Está en la página 1de 322

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

Experiencias latinoamericanas y prospectiva para Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie Estudios Jurdicos, nm. 190


Coordinadora editorial: Elvia Luca Flores valos Cuidado de la edicin: Martn Eduardo Andrade Godnez Formacin en computadora: Arturo de Jess Flores valos

ral vila ortiz lorEnzo crdova vianEllo daniEl zovatto


(Coordinadores)

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?


Experiencias latinoamericanas y prospectiva para Mxico

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO idEa Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
dE

instituto BElisario domnguEz Estudios lEgislativos dEl sEnado dE la rEpBlica.

Mxico, 2012

Primera edicin: 25 de junio de 2012 Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DEL SENADO DE LA REPBLICA Av. Patriotismo No. 711, Edificio A, 4 Piso. Col. San Juan Mixcoac, Del. Benito Jurez, C.P. 03730. IDEA INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL Strmsborg SE-103.34 Estocolmo, Suecia

Impreso y hecho en Mxico

ISBN 978-607-02-3392-0

CONTENIDO Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vidar Helgesen y Hctor Fix-Fierro Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ral vila, Lorenzo Crdova y Daniel Zovatto Mensajes poltiCos e instituCionales en la inauguraCin del seMinario Pedro Joaqun Coldwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Soledad loaeZa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lorenzo Crdova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos navarrete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jos gonZleZ MorFn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ConFerenCia Magistral Rgimen Jurdico de los partidos polticos en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Daniel Zovatto la perspeCtiva
de los partidos poltiCos MexiCanos

IX 1

21 24 27 29 32

37

Armando lpeZ CaMpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Partido Convergencia) Arturo esCobar y vega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Partido Verde Ecologista de Mxico) Silvano aureoles Conejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Partido de la Revolucin Democrtica)
V

67 72 76

VI

CONTENIDO

Jess Murillo KraM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Partido Revolucionario Institucional) Gerardo aranda oroZCo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Partido Accin Nacional) experienCias latinoaMeriCanas y prospeCtiva para MxiCo Vida interna partidaria, justicia electoral y pertinencia de una ley de partidos en Mxico . . . . . . . Ral vila

80 84

95

Hacia una ley de partidos polticos . Ejes temticos para la discusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Lorenzo Crdova vianello Principio democrtico y partidos polticos en Colombia . . . 157 Augusto HernndeZ beCerra Los partidos polticos en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Rubn HernndeZ valle Las finanzas electorales en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Torquato jardiM Mejorar la representacin poltica para democratizar los partidos y construir mayoras dentro del poder legislativo . . . 223 Andrs lajous Control de la legalidad en la vida de los partidos polticos . . . . 237 Jorge laZarte La reforma electoral para la consolidacin democrtica . . . 255 Ciro MurayaMa El financiamiento de los partidos polticos y el acceso a los medios de comunicacin en el Per . . . . 267 Fernando tuesta

PresentacIn el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UnaM, el Instituto de estudios Legislativos Belisario Domnguez del senado de la repblica, y el Instituto Internacional para la Democracia y la asistencia electoral (IDea Internacional), sumaron voluntades y recursos a efecto de organizar un importante seminario acadmico, realizado a finales de 2010. el evento se llev a cabo en las instalaciones del senado, en la ciudad de Mxico, y convoc a expertos latinoamericanos, y polticos, legisladores y acadmicos de este pas, para analizar e intercambiar planteamientos y experiencias en torno al marco jurdico de los partidos polticos. La agenda temtica del seminario fue estructurada con el propsito no solo de actualizar el conocimiento de las experiencias legislativas en la materia en varios pases de la regin, sino tambin de explorar las posiciones y argumentos de los propios partidos y acadmicos mexicanos sobre posibles innovaciones a la legislacin nacional. Del seminario han emergido elementos tcnicos, jurdicos y polticos, que contribuyen tanto al avance del conocimiento comparativo y contextual en el tema referido como a la ponderacin de opciones institucionales para posibles reformas legislativas. es decir, progresa la ciencia jurdica en el mbito electoral y se incrementa el conocimiento disponible para la toma de decisiones en el terreno de la poltica jurdica. Las instituciones coorganizadoras del seminario, al mantener vivo el espritu de cooperacin en busca de ampliar, fortalecer y
VII

VIII

Presentacin

enriquecer nuestros saberes en torno a los sistemas jurdicos constitucionales, los sistemas polticos y, en este caso, la indispensable presencia y actuacin de los partidos polticos en las democracias electorales latinoamericanas, conjugan esfuerzos para poner a disposicin del pblico la obra derivada de aquel evento acadmico. en el resumen ejecutivo, el lector podr enterarse del contenido sustancial de todas las intervenciones y ponencias que se dieron durante el seminario. en el resto del libro podr consultar en detalle todas las intervenciones y la mayora de las ponencias presentadas, cuya pertinencia, profundidad y oportunidad continan intactas. Las instituciones coorganizadoras agradecen a los equipos tcnicos y operativos que colaboraron para que el evento y esta publicacin fueran posibles. estamos seguros de que la obra honrar los empeos de quienes participaron en el seminario y agregar valor intelectual al proceso de reformas constitucionales y legales, orientado a continuar fortaleciendo y modernizando los sistemas polticos, y a las organizaciones partidarias, constituidas por ciudadanos, como protagonistas fundamentales del juego democrtico. si, adems de ello, la obra coadyuva a incentivar la conviccin para impulsar procesos reformistas, no solo en Mxico, sino en otros pases, entonces nos sentiremos todava ms satisfechos con la presente edicin, que presentamos con el optimismo de siempre. Vidar Helgesen secretario general de IDea Internacional Hctor Fix-Fierro Director del IIJ/UnaM

Resumen ejecutivo Ral vila ortiz Lorenzo Crdova Daniel zovatto

el programa del seminario, con duracin de un da y medio, comprendi ceremonias de inauguracin y clausura, adems de una conferencia magistral y cinco mesas con la presencia de los principales representantes senatoriales de los partidos polticos y las instituciones coorganizadoras, ocho expertos de otros tantos pases de Amrica Latina, y, por parte de iDeA internacional, el doctor Daniel Zovatto y la doctora soledad Loaeza. en la ceremonia inaugural participaron los principales lderes del senado de la Repblica, Pedro joaqun coldwell (PRi), carlos navarrete (PRD) y jos Gonzlez morfn (PAn), quienes, en general, reconocieron los tiempos difciles por lo que atraviesa el pas, la baja apreciacin de la ciudadana a los partidos polticos, la importancia de stos y del marco jurdico electoral en el proceso democratizador mexicano, y la relevancia de estudiar su reforma a efecto de consolidar y elevar la calidad de la democracia. en dicha ceremonia particip, en representacin de iDeA internacional, la doctora soledad Loaeza, integrante del Board, quien describi los objetivos orgnicos de la institucin, record su fructfera colaboracin con el senado de la Repblica y puso en relieve
1

Estudio prEliminar

la importancia del tema. Por parte del instituto de investigaciones jurdicas de la unAm particip el doctor Lorenzo crdova. el doctor Daniel Zovatto dict una conferencia magistral actualizando en perspectiva comparada la regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Hizo nfasis en la tendencia que se observa en nueve pases de la regin, adems de colombia que la est discutiendo, a contar con una ley de partidos polticos separada del cdigo electoral. Precis que los temas sensibles son alianzas y coaliciones; financiamiento privado y blindaje por financiamiento ilcito; transparencia y rendicin de cuentas; candidatos independientes; transfuguismo; elecciones internas y grado de intervencin de los organismos electorales. en la mesa i, moderada por el doctor Daniel Zovatto, los representantes de los partidos polticos mexicanos mostraron amplio consenso en relacin con la pertinencia de una ley de partidos polticos en mxico. conviene detenerse en este punto: Armando Lpez campa, representante del Partido convergencia, record que esta organizacin poltica present una iniciativa en la materia hace algunos aos con el propsito de fortalecer a los partidos a partir de un concepto de democracia integral y participativa cambiando el enfoque mercadotcnico y clientelar por otro alternativo. Abund en la importancia de definir la personalidad jurdica de los partidos; fijar reglas pertinentes para su registro y permanencia; membresa; dirigencias; transparencia; padrones nacionales; relaciones con rganos regionales; ajuste a normas organizativas; acceso a medios y regular agrupaciones y otras organizaciones polticas; otorgar registro a los partidos con un 1% de la votacin total y condicionar el suministro de financiamiento a la consecucin del 2% de la votacin nacional; registro a partidos cada tres aos; garanta de coaliciones; aumento del blindaje; alterar la frmula de financiamiento pblico 70% conforme a fuerza electoral y 30% igualitaria, a 60-40 para hacerla ms equitativa; adems de reformar la reforma electoral de 2007 en

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

materia de acceso a radio y televisin para evitar la spotizacin partidaria que ha provocado. Arturo escobar, senador del Partido verde ecologista de mxico, hizo notar que la injerencia del tribunal electoral federal mexicano en la vida interna de los partidos lleg al grado de que ste redise los estatutos de su partido al conceptualizar la democracia para efectos de la vida interna. Agreg que no se ha justificado a los ciudadanos la importancia de los partidos polticos para la democracia y propuso la admisin de las candidaturas independientes. silvano Aureoles, senador del Partido de la Revolucin Democrtica, vio en la reforma poltica un instrumento para superar crisis de violencia criminal, econmica y social. Apunt que la ley de partidos debe incluir temas tales como transparencia, democracia interna y coaliciones, adems de candidaturas independientes, difusin de cultura democrtica y rendicin de cuentas. jess murillo Kram, senador y secretario general del Partido Revolucionario institucional, advirti que mxico cuenta con una amplia regulacin partidaria en el cdigo electoral y que sera inocuo limitar la reforma a exportar esa normatividad a una ley especial. Precis la necesidad de organizar y formalizar padrones de militantes cuya transparencia debe ser motivo de estudio detenido; ajustar la reforma electoral de 2008 para evitar la violacin de las reglas electorales o su cumplimiento simulado; eliminar la figura de las candidaturas comunes; redefinir candidaturas independientes para bloquear la influencia de los poderes fcticos; dejar a los partidos la facultad de optar por modalidades democrticas y de participacin ciudadana pero sin atropellar carreras partidarias de los militantes. en sntesis, se pronunci a favor de una ley de partidos polticos que propicie la democracia interna, transparencia y participacin ciudadana pero que no choque, lesione o agrave las condiciones actuales en que operan. Gerardo Aranda orozco, de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez, del Partido Accin nacional, se manifest a favor de la ley de partidos con el propsito de fortalecer valores democrticos y

Estudio prEliminar

alentar participacin ciudadana en el marco de una reforma poltica basada en la iniciativa presentada en 2009 por el presidente Felipe caldern al senado de la Repblica y que busca, en resumen, hacer pasar al pas del sufragio efectivo a la democracia efectiva. subray su preferencia por la existencia de una autoridad electoral nica en el pas, y no una en cada entidad federativa, adems de que las condiciones democrticas en estas ltimas mejoren sustancialmente, lo que no ser posible, en general, sin el empoderamiento de los ciudadanos y la sincronizacin entre reformas a sistemas electoral, de partidos y de gobierno. Daniel Zovatto cerr la mesa haciendo notar la evidente unanimidad entre los polticos participantes a favor de la ley de partidos polticos a efecto de introducir las innovaciones temticas apuntadas, ajustar la reforma electoral de 2008 e insertar todo ello en el marco de la reforma poltica, sin que pasen inadvertidas las divergencias entre opciones institucionales para generalizar o dejar a cada partido la decisin sobre modalidad de candidaturas independientes. Qued claro que son muy relevantes los tpicos de la democracia interna; transparencia y rendicin de cuentas; coaliciones y alianzas; relacin de partidos con ciudadanos y el fortalecimiento democrtico de las organizaciones polticas. Asimismo, se enfatiz que la reforma poltica resulta incompleta sin reforma a los partidos, a la vez que se nota una alerta en cuanto a la inclusin de temas que son imposibles de cumplir para todas las organizaciones, tales como las elecciones internas, a la vez que se enfatiz la importancia de no desvincular la calidad de la ciudadana con el fortalecimiento de los partidos. en la mesa ii, Hacia una ley de partidos polticos, moderada por el senador Graco Ramrez; Rubn Hernndez valle (costa Rica), se refiri a naturaleza jurdica, obligaciones y modelo de los partidos de acuerdo con las reformas electorales de 2009 en ese pas. Hizo notar las ambigedades del ordenamiento jurdico costarricense en torno a la naturaleza jurdica de los partidos y los caracteriz como sui gneris, pues participan del derecho privado y el derecho pblico.

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

explic las disposiciones en materia de gnero y representacin poltica; obligacin de plena publicidad electrnica, de informacin financiera y contable de los partidos; renovacin peridica de los dirigentes partidistas; garanta estatutaria de participacin a la juventud; y garanta estatutaria del debido proceso legal en procesos sancionatorios y derecho a la doble instancia. Asimismo, precis que en costa Rica se observa un modelo de partido de cuadros en elecciones internas de dirigentes y de masas mediante convenciones o internas abiertas para postular a candidatos a elecciones presidenciales (en 2002 la experiencia para el caso de diputados fue adversa pues se rompi la disciplina partidaria y, por lo tanto, la medida fue eliminada); describi el espectro ideolgico partidario e hizo notar que en la ltima reforma electoral se discuti ampliamente el tema de la ley de partidos polticos pero se decidi mantener la regulacin dentro del cdigo electoral, no obstante que consume una tercera parte de sus contenidos. constitucin y cdigo electoral establecen principio de auto-regulacin de los partidos sometido a principio de juridicidad; rganos de direccin (asambleas multidimensionales y comit ejecutivo nacional, adems del congreso ideolgico, directorio nacional --suerte de consejo consultivo-- y comit de tica); y coaliciones, dado que las alianzas se dan de hecho. erasmo Pinilla de Panam mencion que a partir de 1978 se permite por ley la creacin o resurgimiento de los partidos polticos, que stos tienen base constitucional y amplio desarrollo legal sin ley especial que los regule, y se les define como asociaciones de ciudadanos con personalidad jurdica propia y autonoma plena; que el tribunal electoral cuenta con mltiples y extensas atribuciones para regular todos los actos del proceso electoral, incluidos los tocantes a los partidos; que gradualmente se ha involucrado en la vida democrtica interna de stos, los cuales estn sujetos en su integracin y composicin al principio de no discriminacin, a una serie de requisitos para su registro previo y definitivo, incluido en este ltimo caso el 4% de los votos vlidos en la ltima eleccin; el manejo del padrn, y la inscripcin

Estudio prEliminar

y baja de militantes se realiza ante el tribunal electoral, lo que se origin en una crisis partidaria; la llamada comisin nacional de Reformas electorales, que se rene el mes de enero siguiente a la ms reciente eleccin general. Ha recomendado a los partidos integrar una comisin interna de elecciones y un rgano que resuelva los conflictos correspondientes antes de acudir al tribunal; las etapas de convocatoria, postulaciones, difusin e impugnacin de postulaciones y difusin de postulaciones definitivas; los partidos deben garantizar, en primarias, al menos una mesa de votacin en cada circunscripcin electoral, salvo que en sta cuente con menos de cinco miembros; cuentan con ventajas fiscales fijadas por ley para importacin de diversos insumos y otros descuentos o exenciones; los partidos pueden establecer alianzas, sin vulnerar su organizacin interna, conforme con sus estatutos o decisiones de sus rganos nacionales; la fusin requiere el voto de dos terceras partes de la membresa y la extincin est sujeta a normas estrictas, tambin supervisadas por el tribunal electoral, como todos los congresos o reuniones nacionales de los partidos en los que incluso opera, a invitacin del partido, la figura del delegado electoral; y, finalmente, que el tribunal electoral fiscaliza el uso del financiamiento pblico a los partidos y resuelve las impugnaciones tanto en relacin con el proceso electoral como las originadas en la dinmica de la vida interna. Lorenzo crdova subray la centralidad de los partidos en la vida poltica democrtica contempornea y la importancia de apreciarlos en clave democrtica en tanto centros de confluencia plural de consensos ciudadanos diversos, quienes ejercen su derecho de asociacin y participacin, para conformar instancias de decisin poltica, de tal suerte que la legalidad y los controles intra y extra-partidarios cobren sentido al protegerse tales derechos en equilibrio ponderado con los principios de autonoma y auto-determinacin partidaria. Agreg que en mxico, precisamente, la concepcin de partidos como entidades de inters pblico, no de derecho pblico o

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

de derecho privado, permite la combinacin de autonoma partidaria y control de legalidad por parte del estado. Apunt en clave histrica contextual que en mxico el sistema de partidos fue cerrado, rgido y propici la hegemona de un solo partido hasta que a partir de la reforma poltica de 1977 inici un proceso de apertura e inclusin que ha llevado a un pluripartidismo competitivo, lo que, sin embargo, no ha sido suficiente para evitar su descrdito, que a su vez ha conducido a propuestas de cierre del sistema, incrementando el umbral para obtener registro, o bien estableciendo que se registren cada seis aos, como fue regulado por la reforma electoral de 2007. Ante tendencias restrictivas, suelen emerger salidas falsas, tales como las de las candidaturas independientes, que en el caso mexicano estim viables pero en el mbito municipal. Precis que el cdigo electoral mexicano cuenta con 86 artculos destinados a la regulacin de los partidos y que desde un ngulo tcnico podra no ser necesario crear una ley de partidos, pero que el enfoque poltico recomienda hacerlo para inyectarles credibilidad, pese a que en la ley podra reforzarse el sistema de partidos en los aspectos de democracia interna; respeto de los derechos de la militancia; fortalecimiento de la legalidad en la vida interna; fortalecimiento de perfiles y funciones ideolgicas; mejoramiento de rendicin de cuentas y mecanismos eficaces de justicia intrapartidaria, y fortalecimiento de la transparencia, entre otros temas ya existentes en la regulacin mexicana, sin perder de vista el equilibrio entre autonoma partidaria y principio de legalidad. en la sesin de preguntas y respuestas destac la respuesta de Rubn Hernndez valle en cuanto a que los dos casos ms recientes de expresidentes de la Repblica de su pas acusados y procesados por cuestiones de financiamiento ilcito motivaron el reforzamiento de la legislacin electoral en 2009. Asimismo, fue notorio el contraste entre su posicin a favor de las candidaturas independientes en mbitos locales, pues cit incluso la modalidad guatemalteca conforme a la cual se propician comits cvicos municipales de carcter temporal, debidamente regulados

Estudio prEliminar

y financiados, para postular candidatos independientes, respecto de la postura de erasmo Pinilla, quien mencion que en Panam recientemente se ha adoptado dicha figura para presidente de la Repblica --de modo que se pondr en prctica en la prxima eleccin--, pero denunci que todos los candidatos independientes ganadores han sido cooptados mediante jugosas negociaciones por el partido gobernante. Asimismo, Pinilla explic que los partidos panameos cuentan con defensor de la militancia, impugnacin ante el directorio nacional y juicio ante el tribunal electoral; que el financiamiento partidario es mixto y que el financiamiento privado ha sido recientemente, objeto de propuestas de regulacin y transparencia debido al escandaloso gasto incomprobable de las elecciones generales del 2009; y, finalmente, que en el tema de la regulacin de los medios electrnicos de comunicacin existe falta de voluntad poltica y hasta temor para abordarlo. en su turno, Lorenzo crdova se pronunci a favor de la reeleccin de legisladores que propicia el juicio ciudadano en las urnas, profesionalizacin de parlamentarios y construccin de interlocutores polticos estables, y en contra de la revocacin del mandato en razn de sus derivaciones populistas y autoritarias, lo que no ocurre si en su defecto se refuerzan mecanismos de responsabilidad poltica. estim que la equidad de gnero en la representacin poltica es un problema ms de cultura poltica y formacin de ciudadana incluyente que de tcnicas legislativas o acciones afirmativas, que por s solas no resuelven el problema. Agreg que mxico cuenta con un slido sistema de fiscalizacin de los recursos de los partidos pero sigue siendo insuficiente; que el financiamiento pblico partidario debe reducirse pero no drsticamente y que el modelo de prevalencia de este tipo de financiamiento es positivo pues propicia equidad en la contienda, transparencia y autonoma a los partidos. en la mesa iii Democracia interna y derechos polticos, moderada por el senador jess murillo Karam; Augusto Hernndez Becerra, de colombia, distingui entre causas endgenas y exge-

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

nas, y reformas normales y excepcionales en relacin con la normatividad de los partidos polticos, e hizo notar que nuevas amenazas procedentes de poderes fcticos, en particular el crimen organizado y el narcotrfico, ponen en riesgo a stos y a la democracia. Apunt que la intervencin del estado en la autonoma partidaria debe ser equilibrada y no vulnerar principios democrticos tales como libertad de accin, capacidad para realizar sus funciones y de ejercer oposicin poltica. La reforma constitucional de 1991 super el tradicional bipartidismo al abrir opciones de postulacin a organizaciones ciudadanas y candidatos independientes --de los que se dijo escptico, salvo por la inyeccin de mercadotecnia que han mostrado--. La reforma de 2009 no slo estableci la exigencia de organizacin democrtica de los partidos sino que fij los principios --debidamente normativizados va sanciones a partidos, directivos y candidatos-- de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de gnero y deber de presentar y divulgar sus programas polticos, as como rendicin de cuentas. el fenmeno de la llamada silla vaca radica en penalizar no slo a la persona sino tambin al partido con la vacancia definitiva de la curul para todo el periodo constitucional una vez que se libre una orden de captura en contra del respectivo legislador acusado de delitos especiales, incluidos vnculos con grupos armados ilegales, narcotrfico o lesa humanidad. el fenmeno de infiltracin de dinero ilcito en la poltica en colombia presuntamente alcanz, en algn momento, al 30% de los congresistas; se han abierto noventa procesos penales y, en razn de la irretroactividad de la ley, que entr en vigor el ao pasado, recientemente se sancion a un expresidente del senado creando el efecto de la silla vaca, primer caso que se ha verificado en la prctica. el uruguayo Wilfredo Penco recuper la extensa historia de fundacin y regulacin de partidos en su pas, ahora entendidos como asociacin de personas sin fines de lucro; se refiri al principio constitucional de libertad que garantiza su autonoma pero a cambio de cumplir con el deber de ejercer de manera efectiva la democracia interna y difundir su normatividad; mencion las

10

Estudio prEliminar

diferencias entre partidos permanentes y accidentales, las bases del sufragio (inscripcin obligatoria en registro cvico, voto secreto y obligatorio en elecciones constitucionales, representacin proporcional integral, prohibiciones para funcionarios pblicos y mayora legislativa calificada para reformas electorales); detall las caractersticas del doble y hasta triple voto simultneo, as como el hecho de que las primarias se realizan simultneamente cada cinco aos y son organizadas por la autoridad electoral. Precis que, salvo el equilibrio de aquellos principios, en general se delega al nivel estatutario partidista los temas de estructura y democracia interna, y derechos de los militantes, en tanto que los candidatos independientes slo operan en elecciones internas respecto a las agrupaciones polticas que integran a los propios partidos, es decir, no estn permitidos para las elecciones constitucionales, aunque cuando tres partidos concentran el 90% de la votacin se presumira inequidad en la contienda. Andrs Lajous se introdujo al tema con referencia a mxico mencionando dos diagnsticos: sobre el rechazo a partidos record que ello motiv en las elecciones de 2009 el movimiento anulista que alcanz hasta un milln de votos en mbito legislativo federal; y, respecto a la alegada parlisis legislativa, difiri al sostener que no corresponde a los hechos sino que el problema es de responsabilidad de los actores polticos involucrados en el proceso legislativo. Al advertir un problema en la forma de construir la representacin poltica, que imposibilita identificar responsables y confunde al electorado que duda de la calidad de la representacin poltica, prioriz tres enfoques para explicar modalidades de organizacin partidista: el efecto de reglas electorales en el sistema de partidos y el comportamiento de sus integrantes --el ms relevante en mxico--; la regulacin poltica de los partidos y su lectura sociolgica como expresiones orgnicas en sociedades democrticas. Hizo notar que desde 1912 las leyes electorales mexicanas fijan requisitos de democracia interna que actualmente la justicia electoral est desarrollando en clave garantista de los derechos

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

11

polticos a travs de seis criterios: existencia de asamblea u rgano equivalente como centro principal de decisin en que estn incluidos los militantes; proteccin de derechos fundamentales de militantes, igualdad ante la ley y promocin de participacin poltica; procesos disciplinarios y sancionadores conforme al debido proceso legal; procedimientos electivos con igualdad de voto activo y pasivo garantizados; adopcin de regla de la mayora para toma de decisiones; y, mecanismos de control sobre rganos directivos de los propios partidos. si se quiere incrementar la democracia efectiva en los partidos, es decir, sistema poltico representativo y gobernable, entonces se requiere un sistema electoral ms abierto, competitivo y con mejores mecanismos de representacin, de lo que resultar un sistema ms plural y deliberativo y ciertamente gobernable. se recomienda la libre formacin de partido y candidaturas independientes, listas abiertas en la representacin proporcional, segunda vuelta presidencial, proporcionalidad perfecta entre votos y escaos en la representacin proporcional, reeleccin legislativa y municipal e introduccin de candidatos independientes. Para cerrar la mesa, Augusto Hernndez Becerra precis que en colombia el fuero legislativo consiste en la garanta de que los parlamentarios sean juzgados por la corte suprema, sometida al principio de neutralidad poltica, y que el efecto de la silla vaca se produce a partir de la orden de captura, una vez que el juez considera que existen elementos fundados para emitirla. en la mesa iv condiciones de la competencia, moderada por el senador Alejandro Zapata Perogordo (PAn); torquato jardim (Brasil) abord los tpicos de financiamiento; fiscalizacin, medios de comunicacin, y campaas y precampaas. Distingui entre financiamiento pblico, que se distribuye proporcionalmente a los escaos en la cmara de Diputados, y privado en dos sentidos, limitado a los candidatos e ilimitado a los partidos que a su vez pueden canalizar recursos a los candidatos, pero si las cuentas no son aprobadas por la autoridad electoral entonces se suspende la ministracin de fondos pblicos. La fiscalizacin es

12

Estudio prEliminar

peridica y detallada, est a cargo de los tribunales regionales y federal, pero el carcter privado de los partidos abre espacios para la discrecionalidad, que la autoridad electoral est presta a verificar. en cuanto al acceso a radio y televisin, que es gratuito y proporcional, desde luego genera costos a la poblacin a travs de la devolucin de impuestos a las radiotelevisoras, pero ayuda a la equidad en la contienda. en Brasil el voto es obligatorio, no estn reguladas las precampaas y se dan actos anticipados poco transparentes, pero las campaas estn sometidas a regulacin detallada. Fernando tuesta, de Per, plante modalidades y propsitos generales del financiamiento pblico y privado, y precis que en su pas no hay financiamiento pblico para campaas sino uno de carcter general continuo y acotado en varios sentidos, a los partidos representados en el congreso bajo la frmula 40% igualitaria y 60% proporcional. Los montos son modestos pues alcanzan slo 55 mil y 18 mil dlares al mes el ms alto y el ms bajo por partido. el financiamiento indirecto es va acceso a medios sobre la base de 50% igual y 50% por fuerza electoral, tiempo que compra el estado va autoridad electoral a los medios para su distribucin a los partidos, para constituir la franja electoral durante las campaas y el espacio pblico electoral fuera del tiempo de las campaas. La contratacin privada est igualmente acotada, en parte por la franja electoral que abarca canales pblicos y privados pero no los de cable; pero tiene un margen amplio de accin y baja de fiscalizacin, sobre todo en apoyos en especie, porque las listas cerradas, pero no bloqueadas y con voto preferencial hacen difcil rastrear apoyos a dos o ms candidatos en una misma eleccin. no hay financiamiento a precampaas y se presenta un problema al distribuir el financiamiento porque se hace con base en los votos emitidos y no en los escaos alcanzados. La paradoja es que el financiamiento pblico se otorga siempre que haya disponibilidad presupuestal y por lo general se declara que no hay, de modo que se presenta otra distorsin favorable al partido en el gobierno o a los partidos ms grandes, as como a los partidos que alcanzan escaos.

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

13

ciro murayama describi las etapas de inclusin de partidos, representacin poltica y certeza del voto por las que pas el sistema poltico mexicano desde 1977 hasta llegar a 1994 en que se descubri el fuerte sesgo de financiamiento en la eleccin presidencial a favor del partido en el gobierno, lo que condujo a regular las condiciones de la competencia en la reforma de 1996. se decidi otorgar recursos abundantes a los partidos para desvincularlos del gobierno y fortalecer la competencia, lo que contribuy a que a partir de 1997 no haya gobierno con mayora legislativa y se haya consolidado la divisin de poderes. se cometi el error de duplicar el monto del financiamiento en ao electoral y fijar como criterio multiplicador el nmero de partidos con representacin en el congreso, a la vez que fijar topes bajos, de modo que el monto fue excesivo y las violaciones inminentes. De all que la reforma electoral de 2007 haya cambiado la frmula para el clculo y se haya reducido en 75% el monto del financiamiento, y otro tanto o ms ocurrir en 2012. el sistema de partidos actual cuesta 35 pesos al ao o diez centavos de peso al da a cada ciudadano. La fiscalizacin inici en 1994 y cobr su cenit en 2002 con los casos de financiamiento paralelo conocidos como Amigos de Fox y caso Pemex, que derivaron en la superacin de los secretos bancario, fiduciario y fiscal para efecto de las investigaciones de la autoridad electoral, lo que desde 2007 est en la constitucin, lo mismo que un rgano de fiscalizacin autnomo dentro del instituto Federal electoral, no obstante, lo cual hay debilidades por la va de la fiscalizacin en los institutos electorales locales. en acceso a medios la compra directa de tiempo gener distorsiones que llegaron a un punto inaceptable en 2006, de modo que se modific el modelo al de prohibicin absoluta que elimina el problema de la fiscalizacin y propicia equidad en la contienda pero ha spotizado la comunicacin poltica de modo que una franja electoral con ajustes a los formatos de comunicacin puede ser til. en precampaas es claro que se estaban desviando recursos para posicionar mediticamente a aspirantes presidenciales pero

14

Estudio prEliminar

con el nuevo modelo, muy restrictivo, se tiende a inmovilizar la poltica, de tal suerte que hay que enfocarse en inhibir el mal uso de los recursos para tomar ventajas indebidas e ilegtimas en la competencia electoral, pero no afectar los cauces de la poltica. en el espacio para preguntas y respuestas, jardim puso de relieve que en Brasil las elecciones pueden ser anuladas por rebasar los topes de campaa o por abuso de poder econmico, poltico, corrupcin o fraude (700 alcaldes y hasta tres gobernadores han perdido sus cargos por esas razones); el transfuguismo est prohibido y sancionado a los legisladores; y la figura de la llamada ficha limpia o impedimento de postulacin en caso de antecedentes criminales es una propuesta ciudadana que quizs ignora que aquella procede de la poca de la dictadura militar; y ms adelante dira que junto al dinero sucio hay una suerte de dinero sucio tolerado por las transacciones clientelares entre gobierno, partidos y organizaciones civiles diversas. tuesta puntualiz que no hay en Per nulidad de elecciones por rebase de topes de campaa; la fragmentacin del sistema de partidos y la mediatizacin de las campaas genera baja calidad en la comunicacin poltica pero la televisin toma 90% del financiamiento partidario; el transfuguismo con vladimiro montesinos en la poca de Fujimori fue producto de la corrupcin; el dinero sucio en las campaas est latente y se facilita por voto preferencial; y advirti que en lugar de tratar de corregir los efectos, por ejemplo de las campaas sucias, hay que regular adecuadamente las causas, muchsimas y ms complejas de lo que se cree; y ms adelante agregara que la transparencia y el internet van a la caza de los patrones oscuros de conducta poltica. murayama ataj en el sentido de que la democracia mexicana no es por mucho la ms costosa del mundo siempre que se descuente el costo del padrn electoral cuya cdula de identificacin es la oficial en el pas; las candidaturas independientes pueden ser realmente partidarias pero disfrazadas y sujetas a manipulacin financiera e inequidad; en algunas entidades federativas mexicanas el rebase de topes puede conducir a nulidad de elecciones

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

15

pero es ms recomendable sancionarlo por la va de responsabilidad o algn otro medio; y el dinero sucio en mxico fue desincentivado mediante prohibicin de compra directa de tiempo en radio-televisoras, adems de que debera delimitarse con cuidado competencias de la procuracin de justicia y la autoridad electoral al investigar y sancionar esas conductas, y al final agregara que la relacin dinero, medios y partidos es de carcter estructural y sus problemas sern permanentes en el formato democrtico. en la mesa v, sobre control de la legalidad en la vida de los partidos polticos, moderada por Daniel Barcel; el boliviano jorge Lazarte estableci que democracia equivale a sujecin del poder al derecho y que una ley de partidos contribuye y significa mayor institucionalizacin democrtica de estas organizaciones, en el sentido de impedir la arbitrariedad. Diferenci entre pases latinoamericanos en proceso de redemocratizacin y aquellos que, como Bolivia, carecen de antecedentes democrticos y de legalidad eficaz. en este ltimo caso, la experiencia demuestra que se requiere no slo que las instituciones electorales que supervisan y controlan la legalidad sean independientes sino que sus integrantes cumplan con su deber. Asimismo, al menos en los pases de la regin andina, la correlacin entre exigencia del mandato ciudadano y debilidad de la representacin poltica para satisfacerlo ha generado crisis generalizadas al sistema de partidos y las instituciones, y de all la necesidad de recomponer todo el sistema institucional. Ante el hecho de que los partidos en lugar de estructuras de representacin, all se han convertido en instrumentos de poder, la funcin de mediacin podra cobrar relevancia, pero al menos en Bolivia la invasin de la sociedad civil a la esfera poltica ha vuelto tambin a los movimientos sociales instrumentos del poder y no de mediacin. Luego, concluy, desde ese ngulo es indispensable revisar incluso el concepto de democracia para enfatizar el tema del estado de derecho. Alejandro tulio, de Argentina, consider que en la vida interna de los partidos polticos tambin se presenta la tpica ten-

16

Estudio prEliminar

sin entre tendencias autoritarias y libertarias, lo cual tiene que ver con la relacin entre poder y derecho, que debe encauzar adecuadamente las energas de la poltica para ser eficaz porque no se puede pedir a la ley lo que la poltica no ha dado. Hizo notar la aprobacin reciente de una reforma electoral y la existencia de tres cuerpos normativos: cdigo electoral, ley de partidos y ley de financiamiento partidario. Describi el modelo de la justicia electoral, la forma en que opera la revisin de los actos partidarios, el control de la legalidad interna y las faltas y delitos electorales. se aplican multas a partidos y personas, prdida de aportes pblicos si la falta es en el mbito de la fiscalizacin, e inhabilitacin para ejercer cargos pblicos o partidarios a los responsables partidarios que permitan la comisin de delitos o faltas electorales en este aspecto. Las sanciones mayores se prevn en relacin con violaciones en materia de donaciones y ocultamiento de origen de fondos econmicos, lo que genera incluso inhabilitacin a funcionarios. Las deficiencias son la flexibilidad de las hiptesis normativas; la no existencia de penas privativas de libertad, lo cual debe meditarse con cuidado, y por supuesto la falta de recursos y voluntad poltica para realizar las investigaciones correspondientes. en cuanto a la justicia electoral intra-partidaria, prefiri llamarla rgimen disciplinario o de tica partidista, el cual debe disponer de las debidas garantas jurdicas, tales como rganos permanentes, rgimen acusatorio, actuacin letrada, integracin colegiada y plural con apelacin ante rgano deliberativo. sin embargo, precis que en el caso de la ley de partidos argentina no se hallan algunos de esos elementos, si bien el control de la legalidad estatutaria previo al registro de los partidos y la actuacin de la justicia electoral externa a los mismos ofrecen un conjunto de lmites para stos a partir de una serie de principios, reglas y procedimientos que pas a detallar, en el entendido de que el bien jurdico protegi consiste en la regularidad del funcionamiento de los partidos, los derechos polticos de los ciudadanos y la genuina expresin de la voluntad popular.

hACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

17

Ral vila destac la contribucin latinoamericana al patrimonio democrtico de la humanidad que se ha forjado a travs de los rganos electorales especializados en la regin; hizo un recuento de los aspectos vanguardistas que ha correspondido a mxico aportar a esa experiencia, y puso de relieve que una ley de partidos polticos, cuyos contenidos generales esboz y que bien podra ser de carcter general para distribuir competencias entre los tres rdenes de gobierno de un estado federal, podra, sin duda, convertirse en una nueva contribucin mexicana y de los polticos mexicanos tanto a su propio esfuerzo democratizador nacional de las ltimas tres dcadas cuanto a la historia democrtica de la regin. Durante la sesin de preguntas y respuestas, Lazarte y tulio abundaron sobre aspectos especficos de sus respectivos temas. La clausura fue realizada por los senadores Graco Ramrez y Arturo nuez (PRD), adems de Alejandro Zapata (PAn) quienes en sus mensajes agradecieron a iDeA internacional y al instituto de investigaciones jurdicas de la unAm su colaboracin y transmitieron su confianza en que la reforma poltica y la ley de partidos polticos pueda tener lugar.

Mensajes polticos e institucionales en la inauguracin del seMinario

Mxico, d.F, a 14 de octubre de 2010.


Versin estenogrfica (editada) de la inauguracin del seminario internacional sobre Marco jurdico de los partidos polticos, celebrado en el patio central del senado de la repblica.

cereMonia de inauguracin pedro joaqun Coldwell * seor senador jos gonzlez Morfn, presidente de la junta de coordinacin poltica del senado; seor senador carlos navarrete del instituto Belisario domnguez; doctora soledad loaeza; doctor lorenzo crdova, compaeros senadores, arturo nez, graco ramrez, alejandro Zapata y jos luis garca Zalvidea, jos guadarrama, seoras y seores: debo, en primer trmino, en nombre y representacin del presidente del senado de la repblica, Manlio Fabio Beltrones, ofrecer la ms clida bienvenida a los dirigentes y militantes polticos del pas, a los estudiosos del apasionante tema de los partidos polticos que nos honran hoy con su visita y a los representantes del instituto de investigaciones jurdicas de la unaM y de idea internacional; igualmente, expreso mi reconocimiento al otro copatrocinador del evento, el senador carlos navarrete, presidente del instituto Belisario domnguez. los partidos polticos son un fenmeno relativamente reciente en la historia de la humanidad. la teora los valora bien al atribuirles el papel de formadores de la democracia, pero vistos desde el foco de la realidad, habitualmente estn sometidos a severos cuestionamientos por parte de los ncleos de opinin pblica.
*

senador del partido revolucionario institucional


21

22

Pedro Joaqun Coldwell

alexis de tocqueville, se atreva a decir que los partidos polticos eran los males necesarios de las democracias representativas. Y es cierto, porque ningn gran pas se ha podido construir sin contar con uno o ms partidos polticos cohesionados y consistentes. son las herramientas ineludibles de que disponemos para el ejercicio de la poltica y para organizar con alguna forma de democracia a la sociedad. los gobiernos absolutistas y las dictaduras se mostraron legitimados por alguna doctrina, sea la del derecho divino u otra de signo ms terrenal, incluso algunos regmenes despticos se valieron de partidos ideolgicos para ejercer el mando sin reparar en la observancia de los derechos de los individuos. pero cuando las puertas del parlamento se abrieron a la competencia poltica y se enraiz el pluripartidismo, los regmenes autoritarios fueron decapitados y con ellos desapareci la autoridad mentirosa de las ideologas. la democracia nos puso ante los ojos el ejercicio mecnico del poder y los partidos polticos se exhibieron como maquinarias electorales y legislativas. estos son los signos de la modernidad. una de las consecuencias de la alternancia democrtica que sucedi en Mxico a partir del ao 2000 fue que el sistema de partido dominante se transform en otro pluripartidista. como muchas otras cosas en el pas, la poltica no responde a diseos de gabinete, a la implementacin de ideas puras o a recetas de filsofos y politlogos, sino que es la propia realidad la que va imponiendo sus exigencias y si sta es dinmica, y al conformarlas se incorporan nuevos actores poderosos y emergentes, entonces sus instituciones se ven compelidas a irse transformando a gran velocidad. la ausencia de un poder ejecutivo fuerte, de un presidente con poderes metaconstitucionales y de un partido coherente, slido y disciplinado nos dej en una nueva circunstancia de construir en la pluralidad decisiones de manera colectiva, por medio de la deliberacin democrtica, de cara a los pblicos frente a medios de comunicacin crticos y en un caos aparente en el que las piezas no encuentran siempre acomodo reconocible y estable.

Mensajes polticos e institucionales

23

la globalizacin nos trajo oportunidades de progreso, pero tambin nos mostr que estamos sometidos a crisis planetarias que solos no podemos superar. los padecimientos econmicos, la ruptura del tejido social, la desigualdad rampante, la transnacionalizacin del crimen organizado, fenmenos de intensidad y complejidad desconocida antes, se suman al desprestigio de la poltica y de los partidos, y obligan al poltico a seguir combatiendo en los intereses del da a da, pero sin descuidar el horizonte de mediano y largo plazo. los temas en la agenda de los ingenieros de la poltica, de los actores y protagonistas, de los dirigentes y militantes son abrumadores y constan de muchas tareas pendientes. cmo hacer que nuestros partidos polticos sean ms representativos de la sociedad y operen como correas transmisoras del sentir de los ciudadanos? cmo hacer que nuestros partidos sean ms democrticos en sus rganos internos y reflejen en el nombramiento de sus dirigentes y de sus candidatos el inters legtimo de las bases? cmo proteger los derechos polticos de los militantes sin lesionar la autonoma de los partidos? cmo mantener la independencia de los partidos polticos respecto a la influencia de los llamados poderes fcticos? cmo preservar a los partidos en tanto entidades de inters pblico y evitar que se conviertan en enclaves privados? cmo hacer que la poltica y con ella los partidos se conviertan en fuentes generadoras de propuestas programticas para tomar la senda del desarrollo nacional y la justicia que merecen nuestro pueblo? en todos los casos, el reto para la poltica es maysculo. el de formar una democracia eficaz para ciudadanos cada vez ms ilustrados y cada vez ms exigentes. una de las herramientas que tenemos es la norma jurdica. en ella se sustenta el sistema de partidos y sin ella es imposible. el marco jurdico es permanentemente perfectible y a ello ayudarn las experiencias que aqu se expongan; nacidas del es-

24

Soledad loaeza

tudio de realidades diferentes pero hijas de un mismo origen y de culturas polticas semejantes. para el senado de la repblica de Mxico es un privilegio hospedar en nuestro patio central a este importante seminario internacional. lo hacemos con verdadera satisfaccin y formulamos votos porque de lo que aqu se exponga surjan beneficios tangibles para el progreso y la consolidacin de nuestra democracia. Muchas gracias. soledad loaeza * es para m un honor estar esta maana en este seminario en representacin del instituto internacional para la democracia y la asistencia electoral, idea internacional. agradezco al senado de la repblica su renovada voluntad de cooperacin para realizar este evento. desde luego, reconocemos la cooperacin del instituto de investigaciones jurdicas de la unaM, el que ha sido uno de nuestros ms cercanos colaboradores en una parte importante de nuestro trabajo, no nada ms en Mxico sino en toda amrica latina. como ustedes recordarn, idea internacional es un organismo intergubernamental del que forman parte 25 pases, entre ellos Mxico que ingres a idea en el ao 2005. idea internacional ha trabajado muy de cerca con el senado en otras ocasiones, por ejemplo en el diseo, la discusin y los debates a propsito de la reforma electoral de 2007-2008. asimismo, idea internacional ha colaborado con el instituto Federal electoral y el tribunal electoral del poder judicial de la Federacin en otros proyectos y actividades vinculados a la materia electoral.

investigadora de el colegio de Mxico.

Mensajes polticos e institucionales

25

dentro del esquema de cooperacin vigente con el senado y con el instituto de investigaciones jurdicas de la unaM, estamos aqu, esta maana, para participar en nuevos debates a propsito del tema del marco jurdico de los partidos polticos. idea internacional cuenta con los siguientes objetivos: en primer lugar, contribuye y apoya procesos de cambio democrtico y la consolidacin de las ideas electorales que contribuyan a mantener y garantizar una democracia de calidad. Hay cuatro reas de trabajo fundamentales en idea: la primera de ellas est dedicada al anlisis de los procesos electorales, de los sistemas y organismos electorales; la segunda, a la representacin poltica y a los partidos polticos; la tercera, a procesos de reformas constitucionales; la cuarta, al estudio, anlisis y examen de la interrelacin entre democracia y desarrollo. estos cuatro grandes temas estn atravesados por tres otros asuntos que afectan a cada una de estas cuatro reas: el primero es el gnero, luego la diversidad y, por ltimo, la seguridad. idea internacional tiene por objeto llevar a cabo investigaciones aplicadas, cuyo objetivo es ofrecer reportes y evaluaciones relativos al funcionamiento de las instituciones democrticas con el propsito de contribuir a la reflexin de los responsables de la toma de las decisiones. la investigacin aplicada tiene tambin el objetivo de ofrecer asesora tcnica en procesos de reformas constitucionales, polticas y electorales. otro de los grandes objetivos de idea internacional, y creo que en tal sentido este seminario va a jugar un papel muy importante dada la presencia de invitados extranjeros, es crear espacios de dilogo entre diferentes experiencias, de manera que los participantes puedan comparar su propia trayectoria o los problemas que enfrentan con los que han enfrentado otros pases en situaciones similares y, sobre todo, poder encontrar soluciones adecuadas para el contexto particular en el que se presentan esos problemas. se trata de crear espacios de dilogo entre los actores polticos; no nicamente internacionales sino tambin nacionales.

26

Soledad loaeza

es como si idea internacional ofreciera una infraestructura de discusin y de debate. de la misma forma, creo que idea internacional ha jugado un papel muy importante al participar en mecanismos de integracin de agendas para organismos internacionales, tales como la organizacin de estados americanos (oea), o el programa de las naciones unidas para el desarrollo (pnud) con los que ha trabajado para avanzar los temas de fortalecimiento de organismos electorales y consolidacin democrtica. en el caso de oea habra que subrayar la participacin de idea internacional en la elaboracin y, hoy en da, en la implementacin de la carta democrtica interamericana, que fue adoptada en 2001 y se ha convertido en un referente indispensable para el diseo de instituciones democrticas y para apoyar el buen funcionamiento de stas. Me da mucho gusto que dentro de esta tradicin de cooperacin con el senado de la repblica, idea internacional haya podido estar presente en la discusin de problemas, como los que apunt el senador pedro joaqun coldwell, pero tambin de otros problemas que van a aparecer a lo largo de las discusiones. por ltimo, quisiera sealar que una de las grandes virtudes de los trabajos que veo que hacemos en idea internacional reside en que ofrece una perspectiva comparativa que siempre es muy til para el diseo de nuevos marcos jurdicos o simplemente para el diseo de nuevas instituciones, o bien para los ajustes que a veces son necesarios. Me parece que, con todo el respeto que supone el compromiso con la democracia y el trabajar en un pas como Mxico, idea internacional se ha dispuesto a participar y a ofrecer su conocimiento y su experiencia adquirida para contribuir a estos debates para la reforma en Mxico. as pues, para idea internacional representa un gran honor compartir con tan importantes instituciones polticas y acadmicas mexicanas sus instrumentos y red de expertos en materia de partidos polticos.

Mensajes polticos e institucionales

27

en esta ocasin agradecemos la bienvenida presencia de ocho especialistas de otros tantos pases de amrica latina: alejandro tulio, de argentina; torquato jardim, de Brasil; jorge lazarte, de Bolivia; augusto Hernndez Becerra, de colombia; erasmo pinilla, de panam; Fernando tuesta, de per; y, Wilfredo penco, de uruguay. todos ellos distinguidos juristas y politlogos, acadmicos y funcionarios electorales, quienes participan en este seminario bajo la coordinacin siempre generosa y atinada de daniel Zovatto, director regional de idea internacional para amrica latina y el caribe, y el respaldo tcnico de ral vila, consultor acadmico en Mxico. Muchas gracias a todos y mucho xito en las discusiones de estos das. lorenzo crdova* senadores jos gonzlez Morfn, carlos navarrete, pedro joaqun coldwell, alejandro Zapata perogordo, graco ramrez, arturo nez, jos luis garca Zalvidea. doctora soledad loaeza, distinguidos ponentes internacionales y nacionales que nos honran con su presencia en este seminario. deseo, a nombre del doctor Hctor Fix Fierro y del instituto de investigaciones jurdicas de la unaM, agradecer la oportunidad de participar en este esfuerzo conjunto con el senado y con idea internacional, que no es el primero, sino hasta ahora el ltimo de una larga y fructfera relacin institucional. por lo que hace al vnculo del instituto de investigaciones jurdicas con el senado de la repblica y las distintas instancias que lo componen, esta relacin se ha traducido en una serie numerosa e importante y diversa de productos. el ms reciente de ellos fue precisamente la propuesta para la reforma del estado,
coordinador del programa de derecho electoral del instituto de investigaciones jurdicas de la unaM
*

28

Lorenzo Crdova

coordinada por el tambin investigador, doctor daniel Barcel, por encomienda del instituto Belisario domnguez. en cuanto a idea internacional, nuestro socio acadmico probablemente por excelencia, la relacin se ha traducido en una serie de numerosos seminarios claves, realizados muchas veces en momentos crticos y con una oportunidad destacable, as como en una amplsima serie de importantes publicaciones conjuntas destacando para el efecto el voluminoso y relevante libro sobre la regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina, muchos de cuyos autores precisamente nutren y alimentan el seminario que hoy inauguramos. con el senado y con idea internacional, el instituto de investigaciones jurdicas ha establecido una provechosa sociedad que se ha traducido en no pocos cambios legislativos, en aras de la consolidacin de la democracia en nuestro pas. el tema que a partir de hoy abordaremos: el anlisis del marco jurdico de los partidos polticos, constituye un aspecto fundamental en el obligado re-pensamiento del diseo institucional de la democracia para encaminar a nuestra sociedad hacia una consolidacin del cambio poltico con un pleno respeto del pluralismo y de la convivencia pacfica. uno de los ejes, y vale la pena recordarlo aunque sea preliminarmente, de la transicin a la democracia en nuestro pas, pas por la creacin y la consolidacin de un sistema de partidos plural y competitivo. el arco temporal que marca treinta aos, iniciado con las elecciones presidenciales de 1976, y las ltimas elecciones presidenciales del ao 2006, evidencian la profundidad de esa transformacin democrtica. de un pas prcticamente monocolor pasamos a uno cruzado por la diversidad debido a la falta de mayoras predeterminadas y por un intenso pluralismo que se ha visto reflejado en el sistema de partidos polticos. sin embargo, hoy los partidos atraviesan una situacin --no me gusta decir de crisis-- sino ms bien de una necesaria revisin en clave democrtica del diseo normativo que lo regula.

Mensajes polticos e institucionales

29

Me parece que en adelante, y el seminario tiene precisamente el propsito de identificar con claridad y diagnosticar la ruta a seguir, los ejes de la democracia, apertura y transparencia, pero sobre todo el respeto de los derechos polticos de sus militantes, deben ser materia de rediseo legislativo en el mbito de los partidos polticos. para ello, hemos considerado que la perspectiva internacional y la experiencia en distintos pases de amrica latina constituye la mejor aproximacin para esa obligada tarea de repensamiento a la que los partidos polticos y los actores polticos en nuestro pas, comprometidos con la consolidacin de la democracia, tenemos que encausarnos. una vez ms, a nombre del instituto de investigaciones jurdicas, muchsimas gracias por haber sido considerado de nueva cuenta para la elaboracin conjunta de estos esfuerzos acadmicos, que, insisto, tantos frutos han rendido en el pasado y seguramente seguirn hacindolo en el futuro. Muchas gracias. carlos navarrete ruiz * Muy buenos das a todos ustedes. Quiero, a nombre del instituto Belisario domnguez, darles la ms cordial de las bienvenidas a nuestros invitados. saludo tambin a mi compaera senadora y a mis compaeros senadores de la repblica; presidentes de comisiones, presidente de la junta de coordinacin poltica, y agradecerles a todos ustedes su presencia en este patio de Xicotncatl, en este seminario internacional en el que vamos a escuchar experiencias del rgimen de partidos polticos en amrica latina. Muchas gracias a idea internacional por acompaarnos otra vez.
* senador del partido de la revolucin democrtica y presidente del instituto Belisario domnguez de la Honorable cmara de senadores.

30

Carlos Navarrete ruiz

no es la primera vez que ocurre, pero s es en una circunstancia diferente a la que hemos tenido en otros momentos. en efecto, idea internacional nos ha acompaado en momentos estelares del congreso Mexicano cuando se han construido reformas importantes de carcter constitucional y de carcter legal que, ellos mismos nos han informado, han sido novedosas en amrica latina y han sido ubicadas como grandes pasos adelante en la construccin de las reglas de competencia para el acceso al poder. Hoy nos acompaan en momentos turbulentos para Mxico, hay que reconocerlo. lo han dicho bien, los que han hablado antes, de que en Mxico pasamos por un momento complejo, difcil, revuelto dira yo, incluso en muchos de sus aspectos, y estamos a menos de dos aos de una eleccin presidencial que por momentos pareciera que se acerca a lo que vivimos en julio de 2006. pese a las reformas realizadas y a los esfuerzos legislativos por cambiar el marco en el que los partidos competimos para lograr el voto de los electores, Mxico de pronto parece que da unos pasos adelante y luego unos pasos atrs en materia de la competencia poltica. no son buenos momentos para el pas y, por lo tanto, tampoco son buenos momentos para los partidos polticos; hay un reconocimiento de que hay una cada ms all de lo normal de la credibilidad de los partidos y de sus dirigentes. Hay un alejamiento de los electores a las urnas; se observa cada da ms el fenmeno de elecciones competidas con un menor grado de participacin de los electores, y hay un permanente cuestionamiento a la legitimidad de los gobiernos que estn al frente de los estados y del pas mismo. los partidos polticos, todos, tienen severos problemas internos en sus dirigencias, con sus grupos parlamentarios, con sus posiciones polticas que no logran unificar, en la disputa electoral, en el proceso de seleccin de candidatos, de seleccin de dirigentes, en la presencia cada vez ms notoria de expresiones internas y de agrupamientos que compiten, a veces con reglas y a veces sin

Mensajes polticos e institucionales

31

reglas del juego, de manera desbordada por la conduccin de los partidos, y por lo tanto, en la influencia en la toma de decisiones y tambin en la seleccin de candidatos. Y el 2012 aparece muy nebuloso todava, lejos de lo que pretendamos hace apenas dos aos, cuando quisimos impulsar y logramos aprobar una reforma que le diera certidumbre a los electores y a los partidos y candidatos en la prxima eleccin presidencial. Hoy la incertidumbre es la caracterstica. Qu va a pasar en el 2012? Qu tipo de eleccin tendremos? Quines sern los actores principales de la eleccin del 2012? son los partidos polticos actuales capaces de conducir un proceso de presentacin de candidatos frente a los electores y son los rganos electorales actuales capaces de conducir un proceso electoral transparente en donde ganador y perdedores acepten los resultados? son preguntas que hay que formular. los partidos polticos actuales en Mxico deben entrar a un profundo proceso de renovacin o los partidos polticos estn bien como estn para enfrentar el proceso de 2012? Y por supuesto que la presencia aqu de personalidades que nos van a acompaar hoy y maana, su testimonio y experiencia va a ayudarnos mucho. por eso le quiero agradecer y dar la bienvenida a daniel Zovatto, viejo amigo nuestro, del senado de la repblica; a rubn Hernndez Valle, a erasmo pinilla, a andrs lajous, augusto Hernndez Becerra, a Wilfredo penco, a ral vila ortiz, a torcuato jardim, a Fernando tuesta, a ciro Murayama, a jorge lazarte, alejandro tulio y a lorenzo crdova, que participarn, junto con los presidentes de las comisiones dictaminadoras del senado de los proyectos de reforma poltica, quienes nos darn sus puntos de vista y expondrn en las mesas de trabajo que se han organizado. esperamos que los senadores que estamos en el proceso de negociacin poltica en el senado para lograr a la brevedad posible una reforma del rgimen poltico mexicano, escuchemos con detenimiento, y que en esta reforma que se pretende --mi

32

jos gonZleZ MorFn

impresin es que es la ltima oportunidad que el senado tiene para lograr esta reforma antes del 2012-- se otorgue, si es posible, necesario e indispensable, el impulso a una nueva ley de partidos polticos en Mxico, que le d certidumbre a militantes y dirigentes, que transparente su funcionamiento, que democratice su toma de decisiones, que haga que los partidos, pese al bajo nivel de aprobacin que tienen en Mxico, realicen un esfuerzo de renovacin para tornarse ms atractivos a los electores y ms tiles a una democracia mexicana que a veces parece que avanza a tres pasos y a veces parece que retrocede uno o dos. percibo que este seminario ser muy importante. Muchas gracias por su presencia y espero que en medio del intenso trabajo que el senado tiene en el pleno de hoy, en las comisiones legislativas en estos das, encontremos espacio para escuchar a nuestros invitados, escuchar lo que nos tienen que decir, lo que nos tienen que informar y a partir de eso aprovechar su presencia en Mxico. Bienvenidos al senado y xito en este seminario. Muchas gracias. jos gonzlez Morfn* Muchas gracias. Muy buenos das a todas, a todos. Quiero tambin comenzar agradeciendo, a travs de la doctora soledad loaeza y del doctor lorenzo crdova, a idea internacional, al colegio de Mxico y al instituto de investigaciones jurdicas de la unaM, el que participen una vez ms con el senado de la repblica en la organizacin de un seminario como ste, el cual espero rinda jugosos frutos. agradezco y saludo con afecto y respeto a todos mis compaeros senadores. al presidente del instituto Belisario domnguez, a los presidentes de las comisiones de puntos constitucionales, de estudios legislativos, de reforma del estado, a los integrantes de
* senador de la repblica y coordinador de la fraccin parlamentaria del partido accin nacional.

Mensajes polticos e institucionales

33

la Mesa directiva, a todos mis compaeros de cultura, a todos mis compaeros y compaeras senadores que hoy aqu nos acompaan; y a todos las dems personas que hoy han dedicado este espacio de su tiempo a venir a la inauguracin de este seminario. en las ltimas dcadas, los mexicanos hemos luchado por garantizar que el principio de representacin poltica establecido en nuestra constitucin, que es la va legtima para ejercer la soberana popular, para conformar gobiernos y participar en el proceso de toma de decisiones, se materialice en elecciones libres y en el respeto a cada voto emitido. Hemos dado, creo yo, pasos trascendentales en la consolidacin de una democracia efectiva y en la apertura de nuestra vida poltica. sin embargo, no podemos ignorar que el avance conseguido no ha resultado suficiente en la opinin de la sociedad. las ciudadanas y los ciudadanos nos exigen ms y mejor democracia. todos los estudios de opinin, no conozco ninguno divergente, nos sealan claramente que los mexicanos estn decepcionados de la poltica y que no se sienten representados por sus legisladores y gobernantes. la ciudadana tambin nos lo hizo saber en el pasado proceso electoral del 2009, cuando se organiz una campaa para promover el voto en blanco, que no era otra cosa que el voto nulo. todas las fuerzas polticas tenemos la obligacin de escuchar las voces descontentas y responder con acciones concretas para mejorar la calidad de nuestra democracia y profundizar su impacto en la vida de los mexicanos. lo que los ciudadanos quieren es mayor responsabilidad y compromiso de los actores y los partidos polticos. exigen mayor transparencia y rendicin de cuentas, y nos demandan una renovacin de gran envergadura a nuestro sistema democrtico a travs de una reforma poltica que integre sus demandas y propuestas. uno de los principales reproches que hacen los ciudadanos a los partidos polticos es la enorme carga que representan para el erario pblico. si bien, el financiamiento pblico es importante para lograr procesos electorales ms equitativos y en un sistema

34

jos gonZleZ MorFn

democrtico es absolutamente justificable, hoy en da el monto de recursos destinados es insostenible. no podemos seguir permitiendo que el financiamiento de los partidos y el costo de las elecciones sean tan onerosos, cuando el pas enfrenta tan profundas desigualdades socioeconmicas. otro problema que ha alimentado el desencanto lo representa el uso abusivo del mal entendido fuero constitucional. la constitucin garantiza que ningn legislador pueda ser reconvenido por sus opiniones y expresiones, puesto que de esa forma se preserva la libertad para deliberar durante el proceso legislativo. sin embargo, esto no significa que se deba proteger a quienes utilizan el cargo para delinquir o para huir de la justicia. la clase poltica tiene la obligacin de respetar y cumplir con el estado de derecho. Y el fuero no puede seguir siendo sinnimo de impunidad. esto, creo yo, es una exigencia de los ciudadanos. todas las fuerzas polticas sabemos que resulta insoslayable revisar el marco jurdico de los partidos. la agenda es clara y est sobre la mesa. ahora es responsabilidad de las fracciones parlamentarias superar el inters electoral cortoplacista y realizar los cambios que necesitamos para mejorar la calidad de nuestra democracia. desde hace unos meses en el senado de la repblica estamos estudiando y debatiendo diversos temas que pueden mejorar la calidad de nuestra democracia y contribuir a mejorar la imagen de los partidos y acercarlos a la ciudadana. Menciono algunos de ellos: el financiamiento a los partidos polticos, las candidaturas independientes, el referndum, la iniciativa popular, la democracia interna de los partidos polticos, la transparencia y rendicin de cuentas de los partidos polticos, el acceso a la radio y la televisin. creo que los temas a tratar en este seminario inciden en uno de los aspectos ms importantes de la reforma poltica y que todos debemos de fortalecer, y no es otro que el vnculo de los partidos polticos con la sociedad. como aqu se ha dicho, yo no conozco un solo pas que haya alcanzado un estndar importante de democracia, de desarrollo econmico y desarrollo social que no tenga un sistema de partidos fuerte.

