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CUANDO LAS ATRIBUCIONES NO BASTAN: LIDERAZGO DIRECTIVO Y GESTION PUBLICA O PRIVADADE ESCUELAS EN CHILE1

Abril, 2011

El sistema educacional chileno es un caso emblemtico de privatizacin en la gestin de las escuelas, con una mayora de establecimientos con financiamiento estatal pero administracin privada (particular subvencionados). Este artculo se ocupa de la incidencia de esta dimensin en el liderazgo directivo, mostrando los cambios y continuidades que se establecen entre los directores de escuelas bsicas del sector particular subvencionado y municipal. La comparacin se centra en las caractersticas de los directivos, sus atribuciones, y sus prcticas, respaldndose en una encuesta con representatividad nacional, realizada en escuelas bsicas urbanas. Se concluye indicando que no basta con contar con mayores atribuciones para el ejercicio de la posicin de director como ocurre en las escuelas privadas subvencionadas para que se desarrollen efectivamente prcticas que conduzcan a un mejor liderazgo directivo. Esta conclusin problematiza la afirmacin frecuente, pero carente de suficiente evidencia emprica, de que la sola privatizacin mejorar la direccin y gestin escolar.

El cruce de dos temas de actualidad

La ambicin de contar con directores de escuela efectivos, que ejerzan un fuerte liderazgo pedaggico e impacten en la calidad de los establecimientos que dirigen es crecientemente parte de las polticas educacionales en contextos de descentralizacin y accountability (OECD, 2008). Se confa en que, siguiendo con los resultados convergentes de las investigaciones (Marzano et al, 2005; Leithwood et al, 2006; Seashore Louis et al, 2010) realizadas en distintos contextos y pases, el factor directivo establezca una diferencia favorable y aporte al cumplimiento, por parte de la escuela, de los estndares fijados. No en vano se ha afirmado que este liderazgo directivo sera el segundo factor intra-escolar ms
1 Este artculo es producto de una investigacin de tres aos, en curso, sobre liderazgo directivo y resultados de aprendizaje de alumnos en Chile, impulsada por el Centro de Estudios de Polticas y Prcticas en Educacin (www.ceppe.cl), Proyecto CIE01-CONICYT.

relevante para la calidad de un establecimiento, y que su incidencia aumentara dnde ms se lo necesita: en los contextos sociales ms desfavorecidos (Barber & Mourshed, 2007). La inclusin de esta dimensin se apoya tambin en su economa: logrando afectar a un segmento pequeo de personas (los directores) se lograra posteriormente impactar en un nmero muy superior (los docentes) que, a su vez, tendran una accin decisiva sobre los beneficiarios finales del sistema (los alumnos). De ah que en muchos sistemas escolares se estn generando diferentes iniciativas para potenciar su capacidad de reclutar buenos directivos, as como para potenciarlos en sus funciones (OECD, 2008).

Las luces que la investigacin logre aportar respecto de cmo se constituye y desarrolla este liderazgo directivo, en especial en sus dimensiones ms modificables para las polticas como son las organizacionales tienen, entonces, una alta importancia y actualidad.

Paralelamente se extienden internacionalmente las iniciativas favorables a la gestin privada en educacin, traspasando la responsabilidad de proveer el servicio educacional hacia actores externos a la burocracia estatal sean grupos de educadores, iglesias, fundaciones especializadas, etc.El rol de ejecucin directa del Estado, que en muchos sistemas ya haba sido revisado con la descentralizacin, transfiriendo la provisin directa desde el nivel central hacia niveles ms locales (provincias, municipios, distritos), se pone en cuestin ms fundamentalmente. As, la provisin privada del servicio pblico hace que el Estado central deba abandonar funciones tradicionales, pero tambin le obliga a asumir otras nuevas tales como la fijacin de estndares, el monitoreo de su fiel cumplimiento, la regulacin general o el financiamiento adecuado del servicio. Este movimiento se afirma en la conviccin que estos proveedores privados podrn obtener mejores resultados que los pblicos, superando la burocratizacin y alcanzando una mayor cercana con los usuarios (los alumnos, sus familias, las comunidades en que estn insertos). As la capacidad de buena gestinde las escuelas sera una de las (supuestas) fortalezas de los actores privados por sobre los pblicos.

La confluencia de estas dos dimensiones el liderazgo directivo y el tipo de provisin del servicio educativo puede formularse en la siguiente pregunta: Qu acontece con la
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direccin escolar en los establecimientos privados subvencionados en relacin con los establecimientos pblicos? O ms precisamente: son semejantes o diferentes los directores que reclutan las escuelas privadas subvencionadas respecto de las municipales?; con qu atribuciones cuentan unos y otros para el desempeo de su tarea directiva?; y cules son las prcticas que realmente ponen en marcha en las escuelas los directores de ambas dependencias?. Se trata de establecer una comparacin que permita entender mejor cul es el efecto que tiene el contar con un contexto organizacional privado, y por ende de mayores grados de libertad en la gestin, en el reclutamiento as como en el ejercicio mismo de la funcin directiva.

Chile es actualmente un escenario privilegiado para estudiar esta temtica. No est ajeno a los esfuerzos por potenciar el liderazgo directivo, que se visualiza cmo eje para mejorar la calidad educativa de los establecimientos escolares2.Pero sobretodo es un sistema escolar que ya ha asentado por ms de dos dcadas el funcionamiento simultneo de las dos dependencias: una pblica, en que los municipios administran los establecimientos, y otra privada subvencionada, en que agentes privados con o sin fines de lucro- administran, con financiamiento pblico, el servicio educativo. La primera est sometida a una rgida regulacin por parte del Estado, fijndose claras restricciones respecto de cmo los sostenedores municipales pueden gestionar las escuelas en particular respecto del uso de los recursos financieros, la seleccin de alumnos y las condiciones laborales de los docentes, mientras que la segunda considera una mucho mayor capacidad de decisin de los propios sostenedores en materias de gestin institucional. No es trivial que las preferencias de la poblacin se hayan inclinado progresivamente hacia la bsqueda de los establecimientos particulares subvencionados, los que agrupan hoy por hoy ms del 50% de la matricula total, capturando buena parte de los alumnos de los grupos medios y medios-bajos3.

