorgravitacindeladeuda
decortoplazoenladeudatotalyunareduccindelatasadeinters
pasiva. Un segundo aspecto es el incremento de sus reservas en moneda
extranjeraque,juntoconlamejoradelasituacinfscalylabajadela
infacin,hafacilitadolacaptacindecrditosinternacionalescontasas
deintersmsbajas.Esteconstituyeunodelosfactoresqueexplican
lainditacapacidadderesistenciadelareginfrentealaltimacrisis
internacionaldelperodo2008-2009.
Ahora bien, buena parte del impacto externo favorable es un efecto
depreciomsquedevolumenyexisteunavulnerabilidadagudaanteuna
desaceleracindelaeconomamundial,especialmentedelaeconoma
china.LaexpansindeAmricadelSurnorefejaunprocesoendgeno
de construccin de capacidades, aunque hubo mejoras en varios frentes
enladcadade2000.Eselresultadodenuevospatronesdedemanda
mundial que dinamizaron los mercados de los bienes tradicionales de
exportacin de la subregin. En otras palabras, el mejor desempeo
externodeAmricadelSures,engranmedida,elresultadodelproceso
endgeno de construccin de capacidades y convergencia de las
economasasiticasnodelaslatinoamericanas,queredefnieron
(por lo menos temporalmente) el mapa del comercio global, proceso del
cuallosexportadoresderecursosnaturalessehanbenefciado.Amrica
delSurandeberesponderaldesafodetransformarestosimpulsos
dinmicosexgenosdelademandaasiticaenunprocesoendgeno
de transformacin productiva, que internalice y otorgue permanencia
a las fuerzas del desarrollo.
Lasituacinenotrassubregionesesmsheterognea.As,algunas
economas del Caribe exhiben altos niveles de deuda externa, que
superan el 60% del PIB en Belice, Granada y Jamaica, y el 40% del
PIB en Dominica, Guyana y San Vicente y las Granadinas, en tanto
queotras,comoBahamas,SurinameyTrinidadyTabago,presentanun
cociente inferior al 10% (Alleyne, Hendrickson y Amonde, 2011). La
dinmicaenCentroamricaestambindiversa:mientrasladeudaexterna
aument entre 2002 y 2010 en El Salvador, Guatemala, Costa Rica y
Panam, se redujo sensiblemente en los dos pases benefciados por
laIniciativaenfavordelospasespobresmuyendeudados,Honduras
34
y Nicaragua (CEPAL, 2011). En Centroamrica y algunos pases del
Caribe existen dos variables adicionales que contribuyen a aliviar los
problemas de vulnerabilidad externa: los procesos de diversifcacin
exportadora basados en el ensamblaje para exportacin y las remesas
de divisas de los inmigrantes, un componente de importancia creciente
en la balanza de pagos.
EstastendenciasenelfrenteexternodeAmricaLatinayelCaribe
fueronacompaadasporcambiosdelaestrategiamacroeconmicaque,
en alguna medida, refejan el aprendizaje obtenido de la experiencia
negativadelosaosnoventaconlafjacindeltipodecambio.Enesa
dcada,enalgunospaseslosprogramasdeestabilizacinseapoyaronen
el tipo de cambio como ancla nominal
8
delasexpectativasinfacionarias,
unaestrategiaquetendiacambiarenladcadade2000.Msalldelos
pasesquehanadoptadoeldlarcomosumoneda(Ecuador,ElSalvador
yPanam)ydealgunasdelaseconomasmspequeasyabiertasde
lareginquehanconservadosusregmenesdeparidadcambiariafja
(porejemplo,Barbados,BeliceylospasesdelaUninMonetariadel
CaribeOriental),otraseconomassehanmovidohaciatiposdecambio
msfexibles,comolosregmenesdemetasdeinfacininstauradosen
elBrasil,Chile,Colombia,MxicoyelPerentrefnesdeladcadade
1990 y comienzos de la de 2000
9
. Esta estrategia mantiene la idea de un
anclanominaldeprecios(dadaporlameta,entornoalacualdeberan
convergerlasexpectativasinfacionarias),peropermitequeeltipode
cambio se ajuste para ayudar a reducir los desequilibrios externos. En
este esquema monetario, la principal herramienta para la estabilizacin
eslatasadeintersdecortoplazo,mediantelacualseprocuraincidir
en las decisiones de cartera de los agentes econmicos y los distintos
componentes de la demanda agregada. En la reciente fase de bonanza,
esta estrategia ha estado asociada a la apreciacin del tipo de cambio,
queenalgunospaseshasidomuyintensa,acentuandolapreocupacin
por la direccin asumida por el cambio estructural.
8
El ancla nominal es una variable nominal que el gobierno busca controlar para contener las
expectativas inacionarias.
9
A diferencia de lo que ocurre en los pases del Caribe mencionados, algunas de las economas
ms grandes de esa subregin (Trinidad y Tabago, Jamaica y Guyana) tienen un tipo de
cambio exible (vase Alleyne, Hendrickson y Amonde (2011), cuadro 2).
CEPAL 2012
35
IV. CICLO ECONMICO E INVERSIN
A. La especicidad del ciclo en Amrica Latina y el Caribe
La combinacin de choques externos y respuestas de poltica en la
dinmicadelosciclosnoesexclusivadeAmricaLatinayelCaribe.
Pero la regin presenta en este aspecto algunos rasgos especfcos
10
.
Elanlisiscuantitativoqueseofreceacontinuacinseconcentraenel
perodo1990-2010.
En el cuadro 3 se muestra que la duracin media de las fases
recesivasdelcicloenAmricaLatinayelCaribe(tantoanivelregional
comosubregional)essimilaralaquepresentaronelrestodelospases
considerados en la muestra (cerca de 4 trimestres)
11
. La intensidad de la
recesintampocodiferesignifcativamentealcompararAmricaLatina
y el Caribe con el resto del mundo. Hay diferencias importantes dentro
delaregin.EnAmricadelSur,larecesintuvounaduracinmedia
mayor(5,6trimestres)queenCentroamricaylaRepblicaDominicana
10
Prez Caldentey y Pineda (2010); Titelman, Pineda y Prez Caldentey (2008). Vase tambin
Male (2011) y Harding y Pagan (2005).
11
Mediante la utilizacin de un mtodo estndar de la literatura de ciclos econmicos se
identicaron los puntos de inexin (mximos y mnimos) de la serie del PIB en trminos
reales, utilizando datos trimestrales de una muestra de 59 pases en el perodo 1990-2010.
Los puntos de inexin permitieron identicar las fases de expansin y contraccin del PIB.
Una fase de expansin es un perodo en que el crecimiento del PIB es positivo. Una fase
de contraccin se reere a un perodo en que la tasa de crecimiento del PIB es negativa.
Posteriormente, se estim la duracin e intensidad de las fases de expansin y contraccin
de la actividad econmica de pases, regiones y subregiones. La duracin es una medida de
la persistencia de la fase expansiva o de la fase contractiva entre los puntos de inexin. Por
su parte, la intensidad es una medida del cambio de la actividad econmica entre los puntos
de inexin.
36
(3,0trimestres).Enestafasedelciclo,lacadamediaenAmricadel
SuryenMxico fuedel-8,0%,altiempo queenCentroamrica yla
Repblica Dominicana la reduccin fue mucho menor. Esta diferencia
seexplicaporelhechodequelascrisismsintensasenelperodoen
consideracinlacrisismexicana(1994-1995),lacrisisasitica(1997-
1998),lacrisisrusa(1998)ylacrisisargentina(2001-2002)tuvieron
comoepicentroaMxicooAmricadelSur.Porsuparte,lospasesde
AsiaorientalyelPacfcoexperimentaroncontraccionesdeintensidad
similaralospasesdeAmricadelSur.
Cuadro 3
DURACIN E INTENSIDAD DE LAS FASES DE EXPANSIN Y
CONTRACCIN DEL PIB REAL POR NIVELES, REGIONES
Y PASES SELECCIONADOS, 1990-2010
Expansin Contraccin
Duracin
(en trimestres)
Intensidad de la
variacin al alza
(en porcentajes
del PIB)
Duracin
(en trimestres)
Intensidad de la
variacin a la baja
(en porcentajes
del PIB)
Amrica del Sur 19,9 27,5 5,6 -8,0
Centroamrica
y Repblica
Dominicana 20,5 26,3 3,0 -3,3
Mxico 23,0 25,6 4,3 -8,0
Brasil 14,3 15,6 2,8 -3,0
Amrica Latina
y el Caribe 19,7 25,3 3,8 -6,2
Asia oriental y
el Pacco 31,5 42,4 3,6 -9,4
Europa oriental
y Asia central 29,1 52,3 4,0 -12,2
Pases miembros
de la OCDE 34,0 29,8 4,3 -5,1
informacin ocial de los pases.
Por el contrario, las fases expansivas son ms cortas en Amrica
Latina y el Caribe que en otras regiones de la muestra. La diferencia es
particularmente importante (de 12 trimestres o ms) respecto de los
pasesdeAsiaorientalyelPacfco,ylospasesdesarrollados(OCDE).
Laintensidaddelasfasesexpansivasmuestrasignifcativasdiferencias
entreregiones.EnAsiaorientalyelPacfco,elPIBcreciun42,4%
en promedio durante la fase de expansin, que se extendi por casi 32
trimestres(ochoaos).Porsuparte,enlafaseexpansivaenAmrica
CEPAL 2012
37
Latina y el Caribe,latasadecrecimientodelPIBfuedesoloun25,3%
y la fase dur menos de 20 trimestres.
Ladifcultaddelaseconomasdelareginparasostenerlasfases
de expansin ha mermado su capacidad de revertir los efectos de
las recesiones sobre la estructura productiva, lo que se relaciona con
el bajo crecimiento medio de los ltimos 20 aos. Dicha difcultad
proviene de la menor diversifcacin e integracin de su estructura
productiva,quenolepermitebenefciarseplenamentedelosestmulos
al crecimiento de las demandas externa e interna ni de las oportunidades
de especializacin asociadas al comercio intraindustrial. La corta
duracin dela fasedeexpansin es laotra cara delabaja efciencia
dinmicadelaestructuraproductiva.
ElanlisisdelasfuctuacionesdeloscomponentesdelPIBporel
lado de la demanda muestra que en la fase recesiva la contraccin de la
inversinesmuysuperioraladelrestodeloscomponentes.Adems,la
inversinexhibeunclarocomportamientoasimtrico,conuncambio
mucho mayor en la fase descendente del ciclo que en la fase ascendente.
Particularmente aguda es la contraccin de la inversin pblica en
infraestructura,cuyatasadereduccinsuperamsde12vecesladelPIB.
Estadinmicadependedelareaccindelosgobiernosfrentealas
crisis,enparticularatravsdelasdecisionessobrelainversinpblica,y
delmediocredesempeodelainversinprivada.Enelcasodelainversin
pblica regional como porcentaje del PIB, los niveles ms elevados
se registraron en el perodo 1980-1981 (6,7%) y luego disminuyeron
paulatinamente hasta el perodo 1999-2003 (3,9%). En el perodo
2004-2010,repuntaronenformageneralizada(4,8%),aunquecondistintas
intensidadesentrepases.Enesteperodo,elpromedioregionalaument
hastaalcanzarelmayorvalordesde1990.Noobstante,enalgunospases,
por ejemplo El Salvador, Guatemala y la Repblica Dominicana, el nivel
de inversin pblica se mantuvo sostenidamente bajo a lo largo del
perodo1980-2010.Msalldelamejorareciente,elcomportamiento
histricamenteprocclicodelainversinpblicaysutendenciadeclinante
desdeunaperspectivadelargoplazosonpreocupantesporsuinfuencia
negativa en el crecimiento.
La inversin privada ha tenido un comportamiento distinto. Expresada
como promedio anual de la regin en porcentaje del PIB, muestra una
cadadesdeel14,3%enelperodo1980-1981hastael11,1%enelperodo
38
1982-1990, aos de la crisis de la deuda, y posteriormente un aumento
en los perodos 1991-1994 (cuando alcanz al 14,1% del PIB) y 1995-
1998(15,6%delPIB).Enelperodo1999-2003,elniveldelainversin
privadadisminuyal14,7%delPIB,unavariacinqueserelacionaconlas
fuctuacionesexternasqueafectaronlasexpectativasdecrecimiento(por
ejemplo, la crisis de las empresas tecnolgicas en los Estados Unidos y las
crisis a nivel nacional, como la que tuvo lugar en la Argentina en 2000).
