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EL RECURSO DE ALZADA

SUMARIO: I. INTRODUCCION.- II. REQUISITOS COMUNES.- III. REQUISITOS PROPIOS.- IV. REQUISITOS FORMALES.- V. TRMITE.- VI. RESOLUCION.- VII. QUEJA I. INTRODUCCION La Constitucin Argentina pone la administracin general del pas a cargo del presidente de la Nacin, y lo faculta para expedir las instrucciones y requerir los informes que crea convenientes (1) . El presidente es, entonces, la instancia suprema de la administracin pblica (2) . Lo que implica un orden en las instancias administrativas. Orden que, a su vez, supure en principio alguna competencia de derogacin de los actos de las instancias interiores, por la instancia superior (3) . Como uno de los medios para que el presidente de la Repblica, ejerza esa Competencia con respecto a las entidades descentralizadas de la administracin pblica nacional, existe el recurso de alzada (4) . La procedencia y alcance de este recurso, depende de las normas legisladas o consuetudinarias que lo regulan (5) . El recurso de alzada, con ese nombre, fue establecido por el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, aprobado por el decreto 1759/1972 Ver Texto (6) . Conforme con sus disposiciones, el recurso de alzada: 1 Es un recurso administrativo, porque su decisin corresponde a una autoridad administrativa, no judicial (7) . 2 Es un recurso jurdico, no una peticin o recurso de gracia, porque la autoridad est obligada a resolverlo (8) . 3 Es un recurso limitado al orden nacional, dado las facultades que conservan las provincias, para su propia administracin (9) . 4 Es una apelacin, pues por l se requiere de una instancia superior, la derogacin de un acto de una instancia inferior (10) . 5 Y es una apelacin en la que prevalecen las caractersticas de un recurso extraordinario. As, no posee, en principio, efectos suspensivos; slo procede contra actos administrativos finales de ciertas autoridades; las facultades para su decisin son, tambin en principio, restringidas; y en algunos casos, requiere agravios determinados (11) . II. REQUISITOS COMUNES Por su calidad de recurso administrativo jurdico nacional de apelacin, el recurso de alzada tiene los siguientes requisitos para su procedencia, comunes con otros recursos administrativos de la misma naturaleza. Debe cuestionar un acto, no hechos o vas de hecho administrativas (12) . Debe referirse a la intervencin anterior de una autoridad administrativa. Por tanto, no procede contra actos, incluso de superintendencia, de los otros poderes de la Nacin. Debe tratarse de actos de una autoridad administrativa nacional. El recurso no es as admisible contra los actos de las autoridades provinciales. Tampoco lo es contra los de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (13) que a estos efectos puede equipararse a una provincia (14) . El recurso de alzada, sin embargo, es procedente contra los actos del Gobernador del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur (15) . Debe tratarse, adems, de una autoridad administrativa quo hubiera actuado como tal. Por lo que el recurso no es procedente si la autoridad actu como arbitro (16) , o en ejercicio de facultades jurisdiccionales (17) o si su actuacin fue exclusiva de una actividad privada (18) . Debe plantearse una cuestin propia del recurso. Esto es, que exprese con claridad la voluntad de cuestionar el acto recurrido (19) . No es precedente, entonces, como recurso, la peticin que

no persigue un nuevo pronunciamiento del rgano competente, sino slo la salvaguardia del buen nombre y honor del interesado, o la simple comunicacin del acto a la instancia superior. a la expresin que constituya una mera reserva de derechos (20) . Tambin quedan excluidas del recurso, las materias reservadas a ciertas autoridades, como las comprendidas en la autonoma acadmica de las universidades nacionales (21) . Tampoco por va del recurso, podran plantearse simples consultas o cuestiones simuladas (22) . Y por ltimo, el acto recurrido de debe causar gravamen (23) . Para ello es preciso que el recurrente tenga inters personal, es decir; que sea titular del derecho subjetivo o del inters legtimo que niegue (24) . Consecuencia de ello es que las asociaciones profesionales carecen de legitimacin para interponer el recurso, por actos que afecten a sus agremiados (25) . Por la misma causa, el recurso es improcedente cuando no existe inters jurdico para deducirlo. Lo que ocurre, cuando se ha renunciado, aunque sea tcitamente, al derecho patrimonial que se intenta hacer valer, o si aun cuando fuera resuelta favorablemente la cuestin planteada, la situacin del recurrente, sera la misma (26) . Tampoco existira inters jurdico cuando la privacin de la defensa que alegase e1 recurrente, fuera imputable a l mismo (27) . El gravamen debe subsistir al momento de resolverse el recurso (28) . El gravamen no subsistira, si el rgano que dict el acto recurrido lo revoca y accede a las peticiones ad del interesado (29) . III. REQUISITOS PROPIOS Por sus caractersticas predominantes de apelacin extraordinaria, el recurso de alzada tiene adems, los siguientes requisitos que le son propios, para su procedencia. Debe fundarse en razones vinculadas a la legitimidad del acto si se tratase del acto de un ente autrquico creado por el Poder Legislativo en ejercicio de sus facultades constitucionales (30) . Estos entes, se ha considerado que son los creados por el Poder Legislativo en materia aduanera, bancaria, educativa, de trasporte, de colonizacin y de correos y comunicaciones (31) . En los dems casos, el recurso puede fundarse tambin en razones de oportunidad, mrito o conveniencia, o de inters pblico (32) . El concepto de legitimidad, se refiere a he legalidad y justicia del acto (33) . Los conceptos de oportunidad, mrito o conveniencia, y de inters pblico, al beneficio o utilidad del acto, sea para el bien comn (34) sea para