De hecho una ley reciente aument el salario de los directores de establecimientos municipales, perfeccion el mecanismo para su seleccin, y ampli sus atribuciones respecto de la gestin de los recursos humanos (v.g., les ser posible desvincular anualmente hasta el 5% de los docentes mal evaluados). 3 Ms all de las causas de esta migracin, existe una importante discusin acadmica y poltica respecto de los efectos de segmentacin social que ha producido (Hiseh &Urquiola, 2006; Valenzuela et al, 2008; Elacqua, XXX). As, mientras algunos reivindican el rol que este sector ha cumplido, ofreciendo educacin de mayor calidad a alumnos y familias que antes no tenan acceso, otros cuestionan que realmente agregue valor por sobre el capital cultural que los estudiantes ya posean familiarmente y postulan que, ms que aportar mejor calidad su atractivo es reputacional y ha tenido serias implicancias en la estratificacin social.

Como teln de fondo, debe considerarse que, bajo esta particular co-habitacin de modelos de gestin diferenciados, el sistema educacional chileno ha cosechado importantes logros, aumentando significativamente los aos de escolaridad y oportunidades educativas de la poblacin(en particular de aquella ms deprivada socialmente), y mejorando gradualmente el aprendizaje de su alumnado (como muestran los resultados de las pruebas PISA 2006 y 2009), aunque manteniendo importantes niveles de desigualdad (Weinstein y Muoz, 2009; Mourshed et al, 2010).

Cmo son los directores de escuelas bsicas en ambos sistemas?

Usando como base de informacin una reciente encuesta representativa nacional a escuelas bsicas (ver ficha tcnica y detalle metodolgico en Anexo), interesa saber si ambos sistemas administrativos tienen directivos semejantes o bien se producen diferencias relevantes desde el punto de vista de sus caractersticas demogrficas, de gnero o sociales. Para hacer ms comprehensiva la comparacin entre ambas dependencias, hemos integrado tambin en los cuadros la informacin referida a los directores de los establecimientos particulares pagados, en que se educa la lite de la sociedad chilena (alrededor del 7% de la matrcula).

El promedio general de edad de los directores encuestados es de 55,7 aos, similar para hombres y mujeres. Ningn director tiene menos de 30 aos y casi la mitad tiene entre 50 y 60 aos. Este promedio es ms alto en el sector municipal que en el sector particular subvencionado y este, a su vez, es mayor que el particular pagado. Es notorio como en el sector municipal los directores menores de 50 aos son una excepcin. Adicionalmente puede observarse que, ms all de la dependencia administrativa, el segmento de directores ms jvenes se presenta en mayor proporcin en establecimientos de nivel socioeconmico medio o alto y en establecimientos de tamao ms pequeo.

Tabla 1: Edad directores, segn dependencia, tamao y nivel socioeconmico de la escuela


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Total

Dependencia de la escuela MU N PS PP

Tamao de la Escuela (nmero de estudiantes) Peque a Median a Grande

Tramos de edad

30 50 aos 51 60aos 61 84 aos NS/NR Total N

26,0 47,6 25,6 ,7 100 649

11,0 63,4 24,2 1,4 100 241

33,5 39,7 26,4 ,3 100 338

41,7 31,7 26,6 ,0 100 70

32,8 43,8 22,9 ,5 100 218

24,5 45,3 29,7 ,5 100 215

20,7 53,9 24,2 1,1 100 216

Nivel Socioeconmico de la Escuela4 Bajo Medi Alto y o y medi medi o o bajo alto 19,0 28,2 31,2 55,2 24,9 ,9 100 229 45,5 25,6 ,7 100 204 41,7 26,5 ,5 100 215

Fuente: elaboracin propia segn encuesta a directores. MUN: Municipal. PS: Particular Subvencionado. PP: Particular Pagado. Escuela Pequea (entre 35 y 269 alumnos). Escuela mediana: entre 270 y 471 alumnos. Escuela grande: ms de 472 alumnos.

Desde el punto de vista del gnero, los establecimientos del sector particular subvencionado tienen notoriamente ms directoras mujeres que los pertenecientes al sector municipal. De modo que si bien la muestra general arroja que un 57% de las escuelas bsicas est dirigida por directores de sexo femenino, al mirar por dependencias, la relacin entre hombres y mujeres es equivalente en el sector municipal (en torno al 50%), mientras que la preponderancia femenina es notoria en el sector particular subvencionado (65%). Adicionalmente se observa que las directoras mujeres tienen, en general, mayor presencia en establecimientos pequeos y se encuentran con mayor frecuencia en escuelas de nivel socio econmico medio o alto. Adems, tienen algo menores niveles de formacin de postgrado que sus colegas hombres5.

Tabla 2: Gnero directores, segn dependencia, tamao, formacin y nivel socioeconmico de la escuela
Total
4

Dependencia

Tamao establecimiento

Formacin de post grado

NSE establecimiento

En Chile, el Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE), clasifica a las escuelas en 5 categoras. Estas categoras se construyen considerando variables de ingreso y educacin de la familia de los estudiantes, as como algunos datos bsicos de los alumnos.
Los datos del cuadro corresponden a un ndice construido de acuerdo a la formacin profesional recibida por los directores con posterioridad a la obtencin del ttulo de profesor, clasificndola en bsica, intermedia y avanzada.

Sexo % 57,2 Fem. % 42,8 Masc. N 649

MUN 48,7 51,3 241

PS 64,8 35,2 338

PP 49,9 50,1 70

35-269 66,9 33,1 218

270-471 > 472 56,0 44,0 215 48,8 51,2 216

Bsi co 63,4 36,6 140

Inter Ava medi nzad o o B/MB 61,9 38,1 180 52,1 47,9 328 51,4 48,6 229

M 58,9 41,1 204

MA /A 61,9 38,1 215

Fuente: Elaboracin propia segn encuesta a directores.

Otro elemento interesante de indagar es el origen social de los directores. Nuestra encuesta arroja que, desde este punto de vista, los establecimientos municipales y particulares subvencionados estn dirigidos por profesionales de la educacin que provienen de hogares muy similares. As, el nivel educativo que alcanzaron tanto el padre como la madre de los directores es relativamente equivalente, con un leve sesgo hacia una mayor instruccin de los de los particulares subvencionados. Sin embargo, una distancia importante se produce respecto de los directivos de los establecimientos particulares pagados, quines si provienen de familias que poseen un superior capital cultural y social6.

