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CURSO III

Democracia:
Principios y Procedimientos

Oficiala Mayor y Direccin de Participacin Ciudadana

Leccin IV

Compilador: Boris Mauricio Mendoza. Direccin de Participacin Ciudadana Telefono: 3117831

EXPRESIONES DE SISTEMAS POLTICOS DEMOCRTICOS:


PARLAMENTARISMO / PRESIDENCIALISMO
PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO1
La distincin bsica a la cual nos referiremos est basada, naturalmente, en tipos ideales, a pesar que la realidad poltica es bastante menos clara. En los sistemas parlamentarios, la nica institucin legitimada democrtica es el Parlamento y el gobierno deriva su autoridad de la confianza del Parlamento, ya sea por mayoras parlamentarias o por la tolerancia parlamentaria hacia gobiernos de minora, y slo por el tiempo que el Legislativo est dispuesto y apoyarlos entre elecciones y, excepcionalmente, mientras el Parlamento no est en condiciones de producir un gobierno alternativo. Con la creciente personalizacin de liderazgo partidista y la identificacin que sienten los votantes con lderes adems de con partidos, o incluso con partidos debido a su habilidad de presentar un lder atractivo, los primeros ministros se consideran cada vez ms como presidentes. Sin embargo, no reciben su poder de una identificacin de los votantes ni tampoco pueden apelar directamente al pueblo contra los parlamentarios que los apoyan o contra su propio partido, excepto luego de disoluciones y nuevas elecciones. Solamente pueden surgir conflictos entre los primeros ministros parlamentarios y los presidentes en aquellos casos discutidos por Bartolini, cuando un gobierno parlamentario se combina con una eleccin directa de Presidente por voto popular o cuando el Presidente tiene considerables poderes de reserva. La mayora de los presidentes en sistemas parlamentarios, como los monarcas constitucionales en monarquas parlamentarias democrticas, tienen slo poderes y funciones limitadas, y tanto los mecanismos institucionales para su eleccin como las prcticas polticas (como en Islandia, Austria e Irlanda) han limitado el conflicto potencial entre dos oficios legtimamente democrticos: el del Presidente y el del Primer Ministro. Los sistemas presidenciales se basan en el principio opuesto.

1 Linz. . Lijphart y otros. Hacia una democracia moderna la opcin parlamentaria. Pgs. 46 -51, 69 - 84 3

El pueblo elige directamente a un Ejecutivo al que la Constitucin otorga poderes considerables, generalmente con control total de la composicin de su Gabinete y de la administracin, por un perodo de tiempo determinado, y que no depende de un voto formal de confianza de los parlamentarios elegidos democrticamente. l es no slo el jefe del Poder Ejecutivo, sino la cabeza simblica del Estado, y no puede ser depuesto, excepto en el caso excepcional de impeachment (inicio poltico) entre elecciones. En la prctica, como muestra una historia de los Estados Unidos, los sistemas presidenciales pueden ser ms o menos dependientes de la cooperacin de los parlamentarios elegidos para el Congreso y, por lo tanto, presentan variaciones considerables en el equilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Sera muy interesante e importante saber cmo se ha desarrollado el equilibrio en diferentes pases latinoamericanos a lo largo del tiempo, y en qu medida las relaciones entre esos dos poderes han sido de cooperacin o de conflicto. En los sistemas presidenciales sobresalen dos caractersticas. Una es que el Presidente reclama total legitimidad democrtica, casi siempre con fuertes componentes plebiscitarios, aunque a veces basado en menos votos populares que muchos primeros ministros que encabezan gabinetes minoritarios en sistemas parlamentarios a los que, en contraste, se percibe como dbilmente legitimados por el electorado. Para mencionar un ejemplo: Allende, con una pluralidad de 36,2% obtenida por una coalicin heterognea, estaba, ciertamente, en una posicin diferente a la de Adolfo Surez, con un 35,1% de los votos en 1979. Igual cosa sucedi con los opositores: Alessandri, con un 34,9%; Felipe Gonzles, con un 30,5%, y Tomic con un 24,8%, y Fraga o Carrillo con, respectivamente, un 6,1 y un 10,8%. Un sistema presidencial otorga al triunfador las condiciones de jefe de Estado, que representa a la nacin, y a los poderes del Ejecutivo, una imagen muy diferente que crea expectativas populares distintas a las de un primer ministro, cualquiera que sea la popularidad que disfruta con el mismo nmero de votos. El hecho ms saliente es que en un sistema presidencial los legisladores, especialmente cuando representan partidos disciplinados y bien organizados que constituyen opciones polticas e ideolgicas reales para los votantes, tambin disfrutan de una legitimidad democrtica, y es posible que la mayora de este Parlamento pueda representar la opcin poltica contraria a la de los votantes, apoyando un Presidente. Bajo tales circunstancias, quin est, sobre la base de principios democrticos, mejor legitimado parra hablar en nombre del pueblo: El Presidente o la mayora del Congreso que se opone a su poltica? Como ambos derivan su poder del voto popular en una competencia libre entre alternativas bien definidas, siempre hay un conflicto latente que es posible que irrumpa dramticamente. No hay ningn principio democrtico que pueda resolverlo, y los mecanismos que pudieren existir en la Constitucin, son, generalmente, complejos, altamente tcnicos, legalistas y, por lo tanto, de dudosa legitimidad
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democrtica. En consecuencia, no es un azar que los militares hayan intervenido en el pasado como poder moderador en algunas de estas situaciones. La segunda caracterstica institucional de los sistemas presidenciales es el hecho de que los presidente se eligen por un perodo de tiempo que, bajo circunstancias normales no puede ser modificado ni acortado y, debido a veces a disposiciones que impiden la reeleccin, no puede prolongarse. El proceso poltico, por lo tanto, se quiebra en dos perodos rgidamente discontinuos, sin posibilidad de aplicar los ajustes que eventos polticos, econmicos y sociales puedan requerir. La duracin del mandato presidencial se convierte en un factor poltico esencial, al cual se tiene que ajustar todos los actores en el proceso poltico, lo que tiene consecuencias muy importantes. Una de las ms complejas se refiere a la sucesin en el caso de muerte o de inhabilidad del Presidente, lo que en algunos casos se complica con el hecho de que el sucesor automtico se elige separadamente y puede representar una opcin, coalicin o partido poltico diferente al Presidente, o que ha sido impuesto por el candidato presidencial como su compaero, sin consideracin alguna sobre su capacidad de ejercer el Poder Ejecutivo y de obtener el apoyo plebiscitario que el Presidente fue capaz de ganar en el momento de su eleccin. La historia brasilea nos provee con ejemplos de la primera situacin; ms recientemente con la sucesin del Presidente Neves por Sarney y la de Pern por Isabelita, de la segunda. El presidencialismo conduce a la personalizacin del poder, pero la sucesin entre elecciones puede llevar a la presidencia a alguien a quien ni los votantes ni los lideres de partidos ni la elite poltica en circunstancias normales habran colocado en ese cargo debido ms a mecanismos formales y legales que a un verdadero proceso poltico. Paradjicamente las constituciones presidenciales incorporan dos premisas y principios opuestos. Por un lado se proponen crear un Ejecutivo estable y poderoso, con legitimidad popular y con una tendencia hacia legitimaciones plebiscitarias capaces de oponerse a los intereses particularistas representados en el Congreso, sobre la base de partido, regin e intereses clientelsticos y locales, con legitimidad limitada o sin ella en una concepcin rousseauniana de la democracia implcita en la idea del pueblo y la ciudadana en la retrica democrtica. En estas circunstancias, la concepcin anglo-sajona de la democracia, en la cual la representacin de la variedad de intereses en la sociedad, el reajuste pragmtico entre estos intereses, incluso la fuerte defensa de esos intereses tiene una legitimidad considerable, queda a priori deslegitimada. Con ello es probable que se canalice a otros campos fuera del poltico: la esfera de la poltica sindical y de grupos de intereses, a veces el nivel regional y local en conflicto con el gobierno central. Por otro lado, estas mismas constituciones se basan en un temor a la personalizacin del poder y en la memoria de caudillismo, volviendo an ms atrs, al temor a un monarca absoluto, y, por lo tanto introducen un gran nmero de mecanismos para limitar ese poder que podra convertirse en arbitrario, y sobre todo, la prohibicin de la reeleccin. El nmero de
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disposiciones para controlar el poder presidencial, como por ejemplo hacer que ciertas designaciones dependan de la aprobacin del Congreso, disposiciones para la impeachment, la institucionalizacin de la Contralora en Chile y atribuciones concedidas al Poder Judicial reflejan esta sospecha. En el pasado, en la cultura poltica, una legitimacin de formas de intervencin de las fuerzas armadas como poder moderador se consideraba como pudiendo servir esa funcin. Sera interesante explorar en profundidad la contradiccin entre esos dos principios en los textos constitucionales y la prctica poltica de los regmenes presidenciales de Amrica Latina, pero cualquier estudioso de historia y poltica latinoamericanas sera capaz de sealar ejemplos. Si tuviramos que resumir la diferencia bsica entre el sistema presidencial y el parlamentario podramos decir que es la rigidez que el presidencialismo introduce al proceso poltico y la mayor flexibilidad de este proceso en los sistemas parlamentarios. Esto podra parecer para los que proponen el presidencialismo como una ventaja, ya que reduce algunas de las incertidumbres e impredictibilidades en principio inherentes al parlamentarismo, donde un mayor nmero de actores, partidos, sus lderes, incluso los legisladores individuales, incluyendo aquellos que cambian lealtades, pueden, en cualquier momento, entre elecciones, hacer cambios bsicos, establecer nuevas coaliciones, y, sobre todo, cambiar al jefe del Ejecutivo, el primer ministro. La bsqueda de un poder fuerte y la predictibilidad parecen favorecer al presidencialismo, pero, paradjicamente, eventos inesperados, que van desde la muerte del titular a serios errores de juicio, especialmente cuando se enfrentan con situaciones cambiantes, hacen el mandato presidencial menos predecible y muchas veces ms dbil que el del primer ministro, quien siempre puede imponer su autoridad y su legitimidad democrtica solicitando un voto de confianza.

TRES ELEMENTOS ESENCIALES DE LA DEMOCRACIA PRESIDENCIAL2


En Democracias se definen los regmenes presidencial y parlamentario en base a dos diferencias cruciales. Primero, en las democracias parlamentarias el jefe del gobierno que puede tener diferentes ttulos oficiales, tales como primer ministro, premier, canciller, ministro-presidente y taoiseach y su Gabinete dependen de la confianza del Legislativo y pueden ser destituidos del cargo por un voto legislativo de falta de confianza o censura. En los sistemas presidenciales el jefe del gobierno invariablemente llamado Presidente es elegido por un perodo fijo, constitucionalmente prescrito, y en circunstancias normales no puede ser forzado a dimitir por el cuerpo
2 Linz. . Lijphart y otros. Hacia una democracia moderna la opcin parlamentaria. Pgs. 111 - 123. 6

legislativo (aunque es posible relevar un presidente por un proceso altamente inusual y excepcional de acusacin: impeachmet). La segunda diferencia crucial es que los jefes de gobiernos presidenciales son elegidos por voto popular, ya sea directamente o por va de un colegio electoral, y que los primeros ministros son seleccionados por los cuerpos legislativos. Uso el trmino general seleccionados a propsito, pues el proceso de seleccin puede abarcar desde una eleccin formal hasta el resultado informal de negociaciones interpartidarias en la legislatura. Varios cientistas polticos eminentes han argumentado que, adicionalmente a las dos diferencias cruciales mencionadas ms arriba, hay muchas otras distinciones importantes: por ejemplo, los presidentes no pueden ser simultneamente miembros del cuerpo legislativo, en tanto que los primeros ministros generalmente lo son, y los presidentes son, a la vez, jefes de gobierno y jefes de Estado, mientras que los primeros ministros son meros jefes de gobierno. Existen dos problemas con estas distinciones adicionales. Uno es que hay serias excepciones empricas; por ejemplo, los legisladores holandeses y noruegos tienen que renunciar a sus puesto en el Congreso cuando integran el Gabinete, pero esto no afecta en manera significativa el esquema del gobierno bsicamente parlamentario en esos pases. Segundo, aun cuando no haya excepciones, como es el caso de presidentes que son jefes a la vez del Estado y del gobierno, no puede argumentarse que este atribuido sea lgicamente necesario. Esto no significa que estas diferencias no sean importantes. Tratar de mostrar ms adelante que ellas afecten el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo y de aqu el grado de mayora o consenso pero, en mi opinin, ellas no pueden constituir el criterio para definir presidencialismo o parlamentarismo. Sin embargo, he llegado a la conclusin de que debe establecerse una tercera diferencia esencial, y que esta diferencia da cuenta de mucha de la proclividad hacia la mayora en la democracia presidencial; el Presidente es un ejecutivo unipersonal, mientras que el primer ministro y el gabinete forman un cuerpo ejecutivo colectivo. Dentro de los sistemas parlamentarios la posicin el primer ministro en el Gabinete puede variar desde un rol de preeminencia a una virtual igualdad con los otros ministros; pero, relativamente, hay siempre un alto grado de colegiatura en la forma de decisiones. En cambio, los miembros de los gabinetes presidenciales son meros consejeros y subordinados del Presidente. Dado que hago uso de tres criterios dicotmicos, ellos aportan no slo los tipos puros presidencial y parlamentario, sino tambin seis tipos adicionales de democracia, como se muestra en la Figura 1. Figura 1.Una tipologa de formas de democracia parlamentaria, presidencial y mezclada y algunos ejemplos empricos.
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EJECUTIVO COLEGIADO

EJECUTIVOUNIPERSONAL

Dependiente de la No dependiente Dependiente de No dependiente de confianza del de la confianza la confianza del la confianza del Legislativo del Legislativo Legislativo Legislativo Ejecutivo selec- PARLAMENT ARIA Suiza cionado por el La mayora de las legislativo democracias europeo-occidentales. Australia Canad India Israel Jamaica Japn Malasia Nueva Zelanda Turqua Nigeria (1960 - 66) Ejecutivo selec- No hay ejemplos Chipre cionado por (1960 - 63) empricos (B) votantes Uruguay (1952 - 67) No hay ejemplos El Lbano empricos (A)

No hay ejemplos PRESIDENCIAL: empricos ( c ) La mayora de las democracias latinoamericanas. Chipre Francia (5ta. Repblica) Las Filipinas Corea del Sur Los Estados Unidos Nigeria (1979 - 83)

Como indica la tipologa, hay muy pocas democracias que combinan caractersticas presidenciales y parlamentarias, y de tres de los potenciales tipos mezclados no hay ningn ejemplo emprico. La vasta mayora de las democracias calzan con los tipos puros de parlamentarismo o presidencialismo. Es tambin conveniente enfatizar que la mayor parte de los casos empricos pueden ser clasificados en la tipologa sin dificultad o ambigedad, incluso los casos de Suiza y Uruguay, que son extremadamente raros para ser clasificados sin usar la distincin
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entre ejecutivos unipersonal y colegiado. El Consejo Federal suizo es un Ejecutivo de siete miembros igualitarios elegidos por el Legislativo por plazos fijos. El colegiado uruguayo, que oper desde 1952 hasta 1957, era un cuerpo de nueve miembros, de inspiracin suiza, que ejerca tambin por un plazo fijo, pero elegido por votacin popular. Chipre era gobernado por un diumvirato elegido directamente (un Presidente greco-chipriota y un Vicepresidente turco chipriota con poderes virtualmente iguales) durante sus primeros aos de independencia, y, por lo tanto, calza con el mismo tipo. Estas caractersticas convierten el gobierno suizo en ms parlamentario que presidencial, y a Uruguay, bajo el sistema colegiado, as como a Chipre en los inicios de la dcada de 1960, en ms presidenciales que parlamentarios, sin que ninguno de estos tres casos conforme los tipos puros parlamentario o presidencial. El casillero en la esquina superior derecha tiene un solo ocupante: el Lbano. Este pas tiene un sistema presidencial, excepto que el Presidente es elegido por el Parlamento en vez de por el electorado. Sudfrica, bajo su Constitucin de 1983, es un ejemplo no democrtico de esta forma de gobierno: el Presidente es electo por un colegio electoral que es, a su vez, elegido por las tres casas del Parlamento. No incluyo en esta categora sistemas presidenciales como los Estados Unidos y Chile; donde la legislatura tiene un rol en la eleccin del Presidente si el voto popular o el colegio electoral fracasa en entregar un ganador de mayora. La tradicin chilena es que la legislatura simplemente ratifica el ganador de la pluralidad, en tanto que en los Estados Unidos hay casi siempre un ganador de mayora. El caso boliviano es ms problemtico, puesto que la legislatura concedi la presidencia al segundo, y no al ganador de la pluralidad tanto en 1985 como en 1989; aunque aqu, sin embargo, los poderes de seleccin de la legislatura estn severamente constreidos por la eleccin popular directa precedente. No es sorprendente que tres de los tipos sean celdas vacas, puesto que la lgica del sistema de confianza del Legislativo funciona contra ellos. El tipo A sera una forma fuerte de Kanzlerdemokratie: un sistema parlamentario, a no ser porque la relacin del primer ministro con el gabinete se parece a la de un presidente y su gabinete. En el papel, la Constitucin de Alemania Occidental parece apelar a un sistema tal, pero, puesto que el Canciller necesita la confianza continua del Bundestag, la negociacin de un gabinete colegiado de coalicin tiene lugar con anterioridad a la eleccin formal del Canciller por el Bundestag. Los tipos B y C son problemticos, porque un voto legislativo de falta de confianza en un Ejecutivo elegido popularmente sera visto como un desafo a la voluntad popular y a la legitimidad democrtica. La nica forma democrticamente aceptable de los tipos B y C sera una en la que el voto legislativo de falta de confianza en el Ejecutivo fuera compensado por el derecho del Ejecutivo para disolver el Legislativo, y donde cada una de las acciones desatara nuevas elecciones tanto del Legislativo como del Ejecutivo. La forma C de un sistema tal se asemeja a la bien conocida propuesta de Lloyd N. Cutler.
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PRESIDENCIALISMOENTREDEMOCRACIADEMAYORAYDECONSENSO
En Democracias no queda resuelta la pregunta de si el presidencialismo conduce a mayora o a consenso. Por un lado, yo sostengo que la separacin formal de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo en regmenes presidenciales contribuye a un equilibrio de poder entre ellos, una de las caractersticas de la democracia de consenso. Pero, ms adelante, caracterizo a la Quinta Repblica presidencial francesa como teniendo un alto grado de domino ejecutivo. El problema principal es que me centro en el impacto del presidencialismo en slo uno de los rasgos que distinguen a la democracia de mayora de la democracia de consenso. El total de las ocho caractersticas, que se agrupan en dos dimensiones, estn listadas en la Figura 2. Voy a sostener que las cinco caractersticas de la primera dimensin, que se relacionan con el Poder Ejecutivo y los partidos polticos, son afectadas por el presidencialismo, principalmente en el sentido de promover una regla de mayora. (Por otro lado, el presidencialismo no parece tener consecuencias significativas para las caractersticas de la segunda dimensin federal-unitaria, y, por lo tanto, no tratar estas diferencias entre los modelos de mayora y de consenso). Figura 2. Ocho caractersticas que distinguen la democracia de mayora de la de consenso:

1. Gabinetes de un partido vs. coaliciones amplias. 2. Dominio ejecutivo vs. equilibrio ejecutivo - legislativo. 3. Dos partidos vs. Sistemas multipartidarios. 4. Unidimensional vs. Sistemas de partidos multidimensionales. 5. Elecciones de pluralidad vs. representacin proporcional.

