Comparativa de Sistemas de Contraloras y Manejo de Fondos Pblicos FUSADES - PNUD

Consultor: Omar A. Garca Palacios, Ph.D Equipo de Apoyo: Chantal A. Ulloa Morales, MSc Reynaldo Balladares Saballos, Ph.D

Managua, Agosto 2008.

ndice Introduccin 1. Marco Terico A. rgano de Control Externo. B. rgano Competente. C. Funciones. D. Objeto. E. Momento. F. Parmetros. G. Resultados y Efectos 2. Modelos de rganos de control externo 2.1. El Salvador 2.1.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente B. Funciones C. Objeto D. Momento E. Parmetros F. Resultados y Efectos 2.2. Chile 2.2.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. B. Funciones C. Objeto. D. Momento. E. Parmetros. F. Resultados y Efectos 2.3. Costa Rica 2.3.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. B. Funciones C. Objeto. D. Momento. E. Parmetros. F. Resultados y Efectos Espaa 2.4.1 Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. B. Funciones C. Objeto. D. Momento. E. Parmetros. F. Resultados y Efectos

2.4.

2.5. Mxico 2.5.1.Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. B. Funciones C. Objeto. D. Momento. E. Parmetros. F. Resultados y Efectos 2.6. Nicaragua 2.6.1.Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. B. Funciones C. Objeto. D. Momento. E. Parmetros. F. Resultados y Efectos

3. Cuadro Comparativo de los Modelos 4. Anlisis Comparativo de los Modelos a) Influencia del Sistema Poltico de cada Modelo b) Sistema de Transparencia y Rendicin de Cuentas de cada Modelo C) Sistema de Pesos y Contrapesos de cada Modelo 5. Propuesta de mejoras para el fortalecimiento de la Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador. 5.1. Mejoras a partir de una Reforma Constitucional. 5.2. Mejoras a partir de una Reforma Legal Conclusiones Bibliografa Anexos

Introduccin En el Estado Democrtico los deseos de los individuos como ciudadanos deben ser cumplidos por el Estado lo mejor posible. En tal sentido, el establecimiento de mecanismos de control sobre la actuacin del Estado en relacin a la utilizacin de los fondos pblicos1 y rendicin de cuentas resulta necesario. A travs del Parlamento en donde reside la soberana popular se aprueban y autorizan los ingresos y gastos presupuestarios, y es el Ejecutivo quien gestiona y rinde cuentas de esos gastos. El ciudadano en un Estado Democrtico tiene la obligacin de contribuir al gasto pblico y el derecho de exigir la rendicin de las cuentas sobre el mismo. Todo ello justifica la presencia de un rgano de control del dinero pblico. El control que versa sobre la actividad econmica-financiera del Estado se le denomina por parte de la doctrina como control externo. El control es externo porque lo realiza un rgano que se encuentra fuera de la Administracin, del Poder Ejecutivo que es el principal destinatario de la actividad de control. El control externo es realizado en los Estados democrticos por instituciones con denominaciones, organizacin, y competencias distintas, pero que en trminos generales persiguen un objetivo en comn: controlar el gasto pblico, es decir, el uso dado al dinero aportado por cada ciudadano como contribuyente al Estado. El control de los fondos pblicos es un complemento necesario de la facultad de aprobar el presupuesto. Con el ejercicio del control sobre los fondos pblicos se cierra el denominado ciclo presupuestario. Como es sabido, los parlamentos son sede ms del debate poltico que del control tcnico, razones por las cuales no cuentan con la organizacin ni los medios adecuados para llevar a cabo un control efectivo sobre el gasto pblico. Estos se auxilian o apoyan en rganos especficos de control externo que pueden ser totalmente independientes, dependientes del parlamento, y que pueden estar dentro de la rbita parlamentaria. Los modelos de control externo de las cuentas pblicas resultan ser muy diversos. A nivel de doctrina se suele hacer referencia al modelo francs o jurisdiccional y al ingls o modelo parlamentario, como modelos originarios o tradicionales de control externo. Asimismo, existen los llamados modelos derivados. El estudio del control externo en el Estado democrtico se suele centrar en los elementos constitutivos del mismo. En tal sentido, los elementos que intervienen en la configuracin de este control estn referidos a: rgano competente, funciones, objeto, momento, parmetros, resultados y efectos. El presente estudio es producto de la prestacin de servicios de consultora Comparativa de Sistemas de Contraloras y Manejo de Fondos Pblicos para
1

Las expresiones cuentas pblicas, gasto pblico, fondos pblicos, dinero pblico para efectos del presente trabajo son utilizadas como sinnimos.

la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES), financiada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El estudio se divide en dos partes. La primera parte consiste en un anlisis comparativo de seis modelos de rganos de control externo (El Salvador, Chile, Costa Rica, Espaa, Mxico y Nicaragua), y la segunda parte trata sobre la elaboracin de una propuesta de mejoras que permitan fortalecer el rgano de control externo salvadoreo (Corte de Cuentas). 1. Marco Terico A continuacin se van a explicar los principales rasgos distintivos de los rganos de control externo. A. rgano de Control Externo. Los rganos de control externo desempean un papel vital en asignar responsabilidad a los gobiernos ante el poder legislativo y el pblico por su administracin de los fondos pblicos, as como en contribuir a asegurar la transparencia de las operaciones gubernamentales. Son instituciones excepcionalmente apropiadas para proporcionar puntos de vista independientes sobre la calidad de la gestin del sector pblico y sobre el grado de incidencia de la burocracia en los organismos estatales2. B. rgano Competente. El control de los recursos pblicos en un Estado democrtico puede ser interno y externo. A nivel interno este control suele ser normalmente realizado por rganos cuya ubicacin se sitan dentro de la Administracin, y a nivel externo el control es aquel realizado por un rgano fuera de la Administracin. Se puede decir entonces que el control es externo, ya que el rgano que lo realiza se ubica fuera del mbito del controlado, por lo tanto la externalidad o exterioridad como elemento fundamental de este tipo de control permite la independencia del ejercicio de la funcin frente al controlado. Los rganos de control externo se configuran u organizan en dos modelos: modelo unipersonal y modelo colegiado. El modelo unipersonal es aquel en donde las responsabilidades del rgano las ejerce una sola persona independientemente de la presencia de uno o varios segundos. Por su parte, el modelo colegiado es aqul en donde las responsabilidades se toman y ejercen de manera conjunta entre todos los miembros que integran el rgano3. C. Funciones. Los rganos de control externo realizan bsicamente dos funciones: fiscalizadora y jurisdiccional4. Sin embargo, los ordenamientos
2

Desaultes, D. Independencia y Responsabilidad de las EFS. INTOSAI: Proyecto sobre Independencia de las EFS. 2001, citado por JIMNEZ RIUS, Pilar. El control de los fondos pblicos. Propuestas de mejora. Thomson-Civitas. Aranzadi. Navarra, 2007. 3 GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica y el control externo en el Estado democrtico nicaragense. CENED-UCA Publicaciones. Managua, 2006. 4 VALLS VIVES, Francesc. El control externo del gasto pblico. Configuracin y garanta constitucional. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, 2003; CARRERAS, Joseph M; y VALLS, Francesc. El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamrica: Lmites y Desafos en AAVV. Las riendas del desarrollo. La transformacin del control de la hacienda pblica en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fernando Herrero; Marvin Taylor-Dormond; y Gladis Gonzlez. Fundacin UNA. Heredia, Costa Rica, 2001. Pgs. 121-161.

jurdicos suelen configurar otras funciones tales como, la funcin rectora del sistema de control en materia de recursos pblicos, la funcin asesora o pedaggica, la funcin consultiva y la funcin de control de legalidad de los actos de la Administracin. La funcin fiscalizadora es aquella actividad que realizan los rganos de control externo con el objeto de verificar la correcta administracin y gestin de los fondos pblicos, de acuerdo a parmetros jurdicos, contables y econmicos. Los rganos de control externo suelen realizar la funcin fiscalizadora a travs de la auditora5. Por su parte la funcin jurisdiccional se realiza mediante el denominado juicio de cuentas o enjuiciamiento contable cuyo objeto es establecer responsabilidades contables sobre las personas que manejan o administran fondos pblicos6. La funcin rectora del sistema de control en materia de recursos pblicos en aquellos ordenamientos en que se reconoce, suele tratarse de atribuciones directivas y no de ejecucin material del control. En este sentido, el rgano de control externo tiene competencias de establecer normas, polticas, y procedimientos de cmo ejercer una correcta administracin y gestin de los recursos pblicos. Es decir, orienta los procesos internos de la administracin, sin ser el responsable directo de la ejecucin y control a nivel interno7. La funcin asesora o pedaggica y la funcin consultiva, a travs de la capacidad del rgano de control externo, formula recomendaciones para mejorar las operaciones y actividades de los rganos de la administracin pblica, as como emite informes con relacin a proyectos normativos, realizacin de estudios, capacitaciones a funcionarios pblicos, y evacuacin de consultas que le formulan sobre el correcto uso de los recursos pblicos8. En el mbito municipal, la funcin consultiva adquiere gran importancia. Por ltimo, la funcin de legalidad consiste en la observancia del cumplimiento de los actos de la Administracin conforme al ordenamiento jurdico, por parte del rgano de control externo.

La auditoria es una tcnica que supone la investigacin y evaluacin independiente sobre una informacin contenida en los estados financieros de una entidad, con expresin de opinin mediante la aplicacin de normas y procedimientos establecidos, llevados a cabo por un auditor designado a tal objeto, de acuerdo con las condiciones de su mandato y de acuerdo con las disposiciones legales aplicables. En otras palabras, es un examen de cuentas, actos y conductas, haciendo constar un juicio que evala un comportamiento. Por lo tanto es una tcnica o mtodo especial que revisa medios y resultados con criterios y procedimientos que se plasman en un informe que puede tener efectos para terceros. GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op. Cit. Pgs. 153-154. 6 VACAS GARCA-ALS, Lus. El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento contable y jurisprudencia constitucional. La Ley-Actualidad. Madrid, 1998. 7 GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op. Cit. Pg. 194. 8 SESMA SNCHEZ, Begoa. Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y Tribunal de Cuentas Espaol: Diferencias y Relaciones en Presupuesto y Gasto Pblico. Nm. 18. 1996. Pgs. 87112.

Objeto. El objeto que caracteriza al control externo es, por un lado, el mbito material (lo que se controla), y por otro lado, el sujeto (a quin se controla)9. El objeto en el mbito material se manifiesta a travs de las cuentas pblicas o la actividad econmico-financiera del Estado, que se concreta en subvenciones pblicas, crditos y ayudas con cargo al presupuesto de los entes pblicos, los avales y exenciones fiscales directas y personales que stos puedan conceder, los contratos suscritos por la Administracin y dems entes pblicos, los crditos extraordinarios, suplementos, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y cualquier otras modificacin de los crditos presupuestarios iniciales que se puedan producir. Por su parte, el sujeto a controlar es el sector pblico, que engloba la Administracin central del Estado, la Administracin descentralizada y local, la financiacin de los partidos polticos y las elecciones, as como todo aquel particular beneficiario de dinero pblico. Momento. El control externo se realiza generalmente de forma posterior al acto consumado. El control externo es entonces un control posterior, a la realizacin de la ejecucin del Presupuesto. Pretende observar la correcta aplicacin de lo recogido en el Presupuesto, es decir, la utilizacin de los fondos pblicos segn fueron aprobados por el Parlamento. Ahora bien, en algunos casos los rganos de control externo tambin realizan tareas de control a priori de la actividad econmico-financiera del Estado en momentos distintos al posterior10. Este control previo, que usualmente es de carcter interno a la propia administracin, es aquel que se realiza con el objeto de comprobar la correccin del acto con anterioridad a que el mismo se haya producido. Con esta actividad se pretende impedir que el acto altere lo dispuesto tanto en lo recogido por el Presupuesto como en la normativa general que debe observarse. Parmetros. De forma general, los parmetros de control suelen clasificarse en polticos y jurdicos. El parmetro poltico es aquel que tiene un carcter subjetivo y su ejercicio es voluntario por el rgano, autoridad o sujeto de poder que en cada caso se encuentra en situacin de supremaca o jerarqua (propio de los Parlamentos). Por su parte, el parmetro jurdico tiene un carcter objetivado basado en razones jurdicas, y su ejercicio es necesario que lo realice un rgano independiente e imparcial dotado de singular competencia tcnica para resolver, conforme al Derecho. Ahora bien, los rganos de control externo deben utilizar el parmetro de control jurdico, ya que el control externo es un control tcnico, generalmente posterior, de carcter objetivo y de ejercicio necesario, que se realiza al margen de toda connotacin poltica y con arreglo a la tcnica contable, jurdica y
9

GMEZ SNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control econmico-financiero externo en el ordenamiento constitucional espaol. UNED-Marcial Pons. Madrid, 2001. 10 JIMNEZ RIUS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit.

econmica. Dentro de este control jurdico los parmetros utilizados para el ejercicio del control externo son de legalidad, eficacia, eficiencia o efectividad, economa, transparencia, equidad y ecologa11, parmetros que vienen dados por la regulacin que tiene el rgano de control externo en cada Estado, y que debe aplicar en el ejercicio de su actividad de control. Resultados y Efectos. Los resultados del control externo suelen recogerse en resoluciones e informes que el rgano de control elabora. Las resoluciones tienen un carcter ms concreto y proyectan usualmente la actividad de determinadas dependencias o servidores pblicos. Las resoluciones suelen tener los efectos que los ordenamientos jurdicos les determinen (vinculantes o no). Por su parte, los informes se suelen dividir en dos tipos: a) Los informes de carcter general o los tambin denominados informes sobre la Cuenta General o liquidacin del presupuesto, que contienen informacin de la fiscalizacin sobre el presupuesto de un determinado perodo. b) Los informes singulares o puntuales, que son aquellos que contienen informacin de la fiscalizacin sobre la utilizacin de los fondos pblicos en mbitos especficos. El principal destinatario de estos informes es el Parlamento. Estos informes deben ser conclusiones estrictamente tcnicas que obedezcan a parmetros de orden jurdico, contable y econmico, al margen de cualquier connotacin de ndole poltica. Los informes pueden tener efectos jurdicos vinculantes, polticos o meramente informativos. Adems pueden ser eficaces por s mismos o mediante la concurrencia de otros12. 2. Modelos de rganos de Control Externo 2.1. El Salvador 2.1.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. Los principales rasgos distintivos del rgano de control externo en el Estado salvadoreo se reconocen en la Constitucin13 y en la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica (LCCR)14. Este rgano se denomina Corte de Cuentas (art.195 Constitucin). La Corte de Cuentas es un rgano colegiado cuya composicin exacta de miembros no se establece de forma precisa. De la lectura constitucional y legal se puede destacar el establecimiento de un mnimo de tres miembros pero no as de un mximo. En tal sentido, se pueden contrastar las redacciones del art. 131 inciso 19 ... Presidente y Miembros de la Corte de Cuentas de la Repblica...-, del art. 196 prrafo segundo -... Presidente de la Corte y dos Magistrados, cuyo nmero
BENITO LPEZ, Bernardino; y HERNNDEZ FERNNDEZ, Joaqun. Los principios de legalidad, economa, eficiencia y eficacia en la legislacin de los OCEX en Auditora Pblica. Nm. 7. 1996. Pgs. 61-65; MONTESINOS JULVE, Vicente. Nuevos mbitos de fiscalizacin de las entidades pblicas en Revista Espaola de Control Externo. No. 4. 2000. Pgs. 39-76. 12 GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op. Cit. Pgs. 54 y 55. 13 Constitucin de la Repblica de El Salvador de 1983 y sus respectivas reformas. 14 Decreto Legislativo 438 de 1995 y sus respectivas reformas.
11

podr ser aumentado por la ley y del art. 198 El Presidente y los Magistrados de la Corte de Cuentas. Corresponde a la Asamblea Legislativa la eleccin de los miembros de la Corte de Cuentas, segn el procedimiento y requisitos que establecen la Constitucin y el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa (arts.123, 131 inciso 19 Constitucin; arts. 66, 86 prrafo segundo y arts. 98-100 Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa). Dichos requisitos son los siguientes: publicidad, postulacin, evaluacin, y seleccin de candidatos por medio de comisiones parlamentarias, votacin nominal y por mayora (mitad ms uno) de los Diputados o Diputadas propietarios electos o los suplentes debidamente incorporados, nacionalidad salvadorea por nacimiento, edad mnima de 30 aos, honradez y competencias notorias, pleno ejercicio de los derechos de ciudadano, y haberlo estado en los tres aos anteriores a su eleccin. A su vez, se establece un mandato de duracin en el cargo de tres aos con reeleccin indefinida y solamente pueden ser separados de sus cargos por causa justa mediante resolucin de la Asamblea Legislativa. Cabe destacar que el Presidente de la Corte de Cuentas ya viene nombrado por la Asamblea Legislativa. La Constitucin y la LCCR reconocen la independencia del rgano. Cabe destacar que ambos instrumentos jurdicos refieren dicha independencia frente al rgano Ejecutivo. La LCCR establece la independencia en el mbito funcional, administrativo y presupuestario. Asimismo, se destaca que sta se fundamenta en su carcter tcnico y en su actuar independiente de cualquier inters particular. B. Funciones. La Constitucin establece que corresponde a la Corte de Cuentas realizar la funcin fiscalizadora, la funcin jurisdiccional, y la funcin de control de legalidad de los actos de la administracin (arts. 195, 196 y 197). Por su parte, la LCCR agrega otras funciones tales como, la funcin asesora o pedaggica y consultiva, y la funcin rectora del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica (art. 5 incisos 8, 9; art. 21 prrafo segundo). La Constitucin y la LCCR no establecen taxativamente los rganos con capacidad de iniciativa de fiscalizacin, de lo cual se deduce que la funcin fiscalizadora puede ser activada por cualquier persona que le solicite la realizacin de sta a la Corte. Asimismo, dicha funcin puede ser realizada por la propia Corte o por firmas privadas debidamente seleccionadas, a travs de la tcnica de auditora. La LCCR seala la auditoria gubernamental como dicha tcnica. Dentro de las modalidades de esta auditora destacan: la auditora financiera, la auditora operacional o de gestin y el Examen Especial (art. 5 incisos 1, 2b, y art. 31 LCCR) Para realizar la funcin jurisdiccional, la Corte de Cuentas se divide en dos Cmaras. Las Cmaras de Primera Instancia (jueces nombrados por la Cmara de Segunda Instancia), y la Cmara de Segunda Instancia integrada por el Presidente y dos Magistrados de la Corte cuyo nmero de miembros, segn la Constitucin, puede ser aumentado por la ley (art. 196). La LCCR establece la existencia de dos Magistrados suplentes en la Cmara de Segunda Instancia.

Estos miembros suplentes son electos por la Asamblea Legislativa para un periodo de tres aos, deben reunir los mismos requisitos que los propietarios, y pueden ser reelegidos. Asimismo, estando en funciones no pueden ser separados de sus cargos sino por causa justa legalmente comprobada, mediante resolucin de la Asamblea Legislativa. Los Magistrados suplentes asumen funciones cuando la Cmara de Segunda Instancia queda incompleta por impedimento, excusa, renuncia, muerte, ausencia prolongada u otra causa similar, del Presidente o Magistrados propietarios (art. 18). De esta redaccin se desprende que la suplencia es nica y exclusiva en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, en la Cmara de Segunda Instancia y cuando se presenten las causas expresamente sealadas por la LCCR. Ahora bien, la funcin jurisdiccional se realiza mediante el denominado juicio de cuentas ante una de las Cmaras de Primera Instancia, con el objeto de establecer responsabilidades de carcter administrativo o patrimonial de los funcionarios, empleados y terceros, sujetos al mbito de control de la Corte de Cuentas (arts. 53 y 66 LCCR). Por su parte, la funcin de control de legalidad de los actos de la administracin que seala la Constitucin (art.197) no encuentra desarrollo en la LCCR. Esta funcin, segn la Constitucin, tiene como objeto advertir que un acto sometido al conocimiento de la Corte de Cuentas viola alguna ley o reglamento. Dicha advertencia se realizar a los funcionarios que en el ejercicio de sus funciones se relacionen con el mismo, y el acto quedar suspenso. El rgano Ejecutivo puede ratificar el acto, total o parcialmente, siempre que lo considere legal, mediante resolucin razonada tomada en Consejo de Ministros y comunicada por escrito al Presidente de la Corte de Cuentas. La resolucin debe ser publicada en el Diario Oficial. Por su parte, la ratificacin debidamente comunicada cesa la suspensin del acto, siempre que las observaciones de la Corte de Cuentas no consistan en falta o insuficiencia de crdito presupuestario al cual debe aplicarse un gasto, pues, en tal caso, la suspensin debe mantenerse hasta que la deficiencia de crdito haya sido llenada. En relacin a la funcin asesora o pedaggica y consultiva, la LCCR contempla la realizacin de stas. Esto permite a la Corte de Cuentas formular recomendaciones para mejorar la administracin de los recursos pblicos, proporcionar asesora tcnica a las instituciones del sector pblico, capacitar a los servidores pblicos, todo ello con el objeto de conseguir una mejor administracin de los fondos pblicos del Estado salvadoreo. Por ltimo, la LCCR seala que corresponde a la Corte de Cuentas ser el Organismo Rector del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica. La funcin rectora de la Corte de Cuentas se manifiesta en que sta es la responsable en el grado superior en relacin al desarrollo, normatividad y evaluacin del sistema (art. 21). Para lograr facultad de informacin, organismos, el ejercicio de sus funciones la LCCR seala, por un lado, la la Corte de Cuentas para acceder de manera irrestricta a la y por otro, la obligacin de colaboracin de las entidades, servidores pblicos o persona particular con la Corte de Cuentas

10

proporcionando cualquier informacin o documentacin que sta solicite (art. 5 inciso 16, art. 45). C. Objeto. La Corte de Cuentas fiscaliza y controla la Hacienda Pblica en general, y la ejecucin del presupuesto en particular, as como la gestin econmica de las instituciones y empresas estatales de carcter autnomo y de las entidades que reciban fondos del erario o subvencin o subsidio del mismo (art. 195 Constitucin, art. 1 LCCR). Por su parte, los sujetos objeto de control por parte de la Corte de Cuentas son las entidades y organismos del sector pblico (sus servidores) sin excepcin alguna, as como las entidades, organismos y personas que no forman parte del sector pblico y reciben asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos pblicos. Son tambin sujetos de control las instituciones del sistema financiero y de sociedades, y empresas mercantiles. Dicho control se realizar en coordinacin con la Superintendencia del Sistema Financiero y la Superintendencia de Sociedades y Empresas Mercantiles (arts. 195, 207 prrafo cuarto y quinto Constitucin, art. 3 LCCR). Como se puede apreciar el objeto de control en su mbito material y subjetivo en relacin a la actividad de control de la Corte de Cuentas es amplio. La Corte de Cuentas tiene competencia sobre todo el sector pblico salvadoreo y, en general sobre todas personas que administran o gestionan recursos pblicos. D. Momento. La Constitucin y la LCCR establecen que la Corte de Cuentas realiza su control externo de forma posterior a la ejecucin del gasto (art. 195 Constitucin, art. 4 LCCR). Asimismo, estos instrumentos normativos tambin sealan la actuacin preventiva de la Corte de Cuentas cuando as los solicite el organismo fiscalizado del superior jerrquico de ste, o de oficio, cuando la Corte de Cuentas lo considere necesario. Cabe destacar que segn la LCCR esta actuacin preventiva consiste en formular recomendaciones con el objeto de evitar el cometido de irregularidades. Este tipo de control previo es la excepcin a la regla general en el momento de actuar de la Corte de Cuentas (control posterior) y se encuentra limitado a las caractersticas antes descritas. E. Parmetros. La LCCR seala los parmetros de actuacin de la Corte de Cuentas. En tal sentido, se destaca la legalidad, eficiencia, economa, efectividad y transparencia de la gestin. Todos ellos sern aplicables al examinar las actividades financieras, administrativas y operativas de las entidades y servidores, sujetos al control de la Corte (art. 5 inciso 3 y art. 21 prrafo tercero). F. Resultados y Efectos. Los resultados y efectos de las actuaciones de la Corte de Cuentas estn vinculados a las funciones que este rgano puede realizar. Cuando ejerce la funcin fiscalizadora, sta concluye mediante un informe de auditora. La Constitucin y la LCCR sealan que el informe de auditora tiene como destinatario el Presidente de la Repblica, la Asamblea Legislativa, y los respectivos superiores jerrquicos del funcionario auditado, as como este ltimo. El informe contiene las irregularidades relevantes comprobadas a cualquier funcionario o empleado pblico en el manejo de