Dadas estas caractersticas bsicas de los directores de establecimientos municipales y particulares subvencionados, conviene preguntarse si existen caractersticas en las condiciones de trabajo o bien en el proceso de reclutamiento mismo que pueden estar subyacentes e incidir en dimensiones claves como la menor edad o la mayor presencia femenina en los establecimientos particulares subvencionados. En esta lnea, un factor crtico de atraccin y retencin en las posiciones directivas suele ser el salario. El promedio general de remuneracin de los directores de escuelas bsicas es algo mayor a los U$D 20007, aunque se dan diferencias significativas de acuerdo a la edad y experiencia profesional. En cuanto a la diferenciacin que se produce siguiendo a la dependencia administrativa, ella puede apreciarse en el cuadro que sigue: Grfico 1: Remuneracin de directores segn dependencia de la escuela

Esta tendencia endogmica de los exclusivos establecimientos de lite a reclutar a directivos del mayor nivel socio-econmico posible, tratando de tener una mayor cercana cultural con las familias que atienden, se repite tambin al nivel de los docentes (de acuerdo a los resultados de una encuesta longitudinal docente que se aplica en Chile desde el ao 2006) 7 Este monto es equivalente en Chile hoy a entre 5 y 6 salarios mnimos.

1 00
%del total

09

21 60 45 25 1 9 1 1 >1 .200 750 a 1 .200 < 750

50

71

1 3 00

Municipal P art . S ubv. P art . P ag. D ependencia

Fuente: Elaboracin propia segn encuesta a directores.

No existe entonces una mayor distancia en el promedio de lo que ganan los directivos municipales y privados subvencionados, pero s tienen una distribucin diferente. As existe una mayor heterogeneidad en los salarios de los directores del sector particular subvencionado con un grupo ms numeroso de directivos que ganan sueldos ms bajos o bien ms altos respecto de los municipales, los que, por su parte, concentran sus rentas en un tramo intermedio, reflejndose as el hecho de que siguen una normativa salarial comn.8 De cualquier manera contrasta la situacin de ambos con la de los directivos de los ualquier establecimientos de lite, los particulares pagados, quines s tienen un sueldo claramente ms elevado.

Esta similitud salarial general entre las escuelas subvencionadas, sean municipales o privadas, se quiebra al momento de apreciar las formas de reclutamiento utilizadas. En efecto, mientras que en el sector municipal se tiende, como dicta la ley9, a ingresar al cargo
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El Estatuto Docente, promulgado el ao 1991, ha homogeneizado el salario de los docentes y de los directivos escolares del sector pblico, fijando una asignacin directiva que complementa el salario base e (Nez et al, 2010). La recin promulgada ley de calidad aumentar esta asignacin, mejorando la renta de los ). calidad directores de establecimientos municipales, pero lo har nuevamente en base a la fijacin de patrones comunes que debern aplicar uniformemente los distintos municipios. 9 La legislacin vigente norma que el proceso de seleccin del director de una escuela municipal debe ser un rma proceso pblico, en el que se detallen los requisitos que deben cumplir los postulantes para el cargo, y que debe constituirse un comit de seleccin para definir a los mejores candidatos, entre los cules debe decidir el mejores alcalde. Dicha legislacin, en cambio, deja en manos de los sostenedores privados el modo de reclutar a sus directivos, los que solo deben cumplir con el requisito de ser profesores (Nez et al, 2010). (Nez

directivo luego de un concurso abierto y en el que ha existido un proceso formal de seleccin de personal (ms del 80% de los directores ha ganado estos concursos), en el caso particular subvencionado prima la seleccin informal y no competitiva (cerca del 60% de los directores fueron seleccionados siguiendo una invitacin directa de los sostenedores del establecimiento). Incluso la proporcin de establecimientos particulares pagados que realiza procesos competitivos de seleccin de directivos duplica la bajsima existente entre los particulares subvencionados (10%).

Tabla: Cmo llego usted al cargo de director?, segn dependencia


Total Dependencia MUN Proceso de seleccinde personal o concurso publico Por invitacin odirectorio directadel sostenedor % 38,1 81,8 PS 10,1 PP 22,9

41,8

14,2

58,7

54,9

Soy sostenedor (odueo) del estab. Ysu director Otro No responde Total

12,5

0,0

21,3

13,3

% %

7,4 0,2

4,1 0,0 100,0 241

9,5 0,3 100,0 338

9,0 0,0 100,0 70

Total 100,0 (%) N 649

Fuente: Elaboracin propia segn encuesta a directores.

La existencia de estos dos sistemas diferenciados de acceso al cargo concurso competitivo e invitacin personal de director tiene consecuencias relevantes, y que estn asociadas a la mayor edad de los directores municipales. De este modo, en el sector pblico se tiende a que los directores posean una significativa mayor formacin profesional de post-grado, requisito altamente considerado en el proceso formal de seleccin, que aquellos que asumen esta posicin entre los particulares subvencionados. Incluso esta formacin
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especializada de los directivos pblicos supera aquella de los (mejor remunerados) directivos de los establecimientos de lite.

Tabla X: Estudios posteriores a Ttulo inicial de Directores en Chile


Total % Con Diplomado o Postttulo10 % Con Magster % Con Doctorado Municipal Particular Subvencionado 56,8 31,8 3,0 Particular Pagado 65,4 47,9 8,8

69,7 44,2 4,4

89,0 60,6 5,0

Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta a directores

De igual manera entre los municipales suele tenderse hacia una carrera profesional progresiva, en la cual se pasa por varios peldaos de responsabilidad intermedia en un establecimiento escolar antes de asumir cmo director. Es ms: la viabilidad misma de un fast track, en que un docente de aula pase, sin transicin, a ser director, es muy minoritaria, mientras que se produce en nada menos que un 43% de los establecimientos particulares subvencionados11.