Dimensin ejecutivo - partidos

6. Gobierno unitario y centralizado vs. Gobierno federal y descentralizado. 7. Legislativos unicamerales vs. fuerte bicameralismo. 8. Constituciones no escritas vs. constituciones escritas y rgidas.

Dimensin federal - unitaria

An creo que la separacin del Poder Ejecutivo del Legislativo deja a estos poderes ms equiparados. Este es el resultado de la paradoja del requerimiento de confianza parlamentaria. En teora, hace al Ejecutivo dependiente del Legislativo, pero en la
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prctica significa que, en cada votacin importante, los legisladores deben emitir su voto no slo sobre los fundamentos del asunto particular, sino tambin sobre mantener el gabinete en ejercicio: el hecho de que la mayor parte de los legisladores no quieran derribar el Gabinete muy frecuentemente le otorga a ste un poder muy fuerte sobre el proceso de legislacin. En los sistemas presidenciales el Legislativo puede tratar acusaciones fundadas sin el temor de causar una crisis de gabinete, y, por lo tanto, sin ser chantajeado por el Ejecutivo para aceptar sus proposiciones. Consecuentemente, en una situacin ceteris paribus hipottica, la separacin del poder implica mayor independencia legislativa y una relacin ms balanceada entre el Ejecutivo y el Legislativo.

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EL SISTEMA POLTICO ESTADOUNIDENSE


I. EL CONGRESO3
El Congreso de los Estados Unidos est en ascenso o en decadencia? Y en relacin con que: con el pasado o con otras instituciones? En relacin con el pasado, el Congreso parece ms fuerte: admite ms leyes (lo que no significa necesariamente progreso) de alcance ms general; cuenta con mejores medios de control de gobierno, y el elector es objeto de mayor atencin. En cuanto al parlamentario, probablemente est mejor formado y es ms eficaz. En cambio, si se le compara con otras instituciones, como la presidencia, se puede decir que la situacin se ha invertido: hubo pocas en las que se vea al Congreso como la institucin clave del sistema poltico norteamericano; en la actualidad es considerado menos importante que la presidencia. Hay varias razones que explican esta mengua. Una de las ms importantes es tal vez la mitificacin de la presidencia. Ahora se considera a la institucin presidencial como la piedra angular del edifico poltico, situacin de la que algunos se congratulan y otros critican, pero que pocos en realidad se atreven a negar. La presidencia ha aventajado a las otras instituciones. En un universo poltico tanto ms complejo cuanto que se trata de un sistema federal, la presidencia se ha convertido en el pilar sobre el cual pueden cristalizar ms fcilmente las esperanzas y expectativas del ciudadano. Puesto en un pedestal con Washington y Lincoln, el presidente ha sido idealizado por medio de estudios sobre Roosevelt, Truman o Kennedy, publicados en los aos cincuenta y sesenta y firmados por los ms prestigiosos nombres de la ciencia poltica (James Burns, Richard Neustadt, Clinton Rossiter). En el transcurso de los ltimos aos, tras el fracaso de Vietnam y de los grandes y generosos programas estilo Nueva Sociedad y Gran sociedad, analistas mucho ms escpticos en cuanto a la grandeza y a la eficacia de la presidencia (Edward Banfield, Andrew Hacker, Theodore Lowi) han llegado incluso a preguntarse si una presidencia fuerte y centralizadora no tiende a agravar ms que a resolver los problemas fundamentales.
3 Toinet, Marie France. El Sistema Poltico de los Estados Unidos. Pgs. 85 -86, 125 127, 155 - 157, 194 195, 2 30 - 232. 12

Bajo una y otra visin, difcilmente se ha considerado al Congreso como el contrapeso de una presidencia invariablemente considerada como todopoderosa -ya sea que este poder se juzgue benfico o nefasto-. El Congreso, despojado de muchos de su poderes, ha sido acusado de borreguismo en su funcin esencial: la toma de decisiones legislativa. Desprovisto de convenientes recursos de informacin y de suficientes consejeros calificados, en comparacin con la presidencia, aparece como una institucin cuyo fragmentado poder permite cuando mucho un control, lento e imperfecto, del Ejecutivo. Frente al aumento general de las tareas que las instituciones polticas deben realizar, la disminucin del Congreso parece deberse a su incapacidad -al contrario de lo que ocurre con la presidencia y el Tribunal Supremo- para reformarse y equiparse con el fin de dominar nuevas situaciones. Los miembros del Congreso tienen a su cargo demasiadas cuestiones, por lo que difcilmente las resuelven en su totalidad. La Cmara y el Senado estn en asamblea casi permanente; el nmero de proposiciones de ley que deben atender va en constante aumento; el elector exige ms atencin que nunca; el simple hecho de mantenerse al corriente es una tarea casi sobrehumana. El Congreso ha intentado, desde luego, adaptarse: proponiendo modificaciones, muy insuficientes, de procedimiento; procurando la especializacin de cada parlamentario y buscando el reclutamiento de expertos. La desagradable consecuencia de esto ha sido una burocratizacin aparente eficaz, pero polticamente rutinaria y cada vez menos creativa. Sin embargo, en cierta forma, el Congreso se ha negado a convertirse en una simple cmara de registros, y ha evitado que la administracin alcance una situacin de dominio completo, dotndose -an insuficientemente- de medios de informacin y de capacitacin tcnica. El Congreso es una institucin atractiva; no puede uno sino admirar la calidad de un gran nmero de parlamentarios y de su asistentes, la riqueza de las posibilidades materiales, el inters del trabajo, la efervescencia de ideas y la vitalidad del conjunto. Sus debilidades y defectos, que surgen tras la reflexin, son casi la continuacin lgica de tal seduccin: cmo una institucin como sa puede ser tan ineficaz? Acaba uno por preguntarse si la desproporcin entre los medios y los resultados no se debe a la incapacidad de definir un proyecto. Porque la mecnica, no obstante incomparable, no va a ninguna parte. La ausencia de un proyecto impide que el cuestionamiento, a pesar de ser constante y a veces muy profundo, d sus frutos; a falta de un anlisis poltico, el razonamiento crtico permanece en suspenso, desembocando escasamente en conclusiones lgicas.

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LAS REGLAS INSTITUCIONALES


1. EL estatuto de los parlamentarios A) CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD La Constitucin seala las condiciones de elegibilidad de los senadores y de los representantes: Cmara de Representantes (art. 1, sec 2, apd. 2): tener 25 aos cumplidos, ser ciudadano de los Estados Unidos desde siete aos atrs y residir en el estado (y no en la circunscripcin electoral) en donde se quiere ser elegido. Senado (art. 1, sec. 3 apdo. 3): tener 30 aos cumplidos, ser ciudadano de los Estados Unidos desde nueve aos atrs y residir en el estado en el que se quiere ser elegido. B) DURACIN DEL MANDATO Cmara de Representantes (art. 1, sec. 2, apdo. 1): dos aos; la Cmara es reelegible integralmente cada dos aos. Senado (art 1, sec 3, apdos. 1 y 2): seis aos; el Senado es renovable por tercios cada dos aos; se considera as como un rgano permanente. El nmero de mandatos de los parlamentarios no est limitado como el de presidente, y goza de una gran longevidad, especialmente en la Cmara de Representantes, donde es fcil reelegirse: en promedio, ms de 90% de los representantes que son candidatos obtienen su reeleccin, frente a 77% de los senadores (desde 1960). En 1990 el representante ms antiguo es James Whitten, electo por vez primera en 1941; en el Senado, se trata de Strom Thurmond, republicano de Carolina del Sur, electo por vez primera en 1956. C) NMERO DE PARLAMENTARIOS Cmara de Representantes. Desde la ley de 1929 hay 435 representantes, cuyas circunscripciones deben hallarse razonablemente en igual nmero de poblacin, segn un censo constitucional obligatorio (art. 1, sec. 2, apdo. 3) realizado cada diez aos.

II.

LA PRESIDENCIA

Una de las creaciones ms originales de la Constitucin de 1787 es, indiscutiblemente, la referente a un Ejecutivo electo: no existe ningn precedente. Los poderes atribuidos al presidente en la Constitucin de los Estados Unidos son vagos. As como estn definidos en el artculo 2 son incluso dbiles y, en principio, el jefe del Ejecutivo no puede gobernar sin el asentimiento de una mayora parlamentaria.

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La Constitucin, al descubrir la presidencia, se refiere a una institucin imprecisa, aunque esta debilidad se ha convertido en fuerza: slo siendo virtual, la presidencia pudo llegar a ser real. De tener un papel secundario y estar subordinada en la jerarqua constitucional definida por la Constitucin, ha llegado a un nivel primario y dominante, reinando en la cima del sistema institucional. Aunque las obligaciones que pueden imponerle sus rivales, los poderes Legislativo y Judicial, son reales, no por eso es menos imperial, segn el trmino de Arthur Schlesinger; plebiscitaria, segn la expresin de Theodore Lowi. Esta evolucin vena inscrita ya en germen en el texto de 1787; en todo caso, nada la prohibe. Esa posibilidad termin por se inevitable a causa de la transformacin de los Estados Unidos en gran potencia mundial. En Filadelfia, los constituyentes tienen sin duda la intencin de crear este Ejecutivo que tanta falta hizo a los artculos de la Confederacin. Pero se les plantea un doble problema: qu amplitud dar a los poderes presidenciales? En qu medida el Ejecutivo debe depender del pueblo?. En cuanto al primer punto, es indudable que los constituyentes quieren instaurar una presidencia fuerte, incluso si la colocan en segundo trmino en la jerarqua poltica, despus del Congreso. Hamilton, en El Federalista nm. 70 plantea la cuestin retrica, preguntndose si un Ejecutivo fuerte no es incompatible con el espritu de un gobierno republicano. Su respuesta es clara: La fuerza del Ejecutivo es una condicin esencial para la existencia de un buen gobierno. Adems, los constituyentes eligieron un Ejecutivo junto con un presidente y no un consejo ejecutivo (que existe en otras democracias federales, como la Suiza). En cuanto al segundo punto, los Padres Fundadores se cuidan de hacer del presidente elegido del pueblo. Crean un colegio electoral encargado de elegir a un presidente. Originalmente son las propias legislaturas las que designarn a los grandes electores. El Ejecutivo no dependa en absoluto del pueblo. El acceso de los Estados Unidos al rango de gran potencia habr de transformar de hecho a la presidencia en una institucin dominante. Los conflictos armados, con motivo de una guerra civil o de una conquista territorial, son elementos que favorecen la afirmacin de los poderes presidenciales. Thomas Jefferson, quien sin embargo se opuso a la extensin de los poderes del Estado federal, condujo a buen fin la compra de Lousiana, acept la primera expedicin al exterior del continente americano -contra los Barbarescos en el Mediterrneo- e invent el impoundment, un procedimiento que le permita negarse a conceder los crditos atribuidos por el Congreso para la construccin de una flota de guerra. Como Jacues Lambert lo subraya en su Historia constitucional de la Unin norteamericana, La administracin republicana de Jeferson y de sus sucesores, sin dejar de repudiar vehemente las doctrinas federalistas, deba no obstante consagrarlas en sus actas
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y crear las tradiciones de supremaca federal que los federalistas no haban sabido establecer. Abraham Lincoln, que por su integridad sigue siendo el presidente ms respetado en la memoria colectiva, es tambin el primero en abusar de los poderes presidenciales para llevar a la Unin y al Estado federal a la victoria. En 1861 decreta el bloqueo de los puertos sudistas sin autorizacin parlamentaria. Instituye la ley marcial y suspende el habeas corpus, a despecho de los principios mejor establecidos en la tradicin norteamericana de procedimiento regular legal (due process of law). Woodrow Wilson ejerce el poder en plena guerra, de manera tan dictatorial como Abraham Lincoln -y por las mismas razones-. La reaccin parlamentaria contra lincoln y Wilson result tan intensa como con los abusos nixonianos durante la guerra de Vietnam. En los tres casos, fue breve: el crecimiento de los poderes presidenciales en materia de defensa y de poltica extranjera parece tan inexorable como irresistible. Pero los presidentes tambin sabrn innovar en cuanto a los mtodos de gobierno para acrecentar sus poderes. Thomas Jefferson, por ejemplo, inventa ciertos mtodos que sus sucesores, mas de un siglo despus, habran de adoptar. Escogi a los dirigentes legislativos que se hacan responsables frente a l, e incit a sus partidarios a presentarse en el Congreso. Pero no extraa su prestigio de la funcin presidencial. Ms bien, ocurri lo contrario. Sus sucesores inmediatos no fueron ms emprendedores; ni siquiera Jackson, que utiliz vigorosamente clientelismo y veto, ejerci tanta influencia y, hasta el final del siglo, Lincoln incluido, la supremaca pertenece al Congreso. Son los dos Roosevelt y -de manera un tanto paradjicaWilson quienes habrn de dar nuevamente brillo a la presidencia. Los tres supieron sacar gran partido de su experiencia como gobernadores Theodor Roosevelt innov por medio de vastos programas legislativos, a los cuales Wilson dio una dimensin suplementaria al defenderlos personalmente en el Congreso. Los dos intervenan constantemente ante los miembros ms influyentes del Congreso, y utilizaban su despacho para hacer cabildeo en los corredores de aqul. Franklin Roosevelt sigui sus huellas, mejorando incluso sus mtodos. En lo particular, utiliz hbilmente la opinin pblica para obtener su apoyo contra las otras instituciones. Puestas de esa manera las bases de la autoridad presidencial, por la extensin de los poderes del Ejecutivo y la audacia de los mtodos de gobierno, no restaba a los presidentes modernos ms que gozar de su fuerza. Sin embargo, Richard Nixon no supo frenar su apetito de poder: mucho ms que un escndalo, en realidad nimio, el abuso poltico, la utilizacin sistemtica de viejas prcticas empleadas no obstante hasta entonces con reserva y moderacin, la voluntad de reducir a polvo toda veleidad de competencia por parte del Congreso y otras instituciones, provo16

caron la cada del presidente norteamericano y socavaron la propia institucin presidencial. El Ejecutivo deber poner freno a sus intenciones hegemnicas durante algunos aos. Bajo Reagan, la presidencia fue de nuevo la institucin dominante, pues aqul hizo acopio de prudencia y flexibilidad en sus relaciones con las otras instituciones, y pese a todo sigui en la cima de la jerarqua poltica. El escndalo del Irangate debilit, aunque provisoriamente, a la presidencia, o ms bien, al presidente. Aunque con pausas, la dominacin presidencial es un hecho adquirido.

III.