la propia administracin (35) . Debe interponerse contra un acto administrativo definitivo, o que impida totalmente el trmite de la reclamacin (36) . Per lo tanto, el recurso de alzada no procede contra los actos interlocutorios y dictmenes (37) . Acto administrativo definitivo o que impida el trmite, es aquel acto que dirime la controversia administrativa (38) directamente en cuanto al fondo, o indirectamente, sea por razones formales o por hacer imposible su continuacin (39) . Son equiparables a actos definitivos, los pronunciamientos que causen un gravamen irreparable, porque el derecho cuestionado deba ser amparado en la oportunidad en que se lo invoca, o por la magnitud del perjuicio econmico que cause el pronunciamiento en cuestin, o por las dilaciones y trastornos que ocasionara su mantenimiento (40) . Tambin se equipara a acto administrativo contra el que procede el recurso de alzada, la denegatoria tcita del recurso de reconsideracin, por haber trascurrido el plazo para resolverlo (41) . En cambio, no es equiparable a acto definitivo una no por la que se hace saber que el organismo mantiene un criterio que aplicaba con anterioridad (42) . Y el acto recurrido debe haber sido dictado por el rgano superior de un ente autrquico (43) . S la entidad es luego considerada como centralizada, el recurso tramitar como jerrquico (44) con menores requisitos propios. El rgano superior de un ente autrquico, es el determinado en cada caso, por las prescripciones quo crean y regulan a la entidad (45) . Por una disposicin expresa, las empresas del Estado, las sociedades mixtas o de economa mixta, las sociedades annimas con mayora de participacin estatal, y las sociedades del Estado, se han equiparado a los entes autrquicos, a los efectos de la procedencia del recurso de alzada (46) . Las sociedades comerciales adquiridas por la Nacin las asociaciones civiles, y las entidades formadas por funcionarios de la Nacin y otros pases, no se equiparan a entes autrquicos de la administracin nacional, a los efectos de la procedencia del recurso (47) . Por razones anlogas, tampoco lo seran las entidades formadas por funcionarios de la Nacin y de las provincias. IV. REQUISITOS FORMALES No existen pronunciamientos acerca de si la cuestin debatida en el recurso de alzada debe haber sido planteada antes, ante la entidad autrquica, sea como pretensin originaria, o como un recurso de apelacin o jerrquico contra un acto dictado de oficio por una de sus autoridades, o como recurso de reconsideracin si hubiera sido dictado de oficio por su rgano superior (48) . Sin embargo para el caso particular del recurso de alzada, podra resultar prudente considerar a esto como un requisito formal para su procedencia, dado que por ese recurso se impugnan actos administrativos definitivos que impidan la tramitacin de la reclamacin del "recurrente" (49) . Los particulares estn habilitados para interponer el recurso de alzada (50) . Sean personas fsicas o jurdicas (51) . Tambin lo estn los agentes de la administracin, en defensa de un derecho propio (52) . No lo estn, otros organismos administrativos ni las entidades autrquicas (53) sin perjuicio de que planteen un conflicto interadministrativo, a ser resuelto por el presidente de la Nacin o por la Procuracin del Tesoro de la Nacin, en los trminos del art. 1

Ver Texto de la ley 19983, que incluyen en forma expresa, a las empresas del Estado y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (54) . En cuanto a las provincias, no se les ha desconocido su calidad de parte en las actuaciones ante la administracin pblica nacional (55) . El recurso puede interponerse personalmente por el interesado, o por su representante convencional, judicial o legal, para lo que no se requieren poderes especiales (56) . El apoderado no es necesario que sea procurador inscrito, salvo que se debatan cuestiones jurdicas y que no cuente con patrocinio letrado (57) . El recurso de alzada debe interponerse y fundarse por escrito, ofrecindose la prueba de que el recurrente intente valerse (58) . Los fundamentos deben consistir en una relacin de los hechos, y si se considera pertinente, de la norma en que el interesado funde su derecho, indicando de manera concreta la conducta o acto que considere como legtimo para sus derechos o intereses (59) . Los fundamentos del recurso pueden ampliarse en cualquier momento antes de su resolucin (60) . El recurso debe interponerse ante la autoridad que dict el acto impugnado (61) . Puede remitrsele por correo, en cuyo caso se tendr por deducido con la fecha de su imposicin en la oficina de correos (62) . No est prevista la interposicin del recurso por telegrama (63) . El plazo para interponer el recurso es de quince das (64) hbiles administrativos (65) desde la notificacin del acto recurrido (66) . El plazo se suspende por la presentacin de un pedido de vista a los efectos de articular el recurso (67) . Tambin, por peticin de parte o de oficio, por decisin fundada, mientras no se afecten derechos de terceros (68) . El plazo se interrumpe por la deduccin del recurso aunque sea mal calificado, adolezca de defectos formales, o fuera deducido ante autoridad incompetente, por error excusable (69) . Vencido el plazo, el recurso igualmente puede ser considerado como denuncia de ilegitimidad, mientras no se afecte la seguridad jurdica o no se excedan razonables pautas temporales (70) . El recurso de alzada puede interponerse en forma implcita o expresa, en subsidio de los recursos de apelacin contra los actos de las autoridades de la entidad autrquica, o de reconsideracin contra las de su rgano superior (71) . El recurso de alzada no puede interponerse una vez que se ha deducido la accin judicial correspondiente, contra la entidad autrquica (72) . Pero el recurso de alzada no sera condicin de la accin judicial: el interesado podra elegir una u otra va (73) . En este sentido, el recurso