Tabla: Cargo inmediatamente anterior al de director segn dependencia


Cargo anterior Total Dependencia administrativo MU PS PP 20,9 23,2 43,3 19,1 17,4 27,1 7,9 7,5 19,7 13,4 12,9 24,4 10,8 8,8 3,7

Profesor de aula Director Subdirector Jefe o integrante de equipo tcnico Inspector, orientador o integrante equipo de gestin/directivo Otro s.i.* N ponderado =100%
10 11

32,8 21,9 9,0 17,5 9,6

4,2 5,0 (649)

3,0 3,9 (241)

3,0 5,0 (338)

13,9 9,2 (70)

Solo considera participacin en instancias formativas de ms de un ao de duracin. Entre los directores que antes se desempeaban en otro establecimiento, la dependencia de ste es similar a la que tiene el colegio en que son ahora director/ra. El traslado entre dependencias es menos frecuente, pero existe y es ms frecuente desde lo municipal hacia lo particular que en la direccin opuesta.

*s.i.= sin informacin Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta director.

Conviene detenerse en un segmento especial de los directores de establecimientos particulares subvencionados: aquellos que son simultneamente propietarios y directores de las escuelas. Lejos de ser un fenmeno minoritario, ellos representan una proporcin relevante al interior de esta dependencia -30%-, dando cuenta de una de las vertientes relevantes en el crecimiento de este sector en las ltimas dcadas12. Estos directores/propietarios suelen ser distintos de sus pares particular subvencionados en lo siguiente: tienen mayor edad, tienen menor formacin de post-ttulo, han saltado ms frecuentemente al cargo desde la docencia de aula y gozan de un mejor salario. Volveremos sobre este subgrupo ms adelante.

Ms generalmente, conviene considerar que los directores de escuelas bsicas en Chile poseen en comn una alta satisfaccin con su labor, sintindose mayoritariamente realizados en su tarea directiva. Probablemente esta caracterstica sea la que est detrs de la baja rotacin existente: el promedio de directores por establecimiento es de 2.2 en los ltimos diez aos, siendo algo menor en los particulares subvencionados (1.9) que en los municipales (2.6)13.

El des-balance en las atribuciones directivas

Un rasgo caracterstico del sector particular subvencionado es su baja concentracin. El promedio de establecimientos por sostenedor es de 1.7. Muchos de estos sostenedores son profesores que han optado por instalar, solos, con sus familias o bien con otros colegas, su propia escuela o micro-emprendimiento. El profesor Stephen Anderson, de la Universidad de Toronto, nos hace notar que esta multiplicacin de pequeos proveedores privados contrasta con la reciente generacin de extendidos complejos de gestin privada en USA (Education Management Organzations, EMOs) o en Inglaterra (Education Trusts). 13 Sin embargo, esta mayor permanencia de los directores particular subvencionados se matiza al diferenciar a los directores/propietarios de los exclusivamente directores, teniendo los primeros una bajsima rotacin (1.3 directores en una dcada) mientras los otros tienen una duracin similar a los municipales (2.3).

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Un mbito de extrema relevancia para la gestin refiere a la capacidad de toma de decisiones que los directores poseen. De hecho la creciente accountability imperante, en que se demanda a los directivos que rindan cuentas por los resultados obtenidos por las escuelas que dirigen, tiene habitualmente como correlato la entrega a ellos de mayores atribuciones (OECD, 2009). Sin embargo, existe una tensin entre las decisiones que efectivamente se dejan en manos de los propios directores y aquellas que se reservan para s los sostenedores. Y existen tambin otras decisiones que, por ley, estn excluidas de este nivel local debindose simplemente aplicar normativas nacionales.

Nuestro estudio en Chile indag en la capacidad que tienen los directores para decidir en una serie de asuntos escolares. La siguiente tabla muestra la media total de directores que respondi tener muy alta capacidad de decisin en diferentes materias y su distincin de acuerdo a la dependencia administrativa a la que pertenecen.

Tabla: Atribuciones de directores (% que considera que tiene muy alta capacidad de decisin), segn dependencia
Dimensin rea de decisin Contratar Docentes Despedir docentes Recursos Humanos Fijar la remuneracin de docentes Conformar el equipo directivo Definir el presupuesto anual Recursos Financieros Gastar recursos aprobados Inversiones en infraestructura y equipamiento Definir la oferta curricular del establecimiento (cursos) Curriculum Definir planes y programas de curso Seleccionar los textos escolares % resp. Muy alta 45,3% 36,3% 22,5% 40,9% 25,1% 31,0% 28,2% MUN 4,1% *,** 1,7% *,** ,0% *,** 13,3% *,** 3,3% *,** 9,2% *,** 10,0% *,** 35,8% 14,5% *,** 31,7% 45,6% 11,3% *,** 36,3% *,** PS 66,9% **,*** 54,4% ** 32,5% **,*** 55,8% ** 36,9% ** 42,3% ** 38,6% ** 46,4% ** 42,3% ** 48,7% **,*** PP 82,9% *,*** 67,1% * 50,7% *,*** 63,4% * 42,9% * 50,7% * 40,0% * 58,0% * 50,7% * 62,9% *,***

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Definir polticas de admisin de alumnos Polticas estudiantiles Establecer normas de disciplina y convivencia

43,2%

20,4% *,**

54,7% ** 63,9% ** 43,3% **,*** 40,4% ** 59,9% ** 55,8%

65,7% * 67,1% * 62,0% *,*** 50,0% * 68,6% * 65,7% * 70

58,9%

49,4% *,**

Aplicar pruebas externas de aprendizaje 40,0% distintas al SIMCE 32,2% 57,0% 53,3%

28,8% *,**

Contratar asistencia tcnica externa Mejoramiento Disear planes de mejoramiento Ejecutar los planes de mejoramiento

15,4% *,** 49,6% *,** 46,3%

*,** ** 241 338 N pond 649 Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta de directores ponderada *,**,*** = diferencia significativa al 0,05

La visin general, al comparar las diferencias de media por dependencia, muestra un patrn recurrente: en todos los temas las escuelas privadas se perciben con un nivel de autonoma mayor que las escuelas municipales. Y, al interior del sector privado, los directores de escuelas particular pagadas declaran tener mayor autonoma que los de escuelas particular subvencionadas.