En el perodo 2004-2010, cuando se registraron alzas de los precios de
losproductosbsicosqueexportanlospasesdelareginymejorasde
las expectativas de crecimiento, el ritmo de inversin privada aument en
formaapreciable,alcanzandounpromediodel15,9%delPIB.
Por su parte, la inversin extranjera directa cumple un papel cada
vez ms importante, particularmente en los sectores ms dinmicos e
intensivosentecnologaenlasreasdeservicios(telecomunicacionesy
banca),manufacturas(industriasdeautomviles,qumicaymetalmecnica)
yrecursosnaturales(minera).Lasempresastransnacionales,incluidaslas
quetienensuorigenenpasesdelaregin(translatinas),concretanesas
inversiones sobre la base de tres tipos de estrategias: aprovechamiento
de mercados internos, bsqueda de recursos naturales y desarrollo de
plataformas de exportacin, frecuentemente desde zonas francas. La gran
ausente en la regin es la estrategia de bsqueda de activos avanzados
(tecnologa o recursos humanos capacitados), situacin que refeja las
debilidadestantodelpatrndecrecimientocomodelaspolticaspara
modifcarloenunsentidovirtuoso.
En la regin, la inversin y la estructura productiva se han visto
sensiblemente afectadas por las crisis, lo que ha deteriorado la capacidad
de crecimiento. Esto es particularmente visible en el caso de la crisis de la
deudadelosaosochenta.Setratadeunbuenejemplodelosimpactos
de largo plazo de una crisis generada por un ciclo de auge de liquidez
internacional.Enelgrfco6,secomparaelPIBdetendenciadelargo
plazodeAmricaLatinayelCaribeconeldeAsiaorientalyelPacfco
enelperodo1960-2010.Estaltimareginhasidocapazdesostener
una elevada tasa de crecimiento del PIB durante todo el perodo. En
cambio,enAmricaLatinayelCaribeseobservaunquiebreestructural
enlosaosochenta.LatendenciadecrecimientodelPIBentre1960e
iniciosdeladcadade1980(PerodoI)essimilaraladeAsiaorientaly
elPacfco,aunqueestaltimaseiniciabaennivelesdelPIBinferiores.
Luego de la dcada perdida, la tendencia de crecimiento del PIB de
CEPAL 2012
39
Amrica Latina y el Caribe disminuy, sin volver a recuperarse desde
entonces(PerodoII),pesealasmayorestasasdecrecimientoregistradas
enelperodo2003-2008.
Grco 6
PIB DE TENDENCIA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y ASIA
ORIENTAL Y EL PACFICO, 1960-2010
a
(Datos anuales en logaritmos)
b
2,5
2,6
2,6
2,7
2,7
2,8
2,8
2,9
2,9
3,0
1
9
6
0
1
9
6
2
1
9
6
4
1
9
6
6
1
9
6
8
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
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8
0
1
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2
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4
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9
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6
1
9
8
8
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9
9
0
1
9
9
2
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9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Asia oriental y el Pacfico Amrica Latina y el Caribe
Perodo I
1960-1981
Perodo II
1981-2010
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco
Mundial, World Development Indicators y Global Finance [en lnea] http://www.
gfmag.com/.
a
La regin de Asia oriental y el Pacco incluye 22 naciones, entre ellas China, el Japn, la
Repblica de Corea y Singapur.
b
Mtodo Hodrick-Prescott.
La diferencia de fondo entre las dos trayectorias es la diferencia entre
un modelo virtuoso, como el de Asia oriental, que realiz un cambio
estructural positivo, y el modelo de la regin, que ha permanecido en el patrn
determinadoporsusventajascomparativasestticas.Msalldeladuracin
delasfasesdelciclo,importaqusehaceduranteesasfasesparamejorar
el patrn de especializacin y la estructura productiva. El comportamiento
cclicodelareginysuimpactosobrelatrayectoriadelcrecimientoplantea
desafosparaeldiseodepolticas,queserntratadosmsadelante.
En sntesis, la dinmica del ciclo en la regin tiene caractersticas
especfcas.Losperodosexpansivosnoconsiguensostenerse,demodo
quegeneranprocesosmscortosdecrecimientoeconmico.Durantela
recesin, las tasas de inversin se contraen mucho, pero no responden
con la misma intensidad a las expansiones. En consecuencia, la estructura
productiva de la regin no ha sido capaz de transitar con la velocidad
40
necesariahaciasectoresdinmicosquelavuelvanmscompetitivaenun
mundoenrpidatransformacin,loqueafectalastasasdecrecimientode
largoplazo.Ilustraestadinmicaelquiebredetendenciadelosaosochenta,
cuandoloquecomenzcomounafuctuacincclicasetransformenun
rezago estructural.
B. Respuestas de poltica y la dinmica del ciclo y el
cambio estructural
Debido a la ausencia de una matriz productiva integrada, muchos de los
estmulos dinmicos de la demanda se fltran hacia las importaciones,
reduciendo los efectos multiplicador y acelerador del crecimiento y sus
consiguientes impactos sobre el aprendizaje. Las respuestas de poltica
pueden reforzar o atenuar estas consecuencias (CEPAL, 2007 y 2010a).
En el campo de las polticas industriales, despus de las reformas
econmicasqueseiniciaronamediadosdelosaosochentaengranparte
delareginysegeneralizaronenlosaosnoventa,latendenciadominante
fueabandonarlasydesmontarlasinstitucionesquelassostenan.Lapropia
ideadeteneralgntipodepolticaselectivaerarechazaday,salvoescasas
excepciones (en especial el Brasil), se opt por polticas horizontales,
supuestamente neutrales entre sectores. Como estas polticas no se
implementaron o tuvieron un alcance muy reducido, los sectores y actividades
transablesenfrentaronlacombinacindeunarpidaliberalizacincomercial
con la apreciacin del tipo de cambio, sin que el nuevo contexto institucional
les ayudara a responder y realizar los ajustes necesarios.
Laspolticasmacroeconmicas,porsuparte,avanzaronenforma
signifcativaenalgunosfrentes,comoelequilibriofscalyelcontroldela
infacin,prerrequisitosdelaspolticasdeldesarrollo.Enotrosfrentes,
sinembargo,noavanzaronlosufcienteyhandejadopendientestemas
importantes relacionados con la igualdad y el cambio estructural.
Lapolticafscaldebeatenderobjetivosrelevantesenrelacinconla
igualdad, la atenuacin del ciclo y la promocin del cambio estructural. La
CEPAL ha sido pionera en proponer un nuevo pacto social que procure el
fortalecimientodelEstadoapartirdeunamayorymsprogresivacarga
tributaria,deacuerdoconelgradodedesarrollodecadapas
12
.
12
El aporte principal se encuentra en CEPAL (1998) y se extiende y desarrolla, entre otros, en
CEPAL (2000, 2004 y 2010a).
CEPAL 2012
41
En el tema de la fscalidad y la igualdad, si bien en gran parte de
la regin se han logrado avances signifcativos en materia de ingresos
fscalesenlasltimasdcadas,persistenproblemasgraves,comolabaja
presinimpositivaenmuchospasesyelregresivoimpactodistributivo
de la estructura tributaria. Los pases de la regin enfrentan menos
difcultadespararecaudarimpuestosindirectosqueimpuestosdirectos
(potencialmente progresivos), tales como los impuestos sobre la renta
personal y la propiedad. El aumento de la presin tributaria y la mejora del
impacto distributivo de la estructura recaudatoria son temas destacados
delaagendadedesarrollodeAmricaLatinayelCaribe.Sinperjuicio
de ello, el gasto pblico es el principal instrumento redistributivo de la
polticafscal.Enunacomparacininternacional,seobservaquelamayor
partedelesfuerzoredistributivodelospasesdesarrolladossebasaen
elgastopblicosocial,enparticularenelsistemadetransferencias,ms
que en el sistema tributario
13
.
La reducida carga tributaria originada en la imposicin directa no
solo se relaciona con los elevados niveles de incumplimiento, evasin
y elusin, que atentan contra el principio de equidad horizontal, sino
tambin con las bases imponibles, pequeas en trminos relativos.
Todo ello torna virtualmente inefectivo el impacto redistributivo de
la imposicin a la renta. La inequidad (vertical) que se deriva de la
proliferacin de exenciones a este impuesto resulta, a su vez, agravada
por el grado de evasin, que tiende a ser mucho mayor en el caso
del impuesto a la renta que en el impuesto sobre el valor agregado
(IVA)(Jimnez,GmezSabainiyPodest,2010).Lapolticatributaria
no solo ha reforzado la imposicin general al consumo mediante el
fortalecimiento del IVA sino que adems la imposicin a la renta se
orientagravarbsicamentelosingresosdelaspersonasjurdicasy,en
muchomenormedida,lasrentasobtenidasporlaspersonasfsicas,lo
que disminuye su efecto redistributivo
14
.Tambinesmuybajalacarga
13
Vase Goi, Lpez y Servn (2008). En tal sentido, Barreix, Bes y Roca (2009) analizan la
poltica scal en Centroamrica, y particularmente en Panam y la Repblica Dominicana, y
encuentran que en esos pases el impacto distributivo del gasto pblico social es 4,4 veces
mayor que el de la poltica tributaria.
14
Ello se maniesta, por ejemplo, al realizar una comparacin con los pases de la Unin
Europea, donde los impuestos directos e indirectos ascienden al 16,1% y el 11,7% del
PIB, respectivamente, en tanto que en Amrica Latina alcanzan al 5,4% y el 9,6% del PIB,
respectivamente. En la regin los impuestos sobre la renta de las personas fsicas no llegan
a representar en promedio el 1% del PIB (en el perodo comprendido entre 2000 y 2008
representaron de hecho el 0,46% del PIB), mientras en los pases de la OCDE equivalen
al 9,1% del PIB. En el caso del impuesto a la renta de las sociedades la diferencia es
42
correspondientealosingresosdelaseguridadsocial,unsntomatanto
delaelevadainformalidadlaboralcomodeladiversidadderegmenes
pblicos y privados prevalecientes en la regin
15
.
Desde una perspectiva macroeconmica, y tambin como parte
integraldelaspolticasdedesarrollo,lapolticafscaldebecumpliruna
funcin de estabilizacin de la actividad econmica y reduccin del
desequilibrio externo. La experiencia histrica de Amrica Latina y el
Caribe,ymsrecientementelarespuestaalacrisisdelosaos2008y
2009enlareginyelmundo,ponendemanifestoelpapelclavedelos
instrumentosdepolticafscalparaenfrentarlosvaivenesdelaactividad
econmica, en especial los causados por choques externos de tipo
comercialofnanciero(CEPAL,2010b).
Una de las principales lneas de accin tendientes a fortalecer la
capacidad de actuacin contracclica se vincula a la consolidacin del
margendemaniobraoespaciofscal.Lasolvenciafscalconstituye,en
talsentido,unacondicinparaaplicarmedidascontracclicas,aunquela
situacin del sector externo es igualmente importante para determinar el
margendeaccindelsectorpblico(MartneryTromben,2004).
En los ltimos aos se ha observado una mejora del manejo de
la poltica macroeconmica en la mayora de los pases de la regin,
lo que les ha permitido reducir su vulnerabilidad externa y, de manera
concomitante,disponerdeunmayorespaciofscalparaenfrentarchoques
exgenos.Porprimeravezendcadas,diversosgobiernosdelaregin
no han encontrado en la situacin externa de sus economas o en los
condicionantesfscalesunlmiteinsalvablepara,porejemplo,extender
la cobertura de los sistemas de proteccin social.