Mensajes polticos e institucionales

35

estoy tambin, como aqu se ha dicho, absolutamente convencido que el rediseo institucional, que es la parte ms importante de la reforma del estado, pasa tambin por el rediseo de los partidos polticos nacionales. los temas ah estn, estn sobre la mesa. creo, de veras, seoras y seores, que debemos todos hacer votos porque los trabajos que hoy inician abonen a un mejor desempeo legislativo en la materia y propicien un mayor entendimiento entre los senadores de todas las fracciones parlamentarias para que con una buena reforma, y si fuera necesario, una nueva ley de partidos polticos en nuestro pas podamos contribuir todos a la gobernabilidad que tanta falta nos hace en nuestro querido Mxico. Muchsimas gracias.

conFerencia Magistral

rgiMen jurdico de los partidos polticos en aMrica latina daniel Zovatto a nombre de idea internacional deseo expresar nuestra satisfaccin, como lo ha hecho soledad loaeza, miembro del Bord de idea internacional, en particular hacia el senado, los senadores; Mesa directiva, junta de coordinacin poltica, los senadores aqu presentes; en particular por las palabras de afecto y reconocimiento que nos expres el senador carlos navarrete, en su calidad de presidente del instituto Belisario domnguez. Y, obviamente, es un placer estar aqu en compaa de los numerosos expertos internacionales de varios pases de amrica latina que, con una invitacin, con muy poco tiempo de antelacin han sacado la energa y ganas de venir y participar en este seminario. tambin, en este caso estamos muy agradecidos porque la vez que llevamos a cabo actividades sobre la anterior reforma electoral del 2007-2008, trabajamos precisamente en esta sala. soy una persona que creo mucho en repetir lo que sale bien, as que esperemos que este nuevo intento tambin se traduzca en el xito de una nueva reforma. Quiero expresarles que estoy muy preocupado porque es la segunda vez que en menos de media hora dos queridos amigos, como el senador carlos navarrete y el doctor lorenzo crdova, me titulan de viejo amigo. preferira ser un entraable amigo, un querido amigo, pero bueno, por un tema de vanidad, ustedes sa39

40

Daniel Zovatto

ben que los argentinos no solamente tenemos un ego muy grande, sino que el ego grande es a su vez muy vanidoso, lo de viejo me ha mortificado, pero s que lo han hecho con el mejor de los carios, as que de esa manera lo he tomado. Me han invitado a prcticamente una tarea imposible consistente en presentar el marco de regulacin jurdica de los partidos polticos en 18 pases de amrica latina a nivel comparado, en lo que tiene que ver bsicamente con el proceso de la tercera ola democrtica que va de 1978 al ao 2009. de este anlisis comparado deseo extraer aquellas lecciones que a mi juicio resultan ms importantes. Quiero advertir que mi exposicin es a ttulo personal, y que si bien soy director regional para amrica latina y el caribe, de idea internacional, en modo alguno mis juicios de valor o mis opiniones comprometen o representan la visin institucional de idea, por lo cual me parece muy importante hacer esta precisin. lo que les propongo es que hagamos un repaso de aproximadamente 45 minutos sobre el marco regulatorio de los partidos polticos en amrica latina, los antecedentes, la situacin actual y las tendencias. Querra iniciar mi exposicin robndole una expresin a Hans Kelsen, en el sentido de que slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que la democracia es posible sin partidos polticos. Me parece una frase que realmente ilustra muy bien y que tiene, 60 aos despus de pronunciada por vez primera, la misma validez que cuando fue pronunciada. en efecto, slo por ilusin e hipocresa se puede sostener que la democracia es posible sin partidos polticos. Y como muy bien sealaron las personas que nos honraron en su presentacin: el propio senador carlos navarrete, el senador pedro joaqun coldwell, el doctor lorenzo crdova, es claro que hoy no podemos hablar de democracia sin referirnos a los partidos polticos, pues stos se han constituido en los principales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad.

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

41

la mayora de los doctrinarios coincide en que los partidos han llegado para quedarse y que son parte integral de la democracia. Hay una expresin que me parece pertinente de Murillo de la cueva, quien plantea que hoy la democracia debe ser entendida como una democracia de partidos. en otras palabras, que no hay democracia pluralista sin partidos polticos. sin embargo, la centralidad e importancia de los partidos polticos para la democracia no debe desconocer la profunda crisis de representacin que aqueja hoy a la gran mayora de nuestros pases y que fue claramente expuesta en la ceremonia de inauguracin. Hay un malestar con la poltica y con los partidos. Hay una insatisfaccin, pero creo que es muy importante que tomemos en cuenta este grado de malestar y este grado de insatisfaccin y que lo veamos como lo que, en mi opinin, verdaderamente son. son problemas de la democracia en la democracia, cuya solucin requiere de propuestas democrticas. por lo tanto, estamos hablando de un fenmeno completamente diferente al de hace 30 aos atrs, cuando la democracia era la excepcin y la regla eran las dictaduras. es decir, los problemas que estamos enfrentando en nuestras sociedades son problemas de crisis no de la democracia sino crisis en democracia. por ende, insisto, requieren solucin a partir de las frmulas democrticas. esto me servir para luego ir preparando algunas de mis reflexiones sobre cmo hacer frente a la crisis de representacin, en muchos casos, en lugar de ir y atacar a fondo el problema de cmo fortalecer a los partidos polticos, cmo institucionalizarlos y democratizarlos, buscamos darle solucin a la crisis de partidos polticos con medidas para-polticas, candidaturas independientes, etctera. Medidas que no solamente no van a resolver el problema sino que, como muy bien la experiencia comparada en latinoamrica lo indica, terminan agravando los problemas que dicen querer solucionar. Y sta es otra buena noticia en amrica latina. por primera vez la democracia tiene un periodo de vigencia aproximadamen-

42

Daniel Zovatto

te de entre 20, 25 o 30 aos dependiendo de los pases. Y tambin registra la mayor extensin geogrfica que hemos tenido a lo largo de 200 aos de historia. por lo tanto, es la primera ocasin en que nosotros los latinoamericanos y las latinoamericanas podemos aprender y reflexionar sobre cmo funciona la democracia, no en italia, no en espaa, no en Francia, no en inglaterra, no en estados unidos, sino en nuestros propios pases. partiendo tambin del punto de vista que cuando hablamos de amrica latina tenemos que ser conscientes de la caracterstica principal que hoy atraviesa la regin, que es su heterogeneidad estructural, es decir, ms all de que estemos todos agrupados en un espacio geogrfico comn y, hasta cierto punto, con una historia comn, cada pas tiene su particularidad. por ello, como bien nos recuerda nuestro querido amigo dieter nohlen, todo anlisis, toda reflexin, toda propuesta de reforma debe tomar en cuenta, entre otros aspectos muy importantes, el contexto; el contexto importa, y mucho. de modo que los partidos polticos tienen, por un lado, esta centralidad e importancia fundamental, pero, por el otro estn atravesando una profunda crisis de credibilidad y de legitimidad. el latinobarmetro, institucin de la cual tengo el honor de formar parte en su consejo asesor internacional, est cumpliendo 15 aos, precisamente, en el ao 2010. se hace un monitoreo sobre ciertas preguntas en amrica latina y el tema de los partidos polticos presenta una paradoja notoria. los partidos polticos y los parlamentos son, de todas las instituciones, las dos que registran los grados de credibilidad ms bajos y que oscila entre un 20% y 25% en el promedio regional, segn los aos. sin embargo, y esta es la paradoja, cuando se le pregunta a los mismos individuos entrevistados sobre el grado de credibilidad y legitimidad de los partidos polticos, en un 60% respecto de los partidos polticos, y en un 57%, respecto de los congresos, dicen que no conciben a la democracia sin partidos o sin congreso.

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

43

es decir, que lo que est en crisis en todo caso son estos partidos en un contexto determinado, pero no el concepto de la institucin de partidos. por eso me parece muy importante cuando hagamos esas preguntas y dejemos constancia de la crisis de credibilidad de los partidos polticos y de la poltica, tengamos en cuenta esta doble lectura. no se concibe en un 60% democracia sin partido, pero a la vez, con esos partidos que estn funcionando hoy, tenemos, obviamente, problemas de confianza y de credibilidad. todo ello nos lleva a justificar la importancia de qu podemos hacer para solucionar esta grave crisis de credibilidad que atraviesan hoy los partidos polticos. pero, antes de entrar en ese tema, djenme hacer una breve reflexin histrica sobre el concepto de partidos polticos porque en muchos casos existe la percepcin de que los partidos polticos han existido por siempre, y, como bien nos recuerda giovanni sartori, partido es un nombre nuevo, de algo nuevo. podramos decir que si retrocedemos el reloj 150 aos y nos ubicamos entre 1850 y 1860, salvo en el caso de estados unidos, uruguay y colombia, en el resto de los pases no existan los partidos polticos. los partidos son un fenmeno que comienza a configurarse a fines del siglo XiX y que evolucionarn durante el siglo XX. respecto al concepto de partidos polticos tambin hay que tomar en cuenta que ha costado mucho aceptarlo desde el punto de vista de la teora poltica. en el siglo XVii los partidos polticos fueron asociados con el concepto de faccin, que procede del latn facciere, actuar, hacer, y haca referencia a un grupo poltico dedicado a un hacer perturbador y nocivo, o a actos siniestros. Voltaire, por ejemplo, en su enciclopedia deca que el trmino partido no es en s mismo odio, pero el trmino faccin siempre lo es. Y tuvieron que transcurrir una buena cantidad de aos para que el trmino partido se fuera distinguiendo del trmino faccin quedando esta ltima como un concepto negativo en tanto que el de partido comenz a recuperar un papel protagnico y positivo.

44

Daniel Zovatto

sin lugar a dudas mucho influy en dicha historia el pensamiento ingls. entre sus representantes, Bolingbrow, el primero que en inglaterra afirm que los partidos son un mal poltico y que las facciones son los peores de todos los partidos. aunque fue otro pensador ingls, Burke, quien en 1770 diferenci claramente el trmino partido del trmino faccin. segn Burke, los partidos superan a las facciones porque no se basan slo en intereses sino tambin, y sobre todo, en principios comunes. esto fue dicho en 1770. cuntos partidos hoy son realmente facciones y por qu, en lugar de estar asentados fundamentalmente en principios comunes, estn fundamentalmente basados en intereses. apuntaba Burke que lo que haca la diferencia especfica entre partidos y facciones es que las primeras bsicamente tenan como objeto fundamental la lucha mezquina para obtener puestos y emolumentos. Y resulta que lo que estamos viendo con frecuencia es que en realidad lo que llamamos partidos siguen siendo, en esencia, facciones, es decir, grupos basados no en principios comunes sino en intereses especficos particulares, cuya principal prioridad es asaltar el poder para conseguir puestos y emolumentos. pese a ese contribucin tan importante de la filosofa poltica inglesa, a lo largo de todo el siglo XVii y XViii el trmino partido sigui siendo resistido. ni la revolucin Francesa, ni la revolucin norteamericana, pensadores como rosseau, Montesquieu, condorcette, dantn, robespierre, o bien jefferson, Madison, el propio Washington, todos ellos fueron contrarios a los partidos polticos. se pensaba que en lugar de unificar, dividan; cost que permeara la aceptacin que comienza a darse en el siglo XiX, y se consolida a inicios del siglo XX, de que el pluralismo, la diferencia de opiniones y la divisin no son negativas para la democracia sino que en el pluralismo est lo fundamental de la democracia. esto, que fue el centro de la reflexin inglesa del siglo XiX tardo y del inicio del siglo XX, es lo que la mayora de ustedes hoy, describiendo el avance del proceso mexicano en los ltimos veinte aos --y aprovecho aqu para hacer una nota al pie de

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

45

pgina y celebrar estos 20 aos del iFe-- rescataron: la pluralidad es la conquista ms importante de la transicin democrtica mexicana y tenemos que ver cmo adaptamos y readaptamos el sistema poltico para convivir con esta pluralidad. la aceptacin de que la pluralidad presupone necesariamente la existencia de partidos polticos, es la nota distintiva y diferenciadora de este parteaguas. como bien seala sartori, Burke no fue ms all de su contribucin importante para precisar cul fue el factor fundamental por el cual se terminaron aceptando los partidos polticos, y por cierto, hoy el senador carlos navarrete nos deca que, sin lugar a dudas, la prctica y la realidad poltica son las que imponen cierto grado de pragmatismo. Y en efecto, sartori apunta, en defecto de Burke, que los partidos polticos como instituciones positivas para la democracia se han desarrollado ms como una cuestin prctica que como una cuestin terica. por lo tanto, este balance entre la reflexin terica, pero siempre poniendo un ojo atento a la prctica, a la realidad, al contexto, es fundamental a la hora de repensar o a la hora de tratar de reformar a los partidos polticos. cul ha sido entonces la experiencia una vez que los partidos polticos fueron aceptados como instituciones centrales de la democracia? cul ha sido la experiencia de ese desarrollo? antes de avanzar en ese tema, me gustara que tratramos de tener un concepto claro de lo que debemos entender por regulacin jurdica de los partidos polticos, y por qu es importante la regulacin jurdica. por regulacin jurdica de los partidos polticos hacemos referencia a los marcos jurdicos dentro de los cuales se desenvuelven aqullos; las normas que rigen su formacin, organizacin y financiamiento, sus facultades y lmites, sus derechos y deberes, lo mismo que su estructura y sus principios de organizacin. en otras palabras, la regulacin jurdica de los partidos polticos determina los mbitos de accin, prerrogativas y limitaciones que rodean el accionar de los partidos polticos. de all la impor-

46

Daniel Zovatto

tancia fundamental del tema para la vida y funcionamiento de los partidos, lo mismo que para la calidad de la poltica y de la democracia. Ya volver sobre este punto. en mi opinin, la reforma al sistema de partidos polticos es el corazn de toda reforma poltica y electoral dado que reviste mayor visibilidad, sensibilidad y grado de compromiso por parte de los propios actores polticos. porque en la reforma electoral, fundamentalmente, lo que los partidos estn decidiendo es cules son las reglas de la contienda inter-partidista. es decir, cmo la conversin de votos en escaos favorece o no ms o menos a los partidos. es verdad que en la construccin de todo el andamiaje y la infraestructura institucional electoral ya hay un grado de compromiso importante de autorregulacin porque ah se mide la capacidad y voluntad de los partidos polticos para crear un rbitro neutral independiente, con dientes, recursos y atribuciones para que ese rbitro, en el cual los partidos polticos se comprometen a no inmiscuirse, a no penetrarlo, sea el que rija y reglamente la contienda inter-partidista. pero la verdadera prueba de fuego de una verdadera reforma poltica --y creo que hoy hay pases que estn queriendo demostrar que la reforma poltica va en serio-- no est nicamente en reglamentar a los medios de comunicacin, lo cual es muy importante, o en crear instituciones electorales, lo que es no menos importante, o bien en crear reglas electorales, sino aquella relativa a la capacidad de los propios partidos para auto-regularse pues ah es donde la sociedad va a estar observando con mayor grado de atencin. as pues, qu decisiones van a tomar los propios partidos polticos respecto de la constitucin de nuevos partidos polticos? cul es el grado de cerrazn de ese sistema de partidos? o, cul es el grado de apertura? cul es el punto medio? cules son esas condiciones? cules son esos requisitos? y, cul es la frecuencia con la que nosotros queremos incorporar, oxigenar al sistema de partidos polticos de nuevos actores? se trata, ni ms ni menos, que del autntico grado de compromiso de los propios actores polticos acerca de su vida interna

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

47

y su democracia interna, y acerca de la capacidad para resolver los conflictos internos en lo que tiene que ver con la proteccin de los derechos polticos de sus propios partidarios. se trata de la capacidad, no solamente enunciativa de poner esos temas en la ley, pero s en la creacin de instancias de control judicial al interior de los partidos polticos, en primer lugar, para garantizar de que al interior de los partidos polticos los propios partidos cuenten con las instancias judiciales que otorguen garanta a la proteccin de los derechos de sus propios partidarios. pero se trata tambin del grado de compromiso de apertura para que cuando esa decisin se tome dentro del partido poltico, pueda o no ser revisada por fuera de ste. en tercer lugar, aparece todo lo que tiene que ver con el tema del financiamiento de los partidos polticos. Y despus me gustara retomar con este tema, pero tan slo para dar unos pocos ejemplos. si de lo que se trata es de salvar la brecha que hay entre ciudadanos y partidos polticos --que hoy fue claramente asumida como uno de los problemas centrales que experimenta el sistema poltico mexicano-- lo que ustedes hagan, partidos polticos, en la instancia parlamentaria respecto de la reforma poltica en lo que refiere a su propia autorregulacin, sin duda que puede servir de botn de muestra para demostrarle a la ciudadana que esta clase poltica dirigente, cuando habla de reforma electoral y de reforma poltica, va en serio respecto de los temas que exceden a los partidos polticos, a la vez que y sobre todo, respecto de aquellos temas que le competen y que son propios de los partidos polticos. en suma, ser muy difcil, por ms que se avance en reformas electorales y en reformas polticas, superar el grado de desconfianza entre la ciudadana y los partidos polticos, si la reforma en materia de partidos polticos dentro del cdigo electoral, o bien como una ley de partidos polticos ad hoc, no demuestra a la ciudadana que hay un grado de compromiso poltico en reformar a profundidad, no solamente lo que es externo a los propios partidos, sino fundamentalmente su propia vida interna. ahora bien, cul ha sido la experiencia en amrica latina?

48

Daniel Zovatto

en amrica latina la experiencia demuestra que, en torno al tema de la regulacin jurdica de partidos polticos, ha habido dos grandes cuestiones --y siguen en curso-- en la reflexin. la primera de ellas opina que la regulacin de los partidos polticos debe ser detallada, maximalista y que regule a los partidos polticos en detalle, no solamente en el mbito constitucional sino tambin en sus leyes electorales y polticas. la segunda sostiene una posicin diferente al plantear que: ...ms que una regulacin detallada en materia de partidos polticos, lo que tiene que haber es una regulacin minimalista. Hay que poner los grandes temas a nivel macro, inscribirlos en la constitucin y dejar que muchos de los temas sobre los cuales, por ejemplo, yo he venido reflexionando, la ley refiere a los estatutos internos de los partidos polticos. entonces, el tema central aqu es qu tanto debe el estado inmiscuirse en la vida interna de los partidos polticos? Y aqu no hay una opinin correcta o incorrecta. como en todo hay una definicin desde el punto de vista de la filosofa poltica. Me inscribo, por ejemplo, entre los que opinan que hoy por hoy es mejor contar con una regulacin detallista sobre la vida interna de los partidos polticos. pero este tema est siempre indisolublemente conectado con otro anterior, el cual despus lo vamos a retomar rpidamente, y que tiene que ver con que si los mexicanos van a revisar la regulacin en materia de polticos, de nuevo, recalco, sea dentro del coFipe o en una ley especfica --luego analizaremos ese tema-- la naturaleza jurdica de los partidos polticos es clave aqu. ese es el tema con el que hay que empezar, cmo definimos la naturaleza jurdica los partidos polticos? si los definimos como instituciones de derecho privado, luego ser muy difcil que podamos tener mucho estado dentro de los partidos polticos. si los dejamos definidos como instituciones de inters pblico, tambin va a ser muy difcil. Yo creo que uno de los aspectos que debera ser examinado con ms detenimiento es el de la naturaleza jurdica de los partidos polticos como instituciones de derecho pblico.

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

49

as, partiendo de esa naturaleza jurdica, quiz pueda establecerse una regulacin detallista y maximalista, tener los fundamentos jurdicos ya establecidos para justificar una mayor injerencia de la legislacin en la vida interna. el otro gran tema que tambin es objeto de una reflexin profunda tiene que ver con la necesidad de que haya coherencia entre la ideologa democrtica, que est plasmada en la mayora de nuestras constituciones, y la organizacin y funcionamiento de los partidos. en otras palabras, la pregunta que siempre encontramos en estos debates es: puede haber democracia sin partidos autnticamente democrticos? Y aqu de nuevo hay un tema central de reflexin, en el cual tampoco se registra una respuesta sola correcta o incorrecta. pero me inscribo dentro de la tesis de aquellos que consideran que los partidos tienen hoy en da, para el correcto funcionamiento de un estado democrtico, la necesidad de proyectar el principio democrtico al interior de los propios partidos polticos. de lo contrario, el sistema democrtico se termina resintiendo en el lado de los sujetos que deben poner en marcha el engranaje del proceso democrtico, los cuales estaran viciados por dficit de democracia, y a partir de all terminaran transmitiendo los resultados de tales dficits a todo el sistema en su conjunto. entonces, estimo que abona y fortalece a un sistema democrtico el que sus partidos polticos tengan en su vida interna una vida democrtica. cul ha sido la experiencia del proceso de regulacin jurdica y de la constitucionalizacin de los partidos polticos a nivel comparado, tanto en europa como en el caso de amrica latina? a nivel global, a nivel europeo Von triepel, ha identificado cuatro etapas muy claras del proceso de regulacin y constitucionalizacin de los partidos polticos. la primera, con una franca hostilidad hacia los partidos polticos como vimos en el siglo XViii. luego vino una fase de una indiferencia frente a los partidos polticos; despus, la tercera eta-

50

Daniel Zovatto

pa, en la cual se comienzan a reglamentar los partidos polticos pero de manera indirecta, y finalmente la fase de plena incorporacin, en la cual los partidos polticos no solamente son reconocidos con nombre y apellido sino que a su vez terminan siendo constitucionalizados, es decir, inscritos en el texto constitucional. creo que es muy importante hacer notar este recorrido que va desde una franca oposicin, confundindolo con las acciones, ignorndolos, no criticndolos pero ignorndolos, luego regulndolos de manera indirecta, hasta que finalmente terminan siendo reconocidos por derecho propio, y no slo en la legislacin secundaria, sino inscritos en el texto constitucional. la constitucin de Weimar, de 1919, que fue la primera, o la constitucin de Baden, de 1947, reflejan un proceso de constitucionalizacin que termin asentndose y fortificndose luego de la segunda guerra Mundial con la constitucin italiana del 48, la constitucin alemana del 49, y finalmente la constitucin Francesa de 1958. son, digamos, los momentos ms importantes. luego hay que esperar la llegada de la tercera ola democrtica, que como el profesor Huntington apuntaba: arranca en el Mediterrneo, en el sur del Mediterrneo, con grecia, portugal y espaa para las constituciones griegas de 1975, la portuguesa de 1976, que le dedica 22 de sus 332 artculos al tema de partidos polticos, y finalmente el artculo 6 de la constitucin espaola de 1978, que defini los partidos como expresin del pluralismo democrtico e instrumento fundamental de la participacin poltica. es una concepcin que resulta relevante. Ya le deca a mi profesor gregorio peces-Barba, que fue uno de los autores de la constitucin espaola: est perfecta, pero le falt la palabra representacin. a m me habra satisfecho ms encontrar no solamente el tema del pluralismo sino la frmula relativa a que son instrumentos fundamentales de participacin y de representacin, aspecto en que hoy est instalada la crisis. es obvio que en esta tercera ola democrtica que arranca en el Mediterrneo sur y que a finales de los setenta comienza tambin en amrica latina, la influencia de la constitucin es-

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

51

paola termina siendo muy importante para los efectos del constitucionalismo de los partidos polticos en amrica latina. cul ha sido la experiencia de la regulacin y de la constitucionalizacin de los partidos polticos en amrica latina? en amrica latina tambin, similar a lo que hemos visto a nivel europeo, podemos identificar tres grandes etapas: ha habido una etapa de lo que podramos denominar la regulacin temprana, que va desde medidos del siglo XiX hasta la segunda guerra Mundial, y ah, bsicamente, dos son los pases que constitucionalizaron de manera temprana a los partidos polticos. uno es uruguay, en 1934, y repblica dominicana, en 1942. as que el proceso de constitucionalizacin plena podramos decir que arranca, puede ser debatido o no, a partir de 1934. la segunda etapa se da desde la segunda guerra Mundial hasta el inicio de la ola democrtica en 1978, aos durante los cuales en 12 pases de amrica latina se constitucionalizan de manera expresa a los partidos polticos. Y la tercera etapa se da a partir de 1978 con la tercera ola democrtica y alcanza hasta nuestros das, en la cual slo cuatro pases, que eran los que estaban pendientes de su constitucionalizacin, son los que terminan hacindolo: nicaragua, 1979, colombia, 1991, y argentina en1994. es decir, que si tomamos como referencia a argentina en 1994 y nos retrotraemos a uruguay, 1934, este periodo de 60 aos entre uruguay y argentina cierra el periodo de constitucionalizacin pleno. Qu ha pasado con el tema de la regulacin de los partidos polticos? adems de su constitucionalizacin, los partidos polticos, sobre todo en el marco de la tercera ola democrtica, han ido generando un desarrollo regulador mucho ms detallado y mucho ms especfico, y de manera particular y especial, en el caso de los pases de amrica del sur, adoptando leyes especficas en materia de partidos polticos. si nosotros analizramos el devenir, el desarrollo y la regulacin jurdica de los partidos polticos, y quisiramos hacer una

52

Daniel Zovatto

sntesis muy apretada, podramos decir que el proceso de constitucionalizacin de los partidos polticos tuvo lugar en amrica latina fundamentalmente entre la segunda guerra Mundial y el arranque de la tercera ola democrtica. Mientras que el desarrollo en leyes especiales se dio en marco de la tercera ola democrtica, la gran mayora de las leyes especficas sobre partidos polticos, salvo la venezolana y la ecuatoriana, que son previas al ao 78, se produjeron en el marco de la tercera ola democrtica y la gran mayora de ellas despus del ao 1985. es decir, que primero tuvimos un proceso de constitucionalizacin, luego hemos tenido un proceso de desarrollo normativo mucho ms especfico y detallado en leyes electorales y despus, en una parte de amrica latina, sobre todo en amrica del sur, hoy nueve pases tienen leyes especiales en materia de partidos polticos. el dcimo pas es guatemala que tiene una ley electoral y una ley de partidos polticos en conjunto. los otros ocho pases que no tienen leyes de partidos polticos son todos los pases de centroamrica incluido Mxico. pero an en esos pases de centroamrica, como el caso de el salvador y repblica dominicana, hay en estos momentos precisamente una discusin para la adopcin de una ley de partidos polticos, y en colombia se est discutiendo en este momento en el congreso una nueva ley de partidos polticos. por lo tanto, lo que estamos viendo es que ste es un tema que lleg para quedarse. se aprecia una creciente riqueza normativa en la regulacin a los partidos, la cual siempre tendr que darse con la mesura y el cuidado correspondiente a una materia cuya problemtica, en trminos de crisis profunda de las organizaciones partidarias, no se va resolver mgicamente. la regulacin no es una bala de plata que va a resolver sin ms tales problemas, pero un buen marco jurdico sin duda coadyuvar a lograrlo, as como una regulacin jurdica deficiente termina complicando la vigencia de los partidos polticos. cules son los temas principales respecto de los que procede un anlisis comparado en materia de regulacin jurdica de parti-

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

53

dos polticos? Me remitir a la evidencia respecto a los cuales hoy en amrica latina se ha puesto particular atencin. primero, est la cuestin del concepto y naturaleza jurdica de los partidos. sobre este punto, la legislacin de los pases de la regin, lo mismo que la doctrina, no solamente latinoamericana, sino la doctrina mundial sobre el concepto de partidos polticos, nunca se ha podido poner de acuerdo. Hay casi tantos conceptos como preferencias personales. prefiero el que propone giovanni sartori, el cual me parece un concepto sencillo, claro y prctico. sartori define a los partidos polticos como cualquier grupo poltico identificable mediante un membrete oficial que se presenta en elecciones y es capaz de colocar a travs de ellas a candidatos para cargos pblicos. elecciones que, segn subraya sartori, tienen que ser libres. tampoco en cuanto a la naturaleza jurdica hay un concepto unvoco en la legislacin comparada. as, por ejemplo, otros pases los conciben como instituciones de derecho pblico. Mxico, como decamos, los define como entidades de inters pblico; cinco pases lo hacen en trminos de asociaciones voluntarias con personalidad jurdica y cuatro como personas jurdicas de derecho privado. segn recalcaba hace un rato, la definicin de la naturaleza jurdica de los partidos polticos es de capital importancia y hasta se convierte en una decisin estratgica porque de ella se pueden derivar otras consideraciones diversas. en cuanto a las funciones, la legislacin electoral comparada latinoamericana tampoco muestra un concepto unvoco. si hiciramos un esfuerzo de sntesis, podramos afirmar que la funcin que se menciona con ms frecuencia, en 14 de 18 pases, es la de competencia por cargos pblicos. no en vano, en el imaginario de la gente, los partidos polticos son visualizados como maquinarias electorales. Y, en efecto, las propias legislaciones aprecian como la ms importante la de competencia por cargos pblicos. la de participacin se observa en 12 de 18 pases. en cambio, la de representacin, que es la que est en crisis, solamente se regis-

54

Daniel Zovatto

tra en 50% de los pases de amrica latina, en cuya legislacin se precisa que una de las funciones ms importantes de los partidos polticos es la de representacin. Mientras tanto, slo en siete de los 18 pases se establece que una de las funciones importantes de los partidos es la de formacin de polticos. es decir, desde la perspectiva de las funciones, los partidos estn concebidos por ellos mismos como maquinarias electorales en competencia por cargos pblicos. sin duda, estimo que ste tambin es un tema importante a tener en cuenta. en cuanto a los poderes u rganos del estado que intervienen en su funcionamiento, lo cual se erige en un tercer tema muy en boga en amrica latina y a diferencia de otras regiones a nivel mundial, hemos ido creando, como parte del desarrollo institucional de nuestra regin que nos diferencia de otras regiones, la construccin de organismos electorales como instituciones ad hoc diferenciadas de los tres poderes clsicos. e incluso, en algunos casos, concebidas como un verdadero cuarto poder. en el caso de amrica latina, en la gran mayora de las legislaciones, se les asigna a los organismos electorales un elevado nmero de competencias y atribuciones en relacin con los partidos polticos. Hay legislaciones maximalistas, en el sentido de conferirles mayor nmero de atribuciones e injerencia en su vida interna, e incluso en la organizacin de sus elecciones, en el control del financiamiento de las elecciones internas, etctera; y hay legislaciones que les otorgan menos atribuciones en relacin con los partidos polticos, pero lo relevante es que en todas las legislaciones se registran atribuciones en la referida materia. un tema de particular importancia consiste en determinar a quin le corresponde el control constitucional en materia electoral. Y aqu lo que estamos viendo es que, salvo contadas excepciones entre las cuales quiz la de uruguay nuevamente resulte la ms importante y ntida en el caso latinoamericano --pues all la corte electoral pronuncia la ltima palabra en materia electoral-- en muchos otros casos, en los que incluso se pensaba que el

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

55

tribunal electoral tena la ltima palabra, estamos viendo fallos emitidos por salas o tribunales constitucionales, como en la experiencia reciente de la sala constitucional de costa rica que ha producido resoluciones trascendentes relativas a proteccin de derechos fundamentales, relacin con el tribunal electoral o referndum. cul es, hoy por hoy, y cul es en cada sistema el mecanismo que queremos establecer y qu instancia debe estar a cargo del control de constitucionalidad? en la mayora de nuestros pases, salvo excepciones, este control de constitucionalidad en ltima instancia no lo tienen los tribunales electorales sino que est reservado a las cortes supremas, o bien, a salas constitucionales dentro o fuera de la corte suprema. otro tema importante, el cuarto, que mencionaba al inicio de esta ponencia, es el tema de formacin de partidos polticos. en este aspecto: qu decidimos? qu establece la legislacin en materia de formacin de partidos polticos? qul es el grado de cerrazn? qul es el grado de apertura que queremos imprimir en materia de partidos polticos? pienso que se requiere aqu una doble mirada, digamos una de entrada y otra de salida correspondientes a la creacin y al funcionamiento y preservacin de los partidos, respectivamente. debemos establecer algn criterio de rendimiento electoral de manera que seamos ms liberales a la hora de crear partidos polticos? Qu ocurre si los partidos polticos no alcanzan un 3%, 4% o 5% de rendimiento electoral? pierden acaso el registro? Qu tan alto fijamos la barrera de entrada? Qu tan alto colocamos la barrera de posible extincin o de prdida de registro de esos partidos? en lo personal, he sido testigo de que al introducirse reformas tales tpicos suelen ser vistos como si fueran compartimiento estanco puesto que se analiza el tema de barrera de salida o se analiza el tema de barrera de entrada, pero no se les considera de

56

Daniel Zovatto

forma sinrgica y sistmica a fin de contar con un anlisis mucho ms comprehensivo o sistmico del sistema de partidos polticos. el otro tema fundamental, el quinto, es el relativo a la democracia interna. ste es uno de los aspectos en que ms se ha legislado y se registra ms experiencia comparada con resultados que pueden ser calificados como mixtos. sin lugar a dudas, la democracia interna de los partidos polticos no fue, lo reitero, aquella bala de plata que se pens en trminos de que trayendo elecciones al interior de los partidos polticos se iba a resolver el problema de credibilidad y legitimidad. en algunos casos incluso los agrav. cundo? cuando los partidos polticos aceptaron el tema de las elecciones internas al interior de sus institutos como una cuestin retrica y luego no pudieron ubicarse a la altura de esos compromisos. cuando as ocurri, la eleccin interna termin importando al interior de los partidos polticos los mismos vicios y defectos caractersticos de la contienda inter-partidista, de modo que el sistema electoral adquiri un grado de esquizofrenia muy alto. Mientras que en la contienda inter-partidista, es decir, entre partidos polticos, se cumplan las reglas del juego, no se haca fraude, haba un comportamiento tico, etctera, y todo pareca que se haba alcanzado un buen nivel de madurez poltica, al realizar las mismas elecciones para la eleccin al interior de los partidos polticos, los mismos vicios y demonios que se haban exorcizado reaparecan al interior de los partidos polticos. Fue as que la eleccin interna, en lugar de fortalecer a los partidos polticos, termin exponiendo de una forma grosera y evidente todos los vicios y defectos de una clase poltica que haba mejorado a la fuerza su contienda inter-partidista, pero que no haba madurado para encarar su propia contienda intra-partidista. sin perjuicio de lo anterior debe quedar claro que tambin son muchos los avances logrados en bastantes pases y en muchos partidos respecto del tema de la democracia interna. en torno a este asunto hay cuatro cuestiones bsicas de obligada reflexin al plantear o revisar una ley de partidos polticos:

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

57

primero, qu sistema de eleccin interna se define?, cerradas?, abiertas? si son abiertas, son o no simultneas? esto es de capital importancia. segundo, si existe intervencin obligatoria del rgano electoral en los procesos internos, y en ese caso, cul es esa intervencin? esto incluye el tema de la utilizacin de padrones electorales se utilizan las cadenas nacionales?, se utilizan los padrones los partidos?, el rgano electoral organiza la eleccin interna, no la organiza, etctera? tercero, la existencia de financiamiento pblico para los procesos internos, y si existe, cul es su modalidad? aqu haba otro grado de esquizofrenia absoluto: regulamos muy bien todo relativo a la contienda inter-partidista y el sistema de financiamiento, y ah aportamos de manera pulcra, pero al interior de las contiendas electorales, previa a la eleccin nacional, en esas precampaas, ah estaba todo permitido. entonces, en uno tenamos el estado naturaleza hobbesiano de todo vale; y en el otro tenamos un estado pulcro de democracia. obviamente, de nuevo, el sistema frente a esta esquizofrenia termina enviando un mensaje de doble parmetro a la ciudadana, la cual concluye que en estos temas los partidos no estn seriamente comprometidos. Y, finalmente, qu grado de regulacin le imprimimos a la legislacin o si estos son temas que reenviamos a los estatutos partidarios? el tema estrella, el sexto, de la legislacin comparada latinoamericana tiene que ver con el tema del financiamiento. en mi opinin, la cuestin aqu radica en que no se debe demonizar al dinero en la poltica, puede afirmarse que es, segn el dicho de un senador norteamericano, su leche materna. en otras palabras, no es posible escapar o negar esa relacin de la misma manera en que es necesario tener presente que la democracia no tiene precio pero s un costo de financiamiento que debe ser sustentado de alguna forma. es decir, cmo financiar ese costo?

58

Daniel Zovatto

este problema, a su vez, trae aparejada la cuestin de cmo hacer que el dinero sea controlado por el sistema democrtico y no que el dinero termine controlando al sistema democrtico? Y ah creo que est el grueso de la reflexin. estimo que parte del problema es que en algunos casos intentamos atacar de frente los escndalos de corrupcin proponiendo que todo el financiamiento sea de origen pblico, lo cual me parece improcedente y no debe suplir la frmula mixta del financiamiento pblico-privado. cul es la proporcin de ese mix? cada pas tendr que ir buscando la mejor proporcin. lo que resulta imperativo es considerar que ciertos pases, en mi opinin, como Mxico que ya ha hecho avances importantsimos en materia de regulacin del dinero en la poltica, tienen asignaturas pendientes porque, segn sealaban autores alemanes, esa es una legislacin interminable y no la reforma definitiva. nadie puede engaarse con que se haga una reforma en un ao y a partir de ah pretenda que se han resuelto todos los problemas. Ms bien, se resuelven ciertos problemas que a su vez generan otros nuevos que tambin hay que solventar. de ah ese carcter interminable de las reformas, las cuales tienen que ser hechas por aproximaciones sucesivas. Hay que comer al elefante cortndolo en pedacitos. lo importante es tener claro el sentido de direccin de la reforma y luego, mediante aproximaciones sucesivas, ir avanzando a ese ideal, que es otro aspecto positivo del gradualismo de las reformas pues las posibles equivocaciones no sern tan dainas, o bien, puede retrocederse con ms facilidad. en el caso de Mxico, estimo que el tema de financiamiento debera, entre otros, concentrarse en tres tpicos: uno es el control del financiamiento privado en especie, que es extremadamente difcil de controlar pero que es de vital importancia; otro es el del financiamiento en especie, el peligro de penetracin y cmo blindar a los partidos y a las campaas del dinero del narcotrfico y del crimen organizado; hago notar que

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

59

ste es un punto central y aqu me parece que sera muy relevante que la experiencia colombiana del fenmeno de la silla vaca fuera analizado detenidamente como una opcin legislativa importante que ser explicado durante este seminario. Y el tercer tema es si la capacidad de control se sigue dejando dentro del instituto Federal electoral (iFe) o se crea una instancia por fuera del iFe, por ejemplo, un tribunal de cuentas o como se le prefiera llamar para suprimir al iFe esa responsabilidad que puede estar afectando su funcin esencial de organizar las elecciones. rpidamente dir que otros tpicos muy importantes han sido la introduccin de cuotas de gnero, sobre todo en el tema de elecciones para la integracin de parlamentos y que han cobrado un efecto real. al respecto, se puede estar a favor o en contra de las cuotas de gnero pero lo que no se puede negar es el efecto tan importante que han tenido en la representacin y presencia las mujeres en los parlamentos latinoamericanos cuando pas en quince aos del 9% al 22.5% actual. sin lugar a dudas, eso se ha debido fundamentalmente al tema de las cuotas de gnero. Hay dos temas adicionales que deseo abordar y puntualizar: candidaturas independientes y transfuguismo. en ocho pases de amrica latina ya existe legislacin en materia de candidaturas independientes para presidente, pero en mi opinin, la experiencia comparada demuestra que en la gran mayora de los pases donde esa opcin se ha convertido en gobierno ha trado ms dolores de cabeza que los que decan solucionar y han dejado un sistema mucho ms desacreditado con profunda y graves crisis de inestabilidad poltica. Quizs en el mbito de la regin andina es donde esto se expresa con mayor claridad. por lo tanto, considero que las candidaturas independientes no significan solucin a los problemas de falta de credibilidad de los partidos polticos. Hay que ir a la causa de los problemas e institucionalizar, democratizar y profesionalizar a los partidos polticos, pero no a generar candidaturas independientes. por otro lado, se ha argumentado que las candidaturas independientes iban en contra de los derechos de ser elegido y elegir,

60

Daniel Zovatto

y constituan violaciones no solamente de la constitucin sino de los tratados internacionales de derechos humanos. por el contrario, cabe recordar que la corte interamericana de derechos Humanos emiti un fallo en el que establece que la prohibicin de candidaturas independientes no entraa una violacin de derechos humanos. en cuanto al tema del transfugismo, esto depende de cada pas, pues en algunos es una prctica poltica muy frecuente y, si no se le ataca adecuadamente, termina generando no slo una grave crisis de gobernabilidad sino incluso ahondando de manera muy peligrosa la falta de confianza en los partidos polticos y en los polticos. es decir, si el trnsfuga es aquel que es electo por un partido y luego se cambia de partido, constituye un propio bloque parlamentario o se va a otro partido, obviamente que genera una situacin de malestar que termina agravando la crisis de credibilidad en la poltica. pero el tema central a dilucidar aqu y la gran discusin es a quin le pertenece la curul? le pertenece al partido o le pertenece a la persona? en este ltimo sentido, los brasileos han aportado una solucin interesante al establecer que la curul pertenece al partido, no obstante que su sistema electoral prioriza el voto preferente, caso en el que se podra sostener que la curul pertenece a la persona y de lo cual seguramente hablar en su momento el doctor torquato jardim, invitado a este seminario. pero, obviamente, esto requiere de un fino anlisis constitucional en cada contexto para determinar la correspondiente solucin, pues es obvio que hay muchas. Baste citar que en algunos lugares la solucin consiste, ms bien, en un acuerdo poltico entre los partidos para no recibir en sus filas a quien incurra en dicha conducta, con lo cual se lo coloca prcticamente en una situacin de paria. es ms que obvio que una opcin as requiere de calidad poltica entre quienes suscriben semejante pacto, dado que los incentivos para cambiar la correlacin de fuerzas entre bancadas legislativas pueden ser muy atractivos al grado de romper el pacto. este sencilla hiptesis remite a valorar las

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

61

caractersticas del contexto especfico en que se pondr a prueba pues lo que se decide en un momento determinado no es lo que necesariamente opera en la prctica. el ltimo tema es relativo a las alianzas, coaliciones y fusiones, y que bien se sabe que est muy de moda en Mxico. de nuevo, la legislacin electoral comparada latinoamericana es muy extensa y rica en dicho aspecto ya que ms del 50% de los pases de amrica latina las regula. a la vez, no hay en la legislacin electoral comparada latinoamericana un concepto tan poco unido. Qu entendemos por alianza, coalicin o fusin? el concepto de fusin remite a que dos o ms partidos polticos deciden crear uno nuevo y desaparecen ellos en el proceso como un ave fnix. eso es fcil, pero alianzas y coaliciones ofrecen ms dificultad. algunos consideran que las alianzas son ms de carcter temporal, tienen que ver con una eleccin determinada y de lo que se trata es cmo se unen recursos-fuerza para un objetivo concreto: ganar la prxima eleccin, y despus dios ver. Mientras tanto, las coaliciones tendran una orientacin a permanecer ms all de las elecciones buscando formar gobierno en sistemas parlamentarios, o bien gobernabilidad en sistemas presidenciales. el sistema brasileo, por ejemplo, pero tambin el colombiano y el uruguayo, se distinguen cada vez ms por forjar presidencialismos de coalicin o sistemas que funcionan ms o menos con estilo parlamentario porque requieren, frente a gobierno divididos, del apoyo. ahora bien, qu requisitos se exigen para concertarlas, por lo general? en principio, no se prohben alianzas ni coaliciones y stas no se conciben como contrarias a la democracia, pero s se les exigen ciertos requisitos. primero, se les pide presentar la solicitud ante el organismo electoral, el cual debe autorizarla siempre que cumpla con los requisitos establecidos. segundo, los plazos para suscribir estas alianzas varan, pues en algunos pases deben inscribirse dos meses antes, o bien, hasta con seis meses de antelacin.

62

Daniel Zovatto

estimo que lo ms sano es que se fije un plazo de dos a tres meses como mnimo para que el electorado pueda comprender claramente el contenido y sentido de la alianza. tercero, programa de gobierno o plan de accin comn. cuarto, plazo de duracin de la alianza o coalicin. Quinto, la frmula de distribucin de fondos, sobre todo de origen pblico, al interior de la alianza o coalicin. ahora bien, tambin se prevn las obligaciones de los diversos partidos; qu emblemas se han de utilizar y cules son los procedimientos de disolucin. reitero, en fin, que la legislacin electoral comparada latinoamericana es clara y favorable a este tipo de alianzas o coaliciones, siempre y cuando se cumplan con ciertos requisitos. Me gustara cerrar con una doble reflexin final. la reflexin final global es retomar una pregunta que duverger se ha hecho hace ms de 40 aos, precisamente en su libro sobre partidos polticos. cuando l se preguntaba, y cito textualmente sera ms satisfactorio un rgimen sin partidos? He ah la verdadera cuestin, nos deca. estara mejor representada la opinin si los candidatos se enfrentaran individualmente a los electores sin que estos pudieran conocer realmente las tendencias de aquellos? estara mejor preservada la libertad si el gobierno no encontrara ante s ms que individuos aislados, no coaligados en formaciones polticas? estoy convencido de que esa sigue siendo una pregunta tremendamente relevante para todos nuestros pases. Mi respuesta a dicho dilema es un no rotundo. Yo creo, como lo han reiterado reconocidos tericos de la democracia, que nada contribuye ms a la credibilidad y consolidacin de la democracia que el prestigio y la institucionalizacin de un sistema de partidos. Y a la inversa, nada erosiona ms la vida democrtica como el desprestigio y la parlisis de los partidos y su incapacidad para ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadana. la experiencia comparada de amrica latina durante estas tres ltimas dcadas de vigencia democrtica evidencia que para lograr la consolidacin de la democracia, el crecimiento econ-

Rgimen juRdico de los paRtidos polticos

63

mico y el desarrollo, importa y mucho la calidad de las instituciones y de la poltica. la poltica importa y observo que de la crisis que acabamos de atravesar a nivel global, se ha extrado la importante enseanza de que se ha vuelto a poner en el centro de la reflexin a la poltica y al estado. no al estado decimonnico, pero s a un estado que en estados unidos, entre otras cosas, salv a las empresas automotrices y a la banca. la poltica importa, pero con p mayscula. Y creo que no es posible tener instituciones y polticas de mejor calidad si no fortalecemos, democratizamos, profesionalizamos e institucionalizamos a los partidos polticos y mejoramos la calidad de su dirigente. ste es, en mi opinin, el crculo virtuoso que debemos generar cuando nos aproximamos a reflexionar sobre una buena, adecuada y eficaz regulacin de los partidos polticos. Muchas gracias por su atencin.

la perspectiVa de los partidos polticos MeXicanos

Mesa 1 representantes de los partidos polticos

armando lpez campa* compaeros. Buenas tardes. a nombre del senador luis Walter aburto, presidente del comit ejecutivo nacional, quien se disculpa por tener que atender en este momento algunas urgencias fuera de la ciudad de Mxico, vengo a presentar los puntos de vista de convergencia y, sobre todo, destacar este importante foro convocado por el senado de la repblica. deseo agradecer al doctor daniel Zovatto, director regional para amrica latina y el caribe, de idea internacional, que sea el moderador de este panel y a todos mis compaeros representantes de los diversos institutos polticos, muchas gracias por su participacin. debo sealar en primer trmino que para convergencia es muy importante este foro precisamente porque hay un antecedente que quiero destacar: desde la liX legislatura, convergencia present a travs de nuestro actual coordinador del grupo parlamentario en el senado, el senador luis Maldonado Venegas, una iniciativa de partidos polticos. Y ah est durmiendo el sueo de los justos, est congelada en san lzaro. Y hoy da ocupa, como uno de los puntos prin*

senador del partido convergencia


67

68

arMando lpeZ caMpa

cipales al grupo parlamentario en el senado de convergencia, precisamente, esta nueva ley de partidos polticos. Voy a ser muy breve porque debo respetar los diez minutos. Me voy a concretar a dar seales puntuales sobre la importancia de esta ley de partidos polticos que queremos impulsar. como partido social demcrata, convergencia promueve una democracia integral y participativa que supere al actual cdigo electoral federal porque actualmente vemos que tenemos una democracia simplemente electorera o electoral. revisar el papel y regulacin de los partidos como entidades de inters pblico es un tema de la agenda poltica nacional que ha quedado pendiente en las diferentes reformas electorales. necesitamos una legislacin que se dedique exclusivamente a regular la vida de los partidos y garantice un sistema fuerte y representativo. si los partidos no protegen intereses de sectores sociales definidos y no promueven un modelo de pas, corremos el riesgo de vaciarnos en contenido y en gente, y en definitiva poner en riesgo el sistema poltico mexicano. el mercadeo poltico ha asumido un papel esencial para la presentacin de propuestas y candidatos como productos meramente de la mercadotecnia que se venden a travs de los medios, con lo que se pierden contenidos, identidades, principios, todo en aras de sumar votos. Frenar ese clientelismo nacido de la devaluacin del sistema mexicano y del sometimiento a niveles de marginalidad de vastos sectores de la poblacin, a quienes, con una concepcin asistencialista, se les sigue manteniendo en esa condicin de pobreza extrema para utilizarlos a la hora del voto. la creciente miseria significa una oportunidad para seguir manteniendo el clientelismo electoral. es preciso identificar los riesgos de regresin autoritaria que enfrenta nuestro sistema democrtico. se necesita fortalecer a los partidos como instituciones abiertas, incluyentes y que realmente representen y canalicen el mpetu ciudadano.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

69

Frente a la erosin de esa representatividad de los partidos es esencial contar con una ley de partidos polticos que democratice su vida interna, transparente su funcionamiento y haga efectiva la definicin constitucional de que son instituciones de inters pblico. en la ley de partidos polticos deben establecerse los alcances de su personalidad jurdica, as como la relevancia y consecuencias del inters pblico de lo partidos. es claro que una ley como la que esperamos disear debe incluir lo relacionado con lo siguiente: requisitos para el registro y permanencia de los partidos polticos. regulacin de coaliciones y candidaturas comunes. derechos y obligaciones de los militantes adherentes o simpatizantes. democracia al interior de los institutos polticos. participacin ciudadana y candidaturas independientes. transparencia y rendicin de cuentas. lineamientos sobre el manejo patrimonial de los recursos pblicos. Financiamiento pblico. participacin igualitaria en los usos de espacios y pautas en medios de comunicacin masiva. elaboracin y registro de los padrones nacionales. registro y normatividad para la vinculacin de la organizacin regional de los partidos con los rganos electorales. revisin del marco de integracin y actuacin de los institutos electorales en cada una de las entidades federativas, ajuste en su caso de las normas para el registro de los documentos bsicos de los partidos y una normatividad sobre agrupaciones polticas nacionales, organizaciones ciudadanas, movimientos sociales, participacin gremial, etctera.

70

arMando lpeZ caMpa

por eso, proponemos lo siguiente: para tener registro como partido poltico nacional se establezca el umbral en el 1%, pero sin derecho a prerrogativas ni financiamiento pblico ni tampoco representacin legislativa, sino hasta que accedan a obtener mnimamente el 2% de la votacin. revisar los requisitos para la creacin de nuevos partidos y que se abra ese registro para que se les d entrada cada tres aos. en el tema de las coaliciones y alianzas, maximizar y potencializar el derecho de la libre asociacin poltica entre los partidos, y sobre todo, ciudadanos. instituir las dos figuras para las alianzas entre partidos, tanto las candidaturas comunes como las coaliciones parciales o totales. en el tema de la transparencia y rendicin de cuentas, fortalecer la regulacin en materia de rendicin de cuentas entre los partidos a fin de evitar intromisin del crimen organizado y el lavado de dinero en las finanzas o en el financiamiento de las campaas. en el tema del financiamiento pblico, suscribimos la propuesta ciudadana de anca, de modificar el artculo 41 de la constitucin para que el financiamiento de los partidos se calcule multiplicando el nmero de votos obtenidos en total por todos los partidos en una eleccin, y partir de ah, en lugar del nmero total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral, para tomar como base el financiamiento a los partidos. si se considera esta propuesta que estamos haciendo, modificando este artculo 41 se lograra reducir, hasta en un 57%, el monto actual que se destina para financiar la vida de los partidos polticos y las campaas. proponemos un reparto ms equitativo de los recursos entre los partidos con registro, planteando una frmula en la que el 60% se distribuya de manera equitativa de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos, y el otro 40% de manera igualitaria entre los partidos con registro, lo que generara condiciones de equidad, de participacin ms equilibrada entre las distintas fuerzas y rompera el crculo vicioso que no permite el crecimiento de

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

71

las fuerzas emergentes porque no tienen el mnimo acceso a los medios de comunicacin. en el tema de las candidaturas insistimos en que las candidaturas independientes, en la ley de partidos polticos, como un mecanismo de participacin ciudadana, complementario al sistema de partidos, debe garantizar condiciones mnimas de equidad, representatividad y transparencia de los partidos y de los candidatos bajo este modelo. contemplar claramente el cumplimiento de las obligaciones de los partidos con la promocin de la cultura democrtica y con sus plataformas y compromisos de campaa. uno de los temas que mayor peso tuvieron en la ms reciente reforma electoral fue precisamente el de la regulacin para el acceso de los partidos a los medios de comunicacin. con esa reforma se pretendi limitar a las empresas televisoras y radiofnicas que establecan acuerdos y tarifas superiores a las comerciales, que se constituan como uno de los mayores beneficiarios de los recursos pblicos destinados a las campaas electorales y se anunciaba que se acabaran los spots en tiempos comerciales para hacer uso de los tiempos oficiales distribuidos entre los diferentes partidos. la realidad es muy distinta. el resultado de esta reforma lo nico que gener fue pautas de millones de spots repartidos demasiado inequitativamente entre los partidos que nos bombardean a cada minuto, a cada segundo en todas las televisoras y en todas las radiodifusoras a diferentes horas sin corregir lo que se pretenda precisamente hacer. es decir, se requiere transmitir efectivamente las propuestas polticas de los partidos y de los candidatos. no se logr ese objetivo, ya que este tema debi abordarse con los ajustes que se requiere introducir al cdigo electoral federal. esto ltimo, independientemente de cmo avance la propuesta de una nueva ley de partidos. por su atencin, muchas gracias.

72

arturo escoBar Y Vega

arturo esCobar y Vega* Muchas gracias, muy buenas tardes. agradezco al senador graco ramrez la invitacin para tener una participacin en un tema que es trascendental para la vida, hoy, lamentablemente, nicamente para la vida de aquellos que somos actores en la vida interna de los partidos polticos, y que tendra que darnos este foro los resultados para que aquello que hacemos en materia de vida interna de partidos polticos pueda reflejarse de forma muy transparente en todo lo que tiene que ver con la vinculacin con la sociedad. Mi partido vivi una historia muy especial en materia de vida interna y en materia de estatutos, lo que gener en su momento el primer debate sobre la ley de partidos polticos. en el ao de 2003, el tribunal electoral del poder judicial de la Federacin declar anticonstitucionales los estatutos de mi partido, despus de 13 aos de vida legtima. Fue un proceso tortuoso porque nos obligaron a hacer una reforma muy amplia al estatuto e iniciar de cero, a partir de ah construir nuevas dirigencias en todos los estados. Hagan de cuenta que el tribunal electoral, y lo digo con muchsimo respeto a la integracin que entonces tena, asumi que al partido Verde haba que tratarlo como un laboratorio, para que todo aquello que estos siete magistrados pensaban, que era lo que tena que incluir un estatuto para considerarlo democrtico, pues que el Verde lo hiciera. Y en nuestro caso o en nuestro estatuto lo hizo ms bien el tribunal electoral federal. por eso sostengo que el estatuto del Verde es el ms democrtico de Mxico, porque lo hicieron en el tribunal electoral federal, y cuando nosotros, despus de esto, bamos a travs de quejas a buscar que los dems partidos hicieran lo propio, me parece que lo logramos pues ahora la mayora de los partidos tenemos un estatuto medianamente democrtico, y digo medianamente porque podramos ser mucho ms democrticos.
*

senador del partido Verde ecologista de Mxico.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

73

pero el tema pasa por cmo entender a los partidos: si somos financiados con recursos pblicos estamos obligados a cumplir con principios mnimos de democracia; principios mnimos de acceso a candidaturas, militancia, afiliacin e informacin. Hoy, como todos ustedes lo saben, no s si se ha dicho aqu, el iFe nos obliga a todos los partidos polticos a mantener de forma permanente en internet nuestros padrones de afiliados, seas militante, adherente o simpatizante, hoy estamos obligados a hacerlo. Y, al final del da, estamos obligados a contar con un estatuto que le permita a un ciudadano comn y corriente tener el acceso a la mayora de la informacin, inclusive aquella que pudiramos nosotros declarar como confidencial. Hoy todos los mexicanos pueden tener acceso a ms del 90% de la informacin que generamos o de la que disponemos los partidos polticos. nosotros hemos sostenido como partido que para poder avanzar en temas de opacidad, transparencia y rendicin de cuentas, cuando nos rasgamos las vestiduras pidiendo al gobierno Federal que rinda cuentas o pidiendo a los sindicatos que si reciben recursos pblicos estn obligados a rendir cuentas, tenemos que iniciar con nosotros y hacerlo transparentando nuestras cuentas pblicas y los sueldos que reciben los dirigentes, transparentando los procesos de seleccin de candidatos y el cmo construimos las reformas estatutarias, y cmo permitimos que el militante del municipio ms recndito del pas pueda participar en la construccin de los documentos bsicos del partido al mismo nivel que un presidente nacional o un senador de la repblica. ese es el reto que hoy encaramos. pero, adicionalmente, hay un reto que estimo ms grande. Hasta ahora no hemos sido capaces de justificar a la ciudadana la relevancia de la existencia de los partidos polticos. ante esa realidad vemos campaas muy legtimas, de mucha gente, inclusive de algunos comunicadores en que se nos critica la tardanza en legislar sobre candidaturas independientes, o bien, que todava se justifique la representacin proporcional por parte de partidos polticos.

74

arturo escoBar Y Vega

de modo que toda la tarea que hacemos, todo el trabajo, todas las palabras, todos los discursos, todas las acciones que generamos necesitan cada da justificar nuestra existencia. Me atrevo a afirmar que desde platn hasta nuestros das no ha existido otro instrumento que le permita a la poltica del mundo vincular a la ciudadana con el poder que no sea a travs de los partidos polticos, salvo a aquellos pases, ya muy pocos en el mundo, que tienen nicamente un partido poltico. Hoy, para bien o mal, ste es el sistema democrtico mundial que ms justifica la vinculacin entre ciudadana y poder, y ese est basado en partidos polticos. la diferencia en Mxico es que, por muchas razones, hemos tenido una enorme incapacidad de la clase poltica para justificar las cosas que hacemos bien, puesto que muchas han sido objeto de transformacin en los ltimos diez aos. ustedes saben que cada uno de los pesos y centavos que recibimos como partidos polticos va prerrogativas del instituto Federal electoral son absolutamente fiscalizados. en verdad, ya quisiera ernesto cordero, secretario de Hacienda, contar con auditores como los que cuenta el iFe en materia de fiscalizacin. en el caso, por ejemplo, de nuestro partido, los auditores del iFe viven nueve meses del ao en mi partido y fiscalizan tanto la nota de $400 del delegado nacional del partido en Veracruz, como la compra de automviles, gastos de campaa, propaganda, todo lo que se puedan imaginar a nivel masivo lo fiscalizan con la misma exhaustividad. entonces, en esa parte hemos avanzado muchsimo. a propsito y sin auto-elogios, mi partido histricamente es el menos multado en historia del iFe. el ao pasado fuimos multados con la cantidad de cero pesos en relacin con un financiamiento de $220 millones. entonces, en esa parte se ha avanzado muchsimo. ahora bien, cul es nuestro gran reto? poder transitar y permitir que la ciudadana en lo particular pueda participar en democracia sin tener que hacerlo forzosa-

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

75

mente a travs de los partidos polticos, es decir, establecer las famosas candidaturas independientes. al efecto, recuerdo aqu que mi partido propuso, dentro de las negociaciones de reforma poltica, un nuevo modelo de candidaturas independientes y dejar de engaar a la ciudadana dicindoles que los partidos no deben monopolizar el registro de las candidaturas. eso no sirve de nada. en el partido Verde recibimos $250 millones de prerrogativas anuales y no tienen idea lo difcil que es competir en un distrito electoral federal con pri, pan y prd, los cuales alcanzan $900, $700 o $400 millones de prerrogativas. as, un candidato independiente que busca el poder a travs de una candidatura independiente encontrar cercano a lo imposible ganar un distrito o incluso un municipio, nicamente bajo el vnculo independiente. por ello, mi partido propuso que abriramos en cada una de las entidades federativas, en las 31 ms el distrito Federal, la posibilidad de que se registren candidatos independientes pero que compitan contra otros independientes en cada una de las entidades y que el que gane, desde luego, entre a la cmara de diputados, de modo que tuviramos por lo menos 32 diputados federales independientes. por supuesto, con la prohibicin de que ellos se puedan integrar a un grupo parlamentario. con eso haramos a un lado la simulacin y tornaramos efectivo un derecho constitucional de que los ciudadanos en lo independiente puedan ser parte del congreso mexicano sin tener que formar parte de un partido poltico. esos son cambios de fondo, profundos, sin simulacin. Y, ah, cmo le vendra bien al congreso mexicano tener 32 diputados federales que sean absolutamente independientes! sta es, en esencia, la propuesta de mi partido. agradecemos su presencia y felicitamos una vez ms a los organizadores del foro. Muchas gracias.