de alzada sera independiente de la accin judicial (74) . Sin embargo, deducido el recurso de alzada, debe desistirse de l para promover la accin judicial (75) . Por la interposicin del recurso de alzada no se adeudan sellados o tasas de actuacin, suprimidos en el procedimiento administrativo nacional a partir de la ley 16450 (76) . V. TRMITE Presentado el recurso de alzada, el rgano superior del ente autrquico debe proceder a su inmediata remisin a la instancia superior ante la que tramitar el recurso (77) . No puede examinar si el recurso rene los requisitos formales, ni puede intimar a su cumplimiento, pues las facultades ordenatorias del procedimiento corresponden a la referida instancia superior (78) . En caso de que el recurso de alzada se hubiera deducido en subsidio de los recursos de apelacin o de reconsideracin, la elevacin deber producirse de inmediato de rechazados expresamente estos recursos, o a peticin de parte en caso de denegatoria tcita (79) . La interposicin del recurso carece de efectos suspensivos, salvo que dispusiere lo contrario la autoridad con facultades para resolverlo (80) . La instancia encargada de tramitar el recurso es, en principio, la subsecretara o secretara pertinente, del ministerio en cuya jurisdiccin acte la entidad autrquica cuyo rgano superior emiti el acto recurrido (81) . En caso de deficiencias formales del recurso, ella puede intimar al recurrente a subsanarlas, en un plazo perentorio, bajo apercibimiento de desestimar la impugnacin (82) . Ante ella, y dentro de los cinco das de que hubiera recibido las actuaciones, el recurrente puede ampliar los fundamentos de su recurso, en caso de tratarse de un recurso de alzada deducido en subsidio de los recursos de apelacin o de reconsideracin (83) . La misma instancia, debe disponer en su caso la apertura a prueba y poner el expediente para alegar (84) . Debe tambin requerir, en forma obligatoria, el dictamen de su servicio jurdico permanente; y el de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, si mediaran cuestiones jurdicas complejas, o estuviese comprometido el erario pblico o fuere preciso establecer jurisprudencia administrativa uniforme (85) . Cuando el recurso de alzada verse sobre cuestiones vinculadas al personal civil, el dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin slo puede solicitarse cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme, cuando la ndole del inters econmico lo justifique, o cuando el Poder Ejecutivo lo requiera (86) . El recurso debe ser resuelto dentro de los sesenta das de recibidas las actuaciones por la instancia superior o de presentados los alegatos, o de haber vencido el trmino para hacerlo, en caso de que el recurso se hubiera abierto a prueba (87) . VI. RESOLUCION

La resolucin del recurso de alzada corresponde en principio al ministro en cuya jurisdiccin acta la entidad autrquica, en virtud de la trasferencia de las facultades al respecto, del presidente de la Nacin (88) . Es habitual que la resolucin examine, en primer trmino, si el recurso de alzada es o no formalmente procedente. Si lo considera admisible, el pronunciamiento debe limitarse, en principio, a la revocacin o confirmacin del acto cuestionado (89) . Aunque puede modificarla o sustituirlo, si existen razones para ello (90) . En caso de que la resolucin se limite a anular el acto recurrido, y sea preciso que el ente autrquico dicte un nuevo acto para sustituirlo, este nuevo acto deber ajustarse a la declaratoria que haya efectuado la instancia superior (91) . En el recurso de alzada no cabe imposicin de costas (92) por lo que debe considerarse que stas se soportan por su orden. En caso de que venciera el plazo para dictar resolucin, el interesado puede considerar el recurso denegado tcitamente, sin necesidad de requerir pronto despacho (93) . Sin embargo, mientras el interesado no inicie la accin o recurso judicial, la instancia superior contina obligada a resolver el recurso (94) . Tambin se considera como denegatoria tcita, la orden que dispone archivar las actuaciones, pendiente de resolucin el recurso (95) . VII. QUEJA Si la entidad autrquica no eleva el recurso a la instancia superior, sea por simple demora, o por considerarse autorizada para requerir el cumplimiento de recaudos formales, o directamente por declarar inadmisible el recurso, el interesado puede recurrir en queja al superior, por incumplimiento del plazo legal para la elevacin o por defectos de la tramitacin (96) . La queja se deduce directamente ante la instancia superior, y debe ser resuelta en cinco das, previo requerimiento de un informe a la entidad autrquica, si se considera necesario (97) . Sin embargo, la deduccin de la queja puede generar una cuestin disciplinaria, para el agente que debi proceder a la remisin y para su superior jerrquico (98) . Por ello, resulta aconsejable recurrir a esta va con particular mesura. NOTAS: (1) Art. 86, incs. 1, 2 y 20 CN. Las instrucciones del presidente de la Nacin se han considerado obligatorias tambin para las entidades autrquicas -Publicacin Oficial de Dictmenes de la Procuracin del la Tesoro de la Nacin 5:21. (2) Joaqun V. Gonzlez, "Manual de la Constitucin Argentina", Buenos Aires, Editorial. Estrada, ed. 1980, p. 533. (3) Las normas y actos Jurdicos son por esencia, derogables (Esteban Imas: "La esencia de la cosa Juzgada y otros ensayos", Buenos Aires, Aray 1954, p. 23). El orden de las instancias significa una competencia de derogacin pero no necesariamente, una competencia demando del superior sobre las instancias inferiores (Adolfo Merkl, "Teora general del Derecho Administrativo", Madrid, Editorial de Derecho Privado, 1935, p. 57). (4) A. Merkl ob. cit. en la nota anterior, p. 291. Arg. Publicacin de Dictmenes 5:23. (5) A. Merkl, ob. cit. en la nota 4, p. 59. Bartolom A. Fiorini, "Procedimiento administrativo y recurso jerrquico", Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1971, p. 