LA ADMINISTRACIN

En ingls, administration se refiere antes que nada al gobierno: as, se habla de la Reagan administration. La Constitucin hace una breve referencia, y muy indirecta, de la administracin: el artculo 2, seccin 2, apartado 2, describe la forma en que se nombra a los funcionarios. Si hay funcionarios, hay administraciones; pero la facultad de crear una administracin no se otorga, por decirlo as, al Congreso. El Tribunal Supremo, en McCulloch c. Maryland (4 Wheat, 316, 1819), autorizar a ste la creacin de un banco nacional: a partir de ah, el parlamento estadounidense podr elegir los rganos administrativos necesarios y adecuados para asegurar el funcionamiento de los poderes que le han sido asignados por la Constitucin. El Congreso no se privar de esta posibilidad; incluso, es imposible enlistar las entidades federales de su creacin. El nmero de funcionarios federales civiles pas de 2 120, en 1801, a 3 090 699, en 1987. En la administracin Reagan, el incremento fue de 200 000. An as, dicha estatizacin resulta insignificante si se le compara con la de los niveles inferiores del aparato gubernamental: los funcionarios de los estados y de las comunidades locales pasaron de 4.2 millones, en 1950, a 13.9 millones, en 1986. La administracin rene poderes ms concretos y quiz ms reales que en pases como Francia, debido a que participa ms directamente en la elaboracin de las polticas gubernamentales. Adems, la administracin federal est literalmente duplicada, en cada estado, por una administracin local que goza de autonoma absoluta y que slo depende de las autoridades estatales. Resulta muy difcil delimitar con claridad el mbito de competencia de estas dos administraciones, razn por la cual abundan las fricciones en perjuicio del buen funcionamiento de los servicios. En pases como Francia, a las oficinas especializadas en un problema particular les corresponde una multitud de organismos de variados ttulos: bureaus, offices, agencies, boards, commissions. Con frecuencia, estas oficinas han sido creadas para solucionar algn nuevo problema por medio de mecanismos un poco ms flexibles que
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los de la administracin tradicional, a la que, sin embargo, se parecen mucho y a la que termina por integrarse. En los Estados Unidos, las grandes comisiones independientes de poder reglamentario son ms antiguas que en Francia. Sus importantes poderes son de naturaleza reglamentaria, tanto en el nivel ejecutivo como en el judicial, lo cual resulta una negacin del principio de la separacin de poderes, hecho que les confiere su singularidad. Estas comisiones ejercen cierto control sobre las decisiones del Poder Ejecutivo, con el fin de limitar eventuales abusos. Sin embargo, en lo que respecta al reclutamiento y al estatuto de los funcionarios, los casos de Francia y los Estados Unidos difieren notablemente. El rpido crecimiento de la funcin pblica no dej de tener sus dificultades en el mbito estadounidense; de hecho, la historia del pas se traduce en una serie de tentativas de reformas divergentes que oscilan entre dos sistemas que coexisten sin equilibrarse: la meritocracia y el sistema de los despojos. Aunque en escala ms reducida que antes, este ltimo sigue siendo una caracterstica original, e incluso admirable, del servicio pblico estadounidense: la idea de que un funcionario no debe ser titular en su puesto, y de que la frecuente rotacin del personal es una regla, sobre todo durante los cambios de mayora poltica, permanece muy arraigada en la opinin pblica. La incipiente administracin que, en principio, fue creada a nivel local es, en este sentido, tpica del sistema estadounidense: el control muy directo de los funcionarios. Por experiencia histrica, los estadounidenses sienten una gran desconfianza por la administracin, pues temen que ste se convierta en una burocracia soberana e incontrolable por ende, lo cual significara situarse en el extremo opuesto de la eficacia democrtica, pilar ideolgico del sistema. Hay una ltima caracterstica en lo que concierne, sobre todo, al reclutamiento de personal de mayor rango: la interrelacin entre lo pblico y lo privado, entre lo civil y lo militar. Existen varias razones para ello: en primer trmino, la movilidad de las carreras profesionales, todava bastante real en los Estados Unidos, hace perfectamente normales los ires y venires entre administracin pblica e iniciativa privada; en segundo, la conviccin de que un buen gerente es, por encima de todo, eficaz los milagros que Robert McNamara realizara en la empresa Ford motivaron que el presidente Kennedy lo reclutara como ministro de Defensa-; y en ltimo trmino, la nocin relativamente compartida entre inters pblico e inters privado, simbolizada por la clebre frmula de Charles Wilson, antiguo presidente de la General Motors y ministros de Defensa del presidente Eisenhower: Lo que es bueno para la General Motors es bueno para los Estados Unidos, y viceversa. Sin embargo, esta estrecha relacin entre los aparatos de Estado y de negocios no podra reducirse a meros intercambios de personal. El resguardo de los intereses de
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algunos sectores econmicos es a veces tan directo que en muchos aspectos las estructuras administrativas parecen una prolongacin directa de los aparatos de las grandes empresas privadas. Cuando las administraciones pblicas y privadas manifiestan intereses opuestos entre s, con frecuencia su intervencin se limita a elegir entre varios lobbies, de acuerdo con su peso respectivo. Tres aspectos parecen caracterizar particularmente la administracin estadounidense. En primer lugar, el patronato es todava una elemento constitutivo del sistema, aun cuando se ha establecido un orden de funcin pblica que ha adquirido cada vez ms importancia -sobre todo en el mbito local, durante mucho tiempo rezagado; en segundo, la administracin, particularmente en el nivel federal, no depende de un solo dueo, sino de dos por lo menos: el Ejecutivo y el Legislativo; por ltimo, la administracin es federal y est organizada en varios niveles que corresponden a responsabilidades diferentes. La administracin nacional tambin se dirige, sin duda, hacia la centralizacin; no obstante, funciona simbiticamente con niveles inferiores, y esta disparidad jerrquica no le impide de deber de convencerlos incluso estableciendo alianzas contra otros poderes- para que sigan las orientaciones y las reglas que ella define.

IV .

EL SISTEMA JUDICIARIO

En ningn pas del mundo los tribunales y las profesiones judiciarias desempean un papel tan importante como en los Estados Unidos, un pueblo de litigantes que cuenta con unos 725.000 abogados que justifican su preeminencia -uno por cada 400 ciudadanos, mientras que en Francia hay uno por cada 5,000-, y que son frecuentemente remunerados segn el porcentaje (contigence fee) de daos y perjuicios que hayan logrado obtener. As, los tribunales llegan a conocer, cada ao, ms de 80 millones de litigios o cases, introducidos y juzgados en su aplastante mayora en los estados. La originalidad del sistema judiciario estadounidense se deriva del lugar que ocupa en el Estado y su inmenso poder poltico. As lo destaca Tocqueville cuando llama a su captulo sobre el Tribunal Supremo: Alta categora es la que ocupa el Tribunal Supremo entre los grandes poderes del Estado, y cuando escribe: Lo que un extranjero comprende con gran esfuerzo, en los Estados Unidos, es la organizacin judiciaria. No existe, sin duda, ningn acontecimiento poltico en el que l no tenga que invocar la autoridad del juez; y, naturalmente, concluye que en los Estados Unidos el juez es uno de los primeros poderes polticos. Cuando despus pasa a examinar la constitucin de los tribunales, no les descubre, en primera instancia, ms que atribuciones y hbitos judiciales. A sus ojos, el magistrado parece siempre introducirse en los asuntos pblicos nicamente por casualidad; pero esa misma casualidad se vuelve cotidiana... El juez estadounidense se asemeja as,
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perfectamente, a los magistrados de las otras naciones. Sin embargo, est revestido de un inmenso poder poltico. (...)

SECCIN I. LA ORGANIZACIN JUDICIARIA


La particularidad del sistema judiciario estadounidense se debe a que la lgica del federalismo ha sido llevada al extremo en la estructura jurdica. Como la facultad de legislar haba sido dividida entre el Estado federal y los estados federados, la facultad de juzgar -y de aplicar las leyes federales o estatales- fue impartida entre tribunales federales y estatales, organizaciones judiciarias de un paralelismo absoluto. El sistema judiciario estadounidense es quiz el elementos que ms conserv su condicin de federalista en todo el sistema poltico del pas. El sistema federal y el estatal estn ligados, sobre todo porque la ltima apelacin para ambos se produce frente el Tribunal Supremo. El sistema federal llama ms la atencin de los analistas - es cierto que toma decisiones ms importantes-, pero el estatal ha conservado sus poderes y realizado la mayor parte de las actas judiciarias; el Tribunal Supremo se pronuncia en menos de 200 casos por ao, mientras que a los tribunales estatales corresponde resolver unos 80 millones de casos en el mismo lapso.

Los Tribunales
Este sistema es de una extrema complejidad, lo cual dificulta la tarea justiciable. Las dos jerarquas judiciarias se hallan en competencia permanente, puesto que sus poderes judiciales se enciman; as, cuando ciudadanos de diferentes estados estn en proceso por un desacuerdo con un inters mayor a los 10,000 dlares, pueden elegir entre n tribunal federal y un estatal; por ello, si un ladrn desvalija un banco estatal asegurado por el gobierno federal, se dice que ha violado las leyes federales y las estatales y puede ser perseguido por una u otra jurisdiccin. En otro tiempo, estos casos mixtos se juzgaban casi exclusivamente ante las cortes estatales, y el Tribunal Supremo slo intervena en casacin. Pero desde finales del siglo XIX los judiciales escogen cada vez ms la jerarqua judicial a la que deseen dirigirse -a menudo, con mayor ventaja para las cortes federales-. El sistema judiciario es un campo cerrado donde autoridades estatales y federales luchan por mantener o extender sus poderes; las primeras utilizan su tribunales para oponerse a lo que consideran intromisiones federales, mientras que las autoridades federales apoyan los procedimientos ante sus propios tribunales.

V .

ESTADOS Y COMUNIDADES LOCALES

Los poderes delegados a las instituciones federales son limitados: tal es el principio fundamental. Vistas de cerca, las cosas resultan menos claras. El poder central, desde sus orgenes, es supremo en su esfera de accin; as lo decidi en 1819 el Tribunal Supremo, en McCulloch c. Maryland (4 Wheat 316). Los poderes de los
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estados, segn la nueva Constitucin que sustituye a los artculos de la Confederacin, son tan reducidos como una piel de zapa. En los artculos se indica claramente que cada estado conserva su soberana, su libertad y su independencia. En la Constitucin de 1787 no hay nada de eso. En efecto, los poderes denegados a los estados en el art. 1, sec. 10, son tan precisos como importantes: 1. Ningn Estado celebrar tratado, alianza o confederacin algunos; otorgar patentes de corso y represalias; acuar moneda, emitir papel moneda, legalizar cualquier cosa que no sea la moneda de oro y plata como medio de pago de las deudas; aprobar decretos por los que se castigue a determinadas personas sin que preceda juicio ante los tribunales, leyes ex post facto o leyes que menoscaben las obligaciones que derivan de los contratos, ni conceder ttulo alguno de nobleza. Sin el consentimiento del Congreso ningn Estado podr imponer derechos sobre los artculos importados o exportados, salvo los que sena absolutamente necesarios con el fin de hacer cumplir sus leyes de inspeccin, y el producto neto de todos los derechos o impuestos que establezcan los Estados sobre las importaciones y exportaciones se aplicar en provecho del tesoro de los Estados Unidos; y todas las leyes de que se trata estarn sujetas a la revisin y vigilancia del Congreso. Sin consentimiento del Congreso ningn Estado podr establecer derechos de tonelaje, mantener tropas o navos de guerra en tiempo de paz, celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en peligro tan inminente que no admita demora.

2.

3.

En cambio, son mnimos los poderes que les son otorgados en el artculo 4: Sec. 1. Se dar entera fe y crdito en cada Estado a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los dems. Y el Congreso podr prescribir, mediante leyes generales, la forma en que dichos actos, registros y procedimientos se probarn y el efectos que producirn. Sec. 2.1. Los ciudadanos de cada Estado, tendrn derecho en los dems a todos los privilegios e inmunidades de los ciudadanos de stos. 2. La persona acusada en cualquier Estado por traicin, delito grave u otro crimen, que huya de la justicia y fuera hallada en otro Estado, ser entregado, al solicitarlo as la autoridad ejecutiva del Estado del que se haya fugado, con el objeto de que sea conducida al Estado que posea jurisdiccin sobre el delito.

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Sec. 3.1 El Congreso podr admitir nuevos Estados a la Unin, pero ningn nuevo Estado podr formarse u originarse dentro de los lmites de otro Estado, ni un Estado constituirse mediante la reunin de dos o ms Estados o partes del Estados, sin el consentimiento de las legislaturas de los Estados en cuestin, as como el Congreso. 3. El Congreso tendr facultad para ejecutar actos de disposicin y para formular todos los reglamentos y reglas que sean precisos con respecto a las tierras y otros bienes que pertenezcan a los Estados Unidos, y nada de lo que esta Constitucin contiene se interpretar en un sentido que cause perjuicio a los derechos aducidos por los Estados Unidos o por cualquier Estado individual.

Sec. 4. Los Estados Unidos garantizarn a todo Estado comprendido en esta Unin una forma republicana de gobierno y protegern a cada uno en contra de invasiones, as como contra los disturbios internos, cuando lo soliciten la legislatura o el ejecutivo (en caso de que no fuese posible reunir a la legislatura). Estos poderes son restringidos y limitados. Los Estados Unidos y el Congreso federal son citados en este artculo casi con tanta frecuencia como los mismos estados. En este terreno, la voluntad de los padres de la Constitucin es innegable. Un poco antes de la reunin de Filadelfia, Madison escribi a Washington alegando que l no aceptaba el federalismo ms que como ltimo remedio: si las autoridades locales no fueran tomadas en consideracin en el texto constitucional, no le parecan tiles ms que en un papel subordinado. Incluso en El Federalista, una publicacin propagandstica que pretenda convencer a los neoyorquinos de que los derechos de los estados seran salvaguardados, los verdaderos sentimientos de los constituyentes no dejan de manifestarse. Por ello, Madison se refiere a los estados como gobiernos subordinados (El Federalista, nm. 46). Los estados no seran engaados: la ratificacin fue larga (el ltimo en firmar, Rhode Island, lo hizo hasta 1790) y ardua, como resultado de una condicin: el Estado federal se comprometa a proponer una Declaracin de Derechos o Bill of Rights, que fue ratificada con celeridad en 1791. Es en esta cuestin, y nada ms, donde los estados recobran alguna importancia. La dcima enmienda prev: Los poderes que no son delegados a los Estados Unidos por la Constitucin, o que sta no prohbe a los Estados, son conservados por los Estado... Sin embargo, la enmienda introduce una restriccin al agregar: o por los ciudadanos. Por su parte, las comunidades locales permanecern totalmente ignoradas por la Constitucin federal. Era en la comuna, no obstante, donde Tocqueville adverta la esencia misma del federalismo y la libertad: En la comuna reside la fuerza de los pueblos libres (...). Sin instituciones comunales, una nacin puede contar con un
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gobierno libre, pero no tiene espritu de libertad. As, los estados debieron haber reconocido en su propia Constitucin la existencia institucionalizada de las comunas; pero no hubo nada de eso: los gobiernos subestatales (city, township, county, special district o schoool distiect) se convirtieron en las criaturas de los Estados, sujetas a las obligaciones, privilegios, poderes y restricciones que los gobiernos estatales les imponen, segn la frmula de Thomas Dye en Politics in States and communities. Fue hasta despus de la Guerra de Secesin que lo que estaba en germen desde haca buen tiempo fructific en el reconocimiento jurdico, el ms frecuente modo de legitimacin, incluso el ms convincente, en los Estados Unidos. La interpretacin restrictiva de los poderes municipales fue obra del juez Dillon, de Iowa, en un caso que puso en juego a la ciudad de Clinton. Escribe: Las corporaciones municipales deben completamente sus orgenes, sus poderes y sus derechos a legislatura (estatal). sta les inyecta la vida, sin la cual no podrn existir. Lo que la legislatura crea, tambin puede ser destruido; lo que puede ser destruido, puede se limitado y controlado... (City of Clinton c. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Company, Iowa, 55, 1868). En resumen, las comunas se convirtieron en el punto ms dbil de la organizacin federal, pues no slo deben su existencia legal o financiera a la complacencia de los estados, sino que adems les est prohibido ejercer cualquier autoridad en el nivel superior. La evolucin desde los orgenes es un solo sentido: los poderes de las autoridades subnacionales se han ido restringiendo, en beneficio del gobierno central. La centralizacin es ineluctable; la jerarquizacin, cada vez ms clara. Desde luego, los estados no han abdicado del todo. Pero si han multiplicado sus medios de intervencin, han perdido en cambio la autonoma de su poderes. Se podra decir, incluso que, lo que han conservado de sus poderes de antao ha actuado en contra del mismo federalismo; lo que las autoridades subanacionales han conservado va en detrimento del escalafn inferior; no del superior. As la autonoma de las unidades inferiores, tan admirada por Tocqueville, ha mermado paulatinamente; la centralizacin se entroniza, en principio, en beneficio de la Unin; despus, a favor de los estados.