11

bienes y fondos sujetos a la fiscalizacin. Los informes de auditora tienen carcter pblico (arts. 195 prrafo sptimo y art. 46 LCCR). En relacin con los efectos de stos cabe destacar que la LCCR seala que las recomendaciones establecidas son de cumplimiento obligatorio en la entidad u organismo fiscalizado, y por tanto, son objeto de seguimiento por la propia entidad u organismo y por las unidades de auditora interna (art. 48). Un informe de auditora puede establecer la existencia o no de hallazgos u observaciones. Si los hubiere, esta situacin permitira iniciar el denominado juicio de cuentas (art. 64). As mismo, la Corte en el ejercicio de su funcin fiscalizadora puede detectar indicios de ilcitos penales. Si esto ocurre, deber poner en conocimiento a la Fiscala en el trmino de veinticuatro horas siguientes de haber detectado los ilcitos penales (art. 56 LCCR). Por su parte, los resultados de la funcin jurisdiccional son el establecimiento de responsabilidades administrativas y patrimoniales a los funcionarios pblicos, y nicamente patrimoniales a los particulares (art. 66 prrafo primero LCCR). Estas responsabilidades se establecen en una sentencia que tiene las caractersticas de ser ejecutorio (art. 70 prrafo tercero, art. 73 prrafo segundo, art. 76 LCCR). Por ltimo, los resultados de las funciones que realiza la Corte de Cuentas deben recogerse en un documento denominado informe de labores cuyo contenido tiene que ser detallado y documentado. El Presidente de la Corte de Cuentas est obligado a presentar dicho informe de forma anual a la Asamblea Legislativa, y dentro de los tres meses siguientes a la terminacin del ao fiscal. La no rendicin de este informe est considerada como causa justa de destitucin (art. 199 Constitucin). La LCCR seala que corresponde a la Asamblea Legislativa practicar a la Corte de Cuentas un examen de su situacin patrimonial, financiera y de sus actividades operacionales o de gestin, una vez que el Presidente de la Corte de Cuentas rinda el informe de labores que seala la Constitucin. En otras palabras, la Asamblea Legislativa puede autorizar auditoras sobre la Corte de Cuentas (art.112)15. 2.2. Chile 2.2.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. El marco normativo de la Contralora General de la Repblica (CGR)16 de Chile se encuentra determinado por los artculos 98 y 99
En relacin a este punto pueden consultarse: Fallo contra Asamblea $350,000 por contrato auditora del 18 de Junio de 2008. Y Cmara se alista a dar sentencia sobre recurso nulidad, Sigue discusin por fondos para auditar, Asamblea reformar ley arbitraje ras fallo que la condena del 19 de Junio de 2008; Asamblea libre de condena por no auditar contralora del 20 de Junio de 2008; Corte Cuentas amenaz diputados por auditora del 23 de Junio de 2008. Todas ellas de www.laprensagrafica.com ; Asamblea no pagar condena por negarse a auditar a la Corte del 19 de Junio de 2008 en www.elsalvador.com ; Asamblea incumpli primero el contrato para auditar cuentas del 30 de Junio de 2008 en www.elfaro.net 16 Sobre esta institucin puede consultarse el estudio de FIGUEROA NERI, Aime. La Auditora Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior en http://www.asf.gob.mx/pags/otros/250308/Aimee_doctocomp.PDF
15

12

de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile17, que le otorgan rango constitucional, y la Ley de Organizacin y Atribuciones de la Contralora de la Repblica de Chile (LOACRCh)18. Tal marco normativo determina que ste es el rgano competente para el control externo de los fondos pblicos chilenos. La LOACRCh establece que la Contralora General de la Repblica es independiente de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado. La misma se encuentra a cargo de un funcionario que tendr el ttulo de Contralor General de la Repblica. El artculo 2 de la misma ley establece que habr tambin un Subcontralor, cuya funcin principal ser reemplazar al Contralor en los casos de ausencia, o durante el perodo de nombramiento del nuevo Contralor en caso de vacancia, adems de aquellas taxativamente sealadas por la ley en el artculo 27. Para el desempeo de ambos cargos se requiere poseer el ttulo de abogado. La Constitucin y la LOARCh establecen que el Contralor General ser nombrado por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado por un periodo de 8 aos sin reeleccin para el periodo siguiente, y mediante mayora de tres quintos de los miembros del Senado (art. 98 Constitucin y art. 3 LOACRCh). Los dems empleados de la Contralora sern de la exclusiva confianza del Contralor, quien posee la competencia para nombrarlos, promoverlos o removerlos con absoluta independencia de cualquier otra autoridad. Tanto el Contralor como el Subcontralor gozan de las prerrogativas e inamovilidad que las leyes sealan para los miembros de los Tribunales Superiores de Justicia, sin embargo, la remocin de ambos cargos corresponde al Presidente de la Repblica, previa resolucin judicial (art. 4 LOACRCh). B. Funciones. La Constitucin y la LOACRCh determinan que corresponde a la CGR realizar funciones fiscalizadoras, jurisdiccionales, consultivas, asesoras o pedaggicas, y el control de constitucionalidad y legalidad de los actos de la Administracin. Todas estas funciones son ejercidas por el Contralor General (arts. 98 y 99 de la Constitucin, art. 1 LOACRCh). El artculo 5 de la LOACRCh establece que en el ejercicio de las competencias determinadas por sta, el Contralor puede actuar de oficio o a peticin de parte. Sobre la base de este primer artculo se configura un amplio espectro de competencias que suponen una proyeccin de cada una de las funciones inicialmente sealadas. El artculo 7 de la LOACRCh establece la competencia exclusiva del Contralor General en la investigacin, examen, revisin y determinacin de todos los crditos y deudas del Fisco. Asimismo el examen y juzgamiento de todas las cuentas de los empleados que custodien, administren, recauden o inviertan rentas, fondos o bienes fiscales, municipales, de beneficencia pblica, o de toda persona o entidad que deba rendir sus cuentas a la CGR o que est sometida a su fiscalizacin.
17 18

Constitucin de 1980 y sus respectivas reformas. Ley No. 10336 de 1964 y sus respectivas reformas

13

La ley determina que los funcionarios o entidades que, sin recibir o percibir directamente rentas, fondos o bienes de los mencionados anteriormente tuvieran intervencin en el oportuno ingreso de estos valores en Tesorera, o en la debida incorporacin de esos bienes en los inventarios, debern dar cuenta a la CGR de todos los roles que al efecto confeccionen o de todas las rdenes que expidan. El artculo 8 de la LOACRCh determina que el contralor est facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la CGR o que le haya formulado alguna peticin, a fin de solicitar datos e informaciones, o de dar instrucciones relativas al servicio. En esta lnea, tambin puede solicitar a las distintas autoridades, jefaturas de Servicios o funcionarios, los datos e informaciones que necesite para el mejor desempeo de sus laboras y podr, igualmente, dirigirse a cualquier autoridad o funcionario para impartir instrucciones referidas a la fiscalizacin que le corresponda por imperio de la ley (funcin pedaggica). El artculo 10 de la LOACRCh determina la funcin de control de constitucionalidad y legalidad de los actos de la Administracin que pueda realizar la CGR. Esta funcin se materializa por parte del Contralor General de la Repblica a travs de la toma de razn de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios que deben tramitarse por la CGR. Asimismo, representar la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan adolecer, dentro del plazo de 15 das contados desde la fecha de su recepcin, plazo que el Contralor podr prorrogar hasta por otros 15 das, si existiesen motivos graves y calificados, mediante resolucin fundada. No obstante, deber darles curso cuando, a pesar de su representacin, el Presidente de la Repblica insista con la firma de todos sus Ministros. En caso de insistencia, se consignar el hecho en la Cuenta Pblica de su Gestin que la CGR presentar anualmente a la Cmara de Diputados. El Contralor deber, en todo caso, dar cuenta a la Cmara de Diputados y al Presidente de la Repblica de estos decretos dentro de los treinta das de haber sido dictados, enviando copia completa de ellos y de sus antecedentes. Asimismo el Contralor podr eximir a uno o ms Ministerios o Servicios del trmite de la toma de razn de los decretos supremos o resoluciones que concedan licencias, feriados, y permisos con goce de sueldos, o que se refieran a otras materias que no considere esenciales. Tratndose de decretos supremos, la exencin slo podr referirse a decretos firmados "por orden del Presidente de la Repblica". Esta exencin podr ser concedida por plazos determinados y dejada sin efecto por el Contralor, de oficio o a peticin del Presidente de la Repblica, segn sea el uso que se haga de tal liberalidad. La resolucin del Contralor deber ser fundada, y en ella se fijarn las modalidades por las cuales se fiscalice la legalidad de dichos decretos o resoluciones y adems, deber dar cuenta a la Cmara de Diputados, cada vez que haga uso de esta facultad.

14

El Contralor General, de oficio o a peticin del Presidente de la Repblica, podr, por resolucin fundada, autorizar que se cumplan antes de su toma de razn los decretos o resoluciones que dispongan medidas que tiendan a evitar o a reparar daos a la colectividad o al Estado, originados por terremotos, inundaciones, incendios, desastres, calamidades pblicas u otras emergencias; o medidas que perderan su oportunidad o estaran expuestas a desvirtuarse si no se aplicaran inmediatamente, siempre que no afecten derechos esenciales de las personas. El decreto o resolucin que se acoja a la autorizacin prevista en este inciso deber expresar las circunstancias en que se funda. Si en los casos indicados en el inciso precedente la CGR no da curso al decreto o resolucin, podr perseguir la responsabilidad administrativa del Jefe que la dict, o pondr el hecho en conocimiento del Presidente de la Repblica y de la Cmara de Diputados cuando se trate de decreto supremo. Todo ello sin perjuicio de las dems responsabilidades que fueren pertinentes y de la facultad para insistir a que se refiere este artculo. Por otro lado, la funcin pedaggica se infiere del dictado del artculo 26 de la LOACRCh, cuyo tenor seala que corresponde exclusivamente a la CGR recopilar y editar en forma oportuna y metdica todas las leyes, reglamentos y decretos de inters general y permanente, con sus ndices respectivos. Asimismo, le corresponder confeccionar y editar el Boletn de Jurisprudencia Administrativa de la CGR, y atender al cuidado y fomento de la Biblioteca del Servicio. C. Objeto. En sentido material, y al tenor de la LOACRCh, el objeto del Control de la CGR est referido al ingreso e inversin de los fondos del Fisco, Municipalidades, Beneficencia Pblica y otros servicios que determinen las leyes. Asimismo, es competencia suya verificar el examen y juzgamiento de las cuentas que deben rendir las personas o entidades que tengan a su cargo fondos o bienes de esas instituciones, y de los dems servicios o entidades sometidos por ley a su fiscalizacin e inspeccin de las oficinas correspondientes. A efectos legales, se presume que son fondos fiscales, municipales o de la Beneficencia Pblica, en su caso, los que los funcionarios recauden oficialmente, en el desempeo de sus obligaciones, a cualquier ttulo y por cualquier motivo (art. 53 LOACRCh). En sentido subjetivo, respecto de los sujetos sometidos al control de la CGR, el artculo 16 de la LOACRCh determina que sern los Servicios, Instituciones Fiscales, Semifiscales, Organismos Autnomos, Empresas del Estado y, en general, todos los Servicios Pblicos creados por ley, sin perjuicio del control que ejerce la Superintendencia de Bancos sobre el Banco Central y el Banco del Estado de Chile, del que cumple la Superintendencia de Compaas de Seguros, Sociedades Annimas y Bolsas de Comercio sobre el Instituto de Seguros del Estado y la Caja Reaseguradora de Chile, y del que desarrolla la Superintendencia de Seguridad Social sobre las instituciones y entidades sometidas actualmente a su fiscalizacin.

15

Al tenor de este artculo, tambin quedan sujetas a la fiscalizacin de la CGR las empresas, sociedades o entidades pblicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporcin, o en las mismas condiciones, representacin o participacin, para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la informacin o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional. La Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Compaas de Seguros, Sociedades Annimas y Bolsas de Comercio, la Sindicatura General de Quiebras, y los dems Organismos del Estado que cumplan funciones de fiscalizacin, quedarn sujetos al control de la CGR y debern observar las instrucciones, proporcionar los informes y antecedentes que este Organismo le requiera para hacer efectiva la fiscalizacin. La misma ley determina que la CGR fiscalizar la correcta inversin de los fondos pblicos de cualquier persona o instituciones de carcter privado perciban por leyes permanentes a ttulo de subvencin o aporte del Estado para una finalidad especfica y determinada. Esta fiscalizacin tendr solamente por objeto establecer si se ha dado cumplimiento a dicha finalidad (art. 25 LOACRCh). En caso de determinarse responsabilidad mediante reparo, las acciones que procedieren sern entabladas ante la justicia ordinaria directamente por la CGR o por el Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de poner los reparos en conocimiento del Presidente de la Repblica, para los efectos que procedan (art. 85 LOACRCh). D. Momento. Existe un momento de control previo determinado por el artculo 13 de la LOACRCh que exige el refrendo del Contralor de todos los bonos y dems documentos de deuda pblica directa o indirecta que se emitan. En tal sentido, ningn bono u otro documento de deuda pblica ser vlido sino es refrendado por el Contralor o cualquier otro funcionario o institucin que, a propuesta de ste, designe el Presidente de la Repblica. Del anlisis de las funciones arriba mencionadas, y a la luz el articulado constitucional y legal se infiere que en la mayora de los casos, hecha la acotacin arriba sealada, el momento del control externo de los fondos pblicos es posterior a la ejecucin del gasto. E. Parmetros. La LOACRCh no seala expresamente los parmetros utilizados en la actividad de control de los fondos pblicos, aunque s hace referencia a algunas competencias del rgano de las cuales pueden deducirse tales criterios. En tal sentido, la CGR propone al Presidente de la Repblica las disposiciones supremas que crea necesarias para establecer y uniformar los mtodos de contabilidad y los procedimientos que han de seguir los funcionarios o encargados del manejo de fondos o administracin de los bienes del Estado o

16

de los Servicios sometidos a su fiscalizacin para presentar sus cuentas, formar y confrontar sus inventarios, as como para todo lo que se refiera a la inversin o enajenacin de esos fondos o bienes (art. 20 LOACRCh). La auditora realizada por la CGR evaluar los sistemas de control interno de los servicios y entidades, fiscalizar la aplicacin de las disposiciones relativas a la administracin financiera del Estado, particularmente las que se refieren a la ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos, examinar las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros, comprobar la veracidad de la documentacin sustentatoria, verificar el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios pblicos, y formular las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacos que detecte. En tal sentido, el Contralor General establece las normas que regulan la forma, el plazo y las modalidades de las auditoras que le corresponda efectuar al organismo fiscalizador. No obstante, y sin perjuicio de las atribuciones de la CGR, los servicios pblicos sujetos a su fiscalizacin podrn contratar auditoras de sus estados financieros a empresas particulares externas (art. 21 LOACRCh). En cualquier caso, la CGR, con motivo del control de legalidad o de las auditoras, no podr evaluar los aspectos de mrito o de conveniencia de las decisiones polticas o administrativas (art. 21 b LOACRCh). F. Resultados y Efectos. La funcin fiscalizadora que realiza la Contralora General de la Repblica puede concluir mediante resoluciones o dictmenes. En el ejercicio de la funcin fiscalizadora por parte del Departamento de Contabilidad, el acto administrativo que seala la responsabilidad del cuentadante es denominado reparo. Tal reparo constituye la demanda que funda la pretensin de la administracin pblica de resarcir los fondos que, a juicio del rgano y como efecto de su labor, inicia el juicio de cuentas. La fase fiscalizadora finaliza con la formulacin del reparo, o el otorgamiento del finiquito (art. 102 LOACRCh). Toda cuenta ser examinada, finiquitada o reparada en un plazo que no exceda de un ao, contado desde la fecha de su recepcin por la Contralora. Vencido este plazo, cesar la responsabilidad del cuentadante y la que pueda afectar a terceros, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que corresponda aplicar a los funcionarios culpables del retardo, y de las responsabilidades civil y criminal, que continuarn sometidas a las normas legales comunes. En fase jurisdiccional, tal juicio de cuentas se encuentra regulado en dos instancias. La primera instancia es ejercida por el Subcontralor, como juez nico de la causa, auxiliado de un Secretario que posee facultades de Ministro de Fe Pblica a efectos de facilitar la realizacin de las fases del proceso en tal sede. Contra la sentencia de primera instancia podrn las partes interponer recurso de apelacin (arts. 107, 107 bis y 119 LOACRCh).

17

La segunda instancia es presidida por el Contralor General de la Repblica, de forma colegiada junto con dos Abogados de destacada actividad profesional o universitaria, designados por el Presidente de la Repblica, a propuesta en terna del Contralor General, cuyos reemplazantes son designados de igual forma. Tales abogados integrantes duran cuatro aos en el puesto (art. 118 LOACRCh). En cualquier caso, las sentencias definitivas que se dicten tendrn mrito ejecutivo, y en contra de ellas no podrn oponerse otras excepciones que las de prescripcin, pago o falta de emplazamiento, sin perjuicio de las responsabilidades que procedieren en contra de los funcionarios por su negligencia en la defensa de los intereses del Estado (art. 127 LOACRCh). A partir de esta sentencia, el Contralor proceder judicialmente, por intermedio de la Fiscala o del Consejo de Defensa del Estado, segn correspondiere, a hacer efectivo el cobro de los crditos y sumas que se adeuden al Fisco, y a ejercer las acciones del caso a fin de obtener la entrega o restitucin de fondos o bienes fiscales, de acuerdo con el resultado de las investigaciones o exmenes que practique la CGR. Sin embargo, tratndose de obligaciones de las municipalidades por aportes establecidos legalmente a favor del Fisco para los gastos de determinados Servicios Pblicos, los Tesoreros procedern a enterar directamente en arcas fiscales las cantidades declaradas de cargo de las municipalidades, deducindolas de los fondos municipales que percibieren, y bastando para esta operacin la resolucin que al respecto dicte el Contralor. En los casos en que el Contralor General est facultado para proceder judicialmente o para hacerse parte en procesos judiciales, por intermedio de otros organismos, podr hacerlo tambin directamente, representado por el Fiscal (art. 22 LOACRCh). Finalmente, el artculo 8 de la LOACRCh determina que las resoluciones definitivas que dentro de su competencia dicte el Contralor no sern susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad. Para practicar los actos de instruccin necesarios dentro de las investigaciones que ordene, el Contralor podr, por s o por intermedio de los inspectores o delegados, solicitar el auxilio de la fuerza pblica, la cual ser prestada por la autoridad administrativa correspondiente en la misma forma que a los Tribunales Ordinarios de Justicia. La LOACRCh establece una serie de supuestos importantes respecto de la determinacin de responsabilidad de los funcionarios que signan el origen y trascendencia de la misma a travs de la sentencia definitiva dictada por la CGR. En primer lugar, se seala que todo funcionario cuyas atribuciones permitan o exijan la tenencia, uso, custodia o administracin de fondos o bienes sern responsables de stos, en conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias (art. 60 LOACRCh). En este sentido, la norma asume la responsabilidad de tales funcionarios por el uso, abuso o empleo ilegal de los fondos a su cargo, as como toda prdida o deterioro que se produzca, imputables a su culpa o negligencia. As pues, la responsabilidad civil derivada de hecho investigados en el sumario

18

administrativo se har efectiva sometiendo el proceso al conocimiento del juez de primera instancia en el juicio de cuentas (arts. 61 y 129 LOACRCh). A tales efecto, ningn funcionario quedar libre de la responsabilidad civil derivada de la prdida, merma, hurto o deterioro de los bienes que administre o custodie mientras el Contralor no lo haya exonerado expresamente de dicha responsabilidad al trmino del sumario que para estos efectos se incoare (art. 62 LOACRCh). Aunque ningn funcionario ser relevado de responsabilidad por haber procedido, en virtud de orden de un funcionario superior, al pago, uso o disposicin de los fondos o bienes de que sea responsable, ello no opera en caso que compruebe haber representado por escrito la ilegalidad de la orden recibida. El funcionario que ordene tal pago o empleo ilegal de dichos bienes, ser responsable, en primer trmino, de la prdida que sufran los intereses a su cargo (art. 64 LOACRCh). Asimismo, los Vicepresidentes, o funcionarios de las instituciones semifiscales, que den curso a acuerdos que autoricen pagos ilegales, compartirn la responsabilidad pecuniaria derivada de tales acuerdos con los consejeros o directores que concurran con sus votos a la aprobacin de los mismos e incurrirn en causal de destitucin. Sin embargo, los funcionarios de estas instituciones quedarn exentos de responsabilidad si representaren, por escrito, la ilegalidad del pago al Consejo, Vicepresidente o autoridad superior que lo ordenare, y stos insistieren por escrito en la orden respectiva (art. 65 LOACRCh). Ya por ltimo, se seala que la CGR har efectiva la responsabilidad que en la inversin de los fondos municipales pueda caberles a los alcaldes, regidores o empleados municipales, adoptando todas las medidas conducentes al objeto, sin perjuicio de pasar a la justicia criminal los antecedentes para el castigo de los alcaldes, regidores o empleados que resulten culpables de delito (art. 66 LOACRCh). 2.3. Costa Rica 2.3.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. Los principales rasgos distintivos del rgano de control externo en el Estado costarricense se reconocen en la Constitucin19 y en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica (LOCGR)20. El rgano se denomina Contralora General de la Repblica (CGR) (art.183 Constitucin). La CGR es un rgano unipersonal compuesto por un Contralor General y un segundo denominado Subcontralor General (art. 183 prrafo segundo Constitucin). La direccin del rgano corresponde al Contralor General quien puede delegarla en el Subcontralor General. Este ltimo es un subordinado y colaborador inmediato del Contralor General (arts. 3 y 38 LOCGR).
19 20

Constitucin de la Repblica de Costa Rica de 1949 y sus respectivas reformas. Ley No 7428 de 1994 y sus respectivas reformas.