150, Se ha considerado, sin embargo, que las limitaciones del recurso de alzada con relacin al recurso jerrquico, provienen de la distinta naturaleza de las atribuciones que, en uno y otro caso ejercera la instancia superior en el recurso jerrquico, el poder jerrquico propiamente dicho; y en el recurso de alzada, el poder de tutela o control administrativo (Agustn A Gordillo, "Procedimiento y recursos administrativos", Buenos Aires, Jorge lvares Editor, 1964, ps. 174|175 y 192|193; Jorge Hctor Escola: "Tratado general de Procedimiento Administrativo", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1981, ps. 357/358: Manuel Maria Diez. "Derecho Administrativo", Buenos Aires, Plus Ultra, V-1971401|402; Miguel S. Marienhoff. "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Ares, ps. 1965/405 y ss.; Guido Zanobini, "Corso di Diritto Amministrativo", Miln, Giuffre, 1946, II-60|61, 68 y 73), Pero el recurso de alzada y el recurso jerrquico son, en sustancia, lo mismo: un procedimiento para la derogacin o confirmacin de un acto de una instancia inferior, por una instancia superior. Por lo que es ms propio explicarlos en su esencia, tambin por lo mismos, los supuestos aplicados en un orden de las instancias, que se da en ambos casos, exista o no poder de mando o jerrquico propiamente dicho, entre las respectivas instancias. Con lo que las diferencias accidentales entre ambos recursos, surgen como simples diferencias contingentes impuestas por las normas legisladas o consuetudinarias que los regulan. Esto justifica adems, el distinto tratamiento que han tenido estos recursos, en la administracin pblica nacional, durante diversos periodos (A. A. Gordillo, ob. y lugar cit.; M. S. Marienhoff", ob. y lugar cit.). Pues este distinto tratamiento, es concebible por el cambio de las normas legisladas y precedentes aplicados, pero no puede serlo por remisin a la naturaleza del poder ejercito, salvo que se suponga una trasmutacin de las esencias, lo que manifiestamente excede

de las posibilidades humanas (E. Imaz, ob. cit. en la nota 4, p. 28). Todo, sin perjuicio de que la distincin entre un poder de mando o jerrquico propiamente dicho, y un poder de tutela o control administrativos. pueda resultar de utilidad para el anlisis de otros aspectos de la descentralizacin administrativa (A Merkl, ob. cit. en la nota 4, ps. 59 y 396|397; B. A. Fiorini, ob. precedentemente citada, p. 151; Marcel Waline, "Reflexiones sobre la descentralizacin", en Revista de la Universidad de Buenos Ares, 1979, II-208; Gastn Jze, "Principios Generales del Derecho Administrativo", Buenos Aires, Depalma, ed. 1949, ps. 133/134; Fritz Fleiner, "Institucones de Derecho Administrativo", Madrid, Labor, 1927, p. 89|106; James W. Fesier, "The Independence of State Utility Comissions", en Journal of Politics, v. 2, nm. 4, ps. 42|66; Marcel Walline, "Manuel Elmentaire de Droit Admnistratif", Paris, Sirey, 1939, ps. 227|234 y 296|304; Maurice Hariou, "Prcis de Droit Administratif et de Droit Public", Paris, Sirey, ed 1927, ps. 57|69). (6) El reglamento, en las normas pertinentes, fue modificado por los decretos 1744/1973, 242/1974, 1383/1974 y 3700/1977 Antes de la sancin del reglamento, el recurso se denominaba indistintamente, recurso jerrquico impropio conforme con la doctrina italiana, o recurso de alzada (B. A. Fiorini, ob. cit. en la nota anterior, p. 143; A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota anterior, p. 192; H. J. Escola, ob. cit. en la nota anterior, p. 360; Marcelo M. Pearson, "Manual de Procedimiento Administrativo", Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 106. El nombre de recurso de alzada proviene de la doctrina hispanoamericana (Enrique Sayagus Laso, "Tratado de Derecho Administrativo", Montevideo 1953, p. 474; A. A. Gordillo, ob. y lugar precedentemente citados) pues en Espaa el nombre corresponde a un recurso de apelacin en la administracin centralizada o a un recurso especial de splica para ante el Consejo de Ministros, los Delegados del Gobierno o la presidencia del Gobierno (art. 122 de la ley espaola del 17|7|58; H. J. Escola, ob. precedentemente citada, ps. 367|370; M. M. Pearson, ob. precedentemente citada, p. 106). (7) Art. 96 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700/1977; A. Mera, ob. cit. en la nota 4, p. 291; H. J. Escola, ob. cit. en la nota 6, ps. 258| 259; p. Fleiner, ob. cit. en la nota 6, p. 189: M. Waline, ob. cit. en la nota. 6 ps. 108|109; M. Hauriou, ob. cit. en la nota 6, p. 55. (8) Arts. 81, 91 y 98 del reglamento citado en la nota anterior, con igual modificacin; M. Waline, ob. y lugar cit. en la nota anterior; M. Hauriou, ob. y lugar cit. en la nota anterior. (9) Arts. 5 y 104 CN; J. V. Gonzlez, ob, cit. en la nota 3, ps. 653|654; art. 1 primer prrafo, ley 19549, sustituido por la ley 21686. (10) A. Merkl, ob. cit. en la nota 4, p. 292; H. J. Escola, ob. cit. en la nota 6, p. 360; F. Fleiner, ob. y lugar cit. en la nota 8; G. Zanobini, ob. cit. en la nota 6, p. 41. (11) E. Imaz y R. E. Rey, ob. cit. en la nota I, p. 22. Vase tambin H. J. Escola, Ob. cit. en la nota 6, ps. 367|370; M. M. Diez. ob. y t. cit. en la nota 6, p. 325; y Pedro Guillermo Altamira, "Curso de Derecho Administrativo", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1971, p. 258. (12) M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 42. Una liquidacin de haberes es considerada un hecho y no un acto de la administracin -Publicacin de Dictmenes 9:184-. Porque se trata de un acto de pura ejecucin. Esteban Ymaz, "Dos cuestiones perifricas de la cosa juzgada", en LL 79-847. (13) Coleccin de Dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin 94:48 y 121:388. (14) La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ares es un supuesto de descentralizacin estatal no de creacin legal, sino constitucional -Publicacin de Dictmenes 8:210- que se distingue de la Nacin en los trminos de sus leyes orgnicas -Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin 179:291; 185:76; 192:20; 234:566; 237:441; 239:495; 241:376; 246:134; 258:339; y otros- que comportan poderes de autolegislacin y administracin -Publicacin de Dictmenes 9:78- y que no autorizan el recurso de alzada -ley 19987. (15) Publicacin de Dictmenes 5:75. Coleccin de Dictmenes 130:48. (16) Publicacin de Dictmenes 4:119. (17) Coleccin de Dictmenes 124:364. Art. 99, reglament aprobado por el decreto 1759/1972. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7. p. 42. La va de revisin que autoriza el art. 99 del reglamento citado, se considera como una denuncia de ilegitimidad, no como un recurso de alzada. Coleccin de Dictmenes 132:204. (18) Las sociedades comerciales adquiridas por el Estado no dictan en principio actos administrativos -arg. Coleccin de Dictmenes 160:108-. Asimismo, las sociedades del Estado y empresas del Estado, no siempre dictan actos administrativos -dictmen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin del 28|6|79 en el expte. 546|77 de la Secretara de Estado de Trasporte y Obras Pblicas publicado en Revista Rgimen de la Administracin Pblica 16:66 Coleccin de Dictmenes 150:236; 157:290; Hctor A. Malta, "Las sociedades del Estado o los limites del

Derecho Administrativo", en LL 1981-A-790; Juan Francisco Linares. "Las sociedades del Estado unipersonales en LL 1981-D-1146-. Se consideran actos referidos a la actividad privada, los relacionados con los agentes regidos por el derecho laboral -Coleccin de Dictmenes 150:236 y 157:290, cit. (19) Art. 81, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972 A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 100. (20) Publicacin de Dictmenes 2:21 y 203. A. A. Gordillo. ob. cit. en la nota. 6, p. 153. (21) Art. 5, ley 22207. Publicacin de Dictmenes 5:63. (22) Arg. E. Imaz y R. E. Rey. ob. cit. en la nota 1, p. 56. (23) M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, ps. 45|46. (24) Art. 74, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Publicacin de Dictmenes 4:203. (25) Publicacin de Dictmenes 4:230 cit Coleccin de Dictmenes 68:239; 79.233, y otros. (26) Publicacin de Dictmenes 5:146 (27) Arg. E. Imaz y R. E. Res. ob. cit. en la nota 1, ps. 40|41. (28) Coleccin de Dictmenes 117:290 A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 86. (29) Mientras beneficie al interesado y no perjudique derechos de terceros la autoridad recurrida conserva facultadas para revocar o modificar el acto -art. 18, ley 19549: A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota. 6, ps. 111|112- sin perjuicio de que los trmites continen, en lo que se encuentre comprometido el inters administrativo o general -art 70 reglamento aprobado por el decreto 1759/1972-. Esta facultad que conserva la autoridad recurrida, se justifica porque el recurso no la desprende de su competencia en la materia, dado que al acto es insusceptible de adquirir efectos de cosa juzgada administrativa -entendidos como la prohibicin de derogarlo (E. Ymaz, ob cit. en la nota 8, ps. 29|31)- a favor de la misma administracin pblica -Publicacin de Dictmenes 2:96. Vase, tambin, E. Ymaz, ob. cit. en la nota 13-. (30) Art. 97, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Coleccin del Dictmenes 127:459; 137:98; 147:106; y otros. (31) Publicacin de Dictmenes 8:41. No son entes creados por el Poder Legislativo, en ejercicio de facultades propias, ni la Comisin Nacional de Energa Atmica -Publicacin de Dictmenes 8:41 cit.- ni Obras Sanitarias de la Nacin. -Publicacin de Dictmenes 6:42- ni la Administracin General de puertos -Coleccin de Dictmenes 150:112. (32) Arts. "3 y 97, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (33) M. M Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 57. A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 54. (34) M. M. Pearson ob. y lugar cit. en la nota anterior. a. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 58. (35) M. Walane, ob. cit. en la nota 6, p. 109. (36) Art. 94, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700/1977. (37) Art. 80, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Entre otros casos, se considera acto preparatorio, una resolucin dictada "ad referndum" -Coleccin de Dictmenes 67:211-. (38) Juan Francisco Linares, "Fundamentos de Derecho Administrativo", Buenos Ares, Astrea, 1975. ps. 416|417. Arg. E. Imaz y R. E. Rey, ob. cit. en la nota 1, ps. 178|180. Si el acto administrativo para sea definitivo debe resolver una contienda o controversia, no podra tenerse como tal a un acto dictado de oficio, es decir, cuando, por definicin, tal contienda an no se habra trabado. Esto determinara que el acto definitivo supondr una previa peticin de parte, o sera el dictado en un recurso sea de apelacin o de reconsideracin, de un acto anterior dictado de oficio -arg. J. P. Linares, ob. precedentemente cit., ps. 53|54 y 421|422. pero este desarrollo, llevar/a a que el recurso de reconsideracin debiera estar previsto expresamente, como admisible contra actos dictados de oficio lo que no ocurre -arts. 84 y 93, reglamento aprobado por el decreto 1759/1982- En consecuencia, la mencin de decisin de una contienda o controversia, para definir la calidad de definitivo de un acto administrativo, debe considerarse que alude a una contienda actual, existente al acto, o potencial, que se producir Juego de su dictado, precisamente con el recurso que se interponga. Sin embargo, en el particular caso del recurso de alzada puede ocurrir que, por razones de conveniencia, se consideren excluidos de su mbito los actos dictados de oficio. Ello, a fin de permitir un nuevo examen de la situacin por la entidad autrquica, que en cuenta los argumentos del interesado en las Materias que le han sido atribuidas al ente, por las razones que en su momento se consideraron apropiadas.