Hay seales positivas en el comportamiento de la poltica fscal
en la ltima dcada. En el pasado, la poltica fscal de los pases de la
regin,alacentuar,msqueatenuar,lasfuctuacioneseconmicas,fue
frecuentementeprocclica.Estatendenciahacambiado,demodotalque
enladcadade2000granpartedelospasesdelareginadoptaronuna
posturacontracclicao,entodocaso,menosprocclica,comoseconstata
en la efectiva reaccin de los gobiernos frente a la recesin internacional
de 2008 y 2009 (CEPAL, 2010b).
tambin signicativa, pero bastante menor: en el perodo comprendido entre 2000 y 2008, la
recaudacin de estos impuestos represent en promedio el 1,6% del PIB en los pases de la
regin y el 3,3% del PIB en los pases de la OCDE. Vase Rossignolo y Gmez Sabaini (2011).
15
Los pases del Caribe tienen una mayor carga tributaria que los de Amrica Latina, pero la
participacin relativa de los impuestos directos e indirectos es similar.
CEPAL 2012
43
Todoindicaquelareginestenlaactualidadmejorpreparadapara
disearyaplicarpolticasfscalescontracclicas.Enlaimplementacinde
talespolticasseenfrentandosdesafos.Elprimeroestenerelsufciente
espaciofscalparahacerfrentealaumentodelniveldegastonecesario
paraimpulsarlademandaagregadayelcrecimientodelaeconomaen
lafasecontractivadelciclo.Estemayorespaciofscalpuedegenerarse,
enlapocadeauge,medianteunmayorahorropblico,quepermita
administrar los impactos de choques adversos, sin poner en juego la
sostenibilidadfnancieradelEstado.
Elsegundodesafoesqueelmayorespaciofscaldebecomplementarse
con una mejora de la posicin externa de la economa, que permita
suplementar los recursos generados internamente con otros procedentes
delexterior.Esdecir,unapolticafscalcontracclicadebeestarapoyada
en una poltica monetaria y cambiaria tendiente a contar con reservas
internacionales que eviten el estrangulamiento externo y niveles de
tipodecambiorealqueprevenganelsurgimientodeundfcitexterno
insostenible. Un factor relevante para explicar la capacidad de reaccin
exhibidaenlosaos2008y2009fuelaholguraexternaqueexperiment
parteimportantedelareginenelperodoprevioalacrisis,porrazones
exgenas(mejoradelostrminosdeintercambio,condicionesfnancieras
internacionales favorables) o endgenas (una actitud alerta frente a los
efectos negativos del excesivo endeudamiento externo en contextos de
elevadaliquidezinternacional,polticasdedesendeudamientoexternoy
de acumulacin de reservas internacionales). Como ya se mencion, el
cambio estructural es crucial para aumentar el crecimiento con equilibrio
externoyabrirespaciosparaquelapolticafscalpuedaactuarsingenerar
vulnerabilidades en la cuenta corriente.
Finalmente, como se examin al analizar la relacin entre el ciclo y la
inversin,elusodelespaciofscalenlapromocindelcambioestructural
pormediodelainversinpblicahasidodbilydeclinanteenlaregin.
Lainversinpblicasehautilizadolamayoradelasvecescomovariable
de ajuste ante las crisis. El comportamiento histricamente procclico
de dicha inversin y su tendencia declinante desde una perspectiva de
largoplazotienenunainfuencianegativaenelcrecimiento.Laausencia
depolticasindustrialesqueofrezcanunhorizontedeinversionesyuna
trayectoria de expansin de la productividad aumenta los efectos negativos
delacadadelargoplazodelainversinpblica,particularmentecuando
se reduce la inversin en infraestructura.
44
En cuanto a la polticamonetaria,enungrupoimportantedepases
delaregineldesafomsurgenteenlosaosnoventafuereducirlos
muy altos niveles de infacin heredados de la dcada perdida de los
aos ochenta. En efecto, luego de registrar tasas de infacin elevadas
durante los aos setenta, ochenta e inicios de los noventa, incluidos
variosepisodiosdehiperinfacin,durantelasegundamitaddeesaltima
dcadalospasesdeAmricaLatinayelCaribelograronbajarelritmo
deincrementodelosprecios.Haciafnesdelosaosnoventa,lastasas
deinfacintendieronaconvergeraundgitoencasitodalaregin,con
pocas excepciones.
En muchos casos, la estabilizacin de precios se logr mediante la
instrumentacin de programas monetarios que establecieron el tipo de
cambiocomoanclanominal,nosoloenlaseconomasmspequeas
deCentroamricayelCaribedondeantieneciertapreponderancia
este tipo de rgimen monetario sino tambin en algunas de las
economas ms grandes de Amrica del Sur
16
. Estos programas se
implementaron en general junto con polticas de apertura comercial
yfnanciera,ydedesregulacindelosmercadosinternos,incluidosel
fnancieroyellaboral.
En economas pequeas, abiertas y con bajos niveles de
intermediacinfnancieracomolamayoradelospasesdelaregin
el canal cambiario tiende a prevalecer como la principal correa de
transmisin de los impulsos monetarios a los precios, en contraposicin
con el canal de crdito
17
. En regmenes de tipo de cambio fexible y
aperturairrestrictadelacuentafnanciera,elalza(disminucin)dela
tasadeintersinternaatrae(expulsa)capitalesdel(al)exterior,tendiendo
a apreciar (depreciar) el valor de la moneda local. Ello repercute
directamente sobre el precio interno de los bienes transables y, en
consecuencia,sobrelainfacin.Tambin,deformamenosinmediata,
afectalaevolucindelcrdito,cuyoritmodeexpansinpuedeincluso
acelerarse en caso de producirse un efecto riqueza del lado de la
demandadefnanciamientocomocorolariodelprocesodeapreciacin
16
En los regmenes de paridad ja se adopt la forma de paridad dura (caja de conversin,
dolarizacin y tipo de cambio jo) y de paridad blanda (paridades mviles y bandas mviles).
17
Vanse Barbosa-Filho (2008), Frenkel (2008), Galindo y Ros (2008), Bresser-Pereira (2010)
y Ros (2012). Tambin en algunos pases desarrollados y en transicin la discusin sobre la
relacin entre el tipo de cambio y las metas de inacin resulta de suma relevancia. Vase al
respecto Bernanke y Woodford (2004).
CEPAL 2012
45
cambiaria (Stiglitz y otros, 2006; Ocampo, 2011). De esta manera, en
pases con escasa profundizacin fnanciera, una poltica monetaria
contractivatiendeareducirlatasadeinfacinprimordialmenteatravs
delcanalcambiarioyenmenormedidaatravsdelcanaldecrdito
18
.
Surge as un trilema de economa internacional: en economas con
aperturadelacuentafnanciera,noesposible,almismotiempo,tener
unapolticamonetariaactivaysostenermetasdetipodecambio.
Precisamente debido a la mayor efcacia del canal cambiario, las
autoridadessuelenreaccionarconrapidezanteunamnimaposibilidad
de aumento, es decir, devaluacin, del tipo de cambio nominal
incrementando la tasa de inters de referencia, interviniendo de
manera directa en el mercado cambiario o mediante una combinacin
de ambas medidas a fn de evitar su traspaso a precios, pero no
reaccionan de la misma forma ante su disminucin, es decir, ante la
apreciacin cambiaria. De all se deriva, en la prctica, una asimetra
enlagestindeltipodecambiodelosbancoscentralesenpasesen
desarrollooconbajogradodeprofundizacinfnanciera.Estaasimetra
seinscribeenelesquemadeincentivosquesubyacealosregmenesde
metasdeinfacin.Talsesgoesnegativo,yaqueperjudicalaproduccin
debienestransablesycomprometeladiversifcacinproductiva(Abeles
y Borzel, 2010).
El papel central del canal cambiario tiene profundas repercusiones
paralaestructuraproductiva.Sielefectodelapolticamacroeconmica
sobrelospreciosmacroeconmicosesmuyfuerte,tendrunimpacto
sobrelasrentabilidadesrelativas(yladireccindelainversin)queser
difcilderevertirpormediodelapolticaindustrial.Esteefectoser
anmsdominantecuandoesapolticaestausenteoseamuydbil,
comoocurreenlamayoradelospasesdeAmricaLatinayelCaribe.
Adems,losdesequilibriosexternosasociadosalaapreciacinsuelen
culminar en crisis y devaluaciones, que agravan la inestabilidad real y
nominaldelaeconoma,ylavolatilidaddeltipodecambio.
18
Ello no implica que el canal de crdito no sea operativo en los pases de la regin, sino
que es menos relevante que en las economas avanzadas, donde el sistema nanciero est
mucho ms desarrollado. Esta menor relevancia no solo se relaciona con el menor grado de
desarrollo y profundidad que, en general, caracteriza a los sistemas nancieros de la regin,
sino tambin con los efectos contrapuestos derivados de las decisiones de poltica monetaria.
46
C. Precios macroeconmicos y especializacin
productiva
La dinmicadelaespecializacin productiva depende de los incentivos
econmicos y de la conducta de los agentes productivos. Las diferentes
rentabilidadesentresectoresdefnenlaorientacindelainversin.En
lamedidaenquelasmayoresrentabilidadesestnasociadasasectores
con menor intensidad de conocimientos, la estructura productiva se
mantendr bloqueada (lock-in) en una trayectoria tecnolgicamente
menos dinmica. Ms an, al no tener en cuenta las externalidades
negativas ambientales, las seales de costos y rentabilidad sesgan el
modelo de crecimiento en una direccin no sostenible. Ello traba la
generacin de nuevas tecnologas que abriran opciones en materia
energtica,detransporte,desarrollourbanoyproduccinconmenor
intensidad de carbono.
Lasasimetrastecnolgicasentrelareginylospasesdesarrollados
sonmsmarcadasenlossectoresconmayorintensidaddeconocimientos
ydeterminanqueenelloslabrechadeproductividadseamsampliay
la competitividad de la regin, menor. En consecuencia, la rentabilidad
de estos sectores tender a ser ms baja que la de los sectores cuya
competitividad depende de la dotacin de recursos naturales. Sin
polticasactivasquecambienlasrentabilidadesrelativas,semantendr
unarelacinnegativaentreasimetrastecnolgicasyrentabilidad,que
contribuirareproducirelpatrneneltiempo.
Los choques derivados de los precios internacionales han
reforzado la estructura de rentabilidades relativas y mantenido la
inercia de la estructura productiva. En un contexto de alta demanda
de productos primarios, el modelo de apertura consolid un vector
de incentivos cuyo resultado es el reforzamiento de la especializacin
productiva de la regin en productos que ya constituan su base
competitiva inicial (vase el grfco 7). Las decisiones de inversin
orientadas por las rentabilidades relativas refuerzan la trayectoria
vigente; en este escenario, los precios macroeconmicos no favorecen
inversionesquediversifquenlaestructuraproductiva,aumentensu
intensidad de conocimiento y fortalezcan los encadenamientos hacia
adelanteohaciaatrs.
CEPAL 2012
47
Grco 7
AMRICA LATINA: RENTABILIDAD DE LOS ACTIVOS POR SECTORES,
PROMEDIO PONDERADO, 2000-2005 Y 2006-2010
a
(En porcentajes)
0 5 10 15 20 25
Transporte
Petrleo/gas
Industrias basadas en recursos naturales
Comercio
Automotor, electrnica y maquinaria
Servicios pblicos
Alimentos y bebidas
Minera
Rentabilidad de los activos
2000-2005 2006-2010
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos
proporcionados por el Departamento de estudios y proyectos especiales de la revista
Amrica economa.
a
Ponderacin sobre la base de la participacin de cada empresa en las ventas del sector.
Las industrias basadas en recursos naturales son las productoras de cemento y aluminio,
siderrgicas, qumicas, petroqumicas, productoras de papel y celulosa, y agroindustriales.
Para superar este problema es necesario redefnir la estructura
sectorial de los incentivos a la inversin, un desafo que las polticas
pblicasnopodrnignorarenlosprximosaossisequiereavanzarenla
convergencia del cambio estructural con la creacin de empleos de calidad.
En este contexto, durante la pasada dcada las exportaciones de
la regin hacia sus tres principales mercados extrarregionales (Asia y el
Pacfco, los Estados Unidos y la Unin Europea) se concentraron en
materiasprimasymanufacturasbasadasenrecursosnaturales.Ellorefeja
una tendencia a su reprimarizacin, inducida por los altos precios de las
materiasprimasqueseregistrarondurantelamayorpartedeeseperodo
(vaseelgrfco8).