El primer mbito de decisiones refiere a la gestin de los recursos humanos de la escuela, en particular respecto de los docentes a cargo. Se aprecia que los directores del sector pblico prcticamente no tienen incidencia en estas materias, teniendo una escassima influencia en materia de contratacin o desvinculacin de los profesores, o bien la

constitucin del equipo de sus colaboradores ms directos. Ello obedece a que efectivamente la normativa vigente reserva, en el sector municipal, estas decisiones a la instancia contratante: es el propio municipio el llamado a reclutar o despedir docentes de la escuela, as como a contratar al resto de sus directivos. Los escasos casos en que los directores municipales dicen resolver en estas materias deben probablemente corresponder a arreglos informales, en los que el sostenedor pblico transfiere o comparte voluntariamente esta capacidad decisora. En contraste, en el sector privado estas son facultades que mayoritariamente se considera que los directores deben disponer como parte
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de su gestin. La principal limitacin de los sostenedores privados parece establecerse respecto de transferir decisiones que tienen implicancias econmicas: as, la capacidad de fijar las remuneraciones de los docentes solo les es permitida a 1/3 de los directores de escuelas particulares subvencionadas. En el sector municipal chileno esta facultad trasciende no solo a los directores sino que a los propios municipios14.

Esta preocupacin de los sostenedores por mantener un frreo control de las finanzas se expresa con claridad en el segundo mbito. En efecto, en la gestin de los recursos financieros es dnde resulta menor la capacidad de decisin de los directores. No solo los directores municipales tienen una capacidad marginal de gestionar los recursos financieros, no incidiendo en la definicin del presupuesto del establecimiento o en las inversiones en infraestructura y equipamiento15, sino que tambin sus colegas del sector privado se ven severamente limitados al respecto. De hecho, solo cerca del 40% de los directores de escuelas particular subvencionadas decide en estas materias, y la mayora de estos sostenedores se reserva para s incluso la materializacin de los gastos que ya han sido aprobados.

En el mbito del currculo se perciben atribuciones diferenciadas de acuerdo a la dependencia, repitindose el que entre los privados los directores vuelven a disponer de una clara mayor capacidad de decisin. De este modo estos directores participan de las oportunidades que brinda el sistema escolar chileno, que posibilita que los establecimientos dispongan de programas de estudio propios siempre que se encuadren dentro del marco curricular vigente o bien que opten por utilizar los programas oficiales propuestos por el Ministerio. La tendencia de los directores del sector pblico es visualizar que no existe mayor injerencia de la escuela misma en estas definiciones curriculares, las que se resolveran en otras instancias y niveles (sostenedor, Ministerio). En contraste, ms de un
14 Las rentas de los docentes del sector municipal estn normadas por el Estatuto Docente (1991). El reajuste de sus salarios se produce a partir de negociaciones entre el Ministerio de Educacin y el Colegio de Profesores, y estos acuerdos bipartitos se convierten, una vez que pasan por el parlamento, en leyes de la Repblica, que los municipios deben ejecutar. 15 Nuevamente la legislacin hace responsable al sostenedor municipal de esta dimensin de la gestin. Existe sin embargo una normativa referida a la administracin delegada de recursos, en que los directores pueden manejar directamente ciertas partidas presupuestarias, luego que los municipios les transfieren voluntariamente esta facultad lo que raramente ha acontecido en la realidad.

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40% de los directores de escuelas particular subvencionadas se ven como protagonistas en estas materias que forman parte constitutiva de la propuesta educativa que distingue al establecimiento y que le dota de cierta identidad particular frente al resto de la oferta educativa cercana. Y la proporcin aumenta an ms entre los directivos del sector particular pagado. Algunos directores de escuelas municipales (36%) s se perciben con capacidad de decisin en una materia especfica de la enseanza: la seleccin de los textos escolares que se distribuyen en los colegios.

Los directores consideran que las decisiones referidas a los estudiantes s constituyen parte relevante de su quehacer. En particular hay una creencia extendida que las definiciones en materia de convivencia y de disciplina escolar son un resorte propio de la labor directiva, lo que es compartida por la mitad de los directores del sector municipal. Pero mientras que esta gestin de la convivencia es reivindicada transversalmente, en materia de regulacin del ingreso de alumnos a la escuela nuevamente se produce una distancia entre ambas dependencias: ms de la mitad de los directivos del sector particular subvencionado considera que puede definir cmo se accede, lo que es considerado como pertinente solo por 1/5 de sus colegas del sector municipal16. Por ltimo, los directores tambin se diferencian respecto del poder que se atribuyen para la implementacin de formas complementarias de evaluacin del aprendizaje de los alumnos. As mientras un 29% de los directores municipales considera que la aplicacin de pruebas externas es una definicin que le es pertinente, ms de un 40% de sus pares particular subvencionados piensa lo propio.

La ltima dimensin requerida se refiere al mejoramiento de la escuela. Los directores perciben en un grado mayoritario atribuciones para participar protagnicamente de la tarea
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Conviene anotar que la posibilidad de que las escuelas puedan seleccionar a los estudiantes por motivos acadmicos -u otros- ha sido un motivo recurrente de debate en la educacin chilena, enfrentndose una posicin a favor de la no-seleccin (o de asignacin aleatoria en caso de existir ms postulantes que vacantes) versus otra que ha defendido la libertad de los establecimientos por elegir a los alumnos y familias ms acordes a su proyecto educativo. Finalmente la reciente Ley General de Educacin (2008) zanj que no se puede producir seleccin en los establecimientos subvencionados, sean municipales o particulares, hasta el 6 grado de enseanza bsica. De modo que los directivos de los establecimientos privados subvencionados en esta encuesta todava reivindican para s un mbito de poder que les est formalmente cada vez ms restringido, lo que sin embargo sera coherente con estudios que sealan que esta nueva normativa estara muy lejos de cumplirse en la realidad (UNICEF...)

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de avanzar en la calidad de los resultados obtenidos por el establecimiento escolar. Esta tendencia es an ms pronunciada entre los directores de las escuelas particular subvencionadas: cerca del 60% considera que es su responsabilidad disear y ejecutar planes de mejoramiento, proporcin que baja en unos 10 puntos porcentuales en el caso de los directores de escuelas pblicas. Empero esta importante responsabilidad por la mejora no significa, en el caso de los municipales, que ellos consideren que pueden gestionarla en todas sus aristas: de hecho el poder decidir la contratacin de asistencia tcnica externa, punto relevante de la implementacin de planes o proyectos de cambio, es visto como algo que trasciende a la escuela misma.