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SISTEMA POLTICO BRITNICO


Formacin del Gabinet e 4
Como institucin, el Gabinete se remonta a 1553, cuando el Rey subdividi el Consejo Privado en comits especializados, enlazados por Secretarios Privados, quienes le rendan informes sobre los asuntos ah tratados. La denominacin Gabinete se populariza hacia 1680, cuando Carlos II despachaba en estricta reserva con ese Comit de Estado en su gabinete personal. As, frente al numeroso Consejo Privado del Rey, comenz a reconocerse el funcionamiento paralelo de un Consejo de Gabinete. Tal entidad, considerada indispensable por los Monarcas, continu existiendo despus de la Revolucin Gloriosa. Y aunque Guillermo III (1689 - 1702) conserv el principio de libre eleccin de sus Ministros, tal como lo usaba Carlos II, necesitaba congraciarse con el parlamento. No encontr mejor arma para ello que incluir en su Consejo de Gabinete a algunos influyentes parlamentarios. Esta actitud caus recelo y desconfianza en ambas Cmaras, que acusaban al Gabinete de construir una peligrosa camarilla secreta y al Rey de intentar comprar con favores a miembros del parlamento. Tanto es as que en el Act of Settlement (1701), el parlamento no slo prohibi la existencia del Gabinete, sino que lleg al extremo de impedir que un parlamentario fuese nombrado Ministro. Pero, tales prohibiciones resultaron intiles. La prctica de distinguir funciones entre el inmenso Consejo Privado y el gil y reducido Gabinete continuar durante el Reinado de Ana (1702 - 1714), con la tcita aprobacin del parlamento, cuyos miembros eran convocados para integrarlo. Pero Ana incorporaba a su Gabinete a algunos parlamentarios que no eran de su total agrado, demostrando un grado de apertura que permiti suprimirle progresivamente esa imagen de camarilla y asumirlo como un enlace natural entre el Parlamento y la Corona. A esas alturas, sin embargo, todava era un instrumento del gobierno del Monarca. El Gabinete no poda adquirir plena autonoma, ya que el Monarca acostumbraba asistir a las sesiones y presidirlas. Y su influencia era todava determinante (aunque no lo fuese frente al parlamento). La autonoma institucional del Gabinete habr de esperar a un hecho totalmente fortuito. El sucesor de Ana, Jorge I (1714 - 1727), perteneciente a la dinasta Hannover, subi al trono a los 50 aos. Era alemn, no conoca el idioma ingls y pareca exclusivamente interesado en informarse acerca de la poltica menuda de Honnover. Aburrido por su presencia en los debates del Gabinete, resolvi dejar de asistir y solicitarle a sus Ministros un informe escrito de los temas aprobados. As, el Gabinete, sin pretenderlo, logr emanciparse del Rey. Y si bien Jorge II (1727 - 1760) conoca el idioma y prestaba inters al desarrollo de la poltica inglesa, era -segn Adams- un
4 Planas, Pedro. Regmenes Polticos Contemporneos. Pgs. 149-181

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hombre de pocos alcances y mantuvo la prctica de su antecesor. As, tras casi medio siglo de ejercicio autnomo, el Gabinete consolid su posicin y Jorge III, contra sus propios deseos, tuvo que aceptar la prctica precedente, sin ignorar que esta autonoma del Gabinete, compuesto, a su vez, por miembros del parlamento, era un instrumento clava para afianzar la supremaca parlamentaria en el rgimen poltico ingls.

Aparicin del Primer Ministro


En opinin de Hauriou, la figura del Primer Ministro se desprendera de aquellos Ministros favoritos tan caractersticos de la etapa del absolutismo monrquico en Francia como en Inglaterra. En realidad, esta imagen todava no estaba asociada a la funcin ni a la denominacin de Primer Ministro. Cuando surgi la denominacin, el lxico popular quiso satanizar la descollante personalidad del Ministro Robert Walpole, a quien se le homolog con el Premier francs. Cuando Jorge I dej de asistir a las sesiones del Gabinete, era natural que alguno de los Ministros asumiera el liderazgo. En su primer Gabinete, Jorge I nombr a Walpole en un cargo secundario, que le permiti, no obstante, revelar sus cualidades. Y cuando fue ascendido al cargo de Canciller del Exchequer, comenz a desempear personalmente una doble funcin: administrar el Gabinete y conseguir eventuales mayoras en los Comunes. Su largo Ministerio (1721 - 1742) perfil el satanizado membrete de Primer Ministro como una jefatura ministerial implcita, aun cuando el propio Walpole se irritaba al recibir semejante apelativo. En 1733, su jefatura se hizo explcita. Ante la pblica oposicin de algunos colegas del Gabinete a su proyecto de reforma tributaria, Walpole los separ del Ministerio indicndoles que la poltica gubernamental deba ser una sola. Y logr reemplazarlos con Ministros dispuestos a defender su proyecto. Con esta actitud, Walpole afirm el principio de unidad de accin del Gabinete y la preeminencia del Primer Ministro sobre sus colegas. Y si bien las funciones bsicas del Primer Ministro se institucinalizaron con el Ministerio Pitt, formado hacia 1783, todava en 1806 hubo voces en el parlamento indicando que la Constitucin inglesa aborrece la idea de un Primer Ministro. Pero ello, como advierte fraga, era pura retrica. El ttulo de Primer Minister, que hasta hoy carece de estatuto jurdico, tuvo que esperar hasta 1905 para obtener un indirecto reconocimiento legal. Fue en un warrant expedido por Eduardo VII para establecer un orden protocolar en las ceremonias solemnes: al seor denominado Primer Minister le corresponda tomar asiento despus del Arzobispo de Canterbury y de Lord Canciller.

La responsabilidad ministerial y la confianza parlamentaria


El principio de la responsabilidad no apareci como una contrapartida del principio de la irresponsabilidad poltica del Rey, que llevaba, por lo dems, varios siglos de aceptacin. Si el Act of Settlement (1701) dispuso que los Ministros deban dejar

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constancia de su respaldo a las decisiones adoptadas en el Consejo Privado, colocando su firma en las resoluciones, que por el temor que tena el parlamento a los actos que aprobara la camarilla secreta del Rey. Esta refrendacin ministerial, que tardamente subsan el vaco dejado por la irresponsabilidad del Monarca, todava no era asociada con el principio de la confianza parlamentaria. Slo hacia 1742, cuando Robert Walpole dimiti, acusado -entre otros aspectos- de convertirse en un superministro, la Cmara de los Comunes percibi el inmenso poder que tena entre manos para influir o modificar las decisiones polticas del Gabinete. El 28 de enero de 1742, los Comunes rechazaron una iniciativa de Walpole por un voto. Y pocos das despus, cuando Walpole insisti en ella, fue rechazada por un margen mayor: 16 votos. Enfurecido Walpole dimito: haba perdido la confianza, no del Rey, sino del Parlamento. Y se form un nuevo Gabinete, que representase mejor la tendencia poltica expresada en la Cmara. Si la identificacin entre el Gabinete y la mayora parlamentaria todava no asuma la categora de principio constitucional, Jorge II pudo detectar, poco despus, que aquella identificacin era la nica manera de asegurar la eficacia del gobierno. En 1746, rechaz una propuesta de los Comunes para rehacer el Gabinete, porque varios de los Ministros no eran de su agrado. Pero, al carecer de influencia ante los Comunes, tuvo que resignarse a nombrar un nuevo Gabinete, incorporando a casi la totalidad de los Ministros propuestos por la Cmara. El principio constitucional pareca consolidado. Sin embargo, la primera etapa del Reinado de Jorge III, entre 1760 y 1782, implic un intento personal de recuperar los poderes tradicionales del Monarca y de resistir cualquier sometimiento del gobierno al parlamento. Este temporal retroceso lleg a su fin cuando, tras el fracaso de la poltica de Jorge III y la prdida definitiva de las colonias en Amrica, una mocin de censura aprobada en los Comunes oblig a dimitir a su favorito, Lord North. Era ste, en rigor, el primer Gabinete derribado por una censura parlamentaria. Y en su reemplazo, se conform un Gabinete presidido por Pitt, quien gozaba del total respaldo de los Comunes (y no as del Rey). En su largo Ministerio, iniciado en 1783, el propio Pitt hara explcita la figura constitucional de la responsabilidad poltica de todos los departamentos ministeriales ante las Cmaras. Ms tarde, la consagracin de los partidos polticos y la reforma electoral de 1832 consagraran el definitivo predominio de los Comunes sobre la Cmara Alta, convirtindose aquella en el eje de la formacin, el control y la destitucin de los Gabinetes.

La Corona
Aunque considerada una institucin meramente formal, la Corona conserva un conjunto importante de poderes, en gran medida heredados del absolutismo y de aquella etapa primigenia en la que el parlamento careci de potestad legislativa. Si nos atuvisemos ms que a las formas que apenas han cambiado desde la Edad Media, el rey de la Gran Bretaa apareca como un cuasi-dspota, afirma Chastenet. De parecida opinin es Bagehot, aquel mismo que consideraba a la Corona, sin embargo, como una de las partes honorficas del rgimen poltico ingls. Esa aparente contradiccin tan slo puede
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distinguirse al contrastar el contenido de la prerrogativa real -los poderes tericos del Soberano britnico- con la funcin institucional que efectivamente cumple y con los poderes que efectivamente ejerce en exclusiva potestad.

La Prerrogativa Real
La prerrogativa real est compuesta, precisamente, por aquellas prcticas polticas y normativas atribuidas al Soberano y que no han sido restringidas por el parlamento. Segn Blackstone, se trata de la especial preeminencia que el Rey tiene sobre y por encima de las dems personas y fuera del curso normal del derecho comn, por derecho de su dignidad real. Locke vea en ella un poder discrecional del Rey para obrar en bien pblico ah donde callan las leyes. Dicey la consider como un residuo de la autoridad arbitraria, que en determinado momento estuvo en manos de la Corona. Sir Ivor Jennings fue ms especfico: son los poderes remanentes del Rey, sujetos a los estatutos que el Parlamento ha aprobado en virtud de su supremaca. Todd, en cambio, puntualiza las razones de su carcter residual: son aquellos: poderes polticos inherentes a la Corona, no conferidos por ley del Parlamento y que son competencia del Soberano en tanto no sean restringidos o modificados por una ley formal. Finalmente, en su clsico tratado, Wade y Philips asumen que es el conjunto de poderes de la Corona que no le son conferidos por ley, sino reconocidos por derecho comn como pertenecientes a la Corona. Ese conjunto de poderes residuales abarca -efectivamente- campos tan extensos y diversos, que es indispensable catalogarlos en varios mbitos. He aqu un a lista tentativa: I.1. mbito legislativo.- Legalmente, la funcin de legislar reside en el King in the Parliament: el Rey actuando con ambas Cmaras. Le corresponde la iniciativa legislativa y tiene veto absoluto sobre las leyes emanadas del Parlamento. Caso contrario, las sanciona, otorgndoles el Asentimiento Real. Convoca y suspende las sesiones del Parlamento y puede disolver la Cmara de los Comunes. Dicta Decretos Reales, denominados Ordenes en Consejo, y tiene potestad reglamentaria. Los acuerdos de ambas Cmaras tambin requieren sancin real. mbito Gubernamental.- Establece la poltica gubernamental, que es la poltica del Gobierno de su Majestad. Inaugura el perodo legislativo, leyendo un discurso con los lineamientos de gobierno. Nombra al Primer Ministro y, por consejo de ste, al resto de los Ministros. Aplica la ley, como cabeza del Ejecutivo. Preside las reuniones del Consejo Privado, compuesto por miembros del Gabinete. Autoriza la inversin de fondos pblicos y ejecuta los gastos (de acuerdo con las partidas aprobadas por el parlamento). Puede ejercer poderes de excepcin, como responsable de la paz y seguridad del Reino.
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I.2.

I.3.

mbito Judicial.- Es fuente de justicia. Nombra a los altos jueces y a los Lores que conforman el Alto Tribunal de Apelaciones. Se persigue, detiene, absuelve y condena en su nombre. Puede detener un proceso, levantar multas y conmutar penas. Concede apelaciones para delitos graves. Convoca y preside el Comit judicial del Consejo Privado. mbito Administrativo.- Es fuente de todo cargo pblico. Nombra, remueve y destituye a todos los funcionarios del Reino, exceptuando a los oficiales del parlamento. Puede crear nuevos cargos. Nombra a los Pares (miembros de la Cmara de los Lores) y concede ttulos de nobleza, cargos honorficos y condecoraciones. mbito Militar.- Ejerce el mando supremo de los tres institutos armados: Marina Real, Real Ejrcito y Real Fuerza rea. Despacha con los jefes y oficiales de alto rango. Puede nombrar, destituir y ascender oficiales. Confirma las sentencias del Tribunal Militar. mbito Internacional.- Le corresponde dirigir la poltica exterior. Tiene poderes para celebrar tratados, declarar la guerra y concertar la paz. Puede nombrar y destituir a miembros del Servicio Diplomtico. Recibe y acredita a representantes diplomticos. Expide pasaportes a los ciudadanos del Reino. mbito Eclesistico.- Es la cabeza de la Iglesia Anglicana y de la Iglesia Presbiteriana. Nombra a los Arzobispos, Obispos y otras altas dignidades eclesisticas. Convoca y clausura los snodos. Interpreta el sentido de la liturgia, sanciona los cnones y autoriza su promulgacin.

I.4.

I.5.

I.6.

I.7.

Poderes reales y poderes nominales


Tales son los poderes residuales concentrados en la prerrogativa real del Monarca britnico, aunque su ejercicio ha sido trasladado progresivamente a otros rganos del Estado. Formalmente, la Reina gobierna a travs del Consejo Privado y legisla a travs del Parlamento. En los hechos, la Corona ha reducido tanto su poder al grado de convertirse, como acertadamente seala Garca Pelayo, en un mero centro de imputacin de actos. La irresponsabilidad poltica del Monarca y la responsabilidad colectiva de los Ministros, que le impide llevar personalmente ningn acto de gobierno, contribuy a desplazar la gravitacin de las decisiones gubernamentales hacia el Gabinete y, dentro de l, al Primer Ministro. Tanto as que el clebre Discurso de la Reina, donde se esboza la poltica gubernamental, es elaborado por el Primer Ministro. La refrendacin ministerial parece haber sido clave en este traspaso de funciones. As, salvo muy raras excepciones, no hay facultad exclusiva del Monarca. Sus actos requieren el consejo y asentamiento de algn Ministro, especialmente del Primer Ministro.
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Entre esas raras excepciones figura el nombramiento del Primer Ministro, que no requiere refrendacin. Pero, salvo casos muy extraordinarios, la convencin ha establecido que la Reina reconocer como Primer Ministro al lder del partido mayoritario en la Cmara de los Comunes. Formalmente, ella nombra al resto de Ministros, pero quien los elige es, en realidad, el propio Primer Ministro. Y no puede disolver los Comunes, sin previo requerimiento del Gabinete, compuesto por miembros de la mayora parlamentaria: aunque la Reina disuelva la Cmara mediante una Royal Proclamation, ella no decide ni determina la disolucin. Carece totalmente de iniciativa legislativa, atribucin que reside en el Primer Ministro y en los miembros del Gabinete. Por convencin constitucional, concede el Asentamiento Real a toda ley aprobada en ambas Cmaras, con lo cual el derecho de veto ha cado en desuso desde que fue empleado por la Reina Ana en 1707, razn por la cual hoy se considera que, constitucionalmente, el Monarca carece del veto absoluto. La convocatoria al Parlamento, si bien por derecho estatutario (la Triennal Act de 1694) podra realizarse cada tres aos, se encuentra forzada a ser anual por la necesidad de aprobar leyes de vigencia anual, como el presupuesto, los gastos de defensa y la propia Lista Civil, que enumera y autoriza los ingresos y gastos de la Corona. Por convencin, los tratados son negociados por el Primer Ministro y por el Ministro de Asuntos Exteriores y ratificados por el Parlamento. En fin, la poltica exterior y la interna, la poltica de defensa y hasta el nombramiento de altos jueces y de las altas dignidades eclesistica, que formalmente figuran como mandatos suyos adoptados en su Consejo Real, son decididos por el Gabinete. En los hechos, la prerrogativa real est invertida. La Reina puede ofrecer -en estricta reserva- su personal consejo al Gabinete y al Primer Ministro. Y se limita, como apunta Duverger, a firmar unas decisiones que ella no ha adoptado. El derecho estatutario, pero muy especialmente las convenciones, han convertido los poderes reales en autnticos poderes nominales. Le queda, sin embargo, aquella funcin honorfica, que resulta tan importante - en opinin del citado Bagehot- que, sin ella, no sobrevivira el Reino ni tendra estabilidad el rgimen poltico britnico. Se trata de una funcin exclusivamente institucional, alejada del debate poltico, aunque permanentemente atenta a l, pues se gobierna, legisla y juzga en su nombre. En esta funcin, hay cierta frontera indivisa entre la Corona propiamente dicha y la persona del Monarca. Esta distincin tcnica, sin embargo, parece no abrigar mayor inters cuando es la propia persona del Monarca, como encarnacin de la Corona, quien asume indistintamente estas funciones institucionales.

Funcin Institucional de la Corona


Aunque diversos autores suelen discrepar en la clasificacin de estas funciones, relevando alguna ms que otras o distinguiendo entre funciones ms especficas vinculadas a la persona del Monarca, en rasgos generales su labor institucional
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puede agruparse en tres grandes funciones: encarna al Estado, integra al Poder Ejecutivo y es fuente de prestigio y de legitimidad popular. Veamos cada una de ellas: 1. Encarna al Estado.- La Corona expresa la nocin britnica del Estado. Es el vnculo entre los tres poderes: Ejecutivo (King in Council), Legislativo (King in the Parliament) y judicial (King in his Court). Asume la imputacin formal de los actos gubernamentales, legislativos, administrativos y judiciales del Reino. Los procesos penales se instruyen en su nombre. Las fuerzas armadas son las de Su Majestad, al igual que los barcos, aviones o caones. Representa la unidad del Reino (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte) y como cabeza de la Commonwealth, enva mensajes a la comunidad britnica en fechas conmemorativas. Integra el Poder Ejecutivo.- Acta como Jefe de Estado, investido de poder neutral. El Gobierno de Su Majestad tiene al frente a la Leal Oposicin de su Majestad. Vigila la actividad gubernamental y administrativa y se mantiene informado de las decisiones del Gabinete, despachado una vez por semana por el Primer Ministro. Examina previamente el orden del da de las sesiones del Gabinete y puede convocar a los Ministros para conocer o definir asuntos del departamento. Recibe informes sobre los avances de las Fuerzas Armadas, visita regularmente las unidades y rene eventualmente a los Jefes de las tres Armas. Representa la continuidad del rgimen constitucional por encima de los cambios gubernativos y de las controversias polticas y exalta la unidad jurdico-constitucional frente al pluralismo poltico o ideolgico. Recibe a los Jefes de Estado en visita oficial. Fuente de prestigio y de legitimidad.- Smbolo viviente de la tradicin monrquica, expresa la lealtad popular al rgimen constitucional y a la propia historia. Es la fuente del patriotismo britnico y ocupa el espacio emocional que ocupan los hroes, el himno o la bandera de otras naciones. La pompa y el boato lo revisten de particular prestigio e intensa solemnidad, que concitan el inters ciudadano y fortalecen el vnculo entre Monarqua y la poblacin. As, el desfile real en carroza desde el Palacio de Buckingham para abrir las sesiones del parlamento, o el propio cumpleaos de su Majestad, concitan mayor atencin que las sesiones de los Comunes o los mensajes del Primer Ministro. Anualmente atiende a 30 mil personas en los garden parties (al aire libre), concede cerca de 3 mil rdenes, condecoraciones y medallas, visita hospitales e instituciones de caridad y en Navidad se dirige por radio y televisin a los pueblos de Commonwealth.