19

Corresponde a la Asamblea Legislativa la eleccin del Contralor General y Subcontralor General, segn el procedimiento y requisitos que establecen la Constitucin, el Reglamento de la Asamblea Legislativa y la LOCGR (arts. 121 inciso 12, 183 prrafo segundo Constitucin, art. 85 inciso f, arts. 89, 98, 201 Reglamento, art. 39 LOCGR). Corresponde a la Comisin de nombramientos la seleccin de las personas a ocupar los cargos de Contralor General y Subcontralor General, los cuales deben ser presentados al plenario para su eleccin mediante el procedimiento que establece el artculo 201 del Reglamento. Resultarn electos los candidatos que obtengan la mayora absoluta de votos presentes (arts. 98, 201 Reglamento)21. Los requisitos para ser Contralor General o Subcontralor General son los siguientes: costarricense por nacimiento o por naturalizacin, 10 aos de residencia en el pas despus de obtenida la nacionalidad y ser ciudadano en ejercicio, ser mayor de 35 aos, y tener reconocida honorabilidad (art. 39 LOCGR). Una vez nombrados, el Contralor General y el Subcontralor General deben rendir una garanta a favor de la Hacienda Pblica (art. 41 LOCGR). La LOCGR tambin establece causales de impedimento (art. 40) y prohibiciones expresas para el Contralor y Subcontralor, y dems funcionarios de la Contralora (art. 48). Por su parte, la Constitucin establece que el mandato del Contralor General y Subcontralor General es de 8 aos pudiendo ser reelectos indefinidamente. Ambos funcionarios pueden ser removidos de sus cargos por resolucin de la Asamblea Legislativa mediante una votacin no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros si se comprueba ineptitud o procederes incorrectos (art. 183 prrafos segundo y tercero Constitucin). La Constitucin destaca que la Contralora General de la Repblica es una institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pblica, sin embargo reconoce que la CGR tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeo de sus labores (art.183 prrafo primero). En igual sentido lo reafirma la LOCGR al sealar que la CGR es un rgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pblica. En el ejercicio de sus potestades goza de absoluta independencia (funcional y administrativa), respecto de cualquier Poder, ente u rgano pblico. Sus decisiones solamente se encuentran sometidas a la Constitucin Poltica, a tratados o convenios internacionales, y a la ley (arts. 1 y 2 LOCGR)22. Ahora bien, el Contralor General y Subcontralor General responden ante la Asamblea Legislativa por el cumplimiento de sus funciones. B. Funciones. La Constitucin establece que corresponde a la CGR realizar la funcin fiscalizadora (vigilancia de la Hacienda Pblica) (art. 183). Por su parte,
La asamblea Legislativa costarricense se compone de 57 diputados (art.106 Constitucin). El qurum requerido por la Asamblea para poder sesionar es de los dos tercios del total de los miembros (art. 117 Constitucin). 22 Sobre la CGR de Costa Rica puede consultarse, entre otros: HERNNDEZ VALLE, Rubn. Derecho Parlamentario costarricense. Investigaciones Jurdicas S.A. San Jos, Costa Rica. 1991. Pgs. 281 y 282; El sistema constitucional costarricense en AAVV. Los Sistemas Constitucionales Iberoamericanos. Coords. Garca Belaunde, D; Fernndez Segado, F; Hernndez Valle, R. Dykinson. Madrid, 1992. Pgs. 225, 230 y 231.
21

20

la LOCGR adems de reconocer la funcin fiscalizadora (control superior de la Hacienda Pblica), agrega la funcin rectora del sistema de fiscalizacin (arts. 1 y 12), la funcin consultiva (art. 29), la funcin asesora (art. 31), y la funcin pedaggica (capacitacin) (art.57). Ahora bien, es importante destacar que la CGR no realiza funciones jurisdiccionales. La funcin fiscalizadora tiene diversas manifestaciones, dentro de las cuales destacan: fiscalizacin presupuestaria (art. 18 LOCGR), aprobacin de actos y contratos (art. 20 LOCGR), declaracin de nulidad (art. 28 LOCGR), y contratacin administrativa (art. 37 inciso 3 LOCGR). La LOCGR establece que las funciones que puede realizar la CGR pueden ser activadas de forma oficiosa o a peticin de cualquier persona (art. 4, 18, 20, 22, 28, 29, 31). La funcin fiscalizadora puede ser realizada por la propia Contralora o por firmas privadas a travs de la tcnica de auditora. Dentro de las modalidades de auditorias se destacan las siguientes: auditoras financieras, auditoras operativas y auditoras de carcter especial (arts. 21 y 27). Cabe destacar que la LOCGR contempla la posibilidad de que la CGR pueda acordar con las entidades fiscalizadoras superiores de otros pases la realizacin de auditoras individuales o conjuntas en uno o en varios de ellos con las salvedades que seale cada legislacin. Para lograr el ejercicio de sus funciones la LOCGR seala, por un lado, la facultad de la CGR para acceder a cualquier informacin, y por otro lado, la obligacin de colaboracin de funcionarios, empleados o particulares que sean requeridos por la CGR mediante el suministro de cualquier informacin (art. 13). C. Objeto. La Contralora General de la Repblica tiene como objeto de control la Hacienda Pblica (art. 183 Constitucin). La LOCGR define lo que se entiende por Hacienda Pblica as como por fondos pblicos (arts. 8 y 9 LOCGR). En tal sentido, seala que la Hacienda Pblica est constituida por los fondos pblicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurdicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratacin administrativa, el control interno y externo, y la responsabilidad de los funcionarios pblicos. Respecto a los entes pblicos no estatales, las sociedades con participacin minoritaria del sector pblico o las entidades privadas, nicamente formarn parte de la Hacienda Pblica, cuando los recursos que administren o dispongan, por cualquier ttulo para conseguir sus fines, hayan sido transferidos o puestos a su disposicin, mediante norma o partida presupuestaria por lo Poderes del Estado, sus dependencias y rganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administracin descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pblica, en consecuencia el rgimen jurdico aplicable a esas entidades es el contenido en las leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan. El patrimonio pblico ser el universo constituido por los fondos pblicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pblica.

21

Por su parte, los fondos pblicos son entendidos como los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de rganos, de empresas o de entes pblicos. Los sujetos objeto de control por parte de la CGR sern aquellos componentes de la Hacienda Pblica, que segn la LOCGR son los siguientes: el Estado y los dems entes u rganos pblicos, estatales o no, as como las empresas pblicas y los sujetos de derecho privado, en cuanto administren o custodien fondos pblicos por cualquier ttulo (arts. 4, 5, 6). Como se puede apreciar el objeto de control en su mbito material y subjetivo en relacin a la actividad de control de la Contralora es bastante amplio y bien definido. La CGR tiene competencia sobre toda la Hacienda Pblica costarricense, y sobre los sujetos componentes de la misma. D. Momento. De las redacciones tanto constitucionales como legales se puede establecer que la Contralora General de la Repblica realiza su control externo de forma posterior a la ejecucin del gasto y previo a la misma (art. 184 inciso 1 Constitucin, arts 18, 20, 28 LOCGR). En otras palabras, la Contralora General de la Repblica realiza tanto control a priori como a posteriori. E. Parmetros. La LOCGR establece los parmetros a los que debe sujetarse la actuacin de la Contralora General de la Repblica. En tal sentido, se destacan la legalidad y la eficiencia (arts 11 y 17), los cuales sern aplicables al examinar los controles internos y el manejo de los fondos pblicos de los sujetos objeto de control de la Contralora. F. Resultados y Efectos. Los resultados y efectos de las actuaciones de la CGR estn vinculados a las funciones que este rgano puede realizar. La CGR emite criterios tcnicos que resultan ser vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalizacin (art. 4 inciso e VIII, arts. 26, 29 y 67 LOCGR). Est facultada para ordenar la imposicin de sanciones (art. 7, 26 LOCGR). Dentro de las sanciones que puede ordenar y recomendar se encuentran la suspensin temporal de servidores de las entidades sujetas a su fiscalizacin o su traslado a otro cargo, sancin por desobediencia, responsabilidad administrativa, prohibicin de ingreso a la administracin pblica, cancelacin de credencial de regidor, y responsabilidad civil (la resolucin que determine este tipo de sancin presta ttulo ejecutivo contra el responsable y puede ser ejecutable a travs de la accin de cobro judicial correspondiente) (arts. 67, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 76 LOCGR). La CGR debe informar de los resultados derivados de sus funciones a la Asamblea Legislativa o a cualquier persona interesada (arts. 22 y 31 LOCGR). Por ltimo, cabe sealar que la Constitucin y la LOCGR establecen la obligatoriedad de enviar los resultados de las funciones que realiza la CGR a la Asamblea Legislativa de forma anual o cuando sta lo solicite. Para ello la Contralora debe presentar un documento detallado de las labores del Contralor y exposicin de las opiniones y sugestiones que ste considere necesarias

22

para el mejor manejo de los fondos pblicos (art. 184 inciso 3 Constitucin, arts. 22 y 31 LOCGR). 2.4. Espaa 2.4.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. Los principales rasgos distintivos del rgano de control externo en el Estado espaol se reconocen en la Constitucin23, en la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas (LOTC), y en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTC)24. Este rgano se denomina Tribunal de Cuentas (art.136 Constitucin). El Tribunal de Cuentas es un rgano colegiado integrado por 12 miembros denominados Consejeros de Cuentas (art. 21 LOTC). Segn el artculo 29 de la LOTC el Presidente del Tribunal de Cuentas es nombrado de entre sus miembros por el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en pleno y por un perodo de tres aos. Corresponde a las Cortes Generales25 la designacin de los Consejeros de Cuentas, segn el procedimiento y requisitos que establece la LOTC (art. 30 inciso 1). Dichos requisitos son los siguientes: designacin de 6 miembros por el Congreso de los Diputados y los otros 6 por el Senado, mediante votacin por mayora de tres quintos de cada una de la Cmaras. El mandato de duracin en el cargo es de 9 aos. El Congreso de los Diputados y el Senado debern escoger a los Consejeros, entre Censores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios pblicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulacin acadmica superior, Abogados, Economistas, y Profesores Mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con ms de 15 aos de ejercicio profesional. Tanto la Constitucin como la LOTC sealan que los miembros del Tribunal de Cuentas gozan de igual independencia e inamovilidad, y estn sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces (art. 136 inciso 3 Constitucin, art. 30 inciso 2 LOTC). Los miembros del Tribunal de Cuentas no pueden ser removidos de sus cargos sino por agotamiento de su mandato, renuncia aceptada por las Cortes Generales, incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los deberes de su cargo (art. 36 LOTC). Los miembros estn sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidades y prohibiciones establecidas para los jueces en la Ley Orgnica del Poder Judicial, y a otras que establece taxativamente el artculo 33 de la LOTC. La LOTC reconoce la independencia del rgano en el ejercicio de sus funciones (art. 3, 5 y 6)26, a pesar de que la Constitucin y la propia Ley sealan que el Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales (art. 136 inciso primero Constitucin, art. 1 inciso 2 LOCT). Esta
Constitucin del Reino de Espaa de 1978 y sus respectivas reformas. Ley Orgnico 2/1982. Ley 7/1988. 25 El Parlamento espaol se integra por dos cmaras: Congreso de los Diputados y Senado. 26 La independencia se manifiesta en la exclusividad del Tribunal de Cuentas para establecer su gobierno y rgimen interior as como el personal a su servicio, elaboracin de su propio presupuesto, y en general ejercer sus funciones con plena independencia y sometido al ordenamiento jurdico.
24 23

23

dependencia ha sido entendida como un mecanismo de colaboracin con las Cortes Generales en la fiscalizacin de la Gestin econmico-financiera del Estado, especficamente en el examen y comprobacin de la Cuenta General, ms all de una dependencia orgnica. B. Funciones. La Constitucin y la LOTC establecen que corresponde al Tribunal de Cuentas realizar la funcin fiscalizadora y la funcin jurisdiccional (art. 136 Constitucin, arts. 1 y 2 LOTC). Sin embargo, para algunos autores, el Tribunal de Cuentas puede realizar la funcin asesora27. El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico. Tiene jurisdiccin en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los rganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autnomas puedan prever sus Estatutos. Es decir, que en el Estado espaol existen el Tribunal de Cuentas y los rganos de control externo de las Comunidades Autnomas para la fiscalizacin de los recursos pblicos. La LOTC establece de forma taxativa los rganos con capacidad de iniciativa de fiscalizacin. En ese sentido, corresponde al propio Tribunal de Cuentas, a las Cortes Generales, y en su mbito, a las Asambleas Legislativas u otros rganos respectivos anlogos que se constituyan en las Comunidades Autnomas (art. 45). Cabe sealar entonces, que el Tribunal de Cuentas puede ejercer su funcin fiscalizadora de oficio o a solicitud de los rganos expresamente facultados para ello. Corresponde al Tribunal de Cuentas de forma exclusiva la realizacin de la funcin fiscalizadora. ste no puede delegarla, es decir, que no existe la posibilidad de contratar firmas privadas. La funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas es externa, permanente y consuntiva. La LOTC y la LFTC no sealan expresamente que la funcin fiscalizadora se realiza a travs de la tcnica de la auditora. La LFTC simplemente destaca que la funcin fiscalizadora se lleva a cabo mediante exmenes (art.31). Para realizar la funcin jurisdiccional, el Tribunal de Cuentas realiza el enjuiciamiento de la responsabilidad contable (art. 2 inciso b LOTC). La jurisdiccin contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena (art. 17 prrafo primero LOTC). El mbito de la jurisdiccin contable comprende los juicios de cuentas, los procedimientos de reintegro por alcance, y los expedientes de cancelacin de fianza (arts. 15 y 25 LOTC). El enjuiciamiento de la responsabilidad contable aparece regulado en los artculos 49-87 de la LFTC. Para lograr el ejercicio de sus funciones la LOTC seala, por un lado, que el Tribunal de Cuentas puede exigir la colaboracin de todas las entidades que integran el sector pblico, y por otro lado, la obligacin de stas en suministrarle informacin cuando as lo solicite el Tribunal en el ejercicio de su funcin fiscalizadora o jurisdiccional (art.6).

27

JIMNEZ RIUS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 406.

24

C. Objeto. La Constitucin y la LOTC sealan que el Tribunal de Cuentas como supremo rgano fiscalizador tiene como objeto de control de su actividad las cuentas, y la gestin econmica del Estado y del sector pblico (art. 136 inciso 1 Constitucin, art. 1 inciso 1 LOTC). Los sujetos objeto de control por parte del Tribunal de Cuentas son todos los que integran el sector pblico, as como personas fsicas o jurdicas que reciban subvenciones, crditos, avales u otras ayudas del sector pblico (art. 4 LOTC). Como se puede apreciar, el objeto de control en su mbito material y subjetivo en relacin a la actividad de control del Tribunal de Cuentas es amplio. El Tribunal de Cuentas tiene competencia sobre todo el sector pblico espaol y, en general sobre toda persona que administre o gestione recursos pblicos. D. Momento. La LOTC y la LFTC establecen que el Tribunal de Cuentas realiza sus funciones de forma consuntiva. En otras palabras, el control que realiza el Tribunal de Cuentas es posterior a la ejecucin del gasto pblico (art. 2 inciso a LOTC, art. 27 LFTC). No existe control a priori. E. Parmetros. La LOTC y la LFTC sealan los parmetros de actuacin del Tribunal de Cuentas. En tal sentido, se destaca la legalidad, eficiencia y economa (art. 9 LOTC, art. 27 LFTC). Todos ellos sern aplicables al examinar la actividad econmico-financiera del sector pblico en relacin a la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos (art. 27 LFTC). F. Resultados y Efectos. Los resultados y efectos de las actuaciones del Tribunal de Cuentas estn vinculados a las funciones que este rgano puede realizar. Cuando ejerce la funcin fiscalizadora, sta concluye mediante informes, memorias ordinarias o extraordinarias, y mociones o notas (art. 12 LOTC). La LOTC establece que stos tienen como destinatarios a las Cortes Generales, las Comunidades Autnomas o entidades que de ellas dependan, as como a la Asamblea Legislativa de la respectiva Comunidad. En ambos casos estos informes, memorias ordinarias o extraordinarias, y mociones o notas deben publicarse en el Boletn Oficial del Estado y en Boletn Oficial de la Comunidad. En estos documentos, el Tribunal har constar las infracciones, abusos o prcticas irregulares que haya observado, con indicacin de la responsabilidad en que, a su juicio se hubiere incurrido y de las medidas para exigirla (art. 12 inciso 2 LOTC). Por otro lado, el Tribunal debe presentar un Informe o memoria anual a las Cortes Generales. Dicho Informe debe contener el anlisis de la Cuenta General del Estado y de las dems del sector pblico, as como de la gestin econmica del Estado y del sector pblico, y una Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio econmico correspondiente (art. 13 LOTC). Este Informe o memoria anual contiene un mnimo de aspectos que expresamente le seala el artculo 13 de la LOTC. El Tribunal tambin debe enviar un Informe anualmente a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas que sirva para el control econmico y presupuestario de su actividad financiera.

25

En relacin con los efectos de estos resultados cabe destacar que la LOTC seala que el Tribunal propone las medidas necesarias para ser adoptadas en su caso, y mejorar la gestin econmica y financiera del sector pblico (art. 14 inciso 1). Ahora bien, cuando las medidas propuestas se refieren a la gestin econmico-financiera de las Comunidades Autnomas o entidades del sector pblico de ellas dependientes, la Asamblea Legislativa correspondiente, en el mbito de su competencia, enterada de la propuesta, dictar las disposiciones necesarias para su aplicacin (art. 14 inciso 2 LOTC). Por otro lado, los resultados de la funcin jurisdiccional son el establecimiento de responsabilidades a los funcionarios pblicos, absolvindolos o condenndolos, y en este caso, ejecutando coactivamente su decisin. Las decisiones del Tribunal de Cuentas en el mbito de la funcin jurisdiccional son recurribles en casacin y revisin ante el Tribunal Supremo (arts. 80-84 LFTC)28. 2.5. Mxico 2.5.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. Los principales rasgos distintivos del rgano de control externo en el Estado mexicano se reconocen en la Constitucin29 y en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (LFSF)30. El rgano aparece reconocido en la Constitucin como Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin31, ahora bien, la LFSF es quien lo denomina como Auditora Superior de la Federacin (ASF) (art. 3). La ASF es un rgano unipersonal compuesto por un titular denominado Auditor Superior de la Federacin quien dirige la institucin (art. 79 Constitucin, art. 68 LFSF), y es auxiliado en sus funciones por tres Auditores Especiales nombrados por el propio Auditor Superior de la Federacin (arts. 72, 74-76)32. Corresponde a la Cmara de los Diputados la eleccin del Auditor Superior de la Federacin, segn el procedimiento y requisitos que establecen la Constitucin y la LFSF (art. 79 Constitucin, arts. 69-73 LFSF). Corresponde a una Comisin parlamentaria la seleccin de una terna de candidatos que propone al Pleno de la Cmara de Diputados (art. 69 LFSF). Este procedimiento de seleccin se lleva a cabo a travs de una convocatoria pblica. En la convocatoria se establecen los requisitos y documentos que deben aportar los candidatos al cargo de Auditor Superior de la Federacin. Resultar designado el candidato que obtenga el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara (art. 68 LFSF). El artculo 79 y
Sobre ello puede verse la Sentencia del Tribunal Constitucional espaol de 16 de Noviembre de 1992. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 y sus respectivas reformas. 30 Ley de 2000 y sus respectivas reformas. 31 Esta institucin fue creada mediante una reforma constitucional en 1999. 32 Sobre la Auditoria Superior de la Federacin puede consultarse, entre otros: ACKERMAN, John M. Organismos Autnomos y Democracia. El Caso de Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM- Siglo XXI. Mxico, 2007. Pgs. 185-253; FIGUEROA NERI, Aime. La Auditora Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior en http://www.asf.gob.mx/pags/otros/250308/Aimee_doctocomp.PDF
29 28

26

95 de la Constitucin y el artculo 73 establecen los requisitos para ser Auditor Superior de la Federacin. Cabe destacar que se establecen una serie de requisitos tales como, la nacionalidad mexicana, la edad mnima (35 aos cumplidos), la buena reputacin, no haber sido condenado por un delito que afecte a sta, la residencia en el pas durante los dos aos anteriores al da de la designacin, experiencia profesional mnima de 5 aos en el control, manejo o fiscalizacin de recursos, tener ttulo profesional con antigedad mnima de 10 aos debidamente expedido, y no haber ocupado diversos cargos, entre ellos, la dirigencia de algn partido poltico, ni postulado a cargos de eleccin popular en los cuatros aos anteriores a la designacin. As mismo, la propia Constitucin y la LFSF sealan expresamente las causas de incompatibilidad en el ejercicio del cargo, destacando la prohibicin de formar parte de un partido poltico, desempear otro empleo, cargo o comisin, salvo los no remunerados en asociaciones cientficas, docentes, artsticas o de beneficencia (art. 79 Constitucin; art. 80 LFSF). En igual sentido, la Constitucin y la LFSF sealan expresamente las causas de remocin del cargo, correspondiendo sta a la Cmara, y mediante igual votacin requerida para su nombramiento (art. 79 Constitucin; art. 81 LFSF). Cabe destacar, pues, que el ordenamiento jurdico mexicano tiene expresamente sealado los requisitos de elegibilidad, las causas de incompatibilidad as como de remocin del cargo. Por su parte, la Constitucin y la LFSF establecen que el mandato del Auditor Superior de la Federacin es de 8 aos pudiendo ser nombrado nuevamente, una sola vez (art. 79 Constitucin; art. 71 LFSF). La Constitucin destaca que la Auditora Superior de la Federacin es una institucin de la Cmara de Diputados que sirve de apoyo a sta para la revisin de la Cuenta Pblica, y que tiene autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones en los trminos que disponga la ley (art. 79). La LFSF reafirma la idea de apoyo de la institucin a la Cmara de Diputados en la revisin de la Cuenta Pblica (art. 3). B. Funciones. La Constitucin establece la funcin fiscalizadora que corresponde realizar a la ASF (art. 79). Dicha funcin la ejerce por delegacin de la Cmara de Diputados. En tal sentido, la ASF es un rgano de apoyo a la Cmara en la revisin de la Cuenta Pblica y tiene a su cargo la fiscalizacin superior de sta (art. 3 LFSF). La LFSF destaca los objetivos de la funcin fiscalizadora sobre la revisin de la Cuenta Pblica y las distintas atribuciones de la ASF para lograrla (art. 14 y 16). As mismo, en relacin con otras funciones podemos sealar que de la redaccin de la LFSF se podra deducir algn tipo de funcin pedaggica (art. 16 XVIII, XIX). Ahora bien, es importante destacar que la Auditora Superior de la Federacin no realiza funciones jurisdiccionales. La LFSF no establece de forma expresa que las funciones que puede realizar la ASF en el examen y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica pueden ser activadas de forma oficiosa o a peticin de cualquier persona. Por su parte la

27

funcin fiscalizadora puede ser realizada por la propia ASF o por profesionales de auditora independientes (art. 24) a travs de la tcnica de auditora. En la LFSF no se hace mencin a las modalidades de auditorias. Para lograr el ejercicio de su funcin de fiscalizacin la LFSF seala, por un lado, la facultad de la ASF para acceder a cualquier informacin, y por otro lado, la obligacin de colaboracin de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como de los particulares que sean requeridos por la ASF para el suministro de cualquier informacin (arts. 21 y 22). C. Objeto. La Auditora Superior de la Federacin tiene como objeto de control la Cuenta Pblica (arts. 74 y 79 Constitucin, art. 3 LFSF). La LFSF define lo que se entiende por Cuenta Pblica. En tal sentido seala que es el Informe que los Poderes de la Unin y los entes pblicos federales rinden de manera consolidada a travs del Ejecutivo Federal a la Cmara sobre su gestin financiera, a efecto de comprobar que la recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos federales durante el ejercicio fiscal comprendido del 1 de Enero al 31 de Diciembre de cada ao, se ejerci en los trminos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios, y con base en los programas aprobados (art. 2 VIII). As mismo, se destacan los elementos que constituyen la Cuenta Pblica, tales como, los estados contables, financieros, presupuestarios, econmicos y programticos; la informacin que muestra el registro de las operaciones derivadas de la aplicacin de la Ley de ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federacin; los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la Hacienda Pblica Federal y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y aplicacin de los recursos; y el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unin y entes pblicos federales, adems de los estados detallados de la Deuda Pblica Federal (art. 7). Los sujetos objeto de control por parte de la ASF, segn la Constitucin y LFSF, son los Poderes de la Unin, los entes pblicos federales y las dems entidades fiscalizadas (municipios y los particulares) (arts. 79 Constitucin; art. 4 LFSF). Como se puede apreciar el objeto de control en su mbito material y subjetivo en relacin a la actividad de control de la Auditora Superior de la Federacin es bastante amplio y bien definido. La ASF tiene competencia sobre toda la Cuenta Pblica mexicana. D. Momento. La Constitucin y la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin sealan que el control que realiza la Auditora Superior de la Federacin es de forma externa y posterior a la gestin financiera (art. 79 Constitucin; art. 5 LFSF). E. Parmetros. La Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin establece los parmetros a los que debe sujetarse la actuacin de la Auditora Superior de la Federacin en el ejercicio de revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica. En tal sentido, se destacan la legalidad, eficiencia, eficacia y economa (art. 31).