Noexistecambioestructuralvirtuososinuncambioenladireccin
delainversinhacialossectoresconefcienciadinmica.Enlaregin,
tanto la tendencia a la apreciacin del tipo de cambio como los choques
en los trminos de intercambio y la ausencia de polticas industriales
reforzaron la especializacin en sectores con ventajas comparativas
estticas.Estosetraduceenunefectocandado(lock-in) o de bloqueo de
la estructura productiva y rezago tecnolgico.
48
Grco 8
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES
POR NIVEL DE INTENSIDAD TECNOLGICA, 1981-2010
a

(En porcentajes del total)
51,5
48,4
39,5
32,5
26,7 27,6
35,1
38,6 39,1
25,5
25,0
23,5
21,7
18,4 16,6
19,3
20,8 20,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1
9
8
1
-
1
9
8
2
1
9
8
5
-
1
9
8
6
1
9
9
1
-
1
9
9
2
1
9
9
5
-
1
9
9
6
1
9
9
8
-
1
9
9
9
2
0
0
1
-
2
0
0
2
2
0
0
5
-
2
0
0
6
2
0
0
8
-
2
0
0
9
2
0
1
0
Manufacturas de alta tecnologa Manufacturas de mediana tecnologa
Manufacturas de baja tecnologa Manufacturas basadas
en recursos naturales
Materias primas
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones
Unidas, base de datos estadsticos sobre el comercio de mercancas (COMTRADE).
a
Con la excepcin de Cuba y Hait. Los datos sobre Antigua y Barbuda corresponden solo a 2007
y los de Venezuela (Repblica Bolivariana de) a 2008; la informacin sobre Honduras no incluye
datos de 2008; la correspondiente a Belice, la Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa
Luca, Suriname y Granada (solo exportaciones) no incluye datos de 2009.
CEPAL 2012
49
V. LA DIMENSIN SOCIAL EN EL
CAMBIO ESTRUCTURAL
Doscaractersticasdistintivasdelaestructuraeconmicaysocialdela
regin son la alta heterogeneidad de la estructura productiva y los elevados
niveles de desigualdad en diversos mbitos, que suelen resumirse en
elevadosndicesdedesigualdaddelingreso.Laheterogeneidadestructural
se caracteriza por la coexistencia en una misma economa de sectores
altamente productivos junto con el gran peso relativo de los sectores
debaja productividad.Enestemarco,seconfgura en los pasesdela
reginunamatrizexportadoraprimarizadaypocodiversifcada,conel
consiguienteefectosobrelaestructuraproductiva.Lasdifcultadesparala
propagacindelprogresotcnicoperpetanlasbrechasdeproductividad
tantodentrodelospasescomoenrelacinapasesmsdinmicosenla
incorporacindeprogresotcnico.
La vinculacin entre heterogeneidad estructural y desigualdad
del ingreso se produce en el mercado laboral y los salarios de los
trabajadores son el eslabn fundamental que encadena estos fenmenos.
Las desigualdades de los ingresos salariales no solo se producen por
diferencias de productividad entre distintos sectores de actividad o estratos
productivos sino tambin dentro de esos estratos y sectores, donde
conviven trabajadores con muy diferentes productividades, asociadas en
granmedidaadiversostiposdeasimetras,entreellaslasdiferenciasdelos
niveles educativos
19
. En este primer eslabn que vincula la productividad
19
Los estratos se denen por el tamao de las empresas y la categora ocupacional de los
trabajadores. El estrato de alta productividad comprende a los empleadores y trabajadores
de empresas que cuentan con 200 o ms trabajadores, mientras que el estrato de baja
productividad comprende a los empleadores y trabajadores de empresas que tienen hasta
5 empleados, as como a los trabajadores por cuenta propia no calicados, los familiares
50
conlosingresoslaborales,operantambinlasinstitucionesdelmercado
detrabajo,talescomolanegociacinsalarialylossalariosmnimos.Estos
factoresinfuyensobrelacapacidaddeapropiacindelostrabajadores
de lo recaudado en el proceso productivo, as como sobre el reparto
entre las remuneraciones al capital y al trabajo por su participacin en
dicho proceso.
Eneltraspasodesdeestasbrechasdeingresosindividuales,ascomo
diferencias de los retornos al trabajo y al capital, hacia la desigualdad de los
ingresosdeloshogares,operantantolaspolticaspblicascomoelacceso
aactivosnoproductivosylosfactoresdemogrfcos.Entrelaspolticas
pblicas, las transferencias contributivas (pensiones) y no contributivas
son fuentes relevantes del ingreso familiar total y, segn su progresividad,
contribuirnonoalosmayoresnivelesdeigualdad.Algosimilarsucede
con la tributacin directa, que tambin puede contribuir a una mayor
igualdad de los ingresos disponibles en los hogares, en la medida en que
sea progresiva. Finalmente, la desigualdad del ingreso imperante en una
sociedad depender de dos factores adicionales relevantes: el acceso a
activosnoproductivosylosfactoresdemogrfcos.
El mercado laboral y su institucionalidad, punto de conexin entre la
heterogeneidad de la estructura productiva y las fuertes desigualdades del
ingreso de los hogares, ha tenido comportamientos diferentes a lo largo
de las distintas etapas del ciclo que han experimentado las economas
regionales.Laexperienciadelospasesdelareginenelperodomuestra
que el aumento del desempleo y el estancamiento del empleo no se dan
solo en situaciones de estancamiento o retroceso econmico. En el
perodo 1990-1997 el crecimiento econmico no implic una mejora
delosindicadoresdeempleo.Variosfactoresafectaronnegativamente
el empleo en ese perodo, en buena medida asociados a las reformas
econmicasimplementadasenlaregin,aunquetambinrelacionados
con la forma restringida en que la regin incorpor las transformaciones
tecnoproductivas que se producan en la economa mundial. En un
contextoinstitucionalcaracterizadoporladebilidaddelaspolticasde
empleo, en el marco de una creciente apertura comercial (en muchos casos
acentuada por procesos de apreciacin cambiaria) y de un proceso mundial
de transformaciones tecnoproductivas ahorradoras de mano de obra, el
no remunerados y el servicio domstico. Por exclusin queda denido un estrato mediano,
conformado por empleadores y trabajadores de pequeas y medianas empresas (que tienen
entre 6 y 199 trabajadores). Vase Infante (2011).
CEPAL 2012
51
crecimientodeladcadade1990nosetradujoenlasufcientegeneracin
de empleo ni consigui evitar un aumento importante del desempleo.
Por lo tanto, no se corrigieron los graves problemas distributivos que se
habanacentuadoenladcadaprevia.
Durante el perodo 1998-2002, de escaso crecimiento econmico
en la regin, la tasa de desempleo continu su tendencia ascendente y
el empleo permaneci virtualmente estancado. La nueva fase expansiva
delperodo2003-2010trajoaparejadoscambiosprofundos,enlamedida
enqueestavezelcrecimientoestuvoacompaadodeunareduccinde
la tasa de desempleo y un aumento de la incorporacin de trabajadores
alempleo.As,porprimeravezendosdcadas,serevirtilatendencia
ascendente del desempleo. Durante este perodo se tomaron medidas
que contribuyeron a potenciar el crecimiento con un efecto positivo en
lageneracindepuestosdetrabajo(CEPAL/OIT,2011).Laspolticas
redistributivas tuvieron un efecto directo sobre la demanda de bienes
de consumo salarial (wage goods) y la expansin de su produccin para
el mercado interno, contribuyendo as a la efciencia keynesiana. Este
comportamiento, sumado al contexto internacional favorable derivado
de la expansin econmica del mundo en general y de las economas
emergentes en particular, permiti la mejora de los indicadores del
mercado laboral regional. Los salarios reales se incrementaron en las dos
fases de crecimiento. Sin embargo, comparando el crecimiento producido
enlosaosnoventaconelmsreciente,seadviertequesoloenesteltimo
se combina la mejora de las tasas de empleo con incrementos sostenidos
ysignifcativosdelosingresoslaborales.Elaumentodelosingresosreales
delltimoperodonoseexplicasolamenteporelaugeeconmico,sino
tambinporelpapelquecumplieronlaspolticaslaborales,enespecial
elsalariomnimo.
A lo largo de estos ciclos econmicos, se observaron algunas
transformaciones cualitativas en los mercados de trabajo de la regin
(vaseelcuadro4).Porunlado,elsectordelosservicios,queconcentra
la mayor proporcin de empleados en la regin, ha ido incrementando
su participacin relativa, en detrimento de la agricultura, desde hace dos
dcadas.Porotrolado,enlaltimafaseexpansiva(2003-2010)seprodujo
un incremento de la proporcin de asalariados en el total de ocupados.
Esta proporcin se haba mantenido relativamente estable durante el
primer perodo de crecimiento econmico (1991-1997) y el perodo
conocidocomolamediadcadaperdida(1998-2002).
52
Cuadro 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIN DEL PIB Y DE LOS
INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJO, 1991-2010
(En porcentajes)
1991-1997 1998-2002 2003-2010 1991-2010
Tasas acumuladas
Variacin del PIB 26,2 8,9 35,6 86,5
Variacin de la tasa de desempleo 17,7 20,4 -34,8 -7,6
Variacin de la tasa bruta de
participacin
2,9 1,6 1,2 5,8
Variacin de la tasa bruta de ocupacin 1,3 -0,6 5,7 6,5
Promedio anual
Variacin del PIB 3,4 1,7 3,9 3,2
Variacin de la tasa de desempleo 2,4 3,8 -5,2 -0,4
Variacin de la tasa bruta de
participacin
0,4 0,3 0,2 0,3
Variacin de la tasa bruta de ocupacin 0,2 -0,1 0,7 0,3
informacin de CEPALSTAT.
El reciente aumento es an incipiente, pero constituye una buena
seal,yaqueindicaqueelcrecimientodelaocupacinsehaproducido
gracias a la creacin de empleos de mejor calidad (asalariados). Aunque el
trabajo por cuenta propia sigue funcionando en la regin como un espacio
laboral de reserva y se concentra en actividades de baja productividad,
porprimeravezendosdcadashaperdidoimportanciarelativa.
Apesardeestastransformaciones,lascaractersticasestructurales
de los mercados laborales de la regin, vinculadas con la heterogeneidad
estructural, persisten en el tiempo. Como se aprecia en el grfco 9,
enAmricaLatinadosterciosdelPIB(66,9%)songeneradosporel
estrato de mayor productividad, el 22,5% por el estrato medio y solo el
10,6% por el sector de menor productividad. Pero esta distribucin se
invierteentrminosdelageneracindeempleo:enelestratoaltollega
apenas al 19,8%, en el estrato medio al 30% y en el estrato bajo al 50,2%
(Infante,2011).Porotrolado,comoseobservaenelgrfco10,elPIB
por ocupado muestra grandes brechas entre sectores de productividad
alta, media y baja. La fuerte disparidad existente entre los aportes de cada
sectoralproductoyalempleosetraduceenunadistribucintambin
muy desigual de las ganancias de productividad entre trabajadores. De
esta manera, la heterogeneidad de las estructuras productivas regionales
se refeja en brechas enormes de productividad, una distribucin del
empleo inversamente proporcional a la productividad de los distintos
estratos e importantes desigualdades de los ingresos laborales.
CEPAL 2012
53
Grco 9
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD
ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009
(En porcentajes)
66,9
19,8
22,5
30
10,6
50,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Composicin del PIB Composicin del empleo
Estrato alto Estrato medio Estrato bajo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de R. Infante,
Amrica Latina en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva,
Documento de trabajo, N 14, Santiago de Chile, 2011, indito.
Grco 10
AMRICA LATINA (18 PASES): PIB POR OCUPADO,
PPP ALREDEDOR DE 2009
(En miles de dlares)
91,2
20,5
5,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Estrato alto Estrato medio Estrato bajo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de R. Infante,
Amrica Latina en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva,
Documento de trabajo, N 14, Santiago de Chile, 2011, indito.