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EL GABINETE. ORGANIZACIN Y FUNCIONES


En el Reino Unido es clave la distincin entre Gabinete y Ministerio. No hay la homologacin entre ambas entidades que populariz Francia y recogi, entre otros
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pases, el Per. El Gabinete, en razn de sus orgenes (ya explicados), es slo una seccin del gran Ministerio. Formalmente, no tiene estatuto jurdico. Su nacimiento como su organizacin y gran parte de sus actuales funciones, obedecen a una convencin constitucional. Formalmente, tampoco hay actos del Gabinete. En rigor, las medidas adoptadas en l aparecen como si fueran adoptadas por el Consejo Privado de la Reina. Tal peculiaridad nos obliga a familiarizarnos con el Consejo Privado y con el gran Ministerio antes de revisar la organizacin y las funciones del Gabinete.

El Consejo Privado
El Privy Council es el heredero formal de la Curia Regis, que a su vez se desprendi del antiguo Magnun Concilium, organizado para congregar a distinguidos personajes del Reino cuya asesora pudiese ser de enorme vala para el Monarca. Reducidas las funciones de ste, an queda, sin embargo, un sabor de distincin para quienes son nombrados miembros del Consejo Privado. Sus integrantes superan las tres centenas y se renen en ocasiones muy exepcionales. Adems de los miembros del Gabinete y del Speaker de los Comunes, integran el Consejo el Prncipe de Gales, los Arzobispos de Canterbury y de York y el Obispo de Londres, as como historiadores, filsofos, hombres de ciencia y otras personalidades nombradas con carcter vitalicio por la Reina, a propuesta del primer Ministro. Su funcin ms frecuente -si cabe- es la de formalizar, bajo la presidencia de la Reina y con la categora de rdenes en Consejo (Decretos Reales), las disposiciones aprobadas por el Gabinete. En tales casos, las reuniones del Consejo Privado son breves y la participacin de sus miembros es mnima. Cuando cumple funciones ms solemnes, ntimamente vinculadas con el prestigio de la Corona (discurso de acceso al Trono, matrimonio del Soberano, etc.), suele haber enorme concurrencia. La convocatoria formal a los miembros del Consejo Privado sigue a cargo del Clerk (funcionario instituido en el siglo XVI) y deben jurar que conservarn en riguroso secreto los asuntos ah abordados.

El Ministerio
Si puede sorprender que el Consejo Privado albergue en su seno a ms de 300 personas, acaso igualmente nos asombre saber que el Ministerio (Ministry) est conformado por poco ms de 100 personas. Tienen ellos diversos ttulos y funciones, razn por la cual no todos los miembros del Ministerio son, propiamente, Ministros. Conforman el gran Ministerio, adems, numerosos Secretarios Parlamentarios, Secretarios y Subsecretarios de Estado, as como los Civil Lords, los Law Officers y los Secretarios Privados. Y entre los Ministros, hay una importante subdivisin entre quienes integran el Gabinete (Ministers of Cabinet) y quienes no (Ministers not in the Cabinet). Pero no hay costumbre de congregarlos a todos en una gran sesin. De ah que suela afirmarse respecto a los actos del Ministerio, parafraseando una sentencia bblica, que la mano izquierda del Ministerio nunca sabe lo que hace su mano derecha. El Gabinete resulta el enlace obvio entre todos estos Funcionarios.
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Desde 1946, por disposicin del Minister of the Crown, Trasnfer of Functions Act, la composicin y organizacin de los departamentos ministeriales se realiza por simple Order in Council, vale decir, por iniciativa del propio Gabinete. Ello explica su progresivo incremento: hacia esa fecha tena 76 miembros y, siete aos despus, subi a un total de 89. Y todos ellos son, por convencin (y no por ley), miembros del parlamento. Los ttulos no deducen una necesaria jerarqua interna, aunque por sus funciones -y por asumir la responsabilidad del departamento ministerial- surgen evidentes categoras internas. Los cuatro Law Officers, por ejemplo, son los consejeros jurdicos de la Corona (y del Gabinete), suplen la funcin del inexistente Ministerio de Justicia e integran, al mismo tiempo, el Poder Judicial. Los Secretarios Parlamentarios son adjuntos de un Ministro o de un Secretario de Estado y suelen ser dos por cada departamento. Y los Secretarios Privados son parlamentarios encargados de dirigir los asuntos internos de cada departamento. Adems, hay cuatro departamentos que son responsables ante el Ministro de Asuntos Escoceses. Y existen cargos o funciones de carcter residual, asumidos y mantenidos por tradicin, como el Lord del Sello Privado (que guarda el sello real), el Paymaster General, el Primer Lord del Almirantazgo, el Lord Presidente del Consejo (Privado) y el Canciller del Ducado de Lancaster. Todos ellos pueden ser considerados Ministros no departamentales. Hay tambin Ministros sin cartera, dispuestos a ejercer cualquier funcin eventual que el Primer Ministro les asigne. Por sus funciones, el Ministerio ha sido clasificado en tres grandes grupos: el de los junior Ministers (Subsecretarios de Estado y Secretarios Parlamentarios ), el de los seniors Ministers (Ministros, Secretarios de Estado y consejeros jurdicos) y el de los Secretarios Privados, que carecen de rango ministerial aunque comparten el principio de la solidaridad ministerial. Y desde la Ministers of the Crown Act (1937), que puso lmite a la participacin de los Comunes, se ha considerado un cupo para los Lores en el Ministerio y -por derivacin- en el Gabinete.

El Gabinete
Se ha sealado ya que el gabinete carece de organizacin legal y de estatuto jurdico. Su carcter convencional adquiri presencia nominal por vez primera en la Ministers of the Crown Act (1937), tan slo para asignarle a sus miembros una retribucin anual de cinco mil libras esterlinas. En consecuencia, la determinacin de qu Ministros, Secretarios de Estado o Secretarios Parlamentarios habrn de constituir el Gabinete corresponde exclusivamente al Primer Ministro. Al mismo tiempo que elige a la totalidad del Ministerio, indica quines de ellos integrarn su Gabinete. La Reina, en ambos casos, se limita a formalizar el nombramiento. Sin embargo, puede considerarse -tal como lo hace acertadamente Manuel Fraga- que hay una tendencia por la cual algunos departamentos conforman casi siempre el Gabinete, mientras que otros no lo conforman nunca. Esa tendencia est determinada por funciones consideradas ineludibles, como Hacienda, Asuntos Exteriores y Defensa.

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El nmero de miembros del Gabinete tambin es potestad del Primer Ministro. Entre 1900 y 1914 hubo un promedio de 18 miembros; ltimamente, ha oscilado entre 20 y 26. En tiempos de guerra, ha cedido paso a un reducido War Cabinet, como sucedi con los que presidieron Lloyd George (entre cinco y siete miembros), Chamberlain (entre ocho y diez) o Churchill (entre cinco y nueve). A su interior, el Gabinete conoce todava una subdivisin: es el denominado Inner Cabinet, ltimo reducto de los Ministros clave, encargado de elaborar la poltica general del Gabinete. Externamente, consta de brazos auxiliares: el Cabinet Office (prepara la agenda del Gabinete y los documentos a debatirse), los comits permanentes (defensa, asuntos legislativos, poltica econmica) y los comits especiales (para estudiar un problema especfico). Misin principal e intransferible del Gabinete es gobernar y conducir, en nombre de Su Majestad, la poltica interior y exterior del Reino. Para ello, ejerce las siguientes atribuciones: a) Determina la poltica gubernamental y la somete, bajo responsabilidad solidaria, al parlamento; b) Concentra la iniciativa legislativa y determina la agenda de debates del parlamento; c) Propone -para su nombramiento definitivo- a los principales funcionarios pblicos (incluyendo a jueces y dignidades eclesisticas) y ejerce el control de la Administracin Pblica; d) Garantiza la unidad interna del Ministerio y su cohesin con la mayora parlamentaria. Durante el perodo de sesiones del Parlamento, el Gabinete se rene dos veces por semana, bajo la presidencia del Primer Ministro, quien tiene la potestad de convocarlo a reunin extraordinaria. Cualquier otro miembro del Ministerio puede, eventualmente, ser invitado para rendir informes, participar en el debate, prestar asesora o colaborar en la confeccin de determinada poltica especfica, si es que as se lo solicita el Primer Ministro. En las sesiones del Gabinete hay estricta reserva, ratificada mediante una ley, que prohibe publicar documentos de uso interno en las sesiones del Gabinete. Y por convencin constitucional, que explica el formal funcionamiento del Consejo Privado y la inclusin, en l, de los miembros del Gabinete, la Reina ha sido excluida de las sesiones. El carcter estrictamente deliberativo de sus reuniones y el ejercicio de la responsabilidad colectiva ante el parlamento explican esta tradicional exclusin.

El Primer Ministro
Considerando antao como un simple primus inter pares, la gravitacin del Primer Ministro en el Gabinete se ha acrecentado de modo tal que ha sido considerado en los hechos- como una suerte de monarca electo, aun cuando formalmente no tenga estatuto jurdico. Su nombramientos es automtico. Se reconoce como tal al lder de la mayora parlamentaria, apenas sta es conseguida en una eleccin general. Solamente en casos muy excepcionales, cuando ningn partido obtiene mayora o cuando esa mayora carece de un lder indiscutible, el Monarca puede intervenir y
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ejercer un poder discrecional en la seleccin del Primer Ministro. As sucedi en 1894, cuando la Reina Victoria prefiri a Rosebery en lugar de Harcourt; en 1923, cuando Jorge V prefiri -dentro del Partido Conservador- a Stanley Baldwin antes que a Lord Curzon; y en 1931, cuando el mismo Jorge V encarg a Mac Donald , pese a la dimisin de su gabinete, formar un gobierno de coalicin nacional. En contraste con la tpica regla parlamentaria, el Primer Ministro britnico no cumple un trmite de investidura ante las Cmaras. La investidura se produce, con plena solemnidad, ante el Monarca, quien previamente lo convoca a una audiencia especial. En rigor, tampoco hay nombramiento oficial como Primer Ministro. Por la tradicional importancia recada en la gestin econmica, se le denomina First Lord of the Treasury (Primer Lord del Tesoro), cargo creado en 1714 y luego asociado a la figura del Primer Ministro. Tras darle este nombramiento, la Reina la encomienda formar su gobierno (el Gobierno de su Majestad). Para aceptar, el nominado no necesita pronunciar palabra alguna. Basta con arrodillarse y besar la mano del Monarca, en seal de asentimiento y de fidelidad a la Corona. Finalmente, en virtud del origen popular y de la supremaca poltica de los Comunes, ha quedado establecido por convencin que el Primer Ministro provendr de esa Cmara. La preferencia de Baldwin frente a Lord Curzon (1923) y de Churchil antes que Lord Halifax (1950), permitieron ratificar esta principio. El ltimo Par que ejerci la jefatura del Gabinete fue Lord Salisbury (1900 - 1902). El Primer Ministro, tal como lo sostena Bagehot, est a la cabeza de las partes eficientes: Gabinete y Cmara de los Comunes. Pues bien, como lder de la mayora parlamentaria y autntico director de las labores gubernamentales, cumple las siguientes funciones: a) Es el enlace entre la Corona y el Gabinete; b) Elige a los Ministros y a quienes integrarn el Gabinete, proponiendo sus nombres a la Reina; c) Es responsable ante el parlamento y la Corona de la unidad del Gabinete y ejerce un decisivo influjo en asuntos de legislacin poltica exterior, poltica de defensa y seguridad interior; d) Personifica al gobierno a su mayora parlamentaria ante la opinin pblica; e) Es el director estratgico del partido poltico mayoritario y de los trabajos que ste realiza en las Cmaras.

La responsabilidad poltica del Gobierno


Como es natural en los regmenes parlamentarios, el gobierno asienta sus funciones sobre la responsabilidad de sus actos ante la Cmara de los Comunes y a condicin de mantener la confianza a sta. Pero la responsabilidad poltica del Primer Ministro, en este caso, resulta incorporada o sobreentendida con la responsabilidad del Gobierno. En rigor, la censura es colectiva. Como no se personaliza, se dirige al Gobierno en general, en toda su extensin, incluyendo al gran Ministerio y a los puestos de coordinacin y enlace, como los llamados Secretarios Parlamentarios. Por lo dems , en virtud de esta responsabilidad colectiva de los miembros del Gobierno,
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prcticamente ha cado en desuso la censura a un solo Ministro que, de producirse -por la referida solidaridad- podra motivar la cada del Primer Ministro y del Gabinete en su conjunto, como veremos ms adelante, al abordar los instrumentos de control. Por el momento, en este acpite debe entenderse que el criterio de responsabilidad poltica no se deriva slo de la expresin de la oposicin, sino de las expresiones tcitas de confianza que deben existir entre el Primer Ministro y los miembros del gobierno, como entre aqul y su bancada parlamentaria o la dirigencia de su partido. La dimisin de Gladstone en 1894 por desacuerdo pblico con la bancada de su partido y las reuniones de los primeros ministros Neiville Chamberlain y Margaret Thatcher, ambos despus de recibir la confianza del parlamento, confirman la trascendencia de esta nocin. En 1940, Chamberlain renunci porque aun cuando su partido lo apoy para evitar que prospere una mocin de censura presentado por la oposicin, l saba que haba perdido el apoyo de un importante sector de su partido, que tena mucha influencia en la Cmara, al grado que algunos se abstuvieron y no votaron a su favor. Y en noviembre de 1990, reunido el numeroso grupo parlamentario conservador (372 diputados) para renovar a Margaret Thatcher en la direccin del partido, le sali al frente, como contendor, un diputado que liberaba el ala moderada, crtica a muchas de sus posiciones. Efectuada la votacin (voto secreto), Thatcher no logr la mayora reglamentaria y tena que ir a una segunda votacin (que de hecho ganara), pero ella consider que era una humillacin y una muestra de falta de confianza hacia su gestin. En consecuencia, renunci a participar en la segunda vuelta y renunci as, tambin, al propio cargo de Primer Ministro. De mismo modo, es tambin una prctica -establecida ms en funcin del compromiso con el Gobierno y el Primer Ministro- que los Ministros, en forma individual, asuman la responsabilidad poltica por los actos de su sector, a fin de librar de responsabilidad al propio Gobierno. Si, por ejemplo, algn funcionario de un Ministerio comete un grave error o causa algn perjuicio a la imagen poltica del Ministerio, el Ministro debe reconocer pblicamente este error y asumir la responsabilidad ante el parlamento, aun cuando no haya estado informado del acto y deber explicar de inmediato a la representacin qu medidas correctivas piensa adoptar, si fuere el caso. Pero si adems, el Ministro desaprueba el acto cometido por aquel funcionario, esta reprobacin -sea pblica o privada- no lo exime de la responsabilidad constitucional ante los Comunes, por ms apto y competente que fuese el Ministro. Ejemplo notable de ello fue la renuncia de Lord Carrington al Ministerio de Asuntos Exteriores en 1982, apenas se produjo la intervencin del Ejrcito y la Marina argentinas en las Islas Malvinas, considerndose incapaz de continuar en el portafolio por no haber previsto o evitado con anticipacin un acontecimiento de esa magnitud. Hay interesantes excepciones al principio de unidad y coherencia entre los principios del Gobierno, que presupone la responsabilidad colectiva. En primer lugar, sin no hay acuerdo en algn punto extremadamente delicado (temas de la Unin Europea, por ejemplo), suele
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dejarse ciertas autorizaciones tcitas para emitir opiniones particulares. Sirve para facilitar que afloren en forma pblica, ordenada y sin sobresaltos, las dos alas o tendencias que suelen formarse durante el Gobierno. Este pronunciamiento slo ser vlido siempre que se produzca antes de adoptarse una medida; caso contrario, si despus conserva la discrepancia, sobreviene la renuncia del Ministro y tendr que canalizar crticas al interior del grupo parlamentario. Tambin estn los denominados asuntos abiertos al debate, donde an no hay una posicin asumida y se deja en libertad a los Ministros para emitir pronunciamientos u opiniones personales. Ello sucede en asuntos de especial controversia o en materias que han sido objeto de una comisin de encuesta o estudio, sea a travs de los Green Papers o los White Papers, precisamente para recoger propuestas.