28

F. Resultados y Efectos. Los resultados y efectos de las actuaciones de la Auditora Superior de la Federacin estn vinculados a las funciones que este rgano puede realizar. La ASF en su labor de apoyo a la Cmara de Diputados debe presentarle, segn la Constitucin, los informes que disponga la ley (art. 79). En ese sentido, la LFSF seala un Informe de Avance de Gestin Financiera, y un Informe del Resultado de la revisin de la Cuenta Pblica (arts. 2 IX, 10, 16, 17, 20, 31, 67 II y III). Los informes pueden sealar la existencia de irregularidades. En ese sentido, la Auditora Superior de la Federacin est facultada para determinar responsabilidades administrativas, civiles y promover ante autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades (art. 45-65 LFSF). Por ltimo, no hay que perder de vista que la ASF es un rgano de carcter tcnico que trabaja muy de cerca con el Parlamento y que sus informes derivados de su naturaleza tcnica sirven de base a los Diputados para ejercer el control poltico al Ejecutivo en materia presupuestaria. As mismo, el Parlamento vigila la actuacin de la Auditora Superior de la Federacin y puede ordenar la realizacin de Auditoras sobre la misma (art. 67 LFSF). 2.6. Nicaragua 2.6.1. Principales Rasgos Distintivos A. rgano Competente. Los principales rasgos distintivos del rgano de control externo en el Estado nicaragense se reconocen en la Constitucin33 y en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema de Control de la Administracin Pblica (LOCR)34. Este rgano se denomina Contralora General de la repblica (CGR) (art.154 Constitucin). La CGR es un rgano colegiado compuesto por cinco contralores propietarios y tres contralores suplentes (art. 154 Constitucin). Corresponde a la Asamblea Nacional la eleccin de los contralores propietarios y suplentes (art. 138. inciso 9 Constitucin). Estos contralores se eligen cuando se ha producido una vacante o cuando se ha agotado el perodo de mandato, que es de cinco aos. Los candidatos debern estar calificados para el cargo y su postulacin deber acompaarse de la documentacin que se solicite. Las calidades y condiciones profesionales deben ser un requisito a tener en cuenta en la eleccin (art.138 inc.9 Constitucin). En este sentido, los candidatos a miembros de la CGR sean propietarios o suplentes, deben ser personas que tengan probidad35 y capacidad36 para desempear el cargo de contralor. Asimismo, los candidatos no deben estar incursos en inhabilitaciones legales previstas por el ordenamiento y, en general, deben ser personas con titulacin acadmica, experiencia y capacidad profesional, tcnica, y que hayan
33 34

Constitucin de la Repblica de Nicaragua de 1987 y sus respectivas reformas. Decreto No 625 de 1981 y sus respectivas reformas. 35 Por probidad se entiende una conducta recta, honesta y tica (art.5 inciso d Ley de Probidad de los Servidores Pblicos). 36 La capacidad es aquella cualidad que significa que una persona es tcnica y legalmente idnea para desempear el cargo (art.5 inciso d Ley de Probidad de los Servidores Pblicos).

29

desarrollado o desarrollen alguna actividad relacionada al control de las cuentas pblicas. Las causas expresas de inelegibilidad que establece la Constitucin para ejercer el cargo de contralor propietario o suplente son el no tener vnculos de parentesco entre s, ni con el Presidente de la Repblica, ni con los Diputados Proponentes (art. 138 inciso 9). Por su parte, existe la situacin de impedimento como supuesto para la intervencin de los contralores suplentes37, entendindose como impedimento la imposibilidad de algn contralor propietario de conocer sobre un caso en materia de fiscalizacin con el cual tuvo alguna relacin antes de acceder a la CGR. En cuanto a la incompatibilidad, la Constitucin seala que los contralores propietarios y suplentes no deben ser miembros de las Juntas Directivas Nacionales, Departamentales y Municipales de partidos Polticos (art. 138 inc.9), y si lo fueran, debern cesar en sus funciones partidarias al ser electos. Asimismo los contralores no pueden obtener concesin alguna del Estado y no pueden actuar como apoderados o gestores de empresas pblicas o privadas en contrataciones de stas con el Estado (art. 130 Constitucin). Por su parte, el Presidente y Vicepresidente de la CGR sern elegidos por los miembros de sta, de entre ellos mismos, por mayora de votos y por el perodo de un ao, pudiendo ser reelectos (art.156 Constitucin). Asimismo, cabe la posibilidad de que un miembro sea presidente durante los cinco aos que dura su mandato siempre y cuando obtenga los votos necesarios para ir siendo reelegido. De la misma manera puede ocurrir con el Vicepresidente. En otras palabras, existe la posibilidad de reeleccin indefinida dentro de los cinco aos de mandato38. En cuanto a las destituciones de los miembros de la CGR, la Constitucin establece que corresponde a la Asamblea Nacional resolver sobre las destituciones de los miembros de la Contralora por las causas y procedimientos establecidos por la ley (art. 138 inc.11). Cabe destacar, que no existe en ley alguna de estas causas de destitucin. La Constitucin y la LOCGR reconocen explcitamente la independencia del rgano. ste goza de autonoma funcional y administrativa (art.156). La CGR como rgano de control externo de los bienes y recursos del Estado de Nicaragua no depende del Poder Ejecutivo, a quien fundamentalmente controla ni de ningn otro rgano del Estado, permitiendo de esta manera, que la actividad de control de la Contralora no se vea influenciada, interferida o perturbada por parte de otro rgano o institucin del Estado. B. Funciones. La Constitucin establece que corresponde a la CGR realizar la funcin fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado, y la funcin rectora del Sistema de Control de la Administracin Pblica. Asimismo la CGR realiza otras funciones tales como, la funcin asesora o pedaggica, y consultiva.

37 38

Artculo 1 del Manual de Procedimiento del Consejo Superior de la Contralora. Es importante destacar que la prctica del rgano ha conducido a la alternancia en la presidencia del Consejo Superior de la Contralora.

30

La CGR ejerce usualmente la funcin fiscalizadora cuando as lo solicitan los Diputados de la Asamblea Nacional, el Ministerio Pblico a travs del Fiscal General, los Jueces y Tribunales, y el ciudadano en general a travs de la denuncia ciudadana. Ahora bien, la regulacin no identifica expresamente los sujetos con capacidad para instar a la CGR a realizar una determinada fiscalizacin. La funcin fiscalizadora de la CGR se manifiesta en el control sucesivo sobre la gestin del Presupuesto General de la Repblica, y en el control, examen y evaluacin de la gestin administrativa y financiera de los entes pblicos, los subvencionados por el Estado y las empresas pblicas o privadas con participacin de capital pblico (arts.155 incisos 2 y 3 Constitucin). Por su parte, la LOCGR establece los mecanismos y tcnicas a travs de los cuales se realiza la funcin fiscalizadora destacando principalmente la tcnica de la auditoria como instrumento para realizar la fiscalizacin. La otra funcin esencial o bsica que la CGR realiza es la funcin rectora del sistema de control de la Administracin Pblica que se manifiesta en el establecimiento del sistema de control que de manera preventiva asegure el uso debido de los fondos gubernamentales (art. 155 inciso. 1 Constitucin). Esta funcin confiere a la CGR atribuciones para dictar y actualizar polticas, normas y procedimientos respecto a la auditora y contabilidad gubernamental, y al control interno de los recursos del Estado (art. 13 inciso 1 LOCGR). En este sentido, a travs de la funcin rectora, la CGR incide de manera directa en la configuracin del control previo sobre la utilizacin de los recursos pblicos y contribuye de este modo a la orientacin poltica general del Estado. Adems, partir de la Ley de Probidad de los Servidores Pblicos de 2002, la CGR ha ampliado el mbito de sus competencias incardinadas dentro de la funcin rectora del sistema de control de la Administracin Pblica al recibir atribuciones para aplicar disposiciones en materia de funcin pblica en general. Por ejemplo, el control de probidad de los servidores pblicos. La actividad asesora o pedaggica, y consultiva de la CGR se expresa de diversas maneras y, entre ellas, destacan las siguientes: emisin de recomendaciones a entidades y organismos (art. 10 inc. 13 LOCGR), la solicitud de las Alcaldas a la CGR para que realice trabajos sobre la evaluacin de su control interno, la facultad de la CGR para emitir Informe Previo sobre los proyectos normativos (art. 10 inc. 22), y la coordinacin con la instancia pertinente de capacitacin tcnica a los servidores de las Entidades y Organismos del Sector Pblico en las materias de que es responsable (art. 10 inc. 11 LOCGR). Para lograr el ejercicio de sus funciones la LOCGR seala, por un lado, la facultad de la CGR para acceder de manera irrestricta a la informacin, y por otro lado, la obligacin de colaboracin de las personas que manejan fondos pblicos. La CGR puede sancionar a aquellos que en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras se nieguen a colaborar (art. 80 y 164 LOCGR).

31

C. Objeto. La funcin fiscalizadora tiene como mbito de actuacin todo el sector pblico nicaragense y en general todas aquellas personas que gestionan o manejan fondos pblicos y como objeto de control los bienes y recursos del Estado. La funcin fiscalizadora que realiza la CGR tiene dos grandes objetos: el Presupuesto General de la Repblica (art.155 inciso 2 Constitucin) y los bienes y servicios del Estado (art. 154 Constitucin). En cuanto a los bienes y recursos del Estado, la CGR vela por su debida gestin administrativa y financiera, sean servidores pblicos o particulares quienes los administren (art. 155 inciso 3 Constitucin y 8 inciso 3 LOCGR). Todo ello incluye las contrataciones del Estado. Este objeto de control puede ser englobado entonces dentro de lo que se denomina actividad econmicofinanciera del Sector Pblico39. Los bienes y recursos son entendidos por lo tanto como la actividad econmico-financiera que el Estado de Nicaragua lleva a cabo para obtener fuentes de financiacin y para satisfacer las necesidades colectivas de todos los ciudadanos. Asimismo la funcin fiscalizadora de la CGR se ejerce sobre la Seguridad Social y en el conjunto de las instituciones del sistema financiero nacional tales como el Banco Central, el Instituto Nicaragense de Inversiones, almacenes generales de depsitos, y la bolsa de valores (arts. 4 y 32 LOCGR). Como se puede apreciar el objeto de control en su mbito material y subjetivo en relacin a la actividad de control de la CGR es bastante amplio. La CGR tiene competencia sobre todo el sector pblico nicaragense y, en general sobre todas las personas que administran o gestionan recursos pblicos. D. Momento. La LOCGR establece que la CGR realiza su control externo de forma posterior a la ejecucin del gasto. Solamente existe un supuesto en el cual el momento de actuacin de la Contralora es distinto al ya sealado. La Ley de Contrataciones del Estado (LCE) y su Reglamento (RLCE) introducen el nico supuesto de control previo que tiene la CGR. Este es el denominado recurso por nulidad que puede activarse ante la CGR cuando dentro de un proceso de contratacin, uno de los oferentes considera vulnerados sus derechos mediante la adjudicacin del contrato administrativo. Antes de la firma del contrato, la persona que se considera perjudicada puede solicitar la revisin del procedimiento de contratacin a la CGR. sta puede anular el acto de adjudicacin (arts. 118-112 LCE, arts. 161-168 RLCE). Por otro lado, la Constitucin y la LOCGR prevn un control preventivo que puede realizar la CGR, pero dentro de la funcin rectora (art. 155 inciso 1 Constitucin). E. Parmetros. La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica seala taxativamente los parmetros de actuacin de la Contralora General de
El sector pblico nicaragense se compone, segn el art.178 de la LOCGR, por los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral con sus dependencias, organismos adscritos o independientes, entes autnomos y gubernamentales, incluidas sus empresas; los gobiernos y consejos regionales autnomos, sus entidades y empresas; las municipalidades y sus empresas; las entidades creadas por la Ley como derecho pblico o de derecho privado con finalidad social o pblica en los que el Estado tenga participacin; los centros de educacin superior, universidades pblicas o privadas que reciban aportes del Estado.
39

32

la Repblica. En tal sentido se destaca la legalidad, la economa, eficiencia y eficacia de los fondos pblicos (art. 1 inciso b, art. 3 inciso 10 y arts. 43, 44 inciso 5 y 50). F. Resultados y Efectos. Los resultados de la fiscalizacin que realiza la CGR a travs de la auditoria concluyen mediante un informe, el cual sirve de base a las resoluciones en las que se determinan responsabilidades (administrativa, civil o presuncin de responsabilidad penal) (art. 121,136-138 LOCGR). Asimismo, los informes y las resoluciones pueden contener valoraciones, recomendaciones y establecimientos de los diversos tipos de responsabilidades. La LOCGR seala que de forma general corresponde a la CGR establecer estos tipos de responsabilidad, y aade que para los casos de responsabilidad administrativa ser competencia del Ministro de Estado o la autoridad nominadora de una entidad u organismo, de que depende el servidor pblico afectado, aplicar las sanciones (desde multas hasta la destitucin) (art. 171) establecidas por la CGR. Si el Ministro de Estado o la autoridad nominadora no lo hace en el plazo de 30 das corresponde a la CGR aplicarlas. Igualmente corresponde aplicarlas a la Contralora cuando el servidor pblico no tiene superior jerrquico (art.172). Asimismo, el resultado del ejercicio de la funcin fiscalizadora de los bienes y recursos del Estado que realiza la CGR puede ser una causa de destitucin a Concejales, Alcaldes y Vicealcaldes Municipales. El texto constitucional establece que pueden perder su cargo por haber sido declarado incurso de malos manejos de los fondos pblicos de la alcalda, segn resolucin de la CGR (art. 178 inc. g). La relevancia general de la funcin fiscalizadora se manifiesta tambin en la obligacin que establece la LOCGR a los responsables de una entidad u organismo a adoptar oportunamente las medidas correctivas sealadas en las recomendaciones formuladas por la CGR en los informes de auditoria, como necesarias para mejorar las operaciones de su entidad u organismo (art. 156 inc.7). Por ltimo, la Constitucin destaca que corresponde a la Asamblea Nacional la autorizacin para realizar auditoras a la Contralora General de la Repblica sobre su gestin (art. 156). 3. Cuadro Comparativo de los Modelos
Categoras Pases rgano Competente Funciones El Salvador Colegiado Chile Unipersonal Costa Rica Unipersonal Espaa Colegiado Mxico Unipersonal Nicaragua Colegiado

1.Fiscalizadora. 2.Jurisdiccional. 3. Rectora del

1.Fiscalizadora. 2.Jurisdiccional 3.Consultiva.

1.Fiscalizado ra 2.Rectora del Sistema de

1.Fiscalizadora. 2.Jurisdiccional. 3.Asesora o

1.Fiscalizadora. 2.Asesora o Pedaggica.

1.Fiscalizadora. 2.Rectora del Sistema de Control de la

33

Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica 4. Control de Legalidad. 5. Asesora o Pedaggica 6. Consultiva -Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

Fiscalizacin. 4.Asesoras o Pedaggica. 5.Control de Constitucionalidad y de Legalidad. 3.Consultiva. 4.Asesora o Pedaggica.

Pedaggica.

Administracin Pblica. 3. Asesora o Pedaggica. 4.Consultiva.

Objeto

-Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

-Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

-Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

-Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

-Actividad EconmicaFinanciera del Estado. -Sector Pblico. -Particulares

Momento

A Priori y A Posteriori. 1.Legalidad. 2.Eficiencia. 3.Economa. 4.Efectividad. 5.Transparencia de la Gestin.

A Priori y A Posteriori. La ley no seala expresamente los parmetros utilizados en la actividad de control de los fondos pblicos.

A Priori y A Posteriori. 1.Legalidad. 2.Eficiencia.

A Posteriori.

A Posteriori.

A Priori A Posteriori 1.Legalidad. 2.Eficiencia. 3.Economa. 4.Efectividad.

Parmetros

1.Legalidad. 2.Eficiencia. 3.Economa.

1.Legalidad. 2.Eficiencia. 3.Eficacia. 4.Economa

Resultados y Efectos

-Auditorias. -Establecimiento de Responsabilidad es Administrativas y Patrimoniales a los Funcionarios Pblicos. -Establecimiento de Responsabilidad es Patrimoniales a los Particulares. Indicios de ilcitos penales

-Resoluciones o Dictmenes. -Sentencias. Responsabilidades Administrativas y Civiles. Hechos delictuosos

-Auditoras

-Informes. -Memorias Ordinarias. -Memorias Extraordinarias. -Mociones. -Notas. Recomendacione s, establecimiento de responsabilidade s (civiles).

Responsabili dades Administrativ as y Civiles. -Sanciones: ordenar y recomendar suspensin temporal de servidores o su traslado a otro cargo; desobedienci a; prohibicin de ingreso a la administraci n pblica; cancelacin de credencial

-Informe de Avance de Gestin Financiera. -Informe del Resultado de la Revisin de la Cuenta Pblica. Informes sealan existencia de irregularidades Determina responsabilidad es administrativas, civiles y promueve el fincamiento de otras

-Informe de Auditora. Resolucin -Valoraciones, Recomendaciones Determinacin de Responsabilidad Administrativa, Civil, y Presuncin de Responsabilidad penal

34

de Regidor. Indicios penales

responsabilidad es ante autoridad competente.

4. Anlisis Comparativo de los Modelos En este apartado, a partir de las categoras definidas en cada modelo, se realizar un anlisis comparativo de ellos, que incluir los siguientes componentes: (a) Influencia del sistema poltico. (b) Sistema de transparencia. Y (c) sistema de pesos y contrapesos. a) Influencia del Sistema Poltico. La influencia del sistema poltico en los rganos de control externo de los fondos pblicos es un elemento comn a todos stos. Sin embargo, el grado de influencia depende en gran medida de la estructura del rgano diseada por el legislador, la independencia reconocida en el ordenamiento jurdico, y la voluntad poltica de no interferir en el ejercicio de las funciones del rgano. En los seis modelos estudiados la independencia aparece como un atributo comn a todos al margen de su configuracin. En ocasiones se determina claramente la independencia del rgano de control externo del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, en otras se seala como auxiliares del primero, y como colaboradores de ste en la tarea de controlar el gasto pblico. En este sentido, en el caso salvadoreo, se reconoce la independencia de la Corte de Cuentas en relacin al Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo. En Nicaragua la Contralora General de la Repblica tiene autonoma e independencia y est sometida nicamente a la Constitucin y las Leyes al igual que en el caso de la Contralora General de la Repblica de Chile. Por su parte, Costa Rica configura un rgano de control externo de los fondos pblicos como institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa, mientras que en el caso de Mxico se observa que la Auditora Superior de la Federacin es una institucin vinculada a la Cmara de Diputados y que acta como rgano de apoyo en la revisin de la Cuenta Pblica. Por ltimo, en el caso espaol el Tribunal de Cuentas del Reino se configura como una institucin que depende directamente de las Cortes Generales, segn la Constitucin y la Ley, situacin que debe entenderse en los trminos ya apuntados anteriormente en el apartado correspondiente a Espaa. A su vez, el grado de influencia poltica est tambin relacionado con el diseo estructural del modelo que sigue cada pas. Los modelos de organizacin unipersonal, tales como Chile, Costa Rica y Mxico, posiblemente tengan menor influencia poltica en el ejercicio de sus funciones, ya que este modelo suaviza el peso poltico-partidista en la eleccin por parte del Parlamento y posteriormente en el funcionamiento del rgano. Los grados de politizacin existentes en cada pas pueden tener menor influencia en este modelo que en el modelo colegiado, como es el caso de Nicaragua, El Salvador y Espaa, donde el riesgo de la lotizazzione40 se presenta con mayor facilidad y donde el
40

Expresin utilizada por la doctrina italiana que describe cmo a travs de la lotizazzione se pretende el reparto por cuotas entre los partidos principales, es decir, repartir por lotes los cargos cuya designacin

35

funcionamiento del rgano se ve en ocasiones bloqueado o perturbado por circunstancias externas de pugnas polticas que interfieren en su trabajo. Ahora bien, la adopcin de un modelo u otro del rgano de control externo radica en gran medida en la historia, tradicin, cultura y experiencia de cada Estado, as como en el desarrollo propio de sus instituciones (acervo jurdicopoltico). Ninguno de los modelos garantiza por s mismo la objetividad, eficacia, y profesionalidad que debe tener un rgano de control externo del dinero pblico. El nfasis en esta cuestin no debe ponerse en el modelo como tal sino en cmo se garantiza la independencia y la eficacia del rgano en cualquiera de los dos modelos. Ms all de la norma jurdica, se trata de una cuestin de voluntad poltica para configurar un rgano de control que sirva o no para controlar el dinero pblico.41 Por otra parte, independientemente del modelo colegiado o unipersonal es importante el establecimiento de ciertos elementos tales como, mayoras calificadas para la eleccin de sus miembros, requisitos expresos de elegibilidad (condiciones personales y profesionales), y causales de destitucin. La mayora calificada para elegir a los miembros del rgano de control externo es una tcnica jurdica cuyo objeto es buscar el consenso entre las distintas fuerzas polticas que tienen representacin parlamentaria42. Los requisitos expresos de elegibilidad permiten seleccionar a personas que poseen suficientes aptitudes y actitudes personales para el ejercicio del cargo. Por su parte, las causales de destitucin brindan seguridad a los miembros designados para el ejercicio de su cargo, y fortalecen la independencia de la institucin. En este sentido, el caso mexicano es un claro ejemplo de la adopcin de las medidas anteriormente dichas. Por su parte, Nicaragua a pesar de reconocer la mayora calificada en la eleccin de sus miembros, no seala los requisitos expresos de elegibilidad ni tampoco las causales de destitucin. Mientras que en El Salvador se observan algunos requisitos generales para su elegibilidad y destitucin, no as, el requisito de mayora calificada para la eleccin de sus miembros. La polarizacin poltica existente en El Salvador que se observa en algunos estudios43, la falta de mayora calificada para la eleccin de los miembros, y la carencia de armona entre el texto constitucional, la Ley de la Corte de Cuentas y el Reglamento Orgnico Funcional de la Corte en relacin, por ejemplo a la funcin fiscalizadora, pueden ser algunos factores que coadyuven a aumentar el grado de influencia poltica en el ejercicio de las funciones de la Corte de Cuentas.

corresponde al Parlamento. GARCIA PALACIOS, OMAR. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pgs. 99-108. 41 GARCIA PALACIOS, OMAR. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pgs. 99-108. 42 dem. Nota Anterior. 43 FUNDACIN SALVADOREA PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL (FUSADES). Las Instituciones Democrticas en el Salvador: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. San Salvador, El Salvador. 2005. Pgs. 23-36.