(39) Acto que impide totalmente el trmite de la reclamacin, es, verbigracia la orden de archivo de las actuaciones que se equipara a una denegatoria tacita -Publicacin de Dictmenes 5:21. (40) Publicaciones de Dictmenes 5:63; Arg. E. Imaz y R. E. Rey, ob. cit. en la nota 1, ps. 182| 185. (41) Art. 87 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700| 77, aplicable analgicamente al caso del recurso de alzada, segn el precedente de Coleccin de Dictmenes 127:35. (42) Publicacin de Dictmenes 8:163 (43) Norma cit. en la nota 37. M. M. Pearson. ob. cit. en la nota 7, p. 42. (44) Norma citada en la nota 20. Publicacin de Dictmenes 7:70 y Coleccin de Dictmenes 148:193. (45) Verbigracia, los administradores generales de las empresas del Estado -Publicacin de Dictmenes 5:146-. En los entes organizados como sociedades, la cuestin puede revestir mayor complejidad en razn de sus diversas autoridades: presidente, directorio y asamblea. Se ha considerado, que un gerente del Banco de la Nacin. Argentina, no es un rgano superior a los efectos de la procedencia del recurso -Coleccin de Dictmenes 137:98-. Si, su directorio -Coleccin de Dictmenes 151:612-. Tambin el directorio de la Direccin General de Fabricaciones Militares -Coleccin de Dictmenes 152:112-. El delegado interventor en una facultad no es el rgano superior, sindolo en cambio el interventor en la respectiva universidad nacional, siempre a los efectos de la procedencia del recurso de alzada -Coleccin de Dictmenes 130:463- los delegados interventores militares, designados por la Junta Militar del Proceso de Reorganizacin Nacional como autoridades superiores de entidades autrquicas, se los consider como cumpliendo funciones vinculadas con la seguridad, por lo que sus actos no estaban sujetos al recurso de alzada reglado s no a un recurso especial para ante la misma Junta Militar, sin perjuicio de que ella delegara su facultad de resolverlo, en el presidente de la Nacin -Coleccin de Dictmenes 140:397-. Este criterio fue modificado por una instruccin del presidente de la Nacin en memorndum del 28|9|77, que estableci que los delegados militares cumplan funciones administrativas. (46) Art. 98 bis, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, agregado por el decreto 3700/1977. Con respecto a los actos administrativos de las sociedades del Estado eximidas de la aplicacin de la ley de procedimientos administrativos, por el art. 6 de la ley 20705 se consider que no proceda el recurso de alzada hasta la sancin del citado art. 98 bis agregado por el decreto 3700/1977 al reglamento aprobado por el decreto 1759/1972 -Coleccin de Dictmenes 142:238; M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, apndice de ampliacin, Buenos Aires AbeledoPerrot, 1979, p. 40-. Algunas sociedades del Estado hala planteado que la repetida norma reglamentara es invalida porque contradice el art. 6 de la ley 20705. Sin embargo, se ha resuelto que la ley 21686, dictada simultneamente con el decreto 3700/1977, ha derogado el art. 6 de la ley 20705, al modificar la ley de procedimientos administrativos 19549, e incluir en forma expresa a las sociedades del Estado entre los entes contra los que resulta innecesaria la reclamacin administrativa previa a la demanda Judicial -CNac. Apels, en lo Cont.-Adm., sala 3, 6|2|81, in re "Gas del Estado v. Sicom Sistemas de Comunicaciones S.A.I.C.F", amparo por mora, en revista Rgimen de la Administracin Pblica, 40, p. 101. (47) Coleccin de Dictmenes 84:267; 88:1 y 150; 101:145 y 160:108. (48) Art. 93, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (49) Norma cit. en la nota 37. Juan Ramn de Estrada, "La primera reforma de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos", en Legislacin Argentina, UBA, 1978, p. 951. En contra, M. M Pearson, ob. cit. en la nota 47, p. 41. Vase tambin la anterior nota 39. Sin embargo, antes de la sancin del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, no se requera la previa reconsideracin para la procedencia del recurso jerrquico impropio, contra los actos de los rganos superiores de los entes autrquicos -Coleccin de Dictmenes 80:119-. (50) Norma cit. en la nota 25. (51) Arg. art. 32, ltimo prrafo, del citado reglamento. G. Zanobini, ob. cit. en la nota 6, p. 45. (52) Norma cit. en la nota 25. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, ps. 47/49. Si se trata de una orden que exceda la obediencia debida, la cuestin que plantee el agente no se considera un recurso -M. M. Pearson, ob precedentemente cit., p. 50-. (53) Mismas citas de la nota anterior. (54) Fallos 259:432. Publicacin de Dictmenes 9:78. No estn incluidas en los trminos de la ley 19983, las sociedades adquiridas por la Nacin, sin perjuicio de que el conflicto interadministrativo se plantee y resuelva por sus normas propias o, en su defecto, por la facultad del presidente de la Nacin de emitir instrucciones a los organismos respectivos -Coleccin de Dictmenes 160:108-. Si la cuestin es planteada, simultneamente, como