Al hacer un zoom sobre las atribuciones entre los directores de las escuelas particular subvencionadas, puede apreciarse que hay una notoria distancia entre los directores respecto de los directores/propietarios en ciertos tems. En efecto, estos ltimos si declaran tener dominio pleno de las materias con consecuencias financieras, criterio que parece ser el determinante en la restriccin de los (solo) directores. Ms precisamente, los mbitos que los dueos parecen definitivamente no querer delegar en sus directivos son: fijar las rentas de los docentes, despedir docentes, definir el presupuesto anual, decidir inversiones en infraestructura y equipamiento, y contratar asistencia tcnica externa.

Prcticas directivas independientes de la regulacin?

La posibilidad de que los directores logren efectivamente impactar en la calidad de la enseanza de su escuela y por ende aporten al avance de los resultados de aprendizaje de los alumnos, pasa por que desarrollen ciertas prcticas que modifiquen la gestin institucional y/o pedaggica. Siguiendo la conceptualizacin desarrollada por Leithwood et al. (2006), es posible agrupar dichas prcticas directivas en 4 grandes categoras, las que a su vez reconocen un conjunto de 14 prcticas especficas que estaran demostradamente correlacionadas con la calidad de la enseanza entregada por el establecimiento, en particular mediante el cambio en la labor de los docentes.

Cuadro: Modelo de liderazgo directivo de Leithwood (2007)


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DIMENSIN Mostrar direccin de futuro Realizar el esfuerzo de motivar a los dems respecto de su propio trabajo, estableciendo un "propsito moral". Desarrollar personasConstruir el conocimiento y las habilidades que requiere el personal para realizar las metas de la organizacin, as como tambin, el compromiso y resiliencia, que son las disposiciones que ste necesita para continuar realizndolas. Redisear la organizacin Establecer condiciones de trabajo que le permitan al personal el mayor desarrollo de sus motivaciones y capacidades.

PRCTICAS Visin (construccin de una visin compartida) Objetivos (fomentar la aceptacin de objetivos grupales) Altas expectativas Atencin y apoyo individual a los docentes Atencin y apoyo intelectual Modelamiento (interaccin permanente y visibilidad con alumnos y estudiantes) Construir una cultura colaborativa Estructurar una organizacin que facilite el trabajo Crear una relacin productiva con la familia y comunidad Conectar a la escuela con su entorno (y sus oportunidades) Dotacin de personal

Gestionar la instruccin (enseanza y aprendizaje) en la escuela Gestin de prcticas asociadas a la sala de clases y supervisin de lo que ocurre en la sala de clases

Proveer apoyo tcnico a los docentes (supervisin, evaluacin, coordinacin) Monitoreo (de las prcticas docentes y de los aprendizajes) Evitar distraccin del staff de lo que no es el centro de su trabajo

Fuente: Elaboracin propia en base a Leithwood, et al (2006)

Nuestra investigacin indag en la presencia de estas prcticas directivas a partir de la visin de los docentes17. De este modo, como puede apreciarse en el cuadro siguiente, en las escuelas bsicas de Chile, las prcticas de liderazgo directivo18 que logran un mayor despliegue son, a juicio de los docentes, aquellas referidas a la dimensin de Establecer Direccin, seguidas por las de Desarrollar Personas y Redisear la Organizacin, situando en ltimo lugar las que se relacionan con la Gestin de la Instruccin.

En cada una de las 649 escuelas se procedi a que 5 docentes escogidos al azar respondieran los tems (ms de 50) referidos a cada una de las 14 prcticas usando una escala que abarca desde Muy de acuerdo hasta Muy en desacuerdo. 18 Debe anotarse que nuestro estudio considera tambin la evaluacin que los docentes realizan de otro directivo clave: el jefe de la Unidad Tcnica-Pedaggica (UTP). Este profesional, que existe en las escuelas chilenas desde fines de los aos 70, debe apoyar al director en las materias propiamente instruccionales, complementando su labor. Si bien no disponemos de espacio suficiente para profundizar en esta temtica en este artculo, s podemos adelantar que el jefe de UTP no reemplaza al director en lo tcnico-pedaggico, sino que lo complementa y obtiene un juicio docente que se mueve en la misma direccin (positiva o negativa).

17

16

Grfico 2: Prcticas de Liderazgo Directivo


Prcticas de Liderazgo de Directores en Chile
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

Est. Direccin; 0,48 Des. Personas, 0,43 Redisear Org., 0,41 G. Instruccin, 0,36

Proporcin de docentes que seala estar "muy de acuerdo frente a prcticas de cada uno de estos mbitos o dimensiones (ndices)

Fuente: Elaboracin Propia de acuerdo a Encuesta a Docentes

Para ejemplificar mejor este hallazgo, pueden visualizarse las 3 prcticas directivas ms y menos desarrolladas, a juicio de los docentes. Las mejor evaluadas son: tener expectativas de alto desempeo (50% muy de acuerdo); construir una cultura colaborativa (49%); y construir una visin compartida (48%). En contraste, las peor evaluadas resultan ser las siguientes: evitar distraccin del personal (26%); proveer apoyo para la instruccin (33%); y estimulacin intelectual (35%). La importancia de este resultado reside en que es sabido que son justamente las prcticas vinculadas a la gestin de la instruccin (Robinson, 2007), las que tienen mayor incidencia en la transformacin efectiva de la accin de enseanzaaprendizaje de los docentes y en consecuencia en el potencial impacto del liderazgo directivo en los estudiantes.

Si bien esta es la tendencia general para los directores, al analizar las prcticas directivas desde el punto de vista de la dependencia administrativa de las escuelas, el resultado es el que sigue: Tabla: Presencia de Prcticas de Liderazgo Directivo, segn dependencia
Dependencia

17

Dimensiones

Prcticas del Director Construir una visin compartida

% Resp muy de acuerdo 0,48

DS 0,28

Mun 0,49

PS 0,48

PP 0,46

Establecer direccin

Fomentar la aceptacin de objetivos grupales Expectativas de alto desempeo Atencin y apoyo individual a los docentes

0,46

0,27

0,50 (*) (**)

0,44 (*) (***) 0,49

0,37 (**) (***) 0,52

0,50

0,30

0,52

0,46

0,25

0,48 (*)

0,45

0,41 (*)