El shadow cabinet
El Gabinete en la sombra (shadow cabinet), aunque es propiamente un Gabinete paralelo, no ejerce labores de gobierno. Constituye el contragabinete, formalmente conocido como la Leal Oposicin de Su Majestad. Obedece a la tradicional estructura bipartidista del rgimen britnico y ya se institucionaliz a mediados del siglo pasado, aunque su carcter legal debi esperar hasta la Ministers of the Crown Act de 1937, que consagr un sueldo oficial para el jefe del Gabinete en la Sombra o Lder de la Oposicin, cargo que necesariamente recae en el lder del principal partido opositor. Est conformado por los principales dirigentes del partido opositor. Si ha ejercido funciones gubernamentales y luego perdido las elecciones, es costumbre conservar la composicin del ex gabinete hasta que se produzcan cambios de gravitacin al interior de la dirigencia del partido. Se divide en el mismo nmero de Ministros que corresponden al Gabinete en funciones, en virtud de lo cual cada Ministro en ejercicio tiene el control directo y permanente de un Ministro en la sombra. La funcin de esta shadow cabinet, adems de oponerse oficialmente al gobierno y de canalizar sus cuestiones hacia el electorado, consiste en mantener sistemticamente informada a la oposicin de los asuntos gubernamentales para tenerlo preparado en la eventualidad de que asuma funciones de gobierno. Si el partido opositor gana la eleccin, la composicin del nuevo gabinete suele tener muy pocas sorpresas. As como el Lder de la Oposicin es el virtual Primer Ministro, as el shadow cabinet se perfila como el nuevo equipo de gobierno. Otras funciones que cumple esta institucin tpicamente anglosajona son asegurar canales efectivos para el ejercicio del pluralismo y de la oposicin poltica y permitirle en tiempos de crisis o de confrontacin blica que requieren unidad nacional, ofrecer inmediata asesora al Gabinete oficial.

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EL PARLAMENTO BRITNICO
Composicin y funciones
Por el carcter flexible de la Constitucin britnica, el parlamento concentra en sus manos un supremo poder, inimaginable en la organizacin constitucional de otras naciones. Es conocida la vieja frase que resume su gran poder: que el parlamento britnico puede hacer cualquier cosa, excepto convertir a un hombre en mujer. Mediante una ley puede, en efecto, abolir la Monarqua, destituir a todos los jueces o prorrogar su mandato treinta aos. No se concibe un acto inconstitucional del parlamento britnico. Acaso por ello, un estudioso norteamericano como Burgess lleg al extremo de considerar al gobierno parlamentario ingls como un gobierno limitado. Lo que ordene el parlamento sera lo constitucional. Como se apreci al abordar la formacin histrica del parlamento ingls, ste se compone de dos Cmaras: la de los Lores y la de los Comunes. Hasta 1911 conformaban un bicameralismo perfecto, en cuanto ambas congregaban anlogas atribuciones. Pero, ya en esa fecha, el prestigio popular de los Comunes y su relacin ms intensa con el Gabinete, relegaba a la Cmara de los Lores, aristocrctica -y no electiva- en su origen, a un evidente segundo plano. Con la Parliament Act de 1911, posteriormente afianzada por otra similar expedida en 1949, el parlamento britnico constituye un bicameralismo imperfecto, como se deduce del predomino de los Comunes en materias tan vertebrales como la legislacin o el control poltico del Gabinete. Pero, ambas actan sintindose necesarias y complementarias. En rigor, la gravitacin de los Comunes sobre los Lores es mayor en el uso de mecanismos de control parlamentario que en el propio procedimiento legislativo. Ambas Cmaras gozan, por cierto, de la posibilidad de negar confianza a un Ministro, rechazar una iniciativa gubernamental y de interpelar y censurar al Gabinete; pero, por prctica aceptada, y debido a la preminencia poltica de los Comunes, estos instrumentos, si fuesen aplicados con xito en la Cmara de los Lores, no obligan a la dimisin. Quedan tan slo, como instrumentos de expresin y protesta ante la opinin ciudadana (y, finalmente, ante los propios Comunes), que no es poca cosa, habida cuenta de la mesura y del ganado prestigio que caracteriza al desempeo de los Lores. El mandato del parlamento es de cinco aos, si no median elecciones anticipadas. Hasta 1911, haba sido de siete aos. Se considera como mandato a las funciones que ejercen ambas Cmaras, a raz de la eleccin de los Comunes, pese a que la composicin de los Lores -en su mayora hereditaria- es prcticamente invariable en cada nuevo parlamento. La duracin de la sesin anual oscila ente 170 y 190 das en tiempos normales, si bien resulta una excepcin -por ser ms continua e intensa37

la primera sesin anual de cada nuevo parlamento. Adems de sus funciones tradicionales como las de legislar y llevar el control de los actos gubernamentales, ambas Cmaras proveen de miembros al Gabinete y a la totalidad del Ministerio. Aunque ninguna ley lo establece , se respeta el principio del origen parlamentario de los Ministros como una convencin constitucional inamovible. As, cuando Churchill nombr Ministro de Trabajo a Bevin, un viejo sindicalista que no era parlamentario, inmediatamente se le dej vacante una circunscripcin para que asumiese -simultneamente- el cargo de parlamentario. Es convencin, aunque establecida este siglo, que el Primer Ministro saldr de los Comunes. Y por la Ministers of the Crow Act (1937), se obliga a reservar un porcentaje de puestos en el Gabinete y en el Ministerio a los miembros de la Cmara de los Lores. Para familiarizarnos mejor con el funcionamiento de ambas Cmaras y del Parlamento en su conjunto, hemos optado por explicar, en primer trmino, la composicin y peculiaridad de cada una de ellas y, luego, el procedimiento legislativo y las funciones de control gubernamental que ambas ejercen para as obtener una imagen global no slo del parlamento britnico, sino de las diferencias reales entre ambas Cmaras.

CMARA DE LOS LORES


La Cmara est compuesta por 1, 194 miembros, proporcin incrementada notablemente en este ltimo siglo. Al convocarse el Parlamento Modelo (1295), hubo un aproximado de 190 Lores, proporcin conservada hasta la Revolucin Gloriosa (1689). Jorge III, deseoso de influir personalmente en las Cmaras, apel a su potestad de nombrar Lores y termin su Reinado, en 1830, con una Cmara Alta de 400 miembros. Al iniciarse el siglo XX podan contarse cerca de 600. Y llegaban a 873 hasta 1958, ao en que entr en vigor la Life Peerages Act, que permiti el nombramiento de Pares Vitalicios, incluyendo el acceso de la mujer a la privilegiada Cmara. Este importante reconocimiento, indirectamente predispuesto en la referida ley, permiti que ya en 1960 hubiesen cuatro damas integrando la Cmara de los Lores: la Marquesa de Reading y Presidenta del Servicio Voluntario Femenino de Defensa Civil; la Baronesa de Ravensdale, que era Vicepresidenta de la Asociacin Nacional de Clubes de Seoritas; Catalina Elliot, ex Presidenta de Unin Nacional de Asociaciones Conservadoras; y Barbara Wooton, la nica laborista, ex profesora de Ciencias Sociales en la Universidad de Londres. Los Lores tienen diversos orgenes. En primer termino, existen dos clases de Lores: los Lores Espirituales y los Lores Temporales. Los Lores Espirituales tienen acceso a la cmara por derecho propio, en numero fijo de 26: dos Arzobispos (Canterbury y York), tres Obispos (Londres, Durham y Winchester) y otros 21 Obispos de la Iglesia Anglicana, segn orden de antigedad en su nombramiento. A su vez, los Lores Temporales pueden provenir de la nobleza hereditaria, de ttulos conferidos por la Reina que habilitan el ingreso a los Lores o por recibir un nombramiento como Par
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Vitalicio o como Lord jurdico, cargo tambin vitalicio. El orden de precedencia en la Cmara lo encabeza el Prncipe de Gales y obedece a la prelacin de los ttulos de nobleza. Si no hay herencia masculina, la paira hereditaria se pierde. Tambin pueden renunciar a su derecho, anunciando que no les interesa asistir a la Cmara. En cuantos los Lores jurdicos (o Lores de Apelacin), el cargo fue creado en 1876 para que asuman en forma especializada las funciones judiciales de la Cmara. Este nombramiento suele recaer en magistrados en cierto tiempo en un alto cargo judicial o en experimentados abogados con mas de quince aos de ejercicio profesional. Los Lores nombrados en forma vitalicia, se han incrementado proporcionalmente, y han conferido mayor dinamismo y vitalidad y mayor pasin poltica a esta Cmara. Por convencin, se incluye a los ex Primer Ministros, a otros Ministros de destacada actuacin y a Gobernadores Generales y a figuras de dimensin nacional, como lideres descollantes en los Comunes, generales gloriosos y hombres de ciencias y de letras. Adems, la Life Peerages Act ha sido usada con enorme frecuencia por los gobiernos. En sus treinta aos de vigencia (1958 1988) ha permitido efectuar un total de 553 nombramientos ( sin incluir a los Law Lords), que implica algo asi como la mitad de miembros de la Cmara, si es que no se tratase de personas mayores y se les pudiese congregar en una misma sesin. De ese total de pares vitalicios, 233 eran laboristas, 145 conservadores, 25 social liberales y 150 neutrales (crossbenchers). Por periodos, los nombramientos correspondieron: 65 a Macmillan/Home (1958 1964), 141 a Wilson (1964 1970), 46 a Heath (1970 1974), 139 a Wilson/Callaghan (1974 1979) y 162 a Thatcher (1979 1988). As en trminos globales, la Cmara de los Lores registraba en 1995 un total de 1, 168 pares temporales (descontado a los pares espirituales), 769 de los cuales eran hereditarios y 399 vitalicios, incluyendo a los 24 Lores jurdicos. La numerosa membreca de esta Cmara es nominal, porque slo suelen asistir a ella entre 150 y 320 Lores (como mximo). Si todos los lores concurrieran, no entraran juntos en la sala de sesiones. Tienen enorme libertad para el debate, son tiempos restringidos. Preside la Cmara el lord Canciller (Lord High Chancellor), quien a la vez integra el Gabinete y es presidente de la Judicatura de gran Bretaa. Es nombrado por la Reina, a propuesta del Primer Ministro. Segn una antigua tradicin medieval, establecida cuando la lana era la principal riqueza de Inglaterra, el Lord Canciller toma asiento en el incomodo Woolsack (saco o costal de lana). Puede votar, pero no tiene voto decisorio. Si est ausente, preside el Chairman of Committees, que preside los Comites de toda la Cmara. El lord Canciller no tiene autoridad para cortar los debates ni para llamar al orden no para dirimir votaciones (diferencia sustantiva con los Comunes), en razn de la distincin y honorabilidad de los miembros de la Cmara. Y al intervenir, los Lores no se dirigen al Lord Canciller, sino a Sus Seoras y hablan aludiendo al trono, como si la Reina estuviese presente. Las votaciones, incluso, suelen ser poco frecuentes y se reducen a la frmula: content o not
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content. Los Lores que no desean ser asociados con determinada posicin poltica o con determinado partido se sientan a los costados (cross-benchers). La cmara Alta cumple tres grandes funciones: judiciales, legislativas y de fiscalizacin o control gubernamental. Estas dos, que son funciones compartidas con los comunes, sern tratadas por separado. En cambio, la funcin judicial es de su exclusiva potestad. Hasta antes de 1948 mantuvo competencia sobre los pares acusados de delitos graves (como traicin o felona), privilegio que fue suprimido en el Criminal Justice Bill (1948). Y su actuacin en el famoso impeachment, juzgando a las personas acusadas por los Comunes por altos crmenes, tambin ha desaparecido, por cuanto el procedimiento criminal del inpeachment ha cado largamente en desuso, tras ser sustituido por la responsabilidad poltica de los Ministros. Su actual competencia jurisdiccional se circunscribe a actuar como Supremo Tribunal de Apelacin, ltima instancia en los procesos civiles y penales. En teora, todos los Lores tienen derecho a intervenir en esta funcin judicial, peor, es convencin constitucional, que , cuando la Cmara se rene como Tribunal Supremo, el resto de miembros se abstiene de asistir y deja esta funcin en manos de los Lores Jurdicos, del Lord Canciller (que tambin suele ser un jurista), y de otros cuantos que se encuentren autorizados. Para el efectos, acta a travs de dos comisiones: el Appeal Committee y el Appelatte committee.