76

silVano aureoles conejo

silvano aureoles conejo* Muchas gracias. estimadas amigas, amigos. deseo agradecer este esfuerzo de las comisiones legislativas, las de reforma del estado, puntos constitucionales, y estudios legislativos, por organizar este seminario, en coordinacin con idea internacional, el instituto de investigaciones jurdicas de la unaM y del instituto Belisario domnguez del propio senado. Muchas gracias al doctor Zovatto por su moderacin y por su precisin. a nombre del presidente de nuestro comit ejecutivo nacional, del compaero jess ortega Martnez, ofrezco una disculpa por su ausencia pues un asunto de agenda le impidi estar presente. Voy a leer algunos ejes que me ha pedido que presente en este seminario en torno a lo que pensamos como partido con relacin al tema central que nos convoca, y que es la ley de partidos polticos. se trata de un debate de la mayor importancia que forma parte de las preocupaciones del senado en el marco de la reforma poltica que esperamos concretar, para que se convierta en una de las ms importantes que se haya aprobado en los ltimos aos. Mxico atraviesa por un momento muy crtico: la violencia desatada por el crimen organizado en alrededor de 200 municipios, particularmente en estados fronterizos; una recuperacin econmica que an no se manifiesta en el bolsillo de la inmensa mayora de los hogares mexicanos; la prdida de empleos y de expectativas que provoca que ms de 7 millones de jvenes no estudien ni trabajen, son las aristas ms significativas de una situacin que de no atenderse puede generar un estallido social o una regresin autoritaria en Mxico. en ese contexto, las fuerzas polticas nacionales tenemos la responsabilidad de consolidar nuestro sistema de partidos y el
*

senador del partido de la revolucin democrtica.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

77

proceso de transicin a la democracia, agenda del cambio poltico que, sin duda, es muy amplia. Hoy nos han convocado a revisar el rgimen interno de los partidos polticos que sin duda, deca yo al principio, es un tema de la mayor importancia y pertinencia por la situacin que atraviesa el pas y que representa una asignatura pendiente que debemos adecuar para afrontar los nuevos retos que vive la democracia mexicana. la experiencia internacional, particularmente en el anlisis de los procesos que se han desplegado en amrica latina a partir del fin de la dcada de los 80, constituye, sin duda, un insumo invaluable para el trabajo que habr de realizarse en ambas cmaras en este tema crucial y en las decisiones que debern asumir las fuerzas polticas en el futuro inmediato. una ley de partidos polticos debe desagregar los temas vinculados a la vida partidista, regular la capacidad de autoorganizacin de los mismos, as como lo relativo a la democracia interna, el financiamiento, la fiscalizacin y la transparencia. dicha ley debiera reforzar la confianza de los ciudadanos en estas instituciones que son, sin duda, de inters pblico. el prd pone sobre la mesa de discusin su voluntad de avanzar hacia una reforma que permita la consolidacin del sistema de partidos polticos en Mxico en por lo menos tres aspectos fundamentales: la democracia interna, la transparencia en el uso de los recursos pblicos y la regulacin de las alianzas, coaliciones y candidaturas comunes. es clara la necesidad de una nueva regulacin en materia de partidos para fortalecer la representacin poltica de los ciudadanos, tan deteriorada en las ltimas dcadas, que ha llevado a proponer nuevas figuras de representacin, particularmente nuestro inters en las candidaturas independientes o las candidaturas ciudadanas, en la lgica de ampliar la participacin poltica de los ciudadanos que no forman parte de partidos polticos y dar representacin a quienes hoy no encuentran voz en los actuales partidos en Mxico.

78

silVano aureoles conejo

el fin de esto es, sin duda, que juntos pongamos fin a la era de la partidocracia y podamos dar cabida a la ciudadanocracia. en este sentido, el prd ha postulado a ciudadanos que no militan en su partido, pero que son impulsados por su estructura y organizacin hasta convertirlos en representantes populares o a cargos de gobierno. no se trata de una cosa o la otra. los partidos polticos sin duda van a prevalecer aun con la inclusin de candidaturas independientes o candidaturas ciudadanas. la verdadera discusin importante en esto es que una nueva ley de partidos polticos privilegie la tarea de difusin de la cultura democrtica en el pas a travs de leyes y prcticas polticas que no resulten una simulacin ante los ojos de los ciudadanos sino que encuentren en el respeto y la aplicacin de la ley, as como en las acciones y el ejercicio poltico de los partidos, elementos congruentes con los valores y prcticas democrticas. de otro modo, todo quedar en palabras sin un contenido que forme una nueva cultura poltica. la vida interna de los partidos polticos debe regirse por principios democrticos que deben quedar establecidos en la ley, pero sobre todo en la prctica diaria. el propsito fundamental de una nueva regulacin de la vida interna de los partidos debe erradicar la divisin patrimonialista de la poltica y su ms nociva expresin: el clientelismo y el mercantilismo, lo que fcilmente deriva en corrupcin. si no nos apartamos decididamente de esta herencia, de una vida de partido hegemnico, basado en una cultura clientelar, entonces el descrdito en la vida poltica, de los partidos polticos y los polticos, prevalecer. Qu caso tiene entonces hacer nuevas leyes con buenos propsitos si no cambiamos las prcticas polticas de reas. en esta materia, necesitamos un marco jurdico que conjunte los principios de libertad en la organizacin interna de los partidos con el de una visin interna democrtica. requerimos que las reglas se cumplan dentro y fuera de los partidos polticos, las que

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

79

se den entre s los propios militantes y las que regulen por igual a las instituciones polticas. ahora bien, mientras se trabaja en las reformas del sistema de partidos en Mxico, las fuerzas polticas deben ofrecer claras muestras de voluntad de cambio; por ello, para el prd el compromiso con la transparencia constituye una prioridad y por esta razn el prd dar pasos firmes en la materia que hoy nos convoca. limitar la enorme opacidad que an priva en el interior de los partidos polticos y la escasa transparencia en el uso y manejo de los recursos pblicos debe ser uno de los ejes fundamentales de esta iniciativa que hoy se discute en torno a una posible ley de partidos polticos. se requieren mecanismos eficaces de rendicin de cuentas, de tal suerte que el velo que cubre el uso de los recursos pblicos pueda ser retirado, desde luego, por la autoridad, pero tambin por los propios ciudadanos. en Mxico, que camina hacia una vida democrtica, no hay cabida para legislaciones a modo, mucho menos cuando se trata de las reglas electorales y los de mecanismos para establecer mayoras en los congresos o en el acceso al gobierno. es reconocido, por la inmensa mayora de los especialistas en la materia, que no hay ninguna razn para impedir a niveles federal y estatal las candidaturas comunes; stas son una forma de accin conjunta de acceso al poder y deben ser establecidas, reguladas y precisadas en todo el ordenamiento que regule a los partidos polticos y sus formas de actuacin electoral. las alianzas, coaliciones y candidaturas comunes son aceleradores del cambio poltico indispensable en toda democracia moderna. Han sido pieza fundamental en la vida poltica electoral reciente de Mxico, su regulacin es necesaria, pero no a capricho del poder y de mayoras parlamentarias dciles sino mediante un ordenamiento jurdico racional que fortalezca la vida democrtica, la vida parlamentaria y a los gobiernos que de ella surjan. las coyunturas marcan a veces ms y otras veces menos la elaboracin de las leyes, pero cuando existe altura de miras se

80

jess Murillo KaraM

legisla para el futuro. Hoy tenemos un peligro consistente en la regresin autoritaria en el pas, lo que se erige en amenaza a los avances democrticos conseguidos en las ltimas dcadas. detrs de un discurso aparentemente crtico, que rehuya la propia responsabilidad de los actuales problemas en el pas, se esconde un deseo de poder que est dispuesto al inmovilismo legislativo por conveniencia o creacin, a modo de ordenamientos jurdicos que preserven la cultura y las prcticas autoritarias, lo cual siempre y sin duda lo vamos a combatir desde nuestra trinchera. rumbo al proceso electoral del 2012 se tienen que crear las condiciones para su realizacin en un ambiente de normalidad democrtica pues el pas no puede experimentar un proceso de polarizacin similar al que se viva en el 2006. un compromiso serio con el pas y su democracia es lo que demandan millones de ciudadanas y ciudadanos. por lo tanto, escuchemos y hagamos valer su voz. de lo contrario, estaremos abonando al descrdito de la poltica y de la democracia misma. Muchas gracias por su atencin. jess Murillo Kram* Yo no voy a hablar de los peligros porque creo que de eso tiene que hablar la procuradura cuando los peligros son reales y hay sustento o evidencia para ellos. a m, me parece grave que caigamos en un juego de palabras que no corresponde con los hechos porque son las incongruencias que ms dao le han hecho a los partidos polticos hablar de una cosa y hacer otra, hablar de ideales y romperlos, hablar de existencia de cosas y despus negarlas, no voy a caer en ese juego, no voy a hablar de peligros, yo creo que el nico peligro es el que acusa que algo es peligroso. en consecuencia, hablemos de la ley de partidos polticos, que fue lo que nos trajo aqu. djenme hacerlo con la mayor claridad que sea posible. tenemos varias pginas de un solo artculo
*

senador del partido revolucionario institucional.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

81

en la constitucin, que regula la vida de nuestros partidos polticos. a lo mejor una de las ventajas de crear una ley de partidos polticos sera que le recortramos a la constitucin una buena cantidad de pginas y las pasramos a la ley. tenemos otra buena cantidad de pginas en el coFipe dedicadas exclusivamente a la cuestin de los partidos polticos, en consecuencia, yo no tendra ningn inconveniente en que todo esto lo llevramos a una ley de partidos polticos, pero creo que ese no sera el sentido del debate. estimo que el problema no radica en si las disposiciones estn en una pgina o en la otra, sino fundamentalmente qu es lo que vamos a hacer con nuestros partidos polticos, lo que a su vez implica el qu vamos a hacer con nuestra democracia. una ley de partidos polticos tiene que regular necesariamente, primero, muchas de las cosas que ya estn reguladas: de qu viven, cmo viven, cules son las cuestiones que la sociedad mexicana le encarga a los partidos que hagan y verificar que stas se cumplan y que se cumplan en esos trminos. Y cules son aquellos mrgenes que los partidos polticos tienen que conservar, y si es ese 10% al que se refera arturo en su intervencin? Qu debe ser guardado, y uno de los casos ms claros, en este sentido, es el padrn de militantes, porque el padrn de militantes es de las muy pocas cosas que los partidos polticos debe mantener como informacin clasificada. todas las dems deben abrirse, transparentarse, estamos totalmente de acuerdo y vale la pena revisar algo que sealaba, me parece que fue el partido convergencia, en el sentido de que tenemos que examinar aquellas cosas que en la ltima reforma poltica generamos con el propsito de darle independencia a los partidos polticos, independencia respecto a factores de poder distintos y de darle, tambin, una posibilidad de medicin o de limitacin a la capacidad de gasto en las campaas. porque creo que, como en todo en la vida, una vez que conseguimos y creamos aquellos lmites o fronteras a ese tipo de cosas, stas fueron rebasadas por maas, actitudes, manejos, cuevas,

82

jess Murillo KaraM

hoyos o espacios, que yo creo que estamos obligados a cubrir. Me preocupa, en definitiva, que lo ms que legislemos sea lo electoral. pero todava me preocupara ms que no lo hiciramos y que dejramos que estas cosas sucedieran. as, es fundamental revisar, de la ltima reforma electoral, qu es lo que qued en condiciones de violarse, de simularse, de sustituirse, para que el espritu que nos condujo a esta legislatura, a todos los partidos a, por cierto, eliminar las candidaturas comunes. no las eliminamos sino que simplemente no las metimos. las alianzas en Mxico se pueden hacer aqu y en el estado de Mxico, tanto que estn planeando hacerla. por eso dije que no me presto a hacer campaa poltica en estos foros. no es ese el propsito. Vengo, ms bien, a tratar de encontrar soluciones comunes. en consecuencia, tenemos que encontrar ese tipo de cosas que impidan que aquello que tratamos de evitar se vuelva a reproducir. o se haga de peor manera o se simule. esto podra entrar muy bien a una nueva ley de partidos polticos. Y algunas cosas que dejamos pendientes, que bien seala en muchas ocasiones y que es una lstima que no lo haga aqu, el senador arturo nez, de cuestiones que nos quedaron pendientes, que hay que agregar en la prxima ley electoral, pues me parece magnfico. stas son las cosas que se colocaran en una ley de partidos. pero yo no creo que podamos establecer el compromiso de hacer una ley de partidos simplemente tomando o recogiendo lo que ya tenemos en la constitucin o en el cdigo. estimo que es fundamental que volvamos a sentarnos para definir muchas cosas: Qu entendemos por candidaturas independientes y hasta dnde llega la verdadera intencin y propsito de las candidaturas independientes, pues no puede ser desvirtuado que en un pas que tiene un problema tan serio de poderes fcticos no controlables, una medida as nos condujera a una situacin mucho ms peligrosa que la que queremos evitar.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

83

entonces, hasta qu punto el sistema de partidos polticos puede ser sustituido por un sistema de candidaturas independientes, las cuales pudieran llevarnos al caos, en el mejor de los casos. Y hasta dnde esta ley de partidos nos podra llevar a un procedimiento ms eficaz, probado en el mundo, en el que sean los propios partidos los que abran sus opciones democrticas y de participacin; de manera tal que se d cauce a esa participacin ciudadana que se pretende. en este sentido, quiero decir que yo soy ciudadano y soy senador, y que no me quitan lo ciudadano por ser senador, no admito que me lo quiten, y prefiero seguir siendo ciudadano que senador, pues me parece algo mucho ms digno. as pues, cmo hacer que cualquier ciudadano pueda acceder, pero cmo hacerlo de manera tal que no sea la simple independencia o la simple ciudadana la que pueda atropellar carreras de militantes, carreras polticas, esfuerzos internos, esfuerzo partidista, por el simple hecho de ser nuevo, por el simple hecho de ser novedoso. todo esto es un trabajo que requiere de una enorme discusin y visin, lo cual creo que todava tenemos pendiente los legisladores. en consecuencia, les dira a nombre de la presidenta de mi partido, que me encarg la representar en este evento por razones que van a ser claras en la prensa de maana y que la llevaron a estar ahora en la cmara de diputados. declaro que mi partido est totalmente de acuerdo en crear una ley de partidos. Que pueda ser una ley de partidos, en la que se privilegie la transparencia, se privilegie la democracia interna y se busque, fundamentalmente, encontrar mecanismos de participacin ciudadana, que no choquen, lesionen o provoquen condiciones peores a las que tenemos. Muchas gracias.

84

gerardo aranda

gerardo aranda* es para m un honor participar a nombre de mi partido, en representacin del licenciado csar nava Vzquez, en este foro: Hacia una ley de partidos polticos. esta idea del instituto Belisario domnguez y de la Fundacin idea internacional, creo que es muy pertinente. celebro este esfuerzo y la convocatoria tan exitosa que se obtuvo. este foro representa un espacio muy oportuno para el dilogo y debate entre las fuerzas polticas de nuestro pas, cuestin que es indispensable para seguir fortaleciendo nuestra democracia. Quiero comentar que la propuesta de crear una ley de partidos polticos encuentra sustento en la necesidad de generar mecanismos de promocin y regulacin ms certeros; que otorguen garantas a los ciudadanos, de que el ejercicio de los recursos es transparente y apegados a la normatividad jurdica vigente en nuestro pas y su aporte es significativo para mejorar las condiciones de vida. de igual forma, diversas voces de la academia y de la sociedad mexicana han sealado que esta ley podra ser una alternativa eficaz, para crear nuevos espacios de participacin ciudadana, y as fomentar la competencia y la mejora en los procesos de seleccin de candidatos al interior de cada partido. este debate coincide con muchos de los planteamientos que han sido presentados en ambas cmaras en los ltimos aos, los cuales apuntan a la necesidad de impulsar una reforma del estado que resulte integral y arroje resultados positivos en el mediano y largo plazo. en el pan consideramos que el espritu de la ley de partidos encuentra su origen en dos premisas fundamentales: primero, garantizar la certeza y equidad en las reglas para la participacin

partido accin nacional

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

85

poltica; y, en segundo trmino, mejorar los mecanismos de participacin ciudadana en la vida poltica en nuestro pas. estas dos condiciones han permitido que los partidos tengan incentivos para presentar candidatos y propuestas que, efectivamente, representan los intereses y anhelos de la ciudadana. Hoy, Mxico es ms democrtico y esta condicin es producto del esfuerzo de toda una generacin de polticos que confiaron en la democracia como el mejor camino a seguir para lograr la gobernabilidad y la pluralidad que el pas requera para construir el sistema poltico vigente. no pasar mucho tiempo sin que su dedicacin sea plenamente reconocida y se asuma, incluso, que la historia del Mxico independiente se define con cuatro parteaguas: independencia, reforma, revolucin y transicin a la democracia. el sistema de partidos polticos en Mxico ha ido evolucionando en las ltimas dcadas. Hoy, despus de 20 aos, podemos decir que en el mbito federal existe certidumbre en las reglas con las que competemos electoralmente. Ms an, existe en Mxico un nivel importante de equidad en los procesos federales. por ello, estoy convencido de que para hablar de una ley de partidos, es necesario hablar de la reforma poltica que hoy est a debate en el poder legislativo mexicano. esta iniciativa, que recoge diversas aspiraciones de la poblacin, y fuera presentada por el presidente caldern, tiene como argumento central la colocacin del ciudadano en el centro de las decisiones polticas de nuestro pas; la ciudadana es el elemento clave de este esfuerzo que debemos concretar los partidos para seguir fortaleciendo la vida democrtica mexicana. la iniciativa presentada por el poder ejecutivo contribuye a la integracin ms abierta de la representacin nacional mediante la eleccin consecutiva de legisladores y alcaldes, lo cual es un derecho del ciudadano para refrendar o no la representacin, la iniciativa ciudadana, las candidaturas independientes, as como la reduccin en el nmero de legisladores, que son factores que inciden directamente en nuestro desempeo como partidos y

86

gerardo aranda

que, en suma, amplan las posibilidades para que haya ms ciudadana en nuestra poltica nacional. es impostergable sumar el talento, el nimo y la voluntad ciudadana, abrir espacios a los ciudadanos ms all de los partidos para incorporar ideas, proyectos y soluciones a los muchos problemas que vive el pas, pues de esta manera estaremos ms cerca de acertar en la definicin de lo que es mejor para Mxico. con esta iniciativa se cubre uno de los frentes que varios acadmicos han sealado como condicin sine qua non para tener un mejor sistema de partidos en Mxico. la asignatura pendiente, que sin lugar a dudas requiere de nuestra atencin inmediata, es encontrar la manera de mejorar la vida interna de los partidos y el acceso al poder dentro de ellos y hacia fuera. un punto fundamental para valorar la pertinencia de una ley de partidos polticos es hacer coincidir la doctrina democrtica con la organizacin interna que tienen los partidos. esta coincidencia har posible que exista una mayor gobernabilidad tanto interna como externa de los partidos polticos mexicanos pues no olvidemos que lugar comn es la afirmacin de que la democracia requiere de demcratas. debo decir con orgullo, que el pan fue el primer partido demcrata de Mxico. no necesitamos que el triFe nos redactara nuestros estatutos ya que desde su origen estableci reglas claras para que la integracin de los rganos directivos fuera libre y con una representacin balanceada de los diversos perfiles que formaban el partido. esta tradicin se mantiene hasta nuestros das, pues estamos conscientes de que los partidos son instituciones que requieren de una mejora permanente, por lo que estamos en un constante ejercicio de revisin de nuestra vida interna a fin de mantener el legado que nos dio origen. accin nacional es una fraccin del sistema de partidos mexicano y en ese entendido tanto los militantes, como la dirigencia comprendemos que en el siglo XXi resulta fundamental esforzarnos para entender con claridad nuestra realidad y ade-

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

87

cuarnos, como partido y como mexicanos, a las exigencias que la ciudadana hoy nos presenta. en un anlisis preliminar observamos que existen antecedentes latinoamericanos sobre una ley de partidos y muestran los siguientes elementos en comn: regular la participacin de los partidos en las elecciones, observar su vida interna, crear mecanismos de control del financiamiento pblico y privado, regular la formacin de alianzas y coaliciones, y, por ltimo, mejorar el acceso a los tiempos oficiales para hacer propaganda poltica. a esta asignatura agregaramos tres elementos ms para el caso mexicano: la posibilidad de contar con una sola autoridad electoral para todo el pas, tanto a nivel federal como para todas las entidades; contar con rganos de transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas verdaderamente autnomos en los estados de la repblica; y, finalmente, discutir la reduccin del financiamiento pblico que se otorga a los partidos polticos para sus actividades ordinarias. los elementos que acabo de mencionar representan el principio de las discusiones hacia una ley de partidos. en el pan estamos convencidos de que esta discusin sobre ella forma parte de una discusin mayor en cuyo mbito estamos debatiendo uno de los puntos nodales para consolidar la transicin poltica mexicana. Quiero profundizar en este punto, ya que ser fundamental para los debates que se originen ms adelante. para lograr una ley de partidos debemos avanzar en los procesos democratizadores de las entidades de la repblica pues si hoy contamos con muchos contrapesos en lo federal, que facilitan la idea de una ley de partidos polticos al menos en el debate, no se puede decir lo mismo a nivel local. son muchos los estados que no cuentan con condiciones mnimas de competencia y autonoma institucional o que garanticen las libertades polticas que requerimos para lograr que el pas hable un mismo idioma democrtico. a la fecha, una tercera parte de las entidades federativas no han logrado ese piso mnimo

88

gerardo aranda

de condiciones democrticas que permita despus entrar de lleno en el debate y contenido de una ley de esta naturaleza. este foro resulta ideal para hacer estos comentarios y as sentar las bases que nos lleven de la alternancia a la democratizacin. la ley de partidos es una de las materias a desarrollar en este gran movimiento de cambio que vivimos en Mxico. por otro lado, la factibilidad de una ley de partidos est profundamente relacionada con la mejora de las leyes poltico electorales de nuestro pas. observo que ambos procesos son graduales, lo que implica que cualquier ajuste en nuestro marco jurdico electoral se ver reflejado en lo que podra constituir un primer acercamiento para construir una ley de partidos. la democracia en Mxico avanza a travs de una lnea evolutiva que facilita la competencia y otorga al ciudadano la certeza de que los votos sern respetados y que la democracia se mantendr como el mejor sistema poltico, ya que protege las libertades y fomenta la mejora de los proyectos partidistas para ganar la confianza de la gente. entendemos con claridad que el reto consiste en seguir transformando a nuestro pas y por ello estamos convencidos de que el Mxico del siglo XXi requiere de la construccin de un sistema poltico que est basado fundamentalmente en el empoderamiento de los ciudadanos. la democratizacin mexicana se encuentra en el principio de un largo camino que tendr como puerto final la consolidacin de la transicin. Vivimos un momento poltico en el cual el viejo rgimen no se termina de ir y el nuevo no ha podido instalarse completamente. la ley de partidos, al igual que la transicin poltica en Mxico, es tarea de todos y slo por la va de la corresponsabilidad es como lograremos las reformas y los acuerdos que requiere Mxico. tanto en el presente como en el futuro, accin nacional mantendr vigente su plena conviccin humanista y su alto sentido democrtico para hacer de Mxico un pas de libertades, claridad y leyes encaminadas a la verdadera ciudadanizacin de la

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

89

poltica. el reto es lograr los consensos y convocar a los acuerdos que nos lleven en unidad, nunca en uniformidad, a generar todos los elementos necesarios que den sustento a la consolidacin de esta transicin poltica. Muchas gracias. daniel Zovatto tratar de formular un breve resumen de las ponencias presentadas y de lo que interpreto como consenso en torno al tema que nos ocupa, a efecto de pasar despus al espacio de preguntas y respuestas. en primer lugar, en mi interpretacin, basada en lo que he escuchado, encuentro que existe prcticamente unanimidad a favor de una ley de partidos polticos. Fue claramente expuesto as por convergencia, prd, pri, pan, y despus me gustara repreguntar al senador arturo escobar y Vega si tambin est a favor de avanzar en torno a una ley de partidos polticos. cuando se habl de avanzar a favor de una ley de partidos polticos se aclar de manera muy precisa, y lo hizo con particular nfasis el senador jess Murillo Kram, pero tambin lo hicieron los otros ponentes, que no se trata de pasar meramente artculos que hoy estn en la constitucin y en el coFipe a una ley de partidos polticos. no es un mero trnsito de un articulado sino que la ocasin debe ser muy bien aprovechada para repensar esos artculos y a la luz de los actuales y futuros desafos de los partidos polticos en torno a qu es lo que hay que cambiar?, qu es lo que hay que mejorar?, cules son los temas que se incorporaron en la ltima reforma y que no estn funcionando bien y que deben ser revisados?, y cules son los temas que quedaron pendientes en la ltima reforma y que valdra la pena revisar? gerardo nos record, y no hay sentido que hubiera opinin en contrario, de que la ley de partidos polticos es muy importante y muy necesaria pero que debe ser contextualizada en un

90

Daniel Zovatto

marco ms amplio, que es la de la verdadera reforma poltica, o bien, como una parte de la reforma poltica. Y a su vez, ha habido gran coincidencia de que hay una necesidad y sentido de urgencia respecto a readecuar a los partidos polticos para dar respuesta a la demanda ciudadana de recuperar la credibilidad y los niveles de legitimidad perdidos poniendo, obviamente, al ciudadano en el centro de esta reflexin. Ha habido aqu una diferencia de nfasis entre aquellos que consideran que una solucin posible es ir a favor de candidaturas independientes, respecto de aquellos otros que consideran que, ms bien, lo que habra que hacer es abrir a los partidos polticos a nuevos mecanismos de participacin ciudadana para encausar esta ciudadana, cada vez ms activa y que quiere participar, no en paralelo, debido a los peligros que ello podra representar considerando la coyuntura particular que atraviesa Mxico, sino en el contexto y en el marco de los partidos polticos. en cuanto a los temas que deberan tener prioridad en una revisin, y luego en lo que podra ser incorporado en una ley de partidos polticos, he visto que hay total coincidencia en cuanto a la importancia de los temas de la democracia interna. Hay consenso en el tema de otorgar respuesta para reducir la opacidad de los partidos polticos fortalecindolos para alcanzar mejores niveles de transparencia y rendicin de cuentas. en lo que tiene que ver con las alianzas y coaliciones, queda claro que es un tema para discutir y analizar. pero tambin ha quedado claro que el verdadero objetivo estratgico de una ley de partidos polticos, recalco, no sera el mero trnsito de artculos que hoy existen a una ley sin una ley que revise crticamente lo que existe, que mejore lo que existe y que no est funcionando bien, que incorpore nuevos temas que han quedado pendientes, y, fundamentalmente, que atienda a dos objetivos centrales: atender a una mejor relacin de partidos con ciudadanos; y, por otro lado, a un proceso de democratizacin, fortalecimiento e institucionalizacin de los partidos polticos.

La perspectiva de Los partidos poLticos mexicanos

91

ese sera el resumen de lo que yo he escuchado de sus intervenciones. Y me gustara ahora, en todo caso, antes de ir al pblico, si hay alguna cuestin muy importante que ustedes consideren que antes de que abramos el debate, quieren conversar entre ustedes sobre algn punto especfico. arturo esCobar y Vega deseo dejar muy en claro que, por supuesto, estamos absolutamente a favor de una ley de partidos, una ley que pueda ser reglamentaria del 41 constitucional, a la vez que dejar muy en claro los lmites que debemos tener como entidades de inters pblico de cara a la sociedad dado que, como dice el senador Murillo Kram, hoy hay pginas y pginas en la constitucin que buscan, de manera general, prever cules son las obligaciones y derechos de los partidos polticos, pero habra que puntualizarlos en una ley.

eXperiencias latinoaMericanas Y prospectiVa para MXico

VIDA INTERNA PARTIDARIA Y JUSTICIA ELECTORAL EN MXICO Ral VILA ORTIZ1

1. Nota introductoria La literatura profesional sobre partidos polticos y sistemas de partidos es extensa y rica, aunque quiz no tanto como debera corresponder para el caso de Mxico2. En general, sabemos de la importancia de los partidos para la sociedad y el Estado en la democracia moderna, en particular en el marco de la democracia representativa, y en todos los tipos de sistema de gobierno, sea presidencial, parlamentario o mixto. Sabemos de sus modelos, funciones clsicas y contemporneas, de sus alcances y limitaciones, y de las percepciones contradictorias que producen en la ciudadana, organizaciones civiles, medios de comunicacin y opinin pblica.3 Sabemos, cada
1 Doctor en Derecho por la UNAM. Maestro en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Texas en Austin. Servidor pblico, acadmico y consultor internacional 2 Vase: Valdez Zurita, Leonardo, Qu sabemos de los partidos polticos en Mxico a principios del siglo XXI?, en Reveles Vzquez, Francisco (coord), Los partidos polticos en Mxico. Crisis, adaptacin o transformacin, Gernika, UNAM-FCPyS, Mxico, 2005, pp. 111-140. 3 Vase: Panebianco, Angelo, Modelos de partido. Organizacin y poder en los partidos polticos, Alianza Editorial, Madrid, 1990; www.latinmetro.org;

95

96

Ral VIla ORTIZ

vez ms, sobre la relacin circular e interactiva entre sistemas electorales, sistema de gobierno y sistema de partidos, y su contexto.4 Sabemos, quiz mucho menos de lo que debiramos conocer, de la influencia de historia y cultura en su conformacin y prcticas polticas reales de sus integrantes, sean simpatizantes o militantes y dirigentes. Y conocemos cada vez mejor la lucha no slo poltica sino jurdica por avanzar y consumar la prolongada transicin del estado de legalidad al estado de constitucionalidad, no slo en Mxico sino en el mundo occidental.5 Advertimos que esta transicin, en la que ciudadanos y partidos polticos juegan un papel central, an nos tomar tiempo y que encuentra en la calidad de la democracia y su impulso, desde y en la vida interna y externa de los partidos polticos, una de sus ms ntidas expresiones. En mi opinin, una ley de partidos polticos puede no ser indispensable en s misma para incrementar la institucionalizacin y funcionalidad de la vida democrtica constitucional de tan cruciales organizaciones polticas. Pero en casos especficos, s podra significar una regulacin ms completa y eficaz para impulsar el cambio institucional y de la cultura jurdica y poltica del estado de legalidad al estado constitucional y democrtico de derecho. Ese en el que ninguna persona o poder alguno pueda someter impunemente al Derecho a su voluntad arbitraria sino que, por el contrario, quede vinculada por sus valores y principios a la voluntad jurdica formal y sustancial de la soberana popular. En el caso mexicano, dada su naturaleza de estado federal, una ley general de partidos polticos, concurrentemente con otras
Montero, Jos Ramn, et.al, Partidos polticos. Viejos conceptos y nuevos retos, Fundacin Alfonso Martn Escudero-Editorial Trotta, Madrid, 2007. 4 Vase: Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1980; Nohlen, Dieter, Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos en Amrica Latina, en CAPEL (editor), Elecciones y democracia en Amrica Latina, IIDH/CAPEL, San Jos, 1998. 5 Vase: Ferrajoli, Luigi, Democracia y garantismo, Editorial Trotta, 2 edicin, Madrid, 2010.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

97

reformas al sistema electoral y de gobierno, podra coadyuvar al progreso en su proceso de institucionalizacin en clave democrtica. Coadyuvar, ciertamente, porque tambin es conocido que sin una cultura social y poltica democrtica, ni el mejor pacto constitucional o el ms avanzado diseo institucional pueden rendir resultados positivos.6 En lo que sigue har breve referencia a los antecedentes del sistema de partidos y su regulacin en Mxico, al especfico tema del control de legalidad y constitucionalidad de la vida interna partidaria, y, por ltimo, a la opcin institucional relativa a la creacin de una ley general de partidos polticos en Mxico y su significacin para el proceso constructivo de la democracia constitucional. Me parece oportuno enfatizar que latinoamericanos y mexicanos debemos sentirnos muy orgullosos por haber aportado al desarrollo democrtico comparado las instituciones electorales de las que ahora disponemos. Es bien sabido que el modelo latinoamericano de organizacin de elecciones y de justicia electoral es singular en el planeta y que no se parece en absoluto al de Europa continental o al de Europa insular; por supuesto, tampoco al del resto de Norteamrica, Canad o Estados Unidos, o bien, al de alguna otra regin del mundo.7 En el contexto de la tercera ola democrtica de los ltimos treinta aos, segn lo ha apuntado Daniel Zovatto, hemos contribuido al bagaje democrtico de la humanidad mediante instituciones originales y normatividad especializada en materia electoral. Mxico ha jugado un papel sobresaliente en esta materia y hoy tenemos claro que contamos, por ejemplo, con un modelo comparativamente vanguardista de fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos; un rgimen avanzado aunque perfectible de transparencia electoral y otro de regulacin de acceso a
6 Vase: Gringer, Steven y Daniel Zovatto (eds.), De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, OEA, IDEA Internacional, San Jos, Costa Rica, 2004. 7 Vase: Orozco Henrquez, Jess, (Lead Author), Electoral Justice. The International IDEA Handbook, International IDEA, Stockholm, Sweden, 2010.

98

Ral VIla ORTIZ

medios de comunicacin electrnica. Todo ello en busca de preservar y actualizar garantas normativas para la realizacin de eleccin libres, autnticas, transparentes y equitativas. Ahora bien, lo que no se debe perder de vista es que tales avances se deben en esencia a la voluntad y compromiso de los mexicanos, de los ciudadanos y polticos mexicanos, y de los propios partidos polticos, que en los ltimos treinta aos hemos provocado una transformacin fundamental en el sistema poltico. No puede nombrarse de otra forma el haber logrado sustituir el modelo de democracia de partido hegemnico e hiper-presidencialismo por otro de democracia pluri-partidaria moderada y sistema presidencial acotado, y transformar el contencioso electoral, de plenamente poltico en sede legislativa a plenamente jurisdiccional en sede judicial. No puede sino reconocerse que han sido polticos y partidos polticos, en el contexto de una sociedad cada vez ms moderna y plural, los que han empeado grandes esfuerzos de negociacin, en condiciones y coyunturas con frecuencia difciles y adversas; en materia socioeconmica, por ejemplo, para hacer que la regulacin y el cambio jurdico del sistema poltico constitucional mexicano contine avanzando en el horizonte de la democratizacin, as sea prolongada y en ocasiones lentamente. En el tema de la regulacin jurdica de los partidos polticos, protagonistas centrales de la nueva democracia pluralista, habr que confiar en que la consabida y reconocida capacidad de dilogo, concertacin y reforma, que caracteriza a los actores polticos mexicanos, mostrar una vez ms su firme compromiso con los mejores intereses del pas. El reto ms difcil es quiz, progresar en la institucionalizacin, democratizacin y transparencia de sus propias organizaciones polticas. 2. Retrospectiva del sistema de partidos y su regulacin en Mxico. En este punto cabe recordar que a lo largo de su vida independiente, Mxico ha contado con partidos polticos y ha avan-

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

99

zado en forma progresiva, sobre todo en el siglo XX, en su regulacin jurdica. En efecto, durante el siglo XIX los partidos revestan la forma de corrientes de expresin y accin poltica colectiva sin documentos constitutivos y organizacin formal y perdurable. Es sabido que tuvimos sistema bipartidista (monrquicos y republicanos, centralistas y federalistas, liberales y conservadores), por momentos tripartidario (a aqullos habra que sumar a los moderados), hasta antes del Porfiriato, y un partido casi nico durante ste (liberales o cientficos). En el siglo XX, se registra un esquema multipartidista entre 1910 y 1929 (liberales, conservadores o catlicos, revolucionarios, constitucionalistas, socialistas y comunistas, entre otros), y un sistema de partido hegemnico desde 1929 hasta 1977 (Partido Revolucionario Institucional desde 1946 y sus precedentes de la dcada y media previa; Partido Accin Nacional desde 1939; y diversas organizaciones de izquierda, en general, poco competitivos). A partir de 1977 hemos flexibilizado y reconstruido el sistema de partidos que se torn plural y competitivo con tres partidos grandes (Partido Accin Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) --este ltimo desde 1989--), tres medianos (Partido Convergencia (PC), Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y Partido del Trabajo (PT)), y de uno a tres pequeos (hoy, el Partido Nueva Alianza, (PANAL)).8 A diferencia de aquella historia, casi bicentenaria, ha sido slo a partir de la entrada en vigor de la Ley Electoral Federal de 1946, la cual signific avanzar sustantivamente en la regulacin de los partidos polticos, la organizacin federal de los comicios y el contencioso electoral en sede poltica, cuando comenz la trayectoria hacia la institucionalizacin partidista.
8 Vase: Emmerich Isaac, Gustavo Ernesto, et.al, Los sistemas de partidos polticos en la historia de Mxico, en Gimate-Welsh H. y Pedro F. Castro Martnez (coords.), Sistema poltico mexicano ayer y hoy, Miguel Angel PorraSenado de la Repblica, pp. 457-489, Mxico, 2010.

100

Ral VIla ORTIZ

En dicho transcurso histrico se identifican las leyes electorales de 1911, 1918, 1946, 1977 y la de 1990 con sus profundas reformas de los aos 1996 y 2007. En esta ocasin no abordar este tema en especfico.9 3. Vida interna y control judicial. Si la constitucionalizacin de los partidos polticos mexicanos y su regulacin ulterior se registra a partir de 1977, la correlacin entre control administrativo y jurisdiccional de su vida interna se remonta apenas a los ltimos quince aos, entre 1996 y 2010. De este periodo pueden distinguirse dos etapas: una que va de 1996 a 2007 que se caracteriza por la construccin jurisprudencial de esa correlacin, y otra de 2007 en adelante cuando el legislador asume, consensa y regula en Constitucin y leyes los trminos de esa dinmica, a la que hay que agregar nuevos criterios interpretativos del tribunal electoral. Repasemos ahora esta evolucin marcada, segn lo ha hecho notar uno de los expresidentes del TEPJF, por diversos encuentros, desencuentros y tensiones.10

9 Vase: Reyes del Campillo, Juan F., Partidos y sistema de partidos en Mxico. De la hegemona al pluralismo, en Attili, Antonieta (coord.), Treinta aos de cambios polticos en Mxico, Miguel ngel Porra-Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 2006, pp. 67-109; Orozco Henrquez, J. Jess, et.al, Regulacin jurdica de los partidos polticos en Mxico, en Zovatto, Daniel (coord.), Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, UNAM-IIJ, IDEA Internacional, Mxico, 2008, pp. 579-639; Prudhomme, Jean-Francois, El sistema de partidos, en Loaeza Soledad y Jean-Francois Prudhomme (coords.), Instituciones y procesos polticos, Tomo XIV de la Coleccin en Lnea: www.colmex.mx: Los grandes problemas de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 2010, pp. 121-158. 10 Vase: Ojesto Martnez Porcayo, Jos Fernando, Encuentro, desencuentro y tensiones entre las funciones legislativas y judiciales en materia electoral federal, en Molina Pieiro, Luis J, Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo y Ruperto Patio Manffer (Coords), Polarizacin de las expectativas democrticas? Mxico 2008-2009, Editorial Porra, UNAM-Facultad de Derecho, Instituto de Derechos Humanos, COPUEX, Mxico, 2009, pp. 629-646.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

101

Ciertamente, desde 1946 la autoridad electoral administrativa federal otorgaba registro y daba seguimiento a los actos partidarios, pero se trataba de un modelo y actuacin formales, que deben ser entendidos en el marco ms amplio del sistema de partido hegemnico y concomitante estado de legalidad en que operaba. Fue la reforma constitucional y legal de 1996, en plena transicin democratizadora del sistema electoral federal mexicano, la que convirti al Instituto Federal Electoral (IFE) en rgano constitucional autnomo, y erigi al tribunal electoral en tribunal constitucional hacindolo formar parte del Poder Judicial de la Federacin para controlar, salvo normas generales que quedaron reservadas, la exclusiva competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) en funciones de tribunal constitucional, la constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral. El sistema de control, a travs de diversos medios impugnativos, inclua, sin explicitarlo pero sin cancelar la opcin de manera expresa, la tutela judicial electoral de los derechos poltico-electorales de los militantes de los partidos polticos. Desafortunadamente, al adecuar los medios impugnativos respectivos, el legislador ordinario incurri en un error que dio lugar a la duda por parte de las autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales, lo que hizo oscilar en dos sentidos, entre 1997 y 2007, sus criterios interpretativos y tesis jurisprudenciales conducentes. Segn se ha dicho, con la reforma constitucional de 1996 se cre el TEPJF, al cual se le asignaron facultades de control de actos y resoluciones de las autoridades electorales en la materia. En la fraccin VI del artculo 99 del texto constitucional, al conferirle competencia para conocer de la violacin de los derechos poltico-electorales de votar, ser votado y asociarse con fines polticos, el legislador constitucional no hizo referencia alguna a la expresin autoridad responsable, como s lo hizo en los presupuestos procesales del resto de los medios impugnativos. Dado que dicho artculo y fraccin remitan a la ley secundaria, y el legislador ordinario dej enunciado en el artculo 80 de

102

Ral VIla ORTIZ

la ley procesal electoral (Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral), un supuesto normativo conforme al cual los actos o resoluciones que afectaran los derechos poltico-electorales de los ciudadanos deban provenir de una autoridad, en principio quedaban excluidos los partidos como autoridades susceptibles de violar derechos. Al no encajar sus actuaciones en el presupuesto procesal correspondiente, stas no eran justiciables. La contradiccin normativa era evidente y exiga decisin interpretativa jurisdiccional. Repasemos con ms pausa ese decurso histrico, el cual ha sido estudiado con mayor detalle por colegas especialistas, tales como Castillo Gonzlez, Orozco Henrquez, Vargas Baca, Crdova y Salazar, Terrazas Salgado, y ms recientemente, Gonzlez Oropeza y Bez, entre otros. En una primera etapa, que corri de 1997 a 2000, la Sala Superior del TEPJF construy y sent la tesis jurisprudencial en el sentido de que el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudadanos (JDC) era improcedente en contra de actos de los partidos polticos. Justific esa proposicin argumentando que, conforme al texto constitucional, dicho medio impugnativo supona la existencia de un acto de autoridad electoral y no se mencionaba expresa o implcitamente si no a sta y no a los partidos como sujeto pasivo de la relacin procesal en dicho juicio. Lo anterior, no obstante que en el artculo 12, prrafo 1, inciso b), de la Ley Procesal Electoral, el legislador ordinario previ como parte en el referido medio impugnativo al partido poltico que hubiera realizado o emitido la resolucin impugnada, ya que, concluy el tribunal, se trat de una deficiencia de tcnica legislativa, filtrada a la disposicin legislativa aprobada, luego de que se hubiera modificado el proyecto original que s los inclua como sujetos pasivos del mencionado juicio. Esta primera etapa, debe hacerse notar, coincidi con la situacin poltica nacional previa a la alternancia presidencial del ao 2000, la cual gener desplazamientos de poder hacia las entidades federativas y los partidos polticos, que venan cobrando

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

103

cada vez mayor vigor y experimentaron intensa competencia interna y externa por el poder. Seguramente, afrontando la nueva realidad jurdico-poltica, en lo que marc la segunda etapa, de 2001 a 2007, la Sala Superior modific dicho criterio al sostener que actos y resoluciones de los rganos partidarios podan ser susceptibles de control administrativo y/o jurisdiccional. Mediante una tesis aislada, aprobada con un voto disidente de los siete magistrados integrantes de la Sala Superior en 2001, adelantaba que el Consejo General del IFE contaba con atribuciones para vigilar el cumplimiento de la normatividad electoral y, por tanto, deba conocer de infracciones a los estatutos en materia de elecciones internas e imponer las sanciones respectivas cuando un ciudadano presenta una queja o denuncia sobre aplicacin de las bases de las correspondientes convocatorias.11 Siguiendo esa lnea interpretativa, la Sala transit a validar una forma de control jurisdiccional que operaba en forma indirecta, es decir, mediante la impugnacin en sede judicial de los actos de la autoridad administrativa electoral recados sobre actos partidarios. As, en un segundo movimiento interpretativo, asumiendo un enfoque plenamente garantista, defendi que la tutela jurisdiccional de actos de los partidos polticos hacia su interior era procedente en va directa ante el tribunal, en la medida en que se estuvieran violando derechos polticos electorales fundamentales, se tratara de actos definitivos e irreparables de los partidos polticos en contra de sus militantes o afiliados, y la justicia intra-partidaria no fuera idnea, eficaz y oportuna para su debida proteccin. Adems, el tribunal fue ampliando el mbito material de validez de actos y resoluciones de los partidos, susceptibles de control constitucional. As, entre 2000 y 2002, al construir la tesis jurisprudencial que podemos nombrar de control indirecto, la Sala Superior prioriz la garanta de los principios de constitucionalidad
11

Vase: Tesis XCVIII/2001/,en www.trife.org.mx/jurisprudencia y tesis.

104

Ral VIla ORTIZ

y legalidad de todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales, lo que, de acuerdo con el artculo 41 constitucional ,determina la finalidad del sistema de medios de impugnacin. Agudamente, desarroll su razonamiento en el sentido de que la relacin entre partidos polticos y autoridad administrativa electoral se basa en la buena fe, pero que la premura de esta ltima en la validacin formalista de los actos poda llevarla a incurrir en error o incorrecta representacin de la realidad, de tal suerte que era procedente revisarlos, y en su caso, invalidarlos y revertirlos. Este enfoque interpretativo posibilit el examen sustancial, por va administrativa y jurisdiccional, de estatutos y elecciones internas de los partidos a efecto de verificar la licitud de sus actos y de los conducentes registros otorgados por la autoridad administrativa.12 En ese mismo tenor, en 2001, la Sala Superior dio otro paso al autorizar al IFE no slo a imponer sanciones a los partidos que violaran los derechos poltico electorales de sus integrantes sino a restituir al afectado en el goce del derecho violado. Esta decisin interpretativa se articul argumentando la naturaleza jurdico constitucional de los partidos polticos como entidades de inters pblico, el rango de orden pblico de la legislacin electoral, y el alcance integral y directo de las competencias de la autoridad administrativa electoral como vigilante y aplicador de los mandatos constitucionales en la materia, favoreciendo el ejercicio de los derechos ciudadanos y evitando perjuicios a la sociedad. Al respecto, se elabor una tesis relevante sustentada en el razonamiento de que el principio de legalidad deba ser indefectiblemente observado por los partidos y que era un deber cumplir con sus fines establecidos en las leyes, entre los cuales se encuentra el deber jurdico de respetar los derechos de los ciudadanos. A la vez, destac la responsabilidad del IFE en su funcin de vigilante de los partidos en el cumplimiento de sus fines y facult expresamente a su Consejo General, mximo rgano de
Vase: Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 281-283
12

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

105

direccin de esa institucin, para sancionar al partido infractor mediante el llamado, desde entonces, procedimiento administrativo electoral sancionador, y para restituirlo, a travs de ese mismo procedimiento punto en el que no hubo consenso en el Pleno de la Salaen el uso y goce del derecho violado, hasta el grado de restablecer las cosas al estado que guardaban antes de la infraccin cometida, al afirmar que slo as quedaran acatadas cabalmente las normas reguladoras de esa clase de derechos.13 Ese mismo ao, la Sala Superior defini en otra decisin interpretativa, convertida en tesis relevante, que la constitucionalidad de los estatutos de los partidos deba analizarse aun cuando hubieran sido aprobados por la autoridad administrativa en su versin original, en relacin con sus modificaciones ulteriores, o bien, con motivo de su aplicacin a un caso concreto, hiptesis en las que proceda el recurso de apelacin diseado para garantizar legalidad y constitucionalidad de todos los actos en materia electoral.14 A partir de 2002, y de all hasta 2005 en que finalmente la Sala Superior aprob una jurisprudencia por reiteracin, se avanzara todava ms en la trayectoria establecida para consolidar el control de la regularidad constitucional en la vida intrapartidaria, al fijar requisitos mnimos, no detallados en el cdigo electoral federal (COFIPE), para calificar como democrticos los procedimientos para la integracin y renovacin de sus rganos directivos. Al respecto, luego de examinar la que denomin la doctrina de mayor aceptacin en la materia y asumir sus coincidencias con los rasgos y caractersticas establecidos en la Constitucin Poltica del pas, deriv que la forma de gobierno democrtica comprende la participacin de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la igualdad de stos en el ejercicio de sus derechos, los instrumentos para garantizarlos y la posibilidad
13 Vase: Juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano. SUP-JDC-021/2000, en Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 492 y 493. 14 Vase Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 19972005, p. 562

106

Ral VIla ORTIZ

de controlar a los rganos electos con motivos de sus funciones. Adaptando tales elementos al interior de la vida partidaria y sus fines constitucionales, concluy en que tales requisitos mnimos deban ser: La asamblea u rgano equivalente, como principal centro decisor del partido, deber conformarse con todos los afiliados, o cuando no sea posible, de un gran nmero de delegados o representantes, debindose establecer las formalidades para convocarla, tanto ordinariamente por los rganos de direccin, como extraordinariamente por un nmero razonable de miembros, la periodicidad con la que se reunir ordinariamente, as como el qurum necesario para que sesione vlidamente; La proteccin de los derechos fundamentales de los afiliados, que garanticen el mayor grado de participacin posible, como son el voto activo y pasivo en condiciones de igualdad, el derecho a la informacin, libertad de expresin, libre acceso y salida de afiliados del partido; El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantas procesales mnimas, como un procedimiento previamente establecido, derecho de audiencia y defensa, la tipificacin de las irregularidades, as como la proporcionalidad en las sanciones, motivacin en la determinacin o resolucin respectiva y competencia a rganos sancionadores, a quienes se asegure independencia e imparcialidad; La existencia de procedimientos de eleccin donde se garanticen la igualdad en el derecho de elegir dirigentes y candidatos, as como la posibilidad de ser elegidos como tales, que pueden realizarse mediante el voto directo o indirecto de los afiliados, pudiendo ser secreto o abierto, siempre que el procedimiento garantice el valor de la libertad en la emisin del sufragio;

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

107

Adopcin de la regla de mayora como criterio bsico para la toma de decisiones dentro del partido, a fin de que con la participacin de un nmero importante o considerable de miembros puedan tomarse decisiones con efectos vinculantes, sin que se exija la aprobacin por mayoras muy elevadas, excepto las de especial trascendencia; y, Mecanismos de control de poder, por ejemplo: la posibilidad de revocar a los dirigentes del partido, el endurecimiento de causas de incompatibilidad entre los distintos cargos dentro del partido o pblicos y establecimiento de periodos cortos de mandato.15 En seguida, la Sala ensanch an ms el cauce tutelar de los derechos de ciudadanos militantes de partidos polticos. Si ya haba dado lugar al acceso indirecto a la jurisdiccin estatal, entre 2003 y 2004, procedi a moderar su propio enfoque interpretativo sobre la oportunidad procesal para acceder a la justicia constitucional electoral sosteniendo que antes de acudir a los medios impugnativos disponibles para combatir actos intra-partidarios ante autoridades electorales administrativas y jurisdiccionales, tanto en mbito federal como local, los ciudadanos deban agotar los medios de defensa internos de los partidos polticos a efecto de cumplir con el principio de definitividad, en el entendido de que la interposicin de esos medios de defensa produca el efecto de que el acto o resolucin impugnada quedara sub judice. El deber de los militantes de agotar el principio de definitividad era parte de la lgica constitucional y legal que obligaba a los partidos a incluir tales medios de defensa en sus estatutos a efecto de proteger sus derechos frente a actos de rganos o dirigentes de aqullos, pero dicho deber quedaba a su vez condicionado a que: Los rganos partidistas competentes estn establecidos, integrados e instalados con antelacin a los hechos litigiosos;
15

Vase la Jurisprudencia 3/2005, en www.trife.org.mx, Jurisprudencia y tesis.

108

Ral VIla ORTIZ

Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes; Se respeten todas las formalidades esenciales del procedimiento exigidas constitucionalmente; Formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos polticos electorales transgredidos. De faltar o no existir alguno de tales requisitos el gravamen procesal desaparece, tales instancias internas se tornan optativas y opera a travs del per saltum, el acceso directo a las autoridades jurisdiccionales, para lo cual el quejoso habra de desistirse previamente de las instancias internas ya iniciadas y no resueltas an, a fin de evitar duplicidades y posibles resoluciones contradictorias. La Sala justific tales determinaciones interpretativas en la naturaleza constitucional de los partidos como entidades de inters pblico vinculados a finalidades democrticas que los hacen indispensables en los procesos electorales e intensifican los derechos fundamentales de carcter poltico de los ciudadanos que deciden participar a travs de ellos. Naturalmente, la interaccin interna partidaria puede generar violaciones de derechos poltico-electorales de los militantes que deben ser defendidos ante los rganos directivos de los partidos a travs de una jurisdiccin equivalente a la propiamente exclusiva del Estado, la cual pasa a jugar un papel de ltima instancia. En consecuencia, la instrumentacin de tales instancias internas debe apegarse a los mandamientos constitucionales y legales establecidos para la jurisdiccin estatal y pueden ser revisados por la autoridad administrativa electoral antes de que entren en vigor, lo que coloca a los estatutos partidarios en un rango superior respecto a los de otras asociaciones. La obligacin de los partidos de establecer tales instancias internas genera a los militantes la carga de agotarlas antes de acudir a la jurisdiccin estatal, a efecto de garantizar a los partidos, al mximo posible, su libre capacidad de auto-organizacin,

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

109

pero asegurando, a la vez, el respeto irrestricto de los derechos individuales de sus miembros y dejando a salvo su propio derecho garantizado de acceder a la jurisdiccin, lo que el legislador advirti al precisar que las leyes podan prever que tales instancias se regularan en los estatutos partidarios.16 Esta reorientacin jurisprudencial fue perfeccionada cuando la Sala Superior, entre 2003 y 2005, por una parte, incluy entre los presupuestos procesales de procedencia del JDC las violaciones intra-partidarias a los derechos de los militantes, bifurcando las vas para combatir infracciones e imponer sanciones, de un lado, y restituir en el goce y ejercicio de derechos polticos, de otro, y, adems, al precisar que los medios impugnativos intrapartidarios deban agotarse antes de acudir a la instancia jurisdiccional, aun cuando el plazo para su resolucin no estuviera previsto en la reglamentacin del partido. En relacin con el primer ajuste interpretativo, admiti la procedencia del juicio siempre que no existieran medios especficos para conseguir la restitucin oportuna y directa de los derechos poltico-electorales de militantes o ciudadanos vinculados directamente con los partidos y mediante la impugnacin de algn acto o resolucin concretos de una autoridad electoral. Justific esta tesis sealando que el artculo 17 constitucional, relativo al acceso a la justicia, no establece excepcin respecto a conflictos internos partidarios al aplicar o interpretar su normatividad interna; que el derecho internacional suscrito por Mxico le obliga a establecer medios accesibles para la defensa de los derechos humanos, incluidos los poltico-electorales; que el artculo 41, fraccin IV, de la Constitucin garantiza tales derechos sin limitar la proteccin respecto a los actos intra-partidarios; que el legislador tuvo como propsito crear un sistema integral de justicia electoral para controlar jurisdiccionalmente todos los actos electorales; que el artculo 99, fraccin V, --a diferencia de lo que sostuvo oriVase: Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 19972005, p. 65.
16

110

Ral VIla ORTIZ

ginalmente-- extiende la proteccin a los actos de entidades colocadas en una relacin preponderante frente a los ciudadanos en lo individual que les permita o facilite conculcar los derechos de stos, como es el caso de los partidos polticos, lo que tambin se extrae de diversos enunciados de la ley procesal electoral, incluido el otrora apreciado como defecto tcnico legislativo del artculo 12, apartado 1, inciso b), en que se les menciona como sujetos pasivos de la relacin procesal, enunciado que necesariamente debe surtir efectos jurdicos, conforme al postulado del legislador racional, por no existir elementos contundentes para justificar que se trata de un descuido del legislador, y en cambio, s existen elementos, como los ya referidos, para sostener lo contrario; que el juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano es un medio ms sencillo y eficaz para lograr la restitucin que el procedimiento administrativo sancionador; que de no proceder as, entonces la garanta constitucional prevista para proteger esos derechos se reducira dejando una laguna; se distinguira all donde el legislador no lo hizo; las resoluciones de los partidos se convertiran en definitivas e inatacables, calidad slo propia de las resoluciones del tribunal electoral, en el entendido de que deben agotarse las instancias internas partidarias, aun cuando falten disposiciones expresas y directas para tramitar y sustanciar juicios en los que el partido sea sujeto pasivo, pues los existentes se pueden ajustar conforme a los principios generales del derecho procesal. En relacin con el segundo, complemento del anterior e integrador de jurisprudencia firme que confirm el cambio de criterio interpretativo, la Sala esgrimi la justificacin consistente en que las instancias intra-partidarias deban agotarse aun cuando no existiera norma interna alguna del partido poltico respecto a plazos para resolver las controversias, supuesto en que tales resoluciones deban ser acordes con las fechas y etapas procesales internas de seleccin de candidatos, pero siempre que fueran aptos para modificar, revocar o nulificar los actos y resoluciones

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

111

contra los que se hagan valer, lo que hara injustificable acudir al per saltum.17 En este punto, cabe hacer el comentario de que la descrita trayectoria interpretativa de la Sala Superior gener diversas opiniones y polmicas en el espacio pblico, acadmico y poltico, ms aun en un tiempo en que dicho rgano ,lmite de control constitucional, resolvi diversos asuntos en forma dinmica y creativa.18 Al respecto, conviene detenerse a recordar que, adems de diversas nulidades de elecciones locales --a travs de la construccin de la controvertida causal abstracta-- para conformar ayuntamientos o poderes ejecutivos, la Sala Superior estableci la corresponsabilidad de los partidos polticos con sus integrantes y otros sujetos externos en la comisin de ilcitos; facult al IFE para actuar con poderes sustanciales en su labor fiscalizadora mediante el levantamiento de la reserva en la averiguacin previa en el mbito penal y los secretos bancario, fiduciario y fiscal, lo que redund en los casos luego conocidos como Amigos de Fox y Caso PEMEX, en los que se impusieron las multas ms elevadas de la historia electoral mundial a partidos polticos;
17 Vase los textos completos en: Terrazas Salgado, Rodolfo, Los conflictos internos de los partidos polticos y la justicia electoral, en Molina Pieiro, Luis J, Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo y Ruperto Patio Manffer (coords.), Polarizacin de las expectativas democrticas? Mxico 2008-2009, Editorial Porra, UNAM-Facultad de Derecho, Instituto de Derechos Humanos, COPUEX, Mxico, 2009, pp. 173-175; Gonzlez Oropeza y Bez; Jurisprudencia 5/2005 en www.trife.org.mx Jurisprudencia y tesis. 18 Vase: Crdenas Gracia, Jaime F., Republicanismo y democracia interna en los partidos polticos, Castillo Gonzlez, Leonel, Los derechos de la militancia partidista y la jurisdiccin, Woldenberg, Jos, Vida interna de los partidos polticos y fiscalizacin de los recursos. Nuevos retos de la autoridad electoral, Orozco Henrquez, J. Jess, La garanta judicial de la democracia interna de los partidos polticos,Gmez, Pablo El estado frente a los partidos polticos, en Varios autores, Democracia interna y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF, IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, Mxico, 2002, pp. 29-52.