54
Entodoslospasesdelaregin,msalldelgradodeheterogeneidad
de sus estructuras productivas, la participacin laboral de las mujeres y
eldesempleojuvenilseencuentranaltamenteestratifcados.Enelcaso
de la participacin laboral femenina, la estratifcacin se asocia a los
menores niveles educativos que exhiben las mujeres de menores recursos
y a la menor disponibilidad de empleos para estos sectores, en mercados
laborales que han ido elevando los requisitos de credenciales educativas.
Peroestaestratifcacintambinrespondeenbuenamedidaacapacidades
y posibilidades muy limitadas para conciliar trabajo remunerado y no
remunerado. Cuando los recursos son escasos, los hogares son ms
numerosos y las conexiones sociales y culturales son ms dbiles, las
opciones para las mujeres se restringen y la posibilidad de ingresar al
mercado laboral disminuye. En el caso del desempleo juvenil, adems
de su estratifcacin socioeconmica, se destaca su menor dinamismo
durante el ciclo de crecimiento econmico, lo que ha profundizado las
disparidades etarias.
El aumento de los ingresos reales de los trabajadores no ha implicado,
en la mayora de los pases, mejoras en la distribucin funcional del
ingreso. En trminos generales, la participacin de la masa salarial en
el ingreso en los pases de Amrica Latina y el Caribe ha mostrado la
misma tendencia a la baja que se observa a nivel internacional, tendencia
quesehamantenidoinclusoenmomentosdeaugeeconmico(vaseel
cuadro5).Estaevidenciaindicaralaslimitacionesquehanafectadola
apropiacin de las ganancias de productividad por parte de los asalariados
enmuchospasesdelaregin.
Las perspectivas sobre la distribucin personal del ingreso en la
reginsonmsauspiciosas.Mientrasqueenladcadade1990yhasta
inicios de la dcada de 2000 la desigualdad present una tendencia
crecienteenlamayoradelospases,enlosltimosaoscomenza
mostrar una tendencia decreciente en un conjunto amplio de pases,
que no parece haberse visto alterada por la reciente crisis econmica.
No es fcil ponderar la importancia de las distintas causas que dan
origen a esta nueva tendencia. En ellas se incluyen desde motivaciones
polticas derivadas de las demandas ciudadanas por una mayor
igualdad hasta factores econmicos, tales como las transferencias y
ladinmicadelmercadodetrabajo.Existeconsensoacercadequela
mayor proporcin de la disminucin de la desigualdad del ingreso de
los hogares se origina en la evolucin del mercado laboral, al mismo
CEPAL 2012
55
tiempo que las transferencias no contributivas han tenido un efecto
desconcentrador.Noresultatodavaclarosilacadadeladesigualdad
del ingreso laboral obedece fundamentalmente al aumento de la oferta
relativadetrabajadorescalifcadosoalaumentodelademandarelativa
detrabajadoresnocalifcados,asociadaalaexpansindelaproduccin
de bienes no transables.
Cuadro 5
PARTICIPACIN ASALARIADA EN EL INGRESO,
A COSTO DE FACTORES, 1990-2009
1990 1997 2002 2009
Variacin
1991-
1997
1998-
2002
2003-
2009
1991-
2009
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
a
39,0 39,7 37,8 31,1 1,9 -4,9 -17,7 -20,3
Brasil
a
53,5 47,1 46,8 48,3 -11,9 -0,7 3,2 -9,7
Chile 38,7 44,1 46,7 44,5 13,9 5,8 -4,6 15,0
Colombia 41,6 40,7 37,2 36,1 -2,2 -8,6 -3,0 -13,3
Honduras 54,1 50,1 50,8 47,5 -7,3 1,3 -6,4 -12,1
Mxico 32,2 32,7 35,6 31,4 1,6 8,6 -11,8 -2,6
Panam 58,6 39,3 38,6 35,2 -32,9 -2,0 -8,7 -39,9
Paraguay
a
43,4 57,1 49,2 47,2 31,6 -13,9 -4,0 8,8
Per 24,9 27,3 27,5 23,3 9,8 0,5 -15,2 -6,4
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de) 31,1 37,0 36,1 33,5 18,8 -2,4 -7,3 7,6
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
a
En los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil y el Paraguay, los ltimos datos
disponibles corresponden a 2006.
Una dinmica en pro de la igualdad, vinculada al cambio
estructural, implica un mercado de trabajo en que la creciente oferta
detrabajadorescalifcadosencuentreunademandaigualmenteactiva.
Deestemodo,lostrabajadorespodrncaptarunamayorpartedelas
ganancias de productividad, bajo la forma de mejores salarios reales,
en la medida en que se fortalece su poder de negociacin. Este proceso
noseproducirespontneamenteyrequiereaccionessimultneasen
tresfrentes:polticasindustrialesparaelcambioestructural,polticas
macroeconmicas para el crecimiento y el empleo, y sistemas de
proteccin social basados en derechos.
CEPAL 2012
57
VI. POLTICAS PARA UNA VISIN INTEGRADA
DEL DESARROLLO
A. Polticas industriales
El patrn de especializacin productiva de los pases de la regin ha
llevado a un efecto candado (lock-in),quesemanifestaenunaestructura
productiva centrada en actividades poco intensivas en conocimientos
e ineficientes desde la perspectiva ambiental. Las actividades que
caracterizan la revolucin tecnolgica en curso tienen un escaso peso
en esa estructura, con los consiguientes impactos negativos sobre la
brecha de productividad. Para superar esa inercia se requiere cambiar la
estructura de rentabilidades relativas en favor de sectores intensivos en
conocimientos,resultadoquesolosepuedeobtenermediantepolticas
industriales orientadas a crear nuevos sectores, ya sean manufactureros,
primariosodeservicios.Estaspolticassonuncomponentenecesariodel
desarrolloqueincorporayquevamsalldepolticasdecompetitividad
tendientesamejorarlaefcienciadelossectores existentes.
El objetivo de crear nuevos sectores tuvo un lugar preponderante
enlaspolticasindustrialesdelareginhasta1980,perofueperdiendo
legitimidad a lo largo de la dcada siguiente, cuando se generaliz el
nuevo modelo econmico implantado con las reformas. Gran parte de la
experienciaquelareginhatenidodesdeentoncesenpolticaindustrial
seincluyeenelconceptodepolticasdecompetitividad
20
.
20
Es til mantener la distincin entre polticas industriales y de competitividad para resaltar la
necesidad de polticas de creacin de nuevos sectores en sentido estricto. Las polticas de
competitividad no son sucientes para cambiar la estructura productiva ya que no todos los
sectores tienen el mismo potencial para beneciarse de igual manera de aumentos de la
58
Luego de una primera etapa, que se extendi hasta mediados de
ladcadade1990,cuandoelaugedelasreformasllevprcticamente
a eliminar las polticas industriales de la agenda pblica, resurgi el
inters por la competitividad. Las polticas de competitividad, incluso
las de alcance fundamentalmente sectorial, se orientaron mucho ms
a incrementar la efciencia de sectores existentes que a crear nuevos
sectores, lo que era consistente con la bsqueda de una mayor penetracin
en los mercados internacionales, en especial sobre la base de ventajas
comparativasestticas(BID,2001;Melo,2001;Peres,1997).
Segn el grado de aceptacin que han logrado, las polticas de
competitividad en la regin se pueden agrupar en polticas con gran
aceptacin,polticasconbajaaceptacinypolticasemergentes,sinque
ello implique consideraciones sobre su efciencia. Entre las polticas
con gran aceptacin se incluyen las que son mejor consideradas por los
gobiernos.Ademsdelaspolticasparafomentarlasexportacionesypara
atraer inversin extranjera directa, este grupo comprende las polticas
para impulsar el desarrollo cientfco y tecnolgico y la innovacin; la
formacin de recursos humanos y la capacitacin empresarial; el apoyo a
las pymes y microempresas, y el desarrollo productivo local. La aceptacin
deestaspolticassedebeasupresuntaneutralidadsectorialporelhechode
incidirsobremercadosdefactoresproductivos(tecnologayformacin)
y a su impacto positivo sobre la generacin de empleo.
21
Laspolticasconbajaaceptacin,porsuparte,sonlasqueestnen
contradiccinmsclaraconelmodelodedesarrollovigente.Entreellas
se incluyen los subsidios fscales directos, las exenciones tributarias no
focalizadas,elcrditodirigidoycontasasdeinterssubsidiadas,losaranceles
sobre el comercio exterior y el uso del poder de compra del Estado.
Porltimo,laspolticasemergentesentrelasquesedestacanla
defensa de la competencia, la regulacin de sectores de infraestructura
y las ambientales estn adquiriendo creciente aceptacin, pero an
seencuentranenprocesodemaduracinysugradodedesarrollovara
muchoentrepases.
Existe en la regin una fuerte convergencia del contenido de los
documentos de poltica de la ltima dcada, excepto en lo referente a
eciencia. Naturalmente, la creacin de sectores supone el desarrollo de los correspondientes
agentes econmicos e instituciones.
21
Estas polticas de competitividad no abarcan la totalidad del universo de acciones pblicas
que inciden en la competitividad de una economa, entre las que se encuentran tambin las
polticas macroeconmicas y las polticas para el desarrollo de infraestructura, entre otras.
CEPAL 2012
59
la aceptacin de polticas sectoriales. Esa convergencia se presenta en
tornoaseiselementos:i)elnfasisenelaumentodelacompetitividad
en el mercado mundial; ii) la legitimidad de instrumentos de tipo
horizontal o neutral (que en realidad distan de serlo, segn se observa
ex post); iii) el apoyo a las empresas pequeas y a las microempresas,
por su capacidad de crear empleos; iv) el auge de programas de apoyo
a clusters o conglomerados productivos; v) el fortalecimiento de las
polticascientfcas,tecnolgicasydeinnovaciny,msrecientemente,
demasifcacindelusodeinternetenbandaancha,yvi)lafocalizacin
enreaseconmicassubnacionalesolocales.
Estos elementos se han mantenido en la formulacin de las
polticasdecompetitividadconbastantecontinuidad,loqueindicacierta
acumulacin de capacidades y experiencias, que puede servir de base para
eldiseoypuestaenmarchaderenovadaspolticasindustriales.
A comienzos de la dcada de 2010, a diferencia de lo que sucede
enotrasreasdelapolticadedesarrollo,annohayconvergenciaenla
posicindelospasesdelareginenmateriadepolticas sectoriales.Mientras
en algunos, cada vez menos, el discurso pblico rechaza con vigor esas
polticas,aunqueseejercenprcticasad hoc de apoyo sectorial, en otros
se reconoce su validez para aumentar la competitividad de actividades
con potencial para penetrar en mercados externos o que enfrentan una
fuerte competencia de las importaciones
22
.
El lento retorno de las polticas sectoriales no se condice con la
necesidad y urgencia de avanzar en el cambio estructural. La recuperacin
delaspolticasindustrialesensusentidodecreacindenuevossectores
msalldelosaumentosdecompetitividaddebeganarmayorlegitimidad
y situarse en el centro de la agenda de polticas. Estas polticas son
imprescindibles para que la regin se incorpore plenamente a la revolucin
tecnolgica en curso, impulsando trayectorias ambientalmente sostenibles
en los mbitos de las nanotecnologas, las biotecnologas, los nuevos
materialesylasTIC.
Conexcepciones,elgradodeimplementacindelaspolticasenla
regin ha sido bajo. Las fallas en la implementacin y la consiguiente
22
En el paulatino retorno de las polticas sectoriales a Amrica Latina y el Caribe, la experiencia
ms signicativa es la del Brasil a partir de 2003. En esa experiencia destacan la continuidad
de las prioridades (en particular, innovacin y competitividad); la exibilidad para tener en
cuenta problemas inesperados; una creciente preocupacin por explicitar metas, movilizar
instrumentos y establecer una interaccin ecaz con el sector privado, y la integracin con
otras polticas de desarrollo, como las de educacin y de ciencia y tecnologa (Ferraz, 2012).
