Gasto Gasto Funcional El Gasto Funcional agrupa los gastos segn los propsitos u objetivos de carcter social y econmico,

que persigue el gobierno central en el ao en el que se ejecutar la proforma. Con dicha clasificacin se identifica el presupuesto destinado a funciones de gobierno, desarrollo social, desarrollo econmico y otros no clasificados; permitiendo determinar los objetivos generales de las polticas pblicas y los recursos financieros que se asignan para alcanzarlos. En este sentido una categora importante dentro del gasto funcional es la de Salarios, identificada en la proforma del presupuesto como Gasto en Personal. Salarios: Es importante, si se quiere dimensionar la magnitud del gasto en salarios, determinar cul es el peso de este dentro del gasto corriente. Esta primera relacin porcentual, aparte de lo primero arrojar una segunda idea referente al tamao de los servidores pbicos en las cuentas del estado. As, se presenta la siguiente informacin:

Pago Salarios/ G. Corriente

70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 % Gasto Corriente Pago Salarios/ G. Corriente

Histricamente, en la composicin del gasto corriente, el pago a personal ha sido prominente, bordeando niveles entre el cuarenta y cincuenta por ciento durante los primeros aos de la dcada pasada. Esta tendencia encuentra un quiebre en el ao 2007, periodo en el que se inicia la actual administracin, pues a partir de entonces el gasto en salarios sera superior en todos los aos futuros al cincuenta por ciento, bordeando el sesenta por ciento del total del gasto corriente.

Para el ao 2012, la relacin salarios/gasto corriente disminuye levemente (valores relativos), mientras que en trminos absolutos este gasto es de 7546 millones de dlares, lo que se traduce en un crecimiento del 15% con respecto al ao anterior.

salarios USD
8,000.0 7,000.0 6,000.0 5,000.0 4,000.0 3,000.0 2,000.0 1,000.0 0.0 MILLONES

salarios

Al contrastar esta informacin con la evolucin del personal del sector pblico, puede inferirse el siguiente anlisis:

60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Relacin Empledos-Salarios (Sector Pblico)

variacin annual Empleados Variacin Annual Salarios

Incremento Anual

2002 -10.0%

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

A partir de 2002 el incremento anual de los salarios ha sido significativamente superior al incremento anual en la contratacin de servidores pblicos; incluso en 2008, ao en el que se registra una reduccin de personal en organismos descentralizados e IESS, la variacin salarial es positiva a pesar de la disminucin de personal.

Es importante sealar que en todos estos aos la variacin salarial ha sido superior al nivel de inflacin anual y al incremento de personal en el sector pblico, este es entonces un primer indicio de que el gasto en salarios es creciente e inercial. De todos modos, si se quiere encontrar la raz u origen de los principales aumentos salariales, es necesario considerar dos aspectos: el tipo de sector contratante y el tipo de profesional contratado. En este sentido se presenta la siguiente informacin:

Se puede decir entonces que, principalmente, a partir de la administracin actual, los aumentos salariales se deben en primer lugar al incremento espectacular de empleados por servicios profesionales, quienes son en realidad quienes trabajan con contratos de duracin limitada, de manera que de la mano de estas contrataciones se sustituyeren las categoras profesionales en el gobierno central y escalafones profesionales en los organismos descentralizados. Sin duda, y visto desde esta perspectiva, el aumento en la contratacin de servicios profesionales por tiempo limitado, es una importante poltica, que tiene por objetivo, entre otras cosas, contra-restar la rigidez en el gasto en pago de personal pues dada la temporalidad y condiciones de este tipo de contrato, la decisin de un cese de contrato es mucho menos dificultosa. En complementacin con la idea anterior, el incremento de salarios segn Guillaume Fontaine, Jos Luis Fuente y Jorge Andrs Rivera en su paper Formacin para Asuntos Pblicos en el Ecudor (2010), este aumento, sectorialmente se explicara por el crecimiento importante de la funcin legislativa adems de los nuevos efectivos en el sector educacin. Sin embargo, al contrastar esta informacin con nuestra base de datos, se determin que el incremento salarial tiene su origen en el sector jurisdiccional

principalmente en 2010, pues en este ao la variacin en gasto en personal en este sector fue de 71,88% (ciertamente espectacular), pero en 2011 el incremento no es tan significativo, registrando una variacin de nicamente 6,27%. De la misma manera, al contrastar el anlisis de Guillaume Fontaine de la FLACSO con nuestra base de datos, se encuentra que en efecto el salario destinado al sector educacin contribuye significativamente, pues su crecimiento es constante, a tasas del 13 y 14% durante 2010 y 2011, pero que estos (educacin y jurisdiccional) no son los nicos sectores que explican la evolucin en el pago de salarios, sino que el sector defensa y salud juegan un rol importante:

COMPOSICIN G. SALARIOS
80.0% 70.0% % G. SALARIOS 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 2009 2010 2011 2012 42.6% 37.7% 39.5% 35.4% 16.7% 17.8% 12.0% 9.2% 16.8% 10.8% 31.3% 12.9% % Salarios Defensa % Salarios Salud % Salarios Esduacin

Del grfico se desprende el anlisis anterior, en efecto, si se suman los tres gastos, el monto total asignado para pago a personal se explica en un 70% y 80%, es decir, en su conjunto estos tres sectores tienen una ponderacin importante en el pago a salarios en el presupuesto general de estado, presentando el siguiente orden jerrquico: educacin, defensa y salud. Continuando con el anlisis, si se quiere dimensionar realmente el monto por concepto de salarios destinado a cada uno de estos tres sectores, resulta til presentar la siguiente relacin:

Principales Salarios en el G. Corriente

30.00% 25.00% % Gasto Coriente 20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 2009 2010 2011 2012 Salarios Educacin/g. corriente Salarios Defensa/g. corriente Salarios Salud/g.corriente

Puede observarse que el gasto en educacin, dado el tamao de este sector, es predominante, absorbiendo por concepto de pago a personal entre un 20 y 25% del total del gasto corriente. En un segundo lugar est el gasto en salarios destinado a Defensa, pues representa entre el 10 y el 20% del gasto corriente y finalmente, el gasto en salud es el tercero ms importante, con un peso del 5 y 8% en el gasto corriente.

Total Principales salarios en el G. 60.00% Corriente

50.00% 40.00% 30.00% (d+s+e)/g. corriente 20.00% 10.00% 0.00% 2009 2010 2011 2012

Juntos, el monto destinado a salarios en educacin, defensa y salud representan entre el 38 y 43% del total del gasto corriente durante los aos 2009 y 2011. Ahora bien, si se toma en cuenta los sectores que resultan de importancia primordial en la constitucin, dentro de los que hasta aqu resultan ser los sectores que al menos por el

concepto salarios, absorben los mayores recursos, plenamente se identifica que estos sectores son salud y educacin. Con el motivo de evaluar la calidad del gasto en estos sectores, el anlisis desde la perspectiva del salario por sector permite de algn modo evaluar esa calidad del gasto. Si los recursos estn siendo destinados en su mayora al pago de salarios en cada uno de los sectores mencionados y si adems se est dejando de lado la asignacin de recursos a la inversin en personal e infraestructura, se podr inferir que aquel gasto es inflexible y que ms all de eso en el sector predomina el gasto corriente por sobre el de formacin de capital:

Evolucin Comoposicin Salactorial Educacin

10.00% 9.00% 8.00% 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% 2009 2010 2011 2012 75.00% 74.00% 73.00% 72.00% 71.00% 70.00% 69.00% 68.00% 67.00% 66.00% 65.00% Gasto en Personal Inver. Gasto en Personal (eje secundario) Bienes larga duracin Obras Pblicas Bienes y Serv. Inversin Bienes y Servicios de Cons.

Para el caso de la educacin, se puede observar que como se dijo antes, el gasto en personal es predominantemente superior, no siendo inferior al 68% del total del gasto sectorial en ninguno de los cuatro ltimos aos; pero no slo eso, adems se aprecia que el gasto en obras pblicas cae drsticamente del 5 en 2009al 0,27% para 2012. Esta primera comparacin nos dice que en efecto, el gasto est siendo altamente inflexible y que se est descuidando la formacin de capital fijo para el sector educacin. Sin embargo, al observar la composicin del gasto sectorial para este sector, se evidencia que los bienes y servicios de consumo presentan una positiva e importante evolucin, pues han crecido 4 puntos porcentuales en los ltimos aos. Estas dos ideas: por un lado la disminucin de gasto en obras pblicas y por otro, la del aumento en los bienes y servicios para la inversin, permiten arrojar la conclusin de que,

como se ha sostenido, el gasto en educacin es altamente inflexible (debido a la primaca del gasto en personal) y que adems no existe mayor incremento de la obra pblica, sino que los esfuerzos estn encaminados a mejorar la infraestructura existente (incremento de bienes y servicios para la inversin). Ahora, la pregunta es, debe la calidad del gasto precisamente apuntar a mejorar la infraestructura existente adems de estar orientada a la contratacin de personal? Segn datos del plan decenal del sistema de educacin en Ecuador 2006-2015 propiciados por el Ministerio de Educacin, en 2006 el pas presentaba un dficit de infraestructura educativa de 9302 aulas, dado que El requerimiento de aulas en relacin con la poblacin estudiantil en establecimientos fiscales es de 75.063 y el Ecuador para ese ao presentaba 61761 aulas, es decir en estos planteles existen 33,46 alumnos por aula, cuando el estndar es de 26,49: Regin AMAZONA COSTA SIERRA TOTAL ALUMNOS 120581 1041658 1038243 2200428 AULAS 5495 25531 34735 65761 ALUMNOS/AULA 21,94 40,80 29,89 33,46