112

Ral VIla ORTIZ

o bien, determin que los congresos locales son autoridades materialmente electorales cuando integran a los rganos electorales y, en el desacato al cumplimiento de sus sentencias, lleg incluso a seleccionar a los consejeros correspondientes conformando el rgano electoral de una entidad federativa. Asimismo, sent jurisprudencia sobre el derecho de acceso a la informacin pblica en materia electoral con motivo de procedimientos de integracin de rganos directivos de los partidos y su registro; revoc un acuerdo del Consejo General del IFE a efecto de que diera a conocer los sueldos mensuales o ingresos de una dirigencia partidaria favoreciendo el derecho fundamental en lugar del formalismo de que los partidos no eran sujetos obligados de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en vigor a partir de 2002; declar satisfecho el derecho de asociacin poltico electoral mediante la afiliacin de un ciudadano a un solo partido o agrupacin poltica; sostuvo que de ninguna disposicin constitucional se desprende la exclusividad de los partidos para postular candidatos sino que, ms bien, sta es una competencia reservada al legislador secundario o de base constitucional y configuracin legal; o bien, cre el procedimiento administrativo sancionador especial en contra de violaciones partidarias con motivo de propaganda ilegal a efecto de inhibirla y revertir sus efectos. En su Informe Anual 2005-2006, rendido ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el entonces Presidente del TEPJF dio cuenta de que el criterio aperturista de la Sala Superior, a favor del control de legalidad y constitucionalidad de la vida intra-partidaria, estaba generando un aumento importante de los juicios de proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano hasta alcanzar el 81.8% de incremento respecto al ao anterior. En el Informe del ao siguiente, 2006-2007, se reiter que dicho medio impugnativo mantena su curva ascendente, pues no slo el 81% de los juicios de aquel tipo corresponda a conflictos intra-partidarios sino que casi el 70% de todos los juicios resueltos por la Sala Superior eran de esta ndole.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

113

Los conflictos intra-partidarios tenan su origen en todas las entidades federativas del pas. La tendencia se mantuvo consistente pues al siguiente ao, 2007-2008, no obstante que ya se haba aprobado la nueva reforma constitucional y legal en materia electoral, se report que casi el 80% de los asuntos resueltos estaban en el mencionado rengln y de ellos, el 71% corresponda a conflictos intra-partidarios, en el entendido de que el mayor nmero, por mucho, provenan del PAN (1958), 51 del PRI, 217 del PRD, 4 del PT, 1 del PC y 64 del Partido Social Demcrata. Los rubros ms impugnados resultaron ser el derecho de afiliacin, elecciones de dirigencias nacionales, estatales y municipales, y seleccin de candidatos.19 En ese contexto, mediante las reformas electorales de 20072008, los partidos polticos y sus representantes legislativos, con la conformidad del Presidente de la Repblica, quien promulg y public las reformas, acordaron introducir en la Constitucin y la normatividad reglamentaria, entre otras, una serie de medidas reguladoras precisamente en el tema de la relacin entre organismos electorales y partidos polticos, en particular en lo relativo a su vida interna. Al respecto, los legisladores, en la exposicin de motivos de la reforma constitucional, y ms tarde en la ley secundaria, sealaron que la creciente judicializacin de la vida partidaria era un fenmeno indeseable y negativo, la cual propiciaba una espiral de controversias judiciales en virtud de la interpretacin por parte del TEPJF a los estatutos partidarios, lo que se apartaba del sentido de la reforma constitucional y la legislacin de 1996, y agregaron que deba legislarse para perfeccionar la obligacin de los partidos de proteger con eficacia los derechos de sus militantes. Asimismo, apuntaron que aquel fenmeno contradeca el sentido de los partidos como organizaciones de ciudadanos unidos por una misma ideologa, programa y reglas convenidas entre todos, y que no deban ser convertidos de entidades de inters
19

Vase: www.trife.org.mx, Informes de labores.

114

Ral VIla ORTIZ

pblico a entes pblicos ubicados en la esfera estatal. Reconocieron la insuficiencia de la legislacin en materia de procedimientos sancionadores respecto a conductas ilcitas partidarias, pero advirtieron que tales lagunas no deban ser llenadas por los organismos electorales pues sus normas invadan la esfera de competencia del Poder Legislativo y producan ms impunidad. En consecuencia, procedieron a corregir las deficiencias. Insertaron un ltimo prrafo en la Base I del artculo 41 constitucional, conforme al cual prescribieron que Las autoridades electorales solamente podrn intervenir en los asuntos internos de los partidos polticos en los trminos que sealen la Constitucin y la ley. Adems, adicionaron un prrafo a la fraccin VI del artculo 99 del propio texto constitucional, la cual fija la competencia del TEPJF para conocer las impugnaciones de actos y resoluciones violatorias de derechos poltico electorales de los ciudadanos, y haba sido parte del bloque normativo interpretado en aos previos por la Sala Superior en los trminos que ya se han descrito. Dicho prrafo ahora establece que:
Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdiccin del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido poltico al que se encuentre afiliado, deber haber agotado previamente las instancias de solucin de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecer las reglas y plazos aplicables.

En congruencia con tales disposiciones constitucionales y considerando la jurisprudencia aprobada por la Sala Superior del TEPJF, incorporaron al COFIPE, en el artculo 27, los criterios mnimos relativos al carcter democrtico de los procedimientos para integrar y renovar sus rganos directivos, as como sus facultades y funciones:
I. Una asamblea nacional o equivalente, que ser la mxima autoridad del partido;

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

115

II. Un comit nacional o equivalente, que sea el representante nacional del partido, con facultades de supervisin y en su caso, de autorizacin en las decisiones de las dems instancias partidistas; III. Comits equivalentes en las entidades federativas; y IV. Un rgano responsable de la administracin de su patrimonio y recursos financieros y de la presentacin de los informes de ingresos y gastos anuales, de precampaa y campaa a que se refiere este Cdigo;

Asimismo, se ajust el inciso g) del citado artculo para precisar que:


Las sanciones aplicables a los afiliados que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, as como los rganos partidarios permanentes encargados de la sustanciacin y resolucin de las controversias. Las instancias de resolucin de conflictos internos nunca sern ms de dos, a efecto de que las resoluciones se emitan de manera pronta y expedita.

En conexin con lo anterior, en el Captulo Sexto del COFIPE, dentro del mismo Libro y Ttulo relativo a los partidos polticos, se despleg una serie de disposiciones relativas a sus asuntos internos. Al efecto, en atencin a la reserva de cdigo prevista en la Base I del artculo 41 constitucional, se defini el mbito material de validez de la expresin asuntos internos al delimitar que comprenden el conjunto de actos y procedimientos relativos a su organizacin y funcionamiento, con base en las disposiciones previstas en la propia Constitucin, en este Cdigo, as como en el Estatuto y reglamentos que aprueben sus rganos de direccin. De inmediato, se reitera en un prrafo subsecuente la limitacin a la intervencin de las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales en tales asuntos internos, en trminos de la normatividad aplicables. En seguida, se enunci la lista correspondiente a los asuntos internos:

116

Ral VIla ORTIZ

La elaboracin y modificacin de sus documentos bsicos; La determinacin de los requisitos y mecanismos para la libre y voluntaria afiliacin de los ciudadanos a ellos; La eleccin de los integrantes de sus rganos de direccin; Los procedimientos y requisitos para la seleccin de sus precandidatos y candidatos a cargos de eleccin popular, y Los procesos deliberativos para la definicin de sus estrategias polticas y electorales, y en general, para la toma de decisiones por sus rganos de direccin y de los organismos que agrupen a sus afiliados; En un prrafo final, se determin que las controversias relacionadas con tales asuntos deben ser resueltas por los rganos establecidos en los estatutos partidarios, los que deben resolver en tiempo para garantizar los derechos de los militantes. Y, para disipar dudas, se reiter que: Slo una vez que se agoten los medios partidistas de defensa, los militantes tendrn derecho de acudir ante el Tribunal Electoral. En el artculo 47 se incluy una advertencia al Consejo General del IFE en el sentido de que, para declarar la procedencia constitucional y legal de los documentos bsicos de los partidos deber atender el derecho de los partidos para dictar las normas y procedimientos de organizacin que les permitan funcionar de acuerdo con sus fines. Tambin se fijaron reglas ms precisas para efectos de la posible impugnacin, pues el derecho de impugnar los estatutos se reserv a los afiliados y se fij el plazo de catorce das naturales, luego de la fecha de su presentacin ante el Consejo General, para la declaratoria respectiva y se orden a este rgano resolver las impugnaciones al emitir la resolucin referente a la declaratoria, en el entendido de que si sta se emite y transcurre aquel

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

117

plazo sin que se presenten impugnaciones, entonces los estatutos quedan firmes. Se agreg que luego de que, en su caso, el tribunal electoral llegara a resolver impugnaciones interpuestas en contra de aquella declaratoria, los estatutos nicamente podrn impugnarse por la legalidad de los actos de su aplicacin. De igual forma, se insertaron reglas precisando que los partidos deben comunicar al IFE, en no ms de diez das luego de ser aprobados, los reglamentos que emitan, cuya conformidad con normas legales y estatutarias debe revisar y asentar en el libro respectivo. Se facult al IFE para verificar, en diez das a partir de haber sido notificado, la congruencia entre cumplimiento de procedimientos previstos en la normatividad interna partidaria y el registro de integrantes de los rganos directivos, lo que desemboca en el registro respectivo, en una prevencin para que el partido en cinco das exprese lo que a su derecho convenga, en caso de errores u omisiones, o en una resolucin, debidamente fundada y motivada estableciendo un plazo para que el partido reponga le eleccin o designacin de sus dirigentes. En coherencia con lo anterior, en la ley procesal electoral se prescribi a las autoridades electorales competentes que, al momento de resolver las impugnaciones relativas a los asuntos internos de los partidos polticos, deberan considerar la conservacin de la libertad de decisin poltica y el derecho a la auto-organizacin de los partidos polticos (Artculo 2.2). Adems, se coloc en forma expresa y contundente como causal de improcedencia de los medios impugnativos el no haber:
agotado las instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales, o por las normas internas de los partidos, segn corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales o las determinaciones de estos ltimos, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado, salvo que se considere que los actos o resoluciones del partido poltico violen derechos poltico electorales o los rganos partidistas competentes no estuvieren integrados e instalados con antelacin a los hechos litigiosos, o

118

Ral VIla ORTIZ

dichos rganos incurran en violaciones graves de procedimientos que dejen sin defensa al quejoso. (Artculo 10).

Asimismo, se introdujeron los ajustes respectivos en la regulacin del medio impugnativo especfico, el cual se ha venido refiriendo. En este punto cabe hacer notar que, virtud a los propios precedentes judiciales y a innovaciones incorporadas al texto constitucional en el ao 2007, en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica, proteccin de datos personales y organizacin de archivos, en el Captulo Quinto del Ttulo Primero del Libro Segundo del COFIPE, relativo a los partidos polticos, se incrustaron una serie de obligaciones de stos ltimos en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, facultando al IFE para reglamentarlas, lo cual tambin es materia de control de legalidad y constitucionalidad. Tampoco debe perderse de vista, as sea tangencialmente, las importantes innovaciones que en materia de financiamiento y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, el acceso a medios electrnicos de comunicacin, liquidacin de los partidos polticos que pierdan su registro, y procedimientos y sanciones para diversos sujetos del Derecho Electoral, incorpor la reforma electoral 2007-2008. En el marco de las previsiones legislativas mencionadas, la Sala Superior ha continuado, virtud a las propias disposiciones legislativas aprobadas, las consabidas limitaciones del lenguaje y a la dinmica propia del juego poltico democrtico, su labor interpretativa en la materia. As, al ao siguiente de la entrada en vigor de la reforma constitucional electoral, la Sala Superior aprob una jurisprudencia en el sentido de que el derecho de peticin conforme a la Constitucin impone a todo rgano o funcionario de los partidos polticos el deber de responder en plazo breve a los militantes dado que aqul es un principio superior y la ley procesal electoral equipara a los institutos polticos con autoridades del Estado

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

119

para efectos de la procedencia de los medios impugnativos en la materia.20 Luego, al interpretar la nueva fraccin VI del artculo 99 constitucional, en relacin con el artculo 17 constitucional y el 27, incisos a) y g) del COFIPE, la Sala sent jurisprudencia en trminos de que si bien los ciudadanos deben agotar las instancias intra-partidarias antes de acudir a la jurisdiccin del tribunal, este requisito o condicin en el fondo tutela el debido proceso legal a efecto de reparar oportuna y adecuadamente las violaciones inherentes al acto o resolucin combatido. De modo que si el rgano partidario responsable de tramitar y resolver la instancia impugnativa indebidamente deja de hacerlo, viola el debido proceso y se extingue, por excepcin y bajo ciertas condiciones, la carga procesal de agotarlos y se puede acudir directamente a la va constitucional pues se imposibilita la finalidad restitutoria plena inherente a tales procesos impugnativos.21 En otra tesis, la Sala ha dispuesto que el transcurso del plazo para efectuar el registro de una candidatura no necesariamente causa su irreparabilidad en la medida en que la designacin de determinada persona en esa calidad est sujeta al anlisis y aprobacin del rgano administrativo electoral y, en su caso, al anlisis de constitucionalidad y legalidad que realice el rgano jurisdiccional electoral competente, de tal suerte que si se viol el debido procedimiento intra-partidario de seleccin de un candidato y ha transcurrido el plazo para solicitar el registro, no se actualiza la causal de improcedencia prevista en la Ley Procesal Electoral, pues el acto impugnado no se ha consumado de modo irreparable y el acogimiento de la pretensin podra hacerlo factible.22 En otra decisin que ha sentado un importantsimo precedente en el tema que nos ocupa, la Sala, al evaluar la legalidad de la reglamentacin emitida por el Consejo General del IFE en
20 21 22

Vase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 5/2008. Vase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 9/08. Vase: www.trife.org.mx, Jurisprudencia 45/2010.

120

Ral VIla ORTIZ

materia de transparencia y acceso a la informacin pblica de los partidos polticos, concluy que es una obligacin de stos publicar, antes del inicio del proceso electoral federal 2012, el padrn de militantes, al considerar que los datos que ste incluye no alcanzan a vulnerar el principio de confidencialidad o privacidad de las personas, tambin protegido por la Constitucin y las leyes. Adems, la Sala ha afirmado que ante la omisin de la resolucin de un conflicto intra-partidario procede el juicio para la proteccin de derechos poltico electorales del ciudadano sin necesidad de agotar el recurso interno al partido, pues se viola el debido proceso; que las contrapartes en dicho juicio pueden promover conjuntamente en su recproco favor el incidente de inejecucin de sentencia; que la tutela del derecho de peticin intra-partidario debe ampliarse de modo que las dirigencias deben responder en breve plazo; que el derecho de audiencia en conflictos intrapartidarios debe ser garantizado; que las normas reglamentarias de los partidos polticos pueden contener vicios de inconstitucionalidad, no obstante la validez formal del estatuto del que deriven; o bien, y esto conviene subrayarlo, que haya abierto la procedencia del juicio de revisin constitucional al adaptar el concepto de determinancia a la impugnacin de actos de autoridad vinculados con elecciones de dirigentes de partidos, pues, en sentido amplio, aqullos y stos tienen injerencia corresponsable con autoridades electorales en la organizacin de las elecciones constitucionales, ello aun cuando no haya dado inicio el proceso comicial No puede dejar de advertirse que en el ao 2008-2009, despus de la reforma, 13,823 o 63.5% de los casos resueltos por el tribunal electoral --lo que desde 2007-2008 incluye a las salas regionales que se tornaron permanentes y son competentes para conocer de juicios relativos a conflictos intra-partidarios-correspondi al JDC, y que de ellos 1391 fueron conflictos intrapartidistas, pero tambin se observa que, en procesos electorales locales, slo el 2.6% de las impugnaciones se refieren a ese tipo de controversias.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

121

Pero para el ao 2009-2010, el Informe de Labores de la Presidencia del TEPJF menciona que dos de cada cinco juicios ciudadanos estn relacionados con algn conflicto de ese tipo; 1427 de 2879 o el 49,6% de los casos resueltos por el tribunal son juicios ciudadanos y, de ellos, 528 corresponden a vida interna, en particular sobre conflictos por dirigencias partidistas (58%), seleccin de candidatos (30%), sancin a militantes (5%), otros (5%) y derecho de afiliacin (2%). El PAN contina incidiendo lo ms (40%), el PRD (39%), el PRI /18%) y otros (3%).23 Cierro aqu, sin pretensiones de exhaustividad, este decurso histrico reciente sobre la relacin entre justicia electoral y vida interna partidaria, que refleja una dialctica compleja con muchos significantes para diversos actores y destinatarios, pero que sin duda ha representado avances en el proceso de fortalecimiento y modernizacin de los partidos polticos. Sus contenidos y trayectoria invitan a volver a la pregunta: Es pertinente una ley especfica de partidos polticos para Mxico? 4. Hacia una ley general de partidos polticos para Mxico. Sostengo, segn lo he anunciado al inicio de este texto, que resulta pertinente dar el paso hacia la creacin de una ley de partidos polticos en Mxico. No es, por supuesto, una idea nueva, pero s podra serlo su carcter general. Para ahorrar espacio, a continuacin dejar apuntados una serie de argumentos iniciales en respaldo de esa proposicin. Un muy bien trabajado estudio, promovido por el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), y publicado en 2006, identifica que institucionalizacin, democracia interna y transparencia son tres factores clave para fortalecer y continuar con el proceso de modernizacin de los partidos polticos en Amrica

23

Vase: www.trife.org.mx, Informes de Labores, 2008-2009 y 2009-2010.

122

Ral VIla ORTIZ

Latina.24 Aunque no puedo descender aqu al detalle, los partidos polticos mexicanos estn a medio camino en su proceso de fortalecimiento y modernizacin, y, en perspectiva comparada, se ubican a media tabla, en el entendido de que las democracias de mayor calidad en la regin son precisamente las tres cuyos partidos polticos se hallan ms consolidados: Uruguay, Costa Rica y Chile. Desde luego, no basta con disear y operar fra y mecnicamente cambios normativos para elevar el promedio en trminos de indicadores. La cultura poltica es igual de importante para la maduracin del proceso, pero es claro que si los partidos polticos estn instalados en el cuarto de mquinas del proceso democrtico mexicano, el trpode institucionalizacin-democracia internatransparencia parecieran hlices del motor que propulsa el sistema partidario mexicano. Reconozcamos que su factura es reciente. Por ello, esa triloga debe complementarse, ms all de lo que se ha regulado en el COFIPE y la normatividad partidaria, con los contenidos constitucionales y legales correspondientes a financiamiento y fiscalizacin, acceso a medios y liquidacin de los partidos sin registro. Esos temas, y otros ms, que hoy rebasan 100 artculos de dicho cdigo, deberan conformar una ley general de partidos. Con una ley de partidos, el mensaje simblico para los sujetos polticos y sociales coadyuvara a enriquecer la cultura poltica democrtica de los mexicanos en la medida en que se hara ms visible y comprensible el papel que los partidos polticos, instrumentos esenciales de la democracia constitucional, juegan en la vida cotidiana. Formalmente, al estar integradas a un cdigo tan extenso, aun cuando unificado y compacto en la regulacin de la materia electoral sustantiva, las normas que informan hoy su Libro Segundo pasan desapercibidas para el ciudadano medio, quien ignora, entre otras cosas, la organizacin, funciones y fines
Vase: Snchez C., Fernando F. y Jos Thompson (eds.), Fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: Institucionalizacin, Democratizacin y Transparencia; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesora y Promocin Electoral, USAID, Serie Cuadernos de CAPEL, No. 50, San Jos, Costa Rica, 2006.
24

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

123

bsicos de los partidos polticos. El impacto favorable tambin alcanzara a los propios polticos y las membresas partidarias. En perspectiva comparada hay, al menos, indicios y evidencia en el sentido de que la especificidad de una ley de partidos refleja una condicin de mayor madurez poltica de sociedad civil y sociedad poltica, en el entendido de que el contra-argumento, en el sentido de que esas leyes tienen poca efectividad o que hay pases que estn ponderando codificar su legislacin electoral, no son suficientes, simplemente por razones contextuales, para obviar el intento en Mxico. En el estado federal mexicano sera recomendable construir una ley general de partidos polticos, la cual debera desarrollar principios, reglas y garantas normativas para los tres mbitos espaciales de validez: federal, estatal y municipal, propios de nuestra bicentenaria organizacin poltica, caracterstica federalista que slo compartimos con Argentina, Brasil, Canad, Estados Unidos y Venezuela, en el continente americano. Hay que evaluar con rigor, sobre todo los casos de los estados federales sudamericanos, entre los cuales Argentina presenta un modelo de legislacin electoral complejo o yuxtapuesto, parecido al mexicano, en tanto que Brasil y Venezuela mantienen un esquema nacional o unificado para todas sus elecciones, federales o locales. En Mxico, la opcin institucional de una ley de partidos supondra una razonable apertura para crear, registrar, organizar y poner a funcionar ms fluidamente, y en su caso coaligar, fusionar y extinguir, partidos polticos y otras organizaciones polticas en los tres referidos mbitos territoriales de validez normativa. El sistema ganara en coherencia, funcionalidad y efectividad. La ley general de partidos polticos debera regular con precisin y claridad el llamado estatuto del afiliado, garantizando plenamente sus derechos fundamentales en tanto miembro del partido. Regular derechos sustanciales y los propiamente procedimentales, es decir, de un lado, libertad de expresin, peticin, informacin, entrada y salida del partido, del otro, los relativos al debido proceso legal, lo que comprende una justicia intra-parti-

124

Ral VIla ORTIZ

daria con garantas idneas de acceso, oportunidad e imparcialidad, adems del defensor de los derechos de la militancia, del otro. No slo derechos, tambin deberes que, en su cumplimiento tico institucionalizado, hacen del ciudadano un poltico profesional y no un oportunista o poltico de ocasin. La ley debera ser lo suficientemente flexible para que en todos los mbitos se desenlazara de manera adecuada el nudo de la relacin entre militantes, partidos y autoridades electorales: el equilibrio entre poltica partidaria, cultura poltica y derechos constitucionales de los afiliados, cuya tutela administrativa y judicial ya ha alcanzado consenso entre nosotros pero sigue en busca de ese justo medio o balance tan difcil de lograr y que toca las fibras de la libertad de asociacin poltica y la organizacin partidaria bien arraigada, funcional y estable. Habra, asimismo, que tomar una decisin final sobre el tema de las candidaturas independientes y pensar respuestas a preguntas prcticas sin duda difciles que tienen que ver precisamente con la vida interna y los parmetros del estado constitucional.25 La opcin de los partidos locales y municipales, sin incurrir en el error de mayor fragmentacin del poder26 sino en su apropiada apertura y reorganizacin, debe encontrar estmulos institucionales a efecto de alentar la inclusin y participacin ciudadana en el sistema de partidos y no en otro tipo de redes informales y hasta ilcitas. Se trata de conciliar, en todo caso, la nueva razn civil que pasa por movimientos sociales y otros actores, con la razn poltica y jurdica a favor de la democracia constitucional mexicana, pero no caer en la fascinacin de la anti-poltica.
25 Vase: Woldenberg, Jos, Los nuevos retos de los partidos mexicanos, en Reveles Vzquez, Francisco (coord.), Los partidos polticos en Mxico. Crisis, adaptacin o transformacin, Gernika, UNAM-FCPyS, Mxico, 2005, pp. 97-110. 26 Vase para el caso comparativo de la Regin Andina: Roncagliolo, Rafael, Los partidos polticos: Entre la crisis y el cambio, en Roncagliolo, Rafael y Carlos Melndez (eds.),La poltica por dentro. Cambios y continuidades en las organizaciones polticas de los pases andinos, IDEA Internacional, Asociacin Civil Transparencia, Lima, Per, 2007, pp. 11-18.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

125

Sera muy relevante reconsiderar los principios de representacin intra-partidaria a efecto de que se alinearan o corrigieran desfases entre geografa poltico-electoral, estructura social y pluralismo cultural hacia adentro y hacia afuera de los partidos y sus dirigencias. Habra que avanzar ms decididamente, desde los mbitos locales, en las polticas preferentes de igualdad de gneros, edades y otros criterios no discriminatorios en la representacin poltica dentro de los partidos, a la vez que alentar la contralora social, asociativa, vecinal y comunitaria del poder de los propios partidos, adems de la formacin y capacitacin temprana para forjar liderazgos cualitativos y competitivos. El uso regulado de las nuevas tecnologas de la informacin, la difusin en vivo de actos y actividades partidarias, y la mxima publicidad a la vida interna organizada de los partidos deben ponerse al servicio de la informacin, educacin y pedagoga poltica del ciudadano de a pie. Urge romper la amarga paradoja de la democratizacin basada en partidos polticos fuertes, pero sin que la mayora ciudadana conozca y comprenda qu son y cmo funcionan realmente estas organizaciones de ciudadanos polticos. Que las conozcan con sus grandes virtudes y sus tristes vicios, a los que tampoco podrn sentirse ajenos, pero que habra que enriquecer y superar en la auto-reflexin, la discusin y el debate transversal. Patrimonio --no patrimonialismo--, finanzas, activos y pasivos, deben regularse con mayor precisin y detalle en tanto que transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas deberan convertirse no slo en obligacin institucional sino en cultura cotidiana, sin excepciones, sobre todo en un tiempo en que poderes fcticos y redes ilcitas del crimen presionan a las instituciones polticas para capturarlas en su beneficio. 5. Breve reflexin final. Ya se ha dicho que no hay democracia sin partidos y tampoco partidos sin democracia. Es urgente tomarnos a los partidos

126

Ral VIla ORTIZ

en serio, no menos que a los derechos y deberes ciudadanos, si no deseamos protagonizar experiencias de decadencia y caducidad que bien sabemos motivan el ascenso de personalismos autoritarios que suelen lanzar al abismo de la proscripcin a los propios partidos. El sentido es incrementar y cualificar la legitimidad democrtica de los partidos, la poltica y los polticos; de la ciudadana poltica, categora que nos alcanza a todos, porque de ello depende la legitimidad de la democracia constitucional que sociedad y Estado debemos seguir edificando, no destruyendo. Hemos avanzando en institucionalizacin, democracia interna y transparencia partidaria a travs de la Poltica, el Derecho y la Justicia Constitucional. Estos instrumentos deberan privilegiarse para dar el siguiente paso.

Fuentes de inFormacin consultadas y recomendadas alcntara, Manuel y Flavia Freindenberg (eds.), Partidos polticos de Amrica Latina, Ediciones de la Universidad de Salamanca, Salamanca, 2001, 3 volmenes. crdenas Gracia, Jaime F., Republicanismo y democracia interna en los partidos polticos, en Varios autores, Democracia interna y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF, IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, Mxico, 2002, pp. 29-52. castillo Gonzlez, Leonel, Los derechos de la militancia partidista y la jurisdiccin, en Varios autores, Democracia interna y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF, IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, Mxico, 2002, pp. 53-88. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Coleccin Legislaciones; TEPJF, Mxico, 2008. Compilacin Oficial. Jurisprudencia y tesis relevantes. Jurisprudencia, TEPJF, Mxico, 2005. Compilacin Oficial. Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005. Tesis relevantes, TEPJF, Mxico, 2005. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Coleccin Legislaciones, TEPJF, Mxico, 2009. crdova vianello, Lorenzo y Pedro Salazar Ugarte, Reflexiones sobre el rgimen de partidos polticos en Mxico: En dnde estamos y hacia dnde vamos?, en Serrano Migalln, Fernando (coord.), Proceso electoral 2006, Editorial PorraUNAM-Facultad de Derecho, Mxico, 2007, pp. 171-189.
127

128

Ral VIla ORTIZ

dalton, russell J. y Martin P. Wattenberg (eds.), Parties Without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies, Oxford University Press, Oxford, 2000. diamond, Larry y Richard Gunther (eds.), Political parties and democracy, The John Hopkins University Press, Baltimore, 2001. emmerich isaac, Gustavo Ernesto y Jorge Canela Landa, Los sistemas de partidos polticos en la historia de Mxico, en Gimate-Welsh H. y Pedro F. Castro Martnez (coords.), Sistema poltico mexicano ayer y hoy, Miguel Angel Porra-Senado de la Repblica, pp. 457-489, Mxico, 2010. FerraJoli, Luigi, Democracia y garantismo, Editorial Trotta, 2 edicin, Madrid, 2010. FreidenberG, Flavia, Seleccin de candidatos y democracia interna en los partidos polticos de Amrica Latina, IDEA Internacional y Asociacin Civil Transparencia, Lima, 2003. __________, Democracia interna en los partidos polticos, en Nohlen Dieter, Daniel Zovatto, Jess Orozco y Jos Thompson (comps.), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina, FCE, Mxico, 2008, pp. 627-661. GrinGer, Steven y Daniel Zovatto (eds.), De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, OEA, IDEA Internacional, San Jos, Costa Rica, 2004. hernndez, Mara del Pilar (coord.), Partidos polticos: Democracia interna y financiamiento de precampaas. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IIJ-UNAM, Mxico, 2002. huntinGton, Samuel P., El orden poltico en las sociedades en cambio, Paids, Buenos Aires, 1991. mena Keymer, Carlos Eduardo, Rediseo de partidos polticos en Amrica Latina, Serie Cuadernos de CAPEL, No. 45, IIDH-CAPEL, San Jos, Costa Rica, 1999.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

129

montero, Jos Ramn, Richard Gunther y Juan J. Linz (editores), Partidos polticos. Viejos conceptos y nuevos retos, Fundacin Alfonso Martn Escudero-Editorial Trotta, Madrid, 2007. nohlen, Dieter, Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos en Amrica Latina, en CAPEL (editor), Elecciones y democracia en Amrica Latina, IIDH/CAPEL, San Jos, 1998. ____________, El contexto hace la diferencia: Reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, UNAM-IIJ, Mxico, 2003. ____________, Sistemas electorales y partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, 3 edicin, Mxico, 2004. Offerl, Michel, Los partidos polticos, Lom Editores, Santiago, 2004. oJesto martnez Porcayo, Jos Fernando, Encuentro, desencuentro y tensiones entre las funciones legislativas y judiciales en materia electoral federal, en Molina Pieiro, Luis J, Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo y Ruperto Patio Manffer (Coords), Polarizacin de las expectativas democrticas? Mxico 2008-2009, Editorial Porra, UNAM-Facultad de Derecho, Instituto de Derechos Humanos, COPUEX, Mxico, 2009, pp. 629-646. orozco henrquez, J. Jess, La garanta judicial de la democracia interna de los partidos polticos, en Varios autores, Democracia interna y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF, IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, Mxico, 2002, ___________Justicia constitucional electoral y garantismo jurdico, en Cuestiones constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Biblioteca Jurdica Virtual, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/const, Mxico, Nmero 13.

130

Ral VIla ORTIZ

___________ (Lead Author), Electoral Justice. The International IDEA Handbook, International IDEA, Stockholm, Sweden, 2010. orozco henrquez, J. Jess y Carlos Vargas Baca, Regulacin jurdica de los partidos polticos en Mxico, en Zovatto, Daniel (coord.), Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, UNAM-IIJ, IDEA Internacional, Mxico, 2008, pp. 579-639. Panebianco, Angelo, Modelos de partido. Organizacin y poder en los partidos polticos, Alianza Editorial, Madrid, 1990. Payne, Mark, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo y Andrs Allamand, La poltica importa. Democracia y desarrollo en Amrica Latina, BID/IDEA, Washington D.C., 2003. Prudhomme, Jean-Francois, El sistema de partidos, en Loaeza Soledad y Jean-Francois Prudhomme (coords.), Instituciones y procesos polticos, Tomo XIV de la Coleccin en Lnea: www.colmex.mx: Los grandes problemas de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 2010, pp. 121-158. reyes del camPillo, Juan F., Partidos y sistema de partidos en Mxico. De la hegemona al pluralismo, en Attili, Antonieta (coord.), Treinta aos de cambios polticos en Mxico, Miguel ngel Porra-Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 2006, pp. 67-109. roncaGliolo, Rafael, Los partidos polticos: Entre la crisis y el cambio, en Roncagliolo, Rafael y Carlos Melndez (eds.), La poltica por dentro. Cambios y continuidades en las organizaciones polticas de los pases andinos, IDEA Internacional, Asociacin Civil Transparencia, Lima, Per, 2007, pp. 11-18. snchez c., Fernando F. y Jos Thompson (eds.), Fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: Institucionalizacin, Democratizacin y Transparencia; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesora y Promocin Electoral, USAID, Serie Cuadernos de CAPEL, No. 50, San Jos, Costa Rica, 2006.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS?

131

sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1980. terrazas salGado, Rodolfo, Los conflictos internos de los partidos polticos y la justicia electoral, en Molina Pieiro, Luis J, Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo y Ruperto Patio Manffer (coords.), Polarizacin de las expectativas democrticas? Mxico 2008-2009, Editorial Porra, UNAM-Facultad de Derecho, Instituto de Derechos Humanos, COPUEX, Mxico, 2009, pp. 145-180. schattschneider, E.E., Party Government, Farrar and Rinehart, New York, 1942. valdez zurita, Leonardo, Qu sabemos de los partidos polticos en Mxico a principios del siglo XXI?, en Reveles Vzquez, Francisco (coord), Los partidos polticos en Mxico. Crisis, adaptacin o transformacin, Gernika, UNAMFCPyS, Mxico, 2005, pp. 111-140. www.latinobarmetro.org WoldenberG, Jos, Vida interna de los partidos polticos y fiscalizacin de los recursos. Nuevos retos de la autoridad electoral, en Varios autores, Democracia interna y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, TEEM, TEPJF, IFE, IEM, UNAM-IIJ, PNUD, Morelia, Mxico, 2002, pp. 1326. _________, Los nuevos retos de los partidos mexicanos, en Reveles Vzquez, Francisco (coord.), Los partidos polticos en Mxico. Crisis, adaptacin o transformacin, Gernika, UNAM-FCPyS, Mxico, 2005, pp. 97-110. zovatto, Daniel (coord.), La regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, UNAM-IIJ, IDEA Internacional, Mxico, 2008.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS. EJES TEMTICOS PARA LA DISCUSIN

Lorenzo Crdova Vianello*


SUMARIO: I. Partidos polticos y democracia. II. Contenidos esenciales para caminar hacia una ley de partidos polticos. A. Constitucin de partidos polticos nacionales. B. Democracia interna. C. Transparencia. D. Otros temas. III. Para terminar.

I. Partidos Polticos y democracia Los partidos polticos son instituciones que juegan un papel central en los sistemas democrticos. Resulta imposible concebir una democracia sin partidos polticos ya que stos son los naturales articuladores de consensos en las complejas sociedades modernas y permiten que estn presentes en las instancias de decisin poltica. Ello es as porque constituyen instituciones que resultan centrales e ineludibles para el funcionamiento a la vertiente representativa de esta forma de gobierno, pues permiten la expresin de indivi* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Desde diciembre de 2011 se desempea como Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral.

133

134

Lorenzo Crdova vianeLLo

duos que se agrupan para perseguir colectivamente ciertos fines polticos comunes1. En ese sentido, los partidos polticos son el mecanismo asociativo poltico por excelencia. Son el puente de comunicacin privilegiada entre los ciudadanos y los rganos representativos del Estado, y en esa funcin resultan insustituibles. En ese sentido, como lo adverta Kelsen, slo la ilusin o la hipocresa puede pensar que la democracia es posible sin partidos polticos2. Y ello es as porque, de la misma manera en la que la democracia directa resulta impracticable en las complejas sociedades de masa modernas, tambin fue inevitable hacer a menos el ilusorio y primigenio proyecto (promovido por algunas de las figuras clsicas del pensamiento democrtico3) de una democracia representativa sin organizacin de las partes en disputa y sin la mediacin de los institutos resultantes de dicho proceso organizativo. Ello evidentemente no obsta para que existan otras eventuales figuras complementarias, pero ninguna de ellas logra suplantar el rol que tienen los partidos polticos en las sociedades modernas; por ello las otras entidades asociativas juegan en las democracias un rol subsidiario y no substitutivo de los propios partidos polticos. Y es que si se eliminara a los partidos polticos del escenario poltico democrtico, inevitablemente su rol sera ocupado por otros entes polticos, como pueden ser los sindicatos u otros entes corporativos, por el hecho de que la lgica incluyente que inspira a la democracia y que coloca a todos los ciu1 Cfr. Bobbio, Norberto, Teora general de la poltica, Ed. Trotta, Madrid, 2009 (3 ed.), p. 506. 2 Cfr., Kelsen, H., Essenza e valore della democrazia, en id., La democrazia, Il Mulino, Bolonia, 1984, p. 57. 3 En ese sentido, por ejemplo, Rousseau era un enemigo declarado de las facciones polticas que amenazaban con partir a la voluntad general. Y, si bien Rousseau en cuanto partidario de la forma directa de democracia, y por ello refractario a toda forma de representacin poltica que no fuera un mero mandato subordinado a la voluntad popular (general), no puede ser considerado un promotor del modelo democrtico moderno, una idea similar puede leerse en algunos de los textos contenidos en El Federalista.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

135

dadanos en el rol de participar en el proceso de decisin poltica, invariablemente tiende hacia una natural agrupacin de quienes piensan igual o comparten intereses comunes. Por esto, tarde o temprano los ciudadanos buscarn, bajo alguna forma de organizacin colectiva, incidir de manera ms influyente en el sentido de las decisiones colectivas; y, en todo caso, de no ser as, la preexistencia de entes colectivos en la sociedad los colocara en una situacin de privilegio poltico frente a los ciudadanos aislados e individualmente considerados. En tal virtud, tal parece que el de la agregacin de posiciones coincidentes parece ser, desde ese punto de vista, una consecuencia natural de los procesos democrticos. En efecto, pensados desde una perspectiva institucional, los partidos polticos constituyen un filtro agregador de consensos que es indispensable para poder procesar democrticamente las decisiones polticas en las democracias representativas modernas, cruzadas, las ms de las veces por una intensa diversidad ideolgica, poltica, que se coagula en un sistema de partidos, generalmente plural4. En estos contextos, la funcin especfica que juegan los partidos consiste en agregar y organizar intereses polticamente legtimos y plurales, que competirn entre ellos para poder integrar a las instituciones representativas. Kelsen sealaba, sin medias tintas, que la democracia moderna se funda enteramente en los partidos polticos cuya importancia es mayor en la medida en la que tambin es mayor la aplicacin del principio democrtico5. Para decirlo de otra manera, queda claro que el individuo aislado no tiene, polticamente, ninguna existencia real, y no puede ejercer una influencia real en la formacin de la voluntad del Estado6. Por ello, en los contextos democrticos y plurales
4 Cfr. Crdova, Lorenzo y Pedro Salazar, Reflexiones sobre el rgimen de partidos en Mxico: en dnde estamos y a dnde vamos?, en Serrano Migalln, Fernando (coordinador), Proceso electoral 2006, Porra-Facultad de Derecho de la UNAM, Mxico, 2007, p. 174. 5 Kelsen, H., op. cit., p. 55 6 Ibidem, p. 56

136

Lorenzo Crdova vianeLLo

como el mexicano- estas entidades constituyen el puente natural que tiene que cruzar las voluntades ciudadanas que aspiran a convertirse en voluntades colectivas. Y en una democracia, pensando que se trata de estos puentes, deben existir puentes diferentes, distintas opciones partidistas, aunque todos desemboquen en el mismo lugar, que son los rganos de representacin poltica. Del mismo modo, los partidos adems de ser canal natural en las democracias contemporneas para integrar la representacin poltica, tambin constituyen, al menos tericamente, la arena natural de discusin de los ciudadanos en relacin con los asuntos pblicos en el contexto, de una bandera poltica determinada. Una democracia sin partidos polticos es el espacio fecundo, tierra de cultivo para el surgimiento de liderazgos personales, carismticos, y al final del da poco democrticos7. Los partidos son, desde ese punto de vista, entidades a travs de las cuales se articula el principio democrtico de distribucin del poder con el que esta forma de gobierno se contrapuso histricamente a la concentracin de la capacidad de decisin poltica que caracterizaba al absolutismo monrquico. Los partidos deben ser entendidos, en este sentido, en clave democrtica, desde la perspectiva de los ciudadanos que los integran en el ejercicio de su derecho poltico de asociacin, y ello supone remontar la ampliamente difundida y arraigada idea acuada por Robert Michels que consideraba que los partidos polticos no podan escapar a la ley de hierro de las tendencias oligrquicas que permean a los movimientos sociales8. No debe olvidarse que el contexto poltico en el que se inspiran las propuestas de Michels es el de la primeriza democracia de inicios del
7 El de la personalizacin de la poltica ha sido advertido como uno de los principales riesgos que enfrentan los sistemas democrticos. Vase en ese sentido, Bovero, M., Una gramtica de la democracia. Contra el gobierno de los peores, Trotta, Madrid, 2002, pp. 161 y ss. 8 Vase al respecto Michels, R., Los partidos polticos. Un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna, Amorrortu editores, Buenos Aires, tomo 2, pp. 164 y ss.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

137

siglo XX, en donde todava stas eran formas ocasionales y en muchos sentidos incipientes de gobierno, y si bien esta tendencia a analizar a los partidos desde la lgica de las lites polticas constituye una rica veta que ha orientado buena parte del pensamiento poltico del siglo pasado9, no debe obviarse el hecho de que la misma desconoce, o en todo caso minimiza, el rol que el derecho de asociacin como derecho poltico fundamental de los individuos tiene en el proceso de construccin de los mismos partidos. Si asumimos la lgica de los partidos polticos, desde una perspectiva democrtica, inevitablemente tendremos que hacerlo desde la ptica de los derechos de quienes se asocian en torno a una determinada bandera, y no tanto en torno a la lgica de quienes eventualmente, y legtimamente eso no se cuestiona, ejerzan el liderazgo al interior de los propios partidos. Hay que pasar de esa concepcin del partido como un elemento coagulante alrededor de un liderazgo ejercido por una determinada lite poltica a una lgica democrtica y de derechos de los militantes como fundamento asociativo de los mismos partidos, ya que justamente este cambio de paradigma es el fundamento indispensable para poder justificar los controles indispensables de legalidad, y de respeto a la legalidad, al interior de los propios partidos, que a su vez tambin sea racional y no anule el principio de autonoma, y de autodeterminacin que tiene que ser garantizado, pero tambin adecuadamente ponderado. En el caso especfico de Mxico, la solucin por la que se opt desde 1977 para garantizar este delicado balance fue, en mi opinin, adecuada. Concebir a los partidos polticos como entidades de inters pblico y por ello figuras mixtas, entes pblicos y entes privados al mismo tiempo, nos permiten justificar, por un lado, a partir de su carcter pblico, que a diferencia de las entidades de derecho privado existan parmetros jurdicos establecidos en la Constitucin y en la ley, que obligan el funciona9 Un ejemplo claro en ese sentido lo constituye la concepcin de democracia planteada por Schumpeter (Schumpeter, J.A., Capitalismo, socialismo y democracia, Ediciones Orbis, Barcelona, 1983).

138

Lorenzo Crdova vianeLLo

miento de la organizacin interna de los propios partidos, y que permite justificar la existencia de controles, en trminos de legalidad y de democraticidad, en su funcionamiento por parte de rganos del Estado. Pero al tiempo su carcter no pblico nos permite justificar que en su organizacin estos puedan precisamente ejercer o plantearse desde una perspectiva de autonoma. Para analizar el sistema mexicano de partidos polticos debemos, siguiendo la lgica de Dieter Nohlen10, tener en claro que el contexto hace la diferencia. Esto explica por qu el modelo mexicano es per se muy particular. Durante el rgimen revolucionario, una de las caractersticas de nuestro sistema de partidos fue su inamovilidad o su escasa movilidad11. Esta caracterstica provoc que el modelo mexicano tuviera el triste privilegio de ser uno de los casos emblemticos utilizado por Giovanni Sartori para ejemplificar su categora de partidos hegemnico, aquella en la que hay una nica fuerza poltica que monopoliza el acceso al poder pblico y de una u otras fuerzas que como comparsas acompaan ese monopolio12. En este contexto, se entiende con mayor claridad por qu el proceso de transicin a la democracia en Mxico ha pasado esencialmente por la modificacin de las normas e instituciones electorales, as como la integracin de los rganos o de los sistemas de representacin del Congreso fundamentalmente13.

Vase Nohlen, D., El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histrico-emprico, UNAM- Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, 2005. 11 Un dato me parece que ilustra el punto. Desde 1954 hasta 1979 el sistema de partidos permaneci invariado, slo los cuatro partidos existentes desde 1954, el PRI, el PAN, el PARM y el PTS estuvieron presentes en la arena poltica. 12 Cfr. la categorizacin que Sartori hace de partido hegemnico-pragmtico en Sartori, G., Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid (2 edicin ampliada), 1992, pp. 278 y ss. 13 Cfr., Becerra, R., P. Salazar y J. Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Cal y Arena, Mxico, 2000, pp. 33 y ss.

10

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

139

La profundidad del cambio poltico centrado en esa lgica se evidencia a partir de la apertura e inclusin del pluralismo poltico que se deriva y que aliment, inspir la transicin desde 1977 en adelante. Y esto ha provocado que pasramos de un escenario de un partido monocolor caracterizado, como mencionaba, por la presencia de un partido hegemnico, a un contexto en el que una realidad poltica multicolor se reproduce a lo largo y ancho del territorio nacional14. La primera de las reformas electorales de la poca de la transicin, la reforma poltica del 77 marc los dos ejes principales a travs de los cuales se articul la transicin a la democracia: Por un lado, la incorporacin del mecanismo de eleccin proporcional para elegir a una parte de los integrantes de la Cmara de Diputados y, por otro lado, la posibilidad de que asociaciones de ciudadanos obtuvieran su registro como partidos polticos a travs de la llamada figura de registro condicionado, una opcin mucho ms flexible a la de la obtencin del registro definitivo a partir del cumplimiento de una serie de requisitos bastante elevados en una primera instancia. Pero el mecanismo de registro condicionado fue denominado as precisamente porque implicaba, a pesar de la facilidad para obtener el registro, que ese partido haba de refrendar el mismo en las elecciones mediante la obtencin de un porcentaje mnimo de votacin, durante mucho tiempo el 1.5%. A partir de estos datos podemos decir con claridad que las claves de la transicin fueron la apertura y la inclusin. Las dcadas que siguieron a la reforma del 77 han mantenido en trminos generales, salvo algunos ejemplos a los que ahora har referencia, la lgica aperturista inaugurada desde entonces15.

14 Cfr. Woldenberg, J., La construccin de la democracia, Plaza Jans, Mxico, 2002, pp. 25-26. 15 Para una revisin de esta tesis, vase Crdova Vianello, L., La reforma electoral y el cambio poltico en Mxico, en Zovatto, D. y J.J. Orozco (coordinadores) Reforma poltica y electoral en Amrica Latina. 1978-2007, UNAMIDEA, Mxico, 2008, pp. 653- 703.

140

Lorenzo Crdova vianeLLo

Un dato resulta ilustrativo para constatar este hecho: todos los procesos electorales federales que siguieron a 1977, a partir del de 1979, con la nica excepcin de la ltima eleccin del ao 2009, siempre se han caracterizado por la presencia invariable de nuevas fuerzas polticas compitiendo por el voto ciudadano, revelando con ello que el pluralismo poltico que caracteriza nuestra sociedad encuentra un cauce natural de expresin poltica en el sistema de partidos. Sin embargo, a pesar de las venturosas transformaciones que trajo consigo el cambio poltico, esos institutos, por lo que hace al menos en el sistema de partido, actualmente no gozan de una buena fama pblica, como lo constatan reiteradamente diversos estudios de cultura poltica16. El demrito a estas instituciones se ha acentuado aceleradamente en la nica dcada al grado de colocarlos, junto con los parlamentos, en los peores niveles de confianza y aprecio ciudadano. A ello ha contribuido, sin duda, un difundido pragmatismo electorero, un vaciamiento ideolgico y programtico, y la falta de representatividad y democracia interna que los caracteriza. En este punto tambin vale la pena decir que si bien este descrdito est sustentado en algunos criterios ciertos, tambin se ha construido intencionalmente entre otros por los poderes mediticos y por muchos falsos puristas que desde hace tiempo se han planteando como voceros o peor an, representantes de los intereses de la ciudadana. Ese preocupante desencanto ha alimentado una serie de propuestas que plantean la reduccin y la depuracin del sistema de partidos mediante el encarecimiento de los requisitos para su constitucin y para el mantenimiento del registro de los ya existentes. La ltima de estas propuestas la vemos presente en alguEl ms reciente de estos ejercicios es la Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional elaborada por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y el Instituto Federal Electoral, misma que puede consultarse en la direccin electrnica: http://www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/ EncuestaConstitucion/
16

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

141

nas de las iniciativas de reforma poltica que plantearon durante 2010 y que fueron analizadas durante ese ao y el que le sigui en el Senado de la Repblica, que plantearon elevar el umbral para el sostenimiento del registro del 2% actualmente existente al 4% o al 3% dependiendo de la propuesta17. Sin embargo, esta tendencia no es nueva y ya se ha materializado en varias reformas legislativas que han generado o han expresado la intencin, no s si cierta o querida, pero en definitiva poco favorable de instrumentar mecanismos por parte de los partidos polticos existentes para blindar su permanencia y para impedir que nuevas alternativas o complicar el que nuevas alternativas ingresen al rea en lo electoral18. A contracorriente del sentido comn, considero que la consolidacin democrtica no pasa por cerrar las puertas del sistema de partidos, sino por abrirlas de manera franca a nuevas y eventuales alternativas que permitan una mejor expresin de la pluralidad y que adems oxigenen y estimulen la competitividad poltica. Como ya se dijo, el proceso de democratizacin en Mxico pas en una lgica inclusiva y aperturista. En este contexto, si lo que hoy se busca es abrir los espacios de participacin de los ciudadanos y potenciar sus derechos polticos, factores con los que cualquiera que se plantee con una vocacin democrtica estara de acuerdo, lo que debe de buscarse es una mayor apertura del
17 As la propuesta de reforma presentada el 15 de diciembre de 2009 por el Presidente Felipe Caldern y turnada al Senado de la Repblica, pretenda modificar la Constitucin para elevar el umbral para el sostenimiento del registro como partido poltico al 4% y la iniciativa presentada por los senadores del Partido Verde Ecologista de Mxico ante la cmara alta el 4 de marzo de 2010, planteaba, por su parte, elevar ese piso mnimo al 3%. 18 Menciono dos ejemplos: la reforma de diciembre de 1993 que duplic los requisitos existentes hasta ese momento para poder constituir nuevos partidos, y que adems exigi que toda organizacin de ciudadanos que aspirara a constituir un partido tuviera antes que constituirse en una agrupacin poltica nacional, con lo cual en los hechos el proceso de constitucin de un partido se extendi a prcticamente seis aos Y la reforma del 2007, que aunque venturosamente elimin este ltimo requisito y permiti que cualquier agrupacin de ciudadanos pudiera constituir un partido poltico; que prolong el proceso de constitucin de partidos, que hasta entonces era cada tres aos, a cada seis aos.

142

Lorenzo Crdova vianeLLo

sistema de partidos ms que salidas falsas, como pueden ser las candidaturas independientes. En sntesis, ms que buscar falsas salidas, mismas que a la larga pueden acarrear ms problemas que beneficios, valdra la pena el explorar la posibilidad de repensar en mecanismos que abran las puertas a nuevas alternativas que oxigenen el sistema de partidos. Pero abrir puertas de entrada significa tambin abrir las puertas de salida para que falsas alternativas, partidos no representativos, no democrticos, no respetuosos de la legalidad abandonen la arena del sistema de partidos. II. contenidos esenciales Para caminar
hacia una ley de Partidos Polticos

Antes de analizar la pertinencia y los contenidos de una ley de partidos polticos vale la pena hacer un recuento sobre cul es el marco jurdico actual. Los partidos polticos en Mxico, adems de su inclusin en la Constitucin en el artculo 41 tienen un rgimen jurdico de regulacin bastante amplio en el libro segundo del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales tiene 86 artculos que estn dedicados a regular diversos aspectos de los partidos polticos. Sus contenidos son diversos y variados y, contrario a lo que suele suponerse, dichos partidos son figuras que en el derecho pblico mexicano son ampliamente regulados. Ms all de los contenidos especficos, basta enlistar los temas que son recogidos actualmente por el COFIPE para advertir las dimensiones de la normatividad vigente en esta materia. Los temas actualmente regulados son: a) El registro de los partidos polticos ante el IFE; b) La prohibicin para que organizaciones gremiales participen de alguna manera en la creacin de partidos; c) La exclusividad de la denominacin partidos polticos nacionales para los institutos que tengan su registro ante

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

143

d)

e) f) g) h) i) j)

k)

l) m) n) o)

el IFE y, por ello tengan el derecho de participar en todos los comicios federales y locales que tienen lugar en el pas; La obligacin para los partidos para contar con documentos bsicos, a saber: Declaracin de Principios, Programa de Accin y Estatutos, para cada uno de los cuales la ley define contenidos mnimos; El marco general de las condiciones de elegibilidad de sus candidatos que los partidos pueden legtimamente fijarse; Los procedimientos y condiciones para su constitucin y registro ante el IFE; La definicin legal, as como las funciones y el procedimiento de registro de las Agrupaciones Polticas Nacionales; El catlogo de derechos y obligaciones genricas de los partidos polticos; Las obligaciones mnimas que tienen los partidos en materia de transparencia; La definicin de cules son los asuntos internos de los partidos polticos que constituyen una frontera para la actuacin en funciones de control de la vida interna de los partidos por parte de las autoridades electorales (IFE y Tribunal Electoral); El catlogo de prerrogativas de los partidos polticos (acceso permanente a los tiempos del Estado en radio y la televisin, financiamiento pblico, rgimen fiscal especial y franquicias postales y telegrficas); Las modalidades y los alcances del rgimen de fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, as como las autoridades competentes y sus atribuciones en la materia; Frentes, coaliciones y fusiones; Las causales de prdida de registro de los partidos polticos, y El rgimen de liquidacin de los bienes de los partidos polticos que pierdan su registro como tales.

144

Lorenzo Crdova vianeLLo

Como podemos ver, actualmente el COFIPE contiene una extensiva regulacin en la materia, ello nos lleva a pensar que, en estricto sentido no tendramos necesidad de una Ley de Partidos Polticos, pues el Libro Segundo del COFIPE, para todos efectos prcticos, subsana la falta de una ley especfica de partidos polticos nacionales. En los hechos la actual regulacin es suficientemente exhaustiva y completa, aunque sin duda es mejorable en muchos aspectos. Incluso, pensando en que la normatividad electoral est compilada en un cdigo encargado de regular a las instituciones y los procedimientos electorales, tiene sentido que la regulacin jurdica de los partidos polticos se realice en un libro de dicho ordenamiento. Desde un estricto sentido tcnico legislativo resulta incluso incongruente que exista una ley que regula especficamente a los partidos polticos que coexiste con un cdigo que regula a las instituciones poltico-electorales dado que los primeros, los partidos, son precisamente instituciones centrales del sistema electoral. Sin embargo, tampoco es balad que en el discurso pblico que se ha construido en la ltima dcada, se ha creado una percepcin positiva en torno a la posibilidad de una nueva ley de partidos polticos, principalmente porque en el imaginario colectivo se ha instalado la idea generalizada de que la creacin de una ley de esa naturaleza construira una especie de solucin casi instantnea para terminar con la crisis en la que se encuentran inmersos dichos institutos polticos. En ese sentido, hay que tener en cuenta lo que Daniel Zovatto seala en cuanto a que un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica)19. Por ello, aunque desde un punto de vista estricto de tcnica legislativa resultara innecesario contar con una ley de partidos polticos, vale la pena aprovechar el buen nimo que se ha gene19 Zovatto, D., Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Lectura regional comparada, en Zovatto, D., Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, UNAM-IDEA Internacional, Mxico, 2008 (2 reimpresin), p. 176.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

145

rado en torno a esta posibilidad como una importante oportunidad para impulsar reformas que permitan avanzar significativamente en la renovacin del sistema de partidos en Mxico y para subsanar algunas omisiones que persisten en la actualidad. En ese sentido, debemos poner nfasis en no limitar los contenidos de una posible ley de partidos a la mera transferencia de los 86 artculos que hoy estn en el COFIPE. Una nueva ley que refuerce el sistema de partidos debe, al menos, desarrollar los siguientes puntos: a) democracia interna; b) respeto de los derechos de la militancia; c) fortalecer la lgica de legalidad al interior de los propios partidos; d) fomentar el fortalecimiento ideolgico que debe naturalmente articular la existencia y el funcionamiento de un partido poltico; e) propiciar una mejor rendicin de cuentas y mecanismos eficaces de justicia intrapartidista, y f) fortalecer la transparencia, que son todos ellos temas ya presentes en la actual legislacin, pero que deberan ampliarse y reforzarse. A continuacin sealo brevemente algunos de los puntos que, a mi juicio, deberan de considerarse en cada uno de los temas mencionados, as como otras consideraciones generales cuya revisin es pertinente: 1. El primer punto que debe definirse en torno a la creacin de una nueva ley que regule esta materia es si debe tratarse de una Ley Nacional de Partidos Polticos o de una Ley de Partidos Polticos Nacionales. En el primer caso, adems de regular a los partidos de carcter nacionales, podran establecerse requisitos mnimos que deberan ser tomados en cuenta por las leyes locales (como la existencia obligatoria o potestativa de partidos polticos locales, el porcentaje de afiliados, las condiciones mnimas de derechos y obligaciones, la regulacin de su financiamiento, la conversin de partidos polticos nacionales que pierden su registro en partidos polticos locales, etctera). En el segundo caso nicamente podran establecerse normas que regulen la vida de los partidos polticos nacionales. La deci-

146

Lorenzo Crdova vianeLLo

sin en ese sentido quedara en manos del legislador, pero por congruencia con el paso significativo que implicara una definicin de este tipo, convendra establecer desde el plano normativo federal, las condiciones y modalidades del sistema de partidos en el mbito nacional. Lo anterior no es menor porque permitira que una fuerza poltica que eventualmente pierda su registro en el mbito nacional por no haber adquirido el porcentaje mnimo de votos requerido para mantenerlo, pero que en algunas entidades con procesos electorales concurrentes s lo hubiera conseguido, pudiera mantener en todo caso su registro como partido local. No se trata de una eventualidad espordica, de hecho ya ocurri con el caso del Partido Socialdemcrata que obtuvo en las elecciones un porcentaje de votos menor al 2% que fija la ley para mantener su registro legal; sin embargo, dicho instituto poltico obtuvo en el Distrito Federal, una de las entidades en donde tena su mayor base social, casi el 5% de los votos emitidos en la eleccin local coincidente. Ello no implic el que al perder su registro como partido poltico nacional (del que se desprende su derecho, vigente desde 1977, a participar en todos los procesos electorales estatales y municipales) desapareciera tambin en el plano local. La existencia de una legislacin secundaria de partidos polticos nacionales permitira establecer las bases para que la conversin de un registro nacional a un registro local pudiera tener bases jurdicas ciertas y claras. 2. Si se creara una Ley de Partidos Polticos hay que considerar que existen una serie de disposiciones actualmente contenidas en el Libro Segundo del COFIPE que no pueden transferirse a esa ley, como es el caso de: a) Las modalidades de acceso a la radio y a la televisin a travs de tiempos del Estado que siendo una materia que, si bien es una prerrogativa de los partidos polticos, tambin constituye una atribucin del IFE y, por lo tanto, conviene que la misma est en el mismo ordenamiento normativo que regula al Instituto; b) La integracin del rgano tcnico de fiscalizacin y el procedimiento de fiscalizacin de los recursos parti-

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

147

distas; en efecto, toda la regulacin de la fiscalizacin electoral, as como la integracin y facultades de la recientemente creada Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos del IFE actualmente estn dentro del Libro Segundo del COFIPE y, por congruencia, debera permanecer en el ordenamiento dado que se trata de un rgano especializado del IFE y de atribuciones que la ley le confiere, y c) El procedimiento de liquidacin de los partidos polticos que pierdan su registro ya que se trata de regulaciones que tienen que ver ms con la fiscalizacin de los recursos de los partidos a cargo de la Unidad de Fiscalizacin a travs de un liquidador que de la vida ordinaria de los partidos. 3. Por otra parte, los temas y propuestas concretos que valdra la pena considerar tanto introducir como modificar respecto de la actual legislacin sobre partidos polticos, en la ruta de generar una legislacin especfica en la materia, de manera agrupada temticamente son los siguientes: A. Constitucin de partidos polticos nacionales. i. Revisar los tiempos en los que pueden constituirse partidos polticos nacionales. Como consecuencia de la reforma de 2008 al COFIPE, si bien se elimin la reserva del derecho a constituir partidos a las Agrupaciones Polticas Nacionales (APN), su plazo se extendi de 3 a 6 aos (de cara a las elecciones federales intermedias). Sera conveniente que se volviera al plazo original y que de cara a cada proceso electoral federal se abriera la puerta de entrada al sistema de partidos. No se trata de un asunto menor; a la par de haber eliminado la exclusividad que tenan para crear partidos las APN, que fue establecida en 2003, que desvirtuaba el rol de dichas instituciones y que restringa el acceso de la ciudadana a la constitucin de partidos polticos, lo cual es sin duda una buena noticia, el espaciamiento para que las organi-

148

Lorenzo Crdova vianeLLo

zaciones de ciudadanos puedan crear un partido establecido en 2008 resulta preocupante. En efecto, es a travs de la posibilidad de crear a un partido que se concreta el derecho de asociacin poltica, oportunidad que debera presentarse de cara a cada proceso de renovacin de los poderes electivos del Estado, es decir, ante cada eleccin federal como originalmente ocurra desde que en 1977 arranc el proceso de cambio poltico en clave democratizadora en Mxico. ii. Por otra parte, vale la pena revisar los requisitos para la constitucin de partidos polticos nacionales. Actualmente conviven en la ley requisitos formales (el contar con documentos bsicos: declaracin de principios, programa de accin y estatutos), con requisitos numricos (contar con un nmero total de afiliados equivalente al 0.26% del padrn electoral) y de distribucin territorial (contar con la presencia y participacin de las asambleas regionales de constitucin del partido de 3,000 afiliados en 20 entidades o bien de 300 afiliados en 200 distritos electorales, al menos). El problema que hoy se tiene es que los requisitos de distribucin territorial que podran entenderse como una manera de garantizar la presencia difundida en el territorio nacional de la organizacin partidista, terminan por premiar la organizacin corporativa (a pesar de la prohibicin expresa que la misma tiene en el artculo 41 de la Constitucin y en el captulo de prevenciones generales del Libro Segundo del COFIPE) y desvirtuar el derecho de asociacin que, se insiste, nutre la figura y la idea de los partidos polticos. Al fin y al cabo, la demanda de una presencia extendida a lo largo y ancho del pas es un requisito innecesario pensando que ya se est estableciendo una condicin de un nmero determinado de afiliados, pues es absolutamente legtimo que un partido poltico nacional tenga una fuer-

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

149

te presencia local o regional que debera ser suficiente para acceder a concederle su registro. iii. Adems, valdra la pena pensar en la existencia de umbrales diferenciados de votacin en relacin con la permanencia de partidos polticos, el tipo de financiamiento a que se tiene derecho y el acceso a la representacin proporcional. Hoy, las tres circunstancias estn ancladas a que un partido obtenga al menos el 2% de la votacin. Ello implica una rigidez que bien podra repensarse en aras de generar un mayor dinamismo en el sistema de partidos y una maximizacin del derecho de asociacin poltica. iv. Tambin debera replantearse la posibilidad de que la figura del registro condicionado que en varios momentos de la historia poltica moderna del pas permiti el acceso a la arena institucional y al mbito de la representacin poltica a franjas importantes de ciudadanos. El registro condicionado estuvo vigente en Mxico de 1977 hasta 1986 y de 1990 hasta 1996. Bien podra ser utilizada la reintroduccin de esta figura como una manera de permitir acceso a nuevas formaciones polticas y con ello oxigenar el sistema de partidos y maximizar la que se ha instalado como una demanda consistente en los tiempos recientes de permitir una mayor participacin de la ciudadana o, si se quiere, maximizar los derechos de participacin poltica de los mexicanos. v. De igual manera, como se anticipaba, debe abrirse la posibilidad a que partidos polticos nacionales que pierden su registro, particularmente en el caso de no obtener el peso mnimo de votacin para mantenerlo (2%) devengan automticamente, si cubren con los requisitos numricos requeridos por las leyes locales, partidos polticos locales (pero ello slo ser posible si se crea, como se ha advertido, una Ley Nacional de Partidos Polticos).

