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La participación ciudadana en la gestión del ciclo del agua

José-Julián Morente

Cuando el pozo se seca, entonces nos acordamos del precio del agua

Benjamín Franklin

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Cultura del agua

Fuego en el agua, n.º 1

«La participación ciudadana en la gestión del ciclo del agua»

© J.J. Morente

© Asociación Cultural Hydor, cultura del agua

Diseño: Bogdan Adamovich Edición: Jaume Rosselló Impresión: Grupo Gráfico - Barcelona ISBN: 978-84-7556-629-0 Dep. Legal: B-17101-2010

Participación ciudadana:

El deseo de ser engañado con mentiras atractivas.

Índice

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Introducción

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I PARTE

¿POR QUÉ PARTICIPACIÓN CIUDADANA AHORA?

 

1. Gestión tecnocrática

16

2. Déficit democracia representativa

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3. Desafección ciudadana

24

4. Legitimidad democrática

28

5. Mitología participativa

32

6. Gobernanza local

36

7. Participación y gobierno local

39

8. Las Ciencias sociales (re)crean la participación ciudadana

43

II Parte ¿JUSTIFICA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EL CONSENSO BUROCRÁTICO?

9.

Participación ciudadana en la Unión Europea

55

10.

Gobernanza en la Unión Europea

60

11.

Participación ciudadana y déficit democrático en la Unión Europea

65

12.

Participación ciudadana en materia ambiental

71

13.

Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua

77

14.

Herramientas participativas

83

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III PARTE ¿ES LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN DEL AGUA UNA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS O UNA CREACIÓN DE CONFLICTOS?

15. La realidad oculta en la participación ciudadana

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16. La participación ciudadana en la gestión del agua como fenómeno legitimador

96

17. Resolución conjunta de conflictos versus negociación

101

18. La negociación: ¿cooperación o confrontación?

106

19. Modelo de negociación

109

20. Mediación de conflictos en la gestión del agua

113

21. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable

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Bibliografía consultada

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Introducción

Las legitimidades, en la época de la conciencia del bienestar, están pasando por una grave situación de trastoque y agotamiento del modelo social que las creó. Por ello se recurre a refritos de postulados ideológicos pre-moder- nos: como la democracia directa, bajo la denominación de participación ciudadana. Este concepto fetiche se quiere utilizar para exorcizar a la cre- ciente asimetría entre la complejidad del mundo globalizado y los sistemas políticos, sistemas que van a la deriva al no contar con Estadistas capaces de orientar los procesos. Es la descomposición de la vida, no sólo de la vida política, sino de la vida en general y la omnipresencia de los residuos –desde las democracias de baja calidad hasta la cultura del detritus de tertulianos y de tele-basura–, con la desmesura de la intermediación trilera que arruina a los incautos con productos financieros estructurados o cotidianamente con comisiones usu- reras. Esta descomposición política, que utiliza en su propio provecho el voto que le entrega el incauto elector, ha creado el espejismo de la salvación:

la participación ciudadana, tutelada por los profesionales de la participa- ción. Surge la clase de los intermediarios de la banalidad, que han usurpa- do el papel de vigilancia de la democracia orgánica que correspondería a las webs sociales, debido a que dichas webs han preferido dedicarse al cultivo de las pasiones del bajo vientre y del comadreo, más que ocupar el papel social que supuestamente se les imaginó. Esta investigación se sitúa en el horizonte de la experiencia aporética; ciertamente la experiencia aporética está mal vista, por su cuestionamiento (poner-en-cuestión) de los sistemas dogmáticos; se atrajo la enemistad de los credos intelectuales y fue omitida en todas las tertulias históricas –pues resulta más fácil ignorar que rebatir–. El origen de lo aporético estaría en el

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término griego sképsis, que podríamos traducir por «reflexión detenida sobre lo observado». El practicante de lo aporético sería, pues, el que examina y reflexiona detenidamente sobre lo que se le muestra y viene a concluir tras un atento examen, la dificultad de algunas certezas. En el año 155 a. de C., los atenienses enviaron a tres filósofos como embajadores al senado romano, uno de estos embajadores fue Carnéades; este filósofo académico dio dos lecciones sobre la cuestión de la justicia. En la primera lección disertó a favor de la justicia, y en la segunda en contra de la justicia. Los senadores se escandalizaron y decretaron su expulsión de Roma 1 . Sin duda, las consideraciones de Carnéades acerca de cómo los polí- ticos aprecian menos la justicia que el interés del Estado, que en nombre de la patria cometen muchas injusticias, y que los intereses propios guían las decisiones no ajustadas a justicia, sino al propio provecho, les parecieron a los senadores romanos demasiado próximas y aplicables. Deseamos que el pensamiento aporético aquí expresado no corra similar suerte que el filóso- fo griego Carnéades. Desde últimos de los años setenta del anterior siglo, ya los filósofos políticos y los politólogos hablaban de la retirada de la política 2 . Se trataba de la retirada de la doctrina política, cualquiera que ésta fuera. A este retiro se le contrapone el despliegue de la exigencia de unicidad, como protección ante la angustia de lo inconmensurable (lo que no se puede igualar, lo que puede desvincular), pues la deslegitimación es el mayor pánico que tiene el sistema político que se desplaza de la democracia (gobierno del pueblo) a la cleptocracia (gobierno de ladrones), por ello en la cleptocracia «crecen» los referéndum (consultas maniqueas del estilo o conmigo o contra mi) de afir- mación identitaria y las participaciones ciudadanas populistas que intentan, en unos casos, torcer los resultados electorales y, en otros casos, imponer decisiones a la mayoría de ciudadanos que van en contra de su interés pero en beneficio de las minorías profesionales de la participación ciudadana. No debemos de olvidar que la participación ciudadana es una prome- sa, tiene la estructura de una promesa, y esto significa que no cabe con ella

1 Marco Tulio Cicerón resumió las tesis de Carnéades en su obra Res Publica.

2 Véase el texto de las exposiciones del coloquio celebrado en abril de 1981 en el Centro de investigaciones filosóficas sobre lo político, publicado por Éditions Galilée con el título:

Rejouer le politique.

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una relación de objeto, no podemos apropiarnos de ella, no es una cosa, no puede inferirse de una ciencia ni de ninguna filosofía, en cuanto promesa no se puede encerrar en un concepto. De esta forma, la participación ciu- dadana es siempre lo «por venir»; o mejor dicho, lo que siempre está «por venir». Y la cosa «por venir» es la alteridad inasible: el disenso inherente a la diferencia, el reconocimiento del otro y la responsabilidad de las consecuen- cias de los actos propios. Ante esta novedad, la participación ciudadana debe rehacerse para dar respuesta a la apertura incondicional al otro. La experiencia aporética de la participación ciudadana «por venir» no atañe ni a lo constitutivo ni a lo regulador, sino a la ocasión de su perfecti- bilidad, al éxito de la participación ciudadana en cuanto que apertura al acontecimiento y al reconocimiento del otro. No hay participación ciuda- dana sin democracia ni democracia sin participación ciudadana. Esta de- pendencia instiga a las democracias realmente existentes a completar un proceso de ciudadanía tan ambiguo como insuficiente, tan escaso como necesario, y a finalizar el proceso secular iniciado hace siglos eliminando los elementos mesiánicos incrustados en la participación ciudadana salvadora de la democracia. Secularización necesaria y quizás imposible, pues liberan- do el concepto de mesianismo se produce una liberación del concepto mis- mo, haciendo necesaria la invención de la participación ciudadana en nom- bre de la participación ciudadana, liberando a la participación ciudadana de sus parásitos profesionales, de las subvenciones clientelistas y de los políti- cos fracasados que esperan encontrar allí su prejubilación. Ningún discurso sobre la conciencia o la verdad, ni por supuesto ninguna teoría política podrá nunca apropiarse de la participación ciudadana, quizá, «por venir». Estas líneas se pueden escribir por el hecho de que la democracia tiene el autoderecho de la autocrítica y de la perfectibilidad: el kaisen de la cultu- ra japonesa, por ello:

«La democracia es el único sistema, el único paradigma constitucional en el que, en principio, se tiene o se arro- ga uno el derecho a criticarlo todo públicamente, inclui- da la idea de la democracia, su concepto, su historia y su nombre. Incluidas la idea del paradigma constitucional y la autoridad absoluta del derecho. Es, por lo tanto, el único que es universalizable, y de ahí derivan su oportu- nidad y su fragilidad.»

DERRIDA, J., Canallas, pág. 111

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Estas reflexiones intentan huir de lo coyuntural y de la inmediatez de los análisis adscritos a grupos políticos o a los profesionales de las subven- ciones; por ello no tienen la intención de caer en la «crítica», banal y esté- ril, de casos concretos inexistentes (cuya existencia se limita al discurso del narrador) y que tienen como finalidad la función publicista. Los publicistas de la participación ciudadana, al igual que los prisioneros de la caverna de Platón, toman la sombra por la realidad misma.

La reflexión está diferenciada en tres partes; en la primera parte se observan las condiciones de posibilidad de la participación ciudadana, las motivaciones que la hicieron surgir en este momento histórico. En la segun- da parte se analiza la participación ciudadana en el contexto de la Unión Europea, contexto en el cual surge la Directiva Marco del Agua, que insti- tucionaliza la participación pública en la gestión del agua, aunque sólo con carácter consultivo. En la tercera parte se contextualiza la participación ciu- dadana en la gestión del agua. Dentro del paradigma de la resolución alter- nativa de conflictos y el carácter inconmensurable de los conflictos ambien- tales y de la gestión del agua en particular.

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PRIMERA PARTE

¿Por qué participación ciudadana, ahora?

Se rememora 3 la participación ciudadana en el momento que la compleji- dad de las sociedades democráticas contemporáneas, con los plurales proce- sos de globalización, hace necesaria nuevas formas de legitimidad y un replanteamiento de la forma clásica de democracia. Es decir, la construcción de una democracia en la escala adecuada a los tiempos históricos actuales. En las sociedades democráticas, donde el statu quo político está estable- cido, se despolitiza cualquier manifestación social que trascienda los límites preestablecidos y se combate cualquier demanda que reclame la politización de áreas no previamente convenidas. Esto sucede porque la politización de asuntos no convenidos puede afectar a la estructura de las relaciones de poder de esta sociedad y porque los aparatos burocráticos están diseñados para resolver y gestionar una clase determinada de problemas. Y, si éstos varían, es muy probable que los nuevos problemas desborden las capacida- des de gestión del sistema. Jürgen Habermas ya señaló (1975) la paradoja de que una sociedad democrática tiende a la despolitización, debido a que la acción expansiva del Estado apenas deja margen para la participación política de los ciudadanos. Desde entonces, numerosos estudiosos de la teoría democrática han ido denunciando la despolitización del proceso de formación de las políticas públicas en las sociedades democráticas del bienestar.

3 «Rememorar» es recordar algo ya preexistente. Es un «fármacon», como indica Platón en Fedro, para volver a lo olvidado; en nuestro caso lo relegado: la participación directa del ciu- dadano en los asuntos políticos.

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La democracia como forma de gobierno fue criticada, ya en su momento, por los teóricos conservadores defensores de las élites (Mosca, Pareto), ambos coinciden en destacar la existencia de un grupo minorita- rio de la sociedad que se encarga de dirigirla; esta élite se distancia y esca- pa al control de la mayoría. En los siguientes apartados se pasa revista someramente a los diferen- tes aspectos de la situación anteriormente indicada. La pérdida del debate entre el político y el ciudadano se acentúa con la preeminencia del aspecto técnico en la gestión pública, con sus implica- ciones de renuncia a los valores sociales a favor de la «eficacia», y apartan- do al ciudadano de la res pública, esta cuestión es tratada en: Gestión tec- nocrática. Los déficit que se perciben en la democracia: el control del sistema democrático por grupos cerrados y endógenos impuesto por la normativa legal y el déficit mediático hacen que los déficits sean estructurales, al sepa- rar al ciudadano del sentido de su decisión política, convirtiendo los déficit en sistémicos. Esta cuestión es tratada en: Déficit democracia representa- tiva.

El déficit democrático genera despolitización, lo que implica desafec- ción: desinterés, cinismo, etc. Pero lo más importante es la pérdida de con- fianza del ciudadano ante el sistema político democrático. La democracia abandona el parlamento y el ciudadano se desinteresa, esta cuestión es tra- tada en: Desafección ciudadana. La legitimidad del sistema democrático está ya más basada en resulta- dos prácticos que en justificaciones formales. Pero el bienestar prometido por el Estado democrático necesita la lealtad de las masas, y ello implica una participación de los ciudadanos en los valores democráticos; esta participa- ción se debe implementar de forma que evite el cuestionamiento del siste- ma democrático. Ésta cuestión es tratada en: Legitimidad democrática. La participación ciudadana se ha presentado como el antídoto contra los males indicados, pero la participación ciudadana realmente existente ha resultado ser una profesión de activistas grupales. Y la democracia partici- pativa un sin sentido, pues democracia ya significa participar; el tema es tra- tado en: Mitología participativa. El espacio público del siglo XXI proporciona paso a nuevos actores políticos, abriendo el ámbito de la gobernanza, donde la participación ciu-

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dadana emerge como forma de democracia participativa en el nivel local, el tema es tratado en: Gobernanza local. La participación ciudadana en el ámbito local resulta más viable que en otros niveles de gobierno por una cuestión de escala. La posibilidad de esta participación en un régimen de partidos siempre resulta problemática, pues la creación de espacios de participación dependerá de la afinidad con el gobierno local. Éstas son cuestiones tratadas en: Participación y gobierno local. La participación ciudadana se muestra como un mecanismo funda- mental de re-legitimidad en las sociedades democráticas, y como otra forma de tejer redes partidistas para defender intereses particulares en las peque- ñas escalas en las cuales se desarrolla la supuesta democracia participativa.

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1. Gestión tecnocrática

En las últimas décadas las democracias representativas occidentales han ido sustituyendo el discurso ideológico por un discurso de la eficacia, transfor- mando a la política democrática en una management science. Es decir, un uso de la economía y la técnica de gobierno tanto por los políticos liberales como por los socialdemócratas, para asegurarse su triunfo electoral. La ges- tión así se contrapone a un debate de ideas, valorado como ineficaz e inefi- ciente para una sociedad que necesita un «político-gestor», que se alza como un referente en la teoría de la acción racional. En este contexto, los momentos de decisión, en el ámbito político, no se definen por la competencia jurídica (protección de los derechos), sino por la competencia técnica. Asistimos a un traslado de la certeza científica y técnica al entorno político; es lo conocido como fenómeno tecnocrático. Que abre el camino a la tecnodemocracia: un statu quo donde los proble- mas se resuelven técnicamente por una serie de individuos que se orientan por la eficacia: su eficacia; esto implica la emergencia de una nueva legiti- mación que convierte al derecho como subsidiario de ella, y que puede for- mularse como un afirmar que lo legítimo es lo eficaz, y lo eficaz es lo que promueve y asegura el desarrollo económico en unas coyunturas dadas; siendo esta legitimidad una variable independiente y el resto de criterios variables dependientes. Esta situación ideológica creada por la nueva legitimidad produce un tipo de oportunismo político o «político pragmático» (Karen Kosik), o «político manipulador» (Manuel García-Pelayo). Un político despolitiza- dor, que provoca el declive del político clásico y en consecuencia de los Parlamentos. La disminución de los poderes parlamentarios es proporcional al crecimiento del poder del Ejecutivo, con lo cual el Consejo de Ministros goza de una amplia autonomía. La tradicional separación de poderes se debilita al surgir una tecnoestructura 4 que es un mix entre altos funciona- rios, cargos de confianza política, miembros de los diferentes estamentos del

4 El concepto de «tecnoestructura» surge con John Kenneth Galbraith, para referirse a la dirección colectiva que asocia el gobierno de la empresa a todos los individuos que poseen informaciones necesarias para ejercer dicha dirección. Galbraith utiliza este concepto refi- riéndose al entramado de las grandes corporaciones norteamericanas de los años 50 y 60 del siglo XX; en esta investigación se amplía el concepto con el contenido que aparece en el texto.

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gobierno y staff empresarial (principalmente de banca, «telecos» y media); esta tecnoestructura muestra la doble faz de la política democrática: por un lado abierta, ritualista y publicista –Parlamento–, y por otro cerrada, opaca e imbricada de comités y encuentros reservados. La sustitución de la ideocracia por la tecnocracia (siempre con la demo- cracia como convidado de piedra) surge por el desgaste de las ideologías (final de los grandes relatos - Lyotard 5 ) y la lógica de las tecnologías de la información. En la nueva cracia, los tecnócratas se politizan al participar en política y los políticos se tecnifican al gestionar. Sin embargo, lejos de ser un estamento unificado, ambos grupos y sus subgrupos se convierten en grupos de interés que extienden la dicotomía schmitiana amigo-enemigo a todo el ámbito de lo político. En la pugna por hacer prevalecer sus opinio- nes, por recabar más poder, ambos colectivos debilitan la política: los polí- ticos se ven forzados a utilizar un lenguaje técnico sin conocer sus implica- ciones, y los técnicos utilizan un lenguaje político sin una cultura política, emergiendo así la mediocridad política generalizada. Los problemas de la tecnificación de la política no acaban aquí; los intelectuales de la Escuela de Frankfurt ofrecen agudas ideas al respecto. Herbert Marcuse afirma que la concentración del poder económico, suma- do al poder político y a la tecnología como instrumento de dominación, eli- minan el disenso. Jürgen Habermas afirma que la ideología que subyace en el intento de hacer prevalecer la racionalidad tecnológica tiene como finali- dad eliminar toda deliberación. En el ámbito político, el uso de la política como expresión de la verdad científico-técnica tiende a eliminar la deliberación, que es uno de los pila- res de la democracia. Estos contextos crean una cultura sin dialogía, en la que se informa, pero no se comunica, lo que convierte al liderazgo en pro- paganda y en técnica persuasiva. Émile Durkheim afirmaba que existe un contenido moral en la sociedad, que no puede ver el técnico: toda una serie de factores axiológicos que quedan fuera del positivismo tecnológico. El ejemplo paradigmático de estas cuestiones son los eurócratas creado- res de un liderazgo que comienza y se agota en sí mismo. Prototipo de esto fue Jacques Delors, primer presidente de la Comisión Europea (1985-1995).

5 Los grandes relatos de la modernidad se han demostrado caducos e inútiles, han generado tensiones y conflictos, y no han llevado al ser humano a aquél estadio de felicidad que pro- metía el progreso. Lyotard, La condición postmoderna.

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Representó un liderazgo con sus dosis convenientes de tecnocracia y pater- nalismo. Delors, que sirvió al gobierno gaullista de Jacques Chaban-Delmas a finales de los años sesenta y más tarde fue Ministro de Estado con los socialistas, a los que se unió en 1974, no fue elegido nunca por el pueblo europeo, pero se convirtió en presidente de los europeos, con el perfil de Jefe de Estado pero con un rol de broker, siendo un gestor económico. Esta tendencia inexorable hacia la tecnocracia de las democracias modernas ya fue teorizada por uno de los padres fundadores de las ciencias sociales, Max Weber. Él era consciente que había que construir nuevas teo- rías para gobernar las sociedades modernas. Según argumenta (M. Weber, 1964, p.1061), el Estado Moderno constituye una empresa (Betrieb) que debe ser gobernada como una fábrica bajo criterios de racionalidad. Pero el triunfo de la razón no implica el reino de la libertad, sino el dominio imper- sonal de las burocracias organizadas que acaban construyendo una «jaula de hierro» 6 , determinante para todos los individuos que vivan o nazcan en las sociedades modernas. Una de las consecuencias más inquietantes de la practica tecnocrática como realpolitik es la exclusión de la ética del mundo político; el «político manipulador» no toma en consideración el ámbito de la ética (esto no quie- re decir que la rechace), la relega a uno de los muchos ámbitos de la vida pública caracterizados por su carácter difuso y por la imprecisión de sus pos- tulados. Esto comporta consecuencias claras en el sentido de que los ciuda- danos se ven desamparados delante de sucesos públicos que conciernen al mundo de la ética, como por ejemplo, la eutanasia. La política se reduce al binomio: problema-solución, olvidando que la política moviliza ideas y valores. La gobernanza tecnocrática vulnera el carácter decisional (representativo) de la política y la sitúa como una esfera operativa. Al ser la tecnocracia positivista se genera una amplia tensión entre la decisión y la razón, vulnerando así una de las premisas de la políti- ca contemporánea. La eliminación de la deliberación –como nos indicaba Habermas– del espacio público es fruto de la transformación de la demo- cracia en democracia instrumental.

6 La traducción correcta al castellano sería exactamente «férreo estuche». Sin embargo, Talcott Parsons lo tradujo al inglés como «iron cage», de ahí «jaula de hierro» al traducirse del inglés y no de la versión original alemana. El término aparece en el capítulo II de la segun- da parte de La ética protestante y el espíritu del capitalismo.

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Así, la política no se puede someter a deliberación ya que el ciudadano no tiene conocimiento, sus opiniones se consideran banales; los políticos se autoproclaman expertos de la gestión de los asuntos públicos y conocedo- res a la perfección de la solución de los problemas de la vida diaria. Los ciudadanos se encuentran atrapados en un dilema en el cual siem- pre pierden, como indicó agudamente Ulrich Beck (1998). Los expertos generan los riesgos, pero el ciudadano, para defenderse de esta irresponsa- bilidad organizada, necesita de otros expertos. El ciudadano siempre pier- de; como en los Casinos, la casa siempre gana. Despolitizar la sociedad es clave para el «político manipulador», pues el debate político entorpece su objetivo: intentan dar fe que la política requiere manos expertas y solucio- nes únicas, sin un debate social salvo que éste premie la racionalidad ins- trumental.

2. Déficit de la democracia representativa

El concepto de Estado moderno surgido de la Paz de Westfalia es el comien- zo de la soberanía en un sentido contemporáneo; pero mientras la sobera- nía westfaliana depositaba el poder en manos del monarca, la soberanía popular emanada de las revoluciones americana y francesa la trasladó a las manos del pueblo y conformó el Estado-nación soberano. Durante dos siglos, el Estado-nación ha venido arrastrando la contradicción entre dos principios políticos en gran medida antagónicos: por un lado el principio estatal, por otro lado, el principio democrático. Sobre esta tensión se han construido las democracias modernas, caracterizadas por las dificultades estructurales de los Estados para acomodar la diferencia, ya que existe una oposición entre los valores estatales (homogeneidad, centralización, jerar- quía) y los valores democráticos (diferencia, descentralización, negocia- ción). El lugar en el cual esta tensión se expresa con mayor claridad es en el nivel comunitario europeo (Unión Europea), pues a los problemas estruc- turales de los Estados, aquí se le añade el de tener que compartir una sobe- ranía que se suponía indivisible y de legitimar unas instituciones que, de

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regular un mercado, han pasado en poco tiempo a legislar sobre múltiples aspectos de la vida cotidiana. La globalización pone en crisis la mayoría de categorías políticas de la modernidad, pero una categoría parece inmune: la democracia. La demo- cracia, a pesar de su total deslegitimación –sólo basta con recordar los nive- les de abstención y el desprecio hacia los políticos– y sus déficit, aunque le arrecian las criticas, queda como un valor en sí mismo. La democracia moderna tenía una doble faz, era una práctica de dominación y a la vez un proyecto de emancipación; aunque este último aspecto haya desaparecido por completo. La práctica democrática se ha ido acercando a la práctica mercantil, el primer intento de sistematizar este acercamiento fue realizado por Joseph Schumpeter mediante su teoría del caudillaje competitivo, en la cual se extiende la competencia a la esfera política, con lo que el papel político ejercido por los ciudadanos se agota en la selección de un liderazgo com- petente. Esta interpretación económica de la democracia se basa en esta- blecer una analogía entre mercado y democracia, siendo la democracia un mecanismo de mercado: los votantes son los consumidores y los políticos son los empresarios. Los déficit democráticos no son debidos a la forma de gobierno sino al Estado democrático. Quien primero observa este hecho fue Carl Schmitt, con su crítica de la democracia representativa y pluralis- ta. Para Schmitt la democracia liberal es autocontradictoria, ya que entre democracia y liberalismo no existe complementariedad sino oposición; por ello plantea que es un contrasentido hablar de democracia pluralista. La democracia –definida como identidad entre gobernantes y gobernados– implica homogeneidad y la homogeneidad debe ser construida aunque sea eliminando lo heterogéneo. La crisis de la política –y por consiguiente de los partidos políticos, que representan el eje axial del sistema democrático constitucional– es un tema recurrente y antiguo 7 en el cual no vamos a insistir; recordemos como ejem- plo, el tímido intento por parte del Partido Socialista de realizar una con- sulta participativa a sus militantes para que eligieran el candidato para optar

7 Hace casi dos décadas el semanario dominical del diario El País realizó un reportaje de fondo sobre la cuestión de cómo una sociedad democrática está gobernada por organizacio- nes no democráticas: los partidos políticos.

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a la Presidencia del Gobierno (el caso Borrell) y como acabó el invento, ade- más del fiasco, nunca más se intentó la aborrecida –por las cúspides– vía participativa. Los partidos políticos democráticos hacen oposición desde las instituciones o con los mass-media afines, pero nunca en relación directa con los ciudadanos, dejando la voz de la ciudadanía en manos de los son- deos «orgánicos» del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), con sus ridículas valoraciones de los líderes y de intención de voto. Los partidos no se acuerdan de los ciudadanos ni en época electoral, pues ofrecen listas cerradas –producto comercial de las «democracias orgá- nicas»– donde el electorado no puede elegir a los diferentes candidatos: sólo puede votar una lista cerrada y tragarse el número uno aunque no lo consi- dere con capacidades cognitivas ni talante moral para el puesto. Si el ciuda- dano opta por ejercer su derecho democrático de elegir libremente y tacha al número uno de la lista cerrada, la normativa legal vigente considera su voto como voto nulo. La vida interna de los partidos políticos es desconocida por los ciuda- danos, salvo los escándalos denunciados por los mass-media. Los mecanis- mos decisionales son opacos para los ciudadanos; y el número de militantes de los partidos políticos en proporción a la población total es insignifican- te, por tanto se puede preguntar ¿a quién representan? Sin embargo los par- tidos políticos son los elementos fundamentales del sistema democrático, según la Constitución española 8 , pero la vida política no esta basada en la participación sino en la delegación de la ciudadanía a los representantes de los partidos políticos en todos los ámbitos del sistema político e institucio- nal. Reconociendo que un sistema representativo se basa en la delegación; si esta delegación es pasiva, se genera una actitud generalizada de desinterés hacia la política. La democracia española es deficitaria por ley, el centro de los déficits democráticos los encontramos en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (5/1985, de 19 de julio). Esta ley, y sus sucesivos desarrollos, esta- blecen listas cerradas y bloqueadas de los candidatos, que distribuye los

8 Artículo 6: «Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la forma- ción y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la par- ticipación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respecto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democrá- ticos.» El resaltado en negrita es nuestro.

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votos en función de la ley d'Hondt, y que permite la formación de coalicio- nes contra natura de partidos políticos (contra los propios programas polí- ticos) y que permite que partidos minoritarios asuman el poder de contro- lar o bloquear el giro político del Parlamento. Al convertir al Parlamento en la sede de la soberanía, contradice la Constitución española 9 pues suplanta al «pueblo» por sus «representantes parlamentarios» (lo que es un escánda-

lo para los clásicos de la democracia) y permitir alianzas y pactos entre par- tidos contra natura (por ejemplo, coaliciones entre partidos separatistas y partidos estatalistas), contradiciendo la voluntad popular. El fundamentalismo democrático parlamentario clásico (Locke, Mon-

distingue entre el cuerpo electoral, y los representan-

tes elegidos por él, para constituir el Parlamento. Y también supone la exis- tencia de igualdad entre la cantidad de electores, el «peso» de sus elecciones y el reflejo proporcional (no asimétrico) de sus votos en el número de repre- sentantes de las diferentes opciones políticas.