REGION ALUNOS/AULA ESTANDAR AMAZONA 20 COSTA 27 SIERRA 27 TOTAL NACIONAL 26,49 Cuatro aos ms tarde, en 2010 el dficit de infraestructura educativa seguira latente, bordeando un valor de 1400 millones de USD. Por otro lado, cuando se hace una comparacin a nivel de regin sobre la relacin alumnos por maestro, se encuentra que Ecuador se mantiene muy cerca del promedio de la regin; de hecho para estar en consonancia con el promedio regional, se necesitara contratar ms maestros exclusivamente de enseanza secundaria, pues nicamente este indicador est por encima del regional. Es decir, en una situacin en la que apremia el dficit por infraestructura educativa, y en la que a nivel de regin bordeamos el promedio de alumnos por maestro, segn lo sugiere el anlisis de datos histricos y comparativos, es correcto que el nmero de docentes aumente, siempre y cuando sea n quienes atiendan la educacin secundaria y si y slo si este aumento en la nmina del personal no compromete el problema mucho ms grave del dficit en infraestructura educativa.

PRIMARIA Bahamas Barbados Colombia Ecuador Guyana Honduras Islas Britnicas

2010 13 14 29 17 26 34 Vrgenes 14 28 13

Mxico Montserrat Repblica Dominicana Uruguay Promedio Regin

SECUNDARIA 2010 Bahamas 12 Chile 22 Colombia 27 Cuba 10 Ecuador 22 El Salvador 24 Islas Vrgenes Britnicas 9 Repblica Dominicana 27 Saint Kitts y Nevis 10 8 17,15

25 Venezuela 14 20,98 Promedio Regin

Del mismo modo, si se parte del enfoque del peso del gasto salarial del sector salud, para incidir la calidad de gasto presente en este sector, dada una mayor o menor predominancia del monto salarios en el total del gasto en salud, mediante un anlisis comparativo entre economas se puede deducir lo siguiente: HABITANTES POR MDICO Barbados Costa Rica Cuba Ecuador Guatemala Guyana Islas Caimn Paraguay Saint Kitts y Nevis Suriname Uruguay Promedio de la Regin 2010 103 455 150 577 4 885 1 482 392 1 241 1 106 920 230 1096 CAMAS DE HOSP. POR HABITANTE 2010 Bolivia (Estado Plurinacional de) 1,1 Cuba 5,9 El Salvador 0,8 Granada 3,7 Guatemala 0,6 Mxico 0,7 Panam 2,5 Repblica Dominicana 1,0 Saint Kitts y Nevis 4,3 Suriname 3,2 Ecuador Promedio de la Regin 1,6 2,38

El nmero de habitantes por mdico es menor al del promedio de la regin, sin embargo Ecuador se encuentra por sobre Costa Rica, Cuba y Uruguay; es decir, a nivel de regin la correspondencia es ideal, pero si nos comparamos con los mejores, encontramos que algo ms queda por hacer. Dicho en otras palabras, el aumento del gasto en personal del sector salud como doctores, tiene sentido, siempre y cuando el incremento en la contratacin de personal vaya al apara con el alza en el nivel de salarios, es decir, tiene sentido si el gasto en salarios est enfocado en contratar ms personal, antes que en aumentar nicamente o mayormente el salario de la nmina existente. Del mismo modo, con respecto a la relacin camas de hospital por habitante, Ecuador se encuentra por debajo del nivel regional, es decir, en comparacin, para alcanzar la media regional actualmente Ecuador tiene dficit de infraestructura en el sector salud. Concretamente registran mayor cobertura a sus habitantes pases como Cuba, Granada, Panam y Saint Kitts y Nevis. Si se conjugan los dos argumentos anteriores, se puede afirmar que en efecto el gasto en salarios en el sector educacin debe ser uno de los primordiales, siempre que se oriente en la direccin sealada y si adems no implica interrumpir o disminuir los recursos

asignados a infraestructura, pues eso aumentara la brecha entre nuestra economa y el resto de pases vecinos de la regin.
70.00% 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 2009 2010 2011 2012 Bienes y Serv. Inversin Bienes larga duracin