150

Lorenzo Crdova vianeLLo

B. Democracia interna. Actualmente, y como consecuencia de la reforma al COFIPE de 2008 se incorporaron a la legislacin electoral una serie de criterios generales de democracia interna bsicos al establecer ciertos contenidos mnimos que deben contener los Estatutos de los partidos polticos, as como a travs de una serie de otras declaratorias generales. Se trat de un avance importante que en buena medida llev a la ley los elementos que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin haba establecido por la va jurisprudencial20. Sin embargo, la regulacin actual adolece todava de mucha ambigedad que sera pertinente pudiera aclararse y con ello determinar parmetros mnimos de democracia interna. Una revisin de las normas en esta materia podra incorporar como elementos adicionales los siguientes: i. Especificar los criterios de integracin de la Asamblea Nacional o del rgano equivalente para poder ser considerada representativa de la militancia; ii. El establecimiento desde la ley de los derechos mnimos de los militantes y obligacin de su garanta en las normas internas de los partidos; iii. El establecimiento desde la ley de los criterios de no discriminacin que benefician a los militantes; iv. Los criterios mnimos que deben caracterizar a los rganos de justicia intrapartidaria para garantizarles una efectiva autonoma (tales como estabilidad en el encargo de sus integrantes, remuneraciones de los mismos, y criterios de integracin as como de remocin); v. La determinacin de los criterios mnimos de actuacin de los rganos de justicia intrapartidaria (atribuciones,
20 Tesis de jurisprudencia ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS. ELEMENTOS MNIMOS PARA CONSDIERARLOS DEMOCRTICOS. Sala Superior; tesis S3ELJ 03/2005.

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

151

tiempos mximos de resolucin, garantas de debido proceso legal, etctera); vi. La obligacin de establecer en los estatutos los mecanismos de control de poder (tales como la posibilidad de revocar a dirigentes as como el procedimiento para hacerlo-, los periodos mximos de duracin de dirigencias, entre otros). vii. El establecimiento de cules son las condiciones mnimas que deben tener los procedimientos democrticos de eleccin de candidatos y dirigentes. De igual manera deberan fijarse con mucho mayor precisin de lo que ahora se hace con el ambiguo y problemtico concepto de precampaas, los tiempos en los que los partidos polticos deben definir a sus candidatos (fijando eventualmente fechas iguales para todos los partidos con el fin de evitar el fenmeno del transfugismo). En efecto, la determinacin ensayada en algunas normas locales y recurrentemente planteada de que una persona que contiende por una candidatura partidista no puede postularse por otro partido poltico difcilmente resistira un test de constitucionalidad (por los alcances que se le han dado jurisdiccionalmente al derecho de ser votado). C. Transparencia. Por lo que hace a este tema, debera adecuarse las normas que regulan la transparencia a la que estn obligados los partidos polticos en el Cdigo comicial federal para atender las siguientes preocupaciones que pueden constituir una agenda temtica para futuras reformas que estn encaminadas a fortalecer esta condicin de la democracia constitucional al interior de esos institutos polticos: i. Debe suprimirse del texto de la ley el concepto de informacin no pblica que actualmente recoge el COFIPE en su artculo 44. Dicho precepto establece que

152

Lorenzo Crdova vianeLLo

no ser pblica la informacin relativa a los procesos deliberativos de los rganos internos de los partidos; la correspondiente a sus estrategias polticas y de campaas electorales; la contenida en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, as como la referida a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de eleccin popular. Vale la pena sealar que la referida idea de informacin no pblica es conceptualmente inexistente y contraviene los principios del artculo 6 constitucional. Se trata de un concepto introducido en el Cdigo electoral con la reforma de enero de 2008 que resulta inadmisible puesto que introduce una categora no reconocida por la norma fundamental que clasifica a la informacin en tres nicas clases: pblica, confidencial y temporalmente reservada. Aunque la categora de informacin no pblica no ha sido objeto de impugnacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ni ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se trata de una idea que contraviene la lgica misma de la transparencia como elemento distintivo de las democracias constitucionales que debera eliminarse del texto legal. ii. Debe establecerse desde la ley la obligacin de contar con un padrn de militantes y de su actualizacin permanente. No debe olvidarse que la existencia de un nmero mnimo de afiliados permanente es una condicionante para que los partidos polticos nacionales mantengan su registro legal, por lo que el contar con un padrn de militantes actualizado y verificable constituye un requisito que no puede ni debe obviarse, ms an cuando del mantenimiento de dicho registro se desprende una serie de prerrogativas constitucionales como son la posibilidad de postular a candidato a cargos de eleccin popular, el

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

153

recibir importantes cantidades de financiamiento pblico, el acceder a los tiempos del Estado en radio y televisin, as como contar con un rgimen fiscal especial y franquicias postales y telegrficas. iii. De igual manera, debera establecerse en la ley la obligacin para los partidos polticos de contar con una versin pblica del padrn, que omita datos confidenciales de sus afiliados y que permita ser consultada por la ciudadana en general. iv. Integrar todas las obligaciones de transparencia de los partidos en un nico documento normativo. Lo anterior resulta conveniente para facilitar a los partidos polticos el cumplimiento de sus obligaciones en la materia, as como al pblico el conocimiento de las mismas y, en consecuencia, de la informacin de los partidos que es accesible en ejercicio del derecho a la informacin. Y es que hoy existe una dispersin normativa que ve desperdigadas las obligaciones de los partidos en en el COFIPE, en Reglamento especfico del IFE, en la materia as como en otros lineamientos y en los Reglamentos de Fiscalizacin. iv. Un punto adicional tiene que ver con la necesidad de regular las obligaciones de archivos de los partidos polticos y, en ese sentido, definir la temporalidad, la clasificacin de la informacin (informacin confidencial y reservada) y archivo histrico de cada partido poltico. v. Finalmente vale la pena pensar en la conveniencia de la creacin de una estructura de transparencia, tal como un comit de Informacin al interior de los partidos polticos ante el cual puedan presentarse directamente las solicitudes de informacin por parte del pblico. De esa manera, el IFE en primera instancia y el Tribunal Electoral como ltima instancia, quedaran como los rganos garantes de los derechos ciudadanos frente a los partidos polticos. En ese sentido, no debe obviarse la discusin y la definicin sobre la pertinencia de si los partidos polti-

154

Lorenzo Crdova vianeLLo

cos sern sujetos obligados directos o sujetos obligados a travs del IFE como ocurre actualmente-, tal y como se mencion antes. En ese sentido resulta indispensable repensar la relacin que queremos generar entre los partidos polticos y los ciudadanos en materia de transparencia, bajo la ptica de generar una mayor legitimidad a los partidos que puede derivar del vnculo directo entre ellos. D. Otros temas. Adicionalmente valdra la pena reflexionar sobre la pertinencia de los siguientes puntos que de manera complementaria permitiran un reforzamiento de la calidad democrtica del sistema de partidos en Mxico: i. Que se reivindique la centralidad de las plataforma electorales en las contiendas electorales como el elemento programtico que debe nutrir la competencia poltica. Para ello debera reintroducirse el porcentaje de tiempos que deberan destinarse en la propaganda de los partidos en radio y televisin para la difusin de la plataformas electorales (disposicin que fue suprimida en la reforma del COFIPE de 2008), as como establecer la obligacin expresa de los partidos polticos de confrontar plataformas electorales durante campaas. ii. Definir legalmente los actos anticipados de precampaa, figura prohibida por expresamente por la legislacin incluso con la posibilidad de que al infractor que los cometa pueda llegar a negrsele el registro legal como candidato- pero que ha sido objeto de una interpretacin poco precisa y hasta contradictoria por parte de las autoridades electorales. Sera preciso una definicin clara e indubitable. De igual manera sera pertinente establecer los plazos en los que se aplica una la restriccin al proselitismo personal, es decir, definir el periodo temporal

HACIA UNA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

155

en el que puede incurrirse en actos anticipados de campaa, una definicin que resulta sumamente pertinente para no anular la posibilidad natural y necesaria de que los actores polticos se pronuncien sobre la vida pblica y sus problemas de manera libre e irrestricta. iii. Eliminar la prohibicin hoy contenida en la Constitucin y en el Cdigo de que los partidos y sus candidatos realicen expresiones que denigre a las instituciones y partidos en virtud de la ambigedad del trmino. Cosa distinta opera con el caso de la calumnia a las personas que es un concepto mucho ms claro y determinable. iv. Definir la posibilidad legal de la existencia de coaliciones electorales, legislativas y de gobierno, entendiendo a estas dos ltimas como consecuencia de las primeras. v. Que los partidos polticos tengan la obligacin de contar con un centro de formacin poltica en donde puedan formar cuadros y fomentar la discusin ideolgica y programtica entre sus militantes. III. Para terminar Si la Ley de Partidos nos permite reforzar y reparar el sistema de partidos, podramos aprovechar ese buen nimo para efectivamente oxigenar, fortalecer e intentar reivindicar ante la opinin pblica los partidos polticos. Al tiempo que se mantenga el equilibrio entre la autodeterminacin que permite dar una identidad poltica, ideolgica a un propio partido poltico, y el respeto, por otra parte, a los principios, a los cnones de democracia y de legalidad que deben de inspirar a todo partido en un sistema democrtico. Cabe decir, a contracorriente del sentido comn, que la consolidacin democrtica pasa no por cerrar las puertas del sistema de partidos, sino por abrirlas de manera franca a nuevas alternativas que permitan una mejor expresin de la pluralidad y que, adems, oxigenen y estimulen la competitividad poltica.

156

Lorenzo Crdova vianeLLo

Si lo que se quiere hoy es abrir los espacios de participacin de los ciudadanos y potenciar sus derechos polticos (entre los que se encuentra, no lo olvidemos, el de asociacin), ms que buscar alternativas que no dejan de ser un complemento al sistema de partidos, como la subsidiaria figura de las candidaturas independientes, hay que explorar las soluciones que permitan potenciar la participacin poltica, estimular el pluralismo (condicin y expresin de la democracia) y as crear un contexto de exigencia a los partidos existentes para que se democraticen, se renueven y se vuelvan atractivos para los ciudadanos. En sntesis, democratizar el sistema de partidos slo puede hacerse con una lgica incluyente y fortalecedora del pluralismo poltico.

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA Augusto Hernndez Becerra *

SUMARIO: Introduccin. I. Autonoma y democracia interna. 1. La libertad como principio de las organizaciones polticas. 2. Deber constitucional de organizacin democrtica. 3. Intervencin del rgano electoral en la vida interna de los partidos polticos. II. Derechos de los militantes y disciplina interna. 1. Los militantes y el partido. 2. La lealtad hacia el partido. III. Seleccin de candidatos. 1. Consulta popular para designar candidatos. 2. Candidaturas independientes. IV. Transparencia

IntroduccIn El anlisis del estado de la democracia interna en la organizacin y funcionamiento de los partidos polticos colombianos plantea dificultades considerables, debido a la singular evolucin del sistema de partidos durante los ltimos veinte aos y a la gravedad de las amenazas que se han cernido sobre sus instituciones democrticas. En esta coyuntura resulta visible la tensin entre un pas poltico tradicional que se sostiene en prcticas clientelistas y la compra de los votos, y un pas
* Magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de Colombia, Profesor Emrito de la Universidad Externado de Colombia.

157

158

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

poltico moderno que con creciente audiencia se desenvuelve en las grandes ciudades y apela con xito a la opinin pblica. A pesar de las prcticas polticas de algunos sectores poderosos que se resisten a la modernizacin, son vigorosos los signos vitales de una democracia que lucha por defender y consolidar sus instituciones. A partir de la Constitucin de 1991, luego de un prolongado periodo de bipartidismo, que a lo largo de 140 aos lleg a gozar de una reconocida fortaleza y estabilidad pero que al final sufri una prolongada crisis, Colombia se ha convertido en un laboratorio permanente de reformas a los partidos polticos, y con ello, su sistema ha derivado hacia un multipartidismo inestable y errtico.1 El hecho es que, en parte debido a la apertura hacia nuevas organizaciones polticas promovida en la reforma de 1991 y tambin por razn de graves hechos sobrevinientes, ha sido necesario impulsar repetidamente, durante los ltimos aos, reformas constitucionales y legales que han tenido fuerte impacto en el rgimen de los partidos polticos. En 1991 se propici una apertura del sistema bipartidista a terceras fuerzas, representadas en lo que los artculos 107 y 108 denominan movimientos polticos, grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales. Todas estas organizaciones, prcticamente en pie de igualdad con los partidos polticos, pueden inscribir candidatos a las distintas elecciones y si obtienen personera jurdica, lo cual no es muy difcil, tendrn derecho a financiacin oficial para su sostenimiento y para sufragar los gastos de campaa, as como la prerrogativa de utilizar medios de comunicacin del Estado.2 De esta manera, el pas ha vivido en estos ltimos veinte aos un periodo de evidente despartidizacin de la poltica.
1 V. Augusto Hernndez Becerra. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Colombia, en Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. UNAM, International IDEA, Mxico, 2006, p. 331 y ss. 2 En materia de financiacin, por ejemplo, el artculo 13 de la ley 130 de 1994 dice as: Artculo 13. Financiacin de las campaas. El Estado contribuir a la financiacin de las campaas electorales de los partidos y movimien-

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

159

La praxis poltica ha alentado la fragmentacin de los dos partidos tradicionales en distintos grupos o corrientes, lo cual les llev a perder el control mayoritario en las corporaciones pblicas, cediendo este lugar a coaliciones de todo linaje, tanto en el nivel nacional, como en los departamentos y en los municipios. Las campaas presidenciales, as como las de gobernadores y alcaldes, obedecen a la necesidad de contar en la corporacin pblica no con el apoyo de un partido o movimiento, sino de una coalicin. Coaliciones con sujecin a pocas reglas. Este vaco normativo, que no es casual, golpea eficazmente la posicin de privilegio que tradicionalmente gozaron los partidos polticos. Coalicin es quiz la expresin ms frecuentemente utilizada en los preparativos de la campaa. Contar con esa coalicin es la clave de la gobernabilidad en la nacin, en el departamento, en el municipio. La bsqueda afanosa de la futura coalicin determina la dinmica de los preparativos electorales y el comportamiento de todas las corrientes polticas, que fluctan incesantemente hasta encontrar reposo en el equipo de ensueo que asumir las riendas del Congreso, de la asamblea departamental, del concejo municipal. Hace ya ms de quince aos que la lgica de las campaas electorales, de las elecciones y del gobierno est dominada por el concepto de coalicin. Se hace poltica no simplemente para ser elegido, sino para formar parte de la coalicin. Estar en la coalicin permite participar del poder. La solidez de la coalicin incide en la salud de las relaciones entre el ejecutivo y el rgano colegiado. Cuando el entendimiento del gobierno con la coalicin se debilita ,sobreviene la crisis. En este punto, el restablecimiento de la paz poltica y de la normalidad administrativa (para lo cual es necesario restablecer una relacin de confianza con las mayoras que controlan la corporacin) se logra no sin serios esfuerzos y grandes entuertos. ste es quizs el aspecto ms oscuro de la poltica colombiana en esta era de las coaliciones. En poltica nada es gratuito y, en estos polticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos...

160

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

pecial, el restablecimiento de una coalicin resquebrajada por la prdida de crdito del ejecutivo o por malos entendidos en torno a los compromisos que hicieron posible organizar la coalicin. stas son algunas de las circunstancias que afectan a las organizaciones partidistas en lo relativo a su autonoma y a su democracia interna, que generan inseguridad en cuanto a los derechos de los militantes y a la disciplina interna, que han incentivado las consultas internas y las candidaturas independientes, y que han hecho de la transparencia uno de los ms recientes objetivos de la reforma poltica. Alrededor de estos cuatro puntos se desarrolla la exploracin del estado de la democracia en el sistema de partidos que viene a continuacin. I. autonoma y democracIa Interna Las autonomas en toda democracia suponen la existencia de lmites. As ocurre con la autonoma de la personalidad de todo individuo frente a la ley, la autonoma de los gobiernos territoriales frente al gobierno nacional, la autonoma de las administraciones descentralizadas frente a la administracin central. En relacin con la autonoma de los partidos, la cuestin radica en establecer hasta dnde pueden avanzar la Constitucin y la ley en medidas de intervencin a la actividad poltica, sin vulnerar el ncleo esencial de la autonoma que es propia de las organizaciones polticas en toda democracia, ni el propio principio democrtico a cuyo servicio estn dichas organizaciones. La definicin de lmites a la autonoma de los partidos es necesaria en la medida en que contribuya a consolidar los principios, valores y derechos constitucionales. Por consiguiente, las reglas sobre la organizacin y actividad de los partidos no debern disminuir en forma alguna su capacidad para ejercer la oposicin democrtica y asumir la personera de los sectores de opinin que legtimamente representan, ni para ser alternativa de poder, gozar de libertad para desarrollar todas las actividades que le permitan divulgar su pensamiento y atraer simpatizantes y adherentes.

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

161

De otra parte, deber conjurarse el peligro, siempre presente en este tipo de regulaciones, de exponer los partidos a acciones de las autoridades que pudieran estar motivadas en intereses o propsitos puramente polticos, distintos del inters general. La Constitucin no consagra expresamente el derecho de los partidos polticos a gozar de autonoma, pero este silencio de la Carta Poltica nunca ha dado lugar al cuestionamiento de un atributo de las organizaciones partidistas que se da por sobreentendido en toda democracia. En cuanto a las orientaciones de la Carta en lo relacionado con el tpico de autonoma y democracia, cabe sealar, en primer lugar, que la creacin de los partidos se concibe en la Constitucin a partir de la libertad individual, del ejercicio prctico de los derechos polticos y, en concreto, del derecho de asociacin de los ciudadanos para participar en la poltica. En segundo lugar debe registrarse el hecho de que la Constitucin, en sucesivas reformas recientes, ha introducido reglas que apuntan hacia la democratizacin interna de los partidos. En tercer lugar la ms reciente reforma constitucional (Acto Legislativo N 1 de 2009) pone nfasis especial en la sujecin de las organizaciones partidistas a la inspeccin, vigilancia y control del Consejo Nacional Electoral, as como a deberes especiales, reglas precisas de responsabilidad y principios y reglas relativos a su organizacin y funcionamiento. 1. La libertad como principio de las organizaciones polticas Los partidos son asociaciones de ciudadanos que tienen la finalidad especfica de satisfacer el derecho que a todos reconoce la Constitucin para participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, segn se desprende del artculo 40. Los partidos gozan de un reconocimiento especial en el ordenamiento jurdico, tienen derechos y estn sujetos a deberes, y son la resultante de un derecho poltico de los ciudadanos, consagrado en el numeral 3 del artculo 40, segn el cual todo ciudadano puede constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

162

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

El derecho individual de constituir organizaciones partidistas aparece reforzado en el artculo 107 cuando declara que se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. Ciertamente, ste es un derecho que se ejerce sin limitacin alguna, lo cual ha de entenderse particularmente en lo atinente a las ideas o doctrinas que profese el partido, puesto que la Constitucin no pone cortapisa alguna en tal sentido. Cualquier tipo de idea o de proyecto poltico puede, por consiguiente, ampararse en un partido poltico, y sus actividades nicamente estarn limitadas por las restricciones comunes a las cuales toda persona o institucin est sometida en un Estado de Derecho, relativas al deber de respetar la Constitucin y la ley. El artculo 108 de la Carta Poltica impone a los partidos y movimientos polticos una obligacin que, con todo, ha de entenderse como expresin de su autonoma para organizarse y autorregularse, cuando prescribe: Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Polticos regularn lo atinente a su Rgimen Disciplinario Interno. Los principios libertarios que se predican de los ciudadanos para constituir partidos se transmiten a las organizaciones resultantes de su asociacin con otros para crearlos, y es aqu en donde encontramos un fundamento firme de su autonoma en el orden constitucional. As como la Constitucin proclama la libertad de todo ciudadano para constituir partidos o movimientos polticos, tambin tiene garantizada su libertad para afiliarse a un partido o para retirarse de ste. La libertad de afiliacin tiene, con todo, un lmite en el artculo 107, en cuanto dispone que En ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica. 2. Deber constitucional de organizacin democrtica Los partidos y movimientos polticos estn sujetos a la obligacin constitucional expresada en los siguientes trminos: se organizarn democrticamente (artculo 107). Esta regla es un tanto am-

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

163

bigua. Con todo, la Constitucin suministra algunos elementos de anlisis que permiten discernir el alcance de la regla, que no est limitada a la organizacin partidista, pues se extiende tambin a algunos aspectos concretos de su funcionamiento, de los cuales se tratar ms adelante, al analizar los derechos de los militantes frente a las organizaciones partidistas. En el mbito de la democratizacin de los partidos figura tambin la importante institucin de las consultas populares para seleccionar los candidatos a las distintas elecciones, tema que forma parte de captulo especial ms adelante. Siempre en aras del principio democrtico, el artculo 107 impone a los directivos de los partidos y movimientos polticos la obligacin de propiciar procesos de democratizacin interna, no claramente establecidos y que la ley respectiva deber precisar, as como el fortalecimiento del rgimen de bancadas, regulado en la ley 974 de 2005. 3. Intervencin del rgano electoral en la vida interna de los partidos polticos El Consejo Nacional Electoral es la autoridad superior de la organizacin electoral,3 la cual tiene a su cargo la organizacin, direccin y vigilancia de las elecciones. En virtud de lo dispuesto en el artculo 265 de la Carta4, el Consejo Nacional Electoral tiene las funciones especiales de regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de todas las organizaciones partidistas (los partidos polticos, los movimientos polticos y los grupos significativos de ciudadanos) as como tambin la sus representantes legales, directivos y candidatos, en todo lo cual deber garantizar el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden. En particular, le corresponde velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos polticos y de las disOrganismo constitucional autnomo e independiente, segn el artculo 120 de la Constitucin. 4 Recientemente modificado por el Acto Legislativo N 1 de 2009.
3

164

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

posiciones sobre publicidad y encuestas de opinin poltica; por los derechos de la oposicin y de las minoras, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantas. (numeral 6). Igualmente, es funcin suya reconocer personera jurdica a los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos (artculo 108), distribuir los aportes del Estado para la financiacin de los partidos y sus campaas (artculo 265 numeral 7) y reglamentar su participacin en los medios de comunicacin social del Estado (numeral 10), entre otras. La ms reciente reforma constitucional (Acto Legislativo N 1 de 2009) ha incrementado las atribuciones de intervencin, control y sancin del organismo electoral nacional sobre los partidos, sus dirigentes y candidatos. As, por ejemplo, por regla general Los partidos y movimientos polticos debern responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin. Las sanciones podrn consistir en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos e, incluso, la cancelacin de la personera jurdica. De acuerdo con la ley, las funciones de inspeccin, vigilancia y control, le permiten al Consejo Nacional Electoral exigir informes, adelantar averiguaciones, iniciar procedimientos sancionatorios y aplicar sanciones a los partidos, sus dirigentes y dems funcionarios que pudieran tener responsabilidad en la violacin de disposiciones relacionadas con aspectos tales como financiacin de las campaas polticas, recepcin de donaciones no autorizadas, realizacin de gastos irregulares y otros malos manejos. II. derechos de los mIlItantes y dIscIplIna Interna 1. Los militantes y el partido Los militantes gozan de numerosos derechos especiales frente a su partido o movimiento poltico. Algunos de ellos no son expl-

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

165

citos en la Constitucin, pero sin mayor dificultad se inducen de sus dictados. Entre ellos cabe citar los siguientes: Derecho de crear todo tipo de agrupaciones polticas. Derecho de afiliarse, de pertenecer y permanecer, y de retirarse. Derecho de influir en las decisiones ms importantes. Derecho de ser informado. Derecho de exigir rendicin de cuentas. Derecho de participar. Derecho de ser consultado para elegir los candidatos de los partidos . Derecho de aspirar a ser candidato por el partido. Derecho de difundir los programas del partido. Derecho al debate democrtico de los presupuestos. Derecho de revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley. Derecho de disentir por razones de conciencia cuando la bancada haya convenido votar en determinado sentido. Algunos de estos derechos son polticos en el ms puro sentido, pues se predican de todo ciudadano y el Estado es el primero en ser llamado a protegerlos y garantizarlos (derecho de crear todo tipo de agrupaciones polticas, derecho de afiliarse, de pertenecer y permanecer, y de retirarse). Los otros derechos de esta lista son lo que se ejercen por el hecho de pertenecer a una determinada formacin poltica, y que se demandan de la organizacin y de sus autoridades internas. Caso especial es el derecho de revocar el mandato de los elegidos, pues de ste son titulares no slo los militantes del partido, sino todos los ciudadanos de la respectiva circunscripcin electoral.5 El derecho de disentir por razones de conciencia, cuando la bancada haya convenido votar en determinado sentido, es espe5

Ley 141 de 1994

166

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

cial porque se predica nicamente de quienes forman parte de corporaciones de representacin popular.6 Como una forma de garantizar el derecho de los militantes a la participacin en la vida interna de las organizaciones partidistas, el artculo 108 de la Constitucin sanciona severamente (con prdida de la personera jurdica) a los partidos y movimientos polticos que no celebren, por lo menos una vez cada dos aos, convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones ms importantes de la organizacin poltica. El pargrafo 3 del artculo 12 de la ley 130 de 1994 establece que los partidos y movimientos con personera jurdica estn obligados a debatir y aprobar democrticamente sus respectivos presupuestos. Al revisar previamente la constitucionalidad de esta ley, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-089 de 1994, declar condicionalmente exequible este pargrafo en cuanto se refiera al componente de los presupuestos que tenga su origen en fondos pblicos. 2. La lealtad hacia el partido Es de gran inters para la defensa de la democracia representativa preservar unas condiciones mnimas de fidelidad al partido. No debe ser ajeno al carcter voluntario y democrtico de las organizaciones partidistas que todos sus integrantes, dirigentes y militantes, les sean fieles en el acatamiento de sus reglamentos, doctrinas y autoridades. Es una condicin indispensable para impedir que los partidos terminen siendo utilizados para propsitos distintos de los que inspiran su organizacin, o sean manipulados para fines contrarios a la democracia, o se abuse de ellos para obtener beneficios personales, todo lo cual no slo desprestigia a los partidos y a la poltica, sino debilita las instituciones democrticas. Quien es elegido por un partido asume responsabilidades de fidelidad ante l y ante quienes, con su voto, hicieron posible la eleccin. Tiene relevancia constitucional y es de inters pblico
6

Ley 974 de 2005

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

167

la rigurosa observancia de este principio por parte de los elegidos, no slo por respeto a la voluntad de los electores expresada en las urnas, sino para defender la institucionalidad de los partidos e imponer principios de responsabilidad poltica y tica a quienes han sido ungidos por el sufragio con la dignidad de la representacin poltica. La obligacin de los elegidos por un partido o movimiento poltico a corporaciones pblicas de actuar como bancada ha sido una importante novedad de los ltimos aos en Colombia. Sobre este tema, el artculo 108 de la Constitucin dice los miembros de las Corporaciones Pblicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Poltico o grupo significativo de ciudadanos actuarn en ellas como bancada en los trminos que seale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democrticamente por stas.7 De acuerdo con esta disposicin, las distintas organizaciones partidistas podrn imponer sanciones a los miembros de las bancadas por la inobservancia de sus directrices. Dichas sanciones se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del periodo para el cual fue elegido. De esta materia se ocupa la ley 974 de 2005, por la cual se reglamenta la actuacin en bancadas de los miembros de las corporaciones pblicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Rgimen de Bancadas. Conforme a su artculo 2, los miembros de cada bancada actuarn coordinadamente y emplearn mecanismos democrticos para la toma de decisiones al interior de las corporaciones pblicas. Segn el artculo 4 de esta ley, los estatutos de las organizaciones partidistas podrn establecer reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas. El rgimen de bancadas recibi un considerable impulso con la sentencia C-141 de 2010 de la Corte Constitucional, que con7 La Constitucin consagra una sola excepcin a la disciplina de bancadas al disponer que los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen.

168

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

den el transfuguismo y respald la autoridad de los partidos polticos para imponer disciplina a sus miembros en relacin con los acuerdos de bancada para actuar en las cmaras legislativas.8 En este fallo, recuerda la Corte que con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el camino por que sus miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento, la disposicin constitucional estableci un rgimen disciplinario que permite a los partidos y movimientos polticos sancionar a los miembros de su bancada en los casos en que no se acte de conformidad con lo acordado por sta, permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, las que, no obstante ser impuestas por el partido, pueden afectar el ejercicio de las funciones que como congresista ejerza el miembro de la bancada. Al condenar un comportamiento de varios congresistas contrario a las previas decisiones de su bancada, la Corte declar que de los hechos anteriormente consignados se desprende que los representantes en cuestin: (i) desconocieron la disciplina de bancada y votaron los impedimentos en contra de las directrices sealadas por sta; (ii) en lugar de ejercer el derecho de defensa ante el Comit de tica del Partido Cambio Radical prefirieron acudir al expediente de cambiarse al Partido de la U, con el propsito de eludir la potestad sancionadora de la primera agrupacin poltica; (iii) la razn para apartarse de las directrices fijadas por la bancada en la votacin que tuvo el lugar el 26 de agosto de 2009 no fueron asuntos de conciencia, nico motivo autorizado por el artculo 108 constitucional. Y concluye as la Corte que considera por lo tanto esta Corporacin que la Mesa Directiva de la Cmara de Representantes, al haber sido advertida oportunamente de la sancin impuesta por el Consejo de Control tico del Partido Cambio Radical no poda permitir que los congresistas afectados por la misma participaran en la votacin que tuvo lugar el primero (01) de septiembre de
Corte Constitucional. Sentencia C-141 de 2010 (febrero 26), Expediente CRF- 003, Magistrado ponente: doctor Humberto Antonio Sierra Porto.
8

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

169

2009, pues stos haban recurrido al cambio de partido para escapar del poder sancionador de dicha agrupacin poltica y, adicionalmente, porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cmara carecen de competencia para examinar las sanciones impuestas por un partido poltico. Por esta razn, se concluye, que no es posible tener como votos vlidos los depositados por los representantes III. seleccIn de candIdatos Por regla general los candidatos se designan en convenciones ms o menos democrticas, en las que participan los congresistas y dems notables del partido y representantes de los diversos estamentos: la mujer, la juventud, etctera; o por decisin pura y simple de los dirigentes. Excepcionalmente se realizan consultas populares, que hasta la fecha son tan solo una opcin que el partido puede libremente tomar o dejar. 1.Consulta popular para designar candidatos La consulta popular para designar candidatos existe en Colombia desde 1991 y forma parte de los numerosos procedimientos de democracia directa que se introdujeron para fomentar la participacin ciudadana.9 La consulta popular no es obligatoria para los partidos, sino simplemente una opcin, seala el artculo 107 de la Constitucin. La ley 130 de 1994 dispone que la organizacin electoral colaborar en la eleccin de las directivas nacionales de los partidos y movimientos polticos, cuando sta se realice con la participacin directa de sus afiliados. El artculo 10 de la
9 Artculo 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Segn el artculo 40 numeral 2 de la Constitucin, es derecho de todo ciudadano tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica.

170

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

misma ley (modificado por el artculo 1 de la Ley 616 de 2000), sobre consultas internas, establece que la organizacin electoral colaborar en la realizacin de consultas internas de los partidos y movimientos con personera jurdica que lo soliciten para escoger candidatos, as como para tomar decisiones respecto a su organizacin interna o variacin de sus estatutos. Recientemente, el Acto Legislativo N 1 de 2009 fortaleci la consulta popular en distintos sentidos. El nuevo artculo 107 ratifica que este mecanismo procede tanto para la toma de decisiones como para la seleccin de candidatos. Agrega la norma que, en este ltimo caso, pueden apelar a la consulta popular no slo las organizaciones partidistas a ttulo singular, sino tambin las coaliciones. Y que las consultas podrn ser de tres tipos: populares, internas o interpartidistas; esto es para que participen todos los ciudadanos en general, o nicamente los afiliados o militantes de la organizacin, o quienes apoyen o pertenezcan a los diversos grupos polticos que hayan constituido una alianza o una coalicin, pudiendo ser stos simplemente los simpatizantes de una candidatura interpartidista. Desde 1991 ha sido constante la norma constitucional en disponer que en las consultas populares se apliquen las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. La seriedad de las consultas populares encuentra respaldo en el artculo 1 del Acto Legislativo N 1 de 2010, en cuanto estableci dos reglas democrticas y de transparencia. Una, consistente en que quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico o en consultas interpartidistas, no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. La otra, que el resultado de las consultas ser obligatorio. 2. Candidaturas independientes La figura de las candidaturas independientes es familiar en la poltica colombiana, y obtuvo especial reconocimiento a partir de la Constitucin de 1991, que prcticamente la consagra en el artculo 207 como

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

171

un derecho en los trminos de que los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica reconocida podrn inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien l delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir candidatos. Las candidaturas independientes, al no contar con un aval o respaldo oficial de un partido o movimiento poltico, que son los que cuentan con personera jurdica, necesitan acudir a la recoleccin de firmas, de nmero variable dependiendo de la importancia de la eleccin, y constituir una garanta de seriedad de la candidatura.10 Las candidaturas independientes o cvicas tuvieron un xito notable desde las primeras elecciones populares de alcaldes en 1988. Aun cuando los partidos polticos parecieron recuperarse de ese golpe inicial, numerosas elecciones de importancia en las ciudades han llevado a la alcalda, con frecuencia, a candidatos independientes. El hecho tambin se ha presentado en relacin con la eleccin de gobernadores a nivel departamental. Parece tratarse de un fenmeno paralelo al debilitamiento de los partidos polticos tradicionales, al acomodamiento de la clase poltica, a la fragmentacin de esos partidos en grupos y a la efectiva aparicin de nuevas fuerzas polticas, en sintona estos ltimos con corrientes de opinin independiente que se han interesado en la renovacin y modernizacin de la poltica. En las elecciones presidenciales se ha instaurado la despartidizacin de las candidaturas, que ya no se presentan como parte de un partido o movimiento poltico, sino como candidaturas suprapartidistas o de coalicin de partidos o de fracciones de partidos polticos. As ganaron la Presidencia de la Repblica, Andrs Pastrana (al frente de la coalicin denominada gran Alianza por el Cambio, 1998-2002), lvaro Uribe Vlez (al frente de la
El Acto Legislativo N 1 de 2009 extiende el derecho de obtener personera jurdica a los grupos significativos de ciudadanos (artculo 2).
10

172

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

coalicin denominada Primero Colombia, 2002-2006, y luego 2006-2010) y Juan Manuel Santos (Partido Social de Unidad Nacional, que es en realidad una coalicin, 2010-2014). eleccIn presIdencIal 1994:

eleccIn presIdencIal 1998:

eleccIn presIdencIal 2002:

eleccIn presIdencIal 2006:

eleccIn presIdencIal 2010:

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

173

eleccIn presIdencIal 1994: De las anteriores grficas se desprende que las candidaturas presidenciales ,por encima o por fuera de los partidos, parecen haber incrementado sostenidamente el volumen de la participacin electoral. Estas candidaturas recogen ms opinin y por tanto ms votos que las candidaturas de partido, porque son producto de coaliciones o alianzas11 que suman especialmente entre los sectores moderados de todos los partidos, adems de los sectores independientes, que no militan en ningn partido pero que se animan a participar cuando se trata de la eleccin de presidente de la Repblica. La transformacin del sistema de partidos en un sistema de coaliciones ha creado condiciones de mayor gobernabilidad para el presidente de la Repblica, pues el mecanismo de coalicin para elegirlo, en el cual participan activamente las organizaciones partidistas y los candidatos a las cmaras legislativas, le permite asegurar amplias mayoras en el rgano Legislativo. La eleccin presidencial ha adquirido una significacin plebiscitaria, y le unge de una legitimidad que le ha permitido gobernar con altos ndices de popularidad. Para el elector, las candidaturas independientes parecen haber tenido un atractivo mayor que las candidaturas de partido, quiz por el decaimiento de la popularidad de los partidos tradicionales. La apata que vena suscitando la polarizacin de las campaas
11 En Colombia las coaliciones no estn especialmente reguladas en la ley, pero la jurisprudencia las ha entendido como una prctica de naturaleza democrtica indiscutible. La ley 130 de 1994 alude a ellas como un fenmeno obvio, en el artculo 13, en los siguientes trminos: Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarn previamente la forma de distribucin de los aportes estatales a la campaa. De lo contrario, perdern el derecho a la reposicin estatal de gastos... Sin embargo, no se puede desconocer la importancia de algunos problemas resultantes de este vaco jurdico, que con mucha razn seala el profesor colombiano Pedro Pablo gil Vanegas en su obra Estudios de Derecho Electoral, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2008, p. 48 y ss.

174

AUgUSTO HERNNDEZ BECERRA

partidistas (tradicionalmente bipartidistas) se ha roto con las candidaturas no partidistas (porque son de alianzas o coaliciones, o porque han prescindido de un signo poltico definido), que han logrado movilizar a las urnas a sectores considerables de la franja de los abstencionistas o de sectores independientes de opinin. IV. transparencIa Dado que la actividad de los partidos polticos es de inters pblico, dichas organizaciones, y en particular sus representantes, dirigentes, administradores y dems funcionarios, estn obligados a actuar en conformidad con normas de derecho pblico, estn sujetos a controles por parte de diversas entidades estatales y a suministrar la informacin que, sobre sus actos, les exija la ley. Adems, el principio de transparencia les impone el deber de suministrar permanente informacin a sus afiliados sobre las actividades que desarrollan, y el de abrir todos los espacios necesarios para hacer efectiva la participacin de sus militantes en las deliberaciones y decisiones de la organizacin. La reforma constitucional de 2009 dispuso que los partidos y movimientos polticos tendrn como principios rectores la transparencia, la objetividad, la moralidad, la equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos.12 La transparencia es, como principio rector de la actividad poltica organizada, un mandato explcito de la Constitucin para todas las organizaciones partidistas, y tiene manifestacin concreta en otro principio, el deber que impone a las organizaciones polticas de presentar y divulgar sus programas polticos. En estrecha relacin con el principio de transparencia, la institucin muy en boga de la rendicin de cuentas (accountability) aparece formulada en el artculo 109 de la Constitucin. Se trata en dicha norma de una obligacin de todas las organizaciones de naturaleza partidista que aparece formulada as: Los partidos,
12

Artculo 107

PRINCIPIO DEMOCRTICO Y PARTIDOS POLTICOS EN COLOMBIA

175

movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Si hemos de entender por transparencia que los partidos deben funcionar como si estuvieran dentro de una urna de cristal que permita a sus integrantes conocer de inmediato y sin dificultad alguna el trmite de las deliberaciones y decisiones del partido, no cabe duda alguna que los partidos deben ser sujetos de transparencia. El partido no es una organizacin que se agota en sus dirigentes. Es una organizacin que nace y se nutre de la militancia de sus seguidores, en democracia a ellos pertenece el partido, como organizacin social, y no slo a la dirigencia. La transparencia conjura los peligros del despotismo y sirve a los propsitos de la democracia, a la cual se deben en toda circunstancia los partidos. La transparencia no debe ser pretexto para debilitar la autonoma de los partidos frente a las instancias polticas del Estado, pero puede y deber ser vigilada y garantizada por los organismos especialmente diseados para este propsito, como pueden ser los organismos electorales y, claro est, la justicia. Corresponde a una ley estatutaria, que actualmente se tramita en el Congreso de la Repblica, desarrollar los preceptos del Acto Legislativo N 1 de 2009. Su discusin es una gran oportunidad para avanzar en los aspectos que han sido objeto de esta descripcin panormica sobre el principio democrtico y los partidos. Esta ley, que entre otros aspectos deber reglamentar los mandatos constitucionales relativos a la democracia interna, los derechos de los militantes, la disciplina interna, las consultas internas y la transparencia, contribuir sin duda a la modernizacin del sistema poltico.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA Rubn Hernndez Valle


SUMARIO: I. Naturaleza jurdica de los partidos polticos. 1. Los partidos polticos como sujetos de Derecho Privado. 2. Los partidos polticos como asociaciones privadas de inters pblico. 3. Los partidos polticos como sujetos auxiliares del Estado. 4. Los partidos polticos como entes pblicos no estatales. 5. La naturaleza jurdica de los partidos polticos en la legislacin costarricense. II. Facultades y obligaciones de los partidos polticos. III. El modelo del sistema de partidos polticos en Costa Rica. IV. Relacin entre pluralidad social y poltica. V. Las principales deficiencias del sistema de partidos en CR. VI. Formacin y extincin de los partidos. 1. Requisitos formacin. 2. Reglas para formar coaliciones. VII. Coaliciones y alianzas electorales. 1. Regulacin de coaliciones y alianzas. 2. Reglas para formar coaliciones. 3. Traduccin de las alianzas y coaliciones electorales en la formacin de gobiernos de coalicin. 4. Cules fueron los logros o problemas. VIII. Reeleccin en cargos pblicos de eleccin

I. naturaleza jurdica de los partidos polticos Existen varias teoras sobre la naturaleza jurdica de los partidos polticos: a) como sujetos de Derecho Privado; b) como sujetos de Derecho Privado de inters pblico; c) como sujetos auxiliares del Estado y d) como entes pblicos no estatales.
177

178

Rubn HeRnndez Valle

1. Los partidos polticos como sujetos de Derecho Privado sta es la concepcin originaria que los considera asociaciones privadas. Por consiguiente, la organizacin y funcionamiento de los partidos polticos est fuera de la esfera de regulacin del Estado, pues stos se autorregulan en su condicin de asociaciones de carcter privado. Esta teora est totalmente superada hoy da. 2. Los partidos polticos como asociaciones privadas de inters pblico Esta concepcin es intermedia entre sujetos de derecho privado y personas pblicas. Segn esta concepcin, sostenida en nuestro pas por Juan Jos Sobrado, el presupuesto de regulacin mxima contenido en el principio de legalidad, que es la indicada naturaleza creada por ley, les resulta por ello inaplicable a los partidos polticos que como entidades jurdicas existen con anterioridad a ella (a la ley) y que en todo caso tiene como tal principio una esfera de aplicacin taxativamente sealada al Estado y dems entes pblicos, en la que evidentemente no caben. Detrs de cada partido estn en haz, los derechos fundamentales de sus adherentes, que a travs de la asociacin, y con organizacin como instrumento, encuentran un mejor conducto para su eficaz ejercicio tiene un carcter expresivo e instrumental de derechos fundamentales de sus asociados, lo cual le fundamenta su postura de que el partido es una organizacin (jurdica social; y no como ente pblico)... Puntualizando que en el tanto en que estn contemplados expresamente como una modalidad del derecho asociativo de los ciudadanos, para el ejercicio y promocin de sus derechos polticos, que no podrn ser variados de naturaleza por el legislador ordinario, ni mucho menos quedar sujetos o subordinados a una dependencia estatal1. Esta teora tiene varias deficiencias fundamentales. En primer lugar es pacficamente aceptado, tanto por la doctrina como
1 Sobrado Chvez, J. J., La naturaleza jurdica de los partidos polticos, citado por Prez, J. E. en Partidos, Poder y Derecho, San Jos, 1979, pp. 362-363.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

179

por la legislacin comparada, la existencia de personas de Derecho Pblico que no deriven directamente de la ley. Por otro lado, en la especie no se trata del ejercicio del derecho de asociacin previsto en el artculo 25 de la Constitucin, dado que esta norma tutela las asociaciones que persiguen fines estrictamente privados, en tanto que los partidos polticos participan en una actividad de naturaleza pblica, como lo son los procesos electorales. Por otra parte, es conveniente sealar que la personificacin de los partidos polticos no depende exclusivamente de la voluntad de sus fundadores, sino que est sujeta a un acto condicin de las autoridades electorales, que les otorga el reconocimiento necesario para operar vlidamente dentro de los procesos electorales. En sntesis, no es posible concebir a los partidos polticos como personas de Derecho Privado, pues las finalidades que persiguen y las funciones que cumplen son eminentemente pblicas. 3. Los partidos polticos como sujetos auxiliares del Estado La doctrina italiana ha desarrollado, con gran detalle, esta nueva concepcin de los partidos polticos. Aunque ya Santi Romano haba establecido las bases de la teora, es Biscaretti di Ruffia quien, en los tiempos ms recientes, la desarrolla con mayor amplitud. En sus propias palabras, la continuidad efectuada por ellos (los partidos polticos) viene a recaer en el ejercicio de la funcin electoral: funcin pblica, por tanto, pero no estatal, atribuida a los miembros del cuerpo electoral, como consecuencia del derecho poltico de voto, disfrutado por ellos, y que ellos segn varias manifestaciones suyas, pueden realizar aisladamente o agrupados. Se dara, entonces, en este caso, el ejercicio de una funcin pblica por obra de los partidos (bajo forma de grupo de electores); y entonces entrara, al respecto, en la amplia categora de sujetos (o entes) auxiliares del Estado2.
2

Biscaretti Di Ruffia, P., Derecho Constitucional, Madrid, 1973, p. 724.

180

Rubn HeRnndez Valle

Para la doctrina italiana, la funcin electoral se ejercita colectivamente por medio de los partidos polticos a travs de la postulacin de los candidatos a cargos de eleccin popular y por medio del cuerpo electoral en las elecciones propiamente dichas. Esta posicin doctrinaria fue acogida, sin mayor fundamento, por el voto de mayora del Tribunal Contencioso-Administrativo cuando en una sentencia del ao 1975 dijo lo siguiente: ... es la ltima y actual Constitucin en la que ocurre la participacin e incorporacin de los partidos polticos, es decir o constitucionalizacin formal, no obstante ello, no es posible estimar que esa inclusin tenga el alcance de erigirlo o elevarlo al plano de los rganos estatales, es opinin de la mayora del tribunal que, a pesar de la ausencia de una teora general de los partidos, es indudable que ellos constituyen verdaderos sujetos auxiliares del Estado y por ah que deban gozar de la ventaja establecida en el artculo 192, prrafo segundo, del Cdigo de Procedimientos Civiles3. Si observa bien esta teora reviste, ante todo, naturaleza poltica y no jurdica. La teora italiana de los sujetos auxiliares del Estado est dirigida a subrayar la funcin que desempean los partidos polticos dentro del Estado democrtico, lo cual no tiene relacin alguna con su naturaleza jurdica. Dentro de este orden de ideas el mismo Biscaretti ha dicho que segn su mayor o menor insercin en el mbito jurdicoconstitucional, adquirirn o no, distinta personalidad, mantendrn su originaria naturaleza privatstica o adquirirn otra publicista4. En todo caso, nuestro ordenamiento jurdico es totalmente ajeno a la concepcin italiana en esta materia, por lo que nos parece sumamente extraa la extrapolacin que realiz el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo en la sentencia citada, sin fundamentar su teora en elementos propios de nuestra legislacin.
Tribunal Contencioso-Administrativo, resolucin nmero 1433 de las 8:15 horas del 6 junio 1975. 4 Biscaretti Di Ruffia, P., op. cit., p. 728.
3

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

181

4. Los partidos polticos como entes pblicos no estatales La mayora de las legislaciones modernas y la doctrina contempornea configuran a los partidos como entes pblicos no estatales en razn de la funcin que realizan. Los partidos no estn dentro del Estado, pertenecen a la sociedad, pero posibilitan al mismo tiempo la vinculacin entre ambos5. Es importante que establezcamos las diferencias entre los entes pblicos estatales y los no estatales. De acuerdo con Marienhoff, esa diferencia puede establecerse de la siguiente manera: Tratndose de personas jurdicas pblicas estatales, las caractersticas de stas son las propias de la administracin pblica, o sea: su origen es siempre estatal; sus fines son fines esenciales y especficos del Estado; emiten actos administrativos; sus rganos personas son funcionarios o empleados sometidos a una relacin de Derecho Pblico; su patrimonio es del Estado, pudiendo integrarse el mismo por bienes del dominio pblico o del privado; tienen las prerrogativas propias de la administracin pblica, especialmente la potestad de imperio, ejercida sta en nombre propio para el cumplimiento de su actividad. Otra cosa ocurre con las personas jurdicas pblicas no estatales. Su origen puede responder a un acto del Estado o de los particulares. Sus fines si bien han de ser indispensablemente de inters general, no es menester que coincidan en todo o en parte con los fines especficos del Estado; como lo expres precedentemente, trtase de un inters general menos intenso que el que satisface el Estado como funcin esencial y propia de l. Sus rganos personas no son funcionarios o empleados pblicos; en consecuencia, no se rigen por el Derecho Administrativo, sino por el Derecho Laboral. Sus actos o decisiones no son actos administrativos. Su patrimonio no es totalmente del Estado, aunque parte pueda ser de ste. Por la ndole de la actividad que ejercen, estn sometidos a un control ms o menos riguroso por parte del
5

Sabsay, D., Status constitucional de los partidos polticos, San Jos, 1988, p. 2.

182

Rubn HeRnndez Valle

Estado. Pueden poseer cierto poder coercitivo o de imperio sobre los administrados o particulares que actan dentro del mbito en que el ente ejerce su actividad.6 5. La naturaleza jurdica de los partidos polticos en la legislacin costarricense El artculo 49 del Cdigo Electoral los define como asociaciones voluntarias sin fines de lucro, con el objeto de participar activamente en la poltica nacional, provincial o cantonal y cumplen una funcin de relevante inters pblico. El artculo 98 de la Constitucin Poltica consagra el derecho fundamental a formar partidos polticos para intervenir en la vida nacional. Los partidos polticos deben expresar pluralismo poltico y gozan de la potestad de autoorganizacin dentro de la Constitucin y la ley. Su estructura y funcionamiento deben ser democrticos. El artculo 95 de la Constitucin dispone que el sufragio debe garantizar la representacin de las minoras, que la designacin de las autoridades internas y de los candidatos partidos polticos debe respetar los principios democrticos y sin discriminacin de gnero. El artculo 50 del Cdigo Electoral establece que la organizacin y actividad de los partidos polticos debe respetar los principios de igualdad, libre participacin y dems fundamentos democrticos. Los partidos polticos en Costa Rica tienen una naturaleza jurdica sui gneris, pues no pueden ser catalogados como entes de Derecho Privado, dado que sus fines no son privados, sino ms bien pblicos (presentacin de candidatos a eleccin popular). Tampoco son entes pblicos estatales por obvias razones ni entes pblicos no estatales, pues aunque tienen una organizacin corporativa no son creados por ley, sino por la voluntad de los ciudadanos en el ejercicio de su libertad de avocacin.
6 Marienhoff M., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1965, tomo I, pp. 352 a 354.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

183

Adems, la actividad de los entes pblicos no estatales, segn la doctrina sudamericana que los ha creado, est regida por el Derecho Administrativo, en tanto que la de los partidos polticos est sujeta por una parte al Derecho Comn y, por la otra, al Derecho Pblico. Desde el punto de vista de su origen, el derecho a la formacin de los partidos polticos implica la concurrencia del ejercicio de un derecho subjetivo pblico, garantizado a todos los ciudadanos el artculo 98 de la Constitucin, los artculos 48 y siguientes del Cdigo Electoral y de un acto condicin del Registro Civil que autoriza su inscripcin y funcionamiento, conforme lo establece el artculo 65 del Cdigo Electoral. En cuanto a los fines, el mismo artculo 98 de la Carta Poltica dispone que los partidos polticos tienen como objetivo intervenir en la poltica nacional, siempre que stos se comprometan a respetar el orden constitucional de la Repblica. En realidad, el fin ltimo de cualquier partido poltico es alcanzar el ejercicio del poder pblico para realizar, a travs de l, su ideologa en los diversos campos de la actividad estatal. Evidentemente las personas que integran los partidos polticos no son funcionarios pblicos, pues dentro de su estructura y organizacin encontramos una gama diversa de categoras, tales como afiliados, simpatizantes, militantes, dirigentes, etctera. Los que trabajan bajo una relacin de dependencia con los rganos del partido no son tampoco funcionarios pblicos, por lo que sus relaciones laborales quedan sujetas a un rgimen de empleo privado. El patrimonio de los partidos polticos es mixto en nuestro pas, pues los partidos estn autorizados para recaudar fondos privados, pero a la vez reciben una contribucin del Estado para sus gastos, conforme lo autoriza el artculo 96 de la Constitucin. Finalmente, tenemos la caracterstica de que los partidos polticos no dictan actos administrativos en sentido estricto, pues su funcin tpica no reviste naturaleza administrativa. Es conveniente aclarar que en nuestro ordenamiento, a diferencia de otras naciones como Argentina, Uruguay, Francia, entre otras, donde se ha construido el concepto dogmtico de los

184

Rubn HeRnndez Valle

entes pblicos no estatales, stos ltimos, cuando realizan actividad administrativa quedan sujetos al contralor jurisdiccional de la va contencioso-administrativa. El artculo 49 de la Constitucin seala que la actividad administrativa de todas las entidades pblicas est sujeta al contralor de legalidad de la va contencioso-administrativa. Los artculos 1, 36 y siguientes del Cdigo Procesal Contencioso-Administrativo reglamentan la impugnacin de los actos administrativos, individuales o generales, de todos los entes pblicos ante esa jurisdiccin. El artculo 1 de la Ley General de la Administracin Pblica incluye, dentro de la esfera de su regulacin, a todos los entes menores; es decir, tanto a los estatales como a los no estatales7 de donde se deduce que los entes pblicos no estatales en Costa Rica estn sujetos al rgimen jurdico establecido en la Ley General de la Administracin Pblica, siempre y cuando realicen actividades administrativas. En el caso de los partidos polticos, hay que concluir que stos no prestan un servicio pblico, por lo que no satisfacen cometidos estatales propiamente dichos; su funcin es la de coadyuvar con los rganos estatales responsables de la actividad electoral, cuyo rgimen jurdico lo establece el Derecho Electoral y no el Administrativo. En otros trminos, los partidos polticos no realizan actividad administrativa propiamente dicha, por lo que sus actos no quedan sujetos al contralor de legalidad que arbitran los tribunales contencioso-administrativos. El constituyente, en todo caso, ha querido que toda la actividad electoral sea competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones, por lo que los actos internos de los partidos son recurribles ante ese tribunal.
7 Murillo, M., Concepto de la Administracin Pblica en la Ley General de la Administracin Pblica, Revista de la Contralora General de la Repblica, San Jos, 1979, nmero 27, pp. 14 y 15.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

185

En cambio, cuando esa misma actividad vulnera o amenaza violar un derecho tutelado constitucionalmente y que no sea de naturaleza electoral, como la violacin del debido proceso, en tal hiptesis los eventuales afectados pueden hacer uso del recurso de amparo contra sujetos privados ante la Sala Constitucional, pues en la especie se cumple con los dos requisitos para tener acceso a esa jurisdiccin: que los rganos del partido se encuentren, de hecho o derecho, en una situacin de poder frente al recurrente y que no existan otros remedios administrativos ni jurisdiccionales para tutelar rpida y eficientemente el derecho vulnerado o amenazado de violacin. Es decir, la actividad de los partidos que lesiona derechos fundamentales de sus asociados, que no tengan relacin directa con los derechos electorales, s est sujeta al contralor de constitucionalidad por medio del recurso de amparo contra sujetos privados, como lo establece la Ley de la Jurisdiccin Constitucional. En resumen, los actos de los partidos polticos no estn sujetos al contralor de los tribunales contencioso-administrativos, sino de los tribunales ordinarios cuando se trata de actividades con terceros (contratos, relaciones laborales, etctera). En los casos en que revisten naturaleza electoral, se impugnan ante el TSE y cuando vulneran o amenazan violar derechos fundamentales de sus simpatizantes, miembros o afiliados, diferentes de los electorales propiamente dichos, se impugnan ante la Sala Constitucional. En consecuencia, su naturaleza jurdica es sui gneris, pues al tener como fundamento de su existencia una base corporativa gozan de una amplia autonoma de organizacin interna, lo que los diferencia netamente de los entes pblicos no estatales, los cuales encuentran siempre fundamento en un acto legislativo, de conformidad con lo estipulado en el artculo 121 inciso 20 de la Constitucin. En efecto, los partidos se organizan como asociaciones, en el ejercicio del derecho fundamental a la participacin poltica y adquieren personera jurdica por un acto condicin del Registro

186

Rubn HeRnndez Valle

Civil. En cambio, los entes pblicos no estatales son creacin directa de la ley. Por otra parte, los entes pblicos no estatales ejercen potestades pblicas por delegacin del Estado. Los partidos pblicos, en cambio, no ejercitan potestades pblicas, sino que su actividad es el resultado del ejercicio del derecho fundamental de participacin poltica. II. Facultades y obligaciones de los partidos polticos Los partidos polticos costarricenses tienen capacidad de autoorganizacin y funcionamiento dentro del marco de la CP y la ley. Deben respetar los principios de pluralismo poltico, igualdad, democracia interna y de no discriminacin por sexo en la escogencia de sus estructuras internas y sus candidatos a puestos de eleccin popular. Su principal funcin es la participacin en los comicios electorales, a nivel nacional, provincial y cantonal. Pueden hacerlo en los tres niveles, en dos o en uno. Sus obligaciones son las indicadas de respetar tanto en su organizacin como funcionamiento los principios constitucionales de respeto al pluralismo poltico, garantizar mecanismos de democracia interna y no discriminacin por sexo de la escogencia de sus dirigentes y candidatos a puestos de eleccin popular. Tambin deben garantizar la efectiva publicidad de su informacin financiera y contable, garantizar la efectiva participacin de la juventud en las papeletas y rganos internos, mecanismos claros para garantizar el ejercicio del derecho de defensa y a la doble instancia de parte de sus miembros en los procedimientos sancionatorios internos y renovar sus cuadros dirigentes peridicamente. III. El modelo del sistema de partidos polticos en Costa Rica La legislacin electoral guarda silencio sobre el sistema de partidos. En la praxis, nuestros partidos no encuadran dentro de la

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

187

clasificacin de Duverger, que los divide en partidos de cuadros y partidos de masas. Nuestros partidos no son de cuadros, porque no estn compuestos slo por notables. Tampoco son partido de masas, porque en la prctica existe poca o nula participacin de stas en la escogencia de la dirigencia interna. El sistema es hbrido, porque la dirigencia es escogida por un pequeo grupo de miembros; desde este punto de vista son partidos de cuadros, pues pequeos grupos polticos o econmicos -- y en los partidos de izquierda pequeos grupo sociales (sindicatos sobre todo) -- son los que escogen a la dirigencia interna. No se han arbitrado todava mecanismos de democracia interna efectivos para la escogencia de la dirigencia. Los candidatos a eleccin popular, especialmente los candidatos a la presidencia de la Repblica, en los partidos mayoritarios, con ligeras excepciones, son escogidos mediante el sistema de Convencin abierta en que pueden participar todos los ciudadanos inscritos en padrn electoral. Durante la eleccin del 2002, los candidatos a diputados tambin se escogieron democrticamente, pero el ensayo result en un rotundo fracaso, pues en muchos casos se perdi la fidelidad partidaria: los elegidos argumentaban que haban sido escogidos directamente por los electores y no por el partido. Por tanto, este sistema se desech a partir del 2006. Por lo tanto, la eleccin de los candidatos a diputados, alcaldes y regidores municipales se realiza directamente por la dirigencia interna de cada pas. El Cdigo Electoral exige que tales nombramientos sean ratificados por el rgano superior del partido, denominado casi siempre Asamblea Nacional y que incluye a representantes de todo el territorio nacional, as como a representantes de los diferentes grupos de inters que integran el partido. Los partidos polticos en CR son, en realidad, maquinarias electorales que carecen de permanencia y cuya ideologa es bastante flexible. Por ejemplo, durante administraciones de corte socialdemcrata o socialcristiano se han tomado medidas del ms

188

Rubn HeRnndez Valle

rancio abolengo liberal. El espectro ideolgico va desde un nostlgico partido comunista (Frente Amplio), pasando por la socialdemocracia (Partido Accin Ciudadana, ms de izquierda que de centro; el PLN ms de centro que de izquierda; el PUSC ms de centro que de izquierda) hasta el centro de derecha (Movimiento Libertarios, inicialmente desplazado hacia la derecha y en la ltima eleccin con posiciones ms centristas), adems de un partido exclusivamente reivindicatorio de sectores especficos como el PASE, que aboga por los derechos de los discapacitados y que tuvo un relativo xito en la pasada campaa electoral, pues pas de 1 a 4 diputados dentro de un universo de 57 representantes populares que integran nuestra AL. Segn la Constitucin Poltica y el Cdigo Electoral, los partidos polticos tienen libertad de autoorganizacin dentro del marco de esa normativa y los principios all consagrados. Las principales limitaciones son que cada partido debe tener una asamblea nacional, una provincial y un comit ejecutivo nacional. Inicialmente se exiga tambin una asamblea cantonal integrada por representantes de los distritos, pero esta exigencia fue declarada recientemente inconstitucional por la Sala Constitucional. Aunque cada partido tiene su propia estructura, en general y por tradicin todos suelen tener, al menos, los siguientes rganos: asamblea nacional integrada por representantes igualitarios de todas las provincias y representantes de los diferentes sectores econmicos y sociales que conforman el partido: empresarios, sindicatos, profesionales, cooperativas, asociaciones solidaristas, juventud, etctera; luego, vienen las asambleas provinciales integradas por representantes de los distintos cantones que integran la respectiva provincia. Tambin se incluyen dentro de su estructura fundamental los Congresos Ideolgicos, aunque rara vez se realizan; los Tribunales de tica, que son los encargados de conocer los procedimientos sancionatorios internos contra los miembros del partido; el Directorio Poltico integrado por el comit ejecutivo nacional, representantes de los diputados, representantes de la juventud, etctera.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

189

El comit ejecutivo nacional, que representa oficialmente al partido ante los organismos electorales, est integrado por un presidente, un secretario y tesorero como funcionarios permanentes. Tambin se eligen un vicepresidente, un secretario adjunto y un subtesorero, quienes sustituyen a los titulares durante sus ausencias. Los estatutos de los partidos polticos deben contener, entre otros, los siguientes aspectos: a) el nombre del partido; b) la divisa; c) la manifestacin expresa de no subordinar su accin poltica a las disposiciones de organizaciones o estados extranjeros (esta prohibicin no impide que los partidos integren organizaciones internacionales, siempre que no atenten contra la soberana e independencia del Estado costarricense); d) los principios doctrinarios relativos a los asuntos econmicos, polticos, sociales y ticos; e) la formal promesa de respetar el orden constitucional de la Repblica; f) la nmina y la estructura de los organismos del partido, sus facultades, las funciones y la forma de integrarlos, los recursos internos que procedan contra sus decisiones, as como las causas y los procedimientos de remocin de quienes ocupan los cargos; g) el qurum requerido para la celebracin de las sesiones, que no podr ser inferior a la mitad ms cualquier exceso de los integrantes del organismo correspondiente; h) los votos necesarios para adoptar acuerdos, cuyo nmero no puede ser inferior al de la simple mayora de los presentes; i) la forma de consignar las actas, de modo que se garantice la autenticidad de su contenido y los medios en que se dar publicidad a los acuerdos de alcance general; j) la forma de escogencia de los candidatos a cargos de eleccin popular, ya que las designaciones necesariamente requieren la ratificacin de la asamblea superior del partido, salvo que se trate de convenciones para la designacin del candidato a la presidencia de la Repblica, en cuyo caso la voluntad mayoritaria de ese proceso se tiene como firme; k) los mecanismos que garanticen la efectiva publicidad de su informacin contable y financiera; l) las normas que permitan conocer pblicamente e monto de las contribuciones de cualquier clase que el partido reciba y la identidad de quienes contribuyan.