Desde este punto de vista nos encontramos con varios déficit democrá- ticos:

a) La existencia de un alto grado de abstención, que significa una desafección política importante. Sin embargo se toleran abstencio- nes de hasta el 50% (hasta un 70% se ha dado en alguna elección autonómica). El sentido común indicaría que estos niveles de abs- tención convierten la democracia procedimental en democracia- ficción.

tesquieu, Rousseau

)

b) La organización de los procesos electorales parlamentarios en un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Coartando grados de liber- tad de los electores, y obligando al electorado a tener una fe cuasi- religiosa en las cúpulas de los partidos, al tener un desconocimien- to sobre la mayoría de candidatos situados en las listas electorales.

c) La desigualdad de los candidatos para ejercer su derecho a expli- car sus planes y programas al cuerpo electoral en función de sus capacidades económicas. Pero la desigualdad no se produce sólo de hecho, sino también de derecho, desde el momento que se deciden tasas de presencia oficial en los mass-media en función de

9 Artículo 1.2. «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los pode- res del Estado.»

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la proporcionalidad de cantidad de votantes reconocidos al parti- do al que pertenece el candidato.

d) La desigualdad caracteriza el momento del proceso electoral en que se atribuyen los escaños en el Parlamento, pues esta atribución de realiza de manera «orgánica» con una falta de igualdad en la proporcionalidad (ley de d'Hondt). Así, por ejemplo, un candida- to en Madrid puede necesitar un quíntuplo de votos más que un candidato de una ciudad de provincias. O que UPyD con 303.535 votos obtenga un diputado y CiU con 774.317 votos obtenga 11 diputados (elecciones generales 2007). Con lo cual se puede observar un nivel de injusticia y desigualdad del régimen democrático.

Estos déficit democráticos no son coyunturales sino estructurales, y por ello no son déficit sino parámetros estructurales intrínsecos al régimen demo- crático; su corrección sería la destrucción de la democracia realmente exis- tente. Además de los déficit políticos indicados, existe en la democracia el déficit mediático que se caracteriza por una relación entre los mass-media y el sistema político, correspondiente al modelo de pluralismo polarizado (Hallin y Mancini, 2004). Este modelo consiste en una prensa de baja cir- culación y políticamente orientada, gubernamentalización de los mass- media, baja profesionalidad y desregulación salvaje. Este modelo es pro- puesto por Hallin y Manzini para las democracias del arco Mediterráneo. El sistema político es la variable independiente de este modelo, es decir, la tradición histórico-política determina la existencia y características bási- cas del sistema de mass-media y no al revés. Esta argumentación es clásica en Ciencia Política; así autores consagra- dos han establecido los requisitos para que una democracia se asiente (Lipset, 2001), pueda ponerse en práctica (Dahl, 1979) y tenga un tipo u otro de cultura política (Almond y Verba, 2001), o surjan partidos políticos (Lipset y Rokkan, 2001). Aunque es Max Weber el primero en establecer las secuencias lógicas del acontecer: construcción del estado moderno, burocratización de su aparato de dominación y surgimiento de un tipo de liderazgo (carismático y legal, simultáneamente) acorde con la nueva situa- ción política creada.

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El modelo pluralista polarizado, típico mediterráneo, se caracteriza

por:

a) Reducido nivel de lectura, asociado a una alfabetización tardía y a la existencia de una débil clase media.

b) Vinculación entre mass-media y partidos políticos, de forma que la agenda mass-mediática es una cuestión política. La transición española es un ejemplo paradigmático de ello.

c) Profesionalidad dudosa de los periodistas, presionados por la variable comercial y la variable política.

d) Instrumentalización del partido en el poder de los medios de titu- laridad pública para su beneficio y perpetuación en el poder y «domesticación» de los medios privados por Decreto-Ley.

Por ello, la prioridad de los mass-media en el modelo pluralista polarizado no es ofrecer al ciudadano una información objetiva, sino ofrecer los argu- mentos partidistas del bando político en el que se encuentren. En las sociedades democráticas, los mass-media son un sistema de con- trol de poblaciones mediante el uso de la programación dirigista y el culti- vo de los más primitivos instintos de la especie humana. Situación que crea un déficit democrático sistémico, al dificultar al ciudadano la posibilidad de obtener información veraz para poder elegir con criterio racional su opción política, como suponían los autores clásicos de la democracia teórica.

3. Desafección ciudadana

El proceso de despolitización se enfrenta a dos contradicciones fundamen- tales; en primer lugar, la crisis fiscal derivada del hecho de que el gasto público imprescindible para mantener el Estado de bienestar debe pagarlo

10 Las sociedades humanas carecen de retroalimentación negativa; es decir, no tienen capaci- dad de autolimitarse, por lo cual se hipertrofian, y el grupo endógeno que mantiene los con- troles entra en comportamientos perversos, sino contrasta sus decisiones con otros grupos por consenso.

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alguien, y ello repercute en la optimización del nivel de acumulación priva- da, fundamental en un sistema capitalista; y en segundo lugar, resulta insos- tenible el aumento del número de áreas de la vida cotidiana sujetas al con- trol racional 10 y a la vez mantener tal control despolitizado. La desafección ciudadana surge como consecuencia de esta contradic- ción y se puede sintetizar en dos comportamientos:

a) Los ciudadanos no cuestionan en general el sistema democrático, lo que contribuye a pensar en altos niveles de legitimación del sistema político.

b) Los ciudadanos no sienten inclinación hacia la política, lo que signifi- ca una efectiva falta de interés por lo que ocurre en el ámbito político y público.

Por ello, aunque la ciudadanía no parece cuestionar la democracia, sí pare- ce estar descontenta con su implementación. Esta aparente contradicción se resuelve indicando que, mientras se vive plácidamente dentro de las reglas del juego democrático –se sigue votando periódicamente con el dicho: «iré a votar, pero con una pinza en la nariz»–, escasean a la vez las inclinaciones participativas y asociativas. La desafección ciudadana hacia la política es un síndrome, y los sínto- mas los encontramos desde un desapego respecto a los elementos significa- tivos del régimen democrático hasta un máximo en una hostilidad hacia el sistema político y en consecuente alejamiento del mismo. Entre los sínto- mas más importantes de esta gradación se encuentra el desinterés, la discon- formidad, el cinismo, la desconfianza, el distanciamiento, la frustración, el rechazo y la hostilidad manifiesta hacia todo lo político. Estas actitudes reflejan un grado de desconfianza de los ciudadanos res- pecto a las instituciones políticas democráticas, y especialmente hacia los partidos políticos. Esta desconfianza hacia los partidos políticos los hace no representativos, pues genera un número bajo de afiliación política y una dis- minuida disposición de los ciudadanos a implicarse con los partidos políti- cos, lo que a la vez condiciona su institucionalización, estructura, tipo de liderazgo y otros aspectos básicos de la vida política. Por ello, la desafección ciudadana respecto a la democracia tiene como consecuencia un corrimien- to hacia una democracia autoritaria (demofascismo, lo denominan algunos sectores antiglobalización).

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Por ello, las sociedades democráticas contemporáneas necesitan recu- perar la confianza si desean proyectarse en el tiempo. La confianza es una necesidad emocional que se expresa de forma racional, permitiendo estable- cer relaciones e identificando los valores personales con los valores sociales y políticos. En este contexto, la asociación entre confianza y verdad es clave por- que implica la esperanza de que algo sea cierto o que alguien se comporte de forma previsible. Justamente las sociedades democráticas se encuentran en una crisis de confianza, y la confianza es necesaria, pues lubrica la vida social. La democratización moderna ha socavado la comunidad y sus valo- res, y este tema es un elemento central en la obra de los fundadores clásicos de la sociología (Durkheim, Tönnies, Weber, Simmel,…). En esta línea argumentativa, el paso del siglo XX al siglo XXI se está con- virtiendo en una transformación social fundamental, respecto al funciona- miento de las instituciones democráticas, como es el debilitamiento de los partidos políticos, el auge de campañas políticas centradas en los mass- media y en sondeos pre-electorales, que ha tenido como consecuencia una pérdida de confianza pública en los gobiernos. Esta situación de desafección ciudadana se acentúa con la actual crisis económica, en la cual existen dudas fundadas –en el mejor de los casos– de una dejación de las funciones de supervisión de las transacciones financie- ras y en los incumplimientos de los Acuerdos de Basilea II por parte de los gobiernos de los Estados democráticos de derecho. Y en el peor de los casos, se supone cierto nivel de connivencia en la bancarrota financiera, como forma de pagar servicios recibidos. Al llegar tarde y mal al reconocimiento de la crisis financiera, el abis- mo entre políticos y ciudadanos se acentúa. Lo que da oportunidad para las respuestas fáciles de tipo populista, y el populismo es un riesgo de la políti- ca democrática. El déficit mediático puede generar unas acusaciones cruzadas entre partidos respecto al populismo. Ralf Dahrendorf ya nos advirtió sobre el peligro de utilizar el término inadecuadamente, pues la imputación de populismo puede ser en sí populista, y sustituir con demagogia la falta de argumentos; lamentablemente los partidos políticos no están al margen de estas prácticas impropias y no son capaces de legitimar el Parlamento, pro- tector de la democracia ante el populismo. Deplorablemente la verdad ya

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no está en los Parlamentos y la democracia soporta la desafección de los ciu- dadanos. Una consecuencia de la desafectación ciudadana es el traslado de la vida política a la Red (Internet); así casi no quedan políticos que no tengan

su blog, aunque quien los mantiene sea otra persona, un «negro». Los deba- tes políticos se pueden encontrar en las redes sociales, con Facebook a la cabeza; las redes sociales ofrecen a los políticos la posibilidad de reducir dis- tancias con la ciudadanía, que se apunta a los procesos de desafección democrática. Los políticos buscan en las redes sociales una proyección de imagen en un estilo de puro márketing; el éxito electoral de la campaña de Barak Obama, apalancado sobre todo tipo de herramientas on line, ha generado un mimetismo simiesco. Pero lo que no ven algunos políticos es que el éxito de Barak Obama se basó en utilizar las redes sociales no como un arma de propaganda electoral, sino como forma diferente de hacer política. Lo que está en juego es el desplazamiento de la legitimidad del Parlamento a las redes sociales y al ágora digital. Al fenómeno de la desconfianza en política, el pensador francés Pierre Rosanvallon le ha puesto un nombre: contrademocracia, «una forma de democracia que se contrapone a la otra, es la democracia de los poderes

la democracia de la desconfianza organizada frente a la demo-

indirectos

cracia de la legitimidad electoral». Este discurso es otra vuelta de tuerca a la desafección, viéndola como positiva, como una democracia parainstitucional en donde los ciudadanos

han convertido la desconfianza a los procedimientos institucionales en un desafío activo, en tres dimensiones:

a) Cuestionar la reputación del poder democrático, mediante una democracia del control, fundamentada en la vigilancia, la denun- cia y la evaluación.

b) Desconfianza estructurante, que se manifiesta en una capacidad de obstruir, de dificultar la acción política; por ejemplo, logrando que se retire un proyecto gubernamental; es una democracia nega- tiva.

c) Judicialización de la política, mediante un activismo democrático sectores de la ciudadanía esperan obtener del proceso judicial los resultados que se les negaron con su intención de voto.

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Pierre Rosanvallon tiene precursores. J.J. Rousseau en el Contrato Social quiere ampliar la definición de ciudadanía más allá «del derecho de sufra- gio en todo acto de soberanía, derecho que nadie puede arrebatar a los ciu- dadanos, así como sobre el de opinar, proponer, dividir y discutir» (libro IV, cap. I). Albert Hirschman en su clásico ensayo, Salida, voz y lealtad, se refie- re a la acción colectiva en disidencia, que podríamos traducir al lenguaje de P. Rosanvallon, como desafección, protesta y aprobación indiferente. Pierre Bourdieu, en la obra colectiva por él dirigida, La miseria del mundo (1993), permite hablar a ciudadanos silenciados sobre su desilusión que ha sido generada por el abandono del Estado democrático de los luga- res públicos; la búsqueda de eficacia económica en los bienes y servicios tiene como contrapartida la apatía política; pero no sólo esto, puede provo- car efectos inesperados y capaces de amenazar en última instancia el buen funcionamiento de las instituciones democráticas. La desafección de los ciudadanos se acentúa en la década de los años noventa del siglo pasado, cuando la globalización económica y la retirada del Estado de sus funciones equilibradoras de las zonas de riesgo social generaron una ruptura de la cohesión social. Hoy se observa en los cotidia- nos sucesos de violencia callejera, intensificación de los problemas sociales:

fracaso escolar, violencia en los institutos, bandas de adolescentes inmigran- tes altamente agresivos. Son una consecuencia de la ausencia de gobernabi- lidad en los regímenes democráticos.

4. Legitimidad democrática

La legitimidad en el Estado Democrático de Derecho tiene su origen en el Derecho Positivo. Niklas Luhmann ha planteado que los sistemas de poder se estabilizan a sí mismos legítimamente cuando actúan de acuerdo a nor- mas legales positivamente establecidas. Desde la tipología weberiana, la legi- timidad se entiende como base indispensable de la autoridad política, y en las sociedades democráticas esta legitimación, según Max Weber, es legal y racional; así la autoridad se convierte en legítima, al margen de quien ejer-

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ce el cargo político. En el momento que el sistema democrático se reprodu- ce en el tiempo, demuestra que está legitimado, no sólo por obediencia sino también por respeto interiorizado. Pero hoy en día la legitimidad no se mantiene exclusivamente por racionalidad formal, también se requiere un consenso generalizado sobre los valores, es decir, consentimiento con los resultados de su actuación. Por ello en el siglo XXI las instituciones demo- cráticas se legitiman en virtud de su legalidad, pero sobre todo en función de sus resultados prácticos. Con la institucionalización del mercado, el esta- do democrático deja de ser el núcleo institucional del sistema global para transformarse en una institución reguladora del mercado. El mercado libe- ra al orden político democrático de las tiranías de la legitimación; así el mer- cado se convierte en integrador del sistema democrático e integrador social. Legitimando la relación política la relación económica, una estructura –antes parcial– se convierte en conexión axial de todo el sistema. Por ello la crisis económica significa la crisis del sistema: cuando no funciona la eco- nomía entra en crisis el sistema político. Las sociedades democráticas con- temporáneas, al igual que la Roma Imperial, necesitan dar «pan y circo», para poder legitimarse, y la ausencia de pan, o un circo aburrido 11 , ponen en crisis al sistema. El sistema de «pan y circo» democrático se denomina Estado del Bie- nestar, círculo vicioso con funciones contradictorias. Por una parte tiene la tarea de sostener el proceso de acumulación económica –como Estado capi- talista que es–, lo que implica generar desigualdad social y por otro lado debe conseguir un nivel mínimo de lealtad de las masas. Así, el Estado del Bienestar, profundiza en las biopolíticas asignándose competencias antes pertenecientes a la esfera privada y creando un sistema tecnoburocrático basado en un management gubernamental, para asumir sus nuevas funcio- nes y las reivindicaciones por él creadas. Las nuevas funciones que asume el Estado democrático, el incremento de asuntos sociales que ha de manejar administrativamente, aumentan su necesidad de legitimación. Por ello la legitimación se debe fundar en la par- ticipación de los valores del sistema político.

11 La participación ciudadana forma parte del circo, permite entretener al telespectador crí- tico con la telebasura, proporciona el conchabeo y es facilitador de operaciones urbanísticas; creando una masa de fieles asalariados al tingladito.

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El Estado democrático se encuentra ante la necesidad de acudir a los postulados de la participación universal 12 para su beneficio si quiere ser legi- timado. Las élites políticas necesitan la participación para la estabilidad del régimen político, pero deben demostrar una eficacia para el gobierno con el objeto de cumplir las demandas de la población, so pena de pérdida de adhesión. Por ello la participación ciudadana pre y post electoral es funda- mental para evitar un cuestionamiento de los valores democráticos. Las instituciones y los procedimientos de la democracia formal están diseñados para que las decisiones de gobierno puedan adoptarse con sufi- ciente independencia de la voluntad definida por los ciudadanos. Esto se consigue con un proceso de legitimación que ofrece motivos generalizados para participar, pero que evita la participación. Lo que lleva a la despoliti- zación –objetivo de las élites políticas democráticas– de la población; es decir, la erradicación de las cuestiones políticas y éticas de la vida pública, imponiéndose una ficticia objetividad técnica que llega a la eficiencia. El culto al consumismo y, más recientemente, a las perversiones priva- das y corporales como formas de comportamiento, crea vidas pasivas, con- formistas y acomodativas, que acaban por desplazar las esperanzas e ilusio- nes sociales y políticas a la esfera privada. El discurso de la legitimidad democrática se puede plantear como una ficción coercitiva –Michel Foucault–, convirtiéndose entonces el problema de la legitimidad en un mito fundante de la democracia. Desde esta pers- pectiva, el poder es la base del orden, por ello el Estado democrático no puede fundar nunca su legitimidad, ya que está fundamentado en el poder y no en la razón. Existen unos lugares comunes del poder democrático:

a) Formas coercitivas abiertas: las leyes, los castigos, la violencia de las fuerzas represivas del estado, etc., que regulan punitivamente el comportamiento de los ciudadanos.

b) Formas coercitivas insidiosas: mecanismos de normalización basa-

dos en la autorepresión y la autodisciplina. Y este poder democrático crea un discurso normalizador autojustificativo:

las ciencias humanas. Al ser el poder una entidad dinámica y no estática,

12 Participación formal electoral, e informar en las diferentes formas de participación ciuda- dana. Que comienzan a formalizarse a nivel local; con normativa legal proclive a la partici- pación, y creación de un sistema burocrático-funcionarial de participación ciudadana, que a veces contiene más funcionarios que ciudadanos dispuestos a participar.

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son necesarios los discursos normalizadores, pues el poder no se encuentra nunca totalmente en un lugar, ni podemos decir que «alguien» tiene abso- lutamente el poder y que otro no lo tiene en absoluto, pues es «algo» que fluye en las interacciones sociales (o mejor dicho, en ciertos tipos de inter- acciones sociales). En la sociedad democrática el poder no está reducido a su aspecto re- presivo. Por el contrario, ofrece su faz positiva: incita a producir saberes, a introducirse en las prácticas, a participar en los eventos; y todo esto sin tenerlo que imponer por imperativo legal. Al poder democrático se le puede aplicar la siguiente afirmación de Michel Foucault: «el poder no es una ins- titución y no es una estructura, no es cierta potencia de la que algunos esta- rían dotados: es el nombre que se presta a una situación estratégica comple- ja en una sociedad dada» (1978, pág.113). Lo fundamental de la cita es rete- ner que el poder es un modelo estratégico y no un modelo de derecho. Fundamental en la estrategia de poder democrático es la reclusión del ciudadano en la privacy civil, la abstención política combinada con una orientación hacia la competitividad profesional, el ocio y el consumo, que promueven la expectativa de supuestas recompensas dentro del sistema. Esta despolitización estructural de la esfera pública se justifica en la socie- dad democrática con la teoría de las élites y la tecnocracia, como formas de organización social de la democracia. Aunque los fundamentos teóricos de la legitimación de los Estados democráticos estén muy debilitados, a pesar de ello, las sociedades demo- cráticas logran un cierto grado de obediencia y cohesión legitimadora. Y esto es debido a que la sociedad democrática se legitima, no por los discur- sos de los intelectuales orgánicos, sino por un entramado de centros de poder que crean múltiples presiones para cumplir, cualquiera que sean las creencias y valores de los ciudadanos, los objetivos del orden político. La estabilidad está relacionada con la fragmentación de la vida política y económica, la atomización de las culturas y la privatización de las experien- cias individuales que se adquieren en la práctica social y política. Estos pro- cesos de fragmentación constituyen barreras para aquellos grupos de oposi- ción que desean formular alternativas a la democracia realmente existente. Estos procesos tienen unos costes económicos: los Estados democráti- cos tienen una tendencia contínua al crecimiento y las necesidades por ellos creadas no tienen límite, y si son satisfechas sin ningún coste para el indivi-

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duo, entonces las demandas tienden al infinito; esta provisión creciente de bienes genera déficits presupuestarios y la debilidad del sistema democráti- co, al ser utilizados por los políticos como la opción fácil a su ineptitud en la gestión. Así se ha producido una contradicción entre crecimiento e infla- ción, reflejando la inhabilidad de los gobiernos para ejercitar la moderación. Daniel Bell (1994) ha afirmado que la intervención del Estado tiene lugar en la esfera de los deseos más que en la de las necesidades básicas y que el resultado no es sólo una crisis inflacionaria, sino una crisis de legitimación, en la medida en que los mecanismos básicos de distribución son usurpados por decisiones claramente políticas.

5. Mitología participativa

En el panteón de la mitología 13 democrática destaca un mito: la participa- ción ciudadana. Los partidos políticos «progresistas» quieren recuperar la participación ciudadana. El problema es que ésta nunca ha existido, por lo menos desde la constitución del Estado moderno. Cuando se piensa en participación ciudadana en democracia, esta se determina con el periodo idílico en el cual se identificaba ciudadano con burguesía. En este periodo, el burgués-ciudadano dedicaba unas horas a dirigir sus negocios y el resto del tiempo lo dedica a informarse y partici- par activamente en las decisiones políticas. Obviamente los asalariados del negocio del burgués-ciudadano trabajaban no menos de 50 horas semana- les y realizaban tareas domésticas, por lo cual no tenían tiempo ni de infor- marse y menos de participar en las decisiones políticas. Las investigaciones realizadas en las sociedades democráticas han con- firmado que este burgués-ciudadano casi no existe. Para la mayor parte de

13 La aparición de una estructura mítica en un discurso implica una nueva semantización de dicho discurso. El mito proporciona un modelo de comportamiento e interpretación, fija la conducta humana para dar una determinada respuesta a los problemas. El mito democráti- co es a la vez mitagógico (origina un impedimento para un conocimiento y practica racio- nal) y mitopoyético (fenómeno estético), pero sobre todo actúa sobre un tiempo cíclico.

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los ciudadanos, las preocupaciones cotidianas les generan una indiferencia hacia los temas públicos. Y la estructura partidocrática de las sociedades democráticas sólo les permite el rol político de espectadores. Los estudios de campo indican que existe una participación ciudadana muy desigual, en la que aparece una gran mayoría pasiva y una minoría minoritaria muy activa. Cualquier experiencia participativa debe de tener en cuenta dos fenó- menos:

a) El tiempo es finito y los ciudadanos tienen que distribuir este recurso finito en función de las múltiples presiones del contexto en el que se encuentran.

b) Se puede suponer que los ciudadanos participen, pero no que par-

ticipen profesionalmente. Respecto al primer fenómeno, cómo participar es consumir tiempo; se debe obtener gratificaciones para dedicarlo a este menester. Sin embargo, como un ciudadano participante no profesional no dedica el mismo tiempo que los participantes profesionales, ve frustradas sus expectativas. Respecto al segundo fenómeno, ya es aceptado que «siempre participan los mismos y que no son representativos», la existencia de los participantes profesionales, que actúan como un lobby, permite que con la participación ciudadana se esté actuando contra la voluntad de «las muchedumbres soli-

tarias» 14 y pasivas de la sociedad. La complejidad de la vida política y todo el espesor de significantes vacuos e incomprensibles, por su ausencia de conocimiento positivo, hace que sólo la profesionalización de lobismos de grupos cuasi-extraparlamen- tarios y extraparlamentarios mercenarios permita conocer la tramoya de los tecnicismos de un lenguaje no apofántico. Esta situación indica que pare- ce que se quiere mantener al ciudadano medio a distancia de las decisiones

políticas. La democracia representativa crea un espacio político restringido, generando:

a) Ciudadanos desvinculados de lo público, que sólo se aglutinan en situación de fuerte interés, y en el resto de las situaciones se rela- cionan con la Administración de forma individualizada.

14 El término «muchedumbre solitaria» fue acuñado por David Riesman, y se refiere a los individuos que son dirigidos por los otros con el resultado de su alienación social y política.

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b) Interacción política, fundamentalmente entre partidos políticos y asociaciones ciudadanas, dejando al margen al resto de la ciuda- danía.

c) Expresiones democráticas reducidas a votar en períodos de cada cuatro años.

d) Un poder ajeno a la ciudadanía.

e) Participación como hecho consultivo y no decisional, simplemen-

te se informa. En este juego político trabado, las asociaciones ciudadanas son el único «puente legitimado» por la Administración para trasladar las preferencias de los ciudadanos a la Administración respecto a los asuntos comunes (de ges-

tión cotidiana). Por este motivo los estudios académicos utilizan, como baremo de la salud democrática, el número de asociaciones registradas y el número de ciudadanos asociados en una determinada localidad (los académicos deno- minan pomposamente, «capital social», a estos valores numéricos), como forma de extender la manifestación democrática al margen de los comicios electorales. Por ello, cuando se habla de «profundizar la democracia», se habla de aumentar el número de registros que permita dar un peso ficcio- nal a las asociaciones con el fin de «democratizar la política». Con esto, lo que se está haciendo es crear reglas institucionales que alejen al ciudadano de un espacio en el cual no se requiere su participación, preservando la par- ticipación a unos pocos. Al ciudadano solo le queda la actitud del convida- do de piedra que espera a que sus representantes formales (políticos) y sus representantes informales (asociaciones ciudadanas) decidan el destino final de las actuaciones y los recursos públicos. En sí, la democracia participativa es el resultado inconsecuente de dos frustraciones históricas:

a) La pérdida de legitimidad de la democracia representativa.

b) La incapacidad del mercado para crear por sí solo unos niveles mínimos de integración social.

Como consecuencia de múltiples problemas y disfunciones que han reco- rrido la historia de la democracia representativa, ésta se ha visto sometida a crisis de legitimidad importantes, que indujeron la desafección de los ciu- dadanos de los asuntos públicos.

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En la democracia participativa estamos en un contexto de participa- ción diferente a los tradicionalmente establecidos por la democracia repre-

sentativa clásica, y desde el cual se cree que los ciudadanos pueden hacer valer sus intereses y satisfacer sus aspiraciones que les han sido escamotea- dos en las instituciones representativas. En 1791, cuando en la Asamblea Nacional, en pleno fervor revolucio- nario francés, se discutía el problema del derecho al voto, el diputado Touret propuso que todos los miembros de la asamblea, ya fueran nobles,

depusieran sus intereses, que les diferenciaban y

enfrentaban en la vida cotidiana, y que no fueran más que ciudadanos. De esta forma –según Touret– la Asamblea Nacional podía desarrollar y expre- sar una voluntad común. Y es sobre este presupuesto, el poder obtener del cuerpo nacional una voluntad única, sobre lo que se ha erigido la sociedad democrática. Touret era muy consciente de que jamás podría vertebrarse un interés común y una voluntad general con tal disparidad de intereses particulares, aunque en esta mitología se fundamenta la legitimidad del sistema demo- crático representativo y del mismo Estado Constitucional. Cuando los defensores de la democracia participativa se disponen a abrir cauces de integración de los ciudadanos en los asuntos públicos, al final todos estos cauces terminan apareciendo, cuando se les analiza con detenimiento, como instrumentos de solución política para los intereses más inmediatos y concretos, y desde los cuales, la idea de un interés gene- ral pierde perspectiva. Las apologías de la democracia participativa han querido presentar a la democracia participativa no como contrapuesta a la democracia representa- tiva, sino como una democracia complementaria, una «democracia de entrenamiento». Y eso, aún conscientes de los riesgos que para la forja del interés común implica la fragmentación de la vida social en un complejo de intereses particulares mayoritariamente enfrentados. Asumiendo la democracia participativa como una forma de democra- cia complementaria, ésta ha aparecido en modernos ordenamientos legales y hasta constitucionales. Desde esta perspectiva se puede entender, por ejemplo, los Consejos Económicos y Sociales, como «Terceras Cámaras», que se han establecido en varias Constituciones, incluida la española (art.

agricultores, militares

131.2).

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La experiencia histórica reciente se ha encargado de demostrar que los intentos de poner en práctica cauces de representación de intereses, lejos de aparecer como una «democracia de entrenamiento», se han convertido en una vacuidad. Históricamente los únicos regímenes políticos que hicieron suyo y explotaron al máximo el concepto de representación de intereses, fueron los regímenes fascistas, mucho más conscientes y expertos que los demócratas de los efectos nocivos para la vida democrática que ese tipo de representación produce cuando se la explota políticamente hasta sus últimas consecuencias. Como todos los mitos que se introducen en la política, quizá lo mejor que se puede hacer con la idea de democracia participativa es no hablar mucho de ella.