60
brechaentreladecisinylaejecucindelaspolticasrespondenacausas
diversas: i) objetivos no operacionales o inalcanzables; ii) escasez de
recursoshumanosyfnancieros;iii)escasacapacidadinstitucional;iv)fallas
enlosacuerdospblico-privados,yv)debilidaddelassealeseconmicas.
Cmo superar la discrepancia entre lo que se decide y enuncia, y lo
quesehaceyevala?Enprimerlugar,laformulacindepolticasdebeir
acompaadaporconsideracionesexplcitassobrelasinstitucionesquelas
handeejecutar.Unasegundalnea,dadalaescasezderecursoshumanos
califcadosenlasreasdelEstadovinculadasalaimplementacindelas
polticas,consisteentrasladaraesasreasapersonalaltamentecalifcadoy
conperflejecutivo,queesttrabajandoenlaformulacindelaspolticas.
Laterceralneaesdesarrollaryfortaleceralosoperadoresdepoltica,es
decir, a instituciones y personas que garanticen su ejecucin, combinando
capacidadesdeformulacin,deaccinydefnanciamiento.
Alplantearestrategiasdepolticaindustrial,lospasesdelaregin
deben considerar los criterios para seleccionar los sectores que se
promovern,losinstrumentosdepolticadisponiblesylavoluntadpoltica
de llevar a cabo este tipo de acciones
23
.
Los criterios para seleccionar sectores se basan en diferentes visiones
sobreelpapeldelmercadoylaimportanciadelaefcienciabasadaen
las ventajas comparativas para la asignacin de los recursos productivos.
As,lasvisionesquedestacanlaslimitacionesdelmercadoparaasignar
efcientementelosrecursosproductivosconsideranqueeldesarrollode
capacidades se produce sobre trayectorias muy distantes de las ventajas
estticas (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2010) y generalmente concentradas
en el sector manufacturero por razones de rendimientos crecientes,
derramestecnolgicoseinnovacin(GreenwaldyStiglitz,2006).Porel
contrario,otrasvisionesmsfavorablesalaefcienciadelmercado,aunque
reconocenlanecesidaddediversifcarlaeconoma,insistenenqueella
debe moverse cerca de las ventajas comparativas (Lin, 2012).
Los instrumentos disponibles para poner en prctica este tipo de
polticas consisten fundamentalmente en la combinacin de los
instrumentos de las polticas de competitividad con instrumentos
directosdeaccinpblicaenmateriadefnanciamientoenparticular
23
Otras variables importantes que es preciso tomar en cuenta son las restricciones impuestas
por el tamao de los mercados nacionales y las capacidades acumuladas de los distintos
pases de la regin, y los espacios de accin que permiten los acuerdos multilaterales y
bilaterales de comercio.
CEPAL 2012
61
de la banca de fomento, estmulos fscales e inversin pblica, as
como la gestin del poder de compra del Estado y sus empresas.
La visin que sustenta el diseo de esas polticas se basa en otorgar
transitoriamente condiciones favorables de rentabilidad a actividades
ytrayectoriastecnolgicasnuevascomo,porejemplo,lamasifcacin
de la banda ancha como plataforma de acceso a internet que habilita la
computacinenlanube.Otropoderosoinstrumentodepolticasectorial
podraserlainversindirectadelEstado,queesposibleejecutarpor
medio de sus empresas, muy importantes en sectores clave de varios
pases.Aunquelosgradosdelibertadenestamateriasonamplios,su
aprovechamiento en la regin es limitado.
En lo que se refere a la voluntad poltica de llevarlas a cabo, las
acciones sectoriales enfrentan una situacin ambigua en la regin.
Inclusoenpasesquenoconsideranaceptableslaspolticassectoriales,
se las practica de manera ad hocyamenudoseaplicanmedidasespecfcas
deapoyoasectoresencrisis.Cabeentoncespreguntarseculessonlas
tareas necesarias para acrecentar su legitimidad.
Dos lneas de accin son prioritarias. Por un lado, es preciso
mejorar la capacidad de implementacin, reduciendo la brecha entre la
formulacindelaspolticasylacapacidadinstitucionalparallevarlas
a cabo. La persistencia de esa brecha daa la credibilidad de quienes
establecen las polticas y, por ende, de las polticas mismas. Por otro
lado,tambinesnecesarioavanzarenlaevaluacindelimpactodelas
polticasenfuncindesusobjetivosynodesumeraimplementacin.
Pese al gran avance logrado desde la poca en que se afrmaba
quelamejorpolticaindustrialesnohacerpolticaindustrial,otra
cuestincrucialcontinaabierta.Msalldemejorarlaimplementacin
ylaevaluacindelaspolticasorientadasadiversifcarlaestructura
productiva, es necesario fortalecer a los actores sociales interesados
enqueesaspolticassegeneralicenenlospasesdelaregin,esdecir,
losquelasrespaldaranconsusrecursoseconmicosypolticos.Las
polticas industriales han tenido un lento retorno a Amrica Latina
y para que dejen de representar un peso solo marginal, los actores
sociales, incluido el Estado, debern hacerlas suyas, comprometer
el respaldo de su poder y sus recursos, y articularlas con polticas
macroeconmicas, sociales y ambientales para impulsar una visin
integrada del desarrollo.
62
B. Poltica macroeconmica
Las recomendaciones de poltica macroeconmica se ordenan en dos
ejes que se derivan del marco analtico de este documento. El primer
eje es la ampliacin del nmero de instrumentos, que es la contrapartida
necesariadelaampliacindelosobjetivosdepoltica,pues,ademsde
laestabilizacinrealynominal,lapolticamacroeconmicadebeenviar
sealesfavorablesalcambioestructuralsostenibleyalaredistribucin
progresiva del ingreso para la igualdad. El segundo eje es la coordinacin
deeseuniversomsampliodeinstrumentos.Sebuscaenestesentido
evitar los problemas que surgen de agregar objetivos sin instrumentos o
desumarinstrumentosconefectoscontradictoriosentres.Paraellohay
que desarrollar y aprovechar las complementariedades o sinergias entre
losobjetivoseinstrumentosdeunamacroeconomaparaeldesarrollo.
Elpapeldelapolticafscalsedefneapartirdesusefectosentres
reas:lafscalidadparalaigualdad,laatenuacindelcicloeconmicoy
la promocin del cambio estructural. En la regin, tanto en materia de
recaudacin como de gasto pblico, existen espacios importantes para
avanzar en la fscalidad para la igualdad. En la mayora de los pases,
la carga impositiva es inferior al nivel que corresponde a su grado
de desarrollo y se concentra en impuestos generalmente regresivos
(impuestos indirectos). Esto hace que la redistribucin del ingreso no
mejore sustancialmente despus de impuestos y gastos pblicos (en
comparacin con su nivel anterior), a diferencia de lo que ocurre en los
pasesdesarrollados.Hayentoncesespacioparadotaralsistematributario
de una mayor progresividad, lo que se debe lograr mediante mejoras en
eldiseoylarecaudacindelaimposicinalarentaoalpatrimonio,yla
focalizacindelgasto.Noesuncaminosencillo,puesexistenprofundas
limitacionesestructurales,comoeltamaodelsectorinformal,losbajos
niveles de ingreso medio y las debilidades administrativas del sistema
tributario, adems de las resistencias que suele generar la imposicin
directa.Apesardeestasdifcultades,fortalecerelsistemaimpositivoy
su progresividad es una condicin necesaria no solo para promover la
igualdad,sinotambinparaconstruirelespaciofscalnecesarioparaque
el Estado pueda actuar sobre el ciclo y promover el cambio estructural.
En cuanto a las polticas anticclicas, es necesario consolidar
los progresos que se lograron en la ltima dcada, fortaleciendo los
CEPAL 2012
63
estabilizadores automticos que permiten combinar los objetivos
anticclicos con los de igualdad. Si son diseados e implementados
correctamente,esosestabilizadoresgenerantransferenciassignifcativas
hacia los sectores ms vulnerables y los desempleados durante los
perodosdecrisis.Elpesoenlaregindelosestabilizadoresautomticos
esreducidoeinsufciente,yestfrecuentementelimitadoporlosaltos
nivelesdeinformalidadyladbilinstitucionalidad.
Estos estabilizadores pueden combinarse con reglas fscales que
contribuyan a la construccin del espacio fscal durante perodos de
auge
24
.Porotrolado,losgastosfscalesdiscrecionalesdebenmantenerse
como un instrumento til pues proporcionan la fexibilidad necesaria
pararesponderaloschoquesfrecuenteseinesperadosdeunaeconoma
globalizada y con alto grado de volatilidad.
Lasdimensionesfscalesdebencoordinarseconlosobjetivosdel
cambioestructuralsostenible.Losestabilizadoresautomticosayudan
a sostener la demanda agregada y de esa forma son funcionales a la
consecucindetasasmsaltasdeinversin.Asuvez,lasreglasfscales
y los gastos discrecionales pueden incorporar y expresar los objetivos de
cambioestructuralestablecidosporlapolticaindustrial.Losprogramas
biendefnidosdeinversinpblica,cuyaimplementacinofrezcaun
horizonte de estabilidad en cuanto al monto y direccin de la inversin, y
un punto de referencia estable para la inversin privada, permiten reunir
deformaarmnicaobjetivosanticclicosydecambioestructural.Enla
medida en que las expectativas de los agentes privados converjan hacia
elcambioestructuralsostenible,semultiplicarelefectodelainversin
pblica mediante la atraccin de la inversin privada. La legitimidad
y el apoyo internacional que concitan las inversiones en tecnologas
sostenibles permitiran atraer fnanciamiento externo para la poltica
anticclica,reforzandolacontribucinqueyabrindanlosorganismos
fnancierosmultilaterales.
Enlamismalneaactanlosfondosdeestabilizacindelosingresos
fscales, que no solo permiten reducir la volatilidad de los ingresos y
el gasto pblicos, sino que tambin son un mecanismo para frenar la
tendenciaaunaexcesivaapreciacindelamonedaenlosperodosde auge
24
La elaboracin de una regla scal sobre la base de un balance estructural presenta graves
problemas metodolgicos, sobre todo en la estimacin del crecimiento sostenible del
producto. Por eso es preciso otorgar especial atencin a los efectos de corto y largo plazo de
la regla sobre la trayectoria de crecimiento.
64
(con sus correspondientes efectos sobre los precios macroeconmicos).
Enlaregin,laspocasdebonanzadelospreciosdelosrecursosnaturales
abrenoportunidadesparacrearnuevosinstrumentosfscalesomejorarlos
existentes. Una buena gobernanza de los recursos naturales comprende
laspolticassoberanasdelospasessobresupropiedadylaapropiacin
y distribucin de sus rentas para elevar su contribucin al desarrollo.
Una gobernanza adecuada de tales recursos requiere: i) lograr una mayor
captacin, con progresividad, de las rentas de los sectores extractivos
en los ciclos de auge de precios; ii) canalizar los recursos captados
hacia inversiones en capacidades, innovacin y desarrollo tecnolgico,
infraestructura y otras inversiones de largo plazo; iii) invertir las rentas
delosrecursosnorenovablessegnlareglabsicadesostenibilidadde
largoplazoconocidacomoregladeHartwick
25
, y iv) institucionalizar un
adecuado manejo macroeconmico de esas rentas, evitando sus efectos
negativos sobre el tipo de cambio y el aparato productivo.
En cuanto a la poltica monetaria, es importante recuperar su
autonoma frente a las profundas limitaciones que en muchos pases
haimpuestoeltrilemaantesdescrito.Unapolticamonetariaenqueel
canaldecrditoganapreponderanciafrentealcanalcambiarioampla
lacapacidaddecontrolarlainfacinsinabrirfancosenelreaexterna.
Pararecuperarestaautonoma,esnecesarioregularlacuentafnanciera
convistasamitigarlosefectosdesestabilizadoresdelosfujosdecapital
externodecortoplazo(medianteburbujasdecrditoysobrevalorizacin
de activos, particularmente en los sectores no transables) en las fases de
augeodeelevadaliquidezdelosmercadosfnancierosinternacionales.
Contalregulacin,laopcinporunrgimendefotacinadministradadel
tipodecambiopotencialaposibilidaddeejercerunapolticamonetaria
autnoma.Sinesaregulacin,esergimencambiarionopuedeenfrentar
ataques especulativos y movimientos masivos de capital.