190

Rubn HeRnndez Valle

Asimismo, se deben contemplar los mecanismos necesarios para determinar el origen, cuando as lo amerite. El tesorero tiene la obligacin de informar esos datos trimestralmente al TSE. En el perodo de campaa poltica, el informe se rinde mensualmente; m) las normas sobre el respeto a la equidad de gnero, tanto en la estructura partidaria como en las papeletas de eleccin popular; n) los mecanismos que aseguren los principios de igualdad y no discriminacin en la estructura partidaria, as los mecanismos de alternancia de hombres y mujeres en las nminas de eleccin; o) los derechos y deberes de los miembros; p) el mecanismo para la participacin efectiva de la juventud en las diferentes papeletas, rganos del partido y diferentes puestos de participacin popular y q) las sanciones previstas para los miembros, en caso de haberlas, y el mecanismo de ejercicio del derecho de defensa y el derecho a la doble instancia en materia de sanciones. La jurisprudencia del TSE ha precisado que en relacin con las papeletas diputadiles, debe entenderse por puesto elegible aquel que se asigna a una persona con posibilidades reales de ser electo y ello debe ser considerado individualmente en la conformacin de las papeletas de cada provincia. Los partidos polticos obligados a implementar el sistema de cuotas de participacin femenina debern considerar que el porcentaje del 40 por ciento es un mnimo que, como tal puede incrementarse a favor de esa representacin, pero no disminuirse.8 No se admite la inscripcin de un partido con nombre, lema o divisa iguales o similares al de otro partido inscrito en el registro o con derecho de prelacin para ser inscrito, cuando la segunda inscripcin pueda causar confusin. Tampoco se admiten como divisas la bandera, el escudo nacional, el escudo de otro pas ni la invocacin de motivos religiosos o smbolos patrios. Esta ltima prohibicin plantea un problema jurdico interesante: qu pasara si una nueva nacin adopta como bandera
8

Voto 2837-E-1999.

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

191

la de un partido costarricense ya inscrito? Pareciera que, en tal caso, se debera respetar el derecho adquirido del partido, pues la causal prohibitiva se produjo como consecuencia de un hecho sobreviniente. Adicionalmente, habra que entender que tampoco se pueden inscribir partidos con nombres o divisas que invoquen motivos religiosos, conforme a la prohibicin contenida en el artculo 87 del Cdigo Electoral, puesto que la bandera es la forma ms comn de hacer proselitismo electoral. Los partidos polticos inscritos pueden cambiar su nombre, lema o divisa, previa modificacin de sus estatutos, excepto dentro de los ocho meses anteriores a una eleccin. IV. Relacin entre pluralidad social y poltica En Costa Rica, salvo el Frente Amplio y dos partidos de extraccin religiosa, que representan al antiguo partido comunista y a feligreses evanglicos, no existe una relacin entre pluralidad social y poltica. Inclusive el PASE, que naci como una agrupacin para defender exclusivamente los derechos de los discapacitados, durante la ltima eleccin obtuvo el favor electoral de numerosas personas que no son discapacitados. Todos estos partidos, en que existe alguna relacin entre la pluralidad social y la poltica, son minoritarios. Los actuales partidos mayoritarios (Partido Liberacin Nacional, Partido Accin Ciudadana y Movimiento Libertario) estn permeados por grupos sociales y econmicos de diversa extraccin. Verbigracia, en el PLN encontramos desde importantes empresarios hasta los habitantes de los tugurios. Este es posiblemente el partido en que su caudal electoral sea totalmente transversal y, por ello, constituye el partido electoralmente ms fuerte, pues concita el apoyo de todo el espectro social del pas.

192

Rubn HeRnndez Valle

El PAC tiene un electorado fundamentalmente de clase media y clase media baja, sin haber tenido xito en las clases sociales y econmicas altas ni en el electorado ms pobre. El Movimiento Libertario tiene su base fundamental en los grupos econmicamente ms conservadores del pas, pero en la ltima eleccin logr obtener el apoyo de una parte importante de la clase media alta y baja. V. Las principales deficiencias del sistema de partidos en CR El principal problema pasa porque son esencialmente maquinarias electorales, que se organizan casi exclusivamente para participar en los comicios electorales. Una vez pasados stos, prcticamente desparecen y slo gravitan en la vida poltica a travs de sus representantes en la Asamblea Legislativa. Con la promulgacin del nuevo Cdigo Electoral ahora los partidos tienen derecho a una contribucin permanente del Estado para su mantenimiento. El efecto de esta medida todava no ha podido medirse, ya que es nueva medida financiera en favor de los partidos que entr en vigencia hace escasos tres meses. Habr que esperar algn tiempo para ver si produce efectos positivos en el funcionamiento de los partidos polticos. El principal problema es, en mi concepto, cultural. No existe una cultura generalizada de participar activamente en los partidos polticos, salvo cuando se acercan las elecciones. Los ciudadanos se quejan de que los partidos polticos estn dominados por argollas, pero no intervienen en los procesos internos para elegir la dirigencia ni se interesan para que los partidos acten en realidad de manera democrtica. Existen los mecanismos jurdicos para ello, pero la inmensa masa de electores no participa al interno de los partidos polticos, salvo durante los perodos electorales. Normativamente es poco lo que puede hacerse, pues tanto la Constitucin como el Cdigo Electoral establecen los mecanismos correspondientes. El problema, como indiqu anteriormente, es cul-

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

193

tural. Mientras los ciudadanos no participen activamente al interno de los partidos no hay posibilidad alguna de remediar tales males. VI. Formacin y extincin de los partidos 1. Requisitos formacin Los partidos nacionales o provinciales se pueden formar por al menos l00 ciudadanos que concurran ante notario pblico a constituirlos. Los partidos cantonales requieren 50 ciudadanos. En el acta constitutiva deben incluirse nombres y calidades del grupo solicitante, nombres de los integrantes del comit ejecutivo provisional y estatutos provisionales del partido, que deben ajustarse a lo que dispone el artculo 52 del Cdigo Electoral. El comit ejecutivo provisional toma las medidas para integrar los rganos del partido como requisito necesario para su inscripcin. Para ello realiza las convocatorias de las respectivas asambleas. A la Asamblea Superior le corresponde ratificar los estatutos provisionales y conformar y validar los rganos que conforme a la ley y a los estatutos, debe tener el partido. Luego, el Comit Ejecutivo presenta al registro electoral la solicitud correspondiente adjuntando la documentacin pertinente, de acuerdo con el artculo 60 del CE. Recibida la informacin correspondiente, el Registro Electoral publica en La Gaceta un resumen contenido de la inscripcin para que dentro de los siguientes 15 das naturales se hagan las observaciones pertinentes. Una vez vencido ese plazo, haya o no objeciones, dentro de un mes el registro electoral acordar o denegar la inscripcin correspondiente. El acto de inscripcin de un partido es un acto condicin en la terminologa del Derecho Administrativo francs. Seis meses antes de una eleccin no se pueden presentar solicitudes de inscripcin de nuevos partidos al registro electoral.

194

Rubn HeRnndez Valle

2. Obligaciones de los partidos que pierden el registro electoral El artculo 68 del Cdigo Electoral establece la cancelacin de las inscripciones de los partidos, sin ms trmite, cuando no hayan participado o no hayan obtenido en la eleccin respectiva un nmero de votos vlidos igual o superior al nmero de adhesiones exigidas por el Cdigo. Esta disposicin no se aplica a las coaliciones. No existe ninguna regulacin respecto de las obligaciones de los partidos que pierden su registro electoral. VII. Coaliciones y alianzas electorales 1. Regulacin de coaliciones y alianzas Nuestra legislacin electoral regula las fusiones y las coaliciones, pero no las alianzas. Las coaliciones pueden ser totales o parciales. Las coaliciones permiten a los partidos coaligados mantener su identidad y la obligacin de mantenerse vigentes durante todo el tiempo que dure la coalicin. Las alianzas son informales y se dan para que un determinado candidato o partido apoye a otro, pero sin existir ningn pacto formal al efecto. En consecuencia, las alianzas no producen efectos jurdicos a diferencia de las coaliciones. 2. Reglas para formar coaliciones La coaliciones deben traducirse en un pacto que se firma por las personas representantes de los respectivos partidos y deben ser aprobados por las respectivas asambleas superiores por la mayora absoluta de la totalidad de sus miembros. Deben expresar al menos lo siguiente: a) el programa de gobierno comn a los partidos coaligados, que puede diferir del programa doctrinal declarado en el acta de constitucin de cada uno de esos partidos; b) los puestos reservados para cada partido en las nminas de candidatos por inscribir o, alternativamente, los procedimientos democrticos mediante los cuales la coalicin designar

LOS PARTIDOS POLTICOS EN COSTA RICA

195

a las candidaturas comunes, garantizando la participacin de todas las fuerzas polticas que la integran; c) el nombre, la divisa y el lema oficiales de la coalicin; d) la forma de distribuir entre ellos el porcentaje de la contribucin estatal que corresponde a la coalicin. Las coaliciones tienen derecho a recibir contribucin estatal con base en el resultado electoral obtenido por las candidaturas comunes que presente en los mismos trminos y condiciones que el Cdigo Electoral establece para los dems partidos polticos; e) las reglas comunes para la recepcin de contribuciones, de origen privado, de conformidad con lo establecido en el Cdigo Electoral y f) las normas bsicas y la instancia colegiada de resolucin de conflictos internos, de conformidad con lo establecido para la organizacin de los partidos polticos. Las personas electas en una misma eleccin por parte de una coalicin se consideran como electas por un mismo partido, para los fines legales que correspondan. 3 Traduccin de las alianzas y coaliciones electorales en la formacin de gobiernos de coalicin En la historia electoral de Costa Rica han existido dos alianzas importantes: en 1966, entre los antagnicos partidos Republicano Nacional y Unin Nacional, pacto mediante el cual se eligi un candidato comn, quien a la postre result electo presidente de la Repblica frente al candidato del PLN, que gobernaba en ese momento. En 1982 surgi el partido Unidad Social Cristiana de la coalicin de varios partidos. Posteriormente, mediante un cambio ad hoc en la legislacin electoral, se le permiti convertirse en un partido independiente. Este partido logr gobernar el pas durante los perodos 1990-1994, 1998-2002 y 2002-2006. 4. Cules fueron los logros o problemas En el caso de la coalicin de 1966, hubo ms problemas que ventajas, pues la ideologa del Partido Republicano de extraccin so-

196

Rubn HeRnndez Valle

cialcristiana chocaba con la del Partido Unin Nacional, liberal conservadora. Por tanto, en la Asamblea Legislativo hubo divorcio sobre proyectos claves, como la derogatoria de la nacionalizacin bancaria, proyecto que fue derrotado justamente por el voto de un diputado del Partido Republicano. La segunda experiencia fue positiva, pues la coalicin evolucion hacia un nuevo partido con gran arraigo popular, al grado de que en 20 aos obtuvo 3 veces la presidencia de la Repblica. VIII. Reeleccin en cargos pblicos de eleccin En Costa Rica est permitida la reeleccin presidencial alternativa, siempre que medien dos perodos constitucionales entre una y otra. En 1969, mediante una reforma parcial a la Constitucin, se prohibi completamente la reeleccin presidencial. Sin embargo, en el 2003 la Sala Constitucional declar inconstitucional esa reforma por vicios de falta de competencia del rgano reformador de la Constitucin para regular el rgimen de los derechos fundamentales en materia electoral (derechos de elegir y ser electos) y puso en vigencia el texto original de la Constitucin de 1949. La reeleccin de diputados est prohibida por la Constitucin, aunque hay varios proyectos de reforma constitucional en la corriente legislativa tendentes a restablecerla, pues aquella existi entre 1871 y 1948. Finalmente, los alcaldes pueden ser reelegidos sucesivamente de manera indefinida.

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL Torquato Jardim


SUMARIO: I. Introduccin. 1. La sede constitucional de los partidos polticos. II. Finanzas y contabilidad de los partidos polticos 1. La ley de partidos polticos. 2. De la prestacin de cuentas. 3. Del fondo partidario. 4. Del acceso gratuito a la radio y televisin para divulgacin del partido. III. Financiamiento de campaas electorales. 1 Recaudacin de recursos y prestacin de cuentas. IV. Anlisis final

I. Introduccin 1. La sede constitucional de los partidos polticos A. La Repblica Federativa del Brasil est asentada en el primado de que todo poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes elegidos, o directamente, en los trminos de esta Constitucin (art. 1, prrafo nico). Por ello, crear la Constitucin implica la figura de los partidos polticos como instrumentos necesarios para la democracia representativa, tornando libre su creacin, fusin, incorporacin y extincin bajo las condiciones que especifica (art. 17, caput). De este modo, los partidos deben resguardar la soberana nacional, el rgimen democrtico, el pluripartidismo y los derechos
197

198

TorquaTo Jardim

fundamentales de la persona humana y tener carcter nacional y funcionamiento parlamentario de acuerdo con la ley (art. 17, caput e incisos I y IV). A los partidos se les asegura autonoma para definir su estructura interna, organizacin y funcionamiento, observadas las normas estatutarias de fidelidad y disciplina partidarias. Mientras asociaciones civiles adquieren personalidad jurdica de derecho privado en la forma de la ley civil para actuar en el escenario poltico-electoral, no obstante, deben obtener el registro de sus estatutos en el Tribunal Superior Electoral (art. 17, 1 y 2). Est prohibida terminantemente la utilizacin, por parte de los partidos polticos, de organizaciones paramilitares (art. 17, 4). B. En el tema del financiamiento de los partidos polticos. La Constitucin prohbe la recepcin de recursos financieros de entidad o gobierno extranjeros o su subordinacin a ellos, obliga la prestacin de cuentas a la Justicia Electoral, les asegura los recursos financieros del fondo partidario y el acceso gratuito a la radio y la televisin (art. 17, incisos II y III y 3). C. La Constitucin revisti a los partidos polticos de marcada autonoma. La ley de reglamentacin, sin embargo, cre un extenso sistema de control externo de los partidos polticos por parte de la Justicia Electoral (Ley n 9.096 del 19 de setiembre de 1995, conocida como Ley de los Partidos Polticos, que en adelante ser denominada como LPP). Para el control de las afiliaciones, los partidos deben enviar, en la segunda semana de abril y octubre de cada ao, la relacin de los nombres de todos sus afiliados a los jueces electorales para archivo, publicacin y cumplimiento de los plazos de afiliacin. De todo ello, constar el nmero de los ttulos electorales y de las secciones en que son inscritos. Quien quiera desligarse de un partido, tiene la obligacin de poner en conocimiento del hecho tambin al juez electoral, bajo pena de nulidad de la afiliacin siguiente (LPP, art. 19, 21 y 22). D. A la Justicia Electoral le compete aprobar los balances contables anuales de los partidos, disponer en su presupuesto sobre

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

199

la previsin y la distribucin de los recursos financieros del fondo partidario, as como investigar la aplicacin de los recursos provenientes del fondo partidario en cualquier momento y mediante ejercicio de poder de vigilancia, (LPP, arts. 32, 40 y 44, 2). II. Finanzas y Contabilidad de los partidos 1. Ley de los partidos polticos A. La reglamentacin de las normas constitucionales sobre los partidos polticos vino con la Ley n 9.096 del 19 de setiembre de 1995, conocida como la Ley de los Partidos Polticos. La ley comprende cinco partes: El Ttulo I - Disposiciones Preliminares repite las reglas del artculo 17 de la Constitucin, lneas arriba citadas. Explica que solamente el partido con estatutos registrados en el Tribunal Superior Electoral puede participar en el proceso electoral, recibir recursos del fondo partidario y tener acceso gratuito a la radio y la televisin (LPP, art. 7, 2). El Ttulo II - De la Organizacin y Funcionamiento de los Partidos Polticos regula la creacin y el registro de los partidos, su funcionamiento parlamentario, el contenido mnimo del programa y del estatuto, las condiciones de afiliacin y desafiliacin partidaria, las imposiciones de fidelidad y disciplina y las reglas para la fusin, la incorporacin y la extincin de los partidos. El Ttulo III - Sobre las finanzas y la contabilidad de los partidos y el Ttulo IV - Sobre el acceso gratuito a la radio y la televisin sern objeto de comentarios por separado. El Ttulo V - De las Disposiciones Generales autoriza el uso de instalaciones pblicas para la realizacin de reuniones y convenciones partidarias, garantiza compensaciones fiscales a las emisoras de radio y televisin por la concesin de horario gratuito a partidos y, finalmente, asegura autonoma a las fundaciones privadas creadas por los partidos, autorizando su intercambio con instituciones no nacionales.

200

TorquaTo Jardim

2. De la prestacin de cuentas A. Los partidos polticos tienen como estructura bsica direcciones en cada uno de los niveles de la federacin: nacional, estatales y municipales. Cada una de ellas debe mantener escrituracin contable, de forma que permita el conocimiento del origen de sus ingresos y la destinacin de sus gastos (LPP, art. 30). La escrituracin del ejercicio finalizado debe ser enviada a la Justicia Electoral hasta el da 30 de abril del ao siguiente, para su publicacin inmediata, observados los niveles de la federacin: direcciones nacionales ante el Tribunal Superior Electoral, direcciones regionales ante los Tribunales Regionales Electorales y direcciones municipales ante los Jueces Electorales. En los aos de eleccin, los balances sern mensuales en los cuatro meses anteriores y en los dos posteriores a la fecha de la eleccin (LPP, art. 32). B. Le est vedado al partido recibir, directa o indirectamente, bajo cualquier forma o pretexto, contribucin, auxilio pecuniario o estimable en dinero, inclusive a travs de publicidad de cualquier especie, cualquiera de las siguientes fuentes: a) entidad o gobierno extranjeros; b) autoridad u rganos pblicos, excepto las del fondo partidario, lo que incluye donaciones de sus afiliados, quienes ejerzan cargos pblicos sujetos a demisin ad nutum; c) autarquas, empresas pblicas o concesionarias de servicios pblicos, sociedades de economa mixta y fundaciones instituidas por ley, para cuyos recursos acudan rganos o entidades gubernamentales; y d) entidad laboral, gremial o sindical (LPP, art. 31). C. Los balances deben contener, como mnimo, la discriminacin de los valores y la destinacin de los recursos oriundos del fondo partidario; el origen y el valor de las contribuciones y donaciones; los gastos de carcter electoral, con la especificacin y comprobacin de los gastos con programas en la radio y en la televisin, comits, propaganda, publicaciones, mtines y dems

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

201

actividades de campaa; y una discriminacin detallada de los ingresos y gastos (LPP, art. 33). D. A la Justicia Electoral le compete la fiscalizacin de la escrituracin contable, de los balances y de los gastos de campaa electoral, para lo que exigir: a) la obligatoriedad de constitucin de comits y designacin de dirigentes partidarios especficos para movilizar recursos financieros en las campaas electorales; b) la caracterizacin de la responsabilidad de los dirigentes del partido y comits, inclusive del tesorero, que respondern, civil y penalmente, por cualquier irregularidad; c) la escrituracin contable con documentacin que compruebe la entrada y salida de dinero o de bienes recibidos y aplicados; d) la obligatoriedad de ser conservada por el partido la documentacin comprobatoria de sus prestaciones de cuentas, por un plazo no inferior a cinco aos; y e) la obligatoriedad de prestacin de cuentas por parte del partido poltico, sus comits y candidatos, en el cierre de la campaa electoral, con recaudacin inmediata a cargo de la tesorera del partido (LPP, art. 34). E. Frente a la denuncia de un afiliado, un delegado de partido o de un representante del Ministerio Pblico Electoral inclusive, por iniciativa exoficio -- pueden los Tribunales Electorales determinar una auditora financiera y contable en los partidos para saber sobre la observancia de las exigencias legales, para lo que podr incluso determinar la suspensin del sigilo bancario de las cuentas de los partidos (LPP, art. 35). Los partidos pueden tambin fiscalizarse los unos a los otros. Quince das despus de publicar la Justicia Electoral las prestaciones de cuentas mensuales o anuales de un partido, los dems tienen cinco das para impugnarlas mediante relato de hechos, indicacin de pruebas o pedido de investigacin fundado en violacin de ley o estatuto partidario (LPP, art. 35, prrafo nico).

202

TorquaTo Jardim

F. Comprobada la violacin de ley o estatuto, en proceso que observe el debido proceso legal, el partido quedar sujeto a una de las siguientes sanciones: a) bajo la hiptesis de omisin o de falta de esclarecimiento sobre el origen de los recursos, la suspensin del recibimiento de las cuotas del fondo partidario hasta la aceptacin de justificativa por parte de la Justicia Electoral; y b) si fueron recibidos recursos de fuentes prohibidas (tpico 2.2.2, lneas arriba), la suspensin por un ao de la participacin en el fondo partidario (LPP, art. 36). Adems, el partido perder la participacin en el fondo partidario en la hiptesis de falta de prestacin de cuentas o de su rechazo, total o parcial, pudiendo inclusive, en situacin extrema, tener cancelado por la Justicia Electoral su registro civil y del estatuto, mediante un proceso en el que sea observado el rito del debido proceso legal (LPP, art. 37). Tal sancin incide exclusivamente en la esfera partidaria responsable por la irregularidad (LGE, art. 37, 2). 3 Del fondo partidario A. El Fondo Especial de Asistencia Financiera a los Partidos Polticos --fondo partidario -- es una de las innovaciones destacadas de la Ley de Partidos Polticos. Se busca crear un mecanismo que, adems de ser transparente y de fcil acceso para la investigacin de la prensa y de la sociedad civil, tambin proporcione a los partidos polticos la oportunidad de financiar sus actividades esenciales desvinculadas de las presiones propias de un sistema dependiente de donaciones privadas intrnsecamente condicionadas. B. El fondo partidario tiene cuatro fuentes:
a) las multas y penalidades pecuniarias aplicadas en los trminos del Cdigo Electoral y de las leyes conexas; b) los recursos financieros que le fueren destinados por ley en carcter permanente o eventual;

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

203

c) las donaciones de personas fsicas o jurdicas efectuadas mediante depsitos bancarios directamente en la cuenta del fondo partidario; y d) las dotaciones presupuestarias de la Unin Federal en valor superior, cada ao, al nmero de electores inscritos el 31 de diciembre del ao anterior al de la propuesta presupuestaria, multiplicados por 35 centavos de real en valores de agosto de 1995 (LPP, art. 38).

C. Las donaciones deben observar, primero, la prohibicin de fuentes antes mencionada (tpico 2.2.2, lneas arriba). A continuacin, cuidar un detallado conjunto de reglas: a) pueden ser realizadas directamente a los rganos de direccin nacional, estatal o municipal, lo que se notificar la Justicia Electoral y el rgano partidario jerrquicamente superior y se har demostracin en el balance contable; b) las donaciones no pecuniarias deben constar en la contabilidad del partido en valores lanzados en moneda corriente; y c) las donaciones en moneda sern efectivizadas mediante cheque cruzado nominativo para el partido o depositadas directamente en su cuenta bancaria, estando prohibida la transaccin en especie (LPP, art. 39). D. La gerencia de la parte del fondo partidario oriunda del presupuesto de la Unin Federal (tpico 2.3.2, lneas arriba) le compete al Tribunal Superior Electoral. La Constitucin Federal de 1988 le asegura al Poder Judicial autonoma administrativa y financiera. Al Tribunal Superior Electoral le compete enviar al Congreso Nacional el presupuesto anual de la Justicia Electoral (Constitucin, art. 99, caput y 2, inciso I). Del presupuesto del Tribunal Superior Electoral, en anexo propio, queda consignada la previsin de los recursos para el fondo partidario (LPP, art. 40). Recibidos los depsitos mensuales en la cuenta especial del Tribunal Superior Electoral (LPP, art. 40, 1 y 2), en los cinco das siguientes se har la distribucin para los rganos nacionales de los partidos, observados los siguientes criterios:

204

TorquaTo Jardim

a) 5%, en partes iguales, para todos los partidos con estatuto registrados en el Tribunal Superior Electoral; y b) 95% para los partidos en la proporcin de los votos obtenidos en la ltima eleccin general para la Cmara de Diputados (LPP, art. 41A). La movilizacin bancaria de todas las fuentes de los recursos del fondo partidario, por cualquier rgano de direccin partidaria, debe ser realizada en bancos oficiales, federales o estatales. nicamente cuando uno de ellos sea inexistente en la circunscripcin del rgano partidario podr otro ser elegido (LPP, art. 43). E. Los recursos oriundos del fondo partidario tienen destinacin especfica bajo control exoficio de la Justicia Electoral. Ellos pueden ser aplicados en el mantenimiento de las sedes y de los servicios del partido, limitado al gasto con pago de personal a 50% del total recibido; en la propaganda doctrinaria y poltica; en el enrolamiento de afiliados y en campaas electorales; y, con el mnimo de 20% del total recibido, en la creacin y mantenimiento de un instituto o fundacin de investigacin y de adoctrinamiento y educacin poltica; y un mnimo de 5% en programas promocin y difusin de la participacin poltica de las mujeres (LPP, art. 44). 4. Del acceso gratuito a la radio y a la televisin para divulgacin del partido A. La Constitucin Federal asegura a los partidos polticos acceso gratuito a la radio y a la televisin de acuerdo a la ley (Constitucin, art. 17, 3). La Ley de Partidos Polticos, en ttulo propio, reglamenta minuciosamente el ejercicio de esa facultad (LPP, art. 45-49). B. Fijado el horario de las 19:30 a las 22:00 horas, la ley, adems de vedar expresamente la propaganda pagada, limita la exclusividad de la transmisin a stas hiptesis: a) la difusin de los programas partidarios;

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

205

b) la transmisin de mensajes a los afiliados sobre la ejecucin del programa partidario, la realizacin de eventos y de las actividades congresuales del partido; c) la divulgacin de la posicin del partido en temas polticocomunitarios; y d) un mnimo de diez minutos para difusin de la participacin poltica de las mujeres (LPP, art. 45, caput). Ntese que la expresin actividades congresuales, aunque sugiera actividades en el Congreso Nacional, debe ser comprendida menos restrictivamente como actividades de naturaleza legislativa para que, en los programas de mbito estadual, comprenda el trabajo en las Asambleas Legislativas (en el mbito de los Estados y del Distrito Federal) y en las Cmaras de Concejales (en el espacio de los municipios). C. Bajo pena de casacin del derecho de transmisin en el semestre siguiente, el partido debe observar tres prohibiciones expresas a sus programas: a) la participacin de persona afiliada a otro partido, excepto el responsable por el programa; b) la divulgacin de propaganda de candidatos a cargos electivos y la defensa de intereses personales o de intereses de otros partidos; y c) la utilizacin de imgenes de escenas incorrectas o incompletas, efectos o cualquier otro recurso que distorsionen o falseen los hechos o su comunicacin (LPP, art. 45, 1 y 2). D. Los partidos, tanto en la televisin como en la radio, disponen de dos modelos de programas. Pueden escoger entre una transmisin en cadena, nacional o estatal, o diez inserciones de 30 segundos, o cinco de un minuto, por da, en los intervalos de la programacin normal de las emisoras. La transmisin en cadena, nacional o estatal, ser autorizada por el Tribunal Superior Electoral. Las inserciones, cuando son solicitadas por el rgano nacional de direccin del partido para su exhibicin en todo el pas, sern tambin determinadas por ese mismo tribunal; cuando sean requeridas por el rgano de direc-

206

TorquaTo Jardim

cin regional del partido, para su exhibicin en un estado, sern determinadas por el Tribunal Regional Electoral (LPP, art. 46). 2.4.5 El partido poltico con estatuto registrado en el Tribunal Superior Electoral podr cada semestre: a) realizar un programa en cadena nacional y otro en cadena estatal, con duracin de 20 minutos cada uno; y b) utilizar para las inserciones de 30 segundos o un minuto, 40 minutos en red nacional y otros 40 minutos en las emisoras estaduales (LPP, art. 49). III. Financiamiento de campaas electorales 1 Recaudacin de recursos y prestacin de cuentas A. El financiamiento de campaas electorales est ahora reglamentado por una Ley General de Elecciones, de vocacin ms permanente y hecha para sustituir a las seguidas leyes bienales, casusticamente concebidas para cada pleito electoral. Es la ley n 9.504 del 30 de setiembre de 1997, que en adelante ser denominada LGE. El sistema de financiamiento de los gastos electorales puede ser puesto didcticamente de la siguiente forma: el primer evento ha de ser la convencin para eleccin de los candidatos y para deliberacin sobre las coligaciones en el perodo del 10 al 30 de junio (LGE, art. 8). El segundo paso es el pedido de registro de las candidaturas hasta el 5 de julio concomitantemente con la comunicacin de los valores mximos de gastos (...) por candidatura en cada eleccin. Si se tratara de coligacin, cada partido que la integra fijar su propio valor mximo por candidatura (LGE, arts. 11 y 18, caput y 1). El tercer momento es la constitucin de los comits financieros en hasta 10 das hbiles despus de la convencin, los cuales deben ser registrados en la Justicia Electoral en los prximos cinco das (LGE, art. 19, caput y 3).

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

207

Solamente en la cuarta fase de los procedimientos, despus del registro de los comits financieros, las personas fsicas podrn hacer donaciones en dinero o estimables en dinero para campaas electorales. En el mismo plazo pueden hacerlo las personas jurdicas (LGE, arts. 23 y 81). B. Son seis las fuentes de recursos financieros para campaas electorales (donaciones o contribuciones en dinero o estimables en dinero): a) personas fsicas hasta el lmite del 10 % de los beneficios brutos obtenidos en el ao anterior a la eleccin (LGE, art. 23, 1, I); b) recursos propios del candidato hasta el valor mximo de gastos arbitrado por su partido (LGE, art. 23, 1, II); c) personas jurdicas hasta el lmite del 2 % de la facturacin bruta del ao anterior al de la eleccin (LGE, art. 81, 1); d) cualquier elector hasta la cuanta de mil UFIR, no sujetos a contabilizacin siempre que no sean reembolsados (LGE, art. 27); e) el fondo partidario (LPP, art. 44, III: los recursos oriundos del Fondo Partidario sern aplicados en el enrolamiento y campaas electorales); y, f) el fondo de recursos de cada partido poltico (LPP, art. 39). Qued excluido el financiamiento pblico directo (LGE, art. 79). C. El control de las donaciones se realiza mediante dos mecanismos (LGE, art. 23, 2 y 4). Primero, toda donacin en dinero o estimable en dinero hecha a candidato especfico o a partido poltico, entregada al comit financiero o al candidato, se realizar mediante recibo en formulario impreso, con identificacin de la cuanta y del donador o en formulario electrnico para donaciones por medio de internet. Los recibos sern numerados en serie, su emisin controlada mediante demostrativos y los utilizados relacionados tambin en formulario especfico. El segundo mecanismo seala que las donaciones depositadas directamente en la cuenta bancaria obligatoria (LGE, art. 22) de partido o de candidato sern efectuadas mediante:

208

TorquaTo Jardim

a) cheques cruzados y nominales, los cuales sern relacionados con identificacin completa del donador, o transferencia electrnica; b) depsitos en especie debidamente identificados hasta el lmite de donacin de la persona fsica (tpico 3.1.2, lneas arriba); o c) mecanismo en el sitio del candidato, del partido poltico o de la coligacin en internet, incluso por medio de tarjeta de crdito. Son vedadas cualquier donacin en dinero, as como trofeos, premios o ayudas de cualquier especie realizadas por candidato, entre el registro y la eleccin, a personas fsicas o jurdicas (LGE, art. 23, 5). No pueden hacer donaciones directa o indirectamente, en dinero o estimable en dinero, entidad o gobierno extranjero; rgano de la administracin pblica directa e indirecta o fundacin mantenida con recursos provenientes del poder pblico; concesionario o permisionario de servicio pblico; entidad de derecho privado que reciba, en condicin de beneficiaria, contribucin compulsoria en virtud de disposicin legal; entidad de utilidad pblica; entidad de clase o sindical; la persona jurdica en fines de lucro que reciba recursos del exterior; entidades benefactoras y religiosas; entidades deportivas; y organizaciones no gubernamentales que reciban recursos pblicos; y organizaciones de la sociedad civil de inters pblico (LGE, art. 24). Son gastos electorales, en dinero o estimables en dinero, y, por tanto, contables para fines de control del lmite registrado en la Justicia Electoral, la confeccin de material impreso de cualquier naturaleza y tamao; la propaganda y publicidad directa o indirecta, mediante cualquier medio de divulgacin, destinada a conquistar votos; alquiler de locales para la promocin de actos de campaa electoral; gastos de transporte o para el desplazamiento de candidato y de personal al servicio de las candidaturas; correspondencia y gastos postales; gastos de instalacin, organizacin y funcionamiento de comits y servicios necesarios para las elecciones; remuneracin o gratificacin de cualquier especie a personal que preste servicios

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

209

a las candidaturas o a los comits electorales; montaje y operacin de vehculos con equipos de sonido, de propaganda y semejantes; la realizacin de mtines o eventos destinados a la promocin de candidatura; produccin de programas de radio, televisin o vdeo, inclusive los destinados a la propaganda gratuita; realizacin de investigaciones y ensayos preelectorales; alquiler de bienes particulares para transporte, por cualquier medio, de propaganda electoral; costos con la creacin e inclusin de sitios web en internet; las multas aplicadas a los partidos o candidatos por infraccin de lo dispuesto en la legislacin electoral y la produccin de jingles, vietas y slogans para propaganda electoral (LGE, art. 26). La apertura de cuentas bancarias es obligatoria para el partido y para los candidatos, excepto para los candidatos a alcalde y concejal en los municipios donde no haya agencia bancaria y para los candidatos a concejal en municipios con menos de 20 mil electores (LGE, art. 22, caput y 2). No abrir la cuenta bancaria obligatoria implicar la desaprobacin de las cuentas del partido o del candidato. Si es comprobado abuso de poder econmico, el candidato perder el registro y, si ya es diplomado, ser cesado su mandato (LGE, art. 22, 3). D La prestacin de cuentas ser realizada: a) por los candidatos a las jefaturas de los Ejecutivos y al Senado Federal (elecciones mayoritarias), por intermedio de los comits financieros, tal como est disciplinado en las instrucciones del Tribunal Superior Electoral, constando en estas, como mnimo, los extractos de las cuentas bancarias y la relacin de los cheques recibidos; y b) por los candidatos a diputaciones federales, estatales o distritales y a concejal (elecciones proporcionales) por el comit financiero o por el propio candidato, de acuerdo con los modelos de la ley (LGE, art. 28, II y 2). Los partidos polticos, las coligaciones partidarias y los candidatos estn obligados a divulgar en internet, en los das 6 de agosto y 6 de setiembre de cada ao de campaa electoral, un

210

TorquaTo Jardim

informe en el que discrimine todos los ingresos y gastos hasta entonces incurridos. Los nombres de los donadores y las respectivas cuantas donadas slo constarn en la prestacin de cuentas final (LGE, art. 28, 4). Sometidas las prestaciones de cuentas a la Justicia Electoral, la ley, con comprobacin tcnica, as como ya lo haca la ley de la eleccin de 1996, limita el visto judicial a la afirmacin de regularidad (LGE, art. 30, caput). No hay, por consiguiente, juicio de juzgamiento o decisin judicial de aprobacin o rechazo. El acto es administrativo; luego, la asertiva de regularidad no excluye condenacin posterior, en proceso judicial propio, por cualquiera de los crmenes previstos en el Cdigo Electoral o en la LGE. El rechazo de las cuentas relativas a la campaa electoral, incluso cuando no es abierta la cuenta bancaria especfica y obligatoria, no autoriza la casacin del diploma. Es preciso probar el abuso de poder econmico mediante un proceso especfico (Ley Complementaria n64/90, art. 22). La LGE condiciona el acto de diplomar los elegidos al juzgamiento (aqu el trmino de la ley es tcnicamente impropio) de sus cuentas hasta ocho das antes del acto de diplomarlos. Para ello, la Justicia Electoral puede requerir cuantos auditores y tcnicos quiera de los tribunales y consejos de cuentas por el tiempo que sea necesario (LGE, art. 30, 1 y 3). Errores formales o materiales irrelevantes en el conjunto de las cuentas, que no comprometan el resultado, no implican la desaprobacin de la prestacin de cuentas (LGE, art. 30, 2-A). Si se comprueban gastos ilcitos en la campaa electoral mediante procedimiento impropio, el candidato puede tener cancelada la certificacin y anulado su mandato electivo (LGE, art. 30-A). El control de la Justicia Electoral comprende, por lo tanto, en los trminos de la LGE: a) la verificacin del techo de gastos electorales que el partido se imponga a s mismo (art. 18); b) el origen de los recursos (art. 24);

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

211

c) el gasto para los fines permitidos por ley (art. 26); y d) los lmites individuales de los donadores (tpico 3,1,2, lneas arriba). E. La ley establecer, en cada eleccin, observadas las peculiaridades locales, hasta el da 10 de junio del ao electoral, el lmite de gastos para los cargos en disputa. En caso que no sea editada la ley, cada partido poltico fijar su propio lmite de valor (LGE, art. 17A). La ley exige que, junto con el pedido de registro de la candidatura, venga la comunicacin del valor mximo de gastos por candidatura en cada eleccin (LGE, art. 18, caput y 1). No hay ms, igualmente, para la persona jurdica, el lmite por municipio: la suma de las contribuciones de una misma persona jurdica a todos los candidatos en un mismo municipio no podra, en la eleccin de 1996, exceder del 2% del ingreso de impuestos, recaudados por el municipio en el ao anterior al de la eleccin, incrementada por las transferencias constitucionales (Ley n 9.100/95, art. 36, 4). No hay lmite, inclusive, para el grupo econmico; el techo legal es por cada persona jurdica individualmente. F. Finalmente, no hay lmite mximo para donaciones al fondo de recursos de cada partido para gastos en campaas electorales. La Ley de Partidos Polticos tiene como una de las fuentes del fondo de recursos de cada partido las donaciones de personas fsicas y jurdicas hechas directamente a los rganos de direccin nacional, estatal o municipal, mediante cheque cruzado o depsito bancario directamente en la cuenta del partido, contabilizadas en la prestacin de cuentas a la Justicia Electoral (LPP, art. 39). No se impone lmite de valor a la donacin, ni a la destinacin de los recursos, debido a que la LGE expresamente revoc la norma de la LPP que vinculaba el mximo de donacin a un porcentual de la dotacin presupuestaria de la Unin Federal al fondo partidario general administrado por el Tribunal Superior Electoral. El control de esos gastos por parte de la Justicia Electoral se limita a la escrituracin contable formal e integral de los gastos

212

TorquaTo Jardim

de carcter electoral, con la especificacin y comprobacin de los gastos con programas en la radio y la televisin, comits, propaganda, publicaciones, mtines y dems actividades de campaa (LPP, art. 33, III y art. 34). De all la conclusin: para escapar a los techos de la LGE, el donador, persona fsica o jurdica, debe realizar el depsito directamente en la cuenta del fondo partidario, para que el partido decida por el gasto. El nico cuidado operacional ser que el donador, en el cheque cruzado nominal al partido, nunca al candidato, indique expresamente el nmero de la cuenta bancaria del fondo del beneficiario. 2. Del acceso gratuito a la radio y la televisin para campaa de los candidatos A. Las normas que rigen la propaganda electoral gratuita en la radio y la televisin tienen tres objetivos claros: primero, prohibir que la media electrnica favorezca a un candidato o partido; segundo, asegurar legalmente la igualdad de oportunidades de acceso para todos los candidatos y partidos; tercero, asegurar tambin tal igualdad de acceso entre los candidatos de un mismo partido o coligacin. As, a partir del 1 de julio del ao de eleccin, a las emisoras de radio y televisin y a los sitios de internet les es vedado en su programacin normal y noticiario: a) transmitir, an bajo la forma de entrevista periodstica, imgenes de realizacin de investigacin o de cualquier otro tipo de consulta popular de naturaleza electoral en las que sea posible identificar al entrevistado o en las que haya manipulacin de datos; b) usar trucos, montajes u otros recursos de audio o vdeo que, de cualquier forma, degraden o ridiculicen a un candidato, partido o coligacin, as como la produccin de un programa con ese efecto; c) vehicular propaganda poltica o difundir opinin favorable o contraria a candidato, partido, coligacin, a los sus rganos o representantes;

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

213

d) dar tratamiento privilegiado a candidato, partido o coligacin; e) vehicular o divulgar filmes, novelas, miniseries o cualquier otro programa con alusin o crtica a candidato o partido poltico, aunque fuese disimuladamente, excepto programas periodsticos o debates polticos (LGE, art. 45, I, II, III, IV, V y 3). Elegido en convencin, el candidato no puede ms que presentar o comentar programas de radio y/o en la televisin (LGE, art. 45, 1). La desobediencia de estas reglas implica multa pecuniaria entre 20 y 100 mil UFIR, duplicada en caso de reincidencia (LGE, art. 45, 2. En moneda corriente para las elecciones de octubre de 2010 la multa vara de R$21.282,00 a R$106.410,00 cf. Resolucin TSE n 23.191, art. 28, 4). B. Las emisoras de radio y televisin pueden realizar debates fuera del horario gratuito obligatorio. Para ello, tendrn que sujetarse a varias reglas: la primera, asegurar la participacin de partidos con representacin en la Cmara de Diputados y, la segunda, invitar candidatos de todos los partidos con una antecedencia mnima de 72 horas. Sin ello, el debate no puede ser realizado (LGE, art. 46, caput y 1). En las elecciones legislativas est prohibida la participacin de un mismo candidato en ms de un debate (LGE, art. 46, 2). C. El acceso a las emisoras de radio y televisin sucede durante los 45 das anteriores a la antevspera de las elecciones, diariamente, excepto los domingos (LGE, art. 47 y 57). El acceso se da por dos medios: por minutos proporcionales a cada partido o coligacin (LGE, art. 47, 2) y por segundos, mediante spots de hasta 60 segundos por partido (LGE, art. 51). Por el primer medio, el acceso a la radio se da por la maana, a partir de las 7 horas, y al medioda, durante 50 o 55 minutos, conforme la eleccin. En la televisin, por la tarde, a partir de las 13 horas, y por la noche desde las 20 horas con 30 minutos, durante el mismo perodo de tiempo.

214

TorquaTo Jardim

El tiempo de cada partido es la suma de dos partes: un tercio igualitariamente entre todos los partidos con candidatos registrados y dos tercios en la proporcin del nmero de representantes en la Cmara de Diputados, donde es irrelevante el cambio posterior de afiliacin partidaria (LGE, art. 47, 2 y 3). Por el segundo medio, los spots, las emisoras de radio y de televisin reservan 30 minutos diarios a ser usados en inserciones de hasta 60 segundos, a criterio del partido o coligacin, y distribuidas a lo largo de la programacin transmitida entre las 8 y las 24 horas, en la misma proporcin del primer medio (LGE, art. 51, caput). Adems, la ley asegura tiempos iguales para las elecciones mayoritarias (ejecutivo y Senado Federal) y proporcionales (legislativas); distribucin equitativa de los spots conforme a los horarios de mayor audiencia; la prohibicin de grabaciones externas, montajes o trucos, computacin grfica, dibujos animados y efectos especiales; y la difusin de mensajes que puedan degradar o ridiculizar a candidato, partido o coligacin (LGE, art. 51, I a IV). IV. Anlisis final 1. La eficacia legal y social del sistema de financiamiento de los partidos bajo auditoria de la Justicia Electoral, como consta en la LPP y en la LGE, depende esencialmente de la capacidad gerencial de la Justicia Electoral misma. El continuo entrenamiento de personal especializado y de modernizacin de los medios operacionales hace que el control de la Justicia Electoral vaya ms all de la mera verificacin de la regularidad formal. 2. La primera piedra para sustentar ese trabajo est en la propia Constitucin Federal. En ella se consagran cuatro formidables principios: la legalidad, la impersonalidad, la moralidad y la publicidad (art. 37, caput). Los estudiosos del derecho constitucional y del derecho administrativo han publicado notables monografas sobre el tema y cuando el Poder Judicial se convirti en un protagonista apoltico de la eleccin misma de polticas p-

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

215

blicas. Mediante argumentacin jurdica puede -- y debe -- emitir un juicio de conveniencia y oportunidad poltica, nunca con la finalidad de hacer poltica, sino con el objetivo de someter el rito de la eleccin o la eleccin misma a los comandos constitucionales. Finalmente, esta es la esencia de la garanta de libertad en el estado de derecho, democrtico y representativo. Tanto as, que la Constitucin Federal elige los principios de la legalidad, legitimidad y economicidad como los vectores de la fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial del Poder Pblico mediante rgano poltico autnomo: el Tribunal de Cuentas de la Unin Federal (Art. 70). 3. En esa lnea de principio, una vez sometidos los partidos polticos a la misma fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de la Justicia Electoral, nada hay que impida a esa justicia ejercer, extensa y substantivamente, su competencia legal. As, la transferencia de las cuotas del fondo partidario no es automtica; antes, el Tribunal Superior Electoral procede a un auditoria adecuada que afirma no slo la regularidad formal de las cuentas, sino su legalidad material. 4. En Brasil hay actualmente una preocupacin acentuada con los costos de las campaas electorales y, por ende, con la publicidad de las fuentes de su financiamiento. Independientemente del techo de gasto por candidato, la clave del sistema debe ser la transparencia completa de la relacin donador-candidato (full disclosure, en ingls). Por ejemplo, el acceso gratuito a la televisin para propaganda electoral se torn una carga pesada, los costos de produccin son exorbitantes y los mensajes de invocacin emocional poco revelan los intereses que el candidato representa. Por otra parte, el sistema electoral hace del Estado todo un mismo colegio electoral. Los candidatos a los cargos proporcionales son obligados a viajes de larga distancia y a convenios electorales en todo el territorio. A la par, est el asunto del largo tiempo de campaa, que en general dura tres meses y acrecienta

216

TorquaTo Jardim

el costo. Para algunos, la adopcin del voto distrital reducira ese costo; la mayora, sin embargo, depende exactamente de la geografa para su eleccin, pues sus votos son obtenidos en pequeas expresiones a lo largo de toda la extensin del Estado. 5. Finalmente, hay los que propugnan el financiamiento pblico integral de los partidos y de las campaas electorales. Los muchos casos de corrupcin en el ejecutivo y el legislativo federal, estatal y municipal, expuestos a la opinin pblica a lo largo de los aos, impiden un debate ms sustantivo sobre la materia. 6. Ante el clamor de la prensa y de sectores comprometidos de la sociedad civil contra la corrupcin electoral en la administracin pblica, investigada por el Congreso Nacional a partir de abril de 2005, el propio Legislativo trat de editar la Ley n 11.300, del 10 de mayo de 2006, llamada minireforma electoral. Su propsito alegadamente principal fue la reduccin de los costos y la mayor transparencia en el financiamiento de campaa. Con ese propsito hizo varias modificaciones formales -cosmticas no sera un mal trmino -- en el sistema de financiamiento y gastos. En sntesis, estos son los principales puntos de la Ley n 11.300/06: a) prohibi donaciones de cuatro nuevos tipos de personas jurdicas: entidades benefactoras y religiosas, entidades deportivas y organizaciones no gubernamentales que reciban recursos pblicos y organizaciones de la sociedad civil de inters pblico (art. 24, incisos VIII, IX, X y XI); b) torn obligatoria la prestacin parcial de las cuentas de campaa por internet de los partidos polticos, de las coligaciones y de los candidatos en los das 6 de agosto y 6 de septiembre; sin embargo, los nombres de los donadores y los respectivos valores donados constarn solamente en la prestacin final de las cuentas (art. 28, 4); c) volvi un crimen en el da de la eleccin, castigable con detencin de seis meses a un ao o con la prestacin de servicios a la comunidad por el mismo perodo y multa pecuniaria, la di-

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

217

vulgacin de cualquier especie de propaganda de partidos polticos o de sus candidatos, mediante publicaciones, rtulos, camisas, gorras, broches o dsticos en vestuario (art. 39, 5, inciso III). d) prohibi en la campaa electoral la confeccin, utilizacin, distribucin por comit, candidato, o con su autorizacin, de camisetas, llaveros, gorras, bolgrafos, obsequios, cestas bsicas o cualesquier otros bienes o materiales que puedan proporcionar un beneficio al elector (art. 39, 6); e) impidi la realizacin de shows y de eventos semejantes para la promocin de candidatos, as como la presentacin, remunerada o no, de artistas con la finalidad de animar mitin y reunin electoral (art. 39, 7); f) prohibi la propaganda electoral mediante outdoors (Art. 39, 8). 7. Este resumen del cuadro legal revela la fuente del debate sobre el financiamiento de las elecciones en Brasil. A la formalidad de las normas -- especialmente las que cuidan de las prestaciones de cuentas a la Justicia Electoral -- no le sigue, necesariamente, los partidos polticos minoritarios, un sustantivo juego limpio electoral. De all el clamor de los que presumen que el financiamiento pblico tornar el juego ms transparente, lo que otros contrastan con una fuerte proposicin fctico y moral: la absoluta falta de garanta de que tal sistema pueda verdaderamente impedir los favores de servicios, materiales y recursos financieros al margen de la ley. 8. Otros tres ngulos son particularmente importantes en la comprensin de la complejidad del control y en la bsqueda de transparencia financiera del proceso electoral brasileo. Primero, el modelo econmico. Algo as como dos tercios de la economa dependen, directa o indirectamente, de las prebendas de los gobiernos. No hay actividad empresarial de envergadura que no usufructe beneficios fiscales, reduccin de tributos, prstamos subsidiados de bancos pblicos de fomento, programas nacionales

218

TorquaTo Jardim

o regionales de desarrollo, etctera. Son los programas de gobierno, principalmente los de infraestructura social, los grandes tomadores de servicios y generadores de mano de obra. No puede el inversionista quedar al margen de la poltica. Tiene que financiar los candidatos al Legislativo y al Ejecutivo; no puede el empresario no tener aliados fuertes en las comisiones de presupuesto del Legislativo y en los rganos ejecutivos de ejecucin presupuestaria. Es en funcin de ese proceso poltico, en el Legislativo y en el Ejecutivo, que definir el empresario la estrategia de sus inversiones. Segundo, el modelo presidencialista de centralizacin administrativa. Los jefes de poder ejecutivo (presidente de la Repblica, gobernadores de estados y alcaldes municipales) concentran una inmensa capacidad legal de disposicin discrecional sobre la conveniencia y oportunidad de los gastos pblicos. Los presupuestos son mera referencia general de los gastos pblicos. Un ejemplo nico: la oferta mediante licitacin pblica de las obras, servicios, compras y alienaciones gubernamentales es la norma general de la Constitucin (art. 37, inciso XXI). Ocurre que la clusula constitucional ella misma, ya comienza su enunciado con la excepcin reservados los casos especificados en la legislacin. Y la Ley n 8.666/93, que disciplina la materia, una vez admitida excepciones a la regla general en la Constitucin misma, lista 30 hiptesis de dispensa e inexigibilidad (art. 24 y 25). Con ello, en la prctica de la administracin presidencialista concentrada la regla general de la Constitucin se torna la excepcin. En este espacio de discrecionalidad es donde la oportunidad y conveniencia se componen con los pactos de poder e influencia, ya fuera del perodo de las campaas electorales y del control eventual del juez y de la prensa. Tercero, el voto obligatorio para los mayores de dieciocho aos (Const., Art. 14, 1, inciso I). En octubre de 2006 fueron 127 millones de electores a votar. Quien no vota -- y no se justificar ante el juez -- adems de pagar multa pecuniaria, no puede inscribirse en concurso o prue-

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

219

ba para cargo o funcin pblica, ser investido ni asumir posesin; ni recibir asignaciones, remuneracin, salario o rditos de funcin o empleo pblico, autrquico o paraestatal (...) correspondientes al segundo mes subsiguiente al de la eleccin. Tampoco puede participar de concurso pblico o administrativo, obtener prstamos ni firmar contratos de cualquier naturaleza con entidades pblicas, obtener pasaporte o cdula de identidad, renovar matrcula en escuela pblica o fiscalizada por el gobierno, ni practicar cualquier acto para el cual se exija quitacin del servicio militar o impuesto de renta. (Cdigo Electoral, art. 7, 1). As pues, la obligacin constitucional sumada a la coaccin legal crea un mercado que debe ser conquistado. Dado su tamao -- ms de 100 millones de electores --, la seriedad del discurso, la honestidad de los compromisos y la responsabilidad con la res pblica ceden lugar a la pirotecnia y a la emocin del show. Las diferencias de niveles de renta, de educacin, de calidad de vida y de salud, sabidamente dramticas en el escenario brasileo, hacen que la informacin reflejada sobre los temas centrales de la sociedad cedan absolutamente a la sensiblera del son et lumire o a la Roma del panis et circensis. La campaa electoral se torna una competencia entre agencias de publicidad para ver cul vende mejor sus productos. La eleccin se define entre el Mesas y el anti Mesas. Eso cuesta mucho dinero. En el Brasil de octubre de 2010, los tres principales candidatos a la presidencia de la Repblica anunciaron gastos oficiales de 427 millones de reales (casi 264 millones de dlares). A ello se le suman las 27 campaas de gobernadores, las 27 campaas para el Senado de la Repblica y las 513 campaas para la Cmara de Diputados, sin mencionar las asambleas de los 27 estados y del Distrito Federal slo para tener una plida idea del costo de conquista del mercado y los pactos que deben ser cumplidos en la elaboracin, en la ejecucin de los presupuestos y en los contratos de licitaciones dispensadas o inexigibles. El voto facultativo cambiara el mensaje y el medio de comunicacin. Un nmero mucho menor de electores, ms compro-

220

TorquaTo Jardim

metidos y ms informados, demandara discursos ms consistentes a un costo mucho menor. Al menos, en teora. 9. Aquellos que se baten por cambios parecen olvidar otra constatacin fundamental: el derecho electoral es absolutamente sui generis, ya que es concebido y editado por sus propios destinatarios. Al contrario de todas las dems ramas del derecho, sus normas no se destinan a la universalidad de la sociedad civil, sino solamente a establecer una regla de juego para los que detentan el poder constitucional de la representacin poltica. Vale decir, el valor jurdico tutelado por la norma electoral es la perpetuacin del poder. Juscelino Kubistcheck, presidente de Brasil en los aos 19561961, con su famosa sonrisa enigmtica de poltico que todo lo saba, deca que el Congreso Nacional es una asamblea de vencedores. Difcil es imaginar que los dueos del poder corten sobre la propia carne. 10. En sntesis realista, el estudio reflejado sobre cmo tornar transparentes los gastos en campaas electorales y sobre cmo vincular el discurso de los votos a la accin de gobierno son temas por dems comprometedores para el debate parlamentario. Es mejor que se limiten al espacio acadmico de los ciudadanos comprometidos, aunque el precio sea una escasa repercusin en la praxis legislativa. Al menos le resta un sueo tranquilo a quien habla y escribe.

LAS FINANZAS ELECTORALES EN BRASIL

221

NOTA: Las opiniones expresadas en este trabajo son exclusivas del autor y no comprometen las instituciones a las que se encuentra vinculado. Copias pueden ser solicitadas escribiendo al e-mail: torquato.jardim@terra.com.br

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA PARA DEMOCRATIZAR LOS PARTIDOS Y CONSTRUIR MAYORAS DENTRO DEL PODER LEGISLATIVO Andrs Lajous*
SUMARIO: I. Sobre los diagnsticos. II. Los partidos polticos, la democracia interna y los derechos polticos. III. Las consecuencias del sistema de partidos sobre el sistema poltico. IV. Sobre la informacin que generan las instituciones. V. Conclusin. VI. Bibliografa

I. sobre los dIagnstIcos Unos meses antes de las elecciones federales intermedias del 2009 empez una vez ms un dilogo pblico sobre la Reforma del Estado que ha sido ampliamente discutida en las ltimas dcadas. Unos meses despus, la discusin misma y los clculos sobre las posibilidad desde construir acuerdos legislativos, moder las ambiciones reformistas y las hizo ms explcitas al convertirla en una discusin sobre lareforma poltica. Otra vez pas el tiempo y, sin acuerdos claros en el horizonte, se redujeron las ambiciones an ms. Por un lado, se plante y se discutieron modificaciones y adecuaciones al sistema electoral, en particular al artculo 41 constitucional y su regulacin, considerando la experiencia de las elecciones del 2009 tras las reformas del 2007. Por otro lado, el Se*

Con la colaboracin de Jos Merino.