6. Gobernanza local

En la evolución de las formas de acción pública y en las redes de acción polí- tica, que constituyen su manifestación más visible, han aparecido nuevos actores políticos. La literatura académica reciente ha caracterizado este fenó- meno a través del concepto de gobernanza (governance, en inglés); aunque en el ámbito anglosajón el término es sinónimo de gobierno, y se utiliza con preferencia al término Estado para designar la maquinaria de la acción polí- tica.

La utilización del término para interpretar los cambios actuales que se aprecian en las formas de acción pública ha generado algunas polisemias conceptuales, que provocan más confusión que claridad intelectual. En general se considera que la gobernanza aparece como una forma de gestión en donde la coherencia de la acción política no pasa por la acción exclusiva de una élite político-tecnocrática relativamente homogénea y cen- tralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos nive- les y con multi-actores, cuyo resultado siempre depende de la capacidad de los actores implicados para definir un espacio común de encuentro.

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La gobernanza surge en el mundo complejo creado por la globalización y enmarcado en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidum-

bre. Hace referencia a una problemática que se añade a una acción política determinada:

a) La decisión política debe de tener en cuenta datos relativos a

cada vez más

heterogéneos, lo que implica una problemática en el momento de integrar los diferentes actores políticos implicados.

b) El entorno socio-organizativo de la acción política es cada vez más fluido e incierto, lo que implica una gobernanza multinivel, que debilita la acción de cada actor considerado aisladamente.

c) La articulación de los procesos de política electoral y la resolución de problemas públicos es cada vez más problemática.

Esta problemática ya no puede ser analizada, como en la ciencia política tra- dicional, por el estudio del poder político institucional, sino que debe de tenerse en cuenta que el poder político no es la única base de la acción de gobierno.

El concepto de gobernanza nos remite a una superación del modelo de

gobierno tecnoburocrático jerarquizado por un modelo cooperativo más descentralizado y que opta por la complementariedad entre el sector públi- co, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. El concepto de gobernanza es más amplio que el concepto de gobierno, ya que incorpora los ámbitos de presiones internas y externas a las que se tienen que enfren- tar un Estado-nación. La gobernanza nos remite al escenario donde la frag-

mentación institucional y las fronteras difusas entre actores hacen necesaria unas nuevas formas de coordinación y cooperación.

La gobernanza local es una emergencia de formas de toma de decisio- nes colectivas nuevas a nivel local, que conlleva el desarrollo de diferentes relaciones, no sólo interadministraciones, sino también con ciudadanos y organizaciones privadas. De esta forma se está configurando un concepto amplio de sector público, donde dicho sector comparte recursos e información con otros actores, pues ningún actor político puede afrontar unilateralmente los con- flictos que se plantean.

Y es en el marco de la gobernanza donde se puede articular la demo-

cracia participativa como forma de perfeccionamiento de la democracia

ámbitos técnicos, económicos, sociales, políticos

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liberal; como un intento de combinar adecuadamente el principio de repre- sentación con el incremento de la participación política de los ciudadanos. El modelo de la democracia participativa es un modelo normativo puro y dentro de él existe un espectro de enfoques diferenciados. Los diferentes enfoques coinciden en la crítica sobre la naturaleza del comportamiento político que se manifiesta en la democracia liberal: la primacía del indivi- dualismo. La integración política y social de las sociedades democráticas no puede estar basada solamente en mecanismos institucionales y procedimientos mentales enfocados a la negociación de intereses individuales. Por ello el modelo participativo tiende a fundamentarse en la idea de autogobierno de la comunidad de ciudadanos, lo que permite llevar a cabo acciones compar- tidas y alcanzar objetivos comunes. Son las tesis de Hannah Arendt del republicanismo cívico, donde la política democrática está basada en la dis- cusión libre y el compromiso activo del ciudadano con el bien común. Pero en este contexto surgen preguntas potentes difíciles de responder: ¿Quién determina el bien común? ¿Qué mecanismos aseguran la discusión libre? La respuesta siempre depende de un debate axiológico, pero a pesar de ello, si existe un ámbito de gobierno donde la democracia participativa puede convertirse en realidad, ése es sin duda el nivel local, la idea de par- ticipación debería constituir el ideario de la autonomía local. En este senti- do, la política pública local participativa debe incluir un amplio abanico de iniciativas, procedimientos e instituciones que fomenten la participación ciudadana y que contenga un proceso inclusivo en el proceso de toma de decisiones colectivas. Alexis de Tocqueville, en La democracia en América, ya planteó la idea de la necesidad de la existencia de organizaciones intermedias como el recurso más eficiente en contra del despotismo de las sociedades democrá- ticas. En nuestra contemporaneidad fueron los movimientos sociales de los años sesenta del siglo pasado los que contribuyeron a la ampliación de los derechos ciudadanos, al mismo tiempo que el discurso de la ciudadanía legítima. El renacimiento de la ciudadanía y la sociedad civil se inscribe en el contexto de la atrofia del espacio público, limitado por la burocracia del Estado democrático. Pero, ¿cómo se puede desarrollar la participación política con un nivel alto de desigualdades sociales? Esta pregunta ya se la plantea C.B. Mac-

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pherson, quien enunció la imposibilidad de alcanzar un grado elevado de democracia participativa sin reducir las desigualdades sociales, y esto con el agravante de que para lograr la reducción de las desigualdades sociales pro- bablemente se hace indispensable incrementar la participación política. Este círculo vicioso es difícil de superar en un mundo que vive una cri- sis global profunda (no sólo financiera, sino sobre todo de valores, ambien- tal y superpoblacional), donde la competencia por los recursos limitados y escasos aumentarán las desigualdades sociales, económicas y políticas; por ello puede que la ciudadanía activa y comprometida haya quedado ya como objeto ficcional de departamentos universitarios, consultoras de servicios sociales/personales, y funcionarios de las concejalías de participación ciuda- dana.

7. Participación y gobierno local

La participación política en las Corporaciones locales está de moda, es lo que algunos politólogos han denominado «la moda participativa»; en los últimos quince años se ha visto un creciente interés por hablar sobre parti- cipación ciudadana, como forma de paliar los inconvenientes de la demo- cracia representativa. El argumento tradicional para justificar lo inevitable de la democracia representativa es la imposibilidad de una democracia directa en las socieda- des contemporáneas. Desde esta óptica se plantea que, de todas maneras, la interacción cara a cara es más viable en el ámbito local, por lo cual se ha ten- dido a desarrollar las experiencias de participación ciudadana en dicho ámbito. La gestión política en el ámbito local desde una óptica participativa se ha definido por algunos autores como «co-gestión», o gestión entre la Administración y los ciudadanos. Uno de los casos paradigmáticos de esta cogestión es el presupuesto participativo (OP, Orçamento Participativo en portugués) de Porto Alegre (Brasil). La izquierda parlamentaria y extrapar-

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lamentaria se han adherido con pasión al modelo portoalegrense, debido más a un entusiasmo doctrinal que a un análisis riguroso, denominando a esta experiencia del OP como «democracia radical», «democracia directa», etc. La democracia participativa que exporta Porto Alegre no es realmente una democracia directa, es simplemente una democracia en la que se par- ticipa. La cuestión es que toda política se construye sobre la participación. Los sistemas totalitarios necesitan para sostenerse un nivel de participación aun- que sea elemental, la misma aceptación del sistema totalitario ya es una forma de participación. Los sistemas democráticos formales que disfruta- mos en la actualidad necesitan también de formas participativas, que son el voto en el plano político y el consumismo en el plano económico. Por ello la participación no es una cualidad exclusiva del OP de Porto Alegre, sino que existe en toda dinámica política, aunque de distintas for- mas y con distintos niveles. La propuesta de Porto Alegre no es novedosa, ya que no niega la delegación y la representación de los partidos políticos, sólo los considera insuficientes. Por ello crea un paradigma de negociación con los movimientos sociales, institucionalizándolos como representantes válidos para democratizar más las instituciones (en sí, para aumentar la plantilla funcionarial e incrementar el gasto público). La pregunta que nos debemos de hacer es: ¿está cambiando sustancialmente la política de las Administraciones que cuentan con la participación de colectivos ciudada- nos; o esta dinámica sólo sirve para reforzar la democracia formal? Como dice el refrán popular, ‘los mismos perros con diferentes collares’. Es un lugar común la deslegitimación de las instituciones democráti- cas, lo que obliga a buscar cauces re-legitimadores y en este objetivo viene muy bien la participación de ong's y asociaciones varias para simular mayor democratización. Lo interesante de la experiencia brasileña es que no es lo que dice ser:

a) Los niveles de participación al principio de la experiencia no representaban más que al 2% de la población, aunque ha ido cre- ciendo en los siguientes años.

b) El OP de Porto Alegre tiene sólo carácter asesor, no decisorio.

c) El OP sólo interviene entre el 10% y el 15% del presupuesto del municipio.

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d) El movimiento ciudadano sólo discute sobre las cuestiones admi- nistrativas y no sobre las decisiones políticas.

e) La Prefectura Municipal de Porto Alegre casi no aporta material estadístico. En cambio realiza una importante labor propagandís- tica y ensalza las virtudes del mecanismo de cogestión del gobier- no local sin presentar datos empíricos que lo apoyen.

f) Partidos representantes de la derecha tradicional en muchas ciuda- des brasileñas se muestran partidarios del OP; incluso organismos como el FMI o el Banco Mundial, consideran favorable este tipo de experiencias.

En el ámbito de la ciencia política se considera que, cuando menor es el entorno de aplicación de la democracia, más fácil resulta la participación plena del ciudadano en la toma de decisiones políticas. Mientras que a esca- la nacional sería muy dificultoso desarrollar una democracia con participa- ción ciudadana directa, éste puede darse, en cambio, en municipios peque-

ños o de tamaño medio. Pero el problema de «democratizar la democracia» (Parry y Moran, 1994) no es una cuestión de escala, sino que está enmarcado en los límites estructurales que impone a la democratización la propia democracia. Y ello debido a la naturaleza específica de los sistemas políticos democráticos; es decir, democracias representativas de competencia entre partidos. A los gobiernos locales no les interesa promover de forma neutral y universal la participación ciudadana, sino sólo de forma parcial y particular. La existencia de un poder ejecutivo local autónomo tiene consecuen- cias importantes para la política municipal:

a) El ejecutivo puede funcionar como órgano coordinador de la acción pública municipal y posibilitar, por tanto, un grado de efi- cacia significativo.

b) La concepción del municipio como una entidad política indepen-

diente lo otorga gran relevancia para los partidos políticos y para los ciudadanos. La existencia de partidos políticos le da un sesgo particular a la participa- ción ciudadana en el ámbito local. Los partidos políticos buscan maximizar los votos para obtener el poder, por ello el interés central del partido en el gobierno local consiste en ser reelegido y el resto de objetivos son secunda-

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rios. Por ello el partido (o coalición) gobernante hace uso de su control del gobierno local y de sus recursos para favorecer su reelección. La utilización de este control y estos recursos se puede aplicar a promo- ver la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas de múlti- ples formas. Entre estas formas encontramos el fomento de asociaciones ciudadanas locales que representen intereses ciudadanos, proporcionando a estas asociaciones cuota de poder. Para ello el gobierno local tiene un aba- nico de opciones: otorgar subvenciones, ofrecer locales de reunión, dar voz en los órganos municipales de gobierno, etc. Por tanto, el gobierno local puede promover la participación ciudada- na de ciertas asociaciones, como puede hacer muy difícil o casi imposible la participación de otras asociaciones, en la toma de decisiones municipales. Que el gobierno local se decante por una u otra opción dependerá de las actitudes de las asociaciones respecto al gobierno local. Dicho en román palatino, irá en función de su nivel de «domesticación». Cabe suponer que de su actitud dependerá el apoyo o no del gobierno local. Debido a que la democracia representativa de competencia entre par- tidos sólo exige que se convoquen elecciones regulares para acceder al poder, es decir, no requiere de más mecanismos de participación ciudadana que la participación electoral, debemos preguntarnos: ¿Cuándo resultará rentable a un gobierno local promover la participación ciudadana? El gobierno local sólo estará interesado en democratizar la democracia local, dentro de la lógica de la democracia representativa, con el objetivo de obtener el mayor número de votos posibles para ser reelegido. Por lo demás, las asociaciones ciudadanas jugarán con una lógica dual, por un lado se beneficiarán de los recursos locales sin ser conflictivos con el municipio, por otro lado tendrán que defender o simular que defienden los intereses de sus representados, siempre con el perfil más bajo posible; todo esto sin oponer- se al partido o coalición que gobierne (ni por motivos ideológicos, ni de otro tipo). Así, el hecho de que el principal interés de los partidos resida en maxi- mizar el voto lleva emparejado que se tienda a crear un sistema clientelar de relación entre asociaciones ciudadanas y gobierno local. De aquí se despren- de la dificultad de poner en marcha experiencias de democracia participati- va en el seno de la democracia representativa de competencia entre partidos. Para evitar los comportamientos descritos, los procesos de democratización

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de la democracia local deberían regularse de forma que se asegurase la par- ticipación equitativa de todas las asociaciones ciudadanas. Pero esto es una quimera en democracias transaccionales, como lo son las democracias real- mente existentes.

8. Las Ciencias Sociales (re)crean la participación ciudadana

Las ciencias sociales tienen como objeto de estudio la realidad social; éste es un objeto construido, pues la realidad social se construye. Por ello el discur- so de las Ciencias Sociales acerca de la realidad contribuye de manera deci- siva a la construcción de la realidad social. De manera que la realidad social estará constituida tanto por la realidad propiamente dicha como por lo que las Ciencias Sociales dicen sobre ella. La realidad social es tanto la realidad propiamente dicha (lo real-real), como la definición de dicha realidad. Tanto una como la otra son realida- des sociales en tanto que producen efectos sociales. Un investigador social que tuviera en cuenta solamente lo que hemos denominado «realidad pro- piamente dicha», que no tuviera en cuenta la definición social de lo-que-es, observaría sólo parte de la realidad social. Por paradójico que parezca, las cosas no son sólo como son, sino como se dice que son; por ello, la partici- pación ciudadana no es sólo lo que es, sino también lo que dicen que es los investigadores orgánicos financiados con partidas presupuestarias públicas. La definición de lo-que-es como mecanismo de construcción de la realidad social es siempre una actividad social: no es el individuo el que define, sino que la definición procede del techo cultural del grupo al que pertenece y ha sido colocada allí por determinadas instituciones, o por ciertos sujetos sociales. No todas las instituciones ni todos los sujetos colec- tivos tienen capacidad de definir la realidad para todo el mundo: requieren para ello una posición de dominación o de hegemonía que les permita decir cómo son las cosas, imponiendo tal definición al conjunto de la sociedad. En el campo de la participación ciudadana son profesores uni-

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versitarios y profesores-políticos (que ejercen cargos públicos, por estar encuadrados en partidos políticos), los que «cosifican» la participación ciu- dadana y la construyen simbólicamente en el plano semántico (diciendo cosas) y en el plano pragmático (haciendo cosas, mediante la coacción nor- mativa que imponen). Se debe insistir que la realidad que producen es una realidad simbóli- ca. La construcción social creada sobre la participación ciudadana deviene orden social, y cuando dicho orden no se valora como «natural» y necesa- rio, sino como contingente e histórico, surgen visiones alternativas de lo- que-es, como por ejemplo esta investigación, que pueden implicar una posi- bilidad de subvertir el orden discursivo existente. Construir la realidad (o conformarla, o configurarla) no consiste sola- mente en hacerla o transformarla, sino también en definirla. Y en el campo de la participación ciudadana, no sólo se define por el discurso político, sino también por el discurso administrativo que obliga a los funcionarios y a los ciudadanos a seguir determinados comportamientos, de forma que si no se atienen a la pauta establecida corren el riesgo de ser sancionados por la propia Administración o por los Tribunales. No es pues el tipo de lengua- je utilizado por la Administración lo que nos interesa, sino el hecho de que habla o, para ser más precisos: escribe. Lo cierto es que la Administración escribe constantemente, implacablemente y con ello trata explícitamente de hacer cosas, conduciendo a la participación ciudadana por el «pesebre» pre- establecido. La tesis de que la realidad se construye socialmente ya es un lugar común en la sociología, desde que se publicó en 1967 la obra de Peter L. Berger y Thomas Luckmann: The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge, donde se plantea la existencia de una determi- nación «en alguna manera» de la realidad y del conocimiento «a través de» su pertenencia al contexto social específico. Luego la determinación olvida- rá su parcialidad y en el tratamiento posterior será una determinación inelu- dible y lineal. La tesis central que defienden estos autores es que la realidad se construye socialmente, se construye a partir de la dialéctica establecida entre esta realidad que está construida, se está construyendo y el propio conocimiento de esta realidad que poseen sus autores-actores. Aplicadas estas reflexiones de la sociología del conocimiento, al tema en cuestión: el discurso de la participación ciudadana, vemos que los dis-

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cursos publicistas de los teóricos universitarios sobre las bondades de la par- ticipación ciudadana sonuna construcción social sostenida con las subven- ciones públicas dedicadas a las asignaciones del apartado de participación ciudadana en las administraciones locales, supralocales y autonómicas. Con la participación ciudadana nos encontramos ante una produc- ción local de orden social, donde la realidad social se constituye como un escenario de acción social, donde unos actores sociales (los profesionales de la participación ciudadana), tienen el peso suficiente para imponer al resto de ciudadanos una visión partidista, sesgada y crematística de la participa- ción ciudadana, en muchos casos relacionada con el cambio de usos del territorio y las recalificaciones urbanísticas en perjuicio de la mayoría de ciudadanos. Desde esta óptica diversos investigadores destacan el papel de las signi- ficaciones imaginarias en la construcción de las realidades sociales, (Gilbert Durand, 1964) han integrado el «saber imaginario» al saber racional, indi- cando como lo imaginario modela la acción social de los ciudadanos. En los años setenta del anterior siglo autores como C. Castoriadis (1975) propu- sieron la noción de «imaginario social» para designar la creación incesante de figuras y formas que permiten dar respuesta a los interrogantes funda- mentales de los ciudadanos en sociedad. El imaginario, visto desde este punto de vista, no es simplemente la imagen refleja de la realidad, no es sólo deformación de la realidad provo- cada por la alienación, es también el resultado de una actividad constante de organización mental de la realidad, mediada colectivamente. Una vez constituido, este imaginario tiene consecuencias propias al establecer un mito (por ejemplo, el mito de la participación ciudadana), independiente- mente de que un ciudadano se adhiera a este mito, su implantación en la sociedad política le trae consecuencias. En esta línea de puesta en cuestión –de los ingenuos y orgánicos dis- cursos de los intelectuales-funcionarios, respecto a las visiones política- mente correctas de la participación ciudadana–, se debe de citar a los estu- diosos que se alejan de la noción tradicional del lenguaje como un instru- mento que permite «describir» el mundo o «expresar» lo que pensamos; y que consideran que el lenguaje es generativo, es decir, que el lenguaje es acción, pues a través de él se altera el curso espontáneo de los aconteci- mientos.

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Esto se puede ver claramente en el campo de la participación ciudada- na, cuando las actuaciones ciudadanas son reinterpretadas por el lenguaje de los profesionales de la participación, de forma que construyen una realidad distinta de la que los ciudadanos traían al iniciar su participación. Algunas técnicas que se utilizan en el campo de la participación vienen del mundo de la terapia sistémica, donde fundamentalmente lo que se hace es recontextua- lizar o reformular la noción de confrontación mediante el lenguaje. Rafael Echeverría (1998) es un exponente claro de esta tendencia de investigación; considera que es interesante constatar lo cotidiano que resul- ta hacer relatos sobre nuestras acciones, y cuando modificamos el relato modificamos nuestra identidad; y no sólo psicológica, sino también social. Por ello los generadores de relatos (profesionales de la participación) media- tizan nuestra práctica social, y las posibilidades individuales de modificar esta mediación son muy limitadas. El simulacro de la realidad que producen las Ciencias Sociales es, dicho en términos de Baudrillard, el crimen perfecto. La simulación como la generación a partir de modelos de algo real, como la eliminación de los refe- rentes como punto de partida para generar «lo real», es una operación que desborda al discurso, al basarse en modelos que siempre son anteriores a cualquier definición que se pueda dar o a cualquier configuración que encontramos de los hechos. Los hechos ya no tienen trayectoria propia, se producen, se incrustan, en los modelos. De este modo la simulación nos introduce en el universo postmoderno por excelencia: lo políticamente correcto y ontológicamente falso:

«Menos mal que vivimos bajo la forma de una ilusión vital, bajo la forma de una ausencia, de una irrealidad, de una no inmediatez de las cosas. Menos mal que nada es instantáneo, ni simultáneo, ni contemporáneo. Menos mal que nada está presente ni es idéntico a si mismo. Menos mal que la realidad no existe. Menos mal que el crimen nunca es perfecto.»

BAUDRILLARD, J. El crimen perfecto, pág. 19

Menos mal, que al igual que en el cuento de Hans Christian Andersen «El traje nuevo del emperador», algunos ciudadanos podemos ver la mentira «real», y comprender que la negación de la verdad fáctica y la capacidad de

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cambiar los hechos se hallan interconectadas, como ya nos indicó Hannah Arendt 15 . El conocimiento sociológico académico (en su aplicabilidad práctica, en los encargos institucionales que crean una participación ciudadana polí- ticamente correcta) tiene una fisura epistemológica, y es que la relación que establece entre sujeto-objeto debe ser complejizada. Frente a los enfoques kantianos (aplicados en los estudios políticos sobre la participación ciuda- dana), en los que el sujeto del conocimiento esta fuera y separado de su objeto de conocimiento y de que una subjetividad trascendental rige el conocimiento social. Se ha puesto de manifiesto que el sujeto del conoci- miento no es una subjetividad sino una intersubjetividad, una pluralidad de puntos de vista que lejos de ser trascendente al objeto le es inmanente. Este fenómeno epistémico se denomina reflexividad, y autores como Emilio Lamo de Espinosa o Jesús Ibáñez ya lo explicaron didácticamente hace algunos años 16 , además de ocupar un lugar central en autores consagra- dos, Anthony Giddens 17 , Pierre Bourdieu 18 , y sobre todo en Niklas Luh- mann 19 , entre otros. La perspectiva de segundo orden constituye una alternativa a la epis- temología clásica (que presupone la existencia de una realidad «externa») al sostener que «construimos» la realidad antes de formar el espacio de nues- tras experiencias. Inicialmente, la perspectiva de primer orden (alineada con la propuesta sistémica) fue la creación de un lenguaje interdisciplinar que se apoyaba en la premisa de que el ser y el hacer son inseparables del contexto. La revolución epistémica de segundo orden (que sitúa al observador en el exterior del sistema observado), es el paso de los sistemas observados a los sistemas observadores (que incluye al observador en el sistema observado). En la perspectiva de segundo orden la tradicional distinción entre objetivi- dad y subjetividad se cuestiona hasta el extremo de afirmar que la ciencia, más que fundarse en el presupuesto de objetividad (el objeto es objetivo, es

15 Vid «La mentira en política», en Crisis de la República.

16 E. Lamo de Espinosa: La sociedad reflexiva, 1990; J. Ibáñez (ed): Nuevos avances en inves- tigación social. La investigación social de segundo orden, 1990.

17 Encontramos el concepto de reflexividad en su teoría de la estructuración y en obras pos- teriores, por ejemplo: Consecuencias de la modernidad.

18 En obras como: La distinción, o en ¿Qué significa hablar?

19 En su sociología de sistemas, Fin y racionalidad de sistemas.

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exterior al sujeto y no ejerce ninguna acción objetivadora), se funda en el presupuesto de reflexividad: un objeto sólo es definible en relación con un sujeto. Es decir, cualquier sistema está necesariamente formado por dos ele- mentos: un sujeto y la realidad que ese sujeto intenta objetivar. La epistemología de segundo orden traslada la atención de los sistemas observados a los sistemas observadores, al considerar que toda noción ciber- nética (y toda noción es cibernética, en este contexto) es dependiente del observador. Cuando se adopta un punto de vista reflexivo, la actividad del sistema objeto y la actividad objetivadora del sujeto debe pensarse como procesos coexistentes. Por otra parte, ni la actividad del sistema objeto es independiente (y, por lo tanto, separable) de la actividad objetivadora del sujeto, ni ésta es independiente de aquélla. Por otra parte, ni la actividad objetivadora del sujeto es reducible a la objetividad característica del siste- ma objeto, ni esta objetividad es reducible a tal actividad. A diferencia de la ciencia clásica que trata de conocer los objetos expul- sando de la realidad sus dos entidades más características (el sujeto y los valores), la ciencia no clásica (de segundo orden) centra su atención en las acciones de los sujetos, esto es, reincorpora a la realidad el sujeto y los valo- res; de manera, que la primera epistemología de primer orden lo efectuó de forma restringida y la posterior epistemología de segundo orden, de modo generalizado. El constructivismo, en tanto que epistemología de segundo orden, reve- la un esquema epistemológico maximizador de la interacción entre el obser- vador y lo observado. De ahí que la autoobservación se muestre capaz de plantear la constitución de una ciencia social con sujetos, no meramente reproductora de un estado de hechos a partir de su descripción externa 20 . El constructivismo identifica al observador y la observación pues ambos son operaciones dentro del lenguaje. Por esta razón, y dado que la existencia está ligada a nuestras distinciones en el lenguaje, los sistemas sociales son sistemas de coordinaciones de acciones en el lenguaje; esto es, son redes conversacio- nales. Consecuentemente, los diferentes sistemas sociales difieren de las dife- rentes redes de conversacionales que los constituye (vid Maturana, 1996).

20 Como hacen los estudios sobre participación ciudadana que, a través de técnicas básicas de estadística descriptiva, enumeran cuantitativamente parámetros, respecto a la buena marcha de la participación. Se generan descripciones elementales, y mucha ideología política.

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La realidad es una proposición explicativa, y la razón, un fenómeno del operar dentro del lenguaje, por lo que la racionalidad no es una propiedad del observador, que le permite conocer algo que existe independientemen- te de lo que él hace, sino que es la operación del observador, de acuerdo con

las coherencias operaciones de lenguajear en un dominio determinado de la realidad. Y, consecuentemente, hay tantos dominios de racionalidad como dominios de realidad produce el observador en su praxis al vivir. Las explicaciones, al tener lugar en la praxis de vivir del observador, constituyen experiencias. Por ello, las explicaciones en tanto que experien- cias son experiencias de segundo orden, en el sentido que son reflexiones del observador en su praxis de vivir en el lenguaje acerca de su praxis de vivir. En este contexto, la realidad no es una experiencia, es un argumento den- tro de una explicación; en otras palabras, la realidad surge como una pro- posición explicativa de nuestra experiencia de las coherencias operativas de nuestra vida cotidiana, de nuestra vida administrativa, de nuestra vida téc-

al vivir nuestra vida cotidiana, nuestra vida administrativa, nuestra

vida técnica Por tanto, si el observador y lo observado forman parte del mismo objeto descrito, la convergencia entre el sujeto cognoscente y el objeto por conocer no puede sustraerse del principio de reflexividad, que propicia una mejor y más profunda solidez del corpus científico generado. La superioridad del principio de reflexividad se fundamenta en la natu- raleza autorreferente de los sistemas sociales, esto es, en la capacidad que desarrollan los sistemas para tomar conciencia de sí y delimitarse respecto a

un entorno o ambiente. A través de tal delimitación los sistemas acceden a la autoobservación, sin ella los sistemas no son capaces de generar todos los componentes que precisan para sus operaciones, esto es, no son capaces de llevar a cabo sus procesos autopoiéticos. Ello indica, según N. Luhmann, que toda observación (al depender de los medios de observación) está nece- sariamente mediada por los sistemas sociales. Lo que cuenta en epistemolo- gía de segundo orden son los contextos en los que tiene lugar la observación y la actuación de los sistemas que observan las observaciones de otros siste- mas, que observan y actualizan la sociedad desde sus respectivos ángulos concretos. El problema de la objetividad es una cuestión epistemológica. En pri- mer lugar, porque la observación es un proceso activo de producción de

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datos que supone una intervención sobre lo observado, y que por tanto lo modifica; y, en segundo lugar, porque la escala y/o medida con la que se pre- tende dimensionar algo externo al sujeto jamás es aséptica y/o neutra, sino que siempre representa un valor. En este sentido destaca que en la humani- dad, la fijación de medidas ha sido y continúa siendo un atributo del poder. Medir o ser medido representan posiciones diversas en las acciones de poder

y todo es susceptible de medición excepto el propio poder, que siempre

resulta inconmensurable. Por ello, podemos decir que el sometimiento a medida de los objetos,

y no digamos ya la construcción de tal medida, resulta un ejercicio de poder que resulta menos democrático cuanto menos respete la peculiaridad y el

contexto del objeto. En los estudios sobre participación ciudadana no es sólo que no se respete al objeto y a su contexto, es que además se les impo- ne unos resultados previos a la investigación. El contexto de las investigaciones socio-políticas sobre participación ciudadana es la disciplina académica fosilizada y compadreada. El inconve- niente de estos estudios disciplinares, es que recorta un objeto hasta hacer de él una cosa domesticable, que dice lo que se espera que diga de él mismo

y no lo que realmente es. Por ello, un pensar transdisciplinar nos lleva a un

nuevo plano de conocimiento de los objetos, plano que transgrede toda dis- ciplina. Lo transdisciplinar es lo que transgrede, lo que cuestiona todo com- partimiento estanco. Lo transdisciplinar no sólo pone en movimiento lo clausurado sobre sí mismo, sino que al ir más allá de la inter-relación, trans- forma. Uno de los campos en los que más necesaria se hace la transdisciplina- riedad es en el de las ciencias sociales. No sólo en el nivel de constitución de su objeto, sino en el nivel de las consecuencias de la extrapolación polí- tica que sus resultados conlleva; por ejemplo, las investigaciones sobre par- ticipación ciudadana poseen una unidimensionalidad que da vía libre a la irresponsabilidad política al ofrecer resultados pre-pactados. La transdisciplinaridad es inseparable de un cierto perspectivismo, necesita la perspectiva del sujeto, necesita que el sujeto participe activamen- te. Elegir perspectivas es elegir posiciones consensuables, ya que el reduccio- nismo a un sólo nivel de observación se muestra letal en contextos en los que no sólo es lo social o lo político, sino otros aspectos los que se deben de tener en cuenta.