36

En tal sentido, en cuanto a la falta de armona normativa, resulta importante destacar que la Constitucin atribuye la realizacin de la funcin fiscalizadora a la Corte de Cuentas (art.195), en igual forma lo hace la Ley de la Corte (art.5), sin embargo, el Reglamento Orgnico Funcional distorsiona estos mandatos al sealar que la aprobacin, y la direccin en la ejecucin de planes y programas para la fiscalizacin de la gestin pblica es competencia de la presidencia (art.3), entendida sta como el Presidente de la Corte de Cuentas (art.11). No hay que perder de vista que la Constitucin disea un modelo colegiado, por tanto las decisiones en relacin al ejercicio de las funciones y sus resultados deben ser tomadas por los tres miembros que integran el rgano. En otras palabras, la funcin fiscalizadora que realiza la Corte de Cuentas es competencia de los tres miembros, y no de uno de ellos44. Por otro lado, cuando se adopta un rgano de composicin colegiada conviene dejar en manos de los propios miembros del rgano la eleccin del Presidente. Este es un elemento que fortalece la independencia y puede ayudar a disminuir la influencia poltica. En los modelos observados se puede destacar que Nicaragua y Espaa como rganos colegiados siguen esa lgica, mientras que El Salvador determina desde la propia redaccin constitucional la eleccin del Presidente de la Corte de Cuentas. En otras palabras, la Asamblea Legislativa elige al Presidente de la Corte. Este elemento adems de los ya anteriormente sealados en los prrafos anteriores favorecen las posibilidades de influencia poltica en el rgano. La influencia poltica en los rganos de control externo tambin radica en gran medida en la duracin del mandato de los miembros y en sus posibilidades o no de reeleccin. En relacin a los modelos estudiados se puede observar que existen mandatos largos con posibilidades de reeleccin indefinida (Costa Rica), mandatos largos con posibilidades de reeleccin por una sola vez (Mxico), mandatos largos con imposibilidad de reelegirse para el periodo siguiente (Chile), mandatos largos sin reeleccin (Espaa), mandatos menos largos con reeleccin (Nicaragua), y mandatos cortos con reeleccin (El Salvador). El establecimiento de un mandato largo y no reelegible para los miembros de los rganos de control externo es un factor positivo para este tipo de instituciones, ya que refuerza el ejercicio independiente de la funcin de control, contribuye a evitar perturbaciones e interferencias polticas y brinda estabilidad y solidez al funcionamiento45. Por ltimo, la influencia poltica en los rganos de control externo puede ser mayor cuando a los mismos no se les asignan los suficientes recursos financieros que les permitan tener a su disposicin un determinado capital
Esta situacin ya ha sido apuntada con anterioridad. Ver la memoria elaborada por FUSADES en relacin a la primera mesa redonda sobre Reforma Institucional y Control de los Fondos Pblicos del estudio las Instituciones Democrticas en El Salvador: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Sin embargo, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha entendido que dentro de la independencia que goza el rgano es factible el atribuirle de forma exclusiva las competencias en materia de fiscalizacin al Presidente de la Corte, y no a todos los miembros de sta. Ver Sentencia de 16 de Julio de 2002 sobre los procesos constitucionales 11-97/12-97/1-99. 45 GARCIA PALACIOS, OMAR. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pgs. 115-117.
44

37

humano y medios materiales.46 En otras palabras, la carencia de recursos financieros puede ser un instrumento de chantaje poltico por parte del Ejecutivo a quien fundamentalmente controlan, y del Parlamento quien aprueba los recursos y elige a los miembros que integran el rgano. b) Sistema de Transparencia. Kaufmann ha sealado que la transparencia de los gobiernos es un elemento que incide drsticamente en los niveles de democracia y gobernabilidad47. El sistema de transparencia que configura cada pas toma en cuenta una serie de elementos que fundamentalmente encuentran sustento en regulaciones jurdicas. En otras palabras, la transparencia implica el establecimiento de reglas claras, participacin ciudadana, rendicin de cuentas, y acceso a la informacin. Por reglas claras se entiende la existencia de marcos jurdicos precisos que establezcan el actuar de los funcionarios pblicos, evitando la arbitrariedad de los mismos. Por su parte, la participacin ciudadana se suele entender como el derecho que tiene todo ciudadano de forma individual o colectiva de involucrarse en la toma de decisiones, gestin y diseo de las polticas pblicas en los diferentes niveles de la administracin territorial y en las distintas instituciones pblicas, con el propsito de fortalecer la libertad, y la democracia participativa y representativa establecidas en los instrumentos jurdicos48. A su vez, la rendicin de cuentas es un concepto que involucra el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de divulgar todos los datos necesarios, as como el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder49. En otras palabras, la rendicin de cuentas conlleva el derecho de los ciudadanos a ser informados por la actuacin de los funcionarios por un lado, y la responsabilidad de stos de brindar la informacin y justificar su actuacin por otro lado. Por ltimo, el acceso a la informacin pblica se concibe como un derecho que consiste en el reconocimiento formal de la aptitud de toda persona de buscar, requerir y recibir informacin pblica certera sobre una variada clase de cuestiones que se encuentran en todo tipo de archivos gubernamentales, y que se refiere a la actividad funcional de los distintos poderes del Estado y/o aquellos entes pblicos, privados o mixtos donde existan intereses pblicos50. En otras palabras, el derecho de acceso a la informacin pblica es la facultad que tienen las personas de solicitar y recibir de la Administracin Pblica todo
dem. Nota anterior. Pg. 89. Cortes reprobadas en acceso a la informacin. La Prensa Grfica, El Salvador, Diciembre de 2007. En igual sentido, del mismo autor ver: Corrupcin y reforma institucional: el poder de la evidencia emprica en http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/poderdeevidencia.pdf 48 HERNNDEZ, Maria Helena; ULLOA, Chantal; GARCA, Omar. Gua de Presupuesto Municipal Participativo con Enfoque de Gnero para el Municipio de San Francisco Libre. Instituto de Gestin y Estudios Sociales (INGES). Managua, Nicaragua 2007 en http://ecentro.uca.edu.ni/pd/omargp
47 46

SCHEDLER, Andreas. Qu es la rendicin de cuentas? en http://www.ifai.org.mx/publicaciones/cuadernillo3.pdf 50 Pierine, Alicia; Lorences, Valentn. Derecho de Acceso a la Informacin. Editorial Universidad. Buenos Aires, 1999, citado por PINEDA QUINTEROS, Uriel. El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica y el Habeas Data en Nicaragua. Monografa dirigida por el Dr. Omar Garca Palacios, para optar a la Licenciatura de Derecho, por la Universidad Centroamericana. UCA. Managua, Nicaragua. 2007.

49

38

tipo de informacin en poder del Estado de manera oportuna sin importar con qu fin la requiera la persona. Dicho derecho tendr como nica restriccin, la suspensin del mismo debidamente fundado. En relacin a los modelos estudiados, se puede observar que el sistema de transparencia que disea cada pas es muy variado. En algunos casos existen normas especficas que regulan este tema, en otros, la legislacin es bastante dispersa. Por ejemplo, Mxico y Chile tienen leyes especficas que regulan la transparencia y el acceso a la informacin pblica (Mxico: Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental de 2002. Chile: Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado de 2007). Nicaragua tiene una ley que regula el acceso a la informacin pblica (Ley de Acceso a la Informacin Pblica de 2007). Por su parte, en el caso de El Salvador, Espaa y Costa Rica se observa que en los dos primeros no existe una Ley de acceso a la informacin pblica, y en el ltimo, existe un proyecto de ley en trmite parlamentario denominado Ley de Acceso a la Informacin para la Transparencia en la Gestin Pblica. Sin embargo, en este ltimo caso, existe un elemento bastante interesante a destacar como es la regulacin constitucional que obliga a la Administracin Pblica costarricense a evaluar sus resultados y a rendir cuentas51. En relacin a la participacin ciudadana, se puede observar que existen pases que contemplan la existencia de una norma especfica que regula el tema y en otros este elemento est disperso en la legislacin. Nicaragua tiene una Ley de Participacin Ciudadana de 200352. Por su parte, Mxico no tiene una nica ley de participacin ciudadana. Cada Estado que integra la Unin tiene su propia Ley de Participacin Ciudadana (por ejemplo, la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal de 2004). En el caso de Costa Rica, El Salvador y Espaa la legislacin es dispersa. En el caso de Chile puede observarse que existe un proyecto de ley en trmite parlamentario denominado Ley sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica. El sistema de transparencia en cada pas, anteriormente sealado, tambin incluye aspectos relacionados con el rgano de control externo de los fondos pblicos tales como los principios bsicos de independencia que como ya se han venido mencionando en el trabajo estn referidos a la existencia de un marco constitucional, legal y reglamentario apropiado y eficaz, as como de disposiciones para la aplicacin de dicho marco; la independencia de la autoridad superior y miembros de los rganos de control externo, incluyendo la seguridad en el cargo y la inmunidad legal en el cumplimiento normal de sus obligaciones; un mandato suficientemente amplio y facultades plenamente
51

La Administracin Pblica en sentido amplio, estar sometida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicin de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas. (art. 11 Constitucin Poltica de Costa Rica). 52 Sobre la regulacin jurdica de la participacin ciudadana en Nicaragua puede consultarse, entre otros: GARCA PALACIOS, Omar. Fundamentos Tericos y Regulacin Jurdica de la Participacin Ciudadana en Nicaragua. Instituto de Gestin y Estudios Sociales (INGES). Managua, 2008 en http://ecentro.uca.edu.ni/pd/omargp

39

discrecionales en el cumplimiento de las funciones de los rganos de control externo; autonoma financiera, gerencial y administrativa, y disponibilidad de recursos humanos, materiales y econmicos apropiados. Asimismo, estos principios bsicos de independencia se refieren al acceso irrestricto a la informacin, el derecho y la obligacin de informar los resultados de la auditora, la libertad de decidir sobre el contenido y el momento de sus informes, y sobre su publicacin y divulgacin, as como la existencia de mecanismos eficaces de seguimiento de las recomendaciones y sanciones de los rganos de control externo. En relacin a estos ltimos aspectos, se puede destacar que los modelos de control externo estudiados los incorporan en sus respectivas regulaciones jurdicas. Posiblemente, el elemento que menos integran en sus ordenamientos est referido a la existencia de mecanismos eficaces de seguimiento de las recomendaciones y sanciones de los rganos de control externo. Por ejemplo, en el caso salvadoreo algunos estudios y la doctrina han advertido de la falta de ste elemento53. En igual sentido, en relacin al modelo salvadoreo, se advierte la falta de informacin sobre el resultado de las auditoras, es decir, la falta de publicidad en los informes de fiscalizacin. Por ltimo, en relacin al sistema de transparencia se puede concluir sealando que la principal contribucin en la lucha contra la corrupcin por parte de los rganos de control externo es la mejora de la transparencia y la responsabilidad generales, apoyando actividades y salvaguardas que limiten la oportunidad de cometer actos de corrupcin y creando un clima de buen gobierno54. Los rganos de control externo son un instrumento esencial para luchar contra la corrupcin de las Administraciones Pblicas. Los rganos de control externo pueden ofrecer una garanta cualificada de que el dinero de los contribuyentes se gasta eficaz y eficientemente, de acuerdo con las leyes de presupuestos y las polticas establecidas por el Parlamento. Juegan un papel fundamental en la auditora de las cuentas, de las operaciones de las Administraciones Pblicas y de la rendicin de cuentas pblicas55. c) Sistema de Pesos y Contrapesos. En este apartado se estudia la relacin que tienen los rganos de control externo en cada pas con otros rganos e instituciones del Estado, fundamentalmente con el Poder Legislativo, Ejecutivo, y Ministerio Pblico. Las relaciones de los rganos de control externo con el Poder Legislativo, Ejecutivo, y Ministerio Pblico en los modelos estudiados se manifiestan de
Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES). La Legislacin salvadorea en materia de control de fondos pblicos. Primera parte. Boletn de Estudios Legales. No. 65. Mayo de 2006. Pgs. 9-12; Las Instituciones Democrticas en El Salvador Op. Cit. Pgs. 59 y 60; ARTIGA-GONZLEZ, lvaro. Gobernabilidad y Democracia en El Salvador. UCA Editores-PNUD. San Salvador, El Salvador, 2007. Pgs. 366-375. 54 Foro Global sobre la Lucha contra la Corrupcin y la salvaguarda de la Integridad. 2001. 55 dem. Nota anterior.
53

40

diversas formas. Dependen fundamentalmente del diseo institucional de los rganos, es decir, de la visin que se tenga sobre stos. En igual sentido, las funciones que puedan realizar y los efectos derivados de stas determinan su marco de relaciones con los Poderes e Instituciones que en este apartado se analizan. En el caso de Mxico, las regulaciones jurdicas disean una Auditora Superior de la Federacin con unas relaciones muy cercanas al Poder Legislativo. La Cmara de Diputados elige al Auditor Superior de la Federacin y puede removerlo del cargo sobre la base de causales expresamente sealadas. La institucin de control depende de la Cmara de Diputados y acta por delegacin de sta en la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica. Goza de plena independencia. Por su parte, la Cmara de Diputados vigila la actuacin del rgano de control externo y puede solicitar la realizacin de auditora sobre ste. La Auditora Superior de la Federacin debe rendir Informes a la Cmara de Diputados. Por otro lado, en cuanto a la relacin de la Auditora Superior de la Federacin con el Poder Ejecutivo, se puede sealar que el ordenamiento jurdico no hace referencia a sta. Escasamente se puede ver algn tipo de relacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que pertenece al Ejecutivo. En cuanto a la relacin con el Ministerio Pblico se puede destacar que las regulaciones jurdicas configuran a la Auditora Superior de la Federacin como una institucin que coadyuva con ste en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. Asimismo el rgano de control externo tiene capacidad para presentar denuncias y querellas penales a que haya lugar, y promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades. Por su parte, Costa Rica disea una Contralora General de la Repblica como institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia superior de la Hacienda Pblica. Esta institucin tiene absoluta independencia. La Asamblea Legislativa nombra al Contralor, puede destituirlo, y ste responde ante la misma por el cumplimiento de sus funciones. La Contralora General de la Repblica est obligada a informar de su trabajo a la Asamblea Legislativa de forma anual o cuando sta lo solicite. En cuanto a la relacin de la Contralora General de la Repblica con el Poder Ejecutivo, se puede destacar que sta se manifiesta especficamente en su incidencia en la configuracin de la Auditora Interna, en las recomendaciones de carcter vinculante que deben acatar los funcionarios del Ejecutivo, as como en el cumplimiento de las responsabilidades impuestas por la Contralora. La relacin con el Ministerio Pblico no queda especficamente definida en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica. Sin embargo, merece la pena destacar que la Ley otorga legitimacin procesal a la Contralora en los juicios en que se encuentre involucrada la Hacienda Pblica o en aquellos que versen sobre actos o dictmenes de sta, o sobre actos de la administracin

41

activa ordenados o recomendados por la Contralora. En cualquiera de los casos la legislacin deja a opcin de la Contralora intervenir o no en los juicios. Por otro lado, en el caso espaol se disea un Tribunal de Cuentas del Reino que depende directamente de las Cortes Generales, segn la Constitucin y la Ley, situacin que debe entenderse en los trminos ya apuntados anteriormente en el apartado correspondiente a Espaa. Es una institucin que goza de independencia. Las Cortes Generales (Cmara de Diputados y Senado) eligen a los Consejeros de Cuentas y pueden removerlos sobre causales expresamente sealadas. El Tribunal debe rendir informes a las Cortes Generales. En cuanto a la relacin del Tribunal de Cuentas con el Poder Ejecutivo, se puede sealar que sta se manifiesta en la funcin de fiscalizacin del control interno que realiza el Tribunal. Por su parte, la relacin con el Ministerio Pblico se manifiesta en la existencia de un fiscal y de abogados fiscales que dependen del Fiscal General del Estado, dentro del Tribunal. Estos funcionarios participan en los procesos de enjuiciamiento contable que realiza el Tribunal. En el caso de Chile, el ordenamiento jurdico disea una Contralora General de la Repblica. La relacin con la Asamblea Legislativa (Cmara de Diputados y Senado) y con el Poder Ejecutivo es un tanto diferente de los modelos ya descritos. El Contralor General de la Repblica lo nombra el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado, lo puede remover el Presidente de la Repblica y el Senado mediante causas expresas de remocin. La Cmara de Diputados le puede solicitar que ejerza su funcin fiscalizadora. La Contralora debe dar prioridad a dicha solicitud. Por otro lado, la Contralora tiene la obligacin de remitir Informes Anuales al Presidente de la Repblica y al Congreso Nacional (Cmara y Senado). En cuanto a la relacin de la Contralora General de la Repblica con el Ministerio Pblico, el ordenamiento jurdico establece que cuando en el ejercicio de la funcin fiscalizadora, la Contralora presuma la existencia de hechos delictuosos debe dar cuenta a la justicia ordinaria. El contralor est facultado para proceder judicialmente o para hacerse parte en procesos judiciales, por intermedio de otros organismos, y de forma directa, representado por el fiscal. En relacin al modelo nicaragense, se puede sealar que el ordenamiento jurdico disea una Contralora General de la Repblica de composicin colegiada y que goza de independencia y autonoma funcional y administrativa, sometida solamente a la Constitucin y a las leyes. Las relaciones de la Contralora con el Poder Legislativo y el Ejecutivo se manifiestan de diversas formas. La Asamblea Nacional elige a los Contralores (Miembros del Consejo Superior de la Contralora). La iniciativa de propuestas a miembros de la institucin es competencia del Poder Ejecutivo y de los Diputados de la Asamblea Nacional, en consulta con asociaciones civiles pertinentes. La Asamblea puede destituir a los Contralores, de conformidad con las causas y procedimientos

42

establecidos en la ley (en la actualidad no existe ninguna ley que regule dicha situacin). La Contralora General de la Repblica debe informar de su gestin a la Asamblea de forma Anual o cuando sta lo solicite. As mismo, existe la obligacin de la Contralora de enviar a la Asamblea informes sobre la ejecucin del Presupuesto General de la Repblica. Por ltimo, la Asamblea puede ordenar la prctica de auditora sobre la gestin de la Contralora. La relacin con el Ejecutivo tambin se manifiesta en la incidencia que tiene la Contralora General de la Repblica como Organismo Rector del Sistema de Control de la Administracin Pblica en la configuracin del control interno, en las recomendaciones que deben acatar los funcionarios del Ejecutivo, as como en el cumplimiento de las responsabilidades impuestas por la Contralora. En cuanto a la relacin con el Ministerio Pblico, se puede sealar que el ordenamiento jurdico obliga a la Contralora a remitir sus investigaciones al Ministerio Pblico cuando de stas se derive la presuncin de responsabilidad penal. De no hacerlo, la Contralora puede ser acusada como encubridora de la comisin de un delito. Por ltimo, en El Salvador el ordenamiento jurdico disea un modelo de Corte de Cuentas independiente del Poder Ejecutivo y Legislativo. La independencia de la Corte se manifiesta en el mbito funcional, administrativo y presupuestario. No obstante, existen relaciones con el Poder Legislativo y con el Poder Ejecutivo. La Asamblea Legislativa nombra a los miembros de la Corte56. Puede destituirlos solamente mediante causa justa legalmente comprobada. La Corte tiene la obligacin de informar los resultados de las auditoras al Presidente de la Repblica y a la Asamblea Legislativa. As mismo, debe informar anualmente sobre sus labores a la Asamblea Legislativa o cuando esta lo requiera. Por ltimo, la Asamblea Legislativa puede ordenar la realizacin de auditoras sobre la Corte de Cuentas, una vez que sta le rinda el Informe Anual57. La relacin con el Ejecutivo tambin se manifiesta en la incidencia que tiene la Corte de Cuentas como Organismo Rector del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica en la configuracin del control interno, en las recomendaciones que deben acatar los funcionarios del Ejecutivo, as como en el cumplimiento de las responsabilidades impuestas por la Corte.
Sobre el ltimo nombramiento de los miembros de la Corte puede consultarse, entre otros: FUSADES cuestiona eleccin magistrados Corte de Cuentas del 16 de Mayo de 2008 en www.laprensagrafica.com 57 Sobre el tema se puede consultar: Fallo contra Asamblea $350,000 por contrato auditora del 18 de Junio de 2008. Y Cmara se alista a dar sentencia sobre recurso nulidad, Sigue discusin por fondos para auditar, Asamblea reformar ley arbitraje ras fallo que la condena del 19 de Junio de 2008; Asamblea libre de condena por no auditar contralora del 20 de Junio de 2008; Corte Cuentas amenaz diputados por auditora del 23 de Junio de 2008. Todas ellas de www.laprensagrafica.com ; Asamblea no pagar condena por negarse a auditar a la Corte del 19 de Junio de 2008 en www.elsalvador.com ; Asamblea incumpli primero el contrato para auditar cuentas del 30 de Junio de 2008 en www.elfaro.net . En igual sentido, puede verse el pronunciamiento de FUSADES y FESPAD en relacin al tema.
56

43

En cuanto a la relacin de la Corte de Cuentas con el Ministerio Pblico, el ordenamiento jurdico establece la necesidad de solicitar a la Fiscala General de la Repblica para que sta proceda en contra de funcionarios o empleados, y sus fiadores cuando existan faltantes de dinero, valores o bienes a cargo de dichos funcionarios o empleados. En igual sentido, el Presidente de la Corte de Cuentas debe comunicar al Fiscal General de la Repblica la existencia de posibles ilcitos penales. 5. Propuesta de mejoras para el fortalecimiento de la Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador El presente estudio del rgano de control externo de los fondos pblicos salvadoreos pone de manifiesto una serie de debilidades que no contribuyen a garantizar la independencia de la institucin sealada en la Constitucin y la Ley, y que afectan de esta manera el mecanismo de eleccin de los miembros, la organizacin y funcionamiento de la institucin, as como sus relaciones con las dems instituciones del Estado. Se considera que estas debilidades pueden mejorarse a travs de dos posibles escenarios que introduzcan reformas al marco jurdico regulatorio existente de la Corte de Cuentas. El primer escenario consiste en una reforma a la Constitucin que determine una nueva regulacin sobre el control externo de los fondos pblicos en el Estado salvadoreo, y el segundo escenario se plantea a partir de una reforma legal a la institucin de control externo. A continuacin se presentan las propuestas de mejoras para el fortalecimiento de la Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador desde los dos escenarios anteriormente sealados. 5.1. Mejoras a partir de una Reforma Constitucional La reforma constitucional debe recoger la existencia de dos rganos de control externo que realicen funciones diferentes, pero que estn vinculados entre s. A. rgano Competente. Se recomienda la creacin de dos rganos de control externo de los fondos pblicos del Estado salvadoreo. Por un lado, una Contralora General de la Repblica, y por otro lado, una Corte de Cuentas de la Repblica. La Constitucin debe expresamente sealar que la Contralora General de la Repblica y la Corte de Cuentas son dos instituciones independientes que colaboran entre s para el control efectivo de los fondos pblicos del Estado salvadoreo, y que estn sujetas nicamente a la Constitucin y la Ley. Debe recoger que esta independencia se manifiesta en diversos aspectos tales como su organizacin, administracin y recursos (funcional, administrativo, presupuestario)58. La Contralora General de la Repblica estara compuesta por un Contralor General, y un segundo denominado Subcontralor General. El Contralor y
58

En los mismos trminos que lo hace la Ley de la Corte de Cuentas vigente (art. 2).

44

Subcontralor sern electos por la Asamblea Legislativa a travs de una mayora calificada de por lo menos dos tercios del total de Diputados electos. Esta mayora calificada estara en concordancia con la eleccin parlamentaria de otros cargos que contempla la Constitucin, tales como, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art.186), Fiscal General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica y el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos (art.192). El proceso de eleccin del Contralor y Subcontralor por parte de la Asamblea Legislativa deber ser transparente y participativo. En este sentido, se recomienda que dentro del proceso de seleccin se brinde la oportunidad a la sociedad civil organizada para postular posibles candidatos a Contralor y Subcontralor. A manera de ejemplo puede verse la redaccin constitucional nicaragense que seala que la eleccin de ciertos cargos por la Asamblea se hace en consulta con asociaciones civiles pertinentes (art. 138 inc. 9). Se recomienda que la Constitucin incluya este tema y que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa lo desarrolle o lo haga la Ley que regule la Contralora General de la Repblica. Los candidatos a Contralor y Subcontralor deben reunir ciertos requisitos personales y profesionales para ser elegibles, as mismo, deben existir causales de inelegibilidad e incompatibilidades para el ejercicio del cargo y prohibiciones durante el cargo. Es aconsejable que las causales o requisitos de elegibilidad, los impedimentos y las incompatibilidades as como las prohibiciones estn expresamente sealadas en la Constitucin59, y retomadas en la Ley que desarrolle la Contralora General de la Repblica. En ese sentido, se recomienda, entre otras: - Los candidatos deben ser salvadoreos por nacimiento, mayores de 35 aos al momento de la eleccin. - Deben tener honradez y competencias notorias (Por ejemplo, no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao, y si se tratara de delitos vinculados al robo, fraude, falsificacin, trafico de influencias, y aquellos delitos que contempla la Convencin Americana de la lucha contra la corrupcin, y los que recoge el Cdigo Penal salvadoreo sobre estos temas, quedarn inhabilitados para el cargo, cualquiera que haya sido la pena). - Estar en pleno ejercicio de los derechos de ciudadano y haberlo estado seis aos anteriores a su eleccin. - Impedimentos por razones de parentesco. - No haber tenido ningn cargo de eleccin popular o de designacin tanto a nivel central como municipal, ni postulado a los cargos de eleccin popular en los ltimos cuatro aos antes de la eleccin. - No ser dirigente de algn partido poltico en los diferentes niveles de estructuras partidarias, ni haber tenido la dirigencia en los ltimos cuatro aos anteriores a la eleccin.

Debido a la extensin de los elementos que integran los puntos abordados (elegibilidad, inelegibilidad, incompatibilidades y prohibiciones) puede ser aconsejable considerar en la redaccin constitucional lo ms caractersticos de cada uno de los puntos y dejar que sea la Ley de la Contralora la que desarrolle cada detalle de los mismos. La Constitucin deber establecer la Reserva de Ley necesaria.