223

224

Andrs LAjous

nado de la Repblica discuti una segunda vertiente, la posibilidad de crear una ley de partidos o, por lo menos, modificar las leyes electorales con relacin en la forma que se organizan internamente los partidos y la forma en la que se vinculan con los ciudadanos. Sin embargo, antes de entrar al fondo del asunto, vale la pena resumir las motivaciones que parecen haber revivido la discusin sobre la Reforma del Estado que de alguna manera han condicionado las propuestas de reforma que hicieron todas las fuerzas polticas representadas en el Congreso, a finales del ao pasado. Las distintas propuestas que se han sometido a discusin y que nos han trado hasta este punto del debate, tienen que ver con los distintos diagnsticos que se plantearon sobre el funcionamiento y los problemas institucionales de nuestro sistema poltico. El primer diagnstico, a grandes rasgos, surge de la siguiente manera: no es sorpresa leer encuestas sobre la desconfianza y mala imagen que tienen muchos ciudadanos sobre el quehacer poltico, los partidos polticos y, en particular, los legisladores. Encuestas producidas por diversas instituciones muestran que hay un rompimiento, por lo menos de una parte sustancial de la poblacin, con quienes formalmente son sus representantes y la idea de que realmente representan de manera legtima, por lo menos, a sus votantes. Entre las instituciones pblicas, los legisladores y los partidos polticos stos suelen estar casi en ltimo lugar en trminos de confianza e imagen. Lo que las encuestas nos han dicho desde hace varios aos, y que sabemos no es particular el caso mexicano, es que hay un descontento relativamente generalizado en cuanto al desempeo de los legisladores y sobre el papel que juegan los partidos polticos en la sociedad. Sin embargo, en las elecciones del 2009 sucedi algo con pocos precedentes en nuestro pas. Durante las campaas electorales se organiz de manera espontnea una corriente de opinin pblica que defendi y justific la anulacin del voto como una forma de protesta en contra del funcionamiento actual del sistema poltico, ejemplificado en las candidaturas y opciones partidistas ofrecidas en las boletas electorales. Es decir, el descon-

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

225

tento dej de ser perceptible slo en encuestas de opinin, y una parte del electorado --no menor-- decidi convertirla en una acto poltico explcito: ir a las casillas a emitir un voto, y no votar por un partido o candidato en particular. Segn el Instituto Federal Electoral (IFE), poco ms de un milln de personas anularon su voto en las pasadas elecciones federales de forma voluntaria. Esto es sin considerar los votos anulados en las elecciones locales concurrentes, en las que en algunos estados el voto nulo rond el 10% del total de votos emitidos. Eso no significa que lo que se conoci como el movimiento anulista haya sido una movimiento cohesionado con un discurso y objetivos consistentes. Por el contrario, si algo lo caracteriz fue su inconsistencia, diversidad y espontaneidad. Sabemos, a partir de encuestas de salida, que sociolgicamente haban ciertas caractersticas comunes entre los anulistas. Jvenes de clase media con un nivel de estudios medio y superior, urbanos y sin simpata partidista claramente definida.1 Ms all de eso, no sabemos ms, haba una cacofona de voces que expresaban distintos diagnsticos, distintos intereses y distintos objetivos. Lo nico que indudablemente compartan fue la protesta canalizada a travs de la anulacin del voto dentro del marco legal. En las interpretaciones de las encuestas antes mencionadas, y de lo que fue el movimiento anulista, parece reforzarse la idea de la enorme distancia que hay entre una parte del electorado y sus gobernantes. Estas interpretaciones se han convertido en un diagnstico que fue retomado en parte por las propuestas de reforma poltica del PAN y por la coalicin PRD-PT-Convergencia. El segundo diagnstico tiene una historia ms larga, y resulta ms frecuente en las posiciones y expresiones cotidianas de nuestros legisladores, dirigentes partidistas e integrantes del poder ejecutivo.2 ste es el diagnstico de la parlisis legislativa. Como
Este Pas. Encuesta de salida Parametra. Julio 2009. Vase: Casar, Mara Amparo, Reformas en el aire, Nexos, Mxico, diciembre 2009; Crdoba Montoya, Jos, Para gobernar Mxico, Nexos, Mxico, diciembre 2009.
2 1

226

Andrs LAjous

bien se sabe, desde 1997 lo que hemos visto han sido gobiernos divididos. El PRI perdi su mayora en aquella eleccin intermedia y el PAN cada eleccin aspira poder acompaar al presidente de la Repblica con una mayora unipartidista en el legislativo, sin lograrlo. Quienes sostienen este diagnstico como representativo de los principales problemas de nuestro sistema poltico usan como ejemplo la dificultad para aprobar lo que suelen llamar reformas estructurales entre las que incluyen la reforma energtica, la reforma laboral y la reforma fiscal. De todas ellas, con excepcin de la reforma laboral, se han aprobado modificaciones, unas ms importantes que otras, junto con varias reformas trascendentes como la del sistema de pensiones del ISSSTE e IMSS, la de acceso a la informacin y transparencia, la del sistema de proteccin social, la del sistema de imparticin de justicia, la reforma electoral del 2007, y claro, desde 1997 a la fecha, bsicamente todos los aos se ha construido la mayora, si no es que unanimidad, para aprobar el presupuesto federal con pocas modificaciones a la propuesta del ejecutivo. Incluso hay legisladores que, de vez en cuando, muestran sorpresa y molestia cuando las crticas a su trabajo asumen que trabajan poco. Nuestros legisladores trabajan mucho, y en todo caso hay un problema de hiperactividad legislativa en el que se aprueban muchas leyes y modificaciones legales, sin tener el tiempo o la capacidad de dotarlas de las discusiones que cada una merece. Ante esta evidencia, quienes argumentan que el problema es la parlisis legislativa, sofistican su posicin, y en vez de enfocarla al total de la legislacin aprobada, sostienen que el problema en s no es de parlisis tal cual, es de responsabilidad y atribucin de cierta accin poltica. Su preocupacin pareciera ser que el electorado ve la aprobacin o derrota de iniciativas como parte de la accin monoltica de algo que se entiende como la clase poltica, y no logra diferenciar con certeza y claridad entre el partido en el gobierno, quien suponen debera de cargar el grueso de la responsabilidad, y los partidos de oposicin.

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

227

Las propuestas particulares de reforma al sistema poltico, ya sea en el mbito electoral o en trminos de la relacin entre el ejecutivo y legislativo, que emanan de este diagnstico han sido propuestas tanto por el PAN como por el PRI. Las diferencias en los diagnsticos y las interpretaciones que se hacen de ellos no son un tema menor, por el contrario, son el origen de las diferencias que hacen tan difcil ver un piso comn en relacin a un sistema poltico mejor al que tenemos actualmente. Si vemos con detalle las propuestas de reforma poltica presentadas por los partidos, en la ltima ronda de discusin, casi no hay propuestas que compartan por completo, y aquellas que comparten parcialmente son una minora. En las siguientes dos secciones de este texto se explicar la relacin que existe entre la organizacin interna de los partidos polticos, el electorado y el resto del sistema poltico, asumiendo que s es posible tener un slo diagnstico que hace compatibles las dos preocupaciones descritas previamente. Este diagnstico es el siguiente: hay un problema en la forma en la que se construye la representacin en nuestro sistema poltico. Este problema hace que los partidos polticos se comporten de tal manera, que a veces es difcil definir las responsabilidades de la accin del gobierno y de la oposicin, lo cual refuerza la percepcin del electorado de que sus intereses no estn claramente representados pese a la importante actividad legislativa que existe. II. Los partidos polticos, la democracia interna y los derechos polticos Existen por lo menos tres maneras de entender la forma particular de organizacin que toman los partidos polticos en distintos pases y sus respectivas consecuencias, tanto en los derechos polticos de los ciudadanos, como en el resto del sistema de partidos. La primera, es el efecto de las reglas electorales del sistema poltico en los partidos; la segunda, es la regulacin jurdica de los partidos polticos; y, la tercera, es la lectura sociolgica de los partidos como expresiones orgnicas en las sociedades democrticas.

228

Andrs LAjous

Este texto asume que, frente a los problemas que enfrentan los partidos polticos mexicanos y la ruta histrica que han seguido en su crecimiento y consolidacin, la perspectiva ms interesante es aquella que enfatiza los efectos de las reglas electorales en el comportamiento de sus integrantes y sus formas de organizacin interna. Considero esta perspectiva como la ms importante porque, a lo largo del ltimo siglo, en gran parte de la legislacin mexicana sobre partidos polticos, se incluyen requisitos de democracia interna. Desde la ley electoral de 1912 se exiga que los partidos tuvieran rganos democrticos para construir su representacin interna, e incluso para procesar la eleccin de candidaturas. Si algo ha pasado con esta regulacin en los ltimos aos, es que se ha hecho ms explcita en la ley, y ha sido interpretada desde un punto de vista de derechos polticos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). Este mnimo, que se ha consolidado en cuanto a regulacin y democratizacin interna de los partidos polticos, est compuesto por seis puntos bsicos segn una tesis de jurisprudencia del Tribunal Electoral.3 Estos son: 1) Una asamblea u rgano equivalente como principal centro de decisin del partido. 2) La proteccin de los derechos fundamentales de los afiliados, la igual consideracin ante la ley y la promocin de la participacin. 3) El establecimiento de procesos disciplinarios, considerando el debido proceso, el derecho de audiencia y defensa. 4) La existencia de procedimientos de eleccin en la que se garantice la igualdad en el derecho a elegir dirigentes y candidatos. 5) La adopcin de la regla de mayora como criterio bsico para la toma de decisiones dentro del partido. Mecanismos de control sobre los rganos directivos de los partidos.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Resolucin S3ELJ03/2005. MXICO, 2005.
3

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

229

En trminos de requisitos legales sobre la democracia interna de los partidos, es difcil argumentar que se necesitan muchos ms que estos. Sin embargo, pese a la formalidad legal, estos seis puntos no se cumplen a cabalidad y, en parte, las razones para plantear una reforma al sistema de partidos pretenden que stos sean, de manera efectiva, ms democrticos de lo que hoy son. Si las leyes y los requisitos existen, por qu no se cumplen o slo se cumplen de manera parcial? Una respuesta a esta pregunta tiene que ver con los efectos del sistema electoral en la vida interna de los partidos polticos. Estas reglas se pueden agrupar de tres maneras: la primera, es la posibilidad de que haya reeleccin consecutiva; la segunda, son los requisitos para competir en las boletas; y, la tercera, es la forma de eleccin e integracin del congreso y la combinacin particular entre representacin proporcional, el sistema de mayora relativa y las listas electorales abiertas o cerradas. Primero, la posibilidad de la reeleccin consecutiva de legisladores y alcaldes, obliga a los actores polticos que quieren ser reelectos a depender ms de su electorado que de la estructura partidista. Las decisiones polticas que tome un representante o gobernante tendrn que tomar en cuenta las preferencias de los electores y es probable que acte calculando mantener o incrementar la posibilidad de reeleccin dependiendo de su comportamiento. Sin embargo, esta posibilidad est condicionada a que la dirigencia del partido vuelva a nominar como candidato a la misma persona para el mismo cargo. Esto quiere decir que, en el peor escenario, el representante que mejor sirve a su electorado, pero que a veces acta en contra de su estructura partidista, puede ser castigado por el partido y no lograr la nominacin para reelegirse pese a ser un buen representante. Esta posibilidad muestra la importancia del segundo punto, los requisitos para participar en las boletas. Si la formacin de nuevos partidos polticos tiene requisitos muy altos, y/o los partidos tienen el monopolio en la nominacin de candidatos, ser difcil para los buenos representantes amenazar a su dirigencia par-

230

Andrs LAjous

tidista con competir por el cargo con otro partido poltico o como candidato independiente. La ausencia de esta amenaza creble y de bajo costo merma las posibilidades de que los contendientes a una candidatura compitan democrticamente por la nominacin. Esto no quiere decir que no puedan exigirse reglas para que hayan elecciones primarias obligatorias en todos los partidos, sino que esas reglas probablemente no se cumplan por completo, porque la estructura partidista tendr siempre ms fuerza que los contendientes individuales por la nominacin, mientras no haya mayor competencia en todo el sistema de partidos. El tercer punto se vincula de la siguiente manera: en los distritos de mayora relativa, si hay reeleccin consecutiva y existe la posibilidad de competir con candidaturas independientes u otros partidos polticos, el representante o gobernante electo se deber ms a su electorado que a su dirigencia o estructura partidista. En caso de que haya un candidato nuevo del mismo partido que quiera retar a un candidato que pretende reelegirse, ste tendr que demostrar que cuenta con una mayor simpata frente al electorado antes de la eleccin, lo cual ser razn para competir en una eleccin primaria. En el caso de los cargos electos por representacin proporcional, la dependencia sobre la estructura partidista es resultado de si las listas se componen de manera abierta o cerrada. Si se componen de manera cerrada, esto querr decir que la estructura partidista o la dirigencia decidir el orden en el que sern electos los legisladores. Si se compone con una lista abierta, los electores votarn primero por el partido y despus distribuirn el orden de la lista segn sus preferencias. Esto quiere decir que los candidatos de listas abiertas del mismo partido competirn entre ellos por tener los primeros lugares de la lista y a su vez tratarn de satisfacer mejor las demandas del electorado. En Mxico qu reglas electorales tenemos que afectan la forma de organizacin y eleccin interna de los partidos polticos?

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

231

1) No hay reeleccin consecutiva en ningn cargo, lo que hace que las candidaturas dependan ms de la estructura partidista o dirigencia que de los electores. 2) No hay un sistema de partidos abierto en el que, con cierta facilidad, se pueda formar un nuevo partido o competir como candidato independiente. 3) La integracin de las listas de representacin proporcional que existen es cerrada, de tal manera que los candidatos no compiten entre ellos ni responden a un electorado particular, sino a sus dirigencias y estructuras partidistas. Las consecuencias de estas reglas son pocos partidos polticos sin una posibilidad real de disidencia, con legisladores y gobernantes que dependen ms de la estructura del partido que de sus electores y que tienen incentivos para representar de manera disciplinada los intereses de su dirigencia. En Mxico, se democratizara de manera ms importante a los partidos polticos existentes si se fomenta mayor competencia en las boletas con bajos requisitos para la formacin de partidos y con candidaturas independientes. Un ejemplo sera quitar los requisitos de presencia territorial en la formacin de partidos y dejar abierta la posibilidad de que partidos locales compitan en elecciones federales, si se abre la posibilidad de reeleccin legislativa y municipal indefinida y hay un cambio de listas cerradas de representacin proporcional a listas abiertas. III. Las consecuencias del sistema de partidos sobre el sistema poltico Sera irresponsable hacer una propuesta como la anterior, para democratizar y pluralizar el sistema de partidos, sin considerar sus consecuencias en el resto del sistema poltico. Por lo menos, podemos imaginar dos efectos directos: uno, la relajacin de la disciplina partidista y dos, la formacin de nuevas fuerzas polticas e incluso la dispersin del poder dentro de los rganos legislativos. Este escenario puede sonar aterrador, en particular para quienes defienden el diagnstico de la parlisis, pues hara

232

Andrs LAjous

an ms difcil que haya una mayora unipartidista en el poder legislativo. Sin embargo, la evidencia que hoy existe sobre los sistemas presidenciales nos muestra que la construccin de mayoras legislativas es ms frecuente de lo que antes se crea, y que si algn sistema permite la construccin de coaliciones de mayora estables en el legislativo es el presidencialismo multipartidista. La conclusin ms comn, compartida por actores polticos y expertos, segn la cual un sistema presidencial es incompatible con la pluralidad poltica en tanto que no genera incentivos para la formacin de coaliciones legislativas, implica la ocurrencia sistemtica de gobiernos divididos y, por tanto, parlisis e ingobernabilidad. Este camino causal fue establecido por el politlogo Juan Linz y apoyado en los trabajos de Scott Mainwaring sobre Amrica Latina. Aunque persuasivo, el argumento carece de respaldo emprico. En un trabajo publicado en 20044, los politlogos Jos Antonio Cheibub, Adam Przeworski y Sebastin Saiegh analizaron cuantitativamente la ocurrencia de coaliciones y parlisis legislativas en democracias entre 1946 y 1999, y concluyeron que las coaliciones de gobierno ocurren en ms de la mitad de las situaciones en las que un presidente no tiene una mayora, que los gobiernos de minora no son menos exitosos legislativamente que los gobiernos con coaliciones mayoritarias en ambos sistemas --presidenciales y parlamentarios--, y que el status de coaliciones del gobierno no tiene impacto alguno en la supervivencia del sistema democrtico en ambos sistemas. Por tanto, lo que sea que est mal con el presidencialismo, no se debe a la formacin de coaliciones. Esta conclusin fue confirmada y ampliada en 2007 por Jos Antonio Cheibub, en su libro Presidentialism, Parliamentarism and Democracy. Dice que el camino causal establecido por Linz carece de evidencia y que los sistemas presidenciales son perfec4 Cheibub, Jos Antonio, et.al, Government coalitions and legislative success under Presidential and Parliamentarism, British Journal of Political Science. Nm. 34, Reino Unido, 2004, pp. 565-587

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

233

tamente compatibles con altos niveles de pluralidad legislativa, que ni reducen la probabilidad de formacin de mayoras legislativas, ni derivan en parlisis e ingobernabilidad. Considerando lo anterior, los sistemas multipartidistas ofrecen ms opciones de negociacin entre el ejecutivo y el legislativo. En este sentido, ante la posibilidad de autntica parlisis legislativa, el sistema poltico mexicano est en el peor escenario: un multipartidismo moderado que hace la negociacin entre el ejecutivo y la oposicin particularmente costosa. Asumiendo que es con la negociacin entre muchas minoras que se facilitan la construccin de coaliciones de mayora legislativas, parece una buena idea acompaar la apertura del sistema de partidos y la reeleccin con dos reformas electorales ms, que no slo mejoren la representacin de las preferencias de los votantes, sino que promuevan una minora electoral del partido que controle el poder ejecutivo y la necesidad de construir una coalicin de mayora en el poder legislativo. La primera reforma que puede lograr estos objetivos es la implementacin de una segunda vuelta en la eleccin presidencial para que el candidato ganador tenga que contar con la mayora absoluta de los votos. El argumento utilizado comnmente para la implementacin de la segunda vuelta presidencial es dotar al presidente electo de una mayora electoral que elimine todo cuestionamiento sobre su legitimidad y lo fortalezca frente al poder legislativo. Pero en los trminos de esta exposicin hay otra ventaja que resulta ms importante: permite a los votantes en la primera vuelta votar por su opcin preferida independientemente de sus probabilidades de ganar la eleccin presidencial. Esto es, elimina clculos estratgicos que deriven en no votar por la opcin preferida para garantizar que su opcin menos preferida gane, por ejemplo, voto til. A su vez, esto eleva la pluralidad de los resultados en la primera vuelta la cual se traslada a la eleccin legislativa concurrente con esa primera vuelta. En la mayora de los pases en los que

234

Andrs LAjous

hay segunda vuelta presidencial hay un mayor nmero de partidos efectivos en el congreso. La segunda reforma propuesta implica el uso de los representantes electos por representacin proporcional (con listas abiertas como se mencion antes) para compensar la disproporcionalidad que generan los distritos de mayora relativa. El sistema se puede mantener mixto con 300 miembros representando el mismo nmero de distritos por el principio de mayora y la distribucin de escaos de una sola circunscripcin por el sistema de representacin proporcional, para garantizar que los partidos tengan la misma proporcin de votos y asientos. Si un partido obtiene por la va de mayora una proporcin de escaos ms elevada a su proporcin de votos tendr el derecho de mantenerlos. De este modo, el tamao de la Cmara baja ser flexible y reflejar la pluralidad de todos los contendientes electorales. En cuanto al Senado, se podra reducir el nmero de senadores para tener 3 por cada estado, electos por la va de mayora individual, donde cada partido presenta un mximo de dos candidatos, los cuales seran electos por seis aos y una tercera parte de la Cmara alta se renovara cada tres aos para que la composicin del Senado no este definida por las preferencias de la eleccin presidencial. IV. Sobre la informacin que generan las instituciones Antes de concluir es necesario hacer mencin a un tema que es un requisito para que buena parte de las reformas al sistema electoral y al sistema de partidos tenga consecuencias, que efectivamente, otorguen ms oportunidades de rendicin de cuentas a los votantes. sta tiene que ver con la informacin que genera el sistema poltico y que en el marco de la competencia se vuelve relevante para los electores. Es particularmente importante que haya ms informacin accesible sobre el ejercicio de recursos pblicos y privados con fines electorales. Esto, entre otras cosas, implicara hacer a los par-

MEJORAR LA REPRESENTACIN POLTICA

235

tidos polticos sujetos a la ley federal de transparencia, vincular el financiamiento pblico de los partido polticos a los votos vlidos y pluralizar sus fuentes de recursos. El sistema de prerrogativas tambin define la forma organizativa que toman los partidos polticos y sus mecanismos de toma de decisin. Cuando una sola fuente de financiamiento predomina, vemos cierto isomorfismo entre los partidos; los procesos y las organizaciones son construidas en trminos del acceso a esos recursos. En cambio, si se pluralizan las fuentes de recursos veremos a partidos que se organizan y se comportan de manera distinta, partidos que intentan ampliar sus fuentes y bases de recaudacin de fondos. Para lograr esto, entre otras cosas, se puede vincular el financiamiento pblico de cada partido a los votos vlidos emitidos en la ltima eleccin, se tiene que reducir el monto mximo de aportacin individual a un partido poltico y se debe entregar al IFE todo el control sobre la recepcin y fiscalizacin de recursos privados. De esta manera, los partidos polticos tendrn incentivos para que ms personas participen en la eleccin, para buscar donantes de montos pequeos entre sus electores y ofrecerle al electorado, a travs del IFE, informacin confiable sobre quines y con cuntos recursos contribuyen a un partido poltico. V. Conclusin En este texto se ha intentado expresar cmo se podra resolver un conjunto de problemas del sistema poltico mexicano si se parte de la idea de que, para mejorar a nuestra democracia, tenemos que mejorar los partidos polticos y el sistema de partidos en su conjunto. Esto implica refutar la idea de que tenemos que elegir entre un sistema ms representativo para el electorado y un sistema ms gobernable para quienes son gobierno. Lo que se ha planteado es que con un sistema electoral ms abierto, ms competitivo y con mejores mecanismos de representacin, resultar un sistema ms plural y ms deliberativo que, a su vez, permitir un sistema poltico ms gobernable que el actual.

236

Andrs LAjous

Para ello se necesita tomar decisiones en relacin a la reeleccin legislativa y municipal consecutiva, la libre formacin de partidos polticos y candidaturas independientes, las listas abiertas en la representacin proporcional, la segunda vuelta presidencial y la proporcionalidad perfecta entre votos y escaos. A su vez, todo esto debe ir acompaado de una apertura y mejora en el acceso a la informacin sobre el comportamiento de los partidos polticos y el uso de recursos pblicos y privados para fines electorales, tanto de contendientes como de gobiernos. VI. Bibliografa - Casar, Mara Amparo. Reformas en el Aire, Nexos. Mxico, diciembre 2009. - Cheibub, Jos Antonio, Adam Przeworski, y Sebastin Saiegh. Government coalitions and legislative success under Presidential and Parliamentarism. British Journal of Political Science 34. (Reino Unido, 2004) 565-587. - Crdoba Montoya, Jos. Para Gobernar Mxico, Nexos. Mxico, diciembre 2009. - Este Pas. Encuesta de salida Parametra. Julio 2009. - Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Resolucin S3ELJ03/2005. Mxico, 2005.

CONTROL DE LA LEGALIDAD EN LA VIDA DE LOS PARTIDOS POLTICOS Jorge Lazarte


SUMARIO: I. Introduccin. II. Control de la legalidad en la vida de los partidos. 1. Rgimen sancionador. 2. Justicia partidaria. 3. Instituciones y mecanismos de control de la legalidad. 4. Balance general

El propsito de la ponencia es trasmitir y compartir, en el marco del Seminario Internacional sobre el Marco Jurdico de los Partidos Polticos, la experiencia especfica de Bolivia, para que pueda ser til y pertinente acerca del control de la legalidad en la vida de los partidos polticos. Para ello, nos apoyaremos en dos fuentes principales. Por una parte, en los textos existentes en la legislacin de Bolivia sobre partidos y, por otra, en la experiencia y reflexin realizadas por el autor en aos de trabajo profesional dentro y fuera del organismo electoral, publicaciones y labor acadmica. Por tanto, en cada uno de los rubros que sern referidos, seguiremos un enfoque que, partiendo del texto legal, se expondr el objetivo prctico buscado y los resultados alcanzados. Al final, resumiremos en algunas puntualizaciones lo que puede ser aprovechable de la experiencia boliviana sobre el tema de la ponencia.

237

238

Jorge Lazarte

I. IntroduccIn Como se sabe, los regmenes polticos actuales y complejos, por su carcter intrnsecamente representativo, no pueden funcionar sin partidos o sin sustitutos funcionales de partidos polticos. Esto es ms evidente en regmenes democrticos, los cuales necesitan del voto regular de los ciudadanos para legitimarse y de partidos para organizar y expresar esa voluntad colectiva. En la medida en que los partidos hacen funcionar a la democracia, ambos se implican. Lo nuevo en democracia no es que existan partidos, sino que existiendo se institucionalicen; es decir, que se estructuren y funcionen durablemente segn reglas jurdicas adecuadas, y sean objeto de reconocimiento y proteccin estatal en el cumplimiento de sus funciones. En Amrica Latina y en Bolivia, esa institucionalizacin tom la forma de ley de partidos, que a la vez que les reconoce existencia jurdica, incorporndolos a parte del sistema institucional, les fija lmites que los haga compatibles con los principios de la democracia. Unos de esos lmites tiene que ver con la vida interna de los partidos, con la necesidad de su regulacin; es decir, con la existencia de una estructura que los organice, un funcionamiento que impida la arbitrariedad de unos en perjuicio de otros y que los conflictos de distinta naturaleza entre sus miembros, particularmente cuando afectan a los miembros de base, sean canalizados por reglas que eviten su descontrol sobre la base del respeto de derechos de unos y de otros. En este sentido, puede decirse que una ley de partidos tiende a controlar el poder interno y hacerlo democrtico. De manera general, diramos que estos fueron los propsitos de la Ley de Partidos Polticos (1999) en Bolivia, por lo menos hasta la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado (2010), que cambia de manera significativa los parmetros usuales en la existencia de los partidos. No es menos significativo que, por lo general, la legislacin de partidos se hubiera producido en contextos de crisis de stos,

CONTROL DE LA LEGALIDAD

239

situacin parece haber acompaado su existencia desde el retorno a la democracia. En otras palabras, que esa crisis tiene orgenes no institucionales y cuya duracin parece remitirnos a races profundas que desbordan los marcos institucionales. Vistas las cosas en perspectiva, podra decirse que si bien el esfuerzo de institucionalizacin no poda bastar para resolver esa crisis, s la ha atenuado y de algn modo ha permitido comprenderla mejor. En Bolivia hubo una espera de cerca de 90 aos, desde la primera vez que los partidos son mencionados en una disposicin legal, y de 17 aos desde que la democracia empez a funcionar en 1982, para que en 1999 se aprobara una ley que regulara la vida de los partidos. Esto quiere decir por lo menos una cosa: que la ley naci en democracia por razones que podramos llamar funcionales, no casuales, pues fue un componente esencial de la necesidad de institucionalizacin de la democracia, o lo que es lo mismo, de organizarse en instituciones propias sin las cuales quedara en el aire. Pero a la vez, esta institucionalizacin revel el primer escollo de fondo: para cualquier pas, como Bolivia, habituado a la ilegalidad, es un verdadero desafo el control de la legalidad; sin embargo, es la base de las instituciones y de la institucionalizacin los partidos. La legalidad es la existencia de la ley (validez), su cumplimiento (eficacia) y pertinencia (eficiencia) con respecto a los fines propuestos y logrados. El fin de la legislacin sobre partidos es la institucionalizacin de ciertas estructuras de mediacin y su adecuacin a los principios de la democracia. La ley de partidos en Bolivia no apareci simultneamente con la democracia. Fue, en realidad, resultado de su proceso de institucionalizacin. Primero consolid los procesos electorales, en el sentido de que las elecciones se realicen en los tiempos previstos por ley; y luego la tarea fue con los partidos, uno de los eslabones ms dbiles de la cadena de factores de un proceso democrtico: partidos autoritarios, poco o nada institucionalizados, fuertemente

240

Jorge Lazarte

personalizados, y muy opacos en su funcionamiento. Por tanto, la ley de partidos deba contribuir a que los partidos duren en el tiempo, funcionen democrticamente y sean trasparentes. La aprobacin misma de la ley tuvo sus propias cadencias durante cinco aos, desde el momento en que en 1992 los jefes de los ms importantes partidos polticos de entonces decidieron aprobar una ley de partidos. Hubo una participacin activa de los partidos, o de algunos dirigentes,que comprendieron la importancia de una legislacin propia. La Corte Nacional Electoral impuls el proceso y su autoridad pblica e imparcialidad facilit los acuerdos polticos, mientras que las fundaciones internacionales contribuyeron al financiamiento global, especialmente con la contratacin de expertos en el tema. De todos modos, el producto final fue elaboracin nacional. Dos factores inmediatos contribuyeron a su viabilidad: por un lado, los partidos unieron la ley de partidos a la posibilidad de institucionalizar el financiamiento pblico de sus actividades; por otro, fue una respuesta al sentimiento crtico creciente en la sociedad a los partidos. La Ley de Partidos se estructur siguiendo un formato ya estandarizado en sus componentes ms importantes:
A. Procedimientos legales para la constitucin, el reconocimiento legal y de extincin de partidos. El propsito era evitar el crecimiento descontrolado de partidos y diferenciarlos de los informales -- que suelen tener vida corta -- por haber cumplido condiciones mnimas que prueben que efectivamente existe una voluntad colectiva de ciudadanos buscando organizar un partido y que puede ser protegida por el Estado. B. Estructura interna de organizacin contenida en sus estatutos regulatorios. Garantizar la continuidad orgnica de un partido por encima de la vida de sus dirigentes, con sus propios niveles de organizacin y distribucin de roles, y que funcionen conforme a sus reglas internas permanentes no sometidas a la voluntad variable de la dirigencia.

CONTROL DE LA LEGALIDAD

241

C. Derechos y deberes, tanto del partido como tal y de sus miembros. Lo que pueden y deben hacer en su relacin con el sistema poltico nacional y su sistema interno. Quiz lo destacable fue la incorporacin de todo un sistema de derechos del militante. D. Mecanismos de designacin de sus autoridades y candidatos. E. Patrimonio y fiscalizacin de sus recursos. F. Sanciones y procedimientos.

Los objetivos buscados fueron esquemticamente los siguientes: contribuir a la institucionalizacin de los partidos mediante estatutos elaborados a partir de principios de base establecidos en la ley; promover la democratizacin interna de los partidos, con derechos y deberes para sus miembros, principalmente de base que podan participar en la vida interna de sus partidos mediante distintos mecanismos; y hacerlos trasparentes, sobre todo en lo que conciernen en un mbito donde todo era oscuro: el manejo de sus recursos, fuentes y uso. Es decir, la ley estableca un conjunto de preceptos respecto a lo que podan o no hacer los partidos, a los marcos aceptables en su estructuracin y funcionamiento, a los lmites permisibles en su accin, a las prohibiciones y, finalmente, sanciones y procedimientos previstos para ello. Est claro que todo ese andamiaje jurdico, adems de existir, necesitaba ser cumplido. Esta fue la tarea del control jurisdiccional y de los mecanismos existentes para este fin, que es lo que trataremos a continuacin: II. control de la legalIdad en la vIda de los partIdos 1. Rgimen sancionador A. Caractersticas. De manera general, puede decirse que en toda la poca anterior del organismo electoral (desde 1956, ao de fundacin de la Corte Nacional Electoral, hasta el 2010, que es el corte histrico establecido por una nueva Constitucin Poltica del Estado con nuevas leyes y nuevas instituciones electorales), se pas de una etapa, en la que las disposiciones legales sobre partidos eran pocas y no cumplidas, a otra, ya en democracia, en

242

Jorge Lazarte

que esas normas de desarrollan en profundidad, en forma de ley de partidos y se establece mecanismos de control para el cumplimiento de la norma. En ese proceso crecieron y complejizaron las normas legales y reglamentarias, stas ltimas aprobadas por el organismo electoral. Puede tambin decirse que fue un trnsito de las prohibiciones sin sanciones a las sanciones que siguen a las prohibiciones. Diramos que fue un crecimiento del rgimen sancionador. Este es el caso en la regulacin de la vida interna de los partidos y el ejercicio de sus derechos por parte de los miembros militantes mediante el recurso de queja. Pero a la vez fue un proceso en el que los mecanismos de sancin se hicieron cada vez ms efectivos en su cumplimiento, incidiendo en las expectativas y pautas de comportamiento de los partidos. Fue el caso de los requisitos para el reconocimiento jurdico, que establece un porcentaje de registros de militantes, cuya veracidad era verificada por el organismo electoral. B. El rgano sancionador. El organismo electoral, la Corte Nacional Electoral, desde su constitucin en 1956 ha sido declarado independiente de los poderes del Estado. Pero esta independencia legal no impidi su dependencia real de los partidos de gobierno que la controlaron. Esta contradiccin no constituy objeto de preocupacin pblica durante ms de tres dcadas. Slo lo fue en democracia, cuando se hizo evidente que la contradiccin deba ser resuelta por el lado de la independencia real. La necesidad estall como escndalo nacional a fines de los 80, a cinco aos de la instauracin de la democracia, por prcticas toleradas en el pasado, pero ya inadmisibles en la nueva poca, de alterar resultados electorales a favor de partidos en el poder. Una presin muy fuerte de la opinin pblica movilizada oblig a los partidos ms importantes a comprometerse a garantizar que los procesos electorales seran limpios mediante la designacin de operadores electorales independientes. La designacin por el Congreso Nacional de ciudadanos notables con alto

CONTROL DE LA LEGALIDAD

243

perfil nacional y diversidad profesional, y por dos tercios del total de sus miembros -- ms alto que para elegir al presidente de la Repblica -- le devolvi credibilidad al voto del ciudadano. La reeleccin por dos mandatos siguientes fue la prueba de lo acertado que fue este salto, que convirti al organismo electoral en la institucin pblica con mejor imagen nacional y modelo de la institucionalizacin democrtica para instituciones como el Tribunal Constitucional. Esta experiencia exitosa, que fue la base de la accin del organismo electoral en democracia hasta la segunda mitad de los aos 2000, es ahora parte de la memoria del pas. Este equipo de operadores que dirigieron el organismo electoral tuvo la conviccin de que el camino para estar a la altura del desafo de otorgarle credibilidad a una institucin que no la tena era atenerse a ley y hacerla cumplir preservando su independencia con respecto a los intereses de los partidos y del poder. La primera seal de la nueva poltica institucional, a las pocas semanas de haberse posicionado, fue negarse a diferir la fecha de cierre del proceso de inscripcin ciudadana, como era la costumbre; es decir, que los partidos y la opinin pblica deban saber por adelantado que lo que estableca la ley sera cumplido y que los fallos del organismo electoral, adems, seran inapelables. C. Las sanciones. A medida que crecan las obligaciones de los partidos, crecieron tambin las normas regulatorias con sus prohibiciones y sanciones. El cdigo electoral diferenci dos tipos de acciones punibles: las faltas y los delitos. Las primeras fueron moduladas como leves, graves y muy graves, con sus respectivas sanciones. La ley de partidos opt por ese mismo esquema, pero reduciendo las faltas a leves y graves. Una vez establecidos los lmites permitidos en la accin de los partidos, dirigentes y miembros de base, bajo la forma de restricciones y prohibiciones, se instituy un rgimen de infracciones y sanciones contra las transgresiones atribuibles colectiva o individualmente, con atribucin de responsabilidades partidarias o personales, sin perjuicio de acciones civiles y penales. Finalmen-

244

Jorge Lazarte

te, se establecieron procedimientos que deban seguirse en cada uno de los procesos. El organismo electoral tena facultades para imponer sanciones segn el carcter de las infracciones diferenciadas entre faltas y delitos. En el primer caso, si la falta era una infraccin leve -como el incumplimiento de registro de bienes muebles del partido, la alteracin de los requisitos para la formacin de partidos o el uso de los bienes del Estado para fines partidarios -- la sancin consista en imponer una multa financiera o la suspensin del mandato, mediante resolucin expresa, del dirigente transgresor. Si la infraccin era considerada grave -- como el incumplimiento de los dirigentes del partido de convocar a congresos o reuniones nacionales conforme a las previsiones estatutarias, la omisin de rendicin documentada de cuentas de los recursos pblicos recibidos o la alteracin de informacin provista por el organismos electoral -- las sanciones eran ms duras que las anteriores, como la suspensin del financiamiento pblico, la revocatoria del mandato de los dirigentes responsables o su inhabilitacin para presentarse a cargos pblicos electivos. Si las infracciones eran delitos, el organismo electoral estaba habilitado para remitir obrados al Ministerio Pblico para iniciar acciones civiles o penales, que podran querellarse como parte civil. A estas sanciones jurdicas se adicionaban otras no contempladas en la ley, pero que tenan un efecto inevitable. En razn de que todas estas decisiones jurisdiccionales eran pblicas, y susceptibles de conocimiento y difusin general -- que es lo que aconteca en virtud del principio de transparencia -- se produca una suerte de sancin moral o social contra los responsables de las infracciones. Finalmente, la ley prevea todo un captulo destinado a los procedimientos para tramitar las sanciones a eventuales infracciones. En principio, estaba habilitado para ello todo ciudadano presentando pruebas de las denuncias, cumpliendo en lo pertinente las previsiones del cdigo civil.

CONTROL DE LA LEGALIDAD

245

La audiencia pblica -- oral, continua, pblica y contradictoria -- tena lugar si la demanda no era declarada improcedente y conclua con una resolucin, una vez que hubieran terminado las exposiciones, absolutoria o con condena, y si haba lugar por delitos cometidos, los obrados eran remitidos al Ministerio Pblico. Todo este sistema normativo fue complementado por reglamentos, sea porque el organismo electoral los juzgaba necesarios para aplicar la norma -- an sin estar legalmente habilitada para hacerlo -- o porque ms tarde la ley misma remiti su aplicacin a reglamentos aprobados por el organismo electoral. En el primer caso, el organismo electoral era tolerado no slo porque cubra una necesidad o vaco legal, sino porque su propia autoridad ahuyentaba cualquier duda en esos casos lmites de estar motivada por otras razones que no fueran las deducibles de la ley y de sus funciones. Por tanto, la regulacin avanz segn los problemas a los que deba responder y que emergieron en el proceso mismo de implementacin, lo que supuso realizar ajustes frecuentes en la legislacin electoral. Por ello, habra sido til que al cabo de una dcada de trabajo se hubiera producido una evaluacin general del perodo, pero el entorno poltico muy voltil impidi que una necesidad de esta naturaleza pudiera ser agendada. D. Balance. Ya en trminos de evaluacin, quiz el mayor problema fue que el organismo electoral casi siempre estuvo con retardo administrativo e institucional respecto de las reformas o ajustes realizados, aunque hubiera sido l mismo el que los promoviera, pues en muchos casos supona disear unidades especializadas con personal idneo, lo que no siempre fue el caso por razones econmico-financieras y por la escasez de recursos humanos profesionalizados. En los ltimos aos, el organismo electoral pudo contar con esos recursos procedentes de la cooperacin internacional, pero ya en momentos de grandes conflictos polticos del pas, que la presionaron fuertemente afectando su autoridad.

246

Jorge Lazarte

El otro problema que incidi en la eficacia de la ley fueron los mismos operadores polticos, poco habituados a controles de legalidad. Slo la autoridad del organismo electoral y sus decisiones por consenso hicieron posible avanzar en este mbito tan ajeno a la cultura poltica del pas. 2. Justicia partidaria A. Caractersticas de los rganos de justicia partidaria. La justicia no slo supone reglas de justicia, sino de rganos encargados de aplicar justicia. La experiencia en Bolivia tiene ambigedades: de un lado, la novedad establecida por primera vez en la legislacin de que los estatutos de los partidos deben incorporar rganos y procedimientos para la fiscalizacin interna de las actividades del partido y del cumplimiento de sus reglas de funcionamiento. Del otro, estos rganos de justicia partidaria no llegaron a adquirir un rol central en la institucin partidaria, porque fueron poco requeridas. Quiz en ello tuvo algo que ver el que se creyera que sus fallos difcilmente podan contrariar la voluntad de los dirigentes, como ocurra en el pasado. Las controversias internas tendieron a resolverse por la salida ms que por la voz, que poda ser muy costosa, tanto por el temor de represalias internas como porque el proceso poda llegar penosamente hasta el organismo electoral, una vez que los mecanismos internos hubieran sido agotados. Llegado a este punto, la animosidad poda ser tan crecida que no era posible la convivencia. Es decir, para que el rgano de justicia partidaria sea funcional debe conquistar cierto umbral de confiabilidad, que depende en buena parte de que tenga autoridad propia en el partido, que estatutariamente est garantizada su independencia respecto a los otros rganos de decisin del partido y que sus decisiones sean de cumplimiento obligatorio, excepto cuando sean recurribles a una instancia externa, que sean los rganos electorales.

CONTROL DE LA LEGALIDAD

247

Este principio de la independencia debe asociarse como su complemento con el de imparcialidad. Esta ltima implica la primera, pues difcilmente podr existir imparcialidad si no hay independencia garantizada en los estatutos. Para ser crebles internamente y que la apelabilidad est garantizada, stos rganos deben probar que son imparciales; sin embrago, para ser eficaces no basta la letra, as est suficientemente desarrollada. El otro componente decisivo, sobre todo en culturas polticas fuertemente personalizadas, lo constituyen los operadores de esos rganos de justicia partidaria. Para creer en la justicia hay que creer en sus operadores, que si los miembros del rgano de justicia son a la vez militantes o dirigentes del partido, difcilmente un militante iniciar una demanda ante ese rgano sabiendo en su fuero ntimo que pueden existir entre los miembros de las cpulas afinidades y complicidades que los unen. Por ello es recomendable que esos miembros no sean militantes activos y con perfil respetable o, mejor, sean personalidades externas disponibles y todos elegidos en Congreso Nacional, de donde proceda su autoridad y legitimidad. B. Balance. En la legislacin boliviana lo rescatable es que se haya dado por primera vez reglas generales vinculantes acerca de este tipo de rganos de justicia partidaria; que antes los partidos los tenan en sus estatutos, pero que en general eran empleados por sus dirigentes para controlar y sancionar las disidencias internas. En los aos 90 se pas de la arbitrariedad poltica cupular a un proceso de institucionalizacin legal de controles internos y de mecanismos de fiscalizacin externa, incluyendo la defensa de los derechos de los militantes de base, que nunca haban tenido esta oportunidad legal. Los pocos casos que se registraron probaron su eficacia durante todo ese tiempo. 3. Instituciones y mecanismos de control de la legalidad A. Mecanismos e instituciones de control. La legislacin electoral incorpor como principio el de legalidad, por el cual los miembros del organismo electoral rigen sus acciones de acuerdo

248

Jorge Lazarte

con la Constitucin Poltica, el Cdigo Electoral y el ordenamiento jurdico del pas; por tanto, tenan la obligacin de cumplir con todas sus facultades legales. Sin embargo, entre la treintena de facultades expresamente reconocidas al rgano electoral, en lo que fue el Cdigo Electoral, slo una se refera a los partidos, que deberan ser atendidos en sus consultas. Es en la ley de partidos donde se encuentran especificados y desarrollados los mecanismos de control, que es la facultad de fiscalizacin por parte del organismo electoral. Con todo, ya en el Cdigo existan prescripciones referentes a varios mbitos en los cuales los partidos estaban implicados y, por tanto, sujetos a sanciones del organismo electoral. Por ejemplo, si incurran en infracciones a las normas para la propaganda electoral. La facultad reconocida a la Corte Nacional Electoral de fiscalizacin y de control de la legalidad interna de los partidos se complement con la de reglamentar las disposiciones legales e imponer sancione. El cdigo electoral adems estipulaba que las resoluciones del organismo electoral eran de cumplimiento obligatorio y causaban estado. La posibilidad legal de recurrir estas resoluciones ante el Tribunal Constitucional no merm la autoridad electoral, pues en general este tribunal emiti fallos ratificando la exclusividad jurisdiccional del organismo electoral. B. Alcance y lmites. En el curso del proceso, el control del organismo electoral se fue extendiendo a diversos mbitos de la vida de los partidos. A medida que el organismo electoral se afianzaba, emergan necesidades y problemas en los partidos, fuertemente criticados por la opinin pblica, y que revelaban retardos en su funcionamiento ms propio de etapas no democrticas. De este modo creci la legislacin desde el reconocimiento de partidos, procesos electorales, fiscalizacin de recursos y de la vida interna, as como del cumplimiento de estatutos. A ello se sum la ley de agrupaciones ciudadanas, de pueblos indgenas y la media docena de reglamentos aprobados por el organismo electoral.

CONTROL DE LA LEGALIDAD

249

Esta variedad de reglamentos convirti el control en muy reglamentarista, quiz porque haba que cerrar todo margen de accin discrecional en los huecos jurdicos, que solan ser aprovechados por los partidos para evadirse de la norma. Ya afirmamos que este control y fiscalizacin de la legalidad en la vida de los partidos no fue slo el cumplimiento de la ley propiamente, sino tambin la obligacin de los partidos a sujetarse a sus estatutos aprobados por ley y verificados por el organismos electoral. La fiscalizacin le permita al organismo electoral hacer el seguimiento de la vida interna de los partidos respecto al cumplimiento de normas legales y estatutarias. Para ello, dispona de la obligacin legal de los partidos de comunicar al organismo electoral acerca de la aprobacin o modificacin de sus estatutos, la designacin de sus autoridades ms importantes, la forma de designacin de sus candidatos, la realizacin de sus congresos, el origen y el uso de sus recursos financieros. En fin, de todo lo ms significativo y legalmente obligatorio, que luego el organismo electoral acumulaba en forma de documentacin en archivos destinados para este fin. El organismo electoral poda eventualmente cotejar esta informacin con las exigencias normativas internas, pero en general supona la buena fe de los remitentes. Una de las fuentes ms significativas del seguimiento verificable provena de controversias en el mismo partido, que llegaban a conocimiento del organismo electoral, o de los propios militantes, y que de acuerdo al recurso de queja podan recurrir al organismo electoral si supona que las resoluciones partidarias no se haban ajustado a la norma legal nacional o a la interna. En suma, puede decirse que buena parte el proceso de institucionalizacin de los partidos fue debido al rgimen sancionatorio, que tambin fue creciendo con el tiempo y con la certeza de que las sanciones seran aplicadas por el organismo electoral. La certidumbre de que podan imponerse sanciones jug un rol disuasivo en los partidos para no violar la legalidad.

250

Jorge Lazarte

C. Balance. Con todo, el proceso tropez con obstculos y lastres provenientes del pasado. Quizs el problema mayor ha sido la resistencia misma de las cpulas dirigentes habituadas a un manejo no controlado del poder interno y el desconocimiento por parte de los militantes de sus derechos. Tambin ha sido un factor adverso la discontinuidad en el trabajo de los rganos de control externo por parte del organismo electoral. Mientras ste cumpli debidamente con sus obligaciones, fue visible que los partidos tuvieron que empezar a adecuar su funcionamiento a las nuevas reglas, lo que permiti iniciar en ellos un proceso an frgil de institucionalizacin. Cuando este control baj en intensidad y se hizo complaciente -- para decirlo de algn modo -- con el fin de ahorrarse dificultades suplementarias a las propias de todo proceso electoral, los partidos respondieron incumpliendo sus obligaciones de ley. Entonces, las violaciones se hicieron demasiado evidentes, como el regreso al modo tradicional de designaciones de candidatos en crculos estrechos o unipersonales. En buena parte de los casos ocurri fuera de las instancias regulares y sin que sorprendentemente llamara la atencin en el partido o en la opinin pblica, como si ese proceder fuera de sentido comn. La cultura poltica del entorno no es funcional a estos procesos de control institucional. De todos modos, el caso boliviano, junto a otros, fue la prueba positiva de que es posible abrir un proceso de institucionalizacin de los partidos y de llevar a cabo el control de la legalidad, si existe en los rganos encargados de esta funcin la conviccin de que debe hacerse y que, cuando lo hace, puede contar con el apoyo de la opinin pblica, que en ese sentido no est cerrada a modificar sus pautas polticas de comportamiento si los de arriba cumplen su deber. Adicionalmente, puede sealarse como un lastre estructural en el caso de Bolivia el hecho de que el organismo electoral cumpla a la vez funciones administrativas y jurisdiccionales, produciendo congestionamiento interno, un factor que tuvo su parte en que las

CONTROL DE LA LEGALIDAD

251

nuevas agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas no fueran sancionadas debidamente, conforme a la ley que les est destinada. Los cambios totales en la composicin de los miembros del organismo electoral debilitaron tambin las polticas de cumplimiento estricto de la ley. Los nuevos operadores, ms focalizados en garantizar la normalidad de los procesos electorales y en no enturbiar sus relaciones con los partidos, optaron por cerrar los ojos o ser tolerantes en el cumplimiento de la legalidad. En este contexto, no pocas veces se invoc el principio de preclusin para dejar pasar sin sancin infracciones a la legalidad. Para concluir, puede decirse que en Bolivia hubo un intento relativamente exitoso de normar y hacer cumplir lo normado. La condicin para ello fue la confiabilidad en el organismo electoral, resultado de la credibilidad e imparcialidad de los operadores de justicia electoral. Los partidos mejoraron su organizacin y emprendieron un proceso frgil de institucionalizacin (congresos nacionales, dirigentes elegidos con plazos fijos, candidatos desinados segn estatutos, militantes protegidos con recursos especiales, rendicin de cuentas de recursos, declaracin de patrimonio, cierta democracia interna y ejecucin de sanciones a las infracciones); el rgano electoral adquiri notoriedad pblica y fue la institucin pblica con mejor imagen pblica. 4. Balance general A. El principio del cual partimos es que la legalidad no es simplemente la existencia de la ley. Es el cumplimiento de la ley, ya que por s misma no asegura su propio cumplimiento. Es necesaria una institucin para hacerla cumplir e imponer sanciones. B. En Bolivia (y en Amrica Latina) hay resistencia al cumplimiento de la ley, porque no se la hace cumplir o porque no se la cumple voluntariamente. La sociedad no parece tener demasiadas preocupaciones al respecto. Lo ignora o es tolerante.

252

Jorge Lazarte

C. Por ello es que la experiencia en Bolivia, por lo menos de los aos 90 en el control de legalidad de la vida de los partidos, puede considerarse en principio como exitosa, tanto por el avance significativo de la legislacin como porque fue eficaz en la medida en que los partidos, venciendo sus propios lastres, haban entrado en un proceso de institucionalizacin sujetndose cada vez ms a la nuevas pautas legales de cumplimiento obligatorio. Esta experiencia tambin ratific la idea de que para ello debe contarse, como condicin, con rganos de control independientes, con operadores de justicia que demuestren imparcialidad y autoridad en sus decisiones. D. Sin embargo, no hubo continuidad en las polticas de aplicacin y control de la legalidad, lo que reabri una brecha significativa de incumplimiento de las normas, como en la designacin de candidatos a puestos electivos en ltimas elecciones nacionales de diciembre de 2009, cuando los partidos que no se ajustaron a regla incumplieron con las condiciones de la ley y con sus estatutos, sin que tal contingencia provocara reclamaciones de ninguna naturaleza. Este debilitamiento general de la institucionalidad a la vez afect a la credibilidad pblica del mismo organismo electoral. E. En la actualidad, Bolivia est en proceso de refundacin, con una nueva Constitucin para un Estado plurinacional, con nuevas reglas de juego, nuevas leyes, nuevas instituciones y un nuevo rgano electoral. Poco antes, el partido de gobierno promovi y aprob en el parlamento la eliminacin del financiamiento pblico a los partidos, sin que nadie proteste y con apoyo de la poblacin. La misma ley de partidos ha sido derogada en muchos artculos y ha perdido centralidad normativa. En el fondo de estos cambios refundacionales puede percibirse una corriente antipartido, que viene de lejos, pero que las nuevas normas refuerzan. F. Finalmente, parece importante preguntarse si las dificultades en el control y, sobre todo, en el cumplimiento de legalidad en la vida de los partidos polticos, no tienen mucho que ver con

CONTROL DE LA LEGALIDAD

253

la debilidad misma del principio del Estado de derecho en la sociedad. Y que la institucionalidad siempre precaria, junto con la crisis de los partidos que acompa la democracia de la tercera ola, no nos remite a pesados factores sociolgicos a contrava, y que, por ello mismo, si no habra que cambiar las tradicionales preguntas acerca de lo que deberan ser y hacer los partidos polticos.

LA REFORMA ELECTORAL PARA LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA Ciro Murayama rendn* 1. Razones y antecedentes de la reforma de 2007 En materia de las condiciones de la competencia poltica, el sistema electoral mexicano experiment un avance significativo a partir de la reforma de 1996, cuando se determin que el financiamiento pblico sera preponderante, se regul y limit el financiamiento privado, se establecieron fuentes prohibidas de financiamiento, se fijaron topes al gasto durante las campaas electorales, se consign el derecho de los partidos polticos y slo de ellos para comprar publicidad electoral en radio y televisin, y se cre una comisin permanente de fiscalizacin en el Instituto Federal Electoral. En suma, se crearon y afinaron las reglas para que los partidos polticos recibieran financiamiento, gastaran, accedieran a los medios electrnicos y fueran fiscalizados. Los saldos de la reforma electoral de 1996, en lo que hace a las condiciones de la competencia, son claramente positivos: el mayor equilibrio en el financiamiento increment la diversidad de la representacin poltica en el Congreso desde 1997 ningn partido ha obtenido la mayora en la Cmara de Diputados y, a partir del ao 2000 tampoco en el Senado-, dio lugar a la alternancia en el Poder Ejecutivo federal, e incluso hizo posible
*

Profesor de la Facultad de Economa de la UNAM.


255

256

CIRO MURAyAMA RENDN

que distintas conductas anmalas en materia de financiamiento pudieran ser oportunamente sancionadas por la autoridad electoral. Sin embargo, en una dcada de elecciones federales tambin surgieron problemas en las condiciones de la competencia, en ocasiones como resultado de leyes incompletas, omisas o errneas, que contribuyeron a incrementar el grado de confrontacin poltica entre los actores e incluso debilitar la credibilidad en los procesos electorales. Por ello, era pertinente y necesaria, tras las elecciones de 2006, una reforma electoral para la consolidacin y el fortalecimiento de la democracia mexicana. Entre los problemas que se plante resolver con la reforma constitucional pueden identificarse: 1) el costo creciente de las campaas por el gasto en radio y televisin; 2) los problemas de fiscalizacin de ingresos y egresos de los partidos, asociados a compra de publicidad poltico electoral en los medios electrnicos; 3) la intromisin en las campaas por parte de los gobiernos a travs de sus estrategias de comunicacin social; 4) el uso de recursos pblicos de los gobernantes para promover su imagen con fines electorales; y, 5) la compra de publicidad electoral por parte de terceros que afectaba las condiciones de la competencia poltica. 2. La reforma electoral de 2007: resultados y retos de su implementacin. 2.1. Frenar la espiral creciente de gasto en radio y TV. En los procesos electorales federales de 1997, 2000, 2003 y 2006, el gasto de los partidos en radio y televisin se increment de manera drstica, al pasar de representar el 55% del gasto en campaas al 95%.1 De los datos anteriores es evidente que el grueso del financiamiento pblico en ao de elecciones se converta,
Ral Trejo (2008), Democracia y medios de comunicacin en la reforma electoral de 2007, mimeo, y Ciro Murayama (2008), Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano en Crdova L. y Salazar, P. (coords.) Estudios sobre la reforma electoral 2007, TEPJF, Mxico.
1

LA REFORMA ELECTORAL

257

por la va de los hechos, en ingresos de los principales grupos de concesionarios de radio y televisin en el pas. El encarecimiento de las campaas se explica por el gasto en medios electrnicos.

El hecho de que los partidos tuvieran que cubrir costos monetarios crecientes para acceder a los medios electrnicos de comunicacin daba lugar a la necesidad de hacerse tambin de recursos crecientes. Asimismo, supona que los partidos, definidos en la Constitucin como entidades de inters pblico, tuvieran que someterse a una negociacin de mercado con las empresas de radio y televisin, para asegurar que sus mensajes, un asunto de inters pblico, efectivamente llegaran a la ciudadana, abriendo la puerta a que fuesen los propios concesionarios los que, con sus tarifas, pudieran determinar la presencia de determinados partidos y candidatos a travs de frecuencias que son propiedad de la nacin. El cuadro 2 muestra los costos unitarios de los anuncios de radio y televisin pagados por los distintos partidos y coaliciones durante las campaas federales de 2006.

258

CIRO MURAyAMA RENDN

Es elocuente analizar cmo la nueva disposicin normativa para el acceso de los partidos polticos a los medios electrnicos ha permitido eliminar las asimetras preexistentes. Cabe reconocer, sin embargo, que el nuevo modelo no cambi, sino que incluso increment el fenmeno de la llamada spotizacin de la comunicacin poltico electoral en Mxico que, en su momento, puede ser objeto de revisin por el legislador.

La relevante decisin de prohibir la compra de publicidad electoral en radio y televisin por parte de los partidos polticos tiene cuatro aciertos fundamentales que conviene apreciar en su justa dimensin: 1) genera autonoma de los partidos polticos frente a los grupos de poder econmico --y, peor an delincuencial, porque se reduce sustancialmente su necesidad para acceder a dinero y comprar anuncios--; 2) elimina las inequidades propias de un modelo de mercado al asegurar que no sean los criterios de venta de publicidad de las empresas los que determinen la presencia de los actores polticos en los medios electrnicos; 3) se genera una mayor transparencia en el uso de los recursos de los partidos polticos y se elimina el principal rubro de gasto objeto de la fiscalizacin --como se ver en el siguiente apartado--; y, 4) se genera un ahorro en el gasto pblico porque disminuye, en consecuencia, el financiamiento para gastos de campaa (ver cuadro 4).

LA REFORMA ELECTORAL

259

2.2. Gasto en medios y problemas para la fiscalizacin electoral. En lo que toca a la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, si bien Mxico cuenta con una de las legislaciones ms avanzadas del mundo en la materia,2 el proceso electoral federal de 2006 evidenci serios problemas de control sobre la verificacin del gasto en radio y televisin. Para sostener tal afirmacin, valga sealar que en el proceso de fiscalizacin de los ingresos y gastos de los partidos y coaliciones de las elecciones de 2006, los actores polticos no consiguieron explicar la transmisin del 41% de sus anuncios en radio y el 21% en televisin. Esto es, de 601,689 spots publicitarios de los partidos y coaliciones que se transmitieron en radio y que el IFE detect a travs de sus monitoreos de medios, faltaron por acreditar por parte de los actores polticos casi un cuarto de milln de anuncios (248,159). En televisin, de los 155,883 spots electorales emitidos a favor de los contendientes que el IFE registr, no se acreditaron 32,867. Los datos anteriores sugieren que, al haber 280,000 spots no acreditados en radio y TV, en las campaas de 2006 el gasto en medios electrnicos fue mayor a los 1,973 millones de pesos que los partidos informaron al IFE y que la autoridad comprob --la suma que represent el 95% del financiamiento pblico para gas2 Vase, por ejemplo, Griner y Zovatto (eds.), Funding of Political Parties and Elections Campaigns in the Americas, OEA-IDEA, San Jos, Costa Rica, 2005.

260

CIRO MURAyAMA RENDN

tos de campaa--. Por tanto, el modelo de compra-venta de publicidad electoral en los medios no slo implic un incremento desmesurado del gasto en medios que se cubra con el financiamiento pblico de los partidos, sino que pudo haber erogaciones an mayores de los partidos --no informadas a la autoridad electoral, y por tanto contrarias a la ley--, o compra de publicidad para favorecer a las distintas fuerzas por parte de terceros --extremo tambin prohibido en la legislacin electoral--, o bien, que se haya tratado de donaciones en especie por parte de los concesionarios --lo cual tambin es contrario a la determinacin legal que prohbe a las empresas mercantiles hacer aportaciones, de cualquier ndole, a partidos y candidatos--. No es ste el espacio para analizar por qu el IFE no sancion en su momento en la revisin de los informes de gasto de campaa de 2006- a los partidos y coaliciones que no alcanzaron a justificar todos y cada uno de los promocionales contratados en radio y TV, pero valga la informacin para sealar que la fiscalizacin electoral enfrentaba un problema creciente cuando el dinero se destinaba a la adquisicin mercantil de espacios en los medios electrnicos.