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Platón dijo en El Sofista (259e) algo fundamental que expresa la fuer- za de un pensamiento transdisciplinar certero:

«La aniquilación más completa de todo tipo de discurso (logos) consiste en separar a cada cosa de las demás, pues el logos se originó, para nosotros, por la combina- ción (symploke) mutua de las formas».

La symploke: la urdimbre, es la red que conecta y desconecta onomas y rhe- mas, siendo el onoma el sujeto-sustantivo y el rhema el verbo-predicado, el onoma designa a aquel que realiza la acción, el rhema indica la acción; los argumentos sistémicos y transdisciplinares surgen del entretejimiento flui- do de los onomas y de los rhemas. Esta investigación no es el lugar apropia- do para profundizar en el alcance metodológico del principio de la symplo- ke, que se anticipa a las visiones «complejas» de la realidad, y muestra la ascendencia filosófica olvidada y muy necesaria para muchas «ciencias» autodenominadas sociales, tan endebles e inseguras (desde el punto de vista epistemológico), tanto en sus métodos como en sus resultados.

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SEGUNDA PARTE

¿Justifica la participación ciudadana el consenso burocrático?

La necesidad de cambio radical del paradigma de funcionamiento político de la democracia, por el enviciamiento de los partidos políticos, es tan ineludible que se hace aconsejable abrir nuevos caminos a través de nuevas

vías: nuevas formaciones políticas, listas abiertas, etc. Pero las castas que controlan la vida política han encontrado una vía pacifica de entretenimien- to: la participación ciudadana. La participación ciudadana se vende como necesidad: «palabras, pala-

diría Hamlet; pero en el fondo es el instrumento de legi-

timidad de los reinos de taifas en que se convierten las Estados soberanos cuando entran en el juego de la descentralización con caciques locales, en una dinámica sin meta colectiva de carácter ético y sin colectividad auten- tica. Se gobierna con el «divide y vencerás», con un talante que recuerda a los personajes soberbios de las tragedias clásicas que se encaminan hacia un final trágico en el que pretenden arrastrar a todos los que les rodean. Las apariencias y las mentiras de la participación ciudadana aconsejan releer el Lazarillo de Tormes, para recordar que la picaresca no es un invento con- temporáneo. La Unión Europea es la principal instigadora de la participación ciuda- dana; con el Tratado de Lisboa, intenta dar otra vuelta de tuerca al tema con el invento de la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE), instrumento legal que permite a los ciudadanos, si consiguen un millón de firmas (0,2% de la población de la Unión) proponer –siempre proponer, sugerir, etc., nunca decidir– a la Comisión Europea que presente una propuesta legislativa. El marco del contexto que hará factible esta iniciativa se desarrollará en el año

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2010, pero si nos fijamos en iniciativas similares en los Estados miembros las perspectivas son decepcionantes; por ejemplo en España, los partidos políticos se han unido para bloquear las Iniciativas de Participación Popular presentadas hasta la presente fecha. Mientras los mass-media se divierten con estas iniciativas que denomi- nan de «democracia directa», los dirigentes europeos se disputan los cargos y los espacios de poder abiertos con el Tratado de Lisboa. Así por ejemplo, Catherine Ashton (británica), Alta Representante de Política exterior euro- pea, ya ha forjado su equipo con diplomáticos británicos. El presidente de turno de la Unión Europea en el primer semestre de 2010: José Luís Rodríguez Zapatero, ya ha planteado la realización en este semestre de unas diez cumbres internacionales, a celebrar todas en España, ya que él no las puede presidir, pues ese honor corresponde al Presidente permanente de la Unión Europea: Herman Von Rompuy; etc. En una canción de Bob Dylan: All Along The Wachtower, se oye a un bufón de un castillo dirigirse al ladrón que pretende entrar:

«Debe haber alguna manera de salir de aquí dijo el bufón al ladrón. Hay demasiada confusión, no logro ningún alivio Los hombres de negocios se beben mi vino…»

Al final de la canción, del poema, el bufón y el ladrón huyen juntos del cas- tillo, y mientras ambos se pierden en la distancia, las damas del castillo los contemplan alejarse desde las ventanas y Dylan las describe utilizando la frase de T.S. Eliot, alterada:

«En el cuarto las mujeres vienen y van, sus sirvientes también.»

La participación ciudadana, también viene y va entre lobistas y políti- cos locales en la Unión Europea. En los siguientes apartados se tratan diver- sos aspectos de la participación ciudadana en el ámbito europeo. La participación ciudadana en el ámbito local es una experiencia polí- tica, que lleva varias décadas de funcionamiento en la Unión Europea, aun- que de forma desigual y tal vez tiene como objetivo desviar la atención del carácter no-democrático de los Organismos Europeos, esta cuestión es tra- tada en: Participación ciudadana en la Unión Europea. La Unión Europea no es una estructura democrática, pues no es elegi- da por sufragio directo, sino por delegación. Su legitimidad es funcional,

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más que democrática; por ello debe encontrar ensoñaciones políticas como la participación ciudadana para legitimar su existencia, cuestión tratada en:

Gobernanza en la Unión Europea. El déficit democrático en la Unión Europea se sitúa en el contexto de la ausencia de ciudadanía europea, y su sustitución por el súbdito europeo. Esto en el marco de la gobernanza europea: reino de los lobbys, que dificul- tan la democratización y lanzan «cortinas de humo» como la participación ciudadana; este tema es tratado en: Participación ciudadana y déficit democrático en la Unión Europea. La participación ciudadana de carácter ambiental se fundamenta en primer lugar en un acceso a la información, antes de poder aportar los cri- terios en la toma de decisiones. Este acceso a la información y acceso a la justicia ambiental quedan algo trabadas en la normativa vigente; tema tra- tado en: Participación ciudadana en materia ambiental. Aunque la Directiva Marco del Agua exige la participación pública en el proceso de implementación de dicha directiva, la realidad es que de par- ticipación poca y de pública nada. Estamos ante chiringos ecologistas donde se cobra por sentarse y convocar Forums; se trata esta cuestión en:

Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua. Las técnicas participativas sugeridas oficialmente por la Unión Europea para implementar la participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua tienen «más agujeros que un queso de gruyère»; tema tratado en:

Herramientas participativas.

9. Participación ciudadana en la Unión Europea 21

En los últimos tiempos se ha puesto de moda la participación ciudadana, especialmente en el nivel local en algunos países de la Unión Europea. Estas experiencias participativas no son homogéneas, generalmente son «a la

21 Para la redacción de este apartado se han utilizado los siguientes autores: BOVAIRD T., CLARK, R., DAEMEN, H., RODRÍGUEZ, J.M., POLLITT, CH., (las referencias bibliograficas se pueden encontrar en la bibliografía final) y publicaciones del Centre per a la Participació Ciudadana de l'Organisme Autònom Flor de Maig, Diputació de Barcelona.

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carta», en función de los intereses de los promotores; así encontramos expe- riencias que enfatizan el compromiso cívico, otras el logro de más democra- cia, otras el refuerzo del capital social, otras las mejoras de servicios admi- nistrativos, y otras hasta tienen por objetivo la descarga de los presupuestos municipales. Generalmente, dan la impresión de ser iniciativas de política de ima- gen y legitimación de la acción política, pues en ninguna de estas experien- cias los ciudadanos comparten un poder delegado para adoptar las decisio- nes colectivas que les afectan. Una buena parte de los gobiernos locales europeos se hallan desde los años ochenta del anterior siglo en un proceso de continuas reformas con el objetivo de alcanzar mayor eficiencia, eficacia y calidad de sus servicios administrativos locales, y con el objetivo de implicar más a los ciudadanos en las decisiones públicas. Reflexionan sobre la manera de conseguir que los ciudadanos se involucren de forma intensa en los procesos públicos. En la última década del siglo XX se puso de moda la Nueva Gestión Pública, que trataba al ciudadano como cliente, lo que implicaba una rela- ción de dependencia ente lo público como proveedor de servicios y el ciu- dadano-«consumidor». Aunque en el fondo el ciudadano era el proveedor de recursos como víctima de la recaudación municipal y el proveedor de legitimidad política como votante «pasivo». Las nuevas formas de participa- ción ciudadana intentan corregir esto último mediante un intento de con- versión del votante «pasivo» en agente activo de la política, ofreciendo la oportunidad de participar, pero casi siempre mediado por profesionales de la participación. En la democracia participativa local se mezclan diferentes elementos que se deberían diferenciar: por un lado formas de democracia directa mediante consultas y referéndum, por otro lado formas más mediadas como los procedimientos de audiencias en la elaboración del presupuesto, los con- sejos territoriales, las cartas de democracia, etc. Donde la participación ciudadana puede encontrar cierta existencia es en el nivel local, pero a la vez las diferencias locales en sus factores constitu- tivos, culturales y sociales hacen muy variadas las experiencias y difícil de crear una tipología. La evolución constante en las últimas décadas de los gobiernos locales hacia un proceso de descentralización ha permitido con- figurar iniciativas de participación ciudadana. Estas iniciativas han sido

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diferentes en función de los países europeos. En los países de la Unión Europea donde este fenómeno se ha desarrollado más, ha seguido líneas de actuación diferentes en cada uno. En Francia, el modelo napoleónico de estructura territorial ha dado menos poder a los municipios que, por ejemplo, en la estructura general del Estado del Reino Unido, lo que implica también una menor riqueza de for- mas organizativas. Desde las leyes de descentralización de 1982 se desarro- llaron medidas legislativas enfocadas a reforzar la democracia local, pero sobre todo es a partir de la Loi d'orientation sur la ville de 1991 y la Loi sur l'administration territorial de 1992 cuando se amplían los procedimientos de consulta ciudadana y permiten constituir los consejos consultivos muni- cipales en 1992. En 2002 se aprobó la ley de Democracia de Proximidad (Loi Vaillant), que parte del supuesto del deseo de participación de los ciu- dadanos en la político de su municipio. Pero es el gobierno central quien legisla sobre las nuevas prácticas de democracia local e intenta hacer obliga- torio un mínimo de prácticas participativas. El esquema participativo francés parte de la existencia de procedimien- tos clásicos de participación: referéndum local y consultas preceptivas; tam- bién de métodos basados en el concepto de ciudadano-cliente: web muni- cipales, puntos de información de servicios públicos; y de procesos innova- dores: agenda 21 local, presupuestos participativos. En 2004 se creó mediante decreto el Observatoire parisien de la Démocratie Local. En Francia se puede observar un dirigismo por parte del gobierno de la República para desarrollar unos mecanismos de participación como intento de despertar a la población de la apatía participativa. En el Reino Unido la autonomía local ha sido consustancial a la for- mación del Estado nacional, aunque la autonomía municipal como proce- so de descentralización se ha generalizado a partir de la llegada al poder del partido laborista. En los años de Margaret Thatcher se habían introducido reformas que limitaron la autonomía de los gobiernos locales y se introdu- jeron asimismo instrumentos de márketing privado. En su momento, el gobierno de Tony Blair mostró una nueva sensibilidad recogida en el libro Blanco Modern Local Govermment: in Touch with the People, (1998) que dio lugar a leyes sobre el gobierno local que refuerzan la responsabilidad de los cargos elegidos con los ciudadanos. También se debe destacar el principio de Best Value, (1999), según el cual se debe ofrecer el mejor servicio en tér-

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minos de coste y calidad respecto a otras administraciones o al sector priva- do, y de forma eficaz y eficiente con los intereses de los ciudadanos. El sistema de quejas y sugerencias es muy utilizado por los municipios británicos, que, junto con las encuestas son los métodos más utilizados ante la falta de recursos para consultas, si bien no se puede considerar estos métodos como auténticamente participativos. De todas formas, los munici- pios británicos, a partir de 1998, han empezado a utilizar los paneles ciuda- danos, las web interactivas, y estos servicios se han extendido a casi todas las áreas municipales y en temas transversales como por ejemplo, las Agendas 21 locales. En Alemania las ciudades han desempeñado un papel político impor- tante que se vio reducido con la formación de un Estado del Bienestar de tipo federal cooperativo con tendencias centrípetas (las ciudades alemanas alcanzaron un nivel alto de descentralización, en el proceso de reconstruc- ción después de la II Guerra Mundial), de todas maneras el nivel más amplio de competencias municipales se encuentra en Alemania, junto con un mayor nivel de autonomía financiera. La escasez presupuestaria de los años noventa (a consecuencia de la reunificación) determinó la preocupa- ción con la eficiencia, dando lugar a la Neue Steuerungsmodell, una forma similar a la Nueva Gestión Pública que promovía la aplicación de técnicas de sector privado y la filosofía del ciudadano-cliente. Junto a estas reformas se introdujeron el referéndum local en todos los Länder, aunque es difícil calificar a este instrumento como verdadera democracia directa, principal- mente por sus condiciones restrictivas En Alemania se pueden detectar problemas de sesgo participativo (pro- totipo de participante de clase media-alta y alto nivel de estudios), en la ade- cuación entre la financiación municipal y las necesidades económicas de las nuevas prácticas participativas, y por supuesto el engarce entre el gobierno local representativo y las prácticas participativas. En España, uno de los problemas del gobierno local es su excesiva frag- mentación y heterogeneidad en aspectos demográficos, lo que ha creado un poder local débil; el empuje democrático municipal coincide con la transi- ción democrática. Tal vez, con la excepción de Cataluña, encontramos una descoordinación y fragmentación en los elementos participativos; ya que el impulso de la participación local no ha partido tanto de leyes de régimen local u ordenanzas y reglamentos, sino que éstos han ido a posteriori de la

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difusión de distintas iniciativas no formalizadas, como foros, redes, mesas redondas, mediatizadas por profesionales académicos, por élites locales reformistas y por ciudadanos comprometidos políticamente. Los gobiernos locales, al recibir la demanda comienzan a interesante por la participación y se inician programas (postgrados, etc.) de formación. Líderes del movimiento local predemocrático comienzan a ocupar car- gos públicos ya en los años ochenta, después de la fiebre gerencial del ciu- dadano-«cliente», a finales de los años noventa. Se plasma en las Medidas para el desarrollo del Gobierno Local (1999) con las cuales se introducen acti- vidades de control político y el establecimiento de comisiones informativas obligatorias; posteriormente la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (2003) incorporó disposiciones para regular la participación ciudadana en los reglamentos orgánicos. En diciembre de 2006 la Comisión Ejecutiva de la FEMP aprueba la Agenda Local de la Participación (ALAPAR). A pesar de lo anterior, en España existe una ausencia de debate profun- do sobre la democracia local, junto con una falta de sensibilidad por parte de los cargos políticos elegidos respecto a la participación ciudadana, aun- que este desinterés se convierte en interés desproporcionado con miras cor- toplacistas de forma coyuntural; y un escaso interés ciudadano ante la par- ticipación local. El panorama general en la Unión Europea es que la participación ciu- dadana, para los gobiernos locales europeos no es una política pública prio- ritaria, por ello muchos métodos participativos tienen dificultades para incluir a los ciudadanos, para proporcionarles la información necesaria para adoptar decisiones o para que verdaderamente puedan participar desde la fase inicial de elaboración de la política. En si, la participación ciudadana es un tema de interés para ciertos colectivos corporativos, algunos instalados en el mundo académico, que pretenden sacar unos emolumentos extras o justificar su pertenencia como investigadores de Instituciones públicas; y otros que pretenden medrar en y al margen de la Administración Local. Tampoco debemos de olvidar la importancia de las recalificaciones urbanísticas, sobre todo de zonas residenciales, en donde la participación de las autodenominadas asociaciones de vecinos (en algunos casos, se da la situación que miembros de la Junta no viven en la zona) en fundamentar los denominados Planes Comunitarios, permiten «pelotazos» urbanísticos

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en zonas de centralidad en los municipios. Aunque también se debe decir que la participación ciudadana es algo más que una moda, y que ha veni- do para quedarse, como elemento ornamental y para enmascarar otros fines, casi siempre con connotaciones lucrativas. De todas maneras esta- mos ante unas experiencias incipientes, que pueden dar en un futuro un giro para convertirse en auténtica participación. Pero desde la perspectiva de la Unión Europea todo el movimiento de la participación ciudadana y la democracia directa es una «cortina de humo» para encubrir la ausencia de democracia de los organismos europeos y el carácter corporativo en la forma de gobernar.

10. Gobernanza en la Unión Europea

La Unión Europea es una estructura organizacional, que como organización política cumple con cierto número de funciones o misiones claramente definidas y cuanto más certeramente define sus objetivos mejor determina los medios necesarios para su cumplimiento. Los objetivos inicialmente trazados, la creación de una unión aduane- ra y de un mercado económico unificado, sobre los cuales el conjunto de los estados miembros estaba de acuerdo en el momento de la fundación de la Comunidad Económica Europea o de su adhesión a la estructura políti- ca, fueron satisfechos de manera ejemplar. En cambio, en otros ámbitos, como la política social o en la puesta en marcha de una defensa común, los objetivos no se han cumplido por la falta de unanimidad entre los países que integran la Unión Europea, que sí la consiguieron para los aspectos económicos. Lo anterior demuestra que las cuestiones ideológicas permanecen en un segundo plano y la gestión o administración de las necesidades colecti- vas toma el lugar de la política. Queda relegado el debate público sobre los medios y los fines y la participación de los ciudadanos en la toma de deci- siones sobre cuestiones reales, y no sobre aspectos ornamentales, como viene siendo con el vehículo participativo en la Unión Europea.

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La Unión Europea es esencialmente tecnocrática, los expertos son los responsables de decidir entre las diferentes hipotéticas soluciones. Desde esta perspectiva, una estructura política transnacional como la Unión Europea, considerada como una agrupación de naciones, puede ejercer muchas más funciones que un Estado-nación aislado. Por ello, la Unión Europea es un sistema de gobernanza muy particu- lar; dispone de autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas a la sociedad bajo forma de políticas públicas, pero no existe un Gobierno en sentido estricto, evidentemente los Gobiernos de los países miembros ejer- cen una influencia determinan en el proceso político europeo, a través del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros. Pero se ven contrarrestados por la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y el Banco Central Europeo, además de por una gran variedad de comités de expertos públicos y privados, redes subestata- les, y del lobbying comunitario. Todo ello da lugar a un sistema decisional policéntrico, fragmentado e interdependiente, sin jerarquías claras; esta estructura no constituye un sistema de gobierno en sentido estricto, por ello la Unión Europea es un complejo entramado de redes de gobernanza entrelazadas en forma multinivel. Desprovista de los atributos estatales clásicos y, en particular, de los fundamentos tradicionales de la democracia, la Unión Europea constituye un modelo de gobernanza cuya legitimidad se basa en los outputs, este fenó- meno es la expresión de la hegemonía del mercado frente a la pérdida de capacidad de control de los Estados miembros, del progresivo aumento del déficit democrático comunitario y del peso determinante de los mecanis- mos de control judicial. Por ello, la Comisión Europea necesita generar constantemente meca- nismos de legitimación para reforzar su capacidad de influencia sobre los Estados y atraer a los stakeholder. Para ello recurre a subterfugios, por ejem- plo: cuando es consciente de las resistencias de los Estados a aceptar regula- ciones especificas en determinados sectores, propone directivas genéricas que, una vez adoptadas, le permiten formular políticas más comprometidas. Otras vías tendentes a forzar la voluntad de los gobiernos centrales consisten en la construcción de coaliciones cooperativas con actores subes- tatales, o abrir vías de colaboración con lobbys de ong's de diferentes sec- tores.

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La Unión Europea, pues, no es un Estado, porque carece de los atribu- tos fundamentales de la democracia, pero tampoco es una simple organiza- ción internacional: es una nueva forma de gobernanza política; no existe un único centro de decisión, sino muchos, no hay partidos políticos europeos capaces de expresar las preferencias de los ciudadanos, ni un gobierno res- ponsable elegido por la mayoría y ni siquiera un programa de gobierno; tampoco existen los derechos inherentes a la ciudadanía. La legitimidad de la Unión Europea no es democrática, sino funcional, pues se basa en su capacidad de resolución de problemas colectivos a través del consenso. Esta gobernanza europea se expresa a través de una red compleja de actores, estructuras, regulaciones, competencias y responsabilidades. Una red que a falta de liderazgo claro produce una combinación de procedi- mientos formales e informales de mediación entre los diversos intereses públicos y privados implicados. Los politólogos denominan a esta red «red multinivel», curiosamente uno de los nombres que reciben las organizacio- nes Ponzi 22 . El resultado de todo esto es una falta de transparencia de las decisiones, negociadas en el seno de los comités y los grupos de trabajo que forman la «comitología». La contradicción que afecta hoy a la Unión Europea, es la siguiente:

como los dos grandes objetivos que motivaron el nacimiento de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1951 y de la Comunidad Económica Europea y del EURATOM en 1957 han sido superados, es nece- sario encontrar otras metas capaces de justificar la necesidad de la perviven- cia de la Unión Europea, heredera natural de estas iniciativas; entrados en el siglo XXI, no podemos pensar con el mismo entusiasmo que hace décadas los procesos político-económicos como la integración de Alemania en Occidente o la creación de un mercado común, pues el crédito que confieren a las ins- tituciones europeas ya no es organizacional sino histórico. Por ello, si no se encuentran nuevos outputs, resulta difícil justificar la existencia de una orga- nización política europea cuyas únicas tareas son la mera gestión de un mer- cado económico común y la administración de un continente pacificado.

22 Una organización Ponzi, (debe el nombre al estafador Carlo Ponzi), es una estructura pira- midal en la cual el negocio se basa en que los participantes atraigan a más participantes con el objeto de que los nuevos participantes produzcan beneficios para los participantes origina- les. Está considerada una estafa y es ilegal en muchos países. Se conocen con varios nombres:

venta piramidal, red multinivel, células de la abundancia, marketing multinivel

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En esta situación, la tecnocracia europea necesita crear nuevas ensoña- ciones políticas, como una mayor participación ciudadana en las políticas comunitarias, ya que sin una mayor implicación de los europeos en el tra- bajo institucional no se pueden obtener resultados legitimadores. Partiendo de esta ilusión, una nueva generación de demócratas invita a los líderes polí- ticos europeos a ir más allá del consenso funcional. Las propuestas partici- pativas cobran así sentido pensando en futuros desarrollos de la Unión Europea. Este paso ingenuo requiere que la vida en común de los europeos sea mucho más intensa que en la actualidad para estar en condiciones de soñar con un pacto por el que, parafraseando la teoría política clásica (Hobbes Del ciudadano, cap. VI) todos ellos pondrían sus vidas a disposición de un sobe- rano cosmopolita. Para alcanzar este consenso se requiere una participación real (no mediatizada) e informada de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones en los que una iniciativa de este tipo podría ser discutida. Si se desea democratizar la Unión Europea reforzando la participación de los ciu- dadanos en el proceso de policy making se debe aceptar una disminución de la eficacia de la Unión Europea; si por el contrario se pretende mejorar la eficacia del sistema, estableciendo mecanismos para reaccionar ante los pro- blemas políticos que se plantean tanto a nivel nacional como internacional, es la participación de los ciudadanos en los procesos la que disminuye. En un contexto de mundo multipolar, es un riesgo más que una oportunidad, perder eficacia en aras de un sueño democrático. Un sistema político no tendrá ninguna oportunidad de sobrevivir si es incapaz de dotarse de instrumentos de comunicación necesarios para el ejer- cicio de su función primordial 23 : la toma de decisiones colectivas. Un siste- ma político se convierte en el sujeto de una narración que describe el con- junto de sus operaciones; esta narración se denomina Estado. Bajo este tér- mino encontramos diversos subsistemas del sistema político, encargados

23 El flujo comunicativo asegura la supervivencia de todo sistema social, así como su auto- poiesis. Mediante las comunicaciones que tienen lugar en el interior de cada sistema, los acto- res sociales que actúan como emisores y receptores conforman y descubren las reglas de fun- cionamiento del sistema, a las que necesariamente han de adaptar su conducta. Es la adecua- ción general a estos imperativos propios a cada sistema social la que hace previsible la con- ducta de los individuos y la que permite que el funcionamiento de la sociedad responda a un cierto orden.

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todos ellos de tomar decisiones relativas a la pluralidad de los campos res- pecto a los cuales es necesaria una administración colectiva. La semántica

del Estado es así necesaria para poder hablar de un sujeto de la acción polí- tica, para poder conducir a la unicidad a un sistema general cada vez más complejo y compuesto. Así, la semántica del Estado permite mantener la ilusión de un sujeto (el Estado), que actúa movido por una voluntad general compuesta por pequeñas voluntades particulares. En este sentido, este gran sujeto colecti- vo es considerado como el responsable del mantenimiento del orden.

El Estado, mediante sus ficciones semánticas y la autodescripción com-

placiente que los actores sociales realizan de su propia conducta, da un sen-

tido y una orientación a las acciones que los distintos sujetos realizan en el seno de unos sistemas sociales de naturaleza inhumana. Por ello, términos

como participación, acción, consenso

temas sociales que producen sus propios imperativos dejando al margen el mundo de la vida de los sujetos que toman parte en ellos.