Desarrollar personas

Estimulacin intelectual

0,35

0,24

0,37

0,34

0,31

Entregar un modelo adecuado

0,48

0,32

0,49

0,48

0,45

Construir una cultura colaborativa

0,49 0,39

0,31 0,26

0,49

0,48

0,47

Reestructurar Redisear la organizacin Construir una relacin productiva con la familia y la comunidad Conectar a la escuela con su entorno Dotacin de personal

0,43 (*) (**)

0,38 (*) 0,41 (*) 0,33 (*) 0,39 (*) 0,32 (*) 0,46 (**) 0,25 (*) (***)

0,33 (**) 0,38 (**) 0,28 (**) 0,34 (**) 0,23 (**) 0,37 (*)(**) 0,17 (**) (***)

0,42

0,26

0,46 (*) (**)

0,35

0,26

0,41 (*) (**)

0,41

0,26

0,45 (*) (**)

Proveer apoyo para la instruccin Gestionar la instruccin Monitoreo

0,33

0,22

0,37 (*) (**)

0,46

0,26

0,47 (*)

Evitar distraccin del personal *,**,***: indican diferencias significativas al 0,05%

0,26

0,26

0,30 (*) (**)

Fuente: Elaboracin Propia de acuerdo a Encuesta a Docentes

De esta manera, cuando se trata de juzgar sus prcticas directivas, los directores de las escuelas municipales resultan ser mejor evaluados por los docentes que sus colegas de las
18

escuelas particular subvencionadas. En ninguna prctica los privados subvencionados superan a los municipales y en la mitad de ellas (7 de 14) se produce una diferencia estadsticamente significativa19.La ventaja municipal se produce principalmente en dos dimensiones: rediseo de la organizacin y gestin de la enseanza.

En materia organizacional, los docentes consideran que los directores de escuelas municipales son capaces de mantener una mejor relacin del establecimiento con su entorno, sean las familias o bien la comunidad en su conjunto. Igualmente consideran que logran reestructurar de mejor manera el funcionamiento de la escuela, aseveracin que sorprende puesto que claramente la burocracia pblica es menos flexible y sencilla de reestructurar que la menos normada estructura privada.

En trminos de la gestin de la instruccin, los directores del sector municipal brindan, segn el profesorado, un mayor apoyo a los docentes, as como seran ms eficaces en protegerlos de las frecuentes distracciones a su labor pedaggica. Resulta paradojal que estos directivos son juzgados mejor en trminos de la dotacin de personal, mbito en que estn mucho ms atados de manos (recordar sus escassimas atribuciones en materia de gestin de recursos humanos) que sus colegas del sector particular subvencionado20.

Recapitulacin y discusin

Los resultados de nuestro estudio sobre los directores de escuelas bsicas en Chile siguiendo la dependencia administrativa pblica o privada pueden resumirse en los siguientes trminos: i. Los establecimientos particular subvencionados reclutan directores ms jvenes y mayoritariamente de sexo femenino, mientras que los municipales destacan por su mayor formacin de post-grado;

Adicionalmente, al hacer un anlisis multivariado tomando como variable dependiente las prcticas del director se obtiene que las variables que ms explican estas prcticas son gnero y justamente dependencia administrativa. 20 Debe anotarse que los directores/propietarios no tienen diferencias significativas con los (solo) directores del sector particular subvencionado en materia de sus prcticas directivas

19

19

ii.

Ambos grupos reciben una remuneracin promedio equivalente, pero los directores de escuelas particular subvencionadas presentan una mayor dispersin (con ms directores con mejores y con peores sueldos que sus pares municipales);

iii.

Existen dos sistemas paralelos de reclutamiento de directores, caracterizndose el municipal por la realizacin de concursos competitivos mientras que el particular subvencionado se rige por la contratacin directa (invitacin personal);

iv.

Las atribuciones de los directores en el sector particular subvencionado son claramente superiores que sus colegas del sector municipal en todos los mbitos, pero particularmente en la gestin de recursos humanos;

v.

Ms all de su dependencia, los directores suelen considerar que la dimensin de las polticas hacia los alumnos y ladel mejoramiento de los resultados acadmicos de la escuela son sus reas prioritarias de toma de decisiones, mientras que los sostenedores suelen no delegar aquellas decisiones que tienen implicancias financieras;

vi.

Existe un subgrupo claramente diferenciable en el sector particular subvencionado, que son los directores que son al mismo tiempo propietarios de los establecimientos (alrededor del 30%), quines suelen poseer caractersticas distintivas en trminos de su perfil etario, su formacin de post-ttulo, sus rentas y sus mayores atribuciones;

vii.

Los directores de escuelas municipales desarrollan con mayor frecuencia, a juicio de los docentes, las prcticas de liderazgo efectivo que sus colegas particular subvencionados en materia de rediseo de la organizacin y su vnculo con su entorno, as como de gestin de la instruccin; y

viii.

Ms all de su dependencia, los directores tienden, a juicio de los docentes, a desarrollar sus mejores prcticas en trminos de establecer una direccin para la escuela y presentan su mbito ms dbil en lo ms decisivo para la mejora de los resultados de los alumnos: la gestin de la instruccin.

Si bien cada una de estas conclusiones tiene un valor en s misma, parece pertinente hacer una consideracin ms general respecto de la relacin entre atribuciones y prcticas en la direccin escolar. En efecto, se ha tendido a creer que el lmite prioritario para el bajo desarrollo del liderazgo directivo sera el no contar con suficiente poder en la toma de decisiones y por ello muchas polticas hacia los directivos han enfatizado el ampliar su
20

radio de injerencia en distintas materias escolares. Sin embargo, la comparacin entre directivos del sector municipal y del sector privado subvencionado muestra que se trata de dos dimensiones que no necesariamente se cruzan y que atribuciones mayores no conducen mecnicamente a mejores prcticas. Es cierto que las atribuciones analizadas en este estudio son de una variada naturaleza, pero hay algunas que si parecen referir especficamente a ciertas prcticas directivas como ocurre por ejemplo con las mayores atribuciones en materia curricular y de mejora escolar con respecto a las prcticas de gestin de la instruccin o bien con las mayores atribuciones en materia de gestin de recursos humanos con respecto a las prcticas referidas a la reorganizacin de la organizacin escolar- y en las cules no se cumple tampoco con dicha asociacin positiva.