59

45

- Contar al momento de la eleccin con una experiencia profesional de cinco aos en el control, manejo o administracin de recursos, en trminos generales, contar con experiencia de cinco aos en fiscalizacin de recursos. - Tener una antigedad mnima al momento de la eleccin de diez aos, con ttulo profesional de contador pblico, licenciado en derecho, licenciado en economa, licenciado en administracin o cualquier otro ttulo profesional relacionado con las tareas de fiscalizacin que haya sido expedido por autoridad o institucin legalmente facultada para ello. Asimismo, el Contralor y Subcontralor durante el ejercicio del cargo tendrn prohibido: - Formar parte de partido poltico alguno. - Participar en actos polticos partidistas y hacer cualquier tipo de propaganda o promocin partidista. - Desempear otro empleo o cargo en el sector pblico, privado o social, con excepcin de los no remunerados en asociaciones cientficas, docentes, artsticas o de beneficencia. - Hacer del conocimiento de terceros o difundir de cualquier forma, la informacin confidencial o reservada que tenga bajo su custodia la Contralora para el ejercicio de sus funciones, la cual deber utilizarse slo para los fines correspondientes. Sobre los puntos antes sealados puede ser sugerente ver las regulaciones en el caso de Mxico y Espaa respectivamente (art. 79, 95 Constitucin; arts. 73 y 80 Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin; art. 30 Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas del Reino de Espaa). Se considera importante que el Contralor General y Subcontralor duren en el cargo por un perodo de siete aos y que no exista ninguna posibilidad de reeleccin. En otras palabras, se aconseja que la Constitucin recoja un mandato largo sin posibilidad de reeleccin alguna. A su vez, la Constitucin debe recoger que el Contralor y Subcontralor son inamovibles y que excepcionalmente cuando se incurre en ciertos supuestos expresamente sealados, estos funcionarios pueden cesar en su cargo. Este procedimiento debe estar regulado por el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa o por la Ley de la Contralora. Se recomienda la existencia de causales expresas de cese en el cargo. En ese sentido, se recomiendan entre otras: - Incurrir en los supuestos de prohibicin antes sealados. - La renuncia. - El fallecimiento. - Finalizacin del mandato. - Incapacidad, condena e inhabilitacin, declaradas por decisin judicial firme. - Utilizar en beneficio propio o de terceros la documentacin e informacin confidencial en los trminos que establezca la ley. - No cumplir con sus funciones, por ejemplo, dejar de instar a la Fiscala cuando exista indicios penales, no sancionar administrativamente

46

cuando haya que hacerlo, ausentarse de sus labores por ms de un tiempo determinado sin justificacin alguna, abstenerse de presentar el informe anual de gestin en los trminos que seale la Constitucin y la Ley sin causa justificada60, abstenerse de realizar trabajos de auditoras solicitados por los Diputados sin justificacin alguna, no colaborar con la Asamblea Legislativa cuando sta lo solicite. - Aceptar la injerencia de los partidos polticos en el ejercicio de sus funciones que implique la obstruccin en los trabajos de fiscalizacin o la parcialidad en los mismos. Esas son algunas razones que pueden dar lugar al cese del Contralor y Subcontralor por la Asamblea Legislativa. Es importante destacar que las causales de cese as como el procedimiento para aplicarlas deben estar expresamente regulados, todo ello en beneficio de garantizar la independencia del rgano. En relacin a las causas de cese pueden consultarse las regulaciones en el caso de Mxico, Espaa, respectivamente (art. 81 Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin; art. 36 Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas del Reino de Espaa)61. En cuanto a la Corte de Cuentas se recomienda que sta est integrada por dos Cmaras. Una Cmara de Primera Instancia y una Cmara de Segunda Instancia. La Constitucin debe recoger esta configuracin tal como lo hace actualmente. La Cmara de Primera Instancia estar integrada por el nmero de jueces que determine la Ley que regule la Corte de Cuentas. En relacin al nmero de Magistrados de Segunda Instancia se recomienda que sean cinco. Se sugiere que los Jueces de Primera Instancia sean nombrados por los Magistrados de Segunda Instancia, mediante procesos transparentes de seleccin basados en mritos y capacidades. Por ejemplo, puede tomarse como punto de referencia el proceso de seleccin de jueces del Poder Judicial en El Salvador. Los Jueces de Primera Instancia debern reunir iguales requisitos que los exigidos a los Jueces en El Salvador. Ahora bien, estos Jueces adems tendrn que tener conocimiento y experiencia en materia de control de fondos pblicos. En otras palabras, deben reunir requisitos personales y profesionales para ser elegibles. Los requisitos de elegibilidad, los impedimentos y las incompatibilidades, as como las prohibiciones expresas en el ejercicio de su cargo debern ser regulados por la Ley de la Corte de Cuentas. En relacin a los Magistrados de Segunda Instancia se sugiere que stos sean nombrados por la Asamblea Legislativa en iguales trminos que los ya sealados en relacin al Contralor y Subcontralor General de la Repblica, y que sean estos establecidos en la Constitucin. Se recomienda que la Asamblea elija a los cinco Magistrados para un periodo de siete aos sin
60

Disposicin semejante ya se encuentran de cierta forma en la Constitucin salvadorea vigente (art. 199). 61 Puede tambin verse lo que establece el art. 233 de la Constitucin de Guatemala.

47

posibilidad de reeleccin alguna, y que sean estos los que designen al Presidente de la Corte de Cuentas, mediante los Procedimientos que establezca la Ley. Los Magistrados debern reunir iguales requisitos que los exigidos para la eleccin de los Magistrados a la Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, estos Magistrados adems tendrn que tener conocimiento y experiencia en materia de control de fondos pblicos. Los Magistrados sern inamovibles y excepcionalmente podrn ser retirados de su cargo mediante causales expresamente sealadas por la Ley. Se sugiere tener presente las ya sealadas al Contralor y Subcontralor. Se considera que la existencia de una Corte de Cuentas con las funciones que ms adelante se determinarn (funcin jurisdiccional) no presenta dificultades con la redaccin actual del art.172 de la Constitucin en relacin al principio de unidad de jurisdiccin / monopolio de la jurisdiccin (potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado por el rgano Judicial) en la medida en que las decisiones jurisdiccionales de la Corte de Cuentas puedan ser susceptibles de control por tribunales integrantes del rgano Judicial, especficamente en materia de control de constitucionalidad por parte de la Sala de lo Constitucional, tal como lo ha puesto de manifiesto ese Tribunal en la Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos de amparo Nos. 11-97/12-97/1-99. Considerando VIII. Por otro lado, otro aspecto importante que fortalece la independencia de la Contralora General de la Repblica y de la Corte de Cuentas est relacionado con la formacin del personal al servicio de stas. Los rganos de control externo realizan funciones que exigen que su personal tenga una elevada calificacin profesional y tcnica, por ello, puede resultar interesante que la Contralora y la Corte de Cuentas pongan en marcha procesos de aprendizaje continuo en los que involucren a las asociaciones de auditores que existen en El Salvador, as como a las universidades sobre todas las materias que involucra el ejercicio del control externo. Estos procesos pueden ser a travs de cursos, seminarios y publicaciones. Asimismo se sugiere que la Contralora y la Corte constituyan canales eficaces de colaboracin entre rganos de control externo de diferentes pases en la formacin de los profesionales de la fiscalizacin y juicio de cuentas. Todos los aspectos anteriormente sealados pueden ser conducidos a travs de una unidad de formacin que tengan ambos rganos. A su vez, se recomienda, en el caso de la Contralora por ejemplo, la formacin de pequeos equipos multidisciplinares dentro del ente fiscalizador, as como mayor presencia de peritos en el trabajo fiscalizador, debido a la creciente complejidad de los procesos que son objeto de atencin de los auditores y con el fin de lograr auditorias de mayor calidad. Es muy difcil que la Contralora pueda dotarse de personal propio que responda a las necesidades de cada momento, de ah que por ejemplo, para realizar la auditora operativa no va a tener una plantilla con todos los profesionales que son necesarios para su diversidad de tareas. Por ello, la importancia de contratar auditores externos que realicen trabajos puntuales. El trabajo desarrollado por ellos ser muy til al ente fiscalizador siempre y cuando se adapte a lo exigido por ste y cumpla las normas y principios de auditora gubernamental.

48

Asimismo, para que sea un xito la contratacin de auditores externos, es necesario asegurar la independencia del auditor respecto de la entidad fiscalizada, su competencia tcnica y profesional, as como los objetivos y mtodos de trabajo deben coincidir con los fijados por el rgano fiscalizador, y las conclusiones a las que llegue deben basarse en pruebas suficientes, pertinentes y fiables.62 En cuanto a la seleccin del personal de la Contralora General de la Repblica y la Corte de Cuentas se recomendara hacerlo bajo criterios de mrito y capacidad. As como se les debe garantizar la estabilidad laboral, y no estar sujetos a cambios en la direccin superior de las dos instituciones. En sntesis, la capacidad profesional de las personas que componen las dos instituciones y su independencia resultan ser los elementos esenciales. Por ejemplo, la independencia de los auditores es un principio bsico para que los rganos de control externo puedan realizar adecuadamente las funciones que tienen encomendadas. La Contralora General de la Repblica y la Corte de Cuentas deben adoptar las medidas necesarias para poder garantizar que su personal realice su trabajo con profesionalidad e independencia. Sin independencia plena y sin personas con la preparacin no hay control fiable, y de esta manera los ciudadanos carecen de un instrumento vlido para saber si el dinero pblico se usa indebidamente. Todos los aspectos anteriormente sealados en relacin al personal al servicio de la Contralora General de la Repblica y de la Corte de Cuentas debern ser recogidos en la Ley que desarrolla el quehacer de ambas instituciones. B. Funciones. La Constitucin debe recoger que la Contralora General de la Repblica es el rgano que ejerce la funcin fiscalizadora de los fondos pblicos del Estado salvadoreo, as como la funcin Rectora del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica, la funcin asesora o pedaggica, y la funcin consultiva. En ese sentido, en cuanto a la funcin fiscalizadora, se recomienda que la redaccin constitucional seale que la Contralora ejerce esta funcin y que las diversas manifestaciones a travs de las cuales se puede ejercer dicha funcin (tal como lo hace la Constitucin actualmente en el art. 195), as como las tcnicas de cmo realizarlas por ejemplo, los tipos de auditoras63-, los
ARIAS, A. Resea de los VII Encuentros Tcnicos de rganos de Control Externo en Revista Partida Doble. Nm.130.2002 citado por JIMNEZ RIUS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 610. 63 Es importante destacar que la Ley de la Contralora debe definir los tipos de auditoras que recoja. Por ejemplo, en la actualidad el artculo 31 de la Ley de la Corte de Cuentas seala los tipos o clases de auditoras que puede realizar pero no define cada una de ellas. Simplemente seala que las auditoras sern financiera, operacional y examen especial dependiendo de su aplicacin a las materias que regula el artculo 30 de la Ley. El Manual de Auditora Gubernamental de 2006 emitido por la Corte de Cuentas define la Auditora Gubernamental y cada uno de los tipos o clases de auditoras a travs de las cuales se puede realizar sta y que a su vez seala la Ley de la Corte de Cuentas. En tal sentido, se sugiere que estos conceptos (Auditora Gubernamental - Auditora Financiera, Operacional o de Gestin, Examen Especial, Auditora Financiera Operacional o de Gestin conocida como Auditora Integral - ) sean definidos con claridad en la Ley de la Contralora.
62

49

procedimientos de activacin y los sujetos con capacidad para activarlas sean reguladas por Ley. Por ejemplo, la Constitucin puede decir que la Contralora fiscaliza la Hacienda Pblica salvadorea y la ejecucin del Presupuesto (tal como lo hace la Constitucin actualmente art. 195). En cuanto a la funcin Rectora del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica se recomienda que la misma se siga manteniendo en los trminos que establece la actual Ley de la Corte de Cuentas, es decir, la ley que regule la Contralora General de la Repblica recoger que sta es la responsable en el grado superior en relacin al desarrollo, normatividad y evaluacin del sistema. Por su parte, en cuanto a la funcin asesora o pedaggica, y consultiva se recomienda que stas sean recogidas por la ley de la Contralora en los trminos que actualmente las regula la Ley de la Corte de Cuentas. La funcin asesora o pedaggica, y la funcin consultiva sirven para formular recomendaciones que mejoren la administracin de los recursos pblicos, proporcionar asesora tcnica a las instituciones del sector pblico, y capacitar a los servidores pblicos en el manejo de los fondos pblicos64. Para lograr las funciones anteriormente sealadas se aconseja que la Constitucin recoja la obligacin de colaboracin de todos los sujetos susceptibles de fiscalizacin con la Contralora, as como el acceso irrestricto de sta a toda la informacin necesaria que requiera. Es aconsejable que la Ley que desarrolle la Contralora retome estos puntos y que establezca mecanismos de coercin a aquellos que se nieguen a colaborar con la Contralora General de la Repblica. En caso de que los sujetos se nieguen a colaborar en las tareas fiscalizadoras, se recomiendan utilizar mecanismos de coercin, ya que estos tienden a asegurar la normal ejecucin de la funcin fiscalizadora. Se puede decir entonces, que los mecanismos de coercin pueden ser considerados como una parte o un elemento de la funcin fiscalizadora, ya que estn orientados a evitar posibles obstrucciones65. Asimismo, pueden ser considerados como un elemento de la independencia del rgano de control externo66. Se pueden agrupar los mecanismos de coercin en tres grupos67: - Los mecanismos de coercin ms enrgicos son los que consisten en la imposicin de multas coercitivas con la posibilidad de deducir testimonio como delito de desobediencia a la autoridad en caso de negativa a colaborar. - Los mecanismos de carcter persuasivo consisten en la comunicacin al superior jerrquico del funcionario que se requiere por la falta de colaboracin con la Contralora.
64

Sobre estas funciones puede ser sugerente ver lo que establece la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica de Costa Rica en los arts. 29, 31, 57. 65 La obstruccin es ms que la pura negativa a la entrega de las cuentas, ya que se trata de un supuesto en el que el funcionario responsable pblico no se niega a colaborar, pero en la prctica no coopera. 66 JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. 67 dem. Nota Anterior.

50

Los mecanismos de coercin mixtos consiste en sancionar la obstruccin al ejercicio de la funcin fiscalizadora. La falta de colaboracin puede ser considerada como delito de desobediencia, siempre y cuando esta situacin sea regulada por la correspondiente norma penal.

Se puede decir entonces que con el fin de fomentar la colaboracin de los sujetos fiscalizados desde la perspectiva jurdica interesa por tanto el establecimiento de medidas concretas y efectivas que permitan llevar a cabo la funcin de fiscalizacin sin trabas ni obstculos. Por esta razn, es necesario dotar al rgano de control externo de medios de coercin, tal como los expuestos anteriormente. Se aconseja incluir en la legislacin correspondiente la obstruccin como un supuesto susceptible de generar la imposicin de medios de coaccin. En relacin a la Corte de Cuentas, se recomienda que sta ejerza la funcin jurisdiccional. La Constitucin debe recoger que la funcin jurisdiccional del control de las Cuentas Pblicas es competencia exclusiva de la Corte de Cuentas. Esta funcin es realizada a travs del juicio de cuentas. Cuando como consecuencia de la funcin fiscalizadora que realiza la Contralora se encuentren indicios de responsabilidad patrimonial, sta deber, en un plazo corto que determine la Ley de la Contralora y que lo retome la Ley de la Corte de Cuentas, poner en conocimiento a la Fiscala para que sta tambin en un plazo breve inicie el juicio de cuentas ante la Corte. Los Jueces de Primera Instancia conocern sobre el juicio de cuentas. La Ley deber regular todo el procedimiento a travs del cual se conduce el juicio de cuentas. Sobre la funcin jurisdiccional es importante que quede claramente delimitado el proceder de la Contralora, de la Fiscala y de la Corte de Cuentas en las leyes respectivas y que la Constitucin recalque la relacin de stas en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. C.Objeto. La necesidad de delimitar claramente el mbito material y subjetivo (objeto) fiscalizador de todo rgano de control externo se hace cada vez ms imprescindible ya que son innumerables los entes que no slo escapan del derecho administrativo sino tambin escapan al poder fiscalizador de estas instituciones de control. As muchas veces no se fiscalizan los rganos constitucionales, ni determinados entes prestadores de servicios pblicos, ni ciertas empresas pblicas, ni los entes locales, ni las universidades pblicas. Ningn rgano, institucin o entidad del Estado, as como ningn sujeto que administre fondos pblicos deben quedar exentos de un control que recae sobre el dinero de todos los ciudadanos. Por lo tanto, la delimitacin legal de los sujetos integrantes del sector pblico es fundamental, y en consecuencia del mbito fiscalizador de la Contralora, debido a la continua aparicin de nuevas figuras y entes pblicos (fundaciones, empresas pblicas, entes de derecho pblico, consorcios y otros entes) que intentando huir del derecho administrativo intentan escapar de los controles fiscalizadores.

51

La Constitucin debe recoger que el objeto de la fiscalizacin y control de la Contralora en el mbito material y subjetivo abarcan la Hacienda Pblica, la ejecucin del Presupuesto y en general, se extiende a cualquier sujeto (pblico, mixto, privado) que administre fondos pblicos. Se recomienda que la Ley de la Contralora desarrolle estos temas. La Contralora debera adoptar las medidas necesarias para poder fiscalizar y controlar todo tipo de ente que gestione fondos pblicos, con el fin de hacer llegar al ciudadano que los sectores pblicos con los que se relaciona, desde los hospitales hasta la universidad, estn sometidos a fiscalizacin. Por ello, es necesario que se perciba con claridad la existencia de un rgano de control que vela por la gestin pblica. Sobre la delimitacin del objeto de control puede ser sugerente la regulacin en el caso de Costa Rica (arts. 8 y 9 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica). En relacin a la Corte de Cuentas, es importante destacar que el objeto de control que realiza mediante la funcin jurisdiccional est referido a las cuentas pblicas, y que los sujetos susceptibles de control mediante un juicio sern todos aquellos que manejen recursos pblicos. D. Momento. Se recomienda que la Contralora General de la Repblica en el ejercicio de su funcin fiscalizadora realice el control externo durante o concurrente con la ejecucin del gasto (proceso de gestin) y posterior a la ejecucin de ste68. Asimismo, podr realizar control previo en el ejercicio de su funcin consultiva con el objetivo de formular recomendaciones para evitar irregularidades. La Constitucin deber recoger estos enunciados y la Ley de la Contralora desarrollarlos. Actualmente, el momento previo o preventivo y el posterior estn recogidos en la Constitucin (art. 195) y la Ley de la Corte de Cuentas (art. 4). En relacin con el momento concurrente de control del presupuesto puede ser sugerente tener presente la redaccin constitucional en el caso de la Contralora General de la Repblica de Nicaragua (art. 155 inc.2). En el caso de la Corte de Cuentas la funcin jurisdiccional se ejercer de forma posterior a la ejecucin del gasto, y una vez que la Contralora haya realizado su funcin fiscalizadora y encontrado indicios de responsabilidad patrimonial. E. Parmetros. Se considera que los parmetros actualmente contemplados en la Ley de la Corte de Cuentas cuando esta ejerce la funcin fiscalizadora son adecuados. En ese sentido, los parmetros de legalidad, eficiencia, economa, efectividad y transparencia de la gestin69 que contempla la Ley
En relacin al momento concurrente o durante la ejecucin del presupuesto en el caso salvadoreo es un elemento que ya ha sido propuesto con anterioridad por parte de LPEZ. Sobre el tema ver: LPEZ, Jaime. Hacia una Contralora General de la Repblica en http://www.scribd.com/doc/1044386/Haciauna-Contraloria-General-de-la-Republica este artculo fue originalmente publicado en la Revista Probidad Enero 2000. 69 En el derecho comparado existe legislaciones que han incorporado adems de los parmetros ya sealados (legalidad, eficiencia, eficacia/efectividad, economa y transparencia) otros, tales como, la
68

52

(arts. 5 inc. 3; 21 prrafo tercero) deben ser retomados por la Constitucin y desarrollados por la Ley de la Contralora. Se aconseja que estos parmetros sean definidos por la Ley70. En otras palabras, que no queden simplemente enumerados como existe en la actualidad. En relacin a la Corte de Cuentas se recomienda que la Ley establezca de forma precisa todo el procedimiento que conlleva un juicio de cuentas. El parmetro de objetividad y de respeto a las garantas del debido proceso deben ser los que guen la actuacin de la Corte de Cuentas. F. Resultados y Efectos. Las funciones que realice la Contralora General de la Repblica (fiscalizadora, Rectora del Sistema Nacional de Control y Auditora de la Gestin Pblica, asesora o pedaggica, y la funcin consultiva) tendrn unos resultados y efectos determinados. Es importante que la Constitucin y la Ley recojan y delimiten claramente los mismos. En tal sentido, los resultados de la funcin fiscalizadora pueden concluir con un informe. Deben existir diversos tipos de informes. El informe originado de una auditora en un caso particular, el informe sobre la gestin de la Hacienda Pblica que rinde el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (examen que hace la Contralora sobre ste), y el Informe de gestin de labores de la Contralora que debe rendir a la Asamblea Legislativa. En relacin a los efectos que se pueden generar de los informes sealados, se recomienda que en el caso de informes de auditorias en casos particulares, los efectos sean el establecimiento de responsabilidades administrativas que pueden generar sanciones como multas, e inclusive la posibilidad de sugerir la destitucin del cargo del funcionario que incurri en las mismas, as como el establecimiento de recomendaciones. stas debern ser de obligatorio cumplimiento con la posibilidad de sanciones para aquellos encargados de hacerlas cumplir, como es el caso de Costa Rica (art. 4 inciso e VIII; arts. 26, 29, y 67 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica). Es importante que la Ley de la Contralora defina lo que se entiende por responsabilidad administrativa y establezca las sanciones que se derivan de sta71, y que deje claro que el funcionario o empleado pblico al que se le ha establecido la responsabilidad administrativa siempre tendr a salvo su derecho de acudir a los rganos judiciales a travs de la Sala de lo
equidad y la ecologa. En ese sentido se puede consultar: GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pgs. 156-162. 70 Se puede tomar en cuenta las definiciones que hace el artculo 2 del Reglamento de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado de 1996 y sus reformas: Economa: La determinacin que en igualdad de condiciones de calidad, permita la obtencin de bienes y servicios. Eficiencia: La aplicacin ms conveniente de los recursos asignados para maximizar los resultados. Eficacia: El logro de los resultados de manera oportuna y guardando relacin con sus objetivos y metas. La eficacia suele tambin ser identificada como efectividad. As mismo, se puede ver la definicin de Transparencia que hace el Cdigo Municipal de 1986 y sus reformas en el artculo 125 A: Se entender por transparencia en la gestin municipal a las polticas y mecanismos que permiten el acceso pblico a la informacin sobre la administracin municipal. 71 Tal como lo hace la Ley de la Corte de Cuentas en la actualidad en el art. 54.

53

Contencioso Administrativo (control de legalidad) y la Sala de lo Constitucional (recurso de amparo), tal como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia en la Resolucin del 7 de Octubre de 1997 de la Sala de lo Contencioso Administrativo en el proceso No 75-S-97, e Interlocutoria del 22 de Junio de 2005 en el proceso No 174-S-2003-1; y Sentencia del 16 de Julio de 2002 de la Sala de lo Constitucional en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Asimismo, es conveniente que la Constitucin y la Ley (tal como se hace actualmente en el caso de la Corte de Cuentas cuando ejerce la funcin fiscalizadora) sigan destacando los destinatarios de estos informes: el Presidente de la Repblica, la Asamblea Legislativa, los superiores jerrquicos del funcionario o empleado pblico sancionado, as como el propio funcionario o empleado pblico que se le ha determinado la responsabilidad administrativa, y por supuesto los ciudadanos. La Ley debe tambin contener quien ser el responsable de aplicar la sancin. Puede ser la propia Contralora o el superior jerrquico del funcionario sancionado. Sobre este punto puede ser sugerente tomar en cuenta la regulacin en el caso de la Contralora General de la Repblica de Nicaragua en el sentido que si el superior jerrquico no aplica la sancin en un plazo de 30 das, y en los casos en que el funcionario no tiene superior jerrquico, la aplicacin en ambas situaciones corresponde directamente a la Contralora72. Por otro lado, en relacin con el informe sobre la gestin de la Hacienda Pblica que rinde el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (examen que hace la Contralora sobre ste), se recomienda que el examen que haga la Contralora concluya aprobando o rechazando el informe del Ejecutivo. Que sea un examen que aporte suficientes elementos cualitativos y cuantitativos sobre la Hacienda Pblica y por supuesto que se base en criterios tcnicos. En ese sentido, la informacin contenida en el informe de la Contralora permitir servir de apoyo a la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su control presupuestario sobre el Poder Ejecutivo. Se recomienda que la Ley de la Contralora regule el contenido del informe sobre la Hacienda Pblica y que dicho informe sea incluido como un apartado especfico del informe de gestin de labores. En ese sentido se sugiere que el informe contenga73: - Si los programas y su ejecucin se ajustan a los trminos y montos aprobados. - Si las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas. - El desempeo, eficiencia, eficacia, economa y transparencia en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto. - Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los trminos autorizados, y se aplicaron con la periodicidad y forma

72 73

GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pg. 175. En tal sentido, puede verse en el caso mexicano el art.14 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.