A partir del 1 de diciembre de 2009, al entrar en vigor el Tratado de

Lisboa, la Unión Europea tiene un Presidente. El Presidente del Consejo Europeo, pero, sigue siendo un presidente sin legitimidad democrática directa, pues fue elegido por los miembros del Consejo Europeo –es decir, por los jefes de Estado o de Gobierno– que además no tienen que dar expli- cación de su elección al Parlamento Europeo. Aunque el Presidente del Consejo Europeo no es «el Presidente de la Unión Europea» –como creen muchos medios de comunicación– dejará

están desprovistos de sentido en sis-

«sin trabajo» al presidente de Gobierno que ejerza la Presidencia rotatoria, pues es el Presidente del Consejo Europeo quien presidirá las sesiones del Consejo Europeo y las cumbres de la Unión Europea con Estados Unidos,

Con ello vemos que la gobernanza europea no pro-

fundiza en la democracia fundada en el sufragio universal directo, sino más bien en una democracia orgánica presidida por una persona con tareas de brokerage.

o con América Latina

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11. Participación ciudadana y déficit democrático en la Unión Europea

Supuestamente la democracia se basa en la consideración de los ciudadanos como actores políticos, capaces de decidir con conocimiento de causa sobre sus gobernantes, así como ejercer la crítica hacia sus actuaciones políticas. Esta visión de la democracia contrasta con una ciudadanía impotente para controlar a sus euro-políticos, lo que le genera una apatía y un convenci- miento de que sus exigencias no afectan a sus euro-gobernantes. Existe una escisión cada vez mayor entre la clase política europea, la sociedad civil europea y muchos ciudadanos, que conciben la Unión Europea como un pretexto para gobernar con una legitimidad no correlacionada con las pre- ocupaciones de la sociedad civil. Los ciudadanos se convierten así en agentes pasivos que frente a las ofertas de los partidos políticos eligen una opción, motivada en la mayoría de las ocasiones por campañas de márketing político –que logran persuadir a la audiencia democrática con mensajes propios de la mercadotecnia publicitaria más que de un debate político y social europeo–. Se produce así el «totalitarismo invertido» 24 producido por el desgaste de la ciudadanía democrática, creado por la actuación del poder político, con lo cual se llega a un totalitarismo que no es fruto de una imposición derivada del derroca- miento de un poder político. De esta forma se produce una progresiva des- movilización ciudadana que limita su actuación política al simple concur- so de la elección política, renunciando a mantener una vigilancia hacia el poder. Nos encontramos ante una nueva versión del estado totalitario orweliano bajo el aterciopelado gasto social, el clientelismo corporativo y la tangentopolis, todo esto adecentado con la apariencia de las formas demo- cráticas. En este contexto aparece la participación ciudadana como una forma ornamental y conseguidora de la adhesión a las élites que ocupan el espacio microsocial en el ámbito local. La confianza y la reticencia sobre la partici- pación ciudadana ha sido un debate recurrente en la historia de la cultura política occidental. El modelo de democracia representativa actual ha sido

24 El término «totalitarismo invertido» es acuñado por Sheldon S. Wolin, en su obra Democracia S.A.

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visto por algunos autores, por ejemplo Arblaster, como el resultado de las posiciones más conservadoras que estiman que la elección de los ciudada- nos confiere al representante un poder de negociación autónomo y no un mero mandato de sus indicaciones. Por tanto, la democracia responde a una solución política pragmática para contener el deseo del pueblo de participar con el manejo de los asuntos políticos por elites económicas o intelectuales que serían los auténticos actores de la política. Por ello las fórmulas de democracia europeas se han ido modelando hasta hacerlas compatibles con la persistente creencia en la necesidad y la virtud del gobierno de las élites. El totalitarismo aparece cuando se anula la libre iniciativa cívica y se ocupa el espacio participativo de los ciudadanos con profesionales que mediatizan las iniciativas. La democracia se basa en la separación ente socie- dad civil y esfera política. Éstas no están desconectadas, pero son distintas. Politizar la sociedad civil significa anular el espacio de reflexión y decisión que la ciudadanía tiene de complementar sus actuaciones con iniciativas ciudadanas paralelas a la acción del poder. En este sentido, resulta intere- sante la observación que Charles Taylor formula a propósito de la obra de Tocqueville al señalar que el asociacionismo civil es un antídoto contra las formas de despotismo político:

único baluarte contra el despotismo moderado son

las asociaciones independientes; las asociaciones volun- tarias son valiosas para todo tipo de propósitos. Pero su trascendencia radica en que nos proporcionan el gusto y el hábito de la autorregulación, no deben ser gigantescas ni numerosas y han de existir en muchos niveles de la política. Esta última, en sí misma, debería estar centraliza- da para que el autogobierno pueda practicarse también a nivel local y no sólo a nivel nacional. “En los países demo- cráticos la ciencia de la asociación es la madre de la cien- cia”, dice Tocqueville» Ch. Taylor, Argumentos filosóficos, p.289

el «

Por ello, la participación ciudadana no mediatizada, no impuesta por impe- rativo legal, permite al ciudadano sentirse actor de las decisiones de su comunidad. Por lo tanto, el Estado Constitucional debe ser el instrumento encargo de consumar la sociedad civil; el Estado Constitucional de Locke se opone fuertemente a la exigencia (hobbesiana) de que los soberanos, sea una asamblea o un monarca, tengan mano libre para nombrar sucesores y

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dispongan de un derecho absoluto a gobernar, sin hallarse al mismo tiem- po sujetos a las leyes civiles que ellos mismos promulgan y administran. Todo esto muy alejado de la práctica real de la participación ciudadana en la Unión Europea. El tratado de Maastricht (1992) inició un fenómeno que los analistas denominaron déficit democrático. Se trata de un proceso en el que impor- tantes competencias, como la moneda única, el euro, han pasado de las ins- tituciones nacionales (legitimadas democráticamente) a unas instituciones europeas que carecen o apenas tienen refrendo democrático de los ciudada- nos europeos. La Comisión Europea es designada por los Gobiernos de los Estados y el control que sobre ella tiene el Parlamento Europeo es muy débil. El Parlamento Europeo es el único organismo legitimado democráti- camente desde 1979, fecha en la cual sus miembros comienzan a ser elegi- dos por sufragio universal. Construir una ciudadanía europea pasa por corregir este déficit demo- crático. La ciudadanía no debe ser algo pasivo: disfrute de una serie de liber- tades y derechos, sino una ciudadanía activa basada en una participación política y cívica, pero no mediatizada e impuesta por imperativo legal. Aunque el principio democrático está directa o indirectamente presen- te en la estructura institucional de la Unión Europea, la propia configura- ción del proyecto europeo hace que su estructura sea heterogénea y poco transparente, comunitaria e intergubernamental a la vez, hecha de subsiste- mas integrados en una compleja y multiforme red. Por ello, la legitimidad democrática inscrita en esa red toma con bastante naturalidad formas tan variopintas como el conjunto mismo. La naturaleza híbrida de la Unión Europea es la causa de su déficit democrático, pues, al no ser un Estado y carecer por ello de alguno de los elementos característicos de este tipo de organización política, se ve impe- dida de fundamentarse plenamente en el principio de soberanía popular, pilar básico de todo Estado democrático. Por tanto, la formación de la voluntad de la Unión Europea no tiene su origen en el cuerpo electoral de ésta, sino que es consecuencia de la negociación entre los Ejecutivos de los Estados miembros. Respecto al control democrático del sistema institucional de la Unión Europea: el Parlamento Europeo, a pesar de los significativos avances logra- dos desde su creación, su status, como inequívoca expresión de la primacía

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de los factores estatales sobre los comunitarios en el actual estado de cons- trucción de la Unión, sigue estando subordinado al del Consejo Europeo. En tanto que expresión de las demandas, preocupaciones e intereses de los ciudadanos, las funciones del parlamento no se ajustan a tal capacidad expresiva. Se ha avanzado sensiblemente en la superación de los desajustes, pero el resultado final sigue siendo insatisfactorio. El fortalecimiento de su papel institucional requiere el incremento del ámbito de influencia, tanto del pro- cedimiento de dictamen conforme como del de codecisión, pues ésta últi- ma ni lo es verdaderamente ni se aplica a la totalidad de la acción normati- va comunitaria. La situación del Parlamento Europeo es ambigua; se trata de un parla- mento que no tiene electores a quienes rendir cuentas, ni representa a nin- gún gobierno, ni tiene, en verdad, una mayoría y una oposición, sino sólo veintisiete intereses distintos. Incluso éstos no son tales a la hora de alinear- se en su composición, pues también en este punto presenta una ambigüe- dad adicional asimismo atípica: el Parlamento Europeo no se alinea ni exclusivamente según tendencias ideológicas ni según intereses nacionales. Sus parlamentarios elegidos cada cinco años en un número fijo por país, se votan en el ámbito nacional y, una vez en la sede del Parlamente Europeo en Estrasburgo, se reagrupan por afinidades ideológicas. Siguiendo la ficción del modelo de representación nacional, los parla- mentarios no son considerados representantes de sus respectivos Estados, sino del total de la ciudadanía europea. Por ello se organizan en grupos par- lamentarios por afinidad ideológica; en la práctica, sin embargo, los euro- parlamentarios suelen canalizar las demandas y preocupaciones nacionales. De esta forma, el ciudadano no puede anticipar si el parlamentario elegido actuará en función de intereses patrios o al servicio de una ideología, cosa esta última nada evidente por el hecho de que los partidos suelen diferir de un país a otro. A pesar de los innegables avances, el Parlamento Europeo, sigue care- ciendo de derechos de decisión esenciales: su poder legislativo es consultivo frente a un Consejo Europeo que decide; incluso sus poderes presupuesta- rios, aunque más concretos, no afectan a las áreas esenciales de la política presupuestaria; igualmente, su poder de rechazar el presupuesto no siempre ha resultado eficaz.

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Por lo que respecta a los poderes parlamentarios para renovar la Comisión Europea, hacerle preguntas y recibir respuestas son ilusorios por- que el poder de remoción es colectivo y no está acompañado del poder complementario de designar. Y además están errados porque la mayoría de las batallas del Parlamento Europeo van dirigidas al Consejo Europeo. A la hora de hacer frente a la crisis de legitimidad democrática que caracteriza a la Unión Europea no basta sólo con el fortalecimiento prefe- rente del Parlamento Europeo como tal institución aislada, sino que se requiere también la inevitable potenciación de otras instituciones, figuras y órganos que constituyen el entramado comunitario, de manera que unas y otras, contribuyan orgánicamente al equilibrado funcionamiento de la tota- lidad del sistema. De esta compleja variedad de elementos, la figura del Defensor del Pueblo y la institución del Tribunal de Cuentas, están directa- mente vinculadas con las competencias del Parlamento Europeo. El nombramiento del Defensor del Pueblo depende del Parlamento, pero es un órgano residual, de limitada autonomía funcional, al que no se le otorga relevancia constitucional u orgánica y escasamente vinculada a la naturaleza jurídica originaria del ombudsman, por lo que muy difícilmente puede contribuir a una mejora sustancial del sistema de garantías jurídicas de los ciudadanos de la Unión Europea. Existe otra institución vinculada directamente al Parlamento Europeo, el Tribunal de Cuentas, de forma que, junto al control externo político que aquél lleva a cabo sobre la ejecución del presupuesto comunitario, los Tratados han establecido otro sistema más de control externo no político por medio de este Tribunal. La elevación de rango otorgada a dicho Tribunal y su consagración como quinta institución comunitaria pretende dar la sensa- ción ante los ojos de los ciudadanos de la Unión de que el dinero público no se desperdicia en gastos superfluos o que su nula administración pueda que- dar impune. Las loables medidas de transparencia democrática adoptadas al respec- to se ven empañadas por el hecho de que el procedimiento de designación de los miembros del Tribunal de Cuentas se realiza por el Consejo Europeo, mediante decisión unánime, previa consulta no vinculante al Parlamento Europeo, adoleciendo por tanto de una falta de control democrático. Por todo lo anterior se pude observar que la Unión Europea carece de los atributos esenciales de una democracia. No existe un Gobierno en sen-

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tido estricto, la influencia de los gobiernos nacionales es determinante, y aunque existe un contrapeso, en el que priman los intereses «generales» de la Unión Europea, que se expresan a través de la Comisión Europea, el Parlamento y el Tribunal de Justicia. Tampoco se debe olvidar el papel cen-

tral opaco y nada democrático, que desempeñan los múltiples comités de expertos públicos y privados, en la toma de decisiones. Las peculiaridades del sistema institucional se reflejan en que las deci- siones son el resultado de un complejo proceso de negociación entre el con- junto de actores implicados. El poder de iniciativa corresponde, formal- mente a la Comisión Europea. Las grandes opciones políticas se negocian en el Consejo Europeo; la elaboración de las normas incumbe al Consejo;

y el Parlamento, desligado de la obligación de apoyar a un gobierno mayo-

ritario, puede introducir enmiendas e, incluso, en el procedimiento de codecisión, ejercer su derecho de veto. Esta situación conduce a un panorama en donde el marco comunita- rio no se constituye como un sistema de gobierno, en sentido estricto, sino un complejo entramado de redes en el que la coordinación interinstitucio- nal, intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental. El térmi- no que define esta situación es «gobernanza», que se refiere a una forma de estrategia política destinada a garantizar la «gobernabilidad» de las socieda- des y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesión de autoridad política a los actores económicos y sociales. Este tipo de estrategia política es seguida en la Unión Europea; estas nuevas formas de gobernación se caracterizan por el predominio de los gru- pos de interés con respecto a los legisladores y en la emergencia de unas nue- vas reglas de juego democrático distintas de las tradicionales, en las que los partidos políticos europeos no ostentan el protagonismo que se les supone. En el libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (2001) se introducen

otros actores, además de los partidos políticos, expresión de la sociedad civil

y se apuntan procedimientos de negociación donde los actores de la socie-

dad civil pueden influir en el proceso de decisión supranacional. En este contexto, los partidos políticos a escala europea (que por lo demás no exis- ten) no ocuparán la centralidad que les suele corresponder en un Estado democrático, sino que esta centralidad la irán ocupando otras instancias, de dudosa legitimidad democrática, que defienden intereses particulares, sec- toriales, corporativos, etc.

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La gobernanza es el ascenso de los grupos de interés que usan lo públi- co de forma privativa. En este contexto de gobernanza se ubica el proceso de participación ciudadana en los diferentes aspectos de la vida pública europea. Como una forma de crear nuevos lobbys, que dificultan la demo- cratización de la vida política europea, y conseguir nuevos aliados por parte de la euroburocracia europea, en su tarea se impiden su sujeción a poderes democráticos realmente elegidos por la ciudadanía europea.

12. Participación ciudadana en materia ambiental

El principio de participación ciudadana en los asuntos públicos y en parti- cular en los que afectan a la calidad de vida (y el estado del medio ambien- te es un aspecto fundamental de dicha calidad), está recogido en numero- sos textos internacionales, citemos algunos como ejemplo:

Declaración Universal de los Derechos del Hombre, (artículo 21). 25

Pacto Internacional de los derechos civiles y políticos (artículo 25). 26

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano cele- brada en Estocolmo en 1972 (Recomendaciones 7 y 97). 27

24 Artículo 21. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públi- cas de su país. ( )

sin restricciones indebidas de los siguien-

tes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de represen-

tantes libremente elegidos;

25 Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán (

)

27 Recomendación 7: Que los gobiernos y el Secretario General proporcionen a todas las per- sonas, a la vez mediante una labor de formación y garantizando el acceso a la información y a los medios pertinentes, las mismas oportunidades de influir por sí mismas en el medio ambiente en que viven; ( ) Recomendación 97: Se recomienda que el Secretario General adopte las disposiciones necesarias a fin de: a) Establecer un programa de información destinado a suscitar el interés de los particulares por el medio humano y a lograr la participación del público en su orde- nación y control

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Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desa- rrollo, celebrada el Río de Janeiro en 1992 (Principio 10). 28

Los diferentes Programas Marco de Acción en Materia de Medio Ambiente de la CEE, después Unión Europea.

Las diferentes Directivas relacionadas con la evaluación del impac- to ambiental y las trasposiciones nacionales de dichas directivas.

El Convenio de Aarhus, las Directivas relacionadas y sus trasposi- ciones nacionales.

La misma Constitución Española, con carácter general, reconoce la partici- pación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, así como en los asuntos públicos (art. 9 y art. 23). Tal vez el principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo sea el primer texto que considera que en la mejora de las cues- tiones ambientales es necesaria la participación de los ciudadanos afectados. Para poder participar se debe contar con un adecuado acceso a la informa- ción relativa al medio ambiente. No podemos dejar de tener presente que el acceso a la información sobre el medio ambiente, además de un derecho de la persona, es una nece- sidad ineludible para la toma de decisiones. Este doble carácter de la infor- mación, como derecho ciudadano y como instrumento operativo para la gestión no es privativo del campo ambiental, si bien aquí se aprecia de manera muy evidente. Así, la recopilación de datos objetivos y fiables se evidencia como una necesidad ineludible para la toma de decisiones (planificar, gestionar y eva- luar lo realizado), porque en cualquier proceso de gestión resulta imprescin- dible:

poder acceder a los datos descriptivos de la realidad sobre la que se va a operar,

28 Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dis- pongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las activida- des que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibiliza- ción y la participación de la población, poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

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tener en cuenta experiencias similares de actuación,

conocer la evolución del pensamiento científico-técnico sobre las materias implicadas.

Cualquiera de estas actividades resulta imposible, con un mínimo de rigor, sin la disponibilidad de información adecuada. Pues bien, en el campo de la gestión ambiental esta necesidad se ve, además, incrementada por el valor añadido que supone para la información su misión de elemento potencia- dor y determinante de la formación de la conciencia ciudadana, en razón de una correcta percepción del riesgo ambiental y de una mayor participación ciudadana en los procesos de decisión. La cuestión de la información ambiental no es una cuestión simple; y no lo es, antes de cualquier otra consideración, porque la propia definición de la información ambiental se enfrenta con algunos inconvenientes com- plicados: la diversidad de contenidos temáticos que abarca desde el punto de vista conceptual, la multiplicidad y dispersión de datos necesarios, de fuentes posibles y de instrumentos y modalidades de acceso a la informa- ción existentes en nuestros días. Desde el punto de vista conceptual, la diversidad de contenidos implí- citos en la definición de información sobre medio ambiente que establece la Directiva 2003/4/CE de acceso del público a la información ambiental sería suficiente para comprobar dicha complejidad si no fuera porque, teó- ricamente, los contenidos temáticos que interesan al estudio y conocimien- to del medio ambiente abarcan un espectro tan amplio que obligan a con- siderar como información ambiental, o como susceptible de ser considera- do como tal, según los casos, no sólo los supuestos allí contemplados, sino cualquier información relativa al medio físico, a la actividad económica, a la estructura social y a la realidad cultural. Ante esta diversidad y amplitud de campo, no son fáciles los esfuerzos de acotación, pues siempre resultarán imprecisos e incompletos, o desmesurados e inabarcables. Tampoco es simple la cuestión desde el punto de vista instrumental, porque cuando hablamos de información ambiental estamos hablando de muchas herramientas o productos informativos: desde la bibliografía a las estadísticas, pasando por la información detectada a distancia mediante satélites o la configuración de sistemas de información geográfica. Por tanto, la definición de información ambiental sería la resultante de dos

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coordenadas componentes que no podemos eludir: la delimitación temáti- ca (tan especializada y amplia como se quiera) y la variable instrumental (bancos de datos, estadísticas, cartografía, etc.) Es decir, será información ambiental todo aquello que nos permita conocer lo que se sabe y acceder a los datos que reflejan la realidad de lo que pasa en torno al medio físico y las interacciones del ser humano con dicho medio. Y son muchas y variadas las formas de acceder a dicha información. La característica más significativa, por tanto de la información ambien- tal es la complejidad. Como se acaba de apuntar, el manejo de la informa- ción en relación con el medio ambiente es una cuestión compleja, porque forman parte del concepto de información ambiental las técnicas de recopi- lación y sistematización de datos necesarios para conocer la realidad del medio físico y las alteraciones que sobre él van produciendo las actividades humanas, y porque forman parte también de ese mismo concepto la dispo- nibilidad de esos datos al servicio de técnicos y políticos, pero también a disposición del ciudadano. Y tanto esas técnicas (informática, teledetección, comunicaciones) como la propia naturaleza de los datos a recoger, o como el fenómeno creciente de la concienciación ciudadana, son realidades com- plejas, como lo es el mismo concepto de lo que ha dado en llamarse y enten- demos hoy por medio ambiente. Pero, precisamente porque no es simple, no puede reducirse la cuestión a proclamar su necesidad y a garantizar jurídicamente el derecho de acceso. Proclamarlo sin más es hacer demagogia populista y facilitar la manipula- ción del ciudadano-participante por los profesionales de la participación ciudadana. Esta cuestión no es baladí si tenemos en cuenta los numerosos inten- tos producidos. En efecto, las dificultades que podríamos denominar «natu- rales» por derivarse de la propia naturaleza compleja de la información ambiental, se añaden las que origina la poca atención prestada al desarrollo de sistemas de gestión de la información, concebidos para atender las nece- sidades de las políticas de medio ambiente y la escasez de centros de recur- sos informativos especializados en ciencias ambientales. Por ello, cuando el ciudadano tiene que participar en procesos de toma de decisiones ambien- tales «va vendido» por los sesgos de los ecologistas seudocientificos y por los agit-pro profesionales de los partidos políticos, ya que no tiene un acceso ha datos veraces sobre los parámetros ambientales.

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Como ha puesto de manifiesto el programa CORINE 29 , el problema de la información ambiental no estriba tanto en la carencia de datos como en las circunstancias que hacen difícil la disponibilidad de estos datos. Aunque se hace demagogia sobre el libre acceso del ciudadano a la informa- ción; por ejemplo en el Programa CLC2000, que forma parte de CORINE, en el cual se pueden observar parámetros ambientales muy diversos (http://image2000.jrc.it), el primer escollo con el que se encuentra el ciu- dadano europeo de habla no inglesa, es que los datos solo se presentan en inglés, y el idioma no es el único obstáculo con el que se encontrará el incauto ciudadano que quiera consultar la evolución de la urbanización de un territorio, o el riesgo de inundaciones. El acceso a la información ambiental es fundamental para la participa- ción ciudadana. Esto queda reflejado en el Convenio de Aarhus, cuyas reu- niones se iniciaron en 1990 bajo los auspicios de la CEPE (Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas), representantes de diver- sos países negociaron un acuerdo internacional sobre los derechos de los ciudadanos en materia de medio ambiente. En junio de 1998, durante la Cuarta Conferencia Ministerial sobre Medio Ambiente celebrada en Aarhus (Dinamarca) se firmó el acuerdo «Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambien- te». El convenio fue firmado por treinta y cinco países y por la Comisión Europea, se adhirieron posteriormente otros países. En 2005 fue ratificado por la Unión Europea y todos los Estados miembros, menos Irlanda. El convenio entró en vigor en 2001. El principal objetivo de este convenio internacional, según su artículo primero, es el de «contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permi- ta garantizar su salud y su bienestar». Para lograrlo, propone ampliar tanto la implicación de la población en los asuntos ambientales como su contribución activa a la mejora de la con- servación y la protección del medio ambiente. Puesto que sus implicacio- nes alcanzan el acceso a la información ambiental, la participación pública

29 Programa de la Unión Europea que intenta inventariar los sistemas naturales y el estudio de su dinámica y procesos de degradación.

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en la toma de decisiones, y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, algunas ong's han considerado que es un texto de «democracia participativa». Los aspectos de participación ciudadana van en la línea de otorgar al «público interesado» el derecho de participación en la toma de decisiones ambientales proporcionándole información y oportunidad de expresar sus opiniones antes de la toma de decisiones en proyectos y progra- mas ambientales. Para aplicar el Convenio de Aarhus, la Unión Europea adoptó las siguientes medidas:

Directiva 2003/4, sobre acceso del público a la información ambiental.

Directiva 2003/35 sobre participación pública

Decisión 2005/370, sobre la ratificación del Convenio de Aarhus y depósito de sus instrumentos de ratificación.

Reglamento 2006/1367, que aplica el Convenio de Aarhus a las instituciones y órganos de la Unión Europea. La Directiva 2003/35 tuvo retrasos importantes en la transposición al dere- cho interno de los países de la Unión Europea. En España, la directiva se incorporo como Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los dere- chos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Las Comunidades Autónomas no han realizado su transposición; aunque están vinculadas por la transposi- ción nacional, poseen su propia capacidad normativa, que han decidido no ejercer respecto a esta Directiva. En España, formalmente existe conformidad con la Directiva, pero se producen carencias en su aplicación práctica. Principalmente por no dispo- ner el ciudadano de la información necesaria con antelación, ya que la información sólo está disponible durante el período de información públi- ca del procedimiento, y la Ley que regula el Procedimiento Administrativo General establece un periodo mínimo de 20 días para formular observacio- nes y muchas disposiciones ambientales establecen expresamente condicio- nes especiales de consulta. En la práctica esta significa que los ciudadanos disponen de 20 días para conocer el proyecto, obtener información y preparar las observaciones; con lo cual la participación pública es dificultosa, casi milagrosa. En gene- ral, el cumplimiento formal no se ha traducido en una aplicación conse-

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cuente en la práctica. Los ciudadanos no conocen sus derechos de partici- pación o les dan igual; la realidad es que no los ejercen, salvo que sean afec- tados directos (expropiaciones) o estén organizados en lobbys ecologistas. Los artículos sobre la participación pública en el Convenio de Aarhus se centran más en la consulta que en una participación propiamente dicha; la consulta significa el derecho a ser escuchado, sobre la base de una infor- mación adecuada, en cambio la participación implica en mayor medida un papel en la toma de decisiones. La ley 27/2006 enmarca la acción pública ambiental de las ong's que acrediten una serie de requisitos; bajo el título de «acción popular en asun- tos medioambientales», los artículos 22 y 23 de la ley circunscriben esta acción pública a las ong's que reúnan determinados requisitos para impug- nar cualquier infracción del ordenamiento jurídico ambiental, pero omi- tiendo esta posible acción pública en materia ambiental con carácter gene- ral a todos los ciudadanos. Con ello se crea un montaje colectivo de la defensa ambiental al margen de la perspectiva individual de la legitimación contra actos que atenten contra el medio ambiente; constituye un corpora- tivismo clientelar de ong's sumisas con el poder político de turno, que aca- ban convirtiendo la información, la participación y la justicia ambiental en un negocio corporativo de profesionales. Curiosamente sucede esto cuando la tendencia general pasa por la liberalización y no el proteccionismo, como quedó claro en la Directiva de Servicios aplicable desde diciembre del 2006, aunque obviamente los servicios de «reptiles» de algunas ong's quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva.

13. Participación ciudadana en la Directiva Marco del Agua

El término, «Directiva Marco del Agua» hace referencia a la Directiva de la Unión Europea sobre el marco jurídico para la protección y gestión de las aguas: Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000. Esta Directiva prevé la definición integral de todas las

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aguas europeas, sus características, demarcaciones y extensiones, cuencas hidrográficas así como la gestión de los planes específicos para cada región. Los objetivos que caracterizan la nueva política del agua europea se pueden sintetizar en los siguientes puntos fundamentales:

Gestión integrada del agua: el artículo 1º, apartado a) establece como objetivo central la recuperación y conservación del buen esta- do ecológico de ríos, lagos, lagunas y humedales. El buen estado ecológico se define con criterios físico-químicos, biológicos y, lo que es novedoso, morfodinámicos (régimen hidrológico, morfolo- gía de los cauces, etc.). Para las aguas subterráneas se establece el objetivo de asegurar el buen estado cuantitativo, además del buen estado cualitativo exigido en leyes anteriores. La conservación y restauración del buen estado ecológico y cuanti- tativo de las aguas no es un objetivo subordinado a la satisfacción de las demandas sociales, sino una restricción a los recursos dispo- nibles para los usos humanos. Complementariamente se introduce el principio de no deterioro, profundizando el compromiso de conservación más allá del princi- pio «quien contamina, paga». Esto es porque se considera que unos ecosistemas acuáticos saludables son la garantía de futuros suminis- tros de agua seguros y sanos.

Establecimiento de la cuenca hidrográfica: como el marco territo- rial de gestión de agua, reconociendo así el marco geográfico natu- ral del ciclo de las aguas continentales. Se asume de esta forma la indivisibilidad y unicidad sistémica de las aguas subterráneas y superficiales, promoviendo la gestión integrada en el ámbito de las cuencas, superando incluso las fronteras en las cuencas transfronte- rizas en el seno de la Unión Europea.

Recuperación de costes: de acuerdo con este criterio de racionali- dad económica, los Estados miembros deben asegurar que en el año 2010 los precios del agua proporcionen a los usuarios incentivos adecuados para usar el agua eficientemente. Por tanto se requiere pasar del análisis coste-beneficio al análisis coste-efectividad, es decir, las actuaciones no están condicionadas a los costes, sino que están definidas por los objetivos de conservación y/o recuperación

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obligatorios; de lo que se trata es de seleccionar las medidas que per- mitan alcanzarlos de la manera menos costosa posible.