recurso por un particular afectado por el acto, y como conflicto interadministrativo por una entidad u organismo afectado tambin por el mismo acto, debe resolverse primero el conflicto y luego sustanciarse el recurso -Coleccin de Dictmenes 141:416-. (55) Publicacin de Dictmenes 9:231. G. Zanobini, ob. y lugar cit. en la nota 52. (56) Arts. 16, 31 y 35, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (57) Normas precedentemente citadas. Art. 1, inc. f, ap. 1), ley 19549, sustituido por la ley 21686. CNac. de Apels. en lo Cont.-Adm., 28|12|79, in re "Vialco S.A y otro v. Gobierno Nacional" -JA 1980-II-3-. (58) Arts. 15 y 77, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972; A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 98. (59) Normas citadas en la nota anterior. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, ps. 56/58. (60) Art. 77, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (61) Arts. 90 y 98, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, el primero, sustituido por el decreto 1744/1973. (62) Art. 25, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (63) Vase, sin embargo, A. A. Gordillo, ob. cit, en la nota 6, p. 99, donde menciona que la prctica administrativa admite la interposicin de recursos por telegrama. (64) Normas cit en la nota 62. (65) A falta de notificacin fehaciente, se debe estar a la indicada por el interesado en su recurso y en su defecto, a la de la fecha de presentacin de ste -Coleccin de Dictmenes 127:459; 152.359, y muchos otros-. (66) Art. 1, inc. e, ap. 2, ley 19549, sustituido por la ley 21686. El recurso puede presentarse en las dos primeras horas del despecho del da siguiente al del vencimiento del plazo, por prescripcin del art. 124 CPCCN -t.o. decreto 1042/1981- de aplicacin supletoria conforme con el art. 111 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972 -Fallos 300:1079-. (67) Art. 76 reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700/1977. (68) Art. 1, inc. e, ap 5. ley 19549, modificada por la ley 21686. A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6. p. 151. (69) Art. 1, inc. e, ap. 7, ley 19549, modificada por la ley 21686. A A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, ps. 151|153. (70) Art. 1, inc. e, ap. 6, ley 19549, sustituido por la ley 21686. (71) Art. 88, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700/1977. Guillermo E. Fanelli Evans, "Las reformas al reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos introducidas por decreto 3700/1977", en Legislacin Argentina, UBA, 1978, nm. 3, p. 8, donde seala que la norma precedentemente citada no prev el recurso de alzada implcito en el recurso Jerrquico contra autoridades de una entidad autrquica, previsto por el art. 93, segundo prrafo, del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Sin embargo, antes de la sancin del decreto 3700/1977, ya se haba admitido la deduccin implcita en subsidio del recurso de alzada, en los recursos anteriores contra los actos de las autoridades, o del rgano superior de la entidad autrquica -Coleccin de Dictmenes 131:166 -aunque con alguna opinin en contra -M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 110-. (72) Art. 95, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. (73) Norma cit. en la nota 37. La opcin entre el recurso de alzada y la accin judicial, otorgada por el art. 94 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, modificado por el decreto 3700/1977, se considera contradictoria con las disposiciones de los arts. 23 y 25 de la ley 19549, el ltimo sustituido por la ley 21686. En ese sentido, se sostiene que las normas legales citadas exigiran que se agote la va administrativa, para deducir la accin judicial contra el acto de una entidad autrquica, y que as el recurso de alzada sera condicin de esa accin Judicial, por imperio de la ley que debe prevalecer sobre su reglamentacin -J. F. Linares, ob. cit. en la nota 39, ps. 419|420; M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 109, y ob. cit. en la nota 47, p. 42-. Obviamente, esta prevalencia requerirla la explicita tacha y debate de inconstitucionalidad del reglamento, planteados como excepcin previa segn el precedente que se cita en la nota siguiente, lo que no se dar en todos los casos. Adems, la alegada contradiccin puede salvarse si se coincide en distinguir que la accin de los arts. 23 y 25 de la ley 19549, el ltimo sustituido por la ley 21686, persigue directamente que se revoque o modifique una medida dispuesta por un acto administrativo, mientras que la accin Judicial ordinaria contra la Nacin y sus

entidades, tiene por objeto la reparacin del derecho del interesado, sin afectar la ejecucin del acto administrativo -Esteban Ramn Ymaz Cossio, "Un plazo para demandar a la Nacin", en JA 1980-II-767; arg. consid. 2 de la CNac. de Apels. en lo Cont.-Adm., sala 3, 7|2|80, in re "Fores, Francisco v. Gobierno Nacional" (LL 1980-B-440)-. Con lo que la opcin del art. 94 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, sustituido por el decreto 3700/1977, puede considerarse que se refiere slo a la accin ordinaria. Y as no vulnerara disposicin legal alguna, sino que, por el contrario, se ajustara a la prescripcin del art. 32, inc. f, ley 19549, sustituido por la ley 21686, que exime de la necesidad de la previa reclamacin administrativa a le accin Judicial ordinaria contra los entes autrquicos, las empresas del Estado, las sociedades mixtas o de economa mixta, las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, las sociedades del Estado, y los entes descentralizados con facultades para estar en juicio -Jos Roberto Dromi, "Instituciones de Derecho Administrativo", Buenos Aires 1973, p. 529. (74) M. Hauriou, ob. cit. en la nota 6, p. 53. (75) Norma cit. en la nota 73. En este caso, no se aplica la ltima parte del art. 67 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, pues el desistimiento del recurso no puede implicar, como all se prev, que el acto impugnado se tenga por firme -M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 109-. La deduccin directa de la accin o recurso judicial, pendiente el trmite del recurso de alzada, puede interpretarse como su desistimiento tcito. De cualquier forma, si la falta de desistimiento expreso, quisiera plantearse como defensa -G. Zanobini, ob. cit. en la nota 6, p. 63- sta sera una defensa temporal, que debe deducirse como excepcin previa, conforme con el art. 347, inc. 8 CPCCN -t.o. decreto 1042/1982- as como por razones de justicia y de economa procesal, que llevan a que no se tramite todo un Juicio, para luego declarar que la instancia no estaba habilitada por motivos vinculados con el trmite administrativo previo -CNac. Apels. en lo Fed. y Cont.