Una poltica de gestin de las reservas internacionales es un
instrumento necesario para un rgimen de fotacin administrada del
tipodecambio.Laimplementacindeestapolticadebeconsiderarlos
benefciosyloscostosdeacumularreservas.Entrelosbenefcios,estaran
desincentivar los movimientos especulativos de capitales de corto plazo
y aumentar la proteccin frente a salidas sbitas de capital. Un acervo de
25
La regla de Hartwick dene el monto de inversin en capital producido (edicios, carreteras,
acervo de conocimientos, entre otros) que se necesita para compensar una disminucin del
acervo de recursos naturales. Ese monto permite mantener el nivel de vida de una sociedad
en un futuro indenido (Hartwick, 1977).
CEPAL 2012
65
reservasinternacionalessufcientementeholgadoevitaraajustesrepentinos
de balanza de pagos, especialmente durante la etapa de contraccin del
ciclo, cuando aumentan los riesgos de devaluaciones sbitas o bruscas.
Entre los costos, se encuentra el menor rendimiento de las inversiones
de corto plazo que se pueden realizar con las reservas internacionales, en
comparacin con el uso alternativo al que se pueden destinar estos recursos.
Cuando no hay esterilizacin de la acumulacin de reservas, existe un costo
adicional asociado a presiones infacionarias, mientras que, cuando hay
medidasdeesterilizacin,estastienenuncostocuasifscal.
A la accin sobre la cuentafnanciera deben sumarse las polticas
macroprudenciales destinadas a regular el mercado fnanciero interno
paraaumentarsusolidezyprevenirelriesgosistmicoprovenientede
laemergenciadeburbujas,manasypnicos,consusaltoscostossobre
laeconomaylasociedad.Laexperienciadediversospasessugiereque
fjartopesenlasrazonesentreelcrditoyelvalordelcolateralyentre
elserviciodeladeudaylosingresos,lmitesimpuestosalcrditooasu
crecimiento,encajesyprovisionesdinmicas,hantenidoefectosefcaces
contracclicos que no han dependido ni del nivel de desarrollo ni del
rgimencambiariodelpas.
La implementacin efectiva de polticas que restrinjan las fuentes
externas e internas de inestabilidad, antes de que sus efectos se vuelvan
irreversibles, es una tarea urgente que deben encarar los gobiernos de la regin.
Muchos son los benefcios que pueden obtenerse con polticas
macroprudenciales.Enprimerlugar,ellascumplenunrolanticclico,
al prevenir que se incuben situaciones de fragilidad fnanciera y su
inevitable ajuste. En el frente externo, al moderar la apreciacin del
cambio y evitar distorsiones graves e insostenibles de los precios
macroeconmicos, se reduce el estmulo a la demanda agregada, la
acumulacin de desequilibrios en cuenta corriente y la agudizacin
de la incertidumbre respecto del tipo de cambio futuro, entre otros
efectos. Estos elementos prolongan el horizonte de la inversin, evitan
la discriminacin contra los sectores transables y generan un marco
de estabilidad para la expansin del producto. Se avanza as en la
estabilidadrealyelequilibrioexternoyserecuperalaefcaciadealgunos
instrumentosdelapolticamonetaria,comolatasadeintersoelcontrol
delosagregadosmonetarios.Sobretodo,lapolticamonetariarecobra
supapelenlaadministracindelademandaagregadaatravsdelcanal
decrdito,ylaeconomasevuelvemenosdependientedelapoltica
66
fscalparaelcontroldelainfacin.Estatareapuedeserfacilitadapor
laspolticasdeingresosquesebasanenlacoordinacindelosaumentos
de precios y salarios entre sindicatos y empresarios, mediante acuerdos
con el propsito de evitar medidas recesivas.
Otro beneficio de las polticas macroprudenciales es su
complementariedad con la poltica industrial. Por un lado, liberan a la
polticafscaldepartedesusresponsabilidadesenlaadministracinde
la demanda agregada, lo que permite aplicarla como elemento inductor
de inversiones en las trayectorias tecnolgicas y productivas con mayor
efciencia dinmica y sostenibilidad. Por otro lado, evitan o reducen
distorsiones de los precios macroeconmicos que se contraponen a las
polticasindustrialesenfavordelosbienestransablesylaobtencinde
economasdeescalaquesoloelmercadomundialpuedepropiciar.
Enefecto,esmuydifcilquelapolticaindustrialgenereaumentos
de productividad que puedan compensar una apreciacin cambiaria
muy aguda. La macroeconoma puede minar completamente una
poltica industrial favorable al cambio estructural; ms an, muchas
vecesunaapreciacinexcesivaestimulamedidasdefensivasdepoltica
comercialquedesvanestapolticadesusobjetivosdelargoplazo.As,
esprecisoconcebirlapolticamacroeconmicacomoparteintegralde
unapolticadecambioestructuralycrearcondicionesdecompetitividad
que favorezcan ese cambio. En el largo plazo, los efectos de los retornos
crecientes y la convergencia tecnolgica deben predominar, lo que vuelve
laproduccindetransablesmenosdependientedeltipodecambioyms
vinculada al aprendizaje tecnolgico y el conocimiento.
C. Cambio estructural, polticas sociales y laborales
El cambio estructural propuesto en este documento, que implica el
estmulo de actividades de alta productividad, constituye una poltica
distributiva por excelencia. En el largo plazo, el conjunto de polticas
dedesarrolloeconmicoqueimpulsaranelcambioestructuralvirtuoso
constituyeniniciativasdistributivasensentidoamplio,yaquemodifcaran
la generacin de ingresos que surgen del proceso productivo. Este cambio
estructural brindara oportunidades de empleo en sectores de mayor
productividad,ascomoincrementosgeneralesdelosnivelesdeempleo.
Seproduciraunincrementodelosingresosdelapoblaciny,porltimo,
unadistribucinmsigualitariaalfnaldelproceso.
CEPAL 2012
67
Sin embargo, en el mediano y corto plazo, el incremento de la
demandadetrabajadorescalifcadosparalossectoresdealtaproductividad
en expansin podra producir un aumento de la desigualdad laboral y,
porende,deladesigualdadtotal.Duranteeltrnsitohaciaeconomas
mshomogneasyconmayoresnivelesdeproductividad,elaltopeso
del sector informal en los mercados laborales de la regin continuar
constituyendoelprincipaldesafoparalaproteccinsocial,mbitoenque
existentodavaprofundosdfcitsquecubrir.Tambinpuedenproducirse
friccionessignifcativasenelmercadodetrabajo,quedebecontarcon
mecanismos de proteccin de los trabajadores ms vulnerables frente
a estas contingencias. Los impactos positivos del cambio estructural
deben articularse con instituciones propias del mundo laboral, como
el salario mnimo y la negociacin colectiva, de manera de contribuir
alcumplimientodelosderechosespecfcosdelempleodecalidadya
la vez a la apropiacin ms igualitaria de los frutos del progreso y los
incrementos en productividad.
Los seguros de desempleo, ms all de su potencial anticclico,
cumplentambinunrolfundamentalcomomecanismoscompensatorios
en procesos de cambio estructural que modifcarn la composicin
sectorialdelademandadetrabajocalifcado.Estosprogramasdeberan
articularse con los servicios de intermediacin laboral, las polticas de
capacitacin y las polticas de generacin de empleo (programas de
empleo directo o subsidios a la demanda de trabajo). Se requiere, segn
los casos, crear o fortalecer los sistemas pblicos de empleo, que integran
el apoyo a la bsqueda de empleo con la capacitacin y el seguro de
desempleo.LasTICconstituyenunaherramientaclaveparaelproceso
de intermediacin laboral, al contribuir al logro de una correspondencia
(matching)msefcienteentretrabajadoresyempresas.Elcrecimientode
la inversin pblica en infraestructura que exige el cambio estructural
aumentarlageneracindeempleo.Otroinstrumentosonlosprogramas
de empleo pblico diseados para compensar la recomposicin de la
demanda laboral frente al cambio estructural, que deben articularse con
la capacitacin y el apoyo en la bsqueda de empleo.
En el mundo del trabajo los aspectos institucionales son
fundamentales para traducir los aumentos de productividad en mejoras
distributivas y de calidad del empleo. En este marco, la participacin de
los trabajadores en las utilidades de las empresas debiera ser considerada
68
como parte de la negociacin colectiva, partiendo de la premisa de que
losmayoreslogrossolopodrnprovenirdeunaparticipacinactivade
lostrabajadoresenesainstancia(Durn,2011).Laregulacinlegaldebe
garantizar otro derecho que es esencial para superar la exclusin del
empleo de calidad y asegurar el traspaso de ganancias de productividad
alostrabajadores:lasindicalizacinylanegociacincolectiva.Despus
de la marcada reduccin del grado de sindicalizacin en la regin, en
ladcadapasadaseprodujounincrementodelaorganizacinsindical
en varios pases. En algunos casos, los cambios jurdicos facilitaron la
negociacin colectiva, por ejemplo para trabajadores subcontratados
yempleadasdomsticas.Surgeentonceslanecesidaddeavanzarhacia
lainstitucionalizacindeldilogosocialmediantelaradicacindeeste
proceso en organismos gubernamentales, adoptando la fgura de los
consejosdedilogosocialqueyaoperanenalgunospasesdelaregin.
DesdelaCEPALsehaplanteadoconfrmezaqueelempleoesla
principalvaparalainclusinsocial,perotambinsehareconocidoquela
propia segmentacin del acceso a empleos de calidad impide, en el corto
y mediano plazo, que por este medio se logren los niveles de bienestar
alosquelareginaspira.Laecuacincontributivaclsicaentreempleo
y proteccin social no calza, porque el gran peso que tiene el empleo en
elsectorinformalimponeunlmitealasposibilidadesdeaumentarla
productividad y la proteccin contributiva de gran parte de la poblacin
ocupada.Tambincondicionaeltipodeempleoalquepodranacceder
quienes estn fuera del mercado de trabajo o desempleados. En este
contexto, el pilar no contributivo de la proteccin social, que en los
pases desarrollados fue pensado para cubrir a un sector residual de
la poblacin, pasa a ocupar un rol central. Es imperativo establecer y
fortalecerinstrumentosredistributivosqueofrezcangarantasconcretas
de proteccin.
Tanto en trminos de cobertura como de gasto, este pilar no
contributivoestanlejosdehacersecargodelatotalidaddelapoblacin
que enfrenta mayores vulnerabilidades. Su expansin y consolidacin
siguen siendo objetivos prioritarios, y en ese sentido se debe lograr una
mayorestabilidadinstitucionalyfnanciera.
En este marco, el cambio estructural debe proveer otro mecanismo
a favor de la igualdad, adems de la reduccin de brechas salariales y
unadistribucinmsjustaenlaapropiacin,entrelosdistintosfactores,
de los aumentos de la productividad. Se trata de la apropiacin de una
CEPAL 2012
69
proporcin de esos incrementos por parte del Estado, a travs de la
tributacin,conelobjetodereforzarelfnanciamientodepolticassociales
orientadasalossectoresquetienenmsdifcultadesoquerequierenms
tiempoparainsertarseenempleosdecalidadymejorremunerados.Tomar
como base los saltos de productividad para ir conformando sistemas
msrobustoseinclusivosdeproteccinsocialespartedelaagendaque
combina el cambio estructural con la igualdad.
Lacapacidadredistributivadelossistemasimpositivosdelospases
de la regin es en el mejor de los casos escasa, si no nula. Hay, pues,
espacio para dotar al sistema tributario de una mayor progresividad, lo
quesedebelograrmediantemejoraseneldiseoylarecaudacindela
imposicinalarentaoalpatrimonio.Nosetratadeuncaminosencillo,
ya que existen fuertes limitaciones estructurales, entre otras, la importancia
del sector informal, los bajos niveles de ingreso medio y las debilidades
delasadministracionestributarias,ademsdelasresistenciasquesuele
generar la imposicin directa.