Participación ciudadana: Con el objetivo de buscar la eficacia y solidez de los resultados (lograr compromisos, compartir responsa- bilidades, legitimar las medidas, etc.) y de reconocimiento de las incertidumbres que rodean los conceptos básicos de la Directiva (»costes desproporcionados», «medidas suficientes», etc.). Los acto- res convocados a participar no son sólo los tradicionales usuarios del agua (comunidades de regantes, empresas hidroeléctricas, etc.) sino un espectro más amplio de stakeholder, que incluye consumi- dores, ciudadanos organizados, etc.

A pesar de que la Directiva Marco del Agua logró aprobarse después de difí- ciles consensos, y a pesar de la claridad de sus principios y objetivos; el amplio margen de interpretación que tienen los Gobiernos y su compleji- dad técnica crea dificultades, que supuestamente deberían estar resueltas para el año 2015.

Indiquemos algunas de sus dificultades, en referencia a España:

Transposición a precario de la DMA: Hasta el año 2003, la DMA fue casi olvidada en España (más interesado el gobierno en el PHN, aprobado en 2001), la Ley de acompañamiento de los Presupuestos del año 2003, fue utilizada para modificar la Ley de Aguas y pre- sentar esta modificación como transposición de la DMA; se encuentra en proyecto una Ley de Aguas que regulará el ciclo inte- gral del agua (finales de 2009). Esta situación hace que no se reflejen con claridad los objetivos de la DMA, por ejemplo el papel de la participación social en la ges- tión del agua. Además se están incumpliendo los plazos que marca la DMA, por ejemplo la falta de definición de los Distritos Hidrográficos, que exige la incorporación de las aguas costeras a dichos Distritos, cuestión compleja por los intereses de las CCAA y los entes locales en las recalificaciones de los terrenos costeros.

Dificultades para la participación ciudadana: En un país sin tradi- ción participativa, el proceso se ha iniciado tardíamente y a través de reuniones de expertos. No se ha realizado nada serio, hasta la

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fecha, por implicar a la sociedad en los procesos políticos de la DMA. Existe un déficit participativo de los stakeholder.

Respetar el principio de no deterioro: No se está aplicando una moratoria en las actuaciones que pueden poner en peligro los obje- tivos de la DMA. En las zonas mediterráneas, la menor disponibi- lidad de caudales puede usarse como pretexto para rebajar los obje- tivos ambientales, en lugar de restringir usos abusivos del curso flu- vial. Esto puede suceder porque no están bien definidas las referen- cias del buen estado ecológico en los diferentes contextos geo-cli- máticos.

El artículo 14 de la DMA, indica: «1. Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la pre- sente Directiva,….» Este artículo es la consecuencia de la adaptación del Convenio de Aarhus al derecho comunitario. La adaptación realizada por la normativa legal española, coloca la regulación de la participación ciudada- na en la planificación hidrológica en el marco del desarrollo reglamentario correspondiente. La participación ciudadana en el marco de la DMA no es finalista, sino instrumental. Es decir, su objetivo es ser una herramienta en el proceso pla- nificador, pero no es una finalidad en sí misma, está en función del acceso a la información, indicado en el Convenio de Aarhus. En sí misma no es novedosa la participación ciudadana en la resolución de conflictos en la ges- tión del agua;, estas herramientas ya se utilizan antes de la DMA para resol- ver problemas tangibles, como por ejemplo, la construcción de embalses, o la explotación de acuíferos. Aunque el documento: Participación ciudadana en relación con la Directiva Marco del Agua 30 , en su descripción de la participación pública, considera la adecuada gestión de las expectativas uno de los pasos funda- mentales para lograr una participación satisfactoria, la realidad es que cada uno de los actores implicados (ecologistas, políticos, consultores, etc.) espe- ra algo diferente respecto al proceso de participación y respecto a los conte-

30 CE (Comunidades Europeas) (2003) Public Participation in relation to the Water Framework Directiva (Common Implementation Strategy for the Water Framework Direc- tive [2000/60/EC] Guidance Document nº 8) Luxemburg: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

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nidos del nuevo plan de cuenca. Lo cual, indica que estamos ante expecta- tivas poco realistas por parte de todos respecto a lo que es una cooperación en el proceso de decisión y planificación. Los responsables políticos se han inhibido en trasladar mensajes cohe- rentes y concisos sobre lo que sería la «Hoja de ruta» del proceso participa- tivo. Al igual que se han inhibido del procedimiento de interacción entre participación y planificación, del cronograma de actividades y de las agen- das consensuadas para cada una de las actividades. Sobre estas cuestiones se pueden ver las demandas de los diferentes actores sociales en el Informe ela- borado por la Fundación Ecología y Desarrollo para el Ministerio de Medio Ambiente 31 . En general el proceso de de participación se está desarrollando con muchas incertidumbres, con planteamientos cerrados antes de iniciarse los procesos de participación activa (por ejemplo, en la Confederación del Tajo y del Guadalquivir) y una falta de capacidad para coordinar eficazmente los procesos de planificación y participación. Por ello la participación activa ha consistido en celebrar foros para aprobar decisiones ya tomadas y cerradas por la Administración. Aunque también existen procesos más abiertos, como ha sido el Plan de Recuperación del Jucár, donde la sociedad civil pudo modificar decisiones propuestas respecto a los caudales ecológicos. El «pasteleo», enviciamiento y «tomaduras de pelo» varias, es la tónica en el proceso de participación ciudadana realmente existente en el marco de la DMA. Veamos algunos ejemplos:

Los retrasos acumulados en la tramitación de las fases iniciales de la planificación hidrológica no se han proyectado en las fases finales del proceso planificador, con lo que se genera un acortamiento y un apresuramiento en el proceso de participación que lo vicia y lo genera como acto protocolario. Situación acaecida en las cuencas internas andaluzas.

El ofrecimiento retórico de vías de participación no suele concluir en unos resultados consensuados que satisfagan a todas las partes

31 Fundación Ecología y Desarrollo (2007) Percepciones y opiniones de 40 de los principales agentes de la sociedad civil sobre la implementación de la directiva marco del agua y el proceso de participación en la demarcación del Ebro. Zaragoza, Confederación Hidrográfica del Ebro. Ministerio de Medio Ambiente.

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implicadas. Este hecho sucede particularmente en proyectos con obras en espacios ambiental o socialmente sensibles.

La clase política ha centrado su intervención sobre la gestión del agua en el marco de la DMA con medidas inmediatas y mediáticas:

inauguración de obras, restricciones por sequía, etc., generando tensiones para alcanzar soluciones consensuadas en el proceso par- ticipativo, especialmente con los representantes de la sociedad civil.

La participación ciudadana suele ser un instrumento de manipula- ción política para conseguir fines operativos. Por ejemplo, algunas CCAA han iniciado una política de aguas sin tener las competen- cias específicas, creando chiringos participativos propios como un elemento de presión política en una estrategia competencial, apro- vechando el marco de la DMA. Por ejemplo, Foro de Málaga, Consejo Asesor del Agua de Castilla-La Mancha, etc.

La experiencia de «presupuestos participativos» ha quedado al mar- gen en los procesos de participación ciudadana. Al contrario, los presupuestos del agua que se asignan por vía de emergencia o urgencia se practican al margen de la participación ciudadana.

En el documento «Participación ciudadana en relación con la Directiva Marco del Agua» se reconoce que la capacidad para poder participar depen- de de los recursos disponibles y la existencia de personal titulado cualifica- do. Y se pone como ejemplo de agentes participativos que pueden estar en esta situación a las ong's. El mismo documento, considera que corresponde a la Administración competente determinar como puede ayudar a los agentes implicados en la solución de sus problemas logísticos y organizativos, de cara a una partici- pación adecuada. El Organismo de cuenca, como agente promotor e impul- sor del proceso participativo, debe facilitar a la Mesa de Participación de los recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de participación. La Mesa de Participación es la encargada de consensuar los términos y sobre qué tipos de contenidos deben de disponer de recursos. La realidad es que no se ha llegado a acuerdos en las Mesas de Parti- cipación sobre los recursos necesarios y la forma de distribuirlos, por la dis- paridad de intereses que mueven a los diferentes miembros de la Mesa de Participación.

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Todo el proceso de participación publica en el marco de la DMA es complejo y polémico; cada parte explica el proceso en función de los intere- ses y de los resultados obtenidos. El proceso de participación pública, ade- más de ser principalmente retórico, sobre todo ha generado conflictos y des- avenencias entre las diferentes partes. Es interesante leer el documento antes citado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales agentes de la sociedad civil sobre la implementación de la directiva marco del agua y el proceso de par- ticipación en la demarcación del Ebro. En dicho documento se perciben críti- cas de algunos agentes sociales, o los diferentes documentos de WWF/Adena relacionados con la participación pública en el marco de la DMA. Al final la participación pública quedará fosilizada en unos Consejos de Cuenca, donde los representantes de las partes interesadas recibirán emolu- mentos por hacer acto de presencia, e implementarán sus «propuestas» en Forums convocados periódicamente.

14. Herramientas participativas

Las técnicas participativas que se están utilizando en la participación públi- ca en el marco de la DMA son limitadas y de nivel básico; no estimulan ni priorizan la participación activa. Una buena parte de los procesos participativos se fundamenta en el visionado de material institucional informativo: webs, folletos. Por otra parte, se celebran talleres y reuniones con un escaso margen de adaptación a las expectativas de los participantes. Estas convocatorias tienen el mal de los ineptos: «reunionitis», las críticas al exceso de convocatorias a talleres y la imposibilidad de asistir a todo, salvo para los profesionales de la partici- pación, es una crítica generalizada entre las ong's que se componen de voluntarios y no de activistas profesionales, con lo cual se margina a la auténtica sociedad civil, quedando en el proceso la sociedad civil «contrata- da» para el evento. Al respecto se pueden observar las críticas referenciadas en el documento ya citado: Percepciones y opiniones de 40 de los principales

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agentes de la sociedad civil sobre la implementación de la directiva marco del agua y el proceso de participación en la demarcación del Ebro. En el documento: Public Participation in relation to the Water Framework Directiva (Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive [2000/60/EC] Guidance Document nº 8) se indican en el anexo I: Public Participation Techniques, una serie de técnicas estándar y básicas aplicadas en los estudios sociales: análisis de causas, entrevistas, escucha activa, jurados ciudadanos, sesiones creativas, etc. Comentemos brevemente las más utilizadas:

Sesiones creativas: En sí son talleres donde se reúne a diversos gru- pos de personas para hablar de cómo enfocar la solución a un tema problemático o cómo escenificar el futuro de su evolución, cual sería el escenario más deseable y qué actuaciones se debería realizar para alcanzarlo. En cada grupo existe un número limitado de parti- cipantes que deliberan en un tiempo determinado y tienen que lle- gar a un acuerdo y ofrecer recomendaciones. Los inconvenientes de esta técnica son principalmente la facilidad de manipular por pro- fesionales de la persuasión a los grupos que intervienen; en las sesio- nes creativas todo es tan laxo, tan flexible que todo tiene cabida, en si son tertulias de café para pasar el rato, adornadas con titulados universitarios que suelen levantar acta de los acuerdos ya decididas antes por las instancias administrativas que han contratado a los técnicos.

Foros: Es la presentación de unos resultados por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas de enmienda a estos resulta- dos por parte del público. Estos Foros suelen ser de carácter publi- cista, pues las decisiones a debatir ya han sido tomadas, firmadas y a veces están ya en fase de ejecución. Es un formato que no genera cultura participativa y la forma como se desarrolló pertenece más a sociedades del tipo democracias orgánicas y democracias populares.

Jurados ciudadanos: Se inspiran en la Administración de justicia; un reducido número de ciudadanos escogidos «al azar» (un azar digital 32 ) reciben información y deliberan durante unos cuantos

32 Digital, de dedo; es decir, elegido a dedo, con dedo que señala a un ciudadano especifico. Y con ocultación del dedo señalador, intentando no dejar rastro, aunque esto último no siempre se consigue.

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días, para acabar emitiendo un dictamen que explica lo que se debe de hacer con determinada actuación. El «buen» funcionamiento de esta técnica depende de la voluntad del ente organizador, ya que éste tiene mucha capacidad de influencia y manipulación de todo el proceso.

Todas estas técnicas de participación, y el resto de las expuestas en el anexo citado, más que técnicas de participación social son técnicas de manipula- ción social. Con las cuales se pretende «marear» al ciudadano con una supuesta participación, en unas planificaciones y decisiones ya tomadas de antemano. Y para ello se utiliza la «policía político-social» de los expertos académicos para que entretengan al personal, y les den unas «chuches» para aumentar su autoestima, maltratada por la presión fiscal y la ausencia de servicios públicos de calidad. En la participación pública en el marco de la DMA también se han uti- lizado otras técnicas, algunas con mayor fundamento epistemológico que las enumeradas en el anexo citado:

Los talleres EASW (European Awareness Sustainability Workshop) son un instrumento para hacer posible la participación de diversos sectores de ciudadanos. Tienen como objetivo fomentar la celebra- ción de debates públicos y crear instrumentos sociales innovadores que favorecen la creación de una relación equilibrada entre los diver- sos grupos participantes. La metodología EASW fue elaborada a partir de los trabajos previos del Instituto danés de Tecnología y per- feccionada en diversos trabajos de la Dirección General XIII de la Comisión Europea en el marco de los programas VALUE II e INNOVATION; estos talleres se han utilizado principalmente para definir un futuro más sostenible en los municipios con las aportacio- nes de sus habitantes. Se pueden utilizar y se utilizan en cualquier visión prospectiva de cómo realizar una toma de decisiones colecti- va, pero no son talleres adecuados para la resolución de conflictos.

Elaboración de propuestas basadas en los análisis D-P-S-I-R, herra- mienta de evaluación ambiental basada en la cadena causal: «Dri-

33 Se puede encontrar información sobre el análisis DPSIR en la web del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en la siguiente ruta:

http://www99.mma.es:120/siagua/indicadores/modelo.jsp

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ving-Forces-Pressures-State-Impacts-Responses», que significa fac- tor determinante, presión, estado, impacto y respuesta. Es un siste- ma de indicadores desarrollado por la Agencia Europea de Medio Ambiente para describir las interacciones entre la actividad huma- na y el medio ambiente; es una extensión del modelo PSR (presión, estado, respuesta) de la OCDE.

Evaluación Ambiental Integrada Participativa (EAIP), metodología que propone la integración de conocimientos diversos (científicos, técnicos y locales) por medio del diálogo como forma de participa- ción de las comunidades en los procesos de evaluación, decisión y comunicación de problemas complejos. Es un método híbrido en el sentido de utilizar disciplinas muy diversas, con el objetivo de que puedan participar actores implicados en las consecuencias de la toma de decisiones de forma directa. Utiliza mucho la técnica de los grupos de discusión. Es una herramienta metodológica desarrolla- da en el ámbito de las ciencias sociales, como un intento de contra- rrestar los enfoques basados en modelizaciones que implican un tra- bajo en dinámica de sistemas y aplicación de software elaborado 34 .

Las técnicas de participación pública se sitúan en las tres fases del proceso participativo de la DMA. Están fases son:

Acceso a la información: la Administración hidrológica ofrece in- formación sobre los procesos a los participantes.

Nivel consultivo: es el primer paso participativo según la DMA, pero no implica compartir toma de decisiones.

Nivel participativo: implicación activa de las partes a contribuir en el proceso de planificación.

Las herramientas participativas propuestas pertenecen al rango que se cono- cen como metodologías sociológicas de primer orden, en las cuales existe una separación clásica sujeto/objeto, donde el sujeto (técnicos) actúan sobre el objeto (participación pública) modelándolo para alcanzar objetivos previos.

34 Un documento para entender esta metodología es: TOTH, S.J., HIZSNYIK, E. (1998) “Integrated Environmental Assessment methods: Evolucion and applications” Environmen- tal Modeling and Assessment 3, p. 193-207.

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Un proceso participativo real necesitaría metodologías sociológicas de segundo orden, en las cuales no existe separación entre sujeto/objeto, sien- do los sujetos autoreflexivos y siendo el objeto el sujeto mismo. Proceso en el cual, al actuar, el sujeto produce su realidad, y esta realidad es desconoci- da antes de la actuación, pues antes no existía; por lo cual no es una reali- dad manipulada, ni preexistente en un documento administrativo.

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TERCERA PARTE

¿Es la participación ciudadana en la gestión del agua una solución de conflictos o una creación de conflictos?

La participación ciudadana realmente existente se basa en el centralismo democrático, modelo de organización y funcionamiento de las organizacio- nes políticas leninistas, y viejo conocido de la gran mayoría de profesiona- les integrados en las experiencias participativas ciudadanas, por eso de vol- ver a las fuentes. La forma de actuación en el paradigma de la participación ciudadana es la siguiente: como actualmente está de moda el método del consenso, se busca el acuerdo de «todos» para aparecer como más democrático. Se consi- dera que el otorgar derecho de veto a una minoría es «antidemocrático», pues esta minoría puede impedir que se implementen los acuerdos que cuentan con el apoyo de la «inmensa» mayoría. Por ello se hace imposible la utilización de la vía del consenso (aunque esto nunca se dice); ésta no utilización de la vía del consenso, sustituida por un seudo-consenso, se justifica por el hecho de que la eficacia política no se puede dar sin una conducción unificada que defina las acciones a realizar en distintos momentos y para lograr ésta es preciso que se dé una discusión amplia (seudo-consenso), donde todos opinen y que finalmente se adopten acuerdos que todos deben cumplir. Y aquellos cuyas posiciones han queda- do en minoría deben someterse en la acción a la línea que «triunfó en el diá- logo», desarrollando junto a los demás participantes las decisiones que se des- prenden del criterio unificado.

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Desde este punto de vista ningún elemento indisciplinado puede rom- per la unidad de acción, que impidan las acciones participativas prefijadas. Esta mezcla entre decisión central única y discusión «democrática» es la esencia de la participación ciudadana realmente existente (y también del totalitarismo comunista), y tutelada por los profesionales de la participación. Lo que ignoran, por dogmatismo y totalitarismo, los partidarios de la participación ciudadana «orgánica», es que cualquier noción de certeza (¿verdad?) nace con un acuerdo y por un acuerdo y no, viceversa, que nos ponemos de acuerdo cuando todos descubrimos la misma certeza (¿verdad?) objetiva. En este contexto es muy difícil llegar a los acuerdos negociados nece- sarios para que la gestión del ciclo del agua pueda ofrecer resultados positi- vos para el conjunto de la sociedad. En los siguientes apartados se profun- diza en este tema. La participación ciudadana es una consecuencia de la crisis de legitima- ción de las sociedades democráticas; pero ¿qué se oculta tras el discurso de la participación?, ¿un mito o una ideología?, esta cuestión es tratada en: La realidad oculta en la participación ciudadana. Los movimientos sociales que entran en el juego de los canales institu- cionales de participación se encuentran abocados a la fosilización, su des- aparición como agentes contestatarios y su aparición como funcionarios o para-funcionarios, cuestión que se trata en: La participación ciudadana en la gestión del agua como fenómeno legitimador. La gestión del ciclo del agua es una cuestión compleja pues existen posiciones encontradas y descalificaciones. Por ello es importante una reconducción del conflicto hacia un marco de resolución conjunta de con- flictos; cuestión tratada en: Resolución conjunta de conflictos versus negociación. Los conflictos referidos a la gestión del ciclo del agua pueden resolver- se de forma cooperativa, o con posturas encontradas que desembocan en la confrontación. Se profundiza en esta cuestión en: La negociación ¿coope- ración o confrontación? Los conflictos relacionados con la gestión del ciclo del agua no suelen ser generalmente de resolución de un conjunto de problemas, sino procesos de negociación suma-cero, por ello es aconsejable plantearse una metodolo- gía de negociación, este tema es tratado en: Modelo de negociación.

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Cuando la negociación es dificultosa, se puede recurrir a la mediación de conflictos, ya que la mediación permite construir relaciones entre partes que tendrán que seguir trabajando en conjunto después de la negociación, como sucede en los conflictos de tipo ambiental, este tema es tratado en:

Mediación de conflictos en la gestión del agua. La dificultad, tal vez, más profunda en los conflictos sea encontrar un criterio de validez universal, cuando esto es imposible –siempre es imposi- ble, salvo que medie la coacción– todos los acuerdos son provisionales. Que se definen por una correlaciones de fuerzas políticas y no por ningún crite- rio de diálogo; este tema es tratado en: En busca de alternativas: el uni- verso de lo inconmensurable.

15. La realidad oculta en la participación ciudadana

La participación ciudadana surge con la crisis de legitimidad de las socieda- des democráticas, y su gestión crea un nuevo cuerpo de técnicos de forma- ción híbrida, pero unida por un ideal corporativista: «somos necesarios para la gobernanza democrática». Crean nuevos vocabularios y opiniones meto- dológicas (que no metodologías) y se consideran capacitados para versar sobre la participación ciudadana en los procesos de planificación, evalua- ción y decisión en cuestiones relacionas con la gestión del territorio y sus recursos. Para ello, la tecnocracia política les ha dado cobertura mediante nor- mativa legal (Convenio de Aarhus, Directiva Marco del Agua, etc.), ya que hacen un papel de legitimación ante la desafección ciudadana ejerciendo de policía político-social y cercenando cualquier tipo de manifestación ciuda- dana no autorizada. El espacio conceptual de esta operación política, es la concepción deli- berativa de la participación (conocida como «giro lingüístico» 35 ), de aplica-

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ción en la teoría del discurso para la comprensión y evaluación de los pro- cesos participativos. Aunque existe la duda: ¿Es la participación ciudadana un integrante necesario y esencial de una planificación territorial?, ¿O se trata simplemente de una elección entre otras igualmente válidas? La introducción de la participación ciudadana en los procesos de pla- nificación territorial no deja de crear cierta contradicción entre lo que supone una democracia directa, en comparación con una democracia representativa. Problema de valor esencial para un proceso de planifica- ción eficaz, según cómo se entienda dicha «eficacia». Se trata de dilucidar si la participación es una mera cuestión ético-social o una cuestión episte- mológica. La pregunta por la participación ciudadana es quizá semejante a la pre- gunta que Agustín de Hipona se hacía sobre el tiempo «Si nemo ex me quae- ret, scio; si quaerenti explicare volo, necio» (Si nadie me pregunta lo que es, lo sé, pero si me preguntan lo que es y quiero explicarlo, no lo sé). ¿Es la par- ticipación ciudadana una forma de conocimiento o una forma de acción? Esto plantea saber si la participación ciudadana es un mero discurso o algo más. Dicho de otro modo: ¿es el discurso un método de participar o de entender la participación o es el discurso la participación misma? Los partidarios del giro lingüístico plantean que hay que usar el diálogo en el proceso de participación, considerando todo tipo de intercambio discursi- vo como diálogo y dando por supuesto que cualquier diálogo (sea cual fuere la calidad de éste) va a hacer la participación más eficaz y más conforme a sus fines. ¿Por qué es el diálogo humano tan positivo para los procesos planifica- dores refrendados por la participación ciudadana? ¿Es simplemente porque cumple con las exigencias de la normativa legal de la democracia represen- tativa? ¿O existen razones que afectan a la calidad del conocimiento y por tanto a la efectividad de la participación? La idea de la participación ciuda-

35 Se conoce como giro lingüístico, cierto consenso sobre el papel desempeñado por el len- guaje, y por extensión la comunicación, en todos los aspectos de la vida social. Este consen- so no va encaminado a establecer verdades universales ni a establecer con precisión qué es la realidad, sino al contrario: valorar más lo subjetivo, es decir lo sujeto a discurso. Jürgen Habermas, con su teoría consensual de la verdad sería un representante de esta corriente filo- sófica. El giro lingüístico fue deconstruido por Richard Rorty, quien lo considera como el último intento de la filosofía sistemática, de filiación platónica-kantiana, de constituirse en Alto Tribunal de la Realidad.

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dana discursiva parece dar por supuesto que basta con que hablemos unos con otros para que todo salga bien y que el mejor argumento siempre va a

convencer, sin dilucidar cómo se elabora el mejor argumento, qué es la con- vicción y cuáles sus instrumentos. Parece que se considera el uso del lengua-

je como algo intrínsecamente bueno. Ahora bien, si este planteamiento no

es idealista ¿cuál es entonces el planteamiento realista? Un conocimiento de la Política de Aristóteles acerca de ese invento griego que denominamos «democracia» (que por lo demás no tiene nada

que ver con nuestra democracia representativa), pondría de manifiesto que

la democracia como participación de todos los ciudadanos no siempre con-

duce a una sociedad mejor o, diríamos, a una participación ciudadana que

permita una mejor planificación de los asuntos sociales. Si las cosas van mal, la democracia puede convertirse, según Aristóteles, en demagogia o popu- lismo. Aristóteles reserva la denominación de politeia para lo que nosotros denominamos democracia auténtica.

Es decir, que la democracia no es un postulado (como ha venido a con-

cebirse en la sociedad moderna), sino un teorema. Y si todo consiste en que

el diálogo es absolutamente necesario, todavía queda por dilucidar cuándo

ese diálogo es bueno y aceptable.

O bien, supuesto que el diálogo sea algo bueno: ¿cuándo estamos ante

un verdadero diálogo? No basta pues con el uso de las palabras, se trata de su buen uso. Pues una condición de la actuación humana –y dialogar es una forma de actuación– es el tratar de actuar bien, pudiendo sin embargo actuar mal. Y la problemática del bien y del mal es más compleja de lo que

parece. ¿Debemos ver la participación ciudadana desde un punto de vista ins- trumental o desde un punto de vista ético? De las dos formas; hay sin embargo que saber distinguirlas y no mezclarlas de cualquier manera. Es

precisamente para poder entender qué modalidades de diálogo se establecen

y cómo se ejercen, que se hace precisa la elaboración de un conocimiento

del discurso, es decir, de cómo los diálogos se manifiestan y desarrollan. Pues tampoco la significación del término «diálogo», que algunos confun- den con un duólogo o comunicación entre dos, es tan clara. Por supuesto que el lenguaje, por esencia, presupone una pluralidad de

hablantes, pero diálogo significa en principio a través del logos, es decir que

el entendimiento se realiza a través del discurso. Lo cual requiere que el dis-

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curso sustente ciertas cualidades; la principal que sea episteme y no doxa, sino estaremos inmersos en el chafardeo de las comadres, y no en un saber fundado. Aristóteles se ocupó a fondo de estudiar cómo actúan los seres huma- nos a través del lenguaje y qué problemas trae esto consigo o qué trampas hay que advertir para no caer en ellas. Y si no desenmascaramos la ambigüe- dad de la lengua, que confunde a menudo la acción con las cosas que pro- duce la acción, el verbo con el sustantivo y la forma con la función (pense- mos en los comentarios de Nietzsche, o de Ernst Cassirer), será difícil entenderse. Es dificultoso entender lo que es la participación ciudadana y porqué ésta precisa del discurso deliberativo si no atendemos a la dualidad saber/poder, de un conocimiento de los hechos (lo causado y racional) y un conocimiento de la acción (lo motivado y razonable), o sin advertir que la pregunta ¿por qué? Tiene dos significados y supone dos formas de explica- ción, es decir que busca dos tipos (diferentes aunque complementarios) de conocimiento: la de aquello que no puede ser de otra manera y la de aque- llo que puede ser de otra manera. Si la participación ciudadana en sentido estricto tiene que ver con algo es justamente con lo teleológico, con la finalidad. No con la causalidad, aún cuando esta última sea condición sine qua non de la finalidad, es decir, el fundamento de la posibilidad de actuar. Pues el ser humano no es libre en sentido absoluto. El ser humano se ve obligado a elegir, lo cual es algo dis- tinto de la libertad de que habla el liberalismo. Si la libertad humana de elección fuera absoluta, la retórica sería innecesaria. Y si la ciencia precisa de la lógica, la acción social (una de cuyas manifestaciones es la participación ciudadana en la ordenación del territorio) precisa de la retórica. Muy a menudo utilizamos términos como «teoría» o «análisis» sin reflexionar en lo que decimos y en que esos términos no descubren nada, sino que lo inventan. Cuando François Jullien 36 nos hace saber que los chi- nos carecían de un concepto como el occidental de «teoría», nos está dicien- do que el hablar de teorías no es nada «natural» y que se puede desarrollar toda una técnica avanzada sin teorías preconcebidas o prefijadas. No se trata solamente de ideas nuevas implantadas, sino a veces incluso de ideas, dis-

36 JULLIEN, F. Tratado de la eficacia. Ed. Siruela, Madrid. 1999.

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tinciones o formas de pensar perdidas. Si supiéramos entender, por ejem- plo, la distinción aristotélica entre praxis y poiesis, podríamos llegar a la con- clusión de que el concepto de teoría no sólo sobra, sino que entorpece. Pues cuando hoy decimos «práctica», a lo que nos referimos es a la poiesis, que es un mero hacer, no un obrar. Pues «hacer» es hacer una cosa u otra, pero el «obrar» se obra bien o mal. Lo cual implica sin embargo que el hacer es la operacionalización perceptible, el signo natural del obrar, pero no el mismo obrar. Por algo es «hacer» verbo transitivo, pero «obrar» es verbo intransitivo. La intencionalidad conlleva un modo adverbial (un «cómo») no un objeto (no un «qué»). El producto del hacer es sólo el signo del obrar,

y como tal signo, elegible entre varios según la oportunidad, lo que los grie- gos denominaron el kairos. Todo esto es más importante de lo que parece para entender lo que es la participación ciudadana. Pues la participación es un proceso, y no basta una sucesión de hechos para que haya un proceso. Esta sucesión tiene que

ir hilvanada por algo, si ha de ser entendida como proceso.