54

establecidas por las leyes y dems disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos. En forma posterior a la conclusin de los procesos correspondientes, el resultado de la gestin financiera del Estado y de todos los sujetos objeto de fiscalizacin. Si en la gestin financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y dems disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratacin de servicios, obra pblico, adquisiciones, arrendamientos, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y dems activos y recursos materiales. Si la recaudacin, administracin, manejo y aplicacin de los recursos, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que los sujetos fiscalizados celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daos o perjuicios en contra del Estado. Las responsabilidades a que haya lugar con sus correspondientes sanciones.

Ahora bien, en relacin al informe de gestin de labores, que la Contralora deber rendir anualmente a la Asamblea Legislativa, se recomienda que dicha obligacin se siga manteniendo en la Constitucin tal como existe actualmente en relacin a la Corte de Cuentas. La Ley de la Contralora deber regular el contenido del informe de gestin de labores, siendo un apartado de ste el informe sobre la Hacienda Pblica. Es importante destacar que la redaccin constitucional deber tambin recoger la facultad de la Asamblea Legislativa para auditar a la Contralora. Sobre este tema se recomienda que dicha facultad pueda ser ejercida en cualquier momento y no nicamente de forma anual y posterior a la presentacin del informe de gestin, tal como est regulado en la actualidad, en la Ley de la Corte de Cuentas (art.112). Todo informe debe satisfacer las exigencias mnimas establecidas en las regulaciones correspondientes. Es por ello, que se recomienda que la Ley de la Contralora defina esas exigencias. Por ejemplo, el informe de fiscalizacin a una institucin debera contener la verificacin de sus cuentas consolidadas, y un estudio de la eficiencia y eficacia de sus servicios sobre la base de indicadores, conociendo el costo, rendimiento y calidad de estos servicios. En otras palabras, el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, el anlisis de los costos y las proyecciones de futuro, as como la forma en que los mismos pueden afectar a los futuros presupuestos, la viabilidad y utilidad del organismo estudiado, y la percepcin que el usuario tiene de los servicios prestados74. Los informes deberan tener un plazo razonable para ser emitidos (lo ms corto posible), deberan ser publicados en la Gaceta correspondiente (Diario Oficial del Estado), en la pgina web de la institucin fiscalizadora, deberan poner de
TERMS i ANGLS, F. La diferencia de expectativas en los informes de fiscalizacin en. Revista de Auditora Pblica. Nm .9. Enero 1997. Pgs.. 35-38 citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 622.
74

55

manifiesto las incertidumbres que pudieran afectar negativamente a la situacin financiera y patrimonial de la entidad, y al cumplimiento de sus objetivos, la informacin contenida en ellos debera ser exacta, precisa, clara, accesible, sencilla y de estructura normalizada, los textos deberan tener un lenguaje comprensible para el ciudadano. Cabe recordar que el destinatario ltimo es el ciudadano. A su vez, los informes deberan concebirse como documentos que contengan informacin til, colaboradora, que busca mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica. Los informes deben generar un dilogo constructivo y eficaz entre la Asamblea, la Administracin Pblica, el rgano fiscalizador, y los ciudadanos. Los informes en el mbito parlamentario se deberan utilizar no slo para detectar el mal funcionamiento poltico, las deficiencias o los despilfarros, sino tambin para destacar la importancia del cumplimiento de las normas, de un lado, y de otro, para extraer decisiones y lograr actitudes con el fin de modificar normas existentes cuando las causas de las deficiencias o de los despilfarros estn en normas que deben ser cambiadas o modificadas75. Como ya se ha mencionado anteriormente, el destinatario de los informes de los rganos de control externo no es exclusivamente el Legislativo sino tambin los propios ciudadanos, que a travs de los mismos pueden ejercer el denominado control social, por ello, es imprescindible que el rgano fiscalizador deba prestar una especial atencin a la difusin correcta de los mismos. La informacin de dichos informes pertenecen a toda la sociedad, por lo tanto limitarla a unos cuantos no favorece al rgano fiscalizador, y tiene efectos negativos en la imagen pblica de la institucin, as como puede provocar una prdida de informacin interesante, o distorsionar la verdadera imagen y funcin de sta, lo que conduce a la falta de conocimiento de la inmensa mayora de los ciudadanos en relacin a la labor que realizan los rganos de control externo. El acceso a los informes de auditora es garanta de transparencia y un derecho de los ciudadanos. En ese sentido, la democracia solamente puede ser considerada como tal si existe una claridad informativa en todos los niveles. Los informes deben ir modificndose al ritmo de los cambios, y deben convertirse en motores de dicho cambio ya que el fin de los mismos es la mejora de la Administracin Pblica76. En otras palabras, los rganos de control externo son un elemento clave del sistema democrtico, se deben convertir en fuente informativa que detecte y seale incidencias, adems de construir aportando soluciones y siendo una herramienta eficaz y de perfeccionamiento de los servicios pblicos. No se debe olvidar que en un sistema democrtico es un derecho de los ciudadanos saber cmo se utilizan los fondos pblicos.

MUOZ LVAREZ, R. El futuro del Tribunal de Cuentas y los OCEX Encuentros: El Tribunal de Cuentas ante el nuevo siglo. Veinte aos de Ley Orgnica. Universidad Internacional Menndez Pelayo. Santander. 2002, citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 623. 76 TERMS i ANGLS, F. La diferencia de expectativas en los informes de fiscalizacin en. Revista de Auditora Pblica. Nm .9. Enero 1997. Pgs.. 35-38 citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 622.

75

56

Por otro lado, en relacin a la Corte de Cuentas los resultados derivados de su funcin jurisdiccional a travs del juicio de cuentas sern el establecimiento de responsabilidades patrimoniales. Los jueces de primera instancia declararn la responsabilidad patrimonial de todos los sujetos que no han hecho una correcta administracin de los fondos pblicos. Los sujetos perjudicados podrn hacer uso del recurso de apelacin de dicha decisin ante la segunda instancia (Magistrados de la Corte de Cuentas). Se recomienda que el plazo para apelar sea breve, y que los procedimientos, tanto del juicio de cuentas como la apelacin, sean realizados en un tiempo razonable. El control jurisdiccional de las cuentas pblicas se configurar en dos instancias. En relacin a los efectos que se derivan del juicio de cuentas, estos debern recogerse en una sentencia que rena todos lo requisitos de forma y fondo caractersticos de un documento de esta naturaleza, y por supuesto deber tener carcter de pblico, es decir, la sentencia deber ser publicada en el Diario Oficial y tambin en la pgina web de la Corte de Cuentas. La sentencia que declare la responsabilidad patrimonial y est firme, tendr carcter de documento ejecutorio y podr ser exigible de acuerdo a los procedimientos que establece la legislacin salvadorea en relacin a los mismos. Asimismo, es importante dejar claramente establecido que el sujeto al cual se le ha establecido responsabilidad patrimonial podr hacer uso del recurso de amparo, tal como ha sostenido la Sala de lo Constitucional en relacin a la Sentencias emitidas por la Corte de Cuentas actualmente (Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Considerando VIII; y Sentencia de 10 de Noviembre de 1998 en el proceso No 362-97). Todo ello, en armona con la redaccin constitucional del art. 172 en relacin al principio de unidad de jurisdiccin y monopolio de juzgar y ejecutar lo juzgado por el rgano Judicial. Se recomienda que la Ley de la Corte de Cuentas recoja, de forma clara y precisa, todos los aspectos relacionados con los resultados y efectos derivados de la funcin jurisdiccional, anteriormente sealados. As mismo, se sugiere que la Constitucin seale la obligacin de la Corte de Cuentas de rendir informe anual de labores a la Asamblea Legislativa en iguales trminos que las exigencias requeridas para la Contralora General de la Repblica. Por ltimo, es importante tener presente que para lograr la eficacia del trabajo de la Contralora General de la Repblica y de la Corte de Cuentas, ser necesario establecer canales fluidos de comunicacin con la Asamblea Legislativa y con otros rganos del Estado por ejemplo, la Fiscala. En el caso de la Asamblea Legislativa se recomienda que la instancia de comunicacin y colaboracin con la Contralora sea la Unidad de Anlisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP). Ahora bien, en aquellos casos en que el rgano de control en el ejercicio de su funcin fiscalizadora encuentre indicios de ilcitos penales deber comunicar a la Fiscala para que sta realice su trabajo. Y cuando de la realizacin de la funcin fiscalizadora, la Contralora encuentre indicios de responsabilidad civil, deber poner en conocimiento a la Fiscala para que sta active el juicio de cuentas correspondiente ante la Corte de

57

Cuentas. Slo a travs de la cooperacin y coordinacin entre las instituciones del Estado se podr tener un autntico y eficaz control del dinero pblico. 5.2. Mejoras a partir de una Reforma Legal La propuesta de reforma legal del rgano de control externo de los fondos pblicos salvadoreo (Corte de Cuentas) debe respetar ineludiblemente su actual configuracin constitucional. En otras palabras, las mejoras que a continuacin se proponen solamente podrn abarcar aquellos aspectos que no encuentran contradiccin con la regulacin constitucional, y que se ajustan a los planteamientos jurisprudenciales sostenidos por la Sala de lo Constitucional en diversas sentencias. En ese sentido, se considera tener presente en todo momento el diseo de rgano colegiado que establece la Constitucin. Si se respeta ese diseo es posible corregir disfuncionalidades que la Ley de la Corte y otras normas tales como el Reglamento Orgnico Funcional de la Corte de Cuentas, Reglamento para la Determinacin de Responsabilidades y el Reglamento para el Cumplimiento de la Funcin Jurisdiccional, han introducido en relacin a la organizacin y funcionamiento de la Corte de Cuentas. A. rgano Competente. La reforma legal debe partir de la incorporacin de la lgica de rgano colegiado que disea la Constitucin. En otras palabras, la Ley de la Corte de Cuentas debe recoger que las decisiones de este rgano para el ejercicio de sus funciones son colegiadas. Se recomienda ampliar el nmero de miembros que integran actualmente la Corte, pasando de 3 miembros a 5 miembros, con sus respectivos suplentes como contempla la Ley en la actualidad. Se sugiere que la Ley de la Corte de Cuentas incorpore dentro del proceso de eleccin de los Magistrados de la Corte la oportunidad a la sociedad civil organizada para postular posibles candidatos a Magistrados. A manera de ejemplo puede verse la redaccin constitucional nicaragense que seala que la eleccin de ciertos cargos por la Asamblea se hace en consulta con asociaciones civiles pertinentes (art. 138 inc. 9). Se recomienda que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa incorpore este planteamiento. Los candidatos a Magistrados deben reunir ciertos requisitos personales y profesionales para ser elegibles, as mismo, deben existir causales de inelegibilidad e incompatibilidades para el ejercicio del cargo y prohibiciones durante el cargo. Es aconsejable que la Ley de la Corte de Cuentas incluya, entre otras: - Deben tener honradez y competencias notorias (Por ejemplo, no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao, y si se tratara de delitos vinculados al robo, fraude, falsificacin, trafico de influencias, y aquellos delitos que contempla la Convencin Americana de la lucha contra la corrupcin, y los que recoge el Cdigo Penal salvadoreo sobre estos temas, quedarn inhabilitados para el cargo, cualquiera que haya sido la pena). - Impedimentos por razones de parentesco.

58

- No haber tenido ningn cargo de eleccin popular o de designacin tanto a nivel central como municipal, ni postulado a los cargos de eleccin popular en los ltimos cuatro aos antes de la eleccin. - No ser dirigente de algn partido poltico en los diferentes niveles de estructuras partidarias, ni haber tenido la dirigencia en los ltimos cuatro aos anteriores a la eleccin. - Contar al momento de la eleccin con una experiencia profesional de cinco aos en el control, manejo o administracin de recursos, en trminos generales, contar con experiencia de cinco aos en fiscalizacin de recursos. - Tener una antigedad mnima al momento de la eleccin de diez aos, con ttulo profesional de licenciado en derecho que haya sido expedido por autoridad o institucin legalmente facultada para ello. Asimismo, los Magistrados durante el ejercicio del cargo tendrn prohibido: - Formar parte de partido poltico alguno. - Participar en actos polticos partidistas y hacer cualquier tipo de propaganda o promocin partidista. - Desempear otro empleo o cargo en el sector pblico, privado o social, con excepcin de los no remunerados en asociaciones cientficas, docentes, artsticas o de beneficencia. - Hacer del conocimiento de terceros o difundir de cualquier forma, la informacin confidencial o reservada que tenga bajo su custodia la Contralora para el ejercicio de sus funciones, la cual deber utilizarse slo para los fines correspondientes. Sobre los puntos antes sealados puede ser sugerente ver las regulaciones en el caso de Mxico y Espaa respectivamente (art. 79, 95 Constitucin; arts. 73 y 80 Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin; art. 30 Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas del Reino de Espaa). A su vez, la Ley de la Corte de Cuentas y el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa debern recoger que los Magistrados pueden cesar en su cargo mediante decisin de la Asamblea Legislativa, a travs de un procedimiento previamente determinado, cuando incurran dentro de las causales que a continuacin se recomiendan: - Incurrir en los supuestos de prohibicin antes sealados. - La renuncia. - El fallecimiento. - Finalizacin del mandato. - Incapacidad, condena e inhabilitacin, declaradas por decisin judicial firme. - Utilizar en beneficio propio o de terceros la documentacin e informacin confidencial en los trminos que establezca la ley. - No cumplir con sus funciones, por ejemplo, dejar de instar a la Fiscala cuando exista indicios penales, no sancionar administrativamente cuando haya que hacerlo, ausentarse de sus labores por ms de un tiempo determinado sin justificacin alguna, abstenerse de presentar el informe anual de gestin en los trminos que seale la Constitucin y la

59

Ley sin causa justificada77, abstenerse de realizar trabajos de auditoras solicitados por los Diputados sin justificacin alguna, no colaborar con la Asamblea Legislativa cuando sta lo solicite. - Aceptar la injerencia de los partidos polticos en el ejercicio de sus funciones que implique la obstruccin en los trabajos de fiscalizacin o la parcialidad en los mismos. Esas son algunas razones que pueden dar lugar al cese de los Magistrados por la Asamblea Legislativa. Es importante destacar que las causales de cese as como el procedimiento para aplicarlas deben estar expresamente regulados, todo ello en beneficio de garantizar la independencia del rgano. La regulacin del procedimiento e incorporacin expresa de causales estarn perfectamente en concordancia con lo ya sostenido por la Sala de lo Constitucional en relacin a la necesidad de existencia de un procedimiento previo en el cual se le de intervencin y defensa al gobernado (Sentencia del 22 de Junio de 1994). En relacin a las causas de cese pueden consultarse las regulaciones en el caso de Mxico, Espaa, respectivamente (art. 81 Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin; art. 36 Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas del Reino de Espaa)78. B. Funciones. Se considera que las funciones recogidas en la Ley de la Corte de Cuentas son adecuadas. Sin embargo, es importante destacar que la Constitucin reconoce una funcin que la Ley no incorpor. En ese sentido, se aconseja desarrollar la funcin de control de legalidad de los actos de la administracin, recogida en el art.197 de la Constitucin. Asimismo, se considera que la Ley de la Corte de Cuentas deber recoger de forma expresa que el ejercicio de la funcin fiscalizadora, asesora o pedaggica, consultiva, Rectora no es exclusiva del Presidente de la Corte sino de los miembros que integran la Corte de Cuentas como rgano colegiado que disea la Constitucin. Esto es importante destacarlo, puesto que se trata de un rgano colegiado en donde desde la propia Constitucin y la Ley, se atribuye el ejercicio de las funciones al rgano (Corte de Cuentas), y no a un slo miembro del total que integran el rgano. Se considera que en la actualidad existe una distorsin entre lo diseado por la Constitucin, la falta de claridad en la Ley, y lo recogido por el Reglamento Orgnico Funcional de la Corte de Cuentas. Dicha situacin puede aumentar el riesgo de mayor influencia poltica en el rgano por parte de un partido poltico. En ese sentido, el ejercicio de las funciones ya sealadas corresponder a los Miembros de la Corte de Cuentas (5 Miembros incluido el Presidente). Se aconseja que la reforma a la Ley de la Corte de Cuentas seale que los miembros aprueban el Plan Anual de Trabajo y autorizan la realizacin de auditoras as como son los mximos responsables de la funcin fiscalizadora, asesora o pedaggica, consultiva, y Rectora. Este es un elemento importante a tener presente debido que en la actualidad esta es competencia del Presidente
77

Disposicin semejante ya se encuentran de cierta forma en la Constitucin salvadorea vigente (art. 199). 78 Puede tambin verse lo que establece el art. 233 de la Constitucin de Guatemala.

60

de la Corte tal como lo seala el Reglamento Orgnico Funcional. Con la reforma se pretende dotar al rgano de mayor debate a nivel interno sobre los puntos que se consideran necesarios para realizar anualmente su trabajo. La decisin de aprobacin del Plan Anual de Trabajo tendr necesariamente que tomar como punto de partida las propuestas de trabajo que cada seccin que integra el rea de Auditora ha propuesto. Son stas, las que conocen el trabajo y las necesidades de desarrollar las funciones encomendadas a la Corte, fundamentalmente, la funcin fiscalizadora. As mismo, en relacin a la funcin fiscalizadora, resulta oportuno destacar que es aconsejable que la Ley siga sealando los tipos de auditoras a travs de los cuales se ejerce la Auditora Gubernamental. Sin embargo, se considera necesario que la Ley defina en qu consiste cada uno de estos tipos. En ese sentido, es recomendable que la Ley incorpore las definiciones establecidas en el Manual de Auditora Gubernamental de 2006, tal como se ha planteado en relacin a este punto en el apartado de reforma constitucional del presente trabajo. Tambin resulta importante destacar lo ya sealado en el apartado de reforma constitucional, en relacin a la funcin fiscalizadora, la necesidad de que la Corte de Cuentas cuente con un personal adecuado con capacidades personales y profesionales para realizar esta funcin. As mismo, la estabilidad laboral es un elemento que tambin debe ser tomado en cuenta para garantizar tranquilidad e independencia al personal. Se recomienda que el personal de la Corte de Cuentas, especficamente los auditores se encuentren dentro de la Ley de Salarios y no dentro de contrataciones anuales. C. Objeto. En relacin al objeto se considera que la regulacin constitucional y legal vigente disean un objeto bastante amplio que permite a la Corte de Cuentas ejercer sus funciones sobre todo el sector pblico salvadoreo, y en general sobre todas las personas que administran o gestionan fondos pblicos. Es decir, bajo estas regulaciones no existe mbito en sentido material y subjetivo que escape al control de la Corte de Cuentas. Todo el que maneja fondos pblicos es susceptible de control independientemente de su naturaleza (pblico, mixto, privado). Sin embargo, puede ser aconsejable delimitar expresamente el objeto de control en su mbito material y subjetivo. En ese sentido, puede ser sugerente la regulacin en el caso de Costa Rica (arts. 8 y 9 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica). D. Momento. Se considera que tanto el momento posterior que est contemplado en la actualidad como el previo en los supuestos especficos en que puede operar son adecuados. Sin embargo, puede valorarse la posibilidad de introducir el control concurrente con la ejecucin del gasto. En otras palabras, se sugiere que este momento sea incluido en una eventual reforma a la Ley de la Corte de Cuentas. Esto permitir tener la capacidad de poder detectar y corregir irregularidades antes de que se produzcan daos mayores e irreversibles.

61

E. Parmetros. Los parmetros recogidos en la Ley de la Corte de Cuentas, tales como, la legalidad, eficiencia, economa, efectividad, y transparencia de la gestin son parmetros adecuados. Sin embargo, se puede valorar la viabilidad de incluir otros parmetros, tales como, la equidad y la ecologa. Se recomienda que la Ley defina expresamente cada uno de los parmetros que utilice la Corte de Cuentas en el ejercicio de sus funciones. Esto permitir que los administradores de fondos pblicos sepan claramente cmo deben de operar en el ejercicio de sus funciones, y cmo la Corte de Cuentas actuar a la hora de realizar las funciones encomendadas. Todo ello abona al principio de seguridad jurdica. Por ejemplo, se recomienda tomar en cuenta las definiciones que hace el artculo 2 del Reglamento de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado de 1996 y sus reformas: - Economa: La determinacin que en igualdad de condiciones de calidad, permita la obtencin de bienes y servicios. - Eficiencia: La aplicacin ms conveniente de los recursos asignados para maximizar los resultados. - Eficacia: El logro de los resultados de manera oportuna y guardando relacin con sus objetivos y metas. La eficacia suele tambin ser identificada como efectividad. As mismo, se puede ver la definicin de Transparencia que hace el Cdigo Municipal de 1986 y sus reformas en el artculo 125 A: Se entender por transparencia en la gestin municipal a las polticas y mecanismos que permiten el acceso pblico a la informacin sobre la administracin municipal. F. Resultados y Efectos. Los resultados de la funcin fiscalizadora pueden concluir con un informe. Deben existir diversos tipos de informes. El informe originado de una auditora en un caso particular, el informe sobre la gestin de la Hacienda Pblica que rinde el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (examen que hace la Corte de Cuentas sobre ste), y el Informe de gestin de labores de la Corte que debe rendir a la Asamblea Legislativa. En relacin a los efectos que se pueden generar de los informes sealados, se recomienda que en el caso de informes de auditorias en casos particulares, los efectos sean el establecimiento de responsabilidades administrativas que pueden generar sanciones como multas, e inclusive la posibilidad de sugerir la destitucin del cargo del funcionario que incurri en las mismas, as como el establecimiento de recomendaciones. stas debern ser de obligatorio cumplimiento con la posibilidad de sanciones para aquellos encargados de hacerlas cumplir, como es el caso de Costa Rica (art. 4 inciso e VIII; arts. 26, 29, y 67 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica). Se aconseja que la reforma a la Ley de la Corte de Cuentas incorpore que la determinacin de la responsabilidad administrativa corresponde a los miembros de la Corte de Cuentas (5 miembros) a travs de un procedimiento que regule la propia Ley y que garantice la observancia del debido proceso. En ese sentido, se considera que una eventual reforma en esos trminos se ubica dentro del actual diseo constitucional y no representa conflicto alguno con la Constitucin, especficamente con la prohibicin de doble juzgamiento en dos instancias diferentes por parte de una misma persona (art. 16 Constitucin).