Finalmente, en este contexto de cambio estructural resultan
fundamentales las acciones de adecuacin de la oferta laboral a los
requerimientos de la nueva demanda, sobre todo en el mbito de la
capacitacin y la formacin de capacidades. Se hace imprescindible
armonizar la promocin del cambio estructural virtuoso (y la expansin
del empleo en sectores de mayor productividad) con un gran esfuerzo
por igualar las oportunidades de desarrollo de capacidades, tanto en
el sistema educativo formal como en los sistemas de capacitacin. Es
necesariorepensaryredisearlossistemaseducativos,decapacitacin
paraeltrabajoydedifusindelusodelastecnologasdelainformacin
y las comunicaciones, en funcin de proyectos nacionales centrados en
latransicinhaciasociedadesyeconomasintensivasenconocimiento.
Lamayoradelospasesdelareginhanensayadounaampliagama
de reformas de sus sistemas educacionales y han inyectado recursos
crecientes a este sector dentro del total del gasto social. Por cierto, las
nuevasgeneracionescuentanconmsaosdeeducacinformalquelas
precedentes. Sin embargo, ni el aumento de los recursos ni la orientacin
de las reformas han logrado reducir las brechas en materia de logros
educativos que existen entre distintos grupos sociales, ni tampoco han
propiciado mejoras claras de la calidad de la educacin, medida en
aprendizajes pertinentes a lo largo de todo el ciclo de la educacin formal.
70
Puedenidentifcarsealgunosdesafosenrelacinconlaformacin
profesional y la capacitacin. Por un lado, es necesario que una creciente
proporcin de jvenes que no siguen una carrera universitaria ingresen
almundolaboralconunacalifcacincomotcnicosnouniversitarios
u obreros calificados, ampliando continuamente la proporcin de
trabajadoresconcalifcacinintermedia.Enmuchospasesdelaregin
todava es dbil la formacin tcnica no universitaria. Por otro lado,
los cambios tecnolgicos y organizativos frecuentes que caracterizan al
mundo laboral actual requieren la adquisicin igualmente continua de
nuevas habilidades y conocimientos por parte de los trabajadores, lo que
se resume en el concepto del aprendizaje de por vida.
Asumirpolticassocialesylaboralesconclaroefectoredistributivo,
como las que se proponen en este documento, implica reconocer un
rol central del Estado para armonizar el cambio estructural con la
igualdad: por una parte, el Estado debe velar por una institucionalidad
laboral que propicie una apropiacin ms justa de las ganancias de
productividad entre los distintos actores del mundo productivo; por
otra, debe promover un sistema de proteccin social integrado, sobre
la base de un gasto social y una tributacin progresivos, que permita
cubrirlosriesgosylasvulnerabilidadesqueseproducenenelmbitodel
trabajoydelasfamiliasdelostrabajadoresporefectodelasdinmicas
de transformacin propias del cambio estructural. Finalmente, dados los
rezagos y las brechas en capacidades humanas y la falta de articulacin
entrelosrequerimientosdelademandadetrabajoylascaractersticas
de la oferta, el Estado debe asumir a cabalidad los retos que le plantea
lasociedaddelconocimientoenestembito:unasociedadmseducada,
donde el desarrollo de capacidades pertinentes para el nuevo mundo
productivo y comunicacional sea un derecho de todos, y un sistema
integrado de formacin para el trabajo que incluya componentes de
educacintcnicaycapacitacinlaboral,yqueproveaoportunidades
de empleo acordes con el cambio estructural planteado.
CEPAL 2012
71
VII. REFLEXIONES FINALES: LA POLTICA
Y EL ESTADO DESDE UNA VISIN
INTEGRADA DEL DESARROLLO
Una visin integrada que se constituya a partir de las propuestas aqu
planteadas requiere de actores que se involucren, comprometan y coordinen.
Requiere tambin de una institucionalidad robusta y efciente, capaz de
regular,orientar,seleccionareinclusofnanciargranpartedelasacciones
que median entre la propuesta y su efectiva realizacin a lo largo del tiempo.
De all la centralidad de la poltica y del Estado. De la poltica,
porque es necesario concertar a los diversos actores para plasmar pactos
sociales que garanticen voluntad y sostenibilidad en torno a esta opcin
del desarrollo; y porque la relacin entre cambio estructural con igualdad
ylegitimidadpolticaesdeidayvuelta.As,tantolavoluntadpoltica
como la calidad de la poltica son condiciones, o bien conquistas, que
deben estar en la base de un cambio profundo que requiere de acuerdos
ydeunaticacompartidaparagenerarcompromisosentreactoresdel
cambio estructural.
Pero para esto se requiere, tambin, de un Estado distinto. No basta con
Estadosquemuestrenprobidadadministrativayefcienciaenelusode
recursos,sibienestassoncondicionesfundamentalesparalaconfanza
delasociedadenlagestinpblica.EsprecisotambinqueelEstadosea
capaz, en materia sustantiva y comunicacional, de movilizar los anhelos
debienestaryprogresodelaciudadanadesdemensajesquearticulenel
presente con el futuro.
Adems,esnecesariounEstadoconclaracapacidaddecoordinar
actoresentornoaproyectosdelargoalcance.Noexiste,enAmrica
Latina y el Caribe, otro actor que pueda asumir el rol de coordinacin
72
ante la complejidad de polticas en esferas tan diversas como la
industrial, la macroeconmica, la laboral, la social y la ambiental, que
son los componentes de la propuesta integral que se ha planteado en
laspginasprecedentes.
EnlasegundadcadadelsigloXXI,estamosantelaevidenciaen
losmbitosnacionalesascomoregionalyglobaldequelacoordinacin
ylaregulacinsonfundamentalesenlasmsdiversasesferas,fnanciera,
comercial, productiva, ambiental y migratoria, entre otras. El que puede
regular, fscalizar, seleccionar y coordinar a nivel nacional, tanto hacia
adentro como hacia afuera, y desde una perspectiva que abarca los
distintosmbitosdeldesarrollo,eselEstado.
Se necesita, por otra parte, de un Estado con claridad de objetivos para
impulsar muchos de los procesos que se han planteado en el marco del
cambio estructural con igualdad y sostenibilidad ambiental. Es necesario
proporcionar incentivos adecuados e invertir de manera decidida y a la vez
selectiva en sectores industriales con intensa incorporacin de conocimientos,
en actividades que absorban empleo de calidad y sean competitivas
internacionalmente y con un paradigma tecnolgico que garantice menor
intensidaddecarbonoyaltaefcienciaenergticayambiental.Esigualmente
indispensable invertir en capacidades humanas para el cambio estructural
y la mayor igualdad en el recambio intergeneracional. Es imperativo forjar
yfnanciarpolticasqueprotejanfrenteariesgosdeprdidadeingresos
y garanticen pisos de bienestar en el trnsito hacia un nuevo paradigma
productivoeinformacional.Todoestorequiere,adems,denuevospactosy
arreglosfscalesquepermitanalEstadocaptarmsrecursosparapromover
el dinamismo econmico y a la vez traducir ese dinamismo en una estrategia
tributariamsampliaymsprogresiva.
El rol del Estado es an ms importante cuando se trata de una
visin integrada del desarrollo como la que aqu se ha planteado. As,
lascomplementariedadesosinergiasentremacroeconomayestructura
productiva, entre ciclo econmico y tendencia de crecimiento, entre
cortoylargoplazo,desafanalEstadoaplantearsecmoarticulardel
modomsvirtuosoposiblelapolticamacroeconmicaconlaspolticas
industrialesbasadasenunnuevoparadigmatecnolgico,msintensivo
enconocimientosymsefcienteambientalmente,yalavezgenerarlas
mejores condiciones para la inclusin y la igualdad sociales.
Una macroeconoma para el desarrollo no puede disociar el
manejo del ciclo y la estabilidad (real y nominal) del cambio estructural
CEPAL 2012
73
y de un aumento de la tasa de crecimiento de largo plazo. Esta
articulacin debe producirse en un enfoque integrado por parte del
Estado,queprioricedemaneraexplcitaelcambioproductivoynivele
hacia arriba las capacidades y oportunidades sociales. Por otro lado,
comoyaseseal,laspolticassocialesdebenacompaaresteproceso,
sobre todo en las fases temporales del cambio estructural en que
todavanosehalogradouniversalizarlavaproductivacomoprincipal
caminodeinclusinconbienestar.Igualar,invertiryprotegerelmedio
ambiente la base material del desarrollo no necesariamente se
contraponenentres.Porelcontrario,setratadelogrararticulaciones
virtuosas entre lo econmico, lo social y lo ambiental, por medio de
una renovada industrializacin.
Con esta visin de largo plazo y vocacin de futuro, la propuesta de
cambio estructural con igualdad y sostenibilidad ambiental tiene en el
horizonte el protagonismo de las generaciones venideras para el ejercicio
pleno de sus derechos y potencialidades. Son las nuevas generaciones las
quetendrnquedesarrollarenplenitudlascapacidadesrequeridasporun
cambiointensivoenproductividad,conocimientosyprogresotcnico,
en participacin ciudadana, cultura deliberativa y cuidado del medio
ambiente.Sonellaslasquetendrnquepromoverlasnuevasmanerasde
producir,organizarycomunicarse.Sonellas,tambin,lasquedebern
velarporpreservarypromoverelbienestardetodosensociedadesms
presionadas por el envejecimiento de su poblacin y por una urbanizacin
creciente y una mayor escasez de bienes pblicos globales. Son las nuevas
generaciones,adems,lasquetendrnqueconvivirconlosefectosde
varios siglos de uso predatorio de los recursos naturales y con la menor
capacidad de estos recursos de sostener tasas elevadas de crecimiento.
Precisamenteporello,nohaytiempoqueperder.Ahora,msque
nunca, debe impulsarse el cambio en aras de una mayor productividad
y una mayor igualdad. Hay ritmos que se imponen por la velocidad de
la revolucin tecnolgica, los cambios en el paradigma productivo, la
transicindemogrfca,lacrisisfnancieraylascatstrofesambientales.
Hayexperienciaacumuladaparasaberqufuncionayqunofunciona.
Hayamenazascrecientesalaestabilidadpolticaylaseguridadciudadana
que deben enfrentarse acercando el futuro al presente, extremando la
accinpblicaypolticaparaeldesarrolloylainclusinsocial.Haymargen
enelimaginariopoltico,destruidoshoylosfantasmasdemodelosnicos,
con renovado espacio para dibujar el futuro.
CEPAL 2012
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rsrnucrunnt
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Una visin integrada
del desarrollo
Trigsimo cuarto
perodo de sesiones
de la
San Salvador,
27 a 31 de agosto
Sntesis
2012
2012
En un contexto mundial particularmente complejo, Amrica Latina y el Caribe
requiere, con ms fuerza que nunca, perseverar en tres direcciones para alcanzar
el necesario desarrollo: el cambio estructural que permita avanzar hacia sectores
ms intensivos en conocimiento, la convergencia para reducir las brechas internas y
externas de ingresos y productividad, y la igualdad de derechos.
Esto supone tres grandes desafos: lograr un crecimiento sostenido a tasas elevadas,
sucientes para cerrar brechas estructurales y generar empleos de calidad; cambiar
los patrones de consumo y produccin en el contexto de una verdadera revolucin
tecnolgica con sostenibilidad ambiental, y garantizar la igualdad sobre la base
de una estructura productiva ms convergente, con proteccin social universal y
construccin de capacidades.
Para ello se requiere el regreso de la poltica y del Estado, que recupera su rol en
la promocin de la inversin y el crecimiento, la redistribucin y la regulacin,
con vistas al cambio estructural para la igualdad, mediante polticas industriales,
macroeconmicas, sociales y laborales.
Estas son algunas de las propuestas centrales de Cambio estructural para la
igualdad: Una visin integrada del desarrollo, documento presentado por la CEPAL
a los Estados miembros, en ocasin del trigsimo cuarto perodo de sesiones de la
Comisin (San Salvador, agosto de 2012) y cuya sntesis se expone en el siguiente
texto. En ellas se profundizan y amplan los planteamientos formulados en La
Hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, en aras de un desarrollo
sostenible con igualdad, teniendo presente la diversidad de realidades nacionales.
www.cepal.org/pses34/

2012 SES 34 Cambio Estructural Sintesis

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