CMARA DE LOS COMUNES Desde la eleccin de mayo de 1997, segn acuerdo de la Cmara aprobado en 1995, el nmero de diputados es de 659. Hasta la eleccin de abril de 1992, la cmara estuvo compuesta por un total de 651 diputados, distribuidos entre Inglaterra (524 diputados); Escocia (72 diputados), Gales (38 diputados) e Irlanda del Norte (17 diputados). La nueva distribucin concedi ocho escaos adicionales, distribuidos de este modo: cinco para Inglaterra, dos ms para Gales y uno ms para Irlanda del norte, con lo cual los dos ltimos suman 40 y 18 diputados, respectivamente. Como sucedi recientemente con este ligero incremento de la representacin, la distribucin en escaos y la redistribucin de su total suelen adaptarse e incrementarse en proporcin de la poblacin electoral cada doce o quince aos (como mximo), y es tarea asumida por la Comisin permanente de Demarcacin de la propia Cmara. En 1918, al aprobarse la Representation of the people Act, la Cmara tena 707 representantes. Con la separacin de la Repblica de Irlanda en 1922 (y de sus 105 representantes), se redujo a 615, incluyendo a los 13 de los seis condados que forman Irlanda del Norte. Aquel nmero fue incrementndose progresivamente. Hacia 1980 por ejemplo, la cmara de los Comunes tenia 635 miembros. El nombre oficial que reciben es el de Miembros del Parlamento (MPs). El cargo es irrenunciable, aunque
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se pierda el escao al aceptar un cargo menor que dependa de la Corona. En tal caso, como por fallecimiento o al recibir un titulo que le asigna una banca en la Cmara de los Lores, la circunscripcin (unipersonal) queda vacante y debe realizarse una eleccin parcial para llenar la vacancia. A mediados de 1995 haba entre ellos, 63 mujeres, tres de origen asitico y tres de origen africano. A diferencia de los Lores, la Cmara de los Comunes est totalmente determinada en su funcionamiento por la organizacin de los dos partidos mayoritarios: el que ejerce funciones de gobern y el que asume la Leal Oposicin de su Majestad. La estructura de la House of Commons, donde se realizan las sesiones (ubicadas, al igual que la House of Lords, en el interior del palacio de Westminster), se compone de dos conjuntos de bancas frontales (front benches) y, medio de ellas, acta el Speaker o Presidente de la Cmara. A la derecha del Speaker, se ubica la bancada del gobierno, con los miembros del Gabinete en primera fila; y a su izquierda, los miembros de la oposicin. Los miembros de los dems partidos se sientan distantes del Speaker, al final de ambas bancas transversales. A su vez, en las bancas delanteras de cada grupo se sientan los Ministros del Gobierno y los integrantes del opositor shadow cabinet. Esta estructura permite, por tanto, que el Primer Ministro tenga exactamente al frente suyo al Lder de la Oposicin. Finalmente, los nuevos parlamentarios, los menos experimentados, se sitan en las bancas ms altas, que son las ltimas de cada grupo. Se les denomina back-benchers y sus intervenciones son muy escasas, aunque siempre estn atentos a los debates y a las directivas emanadas de su partido, particularmente de los denominados whips. Pese a su nombre, el Speaker no es un orador. Lleva esa denominacion desde tiempos antiguos, cuando era el encargado de hablar con el rey e informarle las peticiones de la Cmara. Actualmente, contina como vocero y portavoz autorizado de todos los grupos parlamentarios que integran la Cmara. Por tal razn, cuando es elegido asume una posicin neutral y se distancia de la organizacin y de las directivas de su partido. Su eleccin se realiza por unanimidad derivada de un acuerdo entre los principales partidos y suele pedrsele que s mantenga como Speaker en forma permanente hasta su voluntaria dimisin o su muerte. El cargo puede recaer en un miembro del partido opositor. Por convencin constitucional, la Cmara no puede funcionar en ausencia de Mr. Speaker, aunque se han previsto casos de suplencia. No puede pronunciarse sobre asuntos de fondo y normalmente no habla ni vota. Se limita a presidir la Cmara pero no tiene por voto dirimente; y en tal caso, no necesita fundamentar su opinin. No usa campanilla ni mazo y le basta levantarse de su asiento para restablecer el orden. Ocupa un lugar de privilegio en el protocolo oficial, tiene su residencia en el parlamento y es el principal smbolo de la tradicin parlamentaria inglesa. Adems de administrar la Cmara, su principal funcin es proteger el derecho de las minoras en el parlamento. Tiene enorme autoridad en los debates. Ejerce funciones de arbitro entre los dos grandes partidos, decide las cuestiones de orden y procedimiento parlamentario,
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determina si un proyecto de ley es de naturaleza financiera y, desde 1934, nombra a los presidentes de las comisiones. Puede suspender un debate mediante el closure y, si hay desorden, est facultado para disolver la sesin o para encerrar, en una celda ubicada en la torre del Big Ben, a un parlamentario indisciplinado y rebelde. Otra institucin tpica del parlamento britnico es el whip (ltigo), encargado de mantener la disciplina partidaria en cada grupo parlamentario. La denominacin whip proviene de la caza de zorros, donde se apelaba al ltigo para evitar que el perro de caza pierda la ruta. Tambin la cmara de los Lores tiene un whip, aunque su incidencia carece de la gravitacin del whip de los Comunes. Pero, en ambos casos, hay un Jefe Whip del gobierno y un Jefe Whip de la oposicin, que reciben un sueldo especial. Se les denomina Jefe Whip porque tiene a su cargo unos asistentes, conocidos como juniors whip, quienes coordinan la disciplina con determinados subgrupos de su bancada partidaria. Ellos aseguran el qurum de las sesiones y coordinan las agendas y los temas a debatir. As, el Jefe Whip del gobierno, que usualmente lleva el titulo de Secretario del Tesoro, es directamente responsable ante el Primer Ministro de asegurarle mayora en los debates, mientras que el Jefe Whip de la oposicin es responsable ante el lder de la oposicin, a quien debe proporcionarle informacin anticipada del programa legislativo del gobierno y de la agenda parlamentaria de cada semana. Cuando algn miembro de los Comunes recibe una sancin disciplinaria de su partido, se le considera en situacin de whip draval of the whip, porque el whip deja de coordinar con l. Los whips cumplen un rol muy activo en los debates: coordinan a los jefes de la fila con los backbenchers. Son muy raros los debates libres, con votaciones sin instruccin oficial (whips off). La cmara de los Comunes ha vencido progresivamente la tradicional resistencia a organizar su trabajo legislativo a travs de comisiones parlamentarias. Comisin tpica en ambas Cmaras ha sido el Comitee of the Whole House, especie de comisin plenaria en la que tienen acceso todos los miembros de la Cmara (excepto el Speaker), lo cual constituye seala Jimnez de Parga un contrasentido. Asi se organiza hasta hoy la importantsima Comisin de Presupuesto y la no menos importantes (Standing comittes), que se renen matinalmente tres veces por semana. Tienen funciones muy restringidas y estn compuestas por un mnimo de quince y un mximo de cincuenta Comunes, salvo el Gran Comit Escocs, compuesto por los 72 parlamentarios escoceses. Junto a ellas tambin existen, desde 1966, las denominadas Comisiones Especiales son renovables en cada legislatura y, aunque se les siga denominando as, tienen ganada la naturaleza de comisiones Permanentes. Es el caso de 42 comisiones, entre ellas: la Comisin de cuentas (que revisa la ejecucin del presupuesto), la comisin de la Comisin de Igualdad de Oportunidades, la Comisin para el Control de la Legislacin Delegada y la nunca descuidada Sesional Select Commitee on Kitchen and refreshment Rooms, encargada de revisar el men de la Cmara.
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EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
La iniciativa legislativa reside en el gobierno y en los miembros de ambas Cmaras. Los proyectos de ley pueden ser pblicos (Publics Bills) o privados (Private Members Bill). Y cuando proviene el Primer Ministro, del Gabinete o de cualquiera de los Ministros, aun cuando todos ellos ostenten la condicin de parlamentarios, se le denomina governmmente bill. De hecho, la enorme mayora de bills que se debaten y aprueban en el parlamento britnico son de carcter pblico y de iniciativa gubernamental. Los private bills, referidos a intereses gremiales, y rara vez se aprueban, debido en gran medida a la recargada agenda legislativa que presenta el gobierno. Los proyectos del gobierno pueden ser presentados en cualquiera de la cmaras, pero es prctica aceptada iniciar el trmite en los Comunes, asumiendo los Lores el rol de una Cmara revisora. Con estos proyectos legislativos, los Jefes Whip preparan el calendario de la legislatura. En va crucis legislativo se inicia en los Comunes con la triple lectura, rezago de tiempos en los que no haba imprenta. La primera lectura es meramente formal y determina su inmediata publicacin en le Diario de los Comunes y la determinacin de la fecha en que se desarrollar la segunda lectura y el subsiguiente debate general. Segn la importancia, previamente establecida por los Jefes Whip, la segunda lectura puede realizarse al da siguiente o muchas semanas despus. Despus de ella, se inicia el debate en el pleno, que solo habr de versar sobre los principios generales del proyecto presentado. Si es de iniciativa gubernamental, un Ministro estar presente para sustentarlo y defenderlo; en tal caso, la oposicin critica el proyecto y sugiere enmiendas. Terminado el debate, se aprueba el proyecto en segunda lectura, seal que puede ingresar en la etapa de comisiones. La comisin sea plenaria o permanente establece un cronograma para el debate interno y discute las enmiendas del texto. As, un nuevo texto es presentado, tras la fase de comisiones, a la tercera, lectura, seguida del debate definitivo, con un tiempo previamente establecido. Se somete a votacin y, si es aprobado, se dirige a la Cmara de los lores, donde sigue un trmite similar, incluyendo la triple lectura. Si es igualmente aprobado, el proyecto se encuentra expedito para la Sancin Real. De los contrario, retorna a los Comunes, quienes generalmente atienden las enmiendas de los Lores, incluso, puede nombrarse una Comisin mixta, integrada por miembros de ambas Cmaras, para limar las diferencias y dejar satisfechas a las mayoras de ambas Cmaras. Finalmente, si un public bill no completa este ciclo al termino de la legislatura, sencillamente desaparece y debe presentarse nuevamente en la siguiente legislatura. A este procedimiento se le ha denominado la matanza de los inocentes. Aunque la tendencia del parlamento britnico es lograr compromisos y recoger la opinin ciudadana en los debates legislativos, se han incorporado algunas importantes salvaguardas que impiden dilatar excesivamente las discusiones. El debate de la segunda lectura, por ejemplo, que poda durar hasta dos semanas consecutivas,
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ha sido restringido a dos das como mximo. El calendario legislativo (time table) permite, a su vez determinar las fechas para el proceso legislativo. Adems, en los Comunes, el Speaker puede hacer uso del closure para cerrar el debate, siempre y cuando esta mocin sea sometida a votacin y el propio Speaker no olvide su deber de proteger el derecho de las minoras parlamentarias y de evitar, por tanto, una dictadura de la mayora ante sus propias narices. Tiene tambin la facultad de emplear discrecionalmente el canguro: saltarse algunas enmiendas menores y seleccionar las de mayor relevancia en el debate. Qu sucede si Lores y Comunes no se ponen de acuerdo en el conocimiento de una ley? La Parliament Act de 1911 redujo el poder de resistencia de los Lores. Respecto a los Publics Bill de naturaleza financiera (Money Bills), que slo pueden iniciarse en los Comunes, los Lores tienen una funcin prcticamente notarial. As lo rechacen, el Money Bill si no es aprobado en un mes por los Lores- podr remitirse sin nuevo trmite a la Reina para recibir la Sancin Real. Ese plazo tiene la caracterstica de un veto suspensivo. Y si no es de naturaleza financiera, la Parliament Act de 1911 estableci que el Public Bill, si no era aprobado en los Lores, poda ir a Sancin Real tres aos despus. Una nueva Parliament Act, aprobada por el parlamento laborista en 1949, redujo el veto temporal a un ao. Con todo ello, su carcter de Cmara colegisladora ha quedado notablemente relativizado. En Reino Unido, las leyes presupuestales que aprueba el parlamento son de tres tipos: el Finance Bill (con los ingresos por impuestos), el Apropiacin bill (que autoriza el gasto pblico) y el Consolidated Fund Bill (referido a la deuda pblica). En cuanto a la legislacin delegada (Statutory Instruments), notablemente incrementada desde 1946, ella emana de una ley autoritativa que concede el parlamento a peticin del gobierno, estableciendo en la ley autoritativa los mecanismos para el control de su uso. Para el efecto, el Gobierno presenta a la Cmara los White Papers con sus propuestas de modificaciones legislativas, que pueden completarse con los Green Papers, que recogen la opinin ciudadana sobre esos asuntos. Apenas elaborado el texto, el gobierno lo enva a la Cmara de los Comunes y sta lo publica en el diario Votes and Proceedings, que acta como gaceta del parlamento. Pero no entra en vigor. Desde su publicacin rige un periodo de suspenso y control de la delegacin, que dura entre 30 y 40 das y recibe el nombre de cuarentena. En ese lapso, el control de la legislacin delegada puede ejercerse bajo dos mtodos. El primero es el consentimiento tcito y no exige el pronunciamente afirmativo de ninguna de la Cmaras. Cualquier representante puede, sin embargo, objetar el proyecto (atacarlo) y solicitar un debate. Si nadie lo objeta, se presume su consentimiento y entra en vigor apenas finaliza la cuarentena. El otro mtodo de control responde al principio de la resolucin afirmativa y exige un pronunciamiento expreso de ambas Cmaras. De lo contrario, no entra en vigor. La ley autoritativa especifica que trmite de control habr de seguirse, distincin debida habitualmente el grado de importancia o a la posible contro44

versia que pueda despertar la materia a legislar. Por convencin, hay materias indelegables, especialmente las que ataen al ejercicio fiscal.

EL CONTROL GUBERNAMENTAL
El control gubernamental casi se reduce a lo actuado en los Comunes, en gran medida por ser la Cmara netamente poltica y de la cual emana el Primer Ministro, lder de la mayora en esa Cmara. Existen dos mecanismos tradicionales, asociados al principio de la confianza parlamentaria: la mocin de censura (busca el cambio de Gobierno o de la poltica general seguida por ste) y el voto de confianza, que busca la renuncia total del gobierno a raz de algn asunto en debate (materia de confianza). Pero estos instrumentos han sufrido cierto desvo, en virtud de la identificacin entre la mayora parlamentaria y el gobierno. La tradicional mocin de censura ha quedado como un bien logrado derecho de la oposicin parlamentaria, y, salvo la cada de Callaghan en 1979, es un instrumento casi inofensivo, que est lejos de ocasionar el derrumbe del gobierno y cuya inmediata intencin consisten en generar la atencin del electorado para revertir sus preferencias polticas. Pese a ello (o quizs por ello mismo), en Reino Unido hay una variedad de votaciones o mociones que actan como modernos sustitutos de la censura, lo que obliga al Primer Ministro y a los miembros de Gobierno a estar en guardia en todo debate o votacin. El rechazo de un proyecto de ley en la segunda lectura o en la votacin definitiva (tercera lectura), as como el rechazo de cualquiera de las leyes presupuestarias, se consideran censuras implcitas de la Cmara al Gobierno. Por eso mismo, la coordinacin entre el gobierno y su mayora a travs de los whips resulta indispensable para la estabilidad y el dinamismo de la accin gubernamental, ya que, por convencin constitucional, basta que los Comunes rechacen una iniciativa gubernamental para que el Gabinete, interpretando el rechazo como una negacin de confianza, pueda verse obligado a dimitir. Esta paradoja de sostener que hay una variedad de censuras en un parlamento donde no funciona la mocin de censura, tiene su explicacin (histrica, como casi todo en Reino Unido). Entre 1847 y 1867 casi todos los Gobiernos caan con solo perder una votacin, entonces, se consideraba la derrota en una votacin, como manifestacin de censura o desconfianza de la Cmara ante el Gobierno, razn por la que no se haca necesario presentar una mocin de censura en forma explcita. No obstante, esas dimisiones se producan en las leyes o asuntos considerados gravitantes para la poltica general del Gobierno. Por esa razn se pueden contabilizar, entre 1847 y 1978, hasta 385 votaciones en las que el Gobierno fue derrotado. Ahora bien, un amplio porcentaje de ese total (301 votaciones) se efectuaron antes de 1905. De las 84 restantes, producidas en lo que va del siglo, doce corresponden al gobierno laborista minoritario de MacDonald (1924) y 65 al perodo 1972 1979 (17 en la Legislatura de 1974 y 42 en la del gobierno
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laborista minoritario de 1974 1979), que culmin con la resurrecta votacin de censura presentada por Margaret Thatcher y los conservadores en mayo de 1979 contra la coalicin laborista liberal, presidida por Callaghan, y fuera aprobada por un voto de diferencia (311 310). An as, en ese perodo que va entre 1974 y 1985 se haban presentado otras cinco mociones de censura. Ahora bien, entre esta variedad de votaciones procensura, el instrumento ms relevante ha sido hasta el momento como se desprende del Cuadro No. 2 la derrota sufrida por el Gobierno al presentar a votacin un proyecto de ley, que considera relevante para su gestin (siete renuncias o censuras tcitas), as como la mocin de no confianza presentada tras el debate y la exposicin programtica del Gobierno durante el Discurso de la Corona (cinco censuras tcitas). Luego estn las mociones generales (sobre distintos asuntos), cuya aprobacin interpreta el Gobierno como prdida de confianza y recin, antes del rechazo a dos leyes presupuestales, estn las mociones de censura presentadas en forma explcita, que slo tuvo dos casos (1841 y 1857) antes de aprobarse la explcita censura de mayo de 1979. Ahora bien, los efectos generados por la aprobacin de esta censura, son slo dos: presentar la dimisin o pedir a la Reina la disolucin de los Comunes, a fin de convocar a elecciones anticipadas. En la enorme mayora de casos (quince de esos 21), el Gobierno cumpli con presentar su dimisin. Respecto a los seis casos restantes, en que el Gobierno disolvi la Cmara, slo en dos como destaca Snchez de Dios el partido de Gobierno sali reforzado de las nuevas elecciones y slo en un caso (en 1857), se mantuvo el mismo Gobierno tras la disolucin y las elecciones anticipadas. As mismo, esta terica obstruccin de los tradicionales mecanismos de control parlamentario ha sido aliviada con creces mediante un conjunto de espacios y de mecanismos complementarios de control, destinados a canalizar y fortalecer el derecho de la oposicin parlamentaria a cuestionar los actos gubernamentales. Adems del importantsimo shadow cabinet (ya reseado), ocupa un espacio estelar el mecanismo de las preguntas diarias, a travs del Question Time. Salvo el viernes, una hora al inicio de cada sesin la oposicin puede realizar preguntas de inters pblico a los Ministros, aunque el debate puede extenderse hasta por tres horas. Los martes y jueves es el Primer Ministro quien responde el Question Time y los lunes y mircoles corresponde a otros miembros de su Gabinete. Cada parlamentario puede presentar hasta un mximo de tres preguntas, entregadas al respectivo Ministro con tres das de anticipacin. Al iniciarse la sesin, los Comunes reciben un papel con las preguntas previstas, que suelen ser entre 70 y 80. Para recibir la respuesta verbal del Ministro, el representante slo debe mencionar el nmero de la pregunta. Y tiene derecho a repreguntas o explicaciones
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adicionales (suplementary questions), lo cual aviva el dilogo entre gobierno y oposicin. Las que no obtengan respuesta verbal, son respondidas por escrito. Cuadro N 2

Votaciones de censura contra el gobierno


N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 1 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 AO 1841 1841 1846 1851 1852 1852 1855 1857 1858 1859 1859 1866 1873 1885 1886 1886 1892 1895 1924 1924 1979 Primer Ministro Melbourne Melbourne R. Peel J. Russel J. Russel Derby (Stanley) Conde de Aberdeen Vizconde de Palmerston Vizconde de Palmerston Conde de Derby Conde de Derby Conde Rusell Gladstone Gladstone Marqus de Salisbury Gladstone Marqus de salisbury Conde de Rosebery S. Baldwin MacDonald J. Callaghan Tipo de Votacin Mocin de censura Discurso de la Corona Proyecto de ley Mocin general Proyecto de ley Presupuesto Mocin general Mocin de censura Proyecto de ley Proyecto de ley Discurso de la Corona Proyecto de ley Proyecto de ley Presupuesto Discurso de la Corona Proyecto de ley Discurso de la Corona Mocin general Discurso de la Corona Mocin general Mocin de censura Efecto Disolucin Dimisin Dimisin Dimisin Dimisin Dimisin Dimisin Disolucin Dimisin Disolucin Dimisin Dimisin Dimisin Dimisin Dimisin Disolucin Dimisin Dimisin Dimisin Disolucin Disolucin

Todas las preguntas y sus respectivas respuestas unas 50 mil al ao - son publicadas en el boletn oficial para que cualquier ciudadano tenga acceso a ellas. Este instrumento del Question Time (que permite que ningn asunto de inters pblico deje de abordarse en los Comunes) tambin es empleado en la Cmara de los Lores. Otra garanta para la fiscalizacin poltica son los Opposition Days. Pese a que la agenda de debates suele coordinarse entre los dos principales partidos (esto es, entre gobierno y oposicin), se reconoce como un derecho de la oposicin la facultad de elegir por s misma los temas en debate durante 20 das de la legislatura (que dura aproximadamente 180 das). Ellos, a su vez, quedan subdivididos as: 17 das a disposicin del Lder de la Oposicin y 3 das a disposicin de los restantes partidos

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opositores. Pero el debate ms importante, que involucra a Lores y Comunes, se produce despus del Discurso de la Corona (Queens Speech). Se inicia con un humilde discurso en respuesta a la Corona y suele durar seis das, en los cuales la oposicin se dedica a cuestionar los lineamientos de la poltica gubernamental. Igualmente importante son los tradicionales 26 das en los que se debate la ley presupuestal En los hecho, el parlamento britnico a diferencia de otros parlamentos europeos ha sustituido la interpelacin por las mociones de aplazamiento, que tienen la ventaja para la oposicin, de abrir de imprevisto - suspendiendo la agenda un debate con el gobierno sobre algn hecho de gravedad e importancia, que involucra la responsabilidad poltica del Ministerio. En esa lnea, son instrumentos de oposicin poltica y control gubernamental las substantive motions, para advertir, corregir o condenar determinados actos de gobierno y que pueden implicar un extenso debate de hasta 14 das. Tambin, con un carcter estrictamente poltico, puede apelar a las adjournment motions, que permiten paralizar y aplazar un debate y levantar la sesin, siempre y cuando lo soliciten un mnimo de 40 Comunes. Esto, que existe en ambas cmaras, facilita una mejor elaboracin de sus argumentos, evitando las aprobaciones sorpresivas. Y en cuanto a los tratados internacionales, aunque ninguna ley exige su ratificacin parlamentaria, ella se presume obligatoria por una convencin puesta en prctica desde 1924 por Lord Pensoby (Subsecretario de Estado en el Foreign Office de los laboristas). Se deja el tratado en el parlamento para que, por espacio de 21 das, se presenten las observaciones que fuesen del caso. Para el control de la administracin existe desde 1967 un Parliamentary Ombudsman, titulado Comisionado Parlamentario para la Administracin, que es totalmente independiente del gobierno. Lo nombra la Cmara de los Comunes y acta en coordinacin y dependencia con esta Cmara. Es un canal auxiliar del control gubernamental y vigila, en nombre de los ciudadanos y por oficio o por pedido de miembros de los Comunes, las quejas que suscitan los actos cometidos por los departamentos ministeriales en ejercicio de su labor administrativa. Para cumplir su misin, el Comisionado tiene libre acceso a documentos de los Ministerios y de la administracin y presenta el informe de su investigacin a un Comit Especial de los Comunes, adems de un reporte obligatorio anual, con recomendaciones legislativas. En 1994, por ejemplo recibi 1, 332 nuevas quejas y realiz 226 investigaciones. De ellas, 200 estuvieron justificadas y 26 fueron consideradas injustificadas.