Ese algo que la hilvana es la denominada «teoría del discurso» la base teórica para acceder al estudio comprensivo de los procesos de participa- ción. La participación esta íntimamente ligada al discurso, en sí es sólo dis- curso, y existe como discurso. La irrupción de los temas lingüísticos y dis- cursivos en la gestión del territorio, por la puerta trasera de la participación ciudadana, supone un radical cambio de paradigma. Lo que puede sorpren- der de este cambio es el interés que despierta Jürgen Habermas, ignorándo- se a una serie de pensadores de la acción y del lenguaje (considerado éste

como energeia y no meramente como ergon), por ejemplo Ernst Cassirer que da a la filosofía kantiana un «giro lingüístico» antes de que los anglosa- jones inventaran el término. Pero el giro lingüístico hermenéutico es más hacia una concepción del lenguaje como actividad (das Sprechen), como palabra, que no como «palabras» (die Sprache). No debemos de olvidar que cada mensaje discursivo es triple (ethos, pathos, logos) pues no sólo expresa lo que alguien dice, sino también detalles de su idiosincrasia y postura per- sonal y de su manera de concebir al otro. Tal vez el consenso simplón de Habermas tenga dificultades para captar estas complejidades. Si la participación ciudadana se constituye como discurso, (por lo menos existen muchos discursos sobre ella) y el discurso funda el lazo social –Lacan dixit–. Si resulta que el origen del sentido, ya no está en el sujeto

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que se expresa, sino en el lenguaje que es expresado, se deduce una tesis de consecuencias políticas: la influencia de las instituciones sobre los indivi- duos se remite a la dominación de un lenguaje. Por ello un discurso domi- nante no impone tanto determinadas verdades (dogmas, significados), como un lenguaje común (fórmulas, significantes) por el cual cualquier disenso debe pasar para manifestar su oposición, y al pasar por un lenguaje común es fagocitado; es decir, es traducido como lo otro a la lengua de lo mismo, pero esta operativa ya es conocida: es la del viejo mito y la de las modernas ideologías. Cuando hablamos de participación ciudadana, ¿estamos ante un mito

o ante una ideología? Tal vez ante ambas cosas a la vez. Lo que la participación ciudadana oculta es su carácter de instrumen- to de manipulación en la política post-moderna (transversal 37 y a-ideológi- ca) en la sociedad de la democracia líquida, y/o liquidada.

16. La participación ciudadana en la gestión del agua como fenómeno legitimador

En sus inicios históricos, la democracia directa avant la lettre expresada en

la autogestión de la horda, o mejor dicho en el caos directo emanado en la

autogestión de los pequeños grupos humanos, tuvo su continuidad en la tribu y se convirtió en cleptocracia con la creación de la jefatura y después con el surgimiento del Estado. Aunque el mantener las fases (Horda, Tribu,

Jefatura y Estado 38 ) en un intento de definirlas como un continuum evolu- tivo, esta condenado al error. Dado que cada fase surge de la anterior, las líneas de demarcación son inevitablemente arbitrarias, es decir tendenciosa- mente a favor del quien las narra. Las secuencias del desarrollo no son inva-

37 Lo que atraviesa y hace transversales a todos los partidos políticos es la corrupción con beneficios económicos, el objetivo último de la política democrática: el enriquecimiento per- sonal a través del expolio de los bienes públicos.

38 Esta clarificación, o similares, es típica en la antropología cultural.

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riables, por lo que los elementos catalogados bajo la misma fase son inevi- tablemente heterogéneos, aunque el narrador siempre ejerce la violencia de lo Mismo, en contra de lo Otro. Por ello, volver a la esencia de la democracia participativa en las socie- dades democráticas representativas, en el fondo no es recuperar el disenso sino asesinarlo. Cualquier intento de democracia directa es inviable en colectivos de miles de individuos, por eso recuperar un elemento de las fases «igualitarias» de la historia humana en el período cleptocrático, es una maniobra de legitimación de este último período. En el año 1812, las Cortes Constituyentes de Cádiz introdujeron el principio de soberanía radicado en el pueblo, poniendo fin al principio de soberanía emanado del monarca, Aunque este fue un paso significativo para el establecimiento de un régimen democrático, existe una diferencia entre el origen del poder y el ejercicio de dicho poder. La soberanía del pueblo expre- sada en el voto legitima y da acceso al poder, pero el ejercicio del poder se puede ejercer en interés de los ciudadanos o en función de otros intereses; es decir, la legitimación recibida vía electoral en un sistema democrático no excluye la posibilidad de un ejercicio del poder democrático de forma auto- ritaria 39 . Por ello, lo que define a una práctica auténticamente democrática no es el texto constitucional con sus libertades formales, sino la forma como esas libertades y sus consecuentes garantías constitucionales se ejercen en el seno de una sociedad. Cuando existe un déficit democrático, por una aplica- ción torticera del aparato jurídico político, o por unas actuaciones patrimo- niales privativas sobre los bienes públicos, es cuando se habla de profundizar en la democracia, es cuando toca sacar el tema de la participación ciudada- na, como un placebo para la enfermedad intrínseca de la democracia repre- sentativa: la apropiación del Estado por castas políticas, solo que en esta enfermedad el placebo es inocuo psicológicamente, socialmente y política- mente no produce resultados, más allá del incremento del gasto público. Por ello, la participación ciudadana no sólo es necesaria en el sistema democrático representativo, sino que además se le debe ofrecer canales ins- titucionales de manifestación.

39 Como indica un proverbio taoista: «si el hombre erróneo usa el método correcto, el méto- do correcto actúa erróneamente». Este proverbio contrasta con las creencias occidentales en el método «correcto» independientemente del hombre que lo emplee. Ciertamente, todo depende del individuo y de su integridad ética y poco o nada del método.

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Las Agendas 21 municipales, junto con los Planes Comunitarios, fue- ron elementos importantes de canalización institucional de la participación ciudadana, pero la Directiva Marco del Agua es un paso cualitativo en esa línea, pues ha permitido que las Administraciones de rango superior al municipal puedan empezar a controlar a los movimientos sociales que se autoconsideran representativos. En el marco de la aplicación de la DMA se impulsaron procesos parti- cipativos puntuales para elaborar planes de cuenca. En algunos casos, como en el Delta del Ebro, se ha creado un órgano permanente de participación pública: la Comisión para la Sostenibilidad de las Tierras del Ebro (CSTE); la Agencia Catalana del Agua (ACA) tiene previsto, cuando finalice la redacción de los planes de cuenca, la creación de los Consejos de Cuenca. Estas iniciativas tienen por objeto institucionalizar de forma permanente la participación pública en la gestión del agua, yendo más allá de las directri- ces de la DMA, que sólo proponía la participación pública en las fases de desarrollo de la Directiva. Grupos ecologistas y ambientalistas que eran independientes de las Administraciones han comenzado un proceso de institucionalización; es decir, incrementar sus relaciones con la Administración Públicas en la misma medida que sitúan en un segundo plano sus acciones de confronta- ción ante dicha Administración. Los canales institucionales de participación son una forma de adquirir colectivos sociales –por parte de la Administración Pública– que anterior- mente iban por libre y eran hostiles a ciertas medidas de gobierno en su ámbito de actuación. El proceso de institucionalización implica un acerca- miento financiero y de interlocución del colectivo social respecto a la Administración. Como consecuencia de este hecho el colectivo modera sus demandas, reduce sus actuaciones, se jerarquiza y se profesionaliza con emolumentos por encima del mercado, comparando con puestos profesio- nales similares en otros ámbitos laborales. La participación pública de ciertos colectivos sociales, a raíz de la DMA, implicará su total institucionalización y la supresión de la acción colectiva reivindicativa. Esta dinámica de institucionalización conduce a los movi- mientos sociales ecologistas a una dependencia económica de la Administra- ción y a disminuir sus demandas reivindicativas, convirtiéndose en legitima- dores de las medidas ambientales realizadas por los políticos de turno.

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Esta situación llevará con el tiempo a una orientación del siguiente tipo: Al convertirse las ong's en «asalariados» de la Administración, vía sub- venciones, créditos blandos, «informes» pagados por encima de su coste de mercado, etc. Estas ong's se ponen al servicio de la Administración, en dife- rentes aspectos:

Solo reivindicar lo que puede ser de interés para la Administración, por motivos varios, por ejemplo, reivindicar una gestión de un recurso público para conseguir que se convierta en una competen- cia de la Administración que les paga, en contra de la Administra- ción que antes era titular de dicha competencia.

Combatir a cualquier ong que invada su «coto privado de caza»; es decir, luchar contra cualquier ong honesta o que genere conflictos

a sus patronos.

Apoyar la gestión pública (mediante el control de la Administración

a la que ofrecen sus servicios) sobre un bien o recurso público, para

evitar que se realice una gestión privada, o que se elimine una ges- tión privada existente del bien o recurso público, con el objeto de crear una empresa pública que lo gestione. Las empresas públicas tienen muchas ventajas políticas y económicas para sus creadores y gestores, pues son opacas al control parlamentario ordinario y con ellas se puede crear una Administración paralela sin la supervisión

a la que se encuentra la Administración Pública.

Institucionalizar la participación ciudadana, es decir, convertir a grupúscu- los autovalidados como representativos, tiene para la Administración Pública la ventaja de poder puentear siempre a los movimientos sociales independientes y a las asociaciones de ciudadanos de a pie, lo que implica no atender sus reivindicaciones «pues no son representativos» y atender los contenidos previamente pactados con las ong's «compradas». Esta situación ofrece ventajas en cualquier negociación con empresas privadas o otros agentes económicos, pues se puede hacer una presión conjunta entre ong's subvencionadas y la Administración Pública, para negociar a la baja, por ejemplo, concesiones administrativas de explotación de recursos naturales. Por lo demás, la puesta en marcha de procesos institucionales de parti- cipación en donde se integran colectivos ecologistas es un fenómeno toda- vía incipiente y reciente; por ello falta perspectiva. Es difícil valorar en el

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momento actual las consecuencias que tendrán estas acciones iniciadas por la Administración de «comprar» a sectores de los movimientos sociales y venderlos como los únicos representantes de dichos movimientos, para enfrentarlos a otros agentes sociales en los futuros conflictos por la gestión del agua. Para la Administración Pública y para los lobbys políticos que la con- trolan, los resultados de esta dependencia son favorables, ¿pero lo serán para las ong's sumisas? ¿Qué pasará cuando no se vean los resultados de la parti- cipación pública en la DMA? Ya se puede aventurar que las propuestas plan- teadas en los talleres participativos y otros instrumentos afines tendrán muchas limitaciones de cara a que tengan alguna consecuencia en los resul- tados finales y en la toma de decisiones. Existe un peligro claro de ruptura de los consensos que permiten la gobernabilidad, en la forma como ciertos grupos políticos quieren utilizar a los «movimientos sociales» en la gestión del agua. Los procesos consultivos de la participación pública dentro de la legalidad vigente no son vinculan- tes para la Administración, pero se intenta forzar y quebrar la legislación y la acción de gobierno, azuzando a los «movimientos sociales» para que coac- cionen mediante cualquier tipo de medio, con el objeto de imponer sus decisiones votadas por los representantes profesionales y que en algunos casos son miembros de los mismos grupos políticos que provocan la tensión entre Administración Pública y participación ciudadana. Con esta postura se intenta romper el orden constitucional del Estado de Derecho, para entrar en una gobernanza caciquil y mafiosa al estilo siciliano, factible en el ámbito local. Lo lamentable de todo esto es que han convertido a la participación pública en una pieza de un negocio que intenta que la gestión de bienes públicos pase a manos muy concretas. La absorción por la Administración del movimiento ecologista en el ámbito del agua le quita legitimidad ha dicho movimiento. La instituciona- lización de los colectivos ecologistas implica un corrimiento en la defensa de los intereses que pasan de generales (cuando son libres), a intereses par- ticulares (cuando están cautivos). Generándose una situación anómala en la cual la Administración lidera el movimiento ambientalista y ecologista, cre- ándose un liderazgo inestable, dependiendo del partido que gobierne, y que acabará con los colectivos que se presten a este juego, cuya acto final serán

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unos Consejos Consultivos rígidos, ocupados por los «listillos» del movi- miento ambientalista y ecologista que encontrarán un puesto de trabajo en dichos Consejos. Sólo que en una sociedad democrática existen canales menos torticeros para encontrar un puesto de trabajo. Lo cual ignoran los grupos políticos que desde la Administración hidráulica han potenciado estos procesos y los «dirigentes» de los colectivos que han entrado en el juego. Es que, desde inicios del siglo XXI la acción colectiva no pasa por estructuras estables, ni por ideologías, ni por identi- dades colectivas, sino por acciones desligadas de estructura e identidad. Las formas de acción colectiva del siglo XXI están al margen de la lógica de la representación, que ya ha sido desbordada por la smart mob (multitud inte- ligente), que actúa sin estructura y con ciudadanos que no están afiliados al mismo colectivo, actúan momentáneamente, desaparecen y vuelven a apa- recer sin estructura ni líderes a sueldo como en los movimientos sociales de la izquierda caduca.

17. Resolución conjunta de conflictos versus negociación

La participación ciudadana es un mecanismo de mediatización, es decir, lo contrario a un mecanismo de comunicación. La mediatización significa pri- vación de los derechos inmediatos, privando de las libertades de decisión al mismo tiempo que deja las apariencias de tener un poder que ya no se está en condiciones de ejercer. Saint-Just, el teórico del Terror (Revolución fran- cesa) afirmaba: «Cuando un pueblo puede ser oprimido, lo es», esto se podría decir en términos contemporáneos: cuando un pueblo puede ser mediatizado, ¡lo es! Y qué mayor mediatización que la que ofrecen los teó- ricos de la participación ciudadana, cuando omiten y censuran cualquier interpretación (los hechos siempre son interpretaciones) que no les convie- ne o puede dañar sus intereses. Los estudiosos de la participación ciudada- na utilizan sin citarla la famosa frase del padre de la desinformación estra-

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tégica, Félix Dzerzhinsky: (creador de la cheká, origen del KGB) «Los occi- dentales toman sus deseos por la realidad: ¡vamos a darles lo que desean!». Rompamos estas opciones manipuladoras y enfoquemos el tema de forma no tendenciosa (o menos tendenciosa). La participación ciudadana se enmarca en un horizonte de conflictos, pues los ciudadanos se movilizan para reivindicar alguna demanda en una situación en la cual se consideran injustamente tratados y quieren volver a retomar la situación inicial o de partida, o cambiar las reglas de ese momento primigenio en el cual se gene- ró la injusticia por ellos apreciada.

Ante esta situación se pueden dar dos opciones de actuación:

Resolución conjunta de conflictos

Negociación

La resolución conjunta de conflictos (Problem Solving en inglés) es una forma de toma de decisiones que no exige necesariamente una negociación, aunque puede ésta sea necesaria para ponerse de acuerdo sobre la conve- niencia de utilizar este método en un problema determinado y para decidir el orden de trabajo. La resolución conjunta de problemas exige una aceptada comunidad de intereses de los interlocutores y es dificultosa cuando éstos tienen y man- tienen unos puntos de vista diferentes y contradictorios del problema y de las soluciones. Consiste en dialogar para llegar a un acuerdo válido para todos los interlocutores en litigio, una vez que se ha llegado a comprender cuáles son las necesidades de cada uno y qué está cada uno dispuesto a hacer para con- tribuir al acuerdo con el otro interlocutor. Para que la resolución conjunta sea posible los interlocutores deben comprender que es legítimo tener dife- rencias con los demás. Se puede dar el caso de que no sea posible llegar a un acuerdo; en esta situación se acuerda que no siempre se debe de estar de acuerdo.

La resolución conjunta de problemas, implica seguir los siguientes pasos de procedimiento:

Los interlocutores plantean su punto de vista sobre el problema a resolver.

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Escuchar activamente, comprender y retroalimentar la escucha con empatía.

Expresar con honestidad las inquietudes y las emociones.

Crear una lista conjunta de alternativas, sin juicios de valor ni des- calificaciones Decisión sobre las alternativas aceptables, las que no se pueden aceptar y avanzar hacia un compromiso de actuación.

En este proceso es fundamental que nadie se considere ni vencedor ni per- dedor, y que todos los interlocutores hayan ganado al avanzar en la resolu- ción del conflicto.

La negociación es una gestión que se sitúa en alguna parte entre dos límites. En un extremo tenemos la pura cooperación entre los interlocutores que buscan resolver un problema. La solución será la obra de un equipo; cada uno de los interlocutores aporta los medios de los cuales dispone, sin sope- sarlos respecto a la contribución de los demás interlocutores y sin exigir una contrapartida a su aportación. Los intereses particulares no se toman en cuenta o bien se relegan a un segundo plano. Es el resultado del equipo entero lo que importa; las energías de los interlocutores están dirigidas hacia el resultado. En el otro extremo se sitúa la confrontación. Es decir, la tentativa de imponer su poder al otro interlocutor por el ejercicio de una relación de fuerza. El objetivo buscado es entonces lograr resolver el problema plantea- do según sus propias condiciones, sin considerar los intereses de su adversa- rio, pues la otra parte, dentro de esa óptica, no puede ser más que un adver- sario. La negociación encuentra su lugar y su razón de ser entre esos dos polos opuestos. En efecto, si uno se encuentra en armonía con los otros interlocutores que trabajan para el mismo resultado, no es necesaria la nego- ciación. Del mismo modo, si uno está en condiciones de imponer su voluntad, es inútil tomarse la molestia de negociar con el interlocutor, ya que de todos modos puede obtener lo que quiere.

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En la práctica, las situaciones se presentan en su viva complejidad y escapan a la clasificación, un poco maniquea, en la cual algunos encierran la negociación. Habrá buenas negociaciones constructivas para todo el mundo y, evidentemente, ése es el tipo de negociación al que hay que diri- girse; y hay, al contrario, malas negociaciones que no son más que negocia- ciones pervertidas por negociadores que no temen las consecuencias de sus ineptitudes. El conflicto en la gestión del agua es la situación de tensión que se pro- duce ante la existencia de posiciones encontradas y cuya base son intereses contrapuestos. En el área ambiental, en la cual se incluye la gestión del agua, los conflictos adquieren ciertas particularidades, derivados de su compleji- dad y de su carácter público, ya que son situaciones confusas y dinámicas que reúnen intereses diversos. Los conflictos ambientales pueden abarcar una enorme cantidad de temas de carácter científico, económico, legal, y de distinto grado de acep- tación pública. En términos generales los conflictos pueden ser considera- dos como un proceso donde predominan las interacciones antagónicas sobre las partes interesadas. Como tal, tiene etapas distinguibles ya que nacen, crecen y se desarrollan. En el desarrollo de un conflicto existen dos fases:

la etapa potencial, en la que no todas las partes reconocen ser com- ponentes de un conflicto;

la etapa manifiesta, en la que es posible reconocer a los actores involucrados que asumen conductas identificables.

Existen diferentes estrategias o «manejo de conflicto» para las distintas eta- pas que van desde la prevención hasta su resolución. Podemos marcar cua- tro etapas, que son:

Prevención, que se define como la planificación de actividades ten- dentes a identificar potenciales áreas de conflicto y a remover o minimizar sus causas.

Evasión, que es una reacción tendente a negar que existen objetivos incompatibles frente a una situación.

Solución transitoria, que apunta principalmente a alterar los indi- cios del conflicto y a menudo constituye un acuerdo no sostenible que contiene la posibilidad de que éste vuelva a manifestarse.

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Resolución, que es un acuerdo aceptado por todas los interlocuto- res para eliminar la causa del conflicto.

Un conflicto ambiental se considera resuelto cuando se ha alcanzado un acuerdo satisfactorio para las partes involucradas, lo que asegura una per- manencia en el tiempo. Esto comprende la satisfacción de los intereses legí- timos de los interlocutores y la existencia de grados importantes de equidad en la solución lograda.

Para ello:

Todos los interlocutores deben asumir el resultado final en forma responsable y aceptar que el acuerdo al cual se llego les otorga el máximo grado de satisfacción posible.

No es posible mejorar el acuerdo si uno de los interlocutores resul- ta afectado.

El acuerdo es posible y estable si todos los interlocutores están com- prometidos en su implementación.

El proceso para llegar al acuerdo no debe dañar las relaciones entre los interlocutores.

El acuerdo incorpora mecanismos de control independientes para supervisar su cumplimiento.

Un conflicto ambiental bien conducido requiere capacidades profesionales y habilidades personales específicas. La oportunidad de la intervención tam- bién es un requisito indispensable para su éxito. Una vez que un interlocu- tor ha asumido una postura, su energía se focaliza en realzar la alternativa elegida y despreciar la rechazada. Por otra parte, la preocupación por salvar las apariencias, de no aparecer débil o de no darse por vencido, dificulta el cambio de posición. El conflicto actúa como una fuerza centrífuga sepa- rando a los interlocutores y reduciendo o eliminando la interacción entre ellos. Dicha separación refuerza las percepciones parciales y disminuye los esfuerzos por solucionar los problemas. Por ello es fundamental prevenirlo oportuna y adecuadamente. Por todo ello es fundamental que, en los conflictos entre las partes inte- resadas en la gestión del agua, la forma de llevar el conflicto fluctúe entre una resolución conjunta del conflicto y una negociación cooperativa.

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18. La negociación ¿cooperación o confrontación?

La resolución conjunta de conflictos es la forma ideal de resolver los disen- sos, pero no siempre puede ser aplicada si alguna de las partes interesadas desea obtener ventaja sobre las otras; y en los conflictos por la gestión del agua, lamentablemente, la confrontación es la norma, por la entrada de nuevos actores con una ideología totalitaria debido a su pasado leninista y poseedores a su entender de la verdad. Por ello la negociación se hace necesaria, existiendo dos tipos de nego- ciación que corresponden al concepto del conflicto representado por los interlocutores. La negociación ganar-ganar (win-win) y la negociación ganar-perder (win-lose).

Negociación win-win En este tipo de negociación, el negociador reconoce al otro interlocutor como un interlocutor legítimo a quien no pone en duda el derecho a defen- der sus intereses, incluso si van en contra de los suyos propios, se admite la diferencia de parecer y la diferencia de intereses de los otros interlocutores, contrariamente al principio totalitario que sólo ve una amenaza en todo aquello que es diferente. Dentro de esta óptica, es lógico considerar los con- flictos inherentes a la existencia. No se busca negarlos o disimularlos, se concentran los esfuerzos en comprenderlos en busca de la solución más pro- vechosa para todos los intereses enfrentados. El problema en sí mismo no es visto como un sistema de suma cero, es decir que lo que uno obtiene en definitiva, lo obtiene automáticamente en detrimento del otro. El objetivo buscado no pasa por el debilitamiento del otro interlocutor, al contrario, un buen acuerdo sólo puede lograrse si cada uno saca provecho de ello. El clima de la negociación es un clima de confianza recíproca donde cada uno hace un esfuerzo para poner el acento sobre lo que acerca y evita las oposiciones de intereses. Los interlocutores se informan mutuamente sin rodeos ni artimañas; aclaran la manera de cómo comprenden sus posiciones respectivas. Semejante mentalidad es evidentemente propicia para la bús- queda de soluciones constructivas y para la creatividad. Cada uno viene a negociar no para imponer todo o parte de una solución que tendría prepa- rada por adelantado, sino para descubrir las mejores vías posibles y encon-

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trar las síntesis apropiadas a los intereses que se han manifestado aun sien- do contradictorios. Al final, la negociación puede transformarse en una sesión brain-storming, donde los interlocutores evocan sin restricción las ideas más diversas. Esta actitud enriquece las relaciones entre los interlocu- tores que, si da lugar, aumentan su participación y su confianza recíproca al hilo de las negociaciones y permite desarrollar una cooperación real a largo plazo. Un aspecto esencial en la negociación win-win es que una vez llegado

y cerrado el acuerdo, tiene todas las posibilidades de ser respetado por los

interlocutores, porque se ha obtenido sin recurrir a la presión de la relación de fuerza. Una vez que cada uno regrese a su lugar de origen, nadie puede

sentirse engañado. Al contrario, cada uno habrá participado en la construc- ción del acuerdo.

Negociación win-lose

Se fundamenta en otra mentalidad diferente a la anteriormente señalada, pues el objetivo del negociador win-lose es encontrar, si no imponer, una solución que le sea favorable, sin miramiento para los intereses del interlo- cutor contrario. Al final, los intereses del contrario, no son tomados en cuenta o son negados. Contrariamente a la negociación win-win, la relación de fuerza se convierte en la palanca principal para hacer ceder al adversario. Cuando las relaciones entre los interlocutores se desarrollan durante un período de tiempo largo, la negociación es considerada a veces como una etapa necesaria dentro de un conflicto. Parafraseando a Clausewitz, la nego- ciación es la continuación de la guerra por otros medios. Interviene cuando hay que tomar aliento y reunir fuerzas y como un simple medio coyuntural para alcanzar los fines. En ese caso, el acuerdo es concebido no como un fin por sí mismo, sino como una tregua que levanta acta de la relación de fuerza existente en

el momento de la firma. El adversario podrá denunciarlo, y estará en con-

diciones de hacer valer una posición más fuerte. En ese juego, la negocia- ción enfrenta a los adversarios cuyos intereses sólo pueden ser opuestos. Todo lo que refuerza al otro es malo; todo lo que le debilita es bueno. Cualquier concesión es considerada como una señal de debilidad. Los interlocutores que adoptan esta actitud conciben el conflicto como un obstáculo a eliminar en el camino que se han trazado. Se preocupan muy

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poco de llegar a un acuerdo para dar satisfacción al adversario. En termino- logía de la teoría de juegos, la negociación win-lose corresponde a un juego suma cero, es decir que todo lo que uno gana, lo pierde el otro. Como con- secuencia de ello, nadie está dispuesto a aplicar los términos de un acuerdo de buena fe, más bien al contrario. El que ha tenia éxito asegurándose unas ventajas desorbitadas en detrimento de su adversario intentará aumentarlas de nuevo más tarde, considerando que aquellas traducen la debilidad del adversario que hay que aprovechar al máximo. En cuanto aquel que haya podido creer en un momento que la negociación era la búsqueda de una buena solución común, el futuro no tardará en desengañarlo. Abriendo los ojos, pronto o tarde se dará cuenta que se la han jugado y no parará hasta que haya rehecho su desventaja. Ante estos dos tipos de negociación, el negociador debe elegir siempre que pueda, pues generalmente la otra parte, intenta imponer el juego suma cero. Además esto es lo que pasa generalmente en los conflictos ambientales, donde uno de los interlocutores (colectivos ambientales y ecologistas) se siente investido de una misión mesiánica que le da la posesión de la verdad y del fanatismo necesario para utilizar cualquier medio al margen de la ética. Existe una creencia –por lo demás no demostrada– que afirma que las relaciones humanas son juegos de suma cero, y que niega a la vez que los interlocutores puedan encontrar simultáneamente un beneficio en sus intercambios. Es difícil hacer un análisis lúcido de estas situaciones, pues como actor de la negociación, uno juega un papel pasivo con respecto a la otra parte. Esta otra parte no siempre la podemos elegir y no siempre actúa con com- pleta autonomía. ¿Va a jugar un juego suma cero o un juego no suma cero? En primer lugar, se debe responder a una pregunta. ¿Negociamos con un interlocutor o con un adversario? ¿Utilizamos este último término cuando nos referimos a interlocutores que juegan a suma cero? Es en función de la respuesta que se dé a esta pregunta como se podrá fijar definitivamente la propia actitud. Decidir a priori situarse en una perspectiva win-win mientras que el otro tiene visiblemente una voluntad win-lose es, de entrada, ponerse en mala posición. Esto no significa que no sea posible conducirlo a una verda- dera cooperación, pero eso sólo es posible, de todas formas, cuando se ha entendido bastante rápido con quién tenemos que negociar. La situación es

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la del dilema del prisionero 40 . Hay que observar que algunas situaciones, por su naturaleza, permiten comprometerse en un estilo de negociación win- win y otras no. El hecho de que la negociación se desarrolle puntualmente, sin parar, o que se sitúe en un contexto de relaciones continuas afecta mucho a las perspectivas. La negociación es una forma de alcanzar objetivos cuando éstos no dependen exclusivamente de nosotros sino que, por el contrario, requieren una interacción con otros interlocutores. La negociación no es un fin en sí mismo, sino un procedimiento de conseguir unos objetivos y satisfacer unos intereses. Sin embargo, sería un error identificar la idea de satisfacer unos intereses de una forma unidimensional, ya que no tiene sentido conseguir unos objetivos a coste de una pérdida de reputación o de prestigio, o haciendo declinar una imagen pública. Los conflictos en la gestión del ciclo del agua hasta ahora han sido planteados por los movimientos sociales como negociaciones win-lose, lo que ha permitido a un tercer elemento, los lobbys políticos con intereses económicos, utilizar estos enfrentamientos en su beneficio generando un mayor gasto público o modificando la adjudicación de infraestructuras hidráulicas y de concesiones públicas.