Evolucin Sectorial Salud

Gasto en Personal Bienes y Servicios de Cons. Obras Pblicas

De cualquier modo, se observa que en los ltimos aos el gasto en personal es asombroso y que adems los recursos asignados a obras pblicas son pobres, de todos modos una importante variacin en bienes y servicios de inversin se registran, lo que habla bien de los esfuerzos realizados en torno a rescatar y mejorar la infraestructura vigente. Puntualmente para el ao 2012, el incremento del 15% en el pago a personal se explica por: Pago de Personal en Educacin: Dada la especial preocupacin de la Comision de Desarrollo Econmico por el sector Educacin, en su informe sobre la propuesta de 2012, se contempla la incorporacin y promocin de un total de 49 mil maestros, quienes ascendern de categora o mediante por va concurso se incorporarn al magisterio. Pago de Personal en Defensa: Segn el informe de la Comisin de Desarrollo Econmico, en la proforma de 2012 el incremento del 8% en salarios al sector defensa se explica por la incorporacin de 4000 nuevos efectivos a las filas de la polica nacional, lo que significa un incremento de 142 millones de USD destinados al pago de salarios. Pago de Personal en Salud:

A diferencia de los dos sectores anteriores, no se preveen importantes incorporaciones al talento humano de este sector; para 2012 lo que se quiere ms bien es optimizar el capital humano existente, alargando la jornada laboral a ocho horas en el caso de los doctores. Este importante cambio busca descongestionar la demanda del sistema de salud pblica y tiene un costo de 180,9 millones de USD. De igual manera, con el objetivo de descongestionar el sector justicia, el gobierno implementar a mil nuevos jueces, que representarn un gasto salarial de 66,7 millones de USD. Estos son los principales cambios que explican el aumento en el gasto de pago a personal en el ao 2012.

Pago de Intereses de Deuda: En los ltimos aos, principalmente desde 2006 puede observarse que en general el nivel de deuda ha cado hasta el ao 2009, periodo en el que el stock de deuda total encuentra su nivel ms bajo. En cuanto a la composicin de la deuda es notorio que su composicin cambia a lo largo de la dcada, pues a inicios de esta el stock de deuda externa era ampliamente superior al stock de deuda interna, exactamente exista una brecha de 5000 millones de USD. Pero al llegar al ao 2009 esta encuentra su punto ms bajo, con 6000 millones de USD. Ocurre lo contrario con el stock de deuda interna, pues su contribucin al total de la deuda crece, pasando de 2000 millones en 2000 a 5000 millones en 2010.

16000 14000 MILLONES USD 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

DEUDA PUBLICA GC

Stock deuda pblica interna Stock deuda pblica externa

1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Estos importantes cambios en el financiamiento, se explican por el rol desempeado por los acreedores, as como por las condiciones financieras y macroeconmicas exigidas en estos prstamos. El importante crecimiento del stock de deuda interna en el total de la deuda se explica por cambios en las condiciones financieras del crdito, exactamente por la tasa de inters de los prstamos internos. Al observar la serie de tiempo de la tasa de inters implcita segn tipo de deuda, se encuentra que la tendencia en la tasa de inters interna es decreciente, siendo en 1999 4% superior a la externa; continuando con la tendencia, resulta prcticamente inconveniente endeudarse internamente hasta el ao 2004, pues hasta aquel ao la tasa de inters interna supera a la externa. A partir de entonces, gracias al rol de nuevos actores prestamistas, como del Banco del Estado, IESS y de el empleo de instrumentos como Certificados del Tesoro y Bonos a largo plazo, se produce un boom de crditos otorgados al gobierno central al tiempo que estos se abaratan. Estas condiciones contribuyen a que en 2008 endeudarse con el sector interno fuese 3% ms barato que hacerlo afuera. Sin embargo en este ao el IESS ante la creciente demanda de crdito opta por encarecer sus prstamos, lo que hace que a partir de 2009 el gobierno central encuentre ms caro al endeudamiento interno. Surge como alternativa entonces el endeudamiento externo bilateral, encabezado por los recursos provenientes desde China, los mismos que formalmente no son contabilizados como deuda, pero que implican un alto pago de inters, entre el 6 y 7%. Dada la cuota o el monto mximo al que Ecuador es sujeto de crdito en organismos multilaterales como el BID, FMI o CAF, el crdito chino parece ser una opcin constante,

que en vista de su costo, contribuye a que la tasa de inters implcita de la deuda externa sea de 5%.

Tasa de Inters Implcita segn Tipo de Deuda

12% 11% 10% 9% Porcentaje 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

5.9% 4.2%
3.9%

Pi* de deuda total/ SDP**

Pi*deuda interna / SDPI***

Pi*deuda externa / SDPE****

De cualquier modo, pese al encarecimiento reciente del crdito interno y externo, se encuentra que la tendencia es que el stock de deuda ha cado de 80% del PIB a inicios de la dcada pasada a un 20% en 2012, esto a la vez que el inters implcito de la deuda total tambin presenta una cada notoria y constante; es decir hoy se debe menos que hace diez aos y resulta ms barato cumplir con el pago.

2011Q2

Evolucin Deuda y % Inters Implcito

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

Deuda Pblica Gobierno Central / PIB

relacin

Relacin

Intereses Deuda Pblica/Stock deuda pblica (eje secundario)