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PROBLEMAS DE LA DEMOCRACIA
PRESENTACIN 4
Durante varios siglos hemos asociado la democracia a nuestra liberacin de las crceles de la ignorancia, la dependencia, la tradicin y el derecho divino, gracias a la unin de la razn, el crecimiento econmico y la soberana popular. Queramos poner en movimiento a la sociedad, econmica, poltica y culturalmente, y liberarla de los absolutos, las religiones y las ideologas de Estado, para que no estuviera sometida ms que a la verdad y a las exigencias del conocimiento. Tenamos confianza en los lazos que parecan unir la eficacia tcnica, la libertad poltica, la tolerancia cultural y la felicidad personal. Pero desde hace ya mucho, ha llegado el tiempo de la inquietudes y los temores: la sociedad, liberada de sus debilidades, no se convirti en esclava de su fuerza, de sus tcnicas y, sobre todo, de sus aparatos de poder poltico, econmico y militar? Los obreros sometidos a los mtodos taylorianos, podan ver en la racionalizacin industrial la victoria de la razn, cuando aqulla les haca sufrir el peso de un poder social disfrazado de tcnica? Poda la burocracia ser acabadamente definida como la autoridad racional legal, cuando las administraciones pblicas y privadas controlaban y manipulaban la vida personal, haciendo prevalecer al mismo tiempo sus propios intereses sobre su papel de gestin? Las revoluciones populares, no se convirtieron en todas partes en dictaduras sobre el proletariado o sobre una nacin, y la bandera roja no ondea con ms frecuencia en los tanques que aplastan los levantamientos populares que en las manifestaciones de los obreros sublevados? Las grandes esperanzas revolucionarias se transformaron en pesadillas totalitarias o en burocracias estatales. La revolucin y la democracia se revelan enemigas, en vez de que una abra el camino a la otra. Y el mundo, harto de llamados a la movilizacin, se contentara de buen grado con paz, tolerancia y bienestar, reduciendo la libertad a la proteccin contra el autoritarismo y la arbitrariedad. Dado que en el siglo XX la mayor desdicha del continente europeo, donde naci la democracia moderna, no fue la miseria sino el totalitarismo, nos hemos replegado hacia una concepcin moderna de la democracia, definida como un conjunto de garantas contra el ascenso o el mantenimiento en el poder de dirigentes contrarios a la voluntad de la mayora. Nuestras decepciones han sido tan profundas y tan prolongadas que muchos aceptarn durante largo tiempo todava dar prioridad, en
4 Touraine, A. Qu es la Democracia? Pgs. 7 - 10 49

la definicin de la democracia, a esta limitacin del poder. Y el llamamiento a los derechos del hombre, que haba sido sofocado con tanta rapidez y en todas partes, despus de haber sido lanzado en Estados Unidos y Francia a fines del siglo XVIII, se hace escuchar de nuevo contra todos los Estados que se pretenden los representantes de una verdad superior a la soberana popular. An es preciso definir con mayor claridad esta necesaria limitacin del Estado, ya que en definitiva puede conducir a la omnipotencia de los dueos del dinero y la informacin. La limitacin del poder poltico puede llevar incluso a la descomposicin de la sociedad y el debate polticos, lo que hace que se enfrenten, sin ningn intermediario, un mercado internacionalizado y unas identidades replegadas sobre s mismas. El Estado nacional, tal como haba sido creado en Gran Bretaa, Estados Unidos y Francia, y que era sobre todo un conjunto de mediaciones entre la unidad de la ley o la ciencia y la diversidad de las culturas, se disuelve en el mercado o, a la inversa, se transforma en un nacionalismo identitario intolerante que desemboca en el escndalo de la purificacin tnica y condena a las minoras a la muerte, la deportacin, la violacin o el exilio. Entre la economa globalizada y las culturas agresivamente encerradas en s mismas y que proclaman un multiculturalismo absoluto cargado de rechazo al otro, el espacio poltico se fragmenta y la democracia se degrada, o se reduce, en el mejor de los casos, a un mercado poltico relativamente abierto pero al que nadie tendr el valor de defender, dado que no se deposita en l ninguna carga intelectual y afectiva. Este libro propone una respuesta al interrogante que nace de un doble rechazo, el del Estado movilizador demasiado arrogante y el de un enfrentamiento demasiado peligroso de los mercados y las tribus. Qu contenido positivo podemos dar a una idea democrtica que no puede reducirse a un conjunto de garantas contra el poder autoritario? Este interrogante se impone a la filosofa poltica pero tambin a la accin ms concreta, cuando procura combinar la ley de la mayora con el respeto a las minoras, lograr la insercin de los inmigrantes en la poblacin, obtener un acceso normal de las mujeres a la decisin poltica, impedir la ruptura entre el Norte y el Sur. La respuesta que buscamos debe protegernos, prioritariamente, del peligro ms actual, el de la disociacin creciente entre la instrumentalidad del mercado y el mundo tcnico por un lado, y el universo cerrado de las identidades culturales por el otro. Cmo combinar la unidad del primero y la fragmentacin del segundo, los flujos y el sentido, la objetividad y lo subjetivo? Cmo recomponer un mundo que se rompe en pedazos, tanto social y polticamente como geogrfica y econmicamente?

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En primer lugar, es en el nivel del actor social concreto, individuo o grupo, donde debe efectuarse la reconstruccin, donde deben combinarse la razn instrumental, indispensable en un mundo de tcnicas e intercambios, y la memoria o la imaginacin creadora, sin las cuales no existen actores que produzcan la historia sino nicamente agentes que reproducen un orden cerrado sobre s mismo. He definido al sujeto como el esfuerzo de integracin de estos dos aspectos de la accin social. Pero la afirmacin del sujeto no se opera en un vaco social. Se basa en la lucha contra la lgica de los aparatos dominantes; requiere condiciones institucionales que son la definicin misma de la democracia, y conduce a la combinacin de la diversidad cultural con la referencia de todos a la unidad de la ley, la ciencia y los derechos del hombre. Se trata de aprender a vivir junto con nuestras diferencias, a construir un mundo que sea cada vez ms abierto pero que posea tambin la mayor diversidad posible. Ni la unidad, sin la cual la comunicacin se torna imposible, ni la diversidad, sin la cual la muerte se impone sobre la vida, deben ser sacrificadas una a la otra. Es preciso definir la democracia, ya no como el triunfo de lo universal sobre los particularismos sino como el conjunto de las garantas institucionales que permiten combinar la unidad de la razn instrumental con la diversidad de las memorias, el intercambio con la libertad. La democracia es una poltica del reconocimiento del otro, dijo Charles Taylor. Debe combatir en dos frentes: por un lado, corre el riesgo de volver a aparecer como una ideologa al servicio de los ms poderosos; por el otro, su nombre puede emplearse al servicio de un poder arbitrario y represivo. El objetivo de este libro, al luchar contra estos dos peligros, es ayudar a la reconstruccin del espacio poltico y al renacimiento de las convicciones democrticas.

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BIBLIOGRAFA

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3. 4.

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CURSO III CUESTIONARIO LECCINIV


1. En los sistemas polticos democrticos surgen diversos regmenes polticos. (Tipos puros). Elija la alternativa correcta: a) Regmenes presidenciales y parlamentarios. b) Regmenes de mayora y parlamentarios. c) Regmenes de mayora, minora y semi presidenciales. d) Regmenes presidenciales, parlamentarios y semi presidenciales. e) Regmenes de consenso y presidenciales. Hay tres caractersticas que diferencian al rgimen presidencial del parlamentario. Elija la relacin correcta: a) Jefe de gobierno elegido por perodo fijo, elegidos por voto popular y colegiatura en la toma de decisiones. b) Jefe de gobierno elegido por voto popular, constitucional; por perodo fijo y los primeros ministros son seleccionados por los cuerpos legislativos. c) Jefe de gobierno elegido por voto popular directo o por colegio electoral, por un perodo fijo constitucional y preeminencia del primer ministro. d) Jefe de gobierno elegido por un perodo fijo constitucional, por voto popular directo o por colegio electoral y gabinetes consejeros. e) Ninguna es correcta. f) Presidente elegido por un perodo fijo constitucional; por voto popular directo o por colegio electoral, y proclividad hacia la mayora. Otras distinciones entre el rgimen presidencial y parlamentario pueden ser: a) Los presidentes no pueden ser simultneamente miembros del Parlamento. b) Los presidentes son jefes de gobierno y jefe de gabinete. c) Los presidentes son jefes de gobierno. d) Los presidentes son jefes de gabinete. e) Los presidentes no pueden ser primeros ministros. La distincin bsica entre el sistema presidencial y parlamentario est dada por: a) Flexibilidad y rigidez en el proceso poltico en ambos sistemas. b) Rigidez del sistema parlamentario y flexibilidad del presidencialismo. c) Flexibilidad del sistema parlamentario y rigidez del sistema presidencial. d) Legitimidad del parlamentarismo y rigidez del presidencialismo. e) Arbitrariedad del presidencialismo y legitimidad del parlamentarismo.

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Los sistemas parlamentarios se caracterizan porque: a) Los presidentes tienen poderes y funciones limitadas. b) Los parlamentarios tienen control directo sobre el gabinete. c) Los presidentes reclaman total legitimidad democrtica. d) La legitimidad democrtica lo tiene el Parlamento y el gobierno deriva su autoridad de la confianza del Parlamento. e) El ejecutivo requiere el apoyo del legislativo. De la siguiente relacin elija la alternativa que indique lo que sucede frecuentemente con el poder en el sistema presidencialista. a) Hay un monopolio de poder por parte del presidente. b) El Parlamento delega todo el poder al Ejecutivo. c) El poder del presidente es distribuido con su gabinete. d) El presidencialismo frena el poder del legislativo. e) El presidencialismo conduce a la personalizacin del poder. Cuando hay un conflicto de legitimidad entre el presidente y el Congreso; este se produce porque: a) Ambos derivan su poder del voto popular. b) Ambos tienen legitimidad formal. c) Ambos necesitan el apoyo a sus decisiones. d) Ambos apelan a la Constitucin. e) Ninguna de las anteriores. El estudio del sistema presidencial de los Estados Unidos implica conocer algunas instituciones y otros elementos del sistema poltico. Elija la alternativa correcta: a) La Presidencia, el Congreso, la administracin y los estatutos. b) La Presidencia, el Congreso, la administracin, el sistema judiciario y el Estado y comunidades locales. c) La Presidencia, el Congreso, el sistema judiciario y la administracin. d) La Presidencia y el Congreso. e) Todas son correctas. En comparacin con la Presidencia se puede decir que el Congreso norteamericano: a) Se ha invertido su situacin. b) Se ha mitificado. c) Tiene un elevado nivel. d) Esta mayor formado y es ms eficaz. e) Es considerado menos importante que la Presidencia. Control lento e imperfecto del Ejecutivo.
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Cul sera la condicin esencial para la existencia de un buen gobierno, que tiene que ver con la funcin y los poderes presidenciales de acuerdo a uno de los grandes constituyentes norteamericanos? a) La eleccin mediante un colegio electoral del presidente. b) Los conflictos armados. c) El clientelismo y veto. d) La fuerza del ejecutivo. e) El cabildeo y apoyo a programas legislativos. En cuanto al reclutamiento y al estatuto de los funcionarios de la administracin estadounidense coexisten dos sistemas: a) Movilidad y eficacia. b) Eficacia y regularidad. c) La meritocracia y el sistema de despojos. d) La meritocracia y la eficacia. e) Capacidad y responsabilidad. Hay tres aspectos que caracterizan a la administracin estadounidense (Toinet). Elija la alternativa correcta: Jerarqua, responsabilidad y eficacia. a) b) El patronato, dependencia del ejecutivo y legislativo y existencia de niveles diferentes. c) Independencia, el patronato y niveles diferentes. d) Jerarquizacin, responsabilidad y dependencia. e) Responsabilidad, diferenciacin de niveles y eficiencia. El sistema judiciario de los EE.UU. es particular por el lugar que ocupa en el Estado, pero tambin por: a) Lo categrico de sus decisiones. b) Su inmenso poder poltico. La cantidad de abogados y litigios. c) d) El poder de los jueces. e) Su estructura jurdica. De acuerdo a la evolucin desde sus orgenes de los poderes de las comunas estadounidenses; se puede decir que: a) Hay concentracin de poder a favor del federalismo. b) Ha mermado a favor de los estados. c) Son el punto ms dbil de la organizacin federal. d) El poder central es supremo desde sus orgenes. e) Se han ido restringiendo en beneficio del gobierno central.
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El autor Touraine, considera que la democracia actual tiene que enfrentar un doble riesgo. Elija la alternativa correcta: a) Ser un instrumento del poder econmico y ser arbitrario. b) Ser una ideologa al servicio de los ms poderosos y estar al servicio de un poder arbitrario y represivo. c) Ser una ideologa de las mayoras y estar al servicio de las minoras. d) Ser un instrumento del mercado y el mundo tcnico. e) Ser un instrumento de las identidades culturales y de las mayoras. El mismo autor plantea una reconstruccin de la democracia a partir del actor social, individuo o grupo, bajo dos combinaciones: a) La razn y la luz. b) La razn y la memoria. c) La razn instrumental y la fuerza creadora. d) La razn instrumental y la memoria o la imaginacin creadora. e) Ninguna de las anteriores. De la siguiente cita: Se trata de aprender a vivir juntos con nuestras diferencias, a construir un mundo que sea cada vez mas abierto que posea tambin la mayor diversidad posible. Elija una alternativa que mejor se relaciona con la cita: a) Es un pensamiento de Touraine. b) Es una conclusin sobre las teoras democrticas. c) Es un imperativo de la democracia. d) Se entiende la diversidad cultural y las condiciones institucionales. e) Se entiende la unidad de la ley, la ciencia y los derechos del hombre. En el sistema poltico Britnico, el centro del poder poltico tiene su base en: a) La Corona. b) El Primer Ministro. c) El Gabinete. d) El Gabinete en la sombra. e) La Cmara de los Comunes. En trminos prcticos en el sistema Parlamentario Ingls, el jefe de gobierno y director de las labores gubernamentales es: a) El Gabinete. b) El Consejo Privado. c) El Primer Ministro. d) El Ministro. e) El Rey.

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Elija la relacin mas correcta de los siguientes grupos que configuran el gobierno parlamentario Britnico: a) Gabinete, Primer Ministro, la Corona, Cmara de los Comunes. b) Cmara de los Lores, Gabinete, Corona y Primer Ministro. c) Primer Ministro, Corona, Gabinete y Shadow Cabinet. d) El Parlamento, Primer Ministro, Gabinete y Corona. e) Consejo Privado, Ministerio, Parlamento y Primer Ministro.

Nota.- Solo los cuestionarios resueltos que figuren en nuestro archivo sern tomados en cuenta para las evaluaciones respectivas, salvo que el usuario guarde una copia con cargo.
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Curso a distancia CIUDADANA Y POLTICA Curso III

Democracia: Principios y Procedimientos


Inscripciones.- Las personas interesadas en participar de este curso podrn incribirse y enviar sus cuestionarios resueltos a travs del correo electrnico: cursos@congreso.gob.pe o directamente a la Direccin de Participacin Ciudadana. Jr. Mir Quesada 376 Of. 704. Lima.
LECCIONNIVCUESTIONARION4 Marcar con un crculo o un aspa la respuesta correcta: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. A A A A A A A A A A B B B B B B B B B B C C C C C C C C C C D D D D D D D D D D E E E E E E E E E E 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. A A A A A A A A A A B B B B B B B B B B C C C C C C C C C C D D D D D D D D D D E E E E E E E E E E

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La participacin de la ciudadana es importante para el fortalecimiento de la democracia.

Impreso en los talleres grficos del Congreso de la Repblica.

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