19. Modelo de negociación

Más allá de eso, los conflictos que resulten en el ámbito de la participación ciudadana en la gestión del ciclo del agua, deberán ser resueltos de una forma válida y no destructiva. La Directiva Marco del Agua sólo trata del carácter consultivo de las iniciativas de participación ciudadana; es decir, nada de influencia real en las decisiones políticas, salvo cuando para algún

40 Un análisis formal de situaciones tipo «dilema del prisionero» puede encontrarse en la obra clásica de R. D. L UCE y H. R AFIA . También se puede consultar R. A XELROD , W. P OUND - STONE, L. CAÑAS. Vid bibliografía.

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lobby político estas iniciativas puedan ser instrumentalizadas para sus fines propios. De todas maneras, la participación ciudadana en todos los ámbitos de actuación pública se irá potenciando, y el ámbito ambiental no es una excepción. La participación ciudadana es válida para ejercer presión políti- ca por los grupos políticos minoritarios y posiblemente en un futuro extra- parlamentarios (por pérdida del voto ciudadano que les permite estar en las Instituciones Públicas), con lo cual la pérdida de espacio en la democracia representativa, o las expectativas de dicha pérdida, van parejas a la insisten- cia de la participación ciudadana. Esto, junto con aspirantes a nuevos pues- tos de trabajo, o a mejorar sus entradas económicas con nuevos ingresos, situación que encontramos en el mundo académico (espacio sin controles objetivos sobre productividad, y cuando estos controles existen son endóge- nos, permite disponer las horas libres dentro de la jornada laboral, para dedicarse a otros menesteres). Todo ello crea una fuerza laboral en busca de un nuevo yacimiento de empleo: la participación ciudadana. Además, la participación ciudadana puede modificar situaciones con trasfondo económico y de dirigir dinero público en líneas de actuación determinadas. Por eso estamos ante el conflicto típico de intereses económi- cos y de asignación de recursos. Aunque este conflicto se dé en un ámbito que se supone guiado por ideales altruistas, y que los individuos intervinien- tes lo hacen por mejorar la calidad de vida y el bienestar de la sociedad, la realidad es muy otra. Como se diría coloquialmente, la motivación es tan poco altruista como llenarse los bolsillos. Por ello los conflictos relacionados con la gestión del ciclo del agua, no serán de resolución conjunta de problemas, sino procesos de negociación de suma cero. Por lo cual ofrecemos algunas líneas de trabajo que lleven a un modelo de no confrontación, en conflictos en los que todos los interlocu- tores deban ganar, pues está en juego el bienestar de toda la ciudadanía. Para ello proponemos dos enfoques novedosos sobre la forma de abor- dar los conflictos relacionados con al gestión del ciclo del agua. El primero está pensado en el juego del Go 41 , un juego milenario chino que tiene la particularidad –como la negociación– de ser muy libre en cuan-

41 Una obra básica para introducirse en el juego del Go es la de PIERRE AROUCHEFF. Vid bibliografía.

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to a sus reglas y en particular deja al cuidado de los propios jugadores deter- minar, en función de las posiciones adquiridas, el final de la partida. La estrategia del juego del Go consiste en la ocupación de posiciones

y en cercar al jugador contrario. Se trata de establecer y defender territo-

rios y simultáneamente neutralizar las maniobras contrarias. Las configu- raciones de las fichas, las conexiones que se establecen entre ellas, la envol- tura de la maniobra, son las materias de reflexión de los jugadores. Contrariamente al juego del ajedrez, el objetivo no es aniquilar al otro jugador, sino de ocupar más territorios que el otro, disponiendo por turno sobre el tablero las fichas cuyo número puede ser mayor si la partida se pro- longa y que una vez colocadas no pueden moverse. El problema estriba en manejar de forma óptima, los medios limitados en una situación de com- petición que no se resuelve en enfrentamientos sucesivos. El juego del Go exige reflexión y paciencia. Una estrategia de negociación similar a las reglas del juego del Go sería

ir obteniendo micro-posiciones de ventaja ante las diferentes reivindicacio-

nes del oponente, hasta ir cercando sus posiciones, o hacer que haya acep- tado situaciones de hecho que le impongan los acuerdos que en principio no estaba dispuesta a aceptar. El tipo de enfoque que nos ofrece el juego del Go es una reflexión estratégica que surge de la disposición de los elementos en el tablero o en el espacio material, psicológico, etc., de la negociación. La intuición inicial es la de un proceso que evoluciona exclusivamente en función de la relación de fuerza que se pone en juego. Es propio de un buen negociador calcular por adelantado, y con exactitud, todos los facto- res implicados con vistas a hacer evolucionar constantemente la situación de tal forma que aquella se resuelva lo más favorable posible: el acuerdo ya no es entonces, más que la consecuencia necesaria –y el desenlace previsible– del desequilibrio, que juega en su favor, al que ha sabido llevarlo. No hay, a este respecto, desviación posible: un resultado ventajoso resulta, inelucta- blemente, de las medidas apropiadas. Todo el arte de la negociación, desde este punto de vista, consiste en llevar hacia allí las cosas antes de que el ver- dadero enfrentamiento tenga lugar: percibiendo con la suficiente antelación –en su estado inicial– todos los indicios de la situación, de forma tal que pueda influir sobre ella incluso antes de que haya tomado forma y se haya actualizado.

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Cuanto antes se adopte esta orientación favorable, con mayor facilidad actúa y se realiza. En su estado ideal, la acción del buen negociador ni siquiera se trasluce: el proceso que conduce al acuerdo favorable está en tal medida determinado de antemano (y su desarrollo es tan sistemáticamente progresivo) que parece caer por su propio peso, y no como consecuencia del cálculo y la manipulación. La formula sería que el verdadero negociador sólo obtiene acuerdos favorables fáciles. Entendiendo por éstos los que se obtienen por haber situado los diferentes elementos de la negociación en el punto favorable para sus intereses. El segundo enfoque parte de la teoría de la simbiogénesis de Lynn Margulis 42 , que plantea la cooperación simbiótica como el motor de la innovación evolutiva. Desde esta perspectiva la cooperación más que la competencia es el principio de la evolución biológica. En esta misma línea encontramos el concepto de co-evolución de Erich Jantsch 43 , que considera que la adaptación y la lucha por la supervivencia no son las fuerzas impulsoras del desarrollo de nuevas formas de vida. Los orga- nismos más complejos no son los mejores adaptados: un ser humano esta peor adaptado al ambiente que una bacteria. Las formas de vida más primi- tiva eran las más adaptadas, si el significado de la evolución esta en la adap- tación y la competencia, y en aumentar las probabilidades de supervivencia, el desarrollo de organismos más complejos habría sido inútil e incluso erró- neo. La evolución darwiniana enfatiza la adaptación y la competencia. En cambio, la coevolución enfatiza la cooperación evolutiva, una cooperación notable en las especies. La base de la coevolución es simple: El desarrollo de las estructuras en lo que se denomina microevolución refleja el desarrollo de las estructuras de la macroevolución y viceversa. Las microestructuras y las macroestructuras evolucionan juntas y en conjunto. El modo de aprehender qué significa en este contexto «micro» y «macro» consiste en considerarlos como una proporción aplicable a diferen- tes escalas. Si tomamos la célula como macroestructura, las moléculas son la microestructura. Si «macro» es la especie, el individuo dentro de la espe- cie es «micro», etc.

42 Vid: Planeta simbiótico.

43 Vid bibliografía.

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La coevolución plantea que los cambios que se producen en la micro- escala instantáneamente efectúan cambios que se producen en la macroes- cala y viceversa. Ninguna de ambas «causa» las otras en el sentido habitual. La microevolución no avanza gradualmente para crear una macroevolución, ni los grandes cambios en las macroestructuras provocan una reacción del micromundo. Cada nivel está conectado al otro mediante complejos meca- nismos de realimentación. Se causan unos a otros simultáneamente. La idea de una evolución cooperativa obviamente conmociona viejos paradigmas, aunque la «teoría sintética de la evolución» ofrece resistencia, cada vez existen más evidencias de la importancia de la cooperación y la simbiosis en el proceso evolutivo. Por ello, la cooperación es un mecanismo de actuación biológica que tenemos inscrito en nuestra impronta biológica, y especialmente como mamíferos; es decir, especie gregaria, que utiliza el grupo como forma de supervivencia en el entorno. Con estas líneas de trabajo planteamos que la negociación en los con- flictos de la gestión del ciclo del agua deberían estar guiadas, por un lado, por una labor de reflexión sobre las posiciones y las realidades de fuerza de cada una de las partes, y por otro lado, por una cooperación que busque un resultado eficiente y valido para ambas partes.

20. Mediación de conflictos en la gestión del agua

A veces las opciones negociadas son dificultosas o se alargan sin llegar a un resultado claro o satisfactorio para ninguna de las partes. Es una situación que en el futuro puede ser normal en los conflictos sobre la gestión del agua, debido a todos los intereses imbricados. Entonces, la mediación puede ser una opción. La mediación está clasificada dentro de la resolución alternativa de conflictos (Alternative Dispute Resolution o ADR) en materia ambiental se conoce como Environmental Dispute Resolution o EDR, consistente en una

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variedad de técnicas y estrategias cuyo objetivo es resolver desacuerdos que estén relacionados con la protección del medio ambiente o la gestión de recursos naturales. La mediación es la intervención en una negociación, de un tercero aceptable, imparcial y neutral que carece de un poder autorizado de deci- sión, y ayuda a las partes en disputa a alcanzar voluntariamente su propio acuerdo aceptable. Para que exista mediación, las partes deben comenzar a negociar. La mediación es esencialmente la negociación que incluye a un tercero que conoce los procedimientos eficaces de negociación, y puede ayudar a los individuos en conflicto a coordinar sus actividades y ser más eficaz en su pugna. La mediación es una extensión del proceso de negociación en cuan- to implica ampliar el regateo a un formato nuevo y usar a un mediador que aporta variables y dinámicas nuevas a la interacción de los negociadores. Pero sin negociación, no puede haber mediación. El supuesto que está detrás de la intervención de un tercero es que éste puede ser capaz de modificar la dinámica de poder de la relación conflicti- va influyendo sobre las creencias o las formas de comportamiento de las partes individuales, suministrando conocimiento o información, o usando un proceso negociador más eficaz y por lo tanto ayudando a los participan- tes a resolver las cuestiones en disputa. La mera presencia de una parte que es independiente de los negociadores puede ser un factor muy significativo en la resolución de una negociación. La aceptación del mediador significa que los negociadores permiten que un tercero se incorpore a una disputa y les ayude a alcanzar una resolu- ción. La aceptabilidad no significa que los negociadores necesariamente acojan de buen grado al mediador y estén dispuestos a hacer exactamente lo que él dice. Sí significa que las partes aprueban su presencia y están dispues- tas a escuchar seriamente sus sugerencias. La imparcialidad y la neutralidad son esenciales en el proceso de la mediación. La imparcialidad se refiere a la actitud del mediador, y significa una opinión no tendenciosa o la falta de preferencia a favor de alguno de los negociadores. En cambio, la neutralidad alude al comportamiento o la relación entre el mediador y los negociadores. Los mediadores a menudo no han mantenido una relación previa con las partes en conflicto o no han mantenido una relación en la cual hayan influido directamente las recom-

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pensas o los beneficios destinados a una de las partes en detrimento de la otra. La neutralidad también significa que el mediador no espera cosechar directamente beneficios o retribuciones especiales de una de las partes como compensación por los favores prestados al encauzar la mediación. La necesidad de imparcialidad y neutralidad no significa que un mediador no pueda tener opiniones personales acerca del resultado de la disputa. Nadie puede ser completamente imparcial. Lo que la imparcialidad y la neutralidad en efecto significan es que el mediador puede separar sus opiniones de los deseos de los negociadores y concentrase en los modos de ayudar a las partes a formular sus propias decisiones sin favorecer impropia- mente a una de ellas. La prueba final de la imparcialidad y la neutralidad del mediador en definitiva está en las partes. Ellas deben percibir que el mediador no se muestra francamente parcial o partidista si se quiere que acepten su ayuda. Los mediadores suelen distanciarse de los compromisos con resultados determinados y fundamentales, pero mantienen compromisos con normas de procedimiento como la comunicación sincera, la equidad y el intercam- bio justo, la perduración de un arreglo en el curso del tiempo, y la posibili- dad de aplicación. Los mediadores son los defensores de un proceso equita- tivo, y no de determinado arreglo. Los conflictos implican enfrentamientos entre dos o más partes acerca de los valores, o la competencia por el estatus y los recursos. Los mediado- res participan en diferentes niveles de conflicto –latentes, emergentes y manifiestos– de acuerdo con su nivel de organización e intensidad. Los con- flictos latentes se caracterizan por las tensiones básicas que no se han des- arrollado por completo y no se han convertido en un conflicto muy polari- zado. A menudo, una o más partes quizá ni siquiera tengan conciencia de que exista un conflicto, o de la posibilidad del mismo. Los mediadores que trabajan en la resolución de disputas latentes ayudan a los negociadores a identificar los elementos distorsionadores. Los conflictos emergentes son disputas en que se identifica a las partes, éstas reconocen que hay una discrepancia, y la mayoría de los problemas sean evidentes, pero no se ha procedido a desarrollar una negociación via- ble o un proceso de resolución de problemas. Los conflictos emergentes encierran cierto potencial de escalada si no se aplica un procedimiento orientado hacia su resolución.

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Los conflictos manifiestos son aquellos en que las partes se comprome- ten en una disputa dinámica, y pueden haber comenzado a negociar, y quizá incluso llegaron a un callejón sin salida. El compromiso del mediador en los conflictos manifiestos a menudo implica modificar el proceso de negociación para superar una paralización específica. La mediación es un proceso voluntario. El término voluntario alude a la participación elegida libremente y al arreglo elegido libremente. No se obliga a las partes a negociar, a practicar la mediación o a aceptar a una parte interna o externa en una disputa. Como un mediador carece de auto- ridad para imponer unilateralmente una decisión a las partes no puede ame- nazar con un fallo a la parte recalcitrante. Sin embargo, la participación voluntaria no significa que no pueda ejercerse presión en el sentido de for- zar el inicio de la mediación. En materia ambiental la mediación resulta efectiva en conflictos com- plejos. Los conflictos ambientales suelen ser por naturaleza multipartes ya que normalmente el número de actores implicados es más de dos. En estos conflictos se ven involucrados diferentes actores sociales como administra- ciones públicas, ong's, empresas, etc. Debido a que el resultado de estos conflictos afecta a un número elevado de personas, los procesos de media- ción están impregnados de un alto nivel de exposición pública y suelen ser muy controvertidos. En los conflictos multipartes no sólo encontramos a las partes definidas como aquellos actores afectados de forma directa por la situación conflictiva sino también a los grupos de interés que, si bien no son los que tienen un interés legítimo, tienen interés en la problemática. Tanto las partes como estos grupos de interés tienen, a su vez, varios tipos de representantes: líderes formales o informales, especialistas, técnicos, etc. Antes del inicio del proceso de mediación se debe identificar perfecta- mente a aquellos que tengan una gran influencia sobre el grupo que repre- sentan. Además, el conflicto ambiental suele encontrarse entrelazado por una mezcla de temas personales, intereses políticos, tensiones entre institu- ciones u organizaciones y encuentros anteriores que influirán en el proceso de mediación. Cuanto mayor sea el número de puntos de conflicto mayor será la posi- bilidad de encontrar soluciones, ya que habrá más temas para negociar. Si el único punto de conflicto es la construcción de una planta depuradora de aguas, las posiciones negociadoras estarán totalmente enfrentadas en un «sí»

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o un «no»; en cambio si se considera poder abrir el campo de negociación

a la gestión en general de las aguas contaminadas en una localidad determi-

nada y a las necesidades existentes en dicha localidad, entonces será más fácil encontrar puntos de consenso.

La participación y motivación de las partes involucradas en el conflic- to desde la fase preliminar es fundamental para que se implementen las soluciones a que se llegue en el proceso de mediación. El proceso de media- ción no acaba cuando acaban las sesiones de mediación, sino cuando los acuerdos consensuados sean efectivamente aplicados. Incluso, a la luz de la voluntariedad del proceso, las partes implicadas en la mediación deben estar comprometidas en la búsqueda de resolución

al conflicto. Las partes negociadoras deben adoptar el principio de diligen-

cia y buena fe en la negociación que lleva hacia una solución al conflicto. A

partir del consenso, será importante la redacción de un contrato de transac- ción claro y que refleje todos los puntos de conflicto y la solución tal y como ha sido resuelta por las partes en la mediación. El hecho de que las partes deben seguir manteniendo relaciones es un factor importante para decidirse por internar la negociación. Los procesos de mediación, al ser un procedimiento de colaboración en la búsqueda de soluciones, tienen por objeto construir relaciones para conseguir acuerdos, pero también como base para trabajar en el futuro. Los conflictos ambientales suelen dividir a las comunidades y suelen enfrentar a la Administración Pública con los ciudadanos y con los grupos de interés. Pero en el futuro los mismos actores deben seguir trabajando conjuntamente en una gestión del medio ambiente. Las partes involucradas en conflictos ambientales mantienen frecuen- temente principios que difícilmente pueden encontrar encaje en procesos contenciosos donde se argumentan hechos y no valores o emociones. Un proceso de mediación diseñado con cautela permite a las partes que tienen opiniones contrastadas expresarlas y ponerlas en conocimiento de las demás partes. El potencial del diálogo en los procesos de mediación en el área ambiental ha sido identificado como positivo en conflictos ambientales. Los beneficios de someter los conflictos ambientales de la gestión del ciclo del agua a mediación son evidentes. Cabe señalar, entre otros: la reducción de los costes; aumento de control de los procesos; disminución de las tensiones inherentes a los pleitos; el hecho de que el procedimiento

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de mediación involucra a todas las partes interesadas –que por una parte pueden encontrar más difícil decir no a soluciones que les son propuestas y por otra asumirán dichas soluciones como suyas–; es un proceso partici- pativo que no cuestiona las responsabilidades de la Administración Pública; mejora las relaciones entre las partes, lo que ayuda a la resolución de posibles conflictos futuros. A través del trabajo conjunto las partes pue- den llegar a adoptar decisiones mejores que las que habrían adoptado uni- lateralmente.

21. En busca de alternativas: el universo de lo inconmensurable

El problema de buscar soluciones a los conflictos no es tarea fácil, y menos en el ámbito del medio ambiente, donde las visiones suelen ser contrapues- tas, por diferentes motivos: intereses económicos y políticos, creencias epis- témicas, emociones no racionalizadas, etc Desde la modernidad se ha creído que el imponer un paradigma semiótico de conocimiento, implicaba que todas las partes en un conflicto tenían el mismo marco conceptual: el de la parte más fuerte. Ya la filosofía postmoderna, denominó a esta creencia la reducción de lo Otro a lo Mismo. Es decir, imponer a las otras partes las reglas de juego (por lo demás tramposas, ventajistas, etc.) inventadas por la parte dominante. A partir de ciertos desarrollos en filosofía de la ciencia, en los años sesenta del anterior siglo se fue citando un término: «inconmensurabili- dad», el concepto apareció en el ensayo de Thomas Kuhn titulado The Structure of Scientific Revolutions, con este término Khun se refería a la ausencia de un lenguaje común (significado) en el cual dos teorías se podí- an comparar punto a punto. Aunque en sus orígenes este término se encuentra enclavado en la com- paración entre paradigmas científicos, el concepto se ha ido extendiendo a otros campos del conocimiento.

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La presunción dominante en la epistemología consiste en que, para ser racionales, para ser plenamente democráticos, para hacer lo que deberíamos hacer, debemos ser capaces de alcanzar un acuerdo con otros seres huma- nos. Como alternativa a este consenso epistemológico, se debe reconocer el disenso que generalmente es inconmensurable respecto al consenso, pues tiene diferentes significados aunque utilice los mismos significantes. Este enfoque de los conflictos no quiere decir que exista un relativismo extremo, sino que debemos cuestionar las posiciones hegemónicas de los discursos. Como, por ejemplo, el discurso de la participación ciudadana, donde se intenta poner al mismo nivel la opinión del ciudadano no docto en la mate- ria en la cual presta su opinión, con el conocimiento de los gestores. La cuestión de la inconmensurabilidad plantea la diferencia entre una explicación epistemológica y una explicación hermenéutica (interpretativa). La explicación epistemológica piensa en términos de un esquema neutro (»lenguaje de la observación», «leyes válidas», «condiciones iniciales», etc.) que hacen conmensurable a un Newton con un Einstein, por poner un ejemplo. Pensar de esta forma hace innecesarias las conjeturas hermenéuti- cas. La explicación hermenéutica aboga por un lenguaje contextualizado y exige la comprensión histórica; es decir, el desvelamiento de los intereses subyacentes a la epistemología y su capacidad de ocultación mediante un lenguaje «aséptico» a través de la falacia de lo político, falacia consistente en creer que sólo a través de las actividades que emanan del ejercicio político puede establecerse lo legítimo. Es la ingenuidad de confundir legalidad con certeza. Por ello, aunque se legisle la imposición de la participación ciuda- dana, esto no quiere decir que esta participación haga más eficaces los pro- cesos. Cada línea discursiva tiene sus reglas, dichas reglas no tienen legitimi- dad en si mismas, van en función del juego político que crea las reglas. Si cambia el juego político cambian las reglas discursivas. Por ello la legitima- ción no viene de una práctica lingüística, ni discursiva, ni de su interacción comunicacional, sino por una práctica de poder. No se realizan nuevas ini- ciativas para alcanzar la justicia, el saber, o la eficacia, sino para incrementar el poder. Cuando desde los grupos políticos que controlan la democracia realmente existente (la representativa), se potencia la democracia ficcional (participativa), se hace con la intención de conseguir una presión que la lega- lidad convencional no permite; un ejemplo claro, es el abuso del referéndum.

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La teoría del consenso que busca un consenso universal por medio del diálogo de argumentaciones es la nueva cara del totalitarismo. Ya que pre- supone dos cosas: en primer lugar se presupone que todos los interlocuto- res se pueden poner de acuerdo acerca de las reglas y metaprescripciones universalmente válidas para todas las expresiones de lenguaje. En segundo lugar se presupone que la finalidad del diálogo es el consenso 44 . Pero la fina- lidad del diálogo no es el consenso, sino que éste es sólo un momento del diálogo entre un conjunto de heterogéneas y múltiples visiones de los hechos. Lo que intenta ocultar el consenso es el conflicto, y especialmente el conflicto inconmensurable; es decir, el conflicto que no puede dirimirse equitativamente por falta de una regla de juicio aplicable a dos argumenta- ciones divergentes. Debemos de distinguir entre géneros de discursos, y distinguir también entre diferentes tipos de proposiciones: razonar, conocer, argumentar, des- cribir, narrar, preguntar, etc. Dos proposiciones distintas no son traducibles la una a la otra, no pueden ser sometidas a una misma ley. Los tipos de pro- posiciones son inconmensurables, a cada uno le corresponde un modo de presentación de un universo que no puede traducirse a otros. Hay frases, sobre todo en el lenguaje cotidiano que tienen doble sentido y por lo tanto más de un universo. Los géneros de discurso son, por ejemplo: dialogar, enseñar, solicitar, administrar justicia, la lógica, la metafísica, etc. estos géneros de discursos son más complejos que los sistemas de proposiciones; están estructurados según una determinada finalidad que les da una unidad. Un género de dis- curso inspira o determina el esbozamiento de proposiciones. Éstas pueden ser de género diferente, en vista de una finalidad. El problema fundamental de esta pluralidad de proposiciones y discursos es el hecho de que en el uso de los mismos se comete constantemente una injusticia. Dada una proposi- ción, ¿cómo coordinarla? Un género de discurso suministra un conjunto de proposiciones posibles; otro género de discurso suministra otro conjunto. Pero no existe un sistema de proposiciones ni un género de discurso que goce de una autoridad universal. No se da un metalenguaje que pueda

42 El consenso parte de la creencia de que la Humanidad es un sujeto universal que busca la emancipación común. Esta visión es anticuada y sospechosa de totalitarismo.

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decidir a favor de uno de los juegos o de uno de los géneros. De ahí que en

la concatenación se tenga que dar una elección que presenta problemas. La

elección de un sistema de proposiciones o de un género de discurso se hace a costa de los restantes. Esto supone una injusticia con ellos. Y no existien- do un metalenguaje capaz de decidir, el conflicto y la consiguiente injusti- cia son inevitables. Lo que está en juego con todo esto no son cuestiones lingüísticas, sino que lo que está en juego en la coordinación de una propo- sición con otra es el pensamiento, la ética y la política. Destruida la episteme de la representación, a finales del siglo XX, se debe reconocer la irreconciliación y la inconmensurabilidad de los discur- sos de lenguaje y aceptar que sólo se pueden formular criterios de validez específicos de un contexto. Al reconocer la agonística del lenguaje y admi- tir que los actos lingüísticos están en competición, la consecuencia es la multiplicidad de valores y el surgimiento de una estrategia de la justicia más allá del consenso, que podríamos denominar: acuerdo provisional. Con acuerdo provisional nos estamos refiriendo a que un cambio tem- poral o de contexto implica volver a renegociar los términos del conflicto.

Y esto es debido a que falta una regla de juicio aplicable a dos o más argu-

mentaciones. Por ello la solución al dilema siempre es política, siempre es de fuerza y siempre es de poder. Por ello, para negociar en un contexto de entrada de nuevos actores, como son los colectivos que pueden entrar en el juego político por la puer-

ta trasera de la participación ciudadana, se debe tener en cuenta que:

«No existe relación de poder sin constitución correlativa de un campo de saber, ni de saber que no suponga y no constituya al mismo tiempo una relación de poder» M. Foucault, Vigilar y castigar, p.34

El poder produce saber, pero esto ya es sabido, es la tesis ilustrada que reco- nocía que poseer saber es detentar un poder. Y que el mejor saber es el que moviliza (o inmoviliza) a los ciudadanos, en un juego de participación, donde las decisiones ya están tomadas, y la participación legitima a unos grupos políticos que crean un conjunto de reglas según las cuales se discri- mina lo verdadero de lo falso y se ligan a lo verdadero efectos de ejercicio político del poder. Las limitaciones de los estudios sobre la participación ciudadana, que se sitúan entre los informes basados en estadísticas descriptivas y las sem-