62

Este planteamiento toma como base la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional emitida en la Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Considerando IX. En igual sentido, es importante que la reforma deje claro que el funcionario o empleado pblico al que se le ha establecido la responsabilidad administrativa siempre tendr a salvo su derecho de acudir a los rganos judiciales a travs de la Sala de lo Contencioso Administrativo (control de legalidad) y la Sala de lo Constitucional (recurso de amparo), tal como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia en la Resolucin del 7 de Octubre de 1997 de la Sala de lo Contencioso Administrativo en el proceso No 75-S-97, e Interlocutoria del 22 de Junio de 2005 en el proceso No 174-S-2003-1; y Sentencia del 16 de Julio de 2002 de la Sala de lo Constitucional en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Es conveniente que la Ley (tal como se hace actualmente en el caso de la Corte de Cuentas cuando ejerce la funcin fiscalizadora) siga destacando los destinatarios de estos informes: el Presidente de la Repblica, la Asamblea Legislativa, los superiores jerrquicos del funcionario o empleado pblico sancionado, as como el propio funcionario o empleado pblico que se le ha determinado la responsabilidad administrativa, y por supuesto los ciudadanos. Se aconseja que la reforma incorpore a stos ltimos como destinatarios de los informes de auditora. Una reforma a la Ley tambin debe establecer quin ser el responsable de aplicar la sancin. Puede ser la propia Corte de Cuentas o el superior jerrquico del funcionario sancionado. Sobre este punto puede ser sugerente tomar en cuenta la regulacin en el caso de la Contralora General de la Repblica de Nicaragua en el sentido que si el superior jerrquico no aplica la sancin en un plazo de 30 das, y en los casos en que el funcionario no tiene superior jerrquico, la aplicacin en ambas situaciones corresponde directamente a la Contralora79. Por otro lado, en relacin con el informe sobre la gestin de la Hacienda Pblica que rinde el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (examen que hace la Corte sobre ste), se recomienda que el examen que haga la Corte concluya aprobando o rechazando el informe del Ejecutivo. Que sea un examen que aporte suficientes elementos cualitativos y cuantitativos sobre la Hacienda Pblica y por supuesto que se base en criterios tcnicos. En ese sentido, la informacin contenida en el informe de la Corte permitir servir de apoyo a la Asamblea Legislativa en el ejercicio de su control presupuestario sobre el Poder Ejecutivo. Se recomienda que la reforma regule el contenido del informe sobre la Hacienda Pblica y que dicho informe sea incluido como un apartado especfico del informe de gestin de labores. En ese sentido se sugiere que el informe contenga80:

79 80

GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica Op Cit. Pg. 175. En tal sentido, puede verse en el caso mexicano el art.14 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.

63

Si los programas y su ejecucin se ajustan a los trminos y montos aprobados. Si las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas. El desempeo, eficiencia, eficacia, economa y transparencia en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto. Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los trminos autorizados, y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y dems disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos. En forma posterior a la conclusin de los procesos correspondientes, el resultado de la gestin financiera del Estado y de todos los sujetos objeto de fiscalizacin. Si en la gestin financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y dems disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratacin de servicios, obra pblico, adquisiciones, arrendamientos, conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y dems activos y recursos materiales. Si la recaudacin, administracin, manejo y aplicacin de los recursos, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que los sujetos fiscalizados celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daos o perjuicios en contra del Estado. Las responsabilidades a que haya lugar con sus correspondientes sanciones.

As mismo, se recomienda que la reforma tome en cuenta las recomendaciones elaboradas sobre el tema por parte de la Unidad de Anlisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP) en el ao 200381. Ahora bien, en relacin al informe de gestin de labores, que la Corte debe rendir anualmente a la Asamblea Legislativa, se recomienda que dicha obligacin se siga manteniendo. Sin embargo se sugiere que la Ley de la Corte de Cuentas defina el contenido del informe de gestin de labores, siendo un apartado de ste el informe sobre la Hacienda Pblica. As mismo, se sugiere que la facultad de auditar a la Corte por la Asamblea Legislativa se siga manteniendo. Sobre este tema se recomienda una reforma a la Ley de la Corte que indique que dicha facultad pueda ser ejercida en cualquier momento y no nicamente de forma anual y posterior a la presentacin del informe de gestin, tal como est regulado en la actualidad, en la Ley de la Corte de Cuentas (art.112). En otras palabras, se sugiere que la Asamblea Legislativa pueda autorizar la realizacin de auditoras a la Corte de Cuentas por parte de cualquier empresa auditora (nacional o extranjera, inscrita o no en el registro que lleva la Corte) y en cualquier momento. Cuando la Asamblea lo considere necesario.
81

MEMORANDUM UASP No. 20/03. Estudio sobre el contenido del Examen de la Corte de Cuentas de la Repblica, al Informe de la Gestin Financiera del estado por el perodo 1998-2002.

64

Todo informe debe satisfacer las exigencias mnimas establecidas en las regulaciones correspondientes. Es por ello, que se recomienda que la Ley de la Corte defina esas exigencias. Por ejemplo, el informe de fiscalizacin a una institucin debera contener la verificacin de sus cuentas consolidadas, y un estudio de la eficiencia y eficacia de sus servicios sobre la base de indicadores, conociendo el costo, rendimiento y calidad de estos servicios. En otras palabras, el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, el anlisis de los costos y las proyecciones de futuro, as como la forma en que los mismos pueden afectar a los futuros presupuestos, la viabilidad y utilidad del organismo estudiado, y la percepcin que el usuario tiene de los servicios prestados82. Los informes deberan tener un plazo razonable para ser emitidos (lo ms corto posible), deberan ser pblicos y estar publicados en la Gaceta correspondiente (Diario Oficial del Estado), en la pgina web de la institucin fiscalizadora, deberan poner de manifiesto las incertidumbres que pudieran afectar negativamente a la situacin financiera y patrimonial de la entidad, y al cumplimiento de sus objetivos, la informacin contenida en ellos debera ser exacta, precisa, clara, accesible, sencilla y de estructura normalizada, los textos deberan tener un lenguaje comprensible para el ciudadano. Cabe recordar que el destinatario ltimo es el ciudadano. A su vez, los informes deberan concebirse como documentos que contengan informacin til, colaboradora, que busca mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica. Los informes deben generar un dilogo constructivo y eficaz entre la Asamblea, la Administracin Pblica, el rgano fiscalizador, y los ciudadanos. Los informes en el mbito parlamentario se deberan utilizar no slo para detectar el mal funcionamiento poltico, las deficiencias o los despilfarros, sino tambin para destacar la importancia del cumplimiento de las normas, de un lado, y de otro, para extraer decisiones y lograr actitudes con el fin de modificar normas existentes cuando las causas de las deficiencias o de los despilfarros estn en normas que deben ser cambiadas o modificadas83. Como ya se ha mencionado anteriormente, el destinatario de los informes de los rganos de control externo no es exclusivamente el Legislativo sino tambin los propios ciudadanos, que a travs de los mismos pueden ejercer el denominado control social, por ello, es imprescindible que el rgano fiscalizador deba prestar una especial atencin a la difusin correcta de los mismos. La informacin de dichos informes pertenecen a toda la sociedad, por lo tanto limitarla a unos cuantos no favorece al rgano fiscalizador, y tiene efectos negativos en la imagen pblica de la institucin, as como puede provocar una prdida de informacin interesante, o distorsionar la verdadera imagen y funcin de sta, lo que conduce a la falta de conocimiento de la inmensa mayora de los ciudadanos en relacin a la labor que realizan los rganos de
TERMS i ANGLS, F. La diferencia de expectativas en los informes de fiscalizacin en. Revista de Auditora Pblica. Nm .9. Enero 1997. Pgs.. 35-38 citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 622. 83 MUOZ LVAREZ, R. El futuro del Tribunal de Cuentas y los OCEX Encuentros: El Tribunal de Cuentas ante el nuevo siglo. Veinte aos de Ley Orgnica. Universidad Internacional Menndez Pelayo. Santander. 2002, citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 623.
82

65

control externo. El acceso a los informes de auditora es garanta de transparencia y un derecho de los ciudadanos. En ese sentido, la democracia solamente puede ser considerada como tal si existe una claridad informativa en todos los niveles. Los informes deben ir modificndose al ritmo de los cambios, y deben convertirse en motores de dicho cambio ya que el fin de los mismos es la mejora de la Administracin Pblica84. En otras palabras, los rganos de control externo son un elemento clave del sistema democrtico, se deben convertir en fuente informativa que detecte y seale incidencias, adems de construir aportando soluciones y siendo una herramienta eficaz y de perfeccionamiento de los servicios pblicos. No se debe olvidar que en un sistema democrtico es un derecho de los ciudadanos saber cmo se utilizan los fondos pblicos. Por otro lado, en relacin a los resultados derivados de su funcin jurisdiccional a travs del juicio de cuentas sern el establecimiento de responsabilidades patrimoniales. Los informes de auditora debern sealar las irregularidades que pueden dar inicio a la determinacin de responsabilidad patrimonial a travs del juicio de cuentas. Tal como existe en la actualidad, se sugiere que la Ley de la Corte siga recogiendo que la Unidad de Recepcin y Distribucin de Informes de Auditora ser el rgano encargado de distribuir las causas e iniciar el juicio de cuentas. Los jueces de primera instancia tramitarn los juicios de cuentas en los trminos que existen actualmente y declararn la responsabilidad patrimonial de todos los sujetos que no han hecho una correcta administracin de los fondos pblicos. Los sujetos perjudicados podrn hacer uso del recurso de apelacin de dicha decisin ante la segunda instancia (Magistrados de la Corte de Cuentas). Se recomienda que el plazo para apelar sea breve, y que los procedimientos, tanto del juicio de cuentas como la apelacin, sean realizados en un tiempo razonable. El control jurisdiccional de las cuentas pblicas se configurar en dos instancias. Se considera que la posibilidad de conocer en apelacin por parte de los miembros de la Corte de Cuentas (5 miembros) que en fase fiscalizadora han determinado la responsabilidad administrativa se enmarca dentro de las disposiciones constitucionales, no es contraria a la Constitucin y encuentra sustento en los planteamientos jurisprudenciales sostenidos por la Sala de lo Constitucional en la Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Considerando IX. Ahora bien, en relacin a los efectos que se derivan del juicio de cuentas, estos debern recogerse en una sentencia que rena todos lo requisitos de forma y fondo caractersticos de un documento de esta naturaleza, y por supuesto deber tener carcter de pblico, es decir, la sentencia deber ser publicada en el Diario Oficial y tambin en la pgina web de la Corte de Cuentas. La
TERMS i ANGLS, F. La diferencia de expectativas en los informes de fiscalizacin en. Revista de Auditora Pblica. Nm .9. Enero 1997. Pgs.. 35-38 citado por JIMNEZ RUIS, Pilar. El Control de los Fondos Pblicos Op. Cit. Pg. 622.
84

66

sentencia que declare la responsabilidad patrimonial y est firme, tendr carcter de documento ejecutorio y podr ser exigible de acuerdo a los procedimientos que establece la legislacin salvadorea en relacin a los mismos. Asimismo, es importante dejar claramente establecido que el sujeto al cual se le ha establecido responsabilidad patrimonial podr hacer uso del recurso de amparo, tal como ha sostenido la Sala de lo Constitucional en relacin a la Sentencias emitidas por la Corte de Cuentas actualmente (Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Considerando VIII; y Sentencia de 10 de Noviembre de 1998 en el proceso No 362-97). La posibilidad de realizar el juicio de cuentas por parte de las Cmaras de la Corte de Cuentas se enmarca dentro de las disposiciones constitucionales tal como lo ha sostenido la Sala de lo Constitucional en la Sentencia del 16 de Julio de 2002 en los procesos Nos 11-97/12-97/1-99. Considerando VIII. Por otro lado, se recomienda que la Ley de la Corte de Cuentas recoja, de forma clara y precisa, todos los aspectos relacionados con los resultados y efectos derivados de la funcin fiscalizadora y jurisdiccional, anteriormente sealados. Por ltimo, es importante tener presente que para lograr la eficacia del trabajo de la Corte de Cuentas, ser necesario establecer canales fluidos de comunicacin con la Asamblea Legislativa y con otros rganos del Estado por ejemplo, la Fiscala. En el caso de la Asamblea Legislativa se recomienda que la instancia de comunicacin y colaboracin con la Corte sea la Unidad de Anlisis y Seguimiento del Presupuesto (UASP). Ahora bien, en aquellos casos en que el rgano de control en el ejercicio de su funcin fiscalizadora encuentre indicios de ilcitos penales deber comunicar a la Fiscala para que sta realice su trabajo. Slo a travs de la cooperacin y coordinacin entre las instituciones del Estado se podr tener un autntico y eficaz control del dinero pblico. Conclusiones De los modelos de rganos de control externo estudiados se puede destacar que ms all del nombre que adopte cada pas, de la estructura colegiada o unipersonal, de las funciones que pueda realizar, de los instrumentos para realizarlas, de los resultados derivados de las mismas, as como de sus relaciones con otras instituciones, el elemento que mayor relevancia reviste es el referido a la independencia del rgano. La independencia es un elemento que se encuentra presente en todo momento del quehacer del rgano de control externo. Se manifiesta en la eleccin de los miembros, en la organizacin y funcionamiento de la institucin, as como en sus relaciones con las dems instituciones del Estado. En tal sentido, el reconocimiento expreso de causales de elegibilidad a travs de procesos de seleccin transparentes y mediante votaciones calificadas, el reconocimiento de incompatibilidades, y de causales de remocin del cargo, representan una garanta que refuerza la independencia del rgano dentro del proceso de seleccin de sus miembros.

67

Asimismo, el reconocimiento a la autonoma funcional y administrativa que tenga el rgano de control externo garantiza una mayor independencia. En otras palabras, la capacidad de la propia institucin de organizarse a nivel interno, seleccionar adecuadamente y contratar a su personal de trabajo, as como poner en marcha su plan de trabajo para el cumplimiento de sus funciones, son elementos que refuerzan la independencia. Todo ello requiere de la asignacin de suficientes recursos financieros. La independencia del rgano de control externo con las dems instituciones del Estado se pondr de manifiesto en la no interferencia en el quehacer y la realizacin de las funciones de ste, as como en la colaboracin necesaria para la realizacin de las mismas, y en el cumplimiento de las recomendaciones y sanciones que se establezcan por parte del rgano de control de los recursos pblicos. Por ltimo, en el caso del modelo salvadoreo, se considera que las recomendaciones planteadas en ambos mbitos, reforma constitucional y reforma legal, son elementos que pueden ayudar a reforzar la independencia de la Corte de Cuentas. El presente trabajo puede aportar elementos a un debate de vieja data en el pas como es el establecimiento de un autntico y moderno rgano de control externo de los fondos pblicos de los salvadoreos. Bibliografa
AAVV. Propuesta de Mejora de la Rendicin de Cuentas en el Sector Pblico de El Salvador. Informe Final. Coordinador lvaro Artiga-Gonzlez. Universidad Centroamericana Jos Simen Caas UCA. San Salvador, El Salvador, 2008. Rendicin de Cuentas en el sector pblico de El Salvador. Cuaderno de Investigacin. Coordinador lvaro Artiga-Gonzlez. Universidad Centroamericana Jos Simen Caas UCA-Casals & Associates, Inc- USAID. San Salvador, El Salvador, 2008. AAVV. Constitucin explicada. FESPAD ediciones. San Salvador, El Salvador. 2007. AAVV. Anuario del Instituto de Investigacin jurdica. Nmero. 1. Diciembre 2007. Universidad Dr. Jos Matas Delgado. San Salvador, El Salvador. 2007. ACKERMAN, John M. Organismos Autnomos y Democracia. El Caso de Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM- Siglo XXI. Mxico, 2007. ANAYA B, S. Enrique. Ley de Procedimientos Constitucionales. Concordada y Anotada con Jurisprudencia. Sin lugar de Publicacin, 2006. ARTIGA-GONZLEZ, lvaro. Gobernabilidad y Democracia en El Salvador. UCA Editores-PNUD. San Salvador, El Salvador, 2007. ASOCIACIN ESTUDIOS PARA EL FUTURO. Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurdica: Costa Rica. Director del Proyecto Jaime Ordez. San Jos, Costa Rica, 2007.

68

ASOCIACIN ESTUDIOS PARA EL FUTURO. Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurdica: El Salvador. Director del Proyecto Jaime Ordez. San Jos, Costa Rica, 2007. ASOCIACIN ESTUDIOS PARA EL FUTURO. Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurdica: Nicaragua. Director del Proyecto Jaime Ordez. San Jos, Costa Rica, 2007 AYALA GALDAMEZ, Mara Elena; GUITRREZ SARILES, Elda Nury; RODAS MOLINA, Patricia del Carmen. La Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica: Sistema Nacional de Control. Trabajo de Graduacin preparado para la Facultad de Ciencias econmicas para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas. San Salvador, El Salvador, 1996. Sin Publicacin. BENITO LPEZ, Bernardino; y HERNNDEZ FERNNDEZ, Joaqun. Los principios de legalidad, economa, eficiencia y eficacia en la legislacin de los OCEX en Auditora Pblica. Nm. 7. 1996. Pgs. 61-65. BERTRAND GALINDO, Francisco; ALBINO TINETTI, Jos; KURI de MENDOZA, Silvia Lizette; ORELLANA, Mara Elena. Manual de Derecho Constitucional. Tomo II. Centro de informacin Jurdica. Ministerio de Justicia. San Salvador, El Salvador. 1999. CARRERAS, Joseph M; y VALLS, Francesc. El marco legal de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Centroamrica: Lmites y Desafos en AAVV. Las riendas del desarrollo. La transformacin del control de la hacienda pblica en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fernando Herrero; Marvin Taylor-Dormond; y Gladis Gonzlez. Fundacin UNA. Heredia, Costa Rica, 2001. Pgs. 121-161. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Lneas y criterios jurisprudenciales Sala de lo Contencioso-Administrativo 2005. Seccin de Publicaciones de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, El Salvador, 2007. Lneas y criterios jurisprudenciales Sala de lo Constitucional 2005. Seccin de Publicaciones de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, El Salvador, 2007. CRUCIANELLI, Sandra. Los Sitios Web Gubernamentales como herramientas de control social y del periodismo investigativo en http://www.alianzaregional.com/acceso/ CUADRA DELGADO, Fernanda. El Sistema Presupuestario en Nicaragua y el Control externo ejercido sobre los Fondos Pblicos que en l se administran. Monografa dirigida por el Prof. Dr. Reynaldo Balladares Saballos, para optar al grado de Licenciada en Derecho, por la Universidad Centroamericana UCA. Managua, 2008. FIGUEROA NERI, Aime. La Auditora Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior en http://www.asf.gob.mx/pags/otros/250308/Aimee_doctocomp.PDF FUNDACIN SALVADOREA PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL (FUSADES). Las Instituciones Democrticas en el Salvador: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. San Salvador, El Salvador. 2005.

69

La Legislacin salvadorea en materia de control de fondos pblicos. Primera parte. Boletn de Estudios Legales. No. 65. Mayo de 2006. Pgs. 1-12. La Legislacin salvadorea en materia de control de los fondos pblicos. Segunda Parte. Boletn de Estudios Legales. No. 66. Junio de 2006. Pgs. 112. La Legislacin salvadorea en materia de control de los fondos pblicos. Tercera Parte. Boletn de Estudios Legales. No. 67. Julio de 2006. Pgs. 1-12. GARCA PALACIOS, Omar. La Contralora General de la Repblica y el control externo en el Estado democrtico nicaragense. CENED-UCA Publicaciones. Managua, 2006. La Contralora General de la Repblica de Nicaragua en AAVV. Derecho Constitucional para el siglo XXI: actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Coord. Por Manuel Carrasco Durn, Francisco Javier Prez Royo, Joaqun Uras Martnez, Manuel Jos Perol Becerra. Vol. II. Thomson-Aranzadi. Madrid, 2006. Pgs. 3235-3247. Fundamentos Tericos y Regulacin Jurdica de la Participacin Ciudadana en Nicaragua. Instituto de Gestin y Estudios Sociales (INGES). Managua, 2008 en http://ecentro.uca.edu.ni/pd/omargp GMEZ SNCHEZ, Yolanda. El Tribunal de Cuentas. El control econmico-financiero externo en el ordenamiento constitucional espaol. UNED-Marcial Pons. Madrid, 2001. HERNN CONTRERAS, Rafael. Reto de la Corte de Cuentas en la lucha contra la corrupcin en Revista Anlisis. Tomo II. No. 5. Junio, 1998. Pgs. 9-13. HERNNDEZ, Mara Helena; ULLOA, Chantal; GARCA, Omar. Gua de Presupuesto Municipal Participativo con Enfoque de Gnero para el Municipio de San Francisco Libre. Instituto de Gestin y Estudios Sociales (INGES). Managua, Nicaragua, 2007 en http://ecentro.uca.edu.ni/pd/omargp HERNNDEZ VALLE, Rubn. Derecho Parlamentario costarricense. Investigaciones Jurdicas S.A. San Jos, Costa Rica. 1991. El sistema constitucional costarricense en AAVV. Los Sistemas Constitucionales Iberoamericanos. Coords. Garca Belaunde, D; Fernndez Segado, F; Hernndez Valle, R. Dykinson. Madrid, 1992. Pgs. 211-241. HILLEPRANDT, Olimpia J. Principios de Buen Gobierno: Un Efectivo Control Anticorrupcin. OCCEFS-Corte de Cuentas de la Repblica- Universidad de Utrecht. El Salvador, 2004. FUNDE, ISD, FESPAD, IUDOP. Informe Independiente sobre la implementacin de la Convencin Interamericana contra la corrupcin en El Salvador. Mayo del 2007. Programa de Transparencia y Gobernabilidad de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

70

JIMNEZ RIUS, Pilar. El control de los fondos pblicos. Propuestas de mejora. Thomson-Civitas. Aranzadi. Navarra, 2007. KAUFMANN, Daniel. Corrupcin y reforma institucional: el poder de la evidencia emprica en http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/poderdeevidencia.pdf LPEZ, Jaime. Hacia una Contralora General de la Repblica en http://www.scribd.com/doc/1044386/Hacia-una-Contraloria-General-de-la-Republica este artculo fue originalmente publicado en la Revista Probidad Enero 2000. El Sistema de Control Gubernamental: una reforma inconclusa en Revista Probidad Mayo 1999. MAS, Jordi; RAMI Carles. La auditora operativa en la prctica. Tcnicas de mejora organizativa. Marcombo. Barcelona, 1997. MNDEZ CASTRO, Jos Ral. El Juicio de Cuentas en El Auditor. Corte de Cuentas, 2002. Pgs. 6-8. MENDOZA ORANTES, Ricardo A; MENDOZA G. Lissette Beatriz. Constitucin de la Repblica de El Salvador. Comentarios, explicaciones, doctrina, jurisprudencia y legislacin aplicable. Editorial Jurdica Salvadorea. San Salvador, El Salvador, 2004. MONTESINOS JULVE, Vicente. Nuevos mbitos de fiscalizacin de las entidades pblicas en Revista Espaola de Control Externo. No. 4. 2000. Pgs. 39-76. PINEDA QUINTEROS, Uriel. El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica y el Habeas Data en Nicaragua. Monografa dirigida por el Dr. Omar Garca Palacios, para optar a la Licenciatura de Derecho, por la Universidad Centroamericana. UCA. Managua, Nicaragua. 2007. RAMI, Carles. Teora de la Organizacin y Administracin Pblica. TecnosUniversitat Pompeu Fabra. Madrid, 1999. RIVAS CHVEZ, Mario. La Corte de Cuentas de la Repblica y la intervencin preventiva sobre el gasto pblico. Tesis Doctoral para obtener el Ttulo de Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales. Universidad de El Salvador. Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales. San Salvador, El Salvador. 1970. Sin Publicacin. SNCHEZ VILLALTA, Mara de los ngeles; PAZ MONTALVO, Mara Blanca; PACHECO CORDERO, Elizabeth del Carmen. Eficacia del control que ejerce la Corte de Cuentas de la Repblica, sobre los funcionarios que manejan fondos pblicos. Trabajo de Graduacin para obtener el Ttulo de Licenciado en Ciencias Jurdicas. Universidad de El Salvador. Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales. San Salvador, El Salvador. 2000. Sin Publicacin. SCHEDLER, Andreas. Qu es la rendicin http://www.ifai.org.mx/publicaciones/cuadernillo3.pdf de cuentas? en

SESMA SNCHEZ, Begoa. Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y Tribunal de Cuentas Espaol: Diferencias y Relaciones en Presupuesto y Gasto Pblico. Nm. 18. 1996. Pgs. 87-112.

71

VACAS GARCA-ALS, Lus. El Tribunal de Cuentas. Enjuiciamiento contable y jurisprudencia constitucional. La Ley-Actualidad. Madrid, 1998. VALLS VIVES, Francesc. El control externo del gasto pblico. Configuracin y garanta constitucional. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, 2003. VSQUEZ LPEZ, Lus. Constitucin y Leyes Penales de El Salvador. Editorial Lis. San Salvador, El Salvador, 2008. VELIS, Carlos Adrin. El Amparo en la Ley salvadorea. Editoriales JR SV de CV. 2008. VILLANUEVA, Ernesto. Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico, D. F. 2003

72