En sntesis,las atribuciones no bastan. Para que estas mayores oportunidades de ejercicio del liderazgo directivo se conviertan realmente en prcticas directivas eficaces, en particular en cuanto a la gestin de la instruccin, parecen requerirse otras condiciones tales como el contar con sistemas de seleccin de directivos que capturen a aquellos candidatos que poseen las competencias conductuales y funcionales adecuadas; la fijacin de metas organizacionales priorizadas en funcin de la calidad de la enseanza y una clara definicin de las responsabilidades directivas (con sus correspondientes incentivos) en esa direccin; o desplegar una formacin de pre-servicio y acciones de desarrollo profesional de los directores que se oriente decididamente en trminos de su mejor desempeo como lderes pedaggicos. Es probable que cuando las escuelas del sector particular subvencionado integren, junto a sus mayores grados de libertad en la gestin organizacional, estos otros factores s puedan alcanzar un liderazgo directivo y especialmente pedaggico superior al de las escuelas municipales21.

21

En Chile las escuelas particular subvencionadas en promedio obtienen mejores resultados en los test nacionales de aprendizaje que las escuelas pblicas. Sin embargo, al controlar por el nivel socioeconmico de los estudiantes, es claro que no hay diferencia significativa entre los resultados de ambas dependencias (Weinstein y Muoz, 2009).

21

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22

Nez, I., Weinstein, J. & Muoz, G. (2010). Posicin Olvidada?: una mirada desde la normativa a la historia de la direccin escolar en Chile. In press. Organization for Economic Cooperation and Development OECD (2008). Improving school leadership. Volume 1: Policy and practice. OECD: Pont. B., Nusche, D., y Moorman, H. Robinson, V. (2007) School Leadership and Student Outcomes: Identifyung What Works and Why. ACEL Monograph Series, N 41. Sammons, P., Hopkins, D., Harris, A., Leithwood, K. (2009). The Impact of School Leadership on Pupil Outcomes. Research Report DCSF-RR108. University of Nottingham. Seashore Louis, K.; Leithwood, K.; Walsthrom, K.; Anderson, S. (2010).Investigating the links to improved student learning: final report of research findings. NY: Wallace Foundation. Spillane, J. (2006). Distributed leadership. San Francisco, CA: Jossey-Bass. UNESCO (2008). A view inside primary schools: a World Education Indicators (WEI) cross-national study. Montreal. Weinstein, J. Liderazgo directivo. Asignatura pendiente de la Reforma Educacional Chilena, Revista Estudios Sociales, n 117, 2009. Weinstein, J., Muoz, G., & otros. (2009). Prcticas de Liderazgo Directivo y Resultados de Aprendizaje. Hacia Conceptos Capaces de Guiar la Investigacin Emprica. REICE. Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacin. Vol. 7, N 3. Weinstein, J. Y Muoz, G. (2009). Calidad para Todos: la Reforma Educacional en el Punto de Quiebre. En Bascuan y otros (Ed.), Ms ac de los sueos, ms all de lo posible: la Concertacin en Chile. Volumen II. LOM, Santiago de Chile.

23

ANEXO ENCUESTA LIDERAZGO DIRECTIVO Y CALIDAD DE LA EDUCACIN EN CHILE Los datos presentados en este artculo provienen de una encuesta aplicada en Chile el ao 2009. Esta encuestapermiti caracterizar a los directivos escolares, conocer la frecuencia con la que estos desarrollan ciertas prcticas (desde la perspectiva de los docentes), identificar algunos factores que pueden incidir en dichas prcticas y, finalmente, relacionar lo que los directores hacen con algunas variables de resultado.

Se aplicaron cuatro cuestionarios: sostenedores, directores, jefes tcnicos y docentes, capturando informacin en forma diferenciada por actor de lo que sucede en un mismo establecimiento. De esta manera, las prcticas directivas fueron fundamentalmente reportadas por los docentes, aunque algunos aspectos relacionados con ellas, como el uso del tiempo, fueron preguntados al mismo director, al jefe tcnico y al sostenedor.

Los cuestionarios se construyeron complementando dos criterios centrales: el de comparabilidad internacional y el de tener en cuenta las especificidades del contexto nacional. El criterio de comparabilidad se aplic especialmente con las variables de prcticas, mediadoras y algunas de contexto como las referidas a atribuciones del director. Tambin se revisaron las categoras que utiliza la OECD para estudiar el grado de autonoma en las decisiones escolares de diferentes pases y se utilizaron estas categoras para preguntar por las atribuciones de la escuela y del director.

La encuesta fue aplicada en una muestra de 649 escuelas que imparten enseanza bsica, representativas de la realidad nacional en sectores urbanos. Esta representatividad consider los diferentes tipos de dependencia administrativa.Se seleccionaron escuelas en las que los directores evaluados tuvieran una antigedad en el cargo de al menos dos aos. La muestra final estuvo compuesta por 269 escuelas en el sector municipal, 290 escuelas en el sector particular subvencionado y 90 escuelas en el sector particular pagado. El cuadro siguiente presenta la muestra finalmente alcanzada en el estudio.

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Cuadro 1: Muestra final del Estudio


Composicin de la muestra por actores Director Docentes Jefes Tcnicos 269 1270 260 290 1436 273 90 442 84 649 3148 617 Elaboracin propia segn Sostenedores 44 193 40 277

Municipal P. Subvencionado P. Pagado Total

En base a lo anterior, la muestra del estudio permite realizar inferencias estadsticas para los establecimientos del universo en cada tipo de dependencia con un error mximo que va entre el 4,9% y el 8,3% segn la dependencia que corresponda.

Previo al anlisis de los datos, se realiz un Anlisis Factorial Confirmatorio que permiti validar la robustez de cada una de las dimensiones de prcticas de liderazgo, aspecto central del estudio. La fase de anlisis fundamentalmente descriptiva de la cual se derivan los resultados de este artculo, analiza el comportamiento de las variables de estudio segn los datos levantados con distintas preguntas de la encuesta a directores y docentes. Se utilizaron mtodos estadsticos descriptivos, principalmente medias, desviaciones estndar y tablas de cruce entre variables, que permitieron apreciar las diferencias en la opinin de docentes de diferentes tipos de escuelas respecto a sus directores, o ver cmo vara la opinin de los docentes respecto del director, frente a diferentes caractersticas del mismo (gnero, experiencia en el cargo, nivel de formacin, etc.).

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