-Adm., sala 1 en lo Cont.-Adm., 31|8|78, in re "Vialco S.A v. Agua y Energa Elctrica", demanda contenciosa, cobro de pesos" -expte. V. 475-, resolucin no publicada. (76) A. A. Gordillo, ob. cit. en la nota 6, p. 156. (77) Normas cit. en la nota 62. (78) Arg. Publicacin de Dictmenes 2:86. (79) Norma cit. en la nota 72. (80) Art. 12, ley 19549. Arg. art. 2, decreto nm. 1383/1974. (81) Arts. 92 y 98 del reglamento aprobado por el decreto 1759/1972, el primero sustituido por el decreto 1744/1973. La facultad de tramitar el recurso, y de resolverlo si corresponda hacerlo en forma favorable al interesado, conferida a la Corporacin de Empresas Nacionales por el decreto 1383/1974, no ha sido trasferida a su sucesora, la Sindicatura General de Empresas Pblicas, por lo que el decreto 1383/1974 ha quedado implcitamente derogado, habindose vuelto al rgimen general del reglamento aprobado por el decreta 1759/1972 -Coleccin de Dictmenes 146:358; dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin del 28|6|78, en el expediente 546|77 de la Secretara de Estado de Trasporte y Obras Pblicas, en revista Rgimen de la Administracin Pblica 16 68-. Este rgimen determina que el recurso sea tramitado, en principio, por la secretaria o subsecretara pertinente, sin perjuicio de ser resuelto por el ministro respectivo -dictamen del nombrado organismo asesor del 10|12|80 en el expediente 186.036|79 del a Secretara de Estado de Desarrollo Industrial, el revista. Rgimen de la Administracin Pblica 32:17-. Tambin debe tramitarlo la secretaria o subsecretaria respectiva, aun cuando el recurso debe ser resuelto por el presidente de la Nacin o un comandante en jefe -Publicacin de Dictmenes 8:41; Coleccin de Dictmenes 152:359-. Todo esto, sin perjuicio de que se gestione por razones de conveniencia la sancin de un decreto que trasfiera expresamente a la Sindicatura General de Empresas Pblicas las anteriores facultades en la materia, de la Cooperacin de Empresas Nacionales, decreto que sera legtimo -Coleccin de Dictmenes 152:382-. Por ltimo, las normas que modifican la competencia para la tramitacin del recurso son, en principio, de aplicacin inmediata -Coleccin de Dictmenes 134:141-. (82) Norma cit. en la nota 61. Dictamen cit. en la nota 79. (83) Norma cit. en la nota 72. (84) Normas cit. en la nota 76. Arts. 78 y 79, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Es prctica habitual que se le d intervencin en estos trmites a la entidad recurrida, facultndosela tambin para alegar. (85) Normas cit. en la nota. 75. El dictamen de la asesora Jurdica permanente es requisito previo indispensable del dictamen de la Procuracin del Tesoro de la Nacin -Coleccin de Dictmenes 155:419 y muchos otros-. (86) Art. 1, decreto 272/1974. (87) Arts. 91 y 98, reglamento aprobado por el decreta 1759/1972, con la sustitucin del primero, por el decreto 3700/1977.

(88) Normas citadas en la anterior nota 62. Estas normas se han considerado como una delegacin vlida de la competencia del presidente de la Nacin -Coleccin de Dictmenes 130:340-. Pero, de interpretacin restringida, por lo que su aplicacin no cabe para otorgar una similar facultad de resolver los recursos de alzada a los secretarios de la Presidencia de la Nacin -dictamen de la Procuracin. del Tesoro de la Nacin del 4112:80. en el expediente 131|79 de la Secretara de Informacin Pblica de la Presidencia de la Nacin, en revista Rgimen de la Administracin Pblica 35:57. As, el presidente de la Nacin debe resolver el recurso de alzada contra un acto de la Comisin Nacional de Energa Atmica, dada su vinculacin directa con la Presidencia de la Nacin - Publicacin de Dictmenes 8:41; Coleccin de Dictmenes 152:113-. Por su lado, el recurso de alzada contra los actos de la Direccin General de Fabricaciones Militares es resuelto por el comandante en jefe del Ejrcito, conforme con lo previsto por el art. 3 ley 22119 -Coleccin de Dictmenes 152:359-. Cuando contra un acto se interponen varios recursos procedentes, entre ellos el de alzada, todos ellos deben ser resueltos por el rgano de jerarqua superior, con competencia para resolver alguno de los recursos -Coleccin de Dictmenes 107:12-. Contra la resolucin del recurso de alzada por el ministro, no cabe un recurso ante el presidente de la Nacin -Coleccin de Dictmenes 132:119-. Lo que se extendera a la resolucin del comandante en Jefe del ejrcito, en los recursos de alzada contra actos de la. Direccin General de Fabricaciones Militares. (89) Norma cit. en la nota 31. (90) La norma citada en la nota anterior considera a esta posibilidad como excepcional. Sin embargo, la prctica administrativa procede a la modificacin o sustitucin del acto recurrido, en forma habitual -A. A. Gordillo ob. cit. en la nota 6, p. 196. (91) Arg. E. Ymaz y R. E. Rey, ob. cit. en la nota 1, ps. 247|248. (92) Fallo cit. en la anterior nota 58. (93) Normas cits. en la nota 88. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 49, ps. 33|34. (94) Coleccin de Dictmenes 120:148. El silencio de la instancia superior no hace procedente el recurso de ante el presidente de la Nacin -art. 71, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972-, pero si podra autorizar la accin judicial de amparo por mora en decidir -art. 28 ley 19549, sustituido por la ley 21686-. M. M. Pearson ob. cit. en la nota 7, ps. 75|76 y ob. cit. en la nota 47, p. 25. (95) Publicacin de Dictmenes 5:21. (96) Art. 71, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972. Coleccin de Dictmenes 132:204. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 147. (97) Norma cit. en la nota anterior. M. M. Pearson, ob. cit. en la nota 7, p. 148. (98) Art. 72, reglamento aprobado por el decreto 1759/1972.
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