Una vez que se prohibi la adquisicin de publicidad en radio y TV, se elimin la necesidad de acreditar la compra de anun-

LA REFORMA ELECTORAL

261

cios. El IFE tiene ahora que verificar que las pautas publicitarias de los partidos, que son administradas por el propio Instituto, sean emitidas en tiempo y forma por los concesionarios. El reto ahora es asegurar que, efectivamente, los concesionarios y permisionarios cumplan cabalmente con sus obligaciones constitucionales. Se trata de una tarea compleja porque la autoridad debe asegurar la transmisin de millones de anuncios en los procesos electorales federales y de cientos de miles en los locales, as como por las reticencias observadas a lo largo de los procesos electorales locales de 2009 y 2010, de algunos concesionarios para cumplir con la ley, lo cual evidencia la responsabilidad crtica de las autoridades administrativas y jurisdiccionales en la materia. 2.3. Las campaas gubernamentales en tiempo de elecciones. En distintas elecciones, tanto locales como federales, un elemento que ha sido objeto de polmica lo representaron las campaas de comunicacin social de los gobiernos, mismas que pudieron afectar la equidad en los comicios. Es el caso, por ejemplo, de los procesos electorales federales de 2003 y 2006. En el primero, el Consejo General del IFE hubo de enviar una carta el 25 de junio al presidente de la Repblica, Vicente Fox, solicitndole pusiera fin a una campaa de promocin del voto que haba emprendido el titular del Ejecutivo federal hacia la eleccin que se celebrara el 6 de julio de aquel ao; en su misiva, el IFE haca saber que en caso de que esta solicitud no sea obsequiada dentro de las siguientes 36 horas, contadas a partir de la recepcin de la presente, el secretario ejecutivo del Instituto llevar a cabo las medidas conducentes para interponer una controversia constitucional ante la SCJN; el presidente decidi suspender la campaa referida. En el proceso electoral de 2006, la estrategia publicitaria del Ejecutivo federal en los medios, tambin fue objeto de controversia. A grado tal que el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al calificar la eleccin presidencial de

262

CIRO MURAyAMA RENDN

ese ao, calific que los anuncios en radio y TV del presidente, se constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios. En el plano local, ya desde el ao 2000 se tena el antecedente de que el TEPJF haba resuelto anular la eleccin a gobernador en Tabasco por irregularidades que afectaron los principios de los comicios, entre otras, la intervencin del gobierno estatal con apoyo al candidato ganador.3 Con tales antecedentes, en la reforma de 2007, se especific en la Constitucin (artculo 41) que durante las campaas electorales deber suspenderse toda la propaganda gubernamental, de cualquier nivel, en los medios de comunicacin social. 2.4. Recursos pblicos y promocin personal de los funcionarios. Un problema adicional que se present en la vida poltico electoral del pas fue el uso de las campaas de comunicacin social de los gobiernos para promover la figura de distintos funcionarios pblicos, con frecuencia de mandatarios locales y presidentes municipales, que aspiraban a un nuevo cargo de eleccin popular. Este fenmeno permita que los recursos pblicos fueran utilizados con un sesgo para promover el beneficio privado del mandatario en turno. Frente a tales excesos, el Constituyente decidi especificar que toda propaganda gubernamental deber tener carcter institucional y fines informativos, educativos o de orientacin social. En ningn caso, esta propaganda incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico (artculo 134 constitucional). El legislador federal, a su vez, introdujo una acotacin al principio recin enunciado, sealando (artculo 228 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE) que no se
3 Alanis, Mara del Carmen (2008), La jurisprudencia del TEPJF: Fuente de la reforma electoral 2007-2008, en Crdova L. y Salazar, P. (coords.) Estudios sobre la reforma electoral 2007, TEPJF, Mxico.

LA REFORMA ELECTORAL

263

considerar propaganda los mensajes en los medios donde aparezcan los servidores pblicos durante los cinco das previos y los siete posteriores al rendimiento de su respectivo informe de labores, una vez al ao y siempre y cuando la difusin se limite al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico. 2.5. Compra de publicidad por parte de terceros. Si bien desde el COFIPE aprobado en 1996 exista la determinacin de que slo los partidos polticos pudiesen adquirir tiempo en radio y televisin para tratar de influir en las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, esa compra le estaba vetada al resto de los actores,4 en la eleccin de 2006 las campaas se vieron alteradas por la intromisin de anuncios comprados por particulares con fines electorales. Se trat de los spots contratados, por ejemplo, por el llamado Dr. Simi para hacerse de la candidatura presidencial del Partido Alternativa Socialdemcrata pero, sobre todo, de anuncios pagados por el Consejo Coordinador Empresarial contra la candidatura de Lpez Obrador. En esa ocasin, el IFE fue omiso en aplicar la ley. El consejero presidente del IFE entre 2003 y 2007, lleg a sostener que el IFE no tena facultades legales para evitar tales conductas (hubo exigencias al IFE para que contuviera la conducta de ciertos actores (por ejemplo, el presidente o los grupos empresariales) []. Al no existir facultades claras o sanciones expresas en la ley para prevenir, prohibir o detener tales acontecimientos [] se gener

4 El artculo 48 del COFIPE, en su prrafo I asentaba: Es derecho exclusivo de los partidos polticos contratar tiempos en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales, mientras que el prrafo 13 del mismo artculo complementaba con la siguiente disposicin: En ningn caso, se permitir la contratacin de propaganda en radio y televisin en favor o en contra de algn partido poltico o candidato por parte de terceros.

264

CIRO MURAyAMA RENDN

inconformidad en algunos actores polticos5). No obstante esa peculiar lectura, el Tribunal Electoral consider, al calificar la eleccin de 2006, ilegal la intromisin empresarial que el IFE dej pasar por alto. Tras esa experiencia y para subrayar la importancia que tiene evitar que grupos particulares puedan alterar las condiciones de la competencia electoral, en la reforma de 2007 se elev a rango constitucional la prohibicin de que terceros realicen compras en radio y televisin para emitir mensajes que pretendan favorecer o afectar a cualquier partido o candidato. Como puede verse en este recorrido de los problemas que gener el modelo previo de acceso a los medios de comunicacin, en 2007 el Constituyente se hizo cargo explcitamente de los temas que, vinculados al uso de la radio y a televisin, resultaban disruptivos para los procesos electorales. Sin embargo, la decisin de acabar con la compra de anuncios en los medios electrnicos tuvo alcances que trascienden el mero mbito electoral y tocan un tema ms sensible para la vida democrtica: el de la autonoma del Estado frente a los poderes privados. 3. Conclusiones y reformas para el futuro. La relacin entre poltica y dinero plantea una tensin estructural permanente en toda democracia. Las normas que regulan las condiciones de la competencia son reflejo de decisiones polticas en cada pas que prefiguran el tipo de sistema de partidos que se busca edificar: si el nfasis en la equidad o en las libertades de los donantes; si se privilegia la competencia entre partidos o entre candidatos; si se brinda preeminencia al derecho de acceso a la informacin o a la libertad de expresin. En Mxico, la reforma electoral de 2007-2008 puede verse como un fortalecimiento de la equidad en las condiciones de la
Ugalde, L.C. (2006): Los dilemas del arbitraje electoral en Nexos, nm. 347, pp. 46-47.
5

LA REFORMA ELECTORAL

265

competencia. Por orden de importancia, los cambios consisten, en primer lugar, en que se cancela la compra venta de publicidad electoral en radio y televisin y se garantiza el acceso de los partidos y candidatos a los medios de comunicacin electrnica a travs de los tiempos de Estado. De esta forma, las campaas electorales, un asunto pblico per se, que realizan los partidos polticos entidades de inters pblico- estarn en los canales de televisin y las estaciones de radio que finalmente utilizan un espacio propiedad de la nacin y son usufructuarios de concesiones pblicas- con cargo slo a los tiempos oficiales de Estado, sin que ello est mediado por transacciones mercantiles. En la Constitucin se define que terceros actores no podrn realizar gastos para beneficiar o afectar a partidos o candidatos en radio y televisin. La ley ya especifica sanciones para quien viole las normas en materia de acceso a los medios de comunicacin. Sin duda, queda abierta la discusin, que en su momento deber ser decisin del Constituyente, de preservar el modelo que establece que el acceso de los partidos a los medios de comunicacin electrnica deber ser slo a travs de los tiempos oficiales del Estado, pero a la vez, de revisar si este acceso implica recurrir a la figura del spot publicitario y repetirlo miles de veces en cada proceso electoral. Por otra parte, a raz de la reforma electoral de 2007-2008 se racionaliza la dotacin de recursos pblicos a los partidos polticos, sobre todo los que se destinan para gastos electorales. El financiamiento ordinario depender del nmero de ciudadanos inscritos en el padrn y del comportamiento del salario mnimo. Su distribucin continuar definindose a partir de una frmula de 30% igualitario y 70% proporcional que ha favorecido la equidad. El financiamiento para gastos de campaa cuando se renueven la presidencia de la Repblica y el Congreso de la Unin ser de un 50% del financiamiento ordinario; cuando slo se renueve la Cmara de Diputados, el financiamiento para gastos de campaa ser de un 30% regular, lo que permitir que en ese tipo de campaas el monto de recursos pblicos sea de una cuarta parte

266

CIRO MURAyAMA RENDN

respecto a lo que se haba otorgado en los aos anteriores. Este diseo deber preservarse en las reformas electorales por venir, pues la austeridad es un valor republicano a rescatar y la forma de repartir los recursos entre los partidos induce cierta equidad --30% igualitario-- a la vez que reconoce las diferencias legtimas en la presencia de las distintas opciones polticas entre la ciudadana. Un elemento adicional a considerar es que los topes de gasto de campaa disminuyen. Tanto por el lado de los ingresos, como de las erogaciones de los partidos en las campaas, los recursos son ms austeros. Ahora la fiscalizacin electoral ser clave en este terreno, por lo que debe asegurarse que se desplieguen todos los recursos tcnicos para verificar que los gastos de los partidos se apeguen a la norma. Por otra parte, las aportaciones privadas a los partidos polticos se mantienen, y se fija en un 10% del tope de gasto de campaa los ingresos que por simpatizantes y por cuotas de militantes, autofinanciamiento y aportaciones de los candidatos a sus campaas el lmite permitido para este tipo de recursos privados. La reforma constitucional ratific el principio de mxima transparencia y rendicin de cuentas en los manejos financieros de los partidos. Para ello, el Instituto Federal Electoral ve fortalecidos los instrumentos para realizar la fiscalizacin a los partidos, en tanto se establece que los secretos fiduciario, bancario y fiscal no le sern oponibles. El conjunto de cambios legislativos descritos dan cuenta de una importante definicin poltica que acot el laissez faire para reforzar la equidad en las condiciones de la competencia. Es indispensable que en materia electoral el pas cuente no slo con buenas normas sino con buenas prcticas, en este terreno la responsabilidad de las autoridades electorales es central e intransferible.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS Y EL ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN EN PER Fernando Tuesta soldevilla
SUMARIO: I. Caractersticas principales del sistema de financiamiento peruano. II. Un doble financiamiento pblico. 1. El discutido financiamiento pblico directo. A. Condiciones para acceder al financiamiento. B. El problema del monto y forma de distribucin del financiamiento pblico. C. Destino de los fondos. 2. Financiamiento Pblico Indirecto. III. Financiamiento privado. 1. Fuentes de financiamiento permitidas: topes. 2. Fuentes de financiamiento prohibidas. IV. Regulacin sobre los medios de comunicacin. 1. Espacio en poca no electoral. 2. Espacio en poca electoral: la Franja Electoral. A. En Elecciones Generales B. En Elecciones Regionales. V. Publicidad contratada. VI. La verificacin y control externo. 1. Presentacin de Informes. A. Informe financiero Anual B. Informacin sobre las aportaciones privadas. C. Informes de aportaciones y gastos de campaa electoral. 2. Sanciones. A. Prdida del derecho a percibir financiamiento pblico directo. B. Multas. a. Por recibir financiamiento prohibido. b. Por Recibir financiamiento por encima del tope permitido. VII. Anotaciones finales

El financiamiento de los partidos ha sido siempre la Caja Negra de la poltica. La historia muestra cmo en la azarosa vida de los partidos el tema del financiamiento tuvo una importancia espe267

268

Fernando TuesTa soldevilla

cial, aun cuando era un tema de secreto de Estado, circunscrito a la rbita de la dirigencia. Por lo dems, el financiamiento era mayormente generado con las contribuciones de sus miembros y, en algunos casos, algunos negocios menores. En las dos ltimas dcadas, los continuos procesos electorales, la mayor competencia y la centralidad de la campaa en los medios, ha hecho que los costos de la actividad poltica se incrementen sustantivamente. En concreto, las campaas son ms frecuentes y costosas. En sentido contrario, las militancias y sus aportes econmicos han disminuido en los partidos. stos, a su vez, han perdido mucho crdito pblico y son ms sensibles a la presin de la opinin pblica. En la regin, si las normas especficas sobre los partidos polticos se han multiplicado en las ltimas dcadas, las referidas al financiamiento son mucho ms recientes. Una de ellas, la peruana, tuvo la virtud de discutirse en un plazo extenso e inmediatamente posterior al inicio del periodo parlamentario 2001-2006. La Ley de Partidos Polticos fue promulgada el 1 de noviembre del 2003. Como toda norma, es perfectible, pero su aporte inicial es que incursiona en campos antes intocados de la vida partidaria. Su debilidad ha sido su sensibilidad a las presiones de la opinin pblica, no siempre compaera de las mejores respuestas y soluciones. En este contexto, el presente artculo busca ofrecer una visin general de la norma peruana sobre el financiamiento de los partidos polticos y una evaluacin de su aplicacin reciente. I. Caractersticas principales del sistema de financiamiento peruano La regulacin jurdica de los partidos, a travs de la Ley de Partidos Polticos (LPP, N 28094), tiene un diseo institucional que apuesta por un formato de financiamiento mixto. En consecuencia, la norma prev la posibilidad de que los partidos reciban financiamiento pblico (directo e indirecto) y privado. Cada una de estas formas tiene una regulacin especfica orientada a fo-

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

269

mentar el fortalecimiento institucional de los partidos y la transparencia en el manejo de los recursos. En esa direccin --combinacin de financiamiento pblico y privado-- se han encaminado la mayora de pases latinoamericanos, que lo han consagrado a nivel normativo, como son los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Tan solo en Venezuela se encuentra prohibido el financiamiento pblico de la actividad poltica por mandato de la Constitucin. No obstante lo sealado, en Per, el financiamiento de los partidos polticos proviene fundamentalmente de aportes privados y, el que corresponde al financiamiento pblico, es bsicamente indirecto, como veremos ms adelante. Asimismo, la LPP ha determinado la existencia de un organismo fiscalizador o de control de las finanzas partidarias, la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios (GSFP) de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), organismo constitucionalmente autnomo, responsable de manera exclusiva de la verificacin y control externos de la actividad econmico-financiera de los partidos polticos. Al marco normativo sealado se le suma el Reglamento de Financiamiento y Supervisin de Fondos Partidarios, expedido por la ONPE.1 Ambas constituyen el marco legal que se aplic a las elecciones del 2006, manifestndose serios problemas de vacos que no permitieron alcanzar el objetivo para el que fueron propuestas. La LPP, detallista en muchos artculos, lo es de manera particular en la creacin de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios (GSFP), al interior de la ONPE, no permitiendo que sta adecue de la mejor manera una nueva unidad orgnica en su organigrama funcional. Esta ley ha sido reglamentada por la ONPE, donde se establecen normas que regulan la asignacin

Resolucin Jefatural N 060-2005-J-ONPE.

270

Fernando TuesTa soldevilla

del financiamiento pblico directo e indirecto, la recepcin, registro, lmites y prohibiciones del financiamiento privado. Asimismo, el control sobre los gastos financiados con recursos provenientes del financiamiento pblico y extranjero, de los gastos en campaas electorales, especialmente del gasto en publicidad electoral; de la actuacin de la tesorera y el tesorero partidario; del alcance de las obligaciones de informacin sobre sus cuentas de ingresos y gastos, los procedimientos de verificacin y control externos de la actividad econmico financiera del partido, y las infracciones que acarrean sancin y los procedimientos para imponer dichas sanciones. II. Un doble financiamiento pblico No est de ms recordar que tras la modalidad del financiamiento pblico subyace la idea del fortalecimiento de la institucionalidad de los partidos polticos, adems de disminuir la intervencin o injerencia de intereses particulares en sus funciones. Tambin se busca promover la equidad en la competencia electoral entre los partidos, al establecer el financiamiento pblico, en principio, directo como indirecto. 1. El discutido financiamiento pblico directo En Per, el financiamiento pblico directo ha sido --como en otros pases-- materia de una discusin apasionada, como equivocada. El desprestigio de los partidos polticos y el parlamento, han sido la base de apoyo para quienes se oponen a este aporte financiero, a tal punto que la propia ley estuvo en riesgo de ser aprobada, por lo que fue votada por partes, correspondiendo al articulado sobre financiamiento pblico la que ms baja votacin favorable tuvo. Fueron, en gran parte, los medios de comunicacin quienes no slo canalizaron la opinin, sino que alentaron la eliminacin

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

271

del financiamiento pblico. El debate no se tradujo en un intento por conocer de dnde provendran los fondos, si stos son bsicamente privados y que riesgos se contraera si as fuera. El impacto ha sido un financiamiento pblico de montos pequeos y condicionados al presupuesto. El financiamiento pblico directo que el Estado asigna a los partidos, con representacin en el Congreso, est dirigido a su funcionamiento permanente, no se financia ningn tipo de campaa electoral. Salvo el caso de la franja electoral, en la que el Estado proporciona a los partidos polticos un espacio libre en medios de comunicacin pblicos durante la campaa electoral, siendo en todo caso financiamiento pblico, pero indirecto. El financiamiento pblico directo es la entrega de dinero que hace el Estado a los partidos polticos para que los destinen a determinadas actividades previamente establecidas en su normatividad interna. Entre ellas se encuentran el financiamiento de campaas electorales, funcionamiento partidario, para realizar actividades de capacitacin e investigacin, entre otras. Tal como lo contempla la ley, el financiamiento pblico directo se asigna para los gastos ordinarios, capacitacin e investigacin de los partidos polticos, por lo tanto no se habla especficamente de financiamiento pblico para procesos de democracia interna. Estas distintas modalidades de financiamiento no son excluyentes, como lo muestran varios pases de la regin en los que se contemplan ms de uno. La pregunta es qu cosa se puede financiar y cundo se financia. A. Condiciones para acceder al financiamiento En el Per, el financiamiento pblico directo lo reconoce el artculo 29, al destinar el Estado el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)2 por cada voto emitido para el Congreso, en la ltima eleccin general. La norma peruana se inclina por un
La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utilizado en las normas tributarias para determinar los montos de las bases imponi2

272

Fernando TuesTa soldevilla

financiamiento posterior, es decir, una vez producida la eleccin. Por ese motivo, el referente para todo clculo es el resultado de la eleccin general anterior, por ejemplo la del 9 de abril de 2006, fecha en la que se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente y Congreso de la Repblica. En esa medida, la norma no tiene el propsito de financiar la campaa electoral, sino solventar el funcionamiento posterior del partido poltico. Pero la LPP establece adems una modalidad restrictiva, pues la condicin esencial para acceder a este tipo de financiamiento es que los partidos hayan obtenido representacin en el Congreso. Sin embargo, la LPP fue modificada a finales del ao 2005, introducindose el umbral de representacin como mecanismo para acceder al reparto de escaos. La norma indicaba que ingresaban al reparto de escaos aquellos partidos que hayan obtenido 4% del total de los votos vlidos al Congreso o 5 escaos. Debido a esta doble posibilidad, tal como lo muestra el Cuadro No.1, Per Posible y Restauracin Nacional, lograron ingresar al Congreso gracias a que superaron el 4%, a pesar que tan slo consiguieron 2 escaos cada partido. Hecho significativo, pues con ese nmero de representantes no pudieron constituir una bancada parlamentaria propia, cuyo nmero mnimo es de 6 miembros3.

bles, deducciones, lmites de afectacin, etctera. Para el ao 2006 la UIT es de 3400 nuevos soles. 3 Para un estudio de las bancadas parlamentarias ver: Milagros Campos: Las bancadas parlamentaras. Tesis para optar el grado de Magister en Ciencia Poltica. PUCP, setiembre 2009.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

273

CUADRO N 1 Elecciones al Congreso 2006: Escaos y votos obtenidos

(*) Los votos emitidos ascienden a 14624,880. Fuente: ONPE De un total de 24 partidos4 que presentaron candidatos al Congreso de la Repblica slo 7 alcanzaron representacin parlamentaria y, por lo tanto, se encontraban en condiciones de recibir financiamiento pblico directo. Al inclinarse la norma por calcular el porcentaje de los votos y no de los escaos --como lo hacen otras normas--, el resultado es que algunos partidos po4 Participaron 19 partidos y 5 alianzas de partidos. En adelante se har referencia al proceso electoral del 2006, por tratarse del ltimo proceso electoral general. De la misma manera, todos los clculos se realizarn sobre la conversin de la moneda del ao 2006.

274

Fernando TuesTa soldevilla

dran recibir ms y otros menos dinero, en la medida en que existe una desproporcin entre el porcentaje de los votos obtenidos y el porcentaje de los escaos asignados, como consecuencia de nuestro sistema electoral. B El problema del monto y forma de distribucin del financiamiento pblico De acuerdo a lo sealado en el artculo 29 de la LPP el Estado debera destinar el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)5 por cada voto emitido. La ley utiliza un trmino errneo, pues los votos emitidos constituyen la suma de los votos vlidos (los que son dirigidos a los partidos), ms los votos nulos y en blanco, no pudiendo compensar econmicamente a los partidos con una referencia en la que aparecen votos invlidos (nulos y blancos). En concreto, de acuerdo a los resultados de las elecciones parlamentarias 2006, los votos emitidos sumaron 14624,880, considerando que el 0.1% de una UIT de aquel ao era de S/.3.4 nuevos soles, el monto a distribuir, entre los partidos, ascenda a $15072,179 dlares6. Si, por en contrario, se asume que la LPP al sealar votos emitidos, quiere referirse a votos vlidos, de acuerdo con la definicin (errnea) que se hace en la Ley Orgnica de Elecciones7, la cifra sera 10753,3238 votos y, por tanto, el monto a distribuir
5 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utilizado en las normas tributarias para determinar los montos de las bases imponibles, deducciones, lmites de afectacin, etctera. Para el ao 2006 la UIT es de 3400 nuevos soles. 6 El equivalente a S/49738,192 nuevos soles. En adelante la conversin estar calculada $1 dlar = S/ 3.3 nuevo soles. 7 Artculo 287 de la Ley N 26860, Orgnica de Elecciones. 8 De acuerdo a los resultados oficiales de la ONPE los votos en blanco fueron 1682,728 y los votos nulos 2188,789, casi una cuarta parte del total de los votos emitidos.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

275

entre los partidos que alcanzaron representacin parlamentaria, sera de $11079,181 dlares. De esta manera, la diferencia entre esta cifra y la anterior, es de aproximadamente 4 millones de dlares, siendo la segunda la correcta. No obstante, en abril del 2007, la ONPE defini por va reglamentaria que los votos emitidos son el resultado de la suma de los votos vlidos, ms los votos nulos o viciados, ms los votos en blanco9 y que para determinar el monto total, que el Estado debe destinar al financiamiento pblico directo, con arreglo a lo establecido en la LPP, se multiplicar el nmero total de votos emitidos para elegir representantes al Congreso por la suma equivalente al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) del ejercicio presupuestal del ao de la eleccin. Esta es una interpretacin literal de la norma, que llevar a compensar econmicamente a los partidos por su porcentaje ganado pero, adems, a recibir dinero por votos de los partidos que no ingresaron al Congreso ms los votos nulos y blancos. De acuerdo a esta disposicin, el monto y forma de distribucin que la ONPE ha calculado es el siguiente: Cuadro N 2 Financiamiento pblico directo 2007-2011

Artculo 4 del Reglamento modificado por la Resolucin Jefatural N 084-2006-J-ONPE, publicada el 04 abril 2006.

276

Fernando TuesTa soldevilla

Fuente: ONPE. El autor ha dolarizado los montos Cuadro N 3 Monto a presupuestar por ao 2007-2011

Fuente: ONPE: El autor ha dolarizado los montos. Ms all de ello, la LPP seala que el financiamiento pblico directo se distribuye asignando de manera igualitaria entre los 7 partidos que tienen representacin parlamentaria, el 40% del total, es decir, $4431,672 dlares para cada partido poltico. El 60% restante, se distribuye en forma proporcional a los votos obtenidos por cada uno en la eleccin de representantes al Congreso. Finalmente, se puede sealar que la norma peruana se inclina a atender preferentemente al criterio de equidad sobre la eficiencia y desempeo electoral, como se aprecie en el Cuadro N 4. De esta manera, el partido con ms votos, UPP, quintuplica en votos a RN, pero mientras ste ha conseguido tan slo 2 escaos, la organizacin que candidate a Humala logr 45 escaos, es decir, ms de 22 veces. Sin embargo, el monto por voto obtenido de RN supera en ms del doble a UPP. Es as que se establece una relacin inversa, a menor votos obtenidos, mayor el valor del monto asignado por voto.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

277

Cuadro N 4 Relacin entre financiamiento por voto obtenido

C. Destino de los fondos El caso peruano es singular, pues es el nico pas que no destina los fondos del financiamiento pblico directo a la campaa electoral y s al funcionamiento partidario. La LPP seala que los fondos asignados a los partidos debern ser utilizados exclusivamente en actividades de formacin, capacitacin e investigacin, as como para los gastos de funcionamiento ordinario. Son consideradas como actividades de formacin aquellas que tienen como objetivo fomentar el conocimiento y la asimilacin de los programas, propuestas, principios y valores del partido10, como actividades de capacitacin aquellas dirigidas a los afiliados y simpatizantes que tienen por objeto que stos adquieran habilidades y destrezas para el desempeo de funciones vinculadas a los fines y objetivos del partido poltico11; actividades

10 Artculo 48 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios, Resolucin Jefatural N 060-2005-J/ONPE. 11 Artculo 48 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios, Resolucin Jefatural N 060-2005-J/ONPE.

278

Fernando TuesTa soldevilla

de investigacin12 son los trabajos planificados de acopio y anlisis sistemtico de informacin, relacionado con fines y objetivos del partido poltico, cuyos resultados debern encontrarse a disposicin de los ciudadanos. Finalmente, son considerados gastos de funcionamiento ordinario a los que se dediquen a costear los bienes y servicios relacionados a las necesidades operativas y administrativas del partido.13 Sin embargo, vale la pena llamar la atencin que la Tercera Disposicin Transitoria de la LPP dispone que la distribucin de los fondos pblicos se aplicar a partir de enero del ao 2007 y, de manera progresiva, de acuerdo a las previsiones presupuestales. Es decir, los recursos para el financiamiento pblico directo se encuentran condicionados por la propia norma, a la voluntad poltica del gobierno para asignar el correspondiente presupuesto. El resultado ha sido que el gobierno del presidente Alan Garca no ha asignado el presupuesto para el financiamiento directo, desde el 2007 en adelante. Por el contrario, se ha opuesto a l y ha convertido esta asignacin econmica en una ley sin aplicacin efectiva. Los partidos polticos han hecho poco para reclamar el dinero, pese a sus necesidades, puesto que la opinin pblica rechaza todo lo que tenga que ver con ellos. El resultado ha sido que a poco ms de un lustro de aprobada la LPP, en la prctica, no existe financiamiento pblico directo. 2. Financiamiento Pblico Indirecto El financiamiento pblico indirecto permite que el Estado proporcione a los partidos de beneficios no dinerarios de distinta naturaleza, pudiendo ser subsidios, apoyos, concesiones o ventajas. La forma ms representativa y frecuente de este tipo de financiamiento es el acceso a los medios de comunicacin pblicos
12 Artculo 50 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios, Resolucin Jefatural N 060-2005-J/ONPE. 13 Artculo 46 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios, Resolucin Jefatural N 060-2005-J/ONPE.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

279

y privados. En algunos casos se presentan tambin como exoneraciones de impuestos, uso de inmuebles del estado, entre otros. La poltica moderna se encuentra centrada fuertemente en los medios, por lo que los partidos polticos destinan grandes recursos a contratarlos, especialmente la televisin. Por esa razn, la LPP ha previsto destinar el financiamiento pblico indirecto al acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Se establece que este acceso debe de proporcionarse tanto en poca no electoral con el llamado espacio no electoral, como en poca electoral a travs de la franja electoral. El Estado compensa --seala la ley-- a los medios de comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago del canon por el uso del espacio radioelctrico o electromagntico. III. Financiamiento privado La idea que subyace a este tipo de financiamiento es la posibilidad de que los partidos puedan autosostenerse y, por tanto, reciban contribuciones, en dinero o en especie, no slo de sus afiliados o militantes, sino de simpatizantes que quieran aportar recursos. La posibilidad de recibir aportes no se restringe a aquellos provenientes de personas naturales, sino que se permite el aporte de personas jurdicas. Casi todo el financiamiento de los partidos polticos proviene de fuentes privadas, por esta razn la ley especifica que cada partido poltico cuente con un tesorero y un rea contable, que se encargaran de contabilizar sus fondos y gastos, ordinarios y de campaa. La GSFP supervisa as la informacin que llega semestralmente de los aportes de los partidos, e informacin anual de los balances y estados financieros, cada ao. Sin embargo, este tipo de financiamiento es el que a lo largo de los aos ha evidenciado que sin tratamiento jurdico adecuado, podra tener un efecto pernicioso en el sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento. No es ajena a esta preocupacin la de crear mecanismos para evitar que di-

280

Fernando TuesTa soldevilla

nero obtenido con actividades ilcitas financien a los partidos. Es por estas razones que se introducen lmites o prohibiciones a los aportes provenientes de fondos privados. Lo que siempre ha existido en el Per es el financiamiento privado, pero con una regulacin deficiente y en la prctica no fue observada por los partidos polticos. Es as que a partir de 1997 la Ley Orgnica de Elecciones incorpor algunas normas orientadas a que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) recibiera de los partidos polticos proyecciones y rendiciones de cuentas de gastos de campaa. Esta normativa, circunscrita a un solo artculo14, no fue observada. El JNE no tena mecanismos establecidos en la ley para requerir con carcter vinculante esta informacin ni se contemplaba un rgimen de sanciones para aquellos que no observaran lo dispuesto. Es por ello que con la aprobacin y entrada en vigencia de la LPP se ha mostrado un gran avance en el tratamiento de este tema y en crear condiciones para la transparencia de esa informacin, que era un secreto cuidadosamente guardada por los partidos con los ms diversos argumentos. Este ltimo elemento, la transparencia, proporciona la informacin que permite el fortalecimiento del sistema de partidos y a una ciudadana fiscalizadora. Sin embargo, como se ver ms adelante, el incumplimiento de las normas, no ha sido debidamente acompaado de un adecuado --persuasivo y sancionador- -articulado de la LPP. 1. Fuentes de financiamiento permitidas: topes
Artculo 183. Dentro de los sesenta (60) das anteriores a las elecciones, las Organizaciones Polticas, Listas Independientes y Alianzas, presentan al JNE la proyeccin de los fondos que sern invertidos durante el proceso electoral correspondiente, as como su fuente de financiamiento. Dentro de los sesenta das posteriores a la proclamacin oficial electoral, los partidos, agrupaciones independientes, alianzas y listas independientes presentan al JNE, con carcter de declaracin jurada, la relacin de los gastos destinados a la campaa electoral correspondiente, quedando el JNE facultado para efectuar las indagaciones necesarias para establecer la exactitud del movimiento econmico correspondiente a dicha campaa.
14

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

281

La LPP seala en su artculo 30 que son recursos privados, las cuotas y aportes de los afiliados, los productos de las actividades del partido, los rendimientos del patrimonio, los ingresos procedentes de otras aportaciones en los trminos y condiciones previstos en la ley, los crditos que concierten, los legados que reciban y, en general, cualquier prestacin en dinero o especie que obtengan. En relacin a los ingresos por actividades, stos no debern exceder de 30 UIT15 al ao en el caso que no se pueda identificar a los aportantes, eso significaba US$30,000 en el ao 2005 y US$30,909, en el 2006. Por otro lado, si bien se ha restringido el aporte de una misma persona natural o jurdica, el lmite es alto, en este caso 60 UIT al ao. Es decir, una misma persona podra aportar hasta US$60,000 en el 2005 y US$ 1,818, en el 2006. Cabe mencionar que estos ingresos, de cualquier fuente, deben estar registrados en los libros de contabilidad. Los partidos polticos en cumplimiento de lo dispuesto por la LPP han presentado, en su gran mayora, la informacin correspondiente a sus ingresos a partir del ao 2005, 31 de los 36 partidos inscritos ofrecieron informacin financiera, declarando ingresos totales en ese ao por US$2237,101. Sin embargo, varios de los partidos polticos, especialmente aquellos que no ingresaron al parlamento y, en la prctica, se han disuelto, no presentaron la informacin correspondiente. No exista en la LPP mecanismo que los obligara a los partidos polticos a responder a esta obligacin legal.

15 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia utilizado en las normas tributarias para determinar los montos de las bases imponibles, deducciones, lmites de afectacin, etctera. Para el ao 2006 la UIT se determin en 3.300 nuevos soles.

282

Fernando TuesTa soldevilla

2. Fuentes de financiamiento prohibidas Como ya sealamos, las fuentes de financiamiento prohibidas, as como los lmites a los aportes que establece la ley, tienen su origen en tratar de evitar que los partidos polticos representen los intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento, asimismo que el dinero obtenido con actividades ilcitas financien a los partidos. La LPP ha reducido a tres los aportes prohibidos. Los partidos no pueden recibir aportes de parte de alguna entidad de derecho pblico o empresa del Estado, de alguna confesin religiosa y de partidos y agencias de gobiernos extranjeros, excepto cuando los aportes estn destinados a formacin, capacitacin e investigacin. En principio, los candidatos no pueden recibir donacin directa de ningn tipo. Pero en el artculo 31 de la ley aparece una excepcin que establece que los candidatos pueden recibir, con conocimiento de su partido, aportaciones directas con los lmites del artculo 30. Difcilmente un partido no toma conocimiento o le va impedir, por ejemplo, a su candidato presidencial no recibir donaciones directas por un equivalente a US$61,8181. Sin embargo, los aportes no declarados, se presume que son de fuente prohibida. A nivel comparado, en la regin se ha establecido prohibiciones para que los partidos polticos puedan recibir aportes provenientes de fuente privada, se orientan a impedir o limitar el financiamiento de fuente extranjera, de organizaciones polticas, religiosas o sociales, en algunos caso de personas jurdicas, de contratistas del Estado y aportes annimos. La idea que subyace a estas prohibiciones es fundamentalmente la transparencia en la informacin y la imposicin de topes para evitar la injerencia de intereses privados en la poltica y en las decisiones que han de tomar quienes nos gobiernen, estn orientadas a el pago de favores y no al bienestar de los ciudadanos y al buen gobierno. Una forma de contribucin privada que ha sido prohibida por la mayora

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

283

de las legislaciones, es aquella que proviene de fuente extranjera, los aportes annimos y de contratistas del estado. Finalmente, en el siguiente cuadro podemos apreciar cmo se ha diseado el sistema de financiamiento en el Per. Cuadro N 5 Estructura del financiamiento de los partidos polticos

284

Fernando TuesTa soldevilla

IV. Regulacin sobre los medios de comunicacin Como hemos sealado lneas arriba, la LPP ha previsto destinar el financiamiento pblico indirecto como acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Se establece que este acceso

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

285

debe de proporcionarse tanto en poca no electoral con el llamado espacio no electoral, como en poca electoral a travs de la franja electoral. El Estado compensa --seala la ley-- a los medios de comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago del canon por el uso del espacio radioelctrico o electromagntico. 1. Espacio en poca no electoral Los medios de comunicacin de propiedad del Estado se encuentran obligados a otorgar a los partidos, en poca no electoral, un espacio mensual de cinco minutos para la difusin de sus propuestas y planteamientos. Estos espacios deben ser programados en horarios estelares, tendiendo a la proximidad con los noticieros principales, ya sea en apariciones diarios o en bloques iguales una vez por semana. Cabe aadir que la norma establece que se encuentra prohibido su uso para publicidad con fines electorales. Tienen derecho a espacio no electoral los partidos polticos que hayan obtenido representacin ante el Congreso de la Repblica en las elecciones inmediatamente precedentes a la fecha de asignacin de dicho espacio. Las propuestas y planteamientos de los partidos polticos con derecho al espacio no electoral a travs de los medios de comunicacin del Estado, se comenzaron a difundir por primera vez en Per, el 4 de junio del ao 2004. El 3 de junio de 2005 se dio inicio al segundo ao de aplicacin del espacio no electoral, el mismo que se prolong hasta la convocatoria para las Elecciones Generales, el 5 de diciembre de 2005. En el siguiente cuadro podemos apreciar cmo los partidos han hecho uso de esta posibilidad que brinda la norma de difundir sus propuestas y planteamientos en medios de comunicacin pblicos.

286

Fernando TuesTa soldevilla

Cuadro N 6

Fuente: www.onpe.gob.pe El cuadro muestra que muchos partidos polticos no hicieron uso del espacio, pese a ser gratuitos. La proporcin de uso

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

287

aumenta, en la medida en que se aproxima a la etapa electoral. Si bien se carece de informacin emprica, el pblico tampoco acompa con su audiencia y sintona estas emisiones, que tuvieron slo relevancia pblica cuando, a travs de otros medios, se inform que Alberto Fujimori, haba hecho uso del espacio otorgado a Cambio 90/ Nueva Mayora, situacin que produjo una discusin sobre la pertinencia del uso por parte del ex presidente, en ese momento, prfugo en Japn. 2. Espacio en poca electoral: la Franja Electoral A. En Elecciones Generales La franja electoral es un mecanismo por el cual se emiten espacios de propaganda electoral en todos los canales y al mismo tiempo. De esta manera, la LPP establece a travs del artculo 37 la franja electoral en los medios de radiodifusin y televisin de propiedad privada o del Estado entre los 30 das hasta los 2 das previos a la realizacin de las elecciones. Por su lado, el Estado, compensa a los medios de comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago de canon por el uso de espectro radioelctrico o electromagntico. La norma seala, adems, que el Estado debe poner a disposicin de los partidos su infraestructura de radio y televisin para la produccin de estos espacios. En cuanto a la duracin y frecuencia, la franja electoral se emite diferencialmente en tres momentos bajo la duracin siguiente: entre los 30 y 15 das anteriores al acto electoral, es de 10 minutos diarios; entre los 14 y 6 das anteriores al acto, es de 20 minutos; y entre los 5 y 2 das, es de 30 minutos. La distribucin del tiempo para los partidos es del 50% del total en forma equitativa y la otra mitad en proporcin a la representacin del Congreso. Es la GSFP la que determina el tiempo disponible. Los partidos que participan por primera vez tienen un tiempo igual al partido al que se le ha asignado el menor tiempo. Un agregado que hace la ley es que los espacios no utilizados

288

Fernando TuesTa soldevilla

deben servir para que la ONPE difunda todo lo concerniente a educacin electoral. Para el proceso electoral general del 2006, la GSFP determin mediante la correspondiente resolucin la relacin de 2416 partidos con derecho a acceder a la franja electoral y su orden de aparicin, la misma que se observ tanto en radio como en televisin. Las estaciones de radio y televisin comprendidas en la franja electoral deban remitir semanalmente a la Gerencia la informacin debidamente certificada por una empresa supervisora de medios, con los datos sobre la transmisin efectivamente realizada en los espacios asignados a cada partido de acuerdo al cronograma aprobado y, de ser el caso, con las anotaciones relativas a los casos de transmisiones no efectuadas y la justificacin de los mismos. En las Elecciones Generales del 2006 el Estado destin US$5904,689 para la franja electoral. En televisin se invirti entre primera y segunda vuelta US$4534,260 y en radio US$1370,428. Esta modalidad del financiamiento pblico indirecto es la que ms impacto favorable ha tenido en las arcas de los partidos, en la medida en que los costos de televisin y radio, particularmente el primero, encarecen fuertemente los presupuestos partidarios. B. En Elecciones Regionales La Ley N 27683, de Elecciones Regionales en su Cuarta Disposicin Transitoria y Complementaria ha establecido la existencia de franja electoral para las elecciones regionales, sealando que habr espacios de seal abierta y estaciones de radio, p16 Alianza para el Progreso, Alianza por el Futuro, Avanza Pas Partido de Integracin Social, Con Fuerza Per, Concertacin Descentralista, Frente Agrcola FIA del Per FREPAP, Frente de Centro, Frente Independiente Moralizador, Fuerza Democrtica, Justicia Nacional, Movimiento Nueva Izquierda, Partido Aprista Peruano, Partido Renacimiento Andino, Partido Socialista, Per Ahora, Per Posible, Progresemos Per, Proyecto Pas, Reconstruccin Democrtica, Restauracin Nacional, Resurgimiento Peruano, Unidad Nacional, Unin Por el Per, Y se llama Per.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

289

blicos y privados, de cobertura nacional y regional. Estos espacios se otorgan gratuitamente entre los partidos polticos, agrupaciones independientes o alianzas participantes en el proceso electoral. Esta norma dispone que la ONPE efecte la distribucin equitativa de los espacios mediante sorteo y que el JNE dicte las normas necesarias para el cumplimiento de la disposicin. La norma distorsiona el fundamento de la Ley de Partidos Polticos en la parte concerniente a financiamiento. En la LPP no se sealan derechos de financiamiento estatal, ni regulacin o limitaciones al financiamiento privado, tampoco obligaciones de informacin y menos sanciones sobre actuacin o infracciones en materia econmico financiero para los movimientos regionales. Se crean, en este aspecto, condiciones desiguales para quienes participan en un mismo proceso electoral. El artculo 2 del Reglamento precisa con claridad que sus normas son de aplicacin para los partidos polticos y alianzas de partidos, excluyendo as a los movimientos y a las organizaciones polticas de alcance local. Por otro lado, es clara la transitoriedad de estos movimientos que en la mayora se constituyen para participar en un proceso determinado y luego no tienen ms actividad poltica. El JNE, a partir de la Ley de Elecciones Regionales, expidi la resolucin donde aprueba el Reglamento de la Franja Electoral Regional sealando, entre otros aspectos, que el periodo de difusin de la misma es desde 15 das y hasta 24 horas antes de la fecha fijada para las elecciones regionales, hasta sumar en conjunto un espacio diario total no mayor de 10 minutos, transmitidos a una misma hora. Precisa adems que los espacios no utilizados por las organizaciones polticas, as como los tiempos excedentes sern destinados a temas de educacin electoral, que proponga el JNE. Un tema ms de la duplicidad de funciones entre los organismos electorales. El resultado ha sido que para las ltimas elecciones regionales de noviembre del 2006, la llamada Franja Electoral Regional fue mal o poca utilizada. Esta situacin respondi al hecho que

290

Fernando TuesTa soldevilla

la fragilidad y debilidad de la mayora de las agrupaciones en competencia hizo que la propaganda se hiciera de mala calidad, por no contar con recursos humanos y materiales como para entregar un video de calidad o simplemente se dejara de usar, con el consiguiente gasto del dinero pblico. V. Publicidad contratada Es conocido que los medios de comunicacin desempean un papel fundamental en el desarrollo de una campaa electoral. Constituyen el instrumento de mayor alcance para llegar a amplios sectores y transmitir un mensaje con el objetivo de persuadir a los electores. En Per, la experiencia de las elecciones del 2000, mostr cmo Fujimori manipul (compr) a los medios de comunicacin, limitando el acceso a muchos partidos de oposicin. Para la mayora no era posible contratar espacios en televisin de seal abierta y difundir spots publicitarios. Por ello, la LPP estableci que la contratacin de publicidad poltica debe hacerse en igualdad de condiciones para todos los partidos polticos, movimientos polticos y organizaciones polticas locales. Precisa, asimismo, que las tarifas no pueden ser superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la difusin de publicidad comercial y establece la obligacin de que dichas tarifas sean hechas pblicas informando a la GSFP dos das despus de la convocatoria a elecciones. Tambin se norm el periodo de tiempo en el que los partidos pueden contratar publicidad con fines electorales, desde los 60 hasta los 2 das previos al da de la jornada electoral. Cuando se trata de una eleccin general, el partido se encuentra impedido de contratar publicidad por un tiempo mayor de cinco minutos diarios en cada estacin de radio y televisin. Esta publicidad slo puede ser contratada por el Tesorero del partido poltico, del movimiento poltico o de la organizacin poltica local.17
17

Artculos 39 y 40 de la LPP.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

291

Para las elecciones generales del 2006, los medios de comunicacin televisivos, radiales y la prensa escrita pusieron en conocimiento de la SGFP las tarifas18 correspondientes para la contratacin de publicidad. Para aquella oportunidad los partidos polticos podan contratar con 12 medios televisivos, 11 de prensa escrita y 11 radios, cuyas tarifas se encontraban en la pgina web de la ONPE. Para la primera vuelta de las elecciones generales del 2006, los partidos polticos que participaron invirtieron poco menos de 4 millones de dlares en prensa escrita y televisin. La mayor inversin correspondi a la televisin, alrededor del 80% del total. El detalle se aprecia en el siguiente cuadro: Cuadro N 7 Inversin en Televisin: 1ra vuelta 200619

Como puede apreciarse, no existe una relacin entre la inversin que realizaron los partidos y los resultados electorales. Es as que Per Posible fue el que invirti la mayor cantidad de dinero en contratar publicidad en televisin --un tercio del total-y slo obtuvo dos representantes al Congreso de la Repblica. O
http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/tarifas.htm http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_010. pdf. Las sumas han sido dolarizadas por el autor.
19 18

292

Fernando TuesTa soldevilla

el caso del FIM, que invirti poco menos del 12% del total, pero su candidato presidencial no lleg al uno porcentual y no gan un solo escao. En el caso de UN, alianza electoral cuya candidata presidencial tuvo una posicin expectante en las encuestas, finalmente obtuvo el 23.87% de los votos a nivel nacional y alcanz 17 escaos. El APRA, que obtuvo la segunda votacin presidencial con el 24.3% de los votos y alcanz 36 parlamentarios, es el partido que ocup el tercer lugar de los que ms invirtieron en publicidad televisiva. Sin embargo, se encuentra distante de PP que es el ms recursos destin para este fin y cerca de UN que es el que cont con mayores aportes de campaa. El caso de UPP cuyo candidato presidencial obtuvo el primer lugar de las preferencias electorales, en la primera vuelta, con el 25.7% de los votos y obtuvo 45 representantes al Congreso de la Repblica, ocup el quinto lugar entre los partidos que mas invirtieron en publicidad televisiva, pero slo con el 8.8% del total contratado por este concepto. El cuadro muestra as una alta concentracin en la inversin publicitaria, que lleva a dos partidos PP y UN ha invertir en publicidad televisiva el 50% del total. Para el caso de inversin en prensa escrita, se observa que UN y PAP concentraron ms de la mitad del total. En este caso, PP y el FIM, invirtieron significativamente menos.

Cuadro N 7 inversin en prensa escrita: 1ra vuelta 200620


http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_010. pdf. Las sumas han sido dolarizadas por el autor.
20

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

293

Para la segunda vuelta de las elecciones generales el APRA y UPP invirtieron en total US$497,384 tanto en prensa escrita como en televisin.21 Cifra menor para ambos, comparado con primera vuelta y menor que la inversin de slo UN y PP de manera separada. Especficamente, en prensa escrita la inversin alcanz los US$60,520 correspondindole al APRA el 77% y a UPP el 23%. En lo referente a la televisin ambos partidos invirtieron US$436,864, el APRA invirti el 51% y UPP el 49%. No hubo, por lo tanto, una diferencia significativa. VI. La verificacin y control externo El diseo de un sistema de financiamiento a los partidos polticos conlleva necesariamente el diseo de un mecanismo de verificacin y control externo de la actividad econmico financiera
21

http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos_electorales_15.pdf

294

Fernando TuesTa soldevilla

de los partidos. Se determina, de esta manera, la existencia de un organismo encargado de la tarea de controlar y fiscalizar el financiamiento de los partidos polticos y campaas electorales. En la mayora de los casos es el organismo electoral (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela). Hay un solo caso, El Salvador, en que la tarea est encomendada a la Contralora General de la Repblica. En Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana, donde la tarea est en manos tanto del Organismo Electoral como de la Contralora General de la Repblica. En Argentina, la tarea recae en manos de los Jueces Federales con Competencia Electoral, y en Nicaragua interviene varias instancias estatales en el proceso (organismos electorales, Contralora General de la Repblica y el Ministerio de Hacienda y Crdito). En el Per, la tarea de verificacin y control de las finanzas partidarias es competencia de la ONPE a travs de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios22. Tiene como funcin realizar la verificacin y control externos de la actividad econmica financiera de los partidos polticos. En Per, el Jefe de la ONPE es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), sin la participacin de los partidos polticos. Es ms, de acuerdo a ley no puede haber pertenecido, en los cuatro aos anteriores a su postulacin, a ningn partido poltico, ni haber ejercido cargos directivos con carcter nacional en los mismos. Tampoco puede haber postulado a cargos de eleccin popular durante ese mismo perodo. Se trata, por lo tanto, de una persona que puede (y debe) relacionarse con los partidos de manera neutral e imparcial. Para el caso de la supervisin, con la libertad de ejercer su funcin sin limitaciones que no sean propias de la ley y obrar con independencia. En otras palabras, la poltica institucional de supervisin de fondos, tiene un componente importante de vo-

22

Artculo 34 del Reglamento.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

295

luntad poltica, en el sentido de toma de decisiones, como las que exige, por ejemplo, la sancin a los partidos polticos. 1. Presentacin de Informes A travs de los informes, los partidos rinden cuentas econmico-financiero de los recursos de fuente privada con los que han contado durante un ejercicio anual. Esta rendicin de cuentas es fundamental para la transparencia del origen y destino de los fondos con los que cuentan los partidos. El desarrollo de las funciones de verificacin y control externos de la actividad econmica financiera de los partidos polticos, la realiza la GSFP de la ONPE fundamentalmente a travs de la verificacin de la informacin presentada por los partidos en los informes de distinta naturaleza que, de acuerdo a LPP y su reglamento, deben presentar. Con esa informacin realiza tambin el control de los topes establecidos en la norma. Sin embargo, la LPP slo seala la obligacin de los partidos de presentar un informe financiero anual y entregar, a pedido de la GSFP, una relacin de las aportaciones de fuente privada. Es en el Reglamento donde se desarrolla de manera ms detallada aspectos relacionados a la presentacin de informes y donde se prev la presentacin de informes complementarios y adicionales. En ese sentido, uno de los aportes fundamentales del Reglamento es la exigencia que la informacin econmico-financiera sea entregada en los formatos que aprueba la GSFP. Este detalle formal es, sin embargo, importante, pues busca la estandarizacin de la informacin, que permite un mejor y ms fcil procesamiento de la informacin y su posible inclusin en sistemas de auditoria o control. Facilita, adems, la labor de los partidos al momento de entregar su informacin. Asimismo, puede resultar til para los necesarios cruces de informacin interinstitucional

296

Fernando TuesTa soldevilla

mediante la importacin o exportacin de data homognea y estandarizada23. El 2006 fue la primera vez que los partidos polticos entregaron informacin contable y financiera a un organismo del Estado. En un acto de transparencia cualquier ciudadano pudo acceder a la informacin consolidada que public la ONPE24 en su pgina web. Y es que, una vez concluido el procedimiento de verificacin y control, los informes aprobados se constituyen en pblicos, por lo que son puestos por la GSFP de la ONPE a disposicin de los ciudadanos en su pgina web. A. Informe financiero Anual La LPP seala que los partidos deben presentar de manera obligatoria un Informe Financiero Anual ante la GSFP, en el plazo de 6 meses contados a partir del cierre de cada ejercicio anual.25 Este informe, que es el nico que exige la LPP, debe ser presentado el ltimo da til del mes de junio de cada ao26. Cabe precisar que este informe se limita a la presentacin de los ingresos y gastos por financiamiento privado, en la medida en que el pblico directo no se implementa hasta ahora. La GSFP tiene ocho meses contados desde la recepcin de la documentacin para pronunciarse sobre la regularidad y adecuacin a lo dispuesto en la LPP y aplicar, de ser el caso, las sanciones previstas en la ley. De acuerdo a la ley, el rgimen tributario aplicable a los partidos polticos es el que establece para las asociaciones. Por ello, la informacin solicitada por el Reglamento en este informe anual, son los estados financieros que cualquier persona jurdica est
23 24 25

http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/materiales.htm http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/AE_AF.htm Artculo 34 del Reglamento

26 Los partidos que no entregaron el informe 2006, fueron: Frente Independiente Moralizador, Per Ahora, Justicia Nacional, Renacimiento Andino y Partido Humanista.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

297

obligada a llevar como contabilidad completa por la Superintendencia de Administracin Tributaria (SUNAT)27. stos, junto con las notas a estos estados financieros, sern los instrumentos de verificacin y control fundamentales de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios. Cuadro N 9 informe financiero anual

B. Informacin sobre las aportaciones privadas Asimismo, la LPP seala que la GSFP puede requerir a los partidos, un Informe que contenga la relacin de las aportaciones provenientes del financiamiento privado que contenga el importe de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y direcciones de las personas que los han realizado. An cuando la ley ha dejado a criterio de la GSF el determinar cundo pedir la relacin de
27 La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) es la institucin Pblica del Sector que Economa y Finanzas que administra, fiscaliza y recauda los impuestos.

298

Fernando TuesTa soldevilla

aportes privados, el reglamento ha establecido una periodicidad de seis meses para la entrega de esta informacin, independientemente de que exista un proceso electoral convocado o no. El Reglamento busca dejar definido un plazo de cumplimiento y generar la regularidad de acciones de control interno y organizacin y registro permanente de los aportes, que permita que los partidos vayan desarrollando prcticas sanas de administracin, sin estar sujetos a un pedido repentino de informacin. De acuerdo a la informacin de la GSFP28, no todos los partidos polticos presentan este informe. Es importante el del 2005, ao anterior a la eleccin, en donde los partidos hacen gastos para inscribirse. De los 32 partidos con inscripcin vigente a diciembre de ese ao, 30 cumplieron con presentarlo, Fuerza Nacional y Partido Movimiento Humanista Peruano no presentaron ese informe. Todos los partidos incrementaron sus aportes privados, debido a la proximidad de las elecciones generales de abril de 2006. En este informe se analizan: a) aspectos formales de la presentacin, b) anlisis de contenido, c) Verificacin de aportes individuales y d) comparacin de ingresos por aportaciones con gastos de propaganda electoral. En lo que se refiere a los aspectos formales de la presentacin, 27 de los 32 partidos polticos cumplieron en presentarlo en la fecha sealada (16 de enero de 2006), posterior a esa fecha tan slo un partido no entreg la informacin29. En este aspecto, el anlisis de la GSFP concluye que la ONPE se ha dirigido por escrito a los referidos partidos, reiterndoles la obligacin de presentar los citados informes, an en el caso de que no se haya producido ingreso alguno30. En el aspecto relativo a la conformidad con los requerimientos se incluy la conformidad de lo presentado con lo requerido.
28 http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/ Aporte/2005-AP-COMPARATIVO.pdf 29 El Movimiento Humanista Peruano. 30 .http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_ semestre/InformeAnalisis2doSem200551.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

299

Lo destacable en este aspecto es la presentacin de los informes en los formatos aprobados por la GSFP, siendo ste una herramienta determinante para el anlisis de la informacin. En el anlisis de contenido la GSFP determin que no existe ningn aportante persona natural o jurdica, que haya efectuado durante el ao 2005, aportaciones mayores a 60 unidades impositivas tributarias, lmite establecido por la ley, para aportaciones anuales en efectivo y en especie a un mismo partido poltico.31 Llama la atencin, sin embargo, lo sealado ya que se trata del anlisis de informacin semestral (1 de julio al 31 de diciembre de 2005), pero no del primer semestre, que sumados podran ofrecer cifras ms cercanas a los lmites y topes anuales. En lo referente a los aportes annimos, se precisa que se identific que algunos partidos declararon haber recibido aportes annimos sin justificacin, entre ellos la Agrupacin Independiente S Cumple, el Partido Justicia Nacional y el Movimiento Nueva Izquierda, dado que las normas vigente slo permiten el reconocimiento de aportes annimos, siempre que provengan de actividades de financiamiento proselitista. Cuando la GSFP realiz la verificacin de aportes individuales, tom una muestra de aportantes con la finalidad de verificar la informacin relacionada con los aportes. Para tal fin curs cartas a personas naturales y jurdicas de los 32 partidos. No todos respondieron. Finalmente, cuando realiz la comparacin entre los ingresos por aportaciones con gastos de propaganda electoral, tomando en consideracin el hecho de que algunos partidos haban contratado propaganda en el mes de diciembre, contrast los gastos en los que los partidos habran podido incurrir tomando como base el informe presentado por la central de medios sobre pu-

http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_ semestre/InformeAnalisis2doSem20051.pdf

31

300

Fernando TuesTa soldevilla

blicidad poltica contratada en el mes de diciembre y las tarifas proporcionadas por los medios de comunicacin32. Con este procedimiento se identific que en el caso de dos partidos, los ingresos eran aparentemente insuficientes para asumir los gastos de propaganda electoral. Muchos partidos no absolvieron la carta cursada por la ONPE solicitando aclaracin. Esto resulta preocupante porque la eficacia del sistema se encuentra casualmente en el cumplimiento de los partidos de las normas y la atencin de los requerimientos del rgano fiscalizador. C. Informes de aportaciones y gastos de campaa electoral De acuerdo a lo dispuesto por el Reglamento, los partidos deben de presentar, una vez convocado el proceso electoral, informes de aportaciones y gastos de campaa electoral33. Los de aportaciones se presentan bimestralmente y los de gastos luego de 60 das, contados desde la proclamacin de los resultados. Con relacin a los informes bimestrales de aportaciones, 23 de los 24 partidos que participaron en el proceso electoral 2006 presentaron el primer informe. Respecto al segundo informe 19 de 24 cumplieron con presentarlo. En cuanto a las alianzas de partidos 4 de las 5, presentaron. Llama la atencin que la fujimorista Alianza por el Futuro, haya sido la nica que no present ninguno de los dos informes de aportes de campaa. De los dos partidos que la conforman, Nueva Mayora tampoco present informes y Cambio 90 report ingresos por este concepto. Alianza para el Futuro obtuvo representacin parlamentaria, con 13 congresistas y realiz campaa electoral, tanto en medios de comunicacin, prensa y mediante afiches y paneles. La ONPE consign este hecho en el resumen de los informes consolidados que public. Sin embargo, como organismo electohttp://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_ semestre/InformeAnalisis2doSem20051.pdf 33 Artculo 71
32

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

301

ral supervisor careci de un desempeo ms proactivo, haciendo uso de otros mecanismos para conocer aquello que se quiere evadir como informacin. Con relacin al informe de gastos de campaa, de acuerdo al reglamento, ste se debe presentar luego de 60 das de proclamados los resultados oficiales. Contrastar el grado de cumplimiento de los partidos y alianzas de partidos con la entrega de este informe permiti a la ONPE evaluar la consistencia de la informacin presentada. Delia Ferreira afirma con acierto lo siguiente: Las rendiciones de cuentas, igualmente, deben reflejar, en forma detallada los gastos de los partidos o candidatos. Tener informacin sobre lo gastado es una va indirecta de verificar la veracidad de los datos sobre los ingresos () Cuando se establece la obligacin de reportar los gastos, se generan incentivos para transparentar ms ingresos, a efectos de que la disparidad de las cifras no sean muy llamativas34. Otro aspecto importante para un eficiente control externo de las finanzas partidarias es que el rgano encargado de la fiscalizacin y el control pueda verificar la veracidad y consistencia de la informacin presentada. Ello no se logra solamente con lo presentado por los partidos, sino que debe estar en la posibilidad de realizar cruces de informacin con la que poseen otras entidades, por ejemplo la SUNAT, la Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV). Por eso, la ONPE celebr un convenio de colaboracin con la Unidad de Inteligencia Financiera, organismo adscrito al Ministerio de Justicia, encargado de recibir, analizar, tratar, evaluar y transmitir informacin para la deteccin del lavado de activos y/o del financiamiento del terrorismo, as como apoyar la implementacin por parte de los Sujetos Obligados del sistema para
Ferreira Rubio, Delia, La rendicin de las cuentas partidarias en Elecciones ao 4 - N 5. pp. 25.
34

302

Fernando TuesTa soldevilla

detectar operaciones sospechosas de lavado de activos y/o financiamiento del terrorismo. 2. Sanciones Para el caso de la rendicin de cuentas, la coercibilidad es una de las caractersticas de la norma jurdica, que consiste en que la norma jurdica necesariamente deber cumplirse, al margen de la voluntad de los individuos cuyas conductas regula. Para ello se establecen rganos y organismos, los procesos y procedimientos, los agentes y funcionarios que se encargan de aplicarla y hacerla cumplir, an en contra de la voluntad del sujeto destinatario. Esta capacidad de coercin corresponde al Estado, quien en el ejercicio de una coaccin legtima, est facultado para el uso de la fuerza. En nuestro caso, se debe asegurar de manera precisa la coercibilidad de las normas que regulan el financiamiento poltico. Un efectivo rgimen de controles y vigilancia, una autoridad dotada de los recursos necesarios y unos procedimientos claros y sencillos podran ser los elementos bsicos para esta garanta.35 En observancia al principio de legalidad36, la LPP otorga a este organismo electoral la potestad sancionadora administrativa y prev en su artculo 36 cules son las conductas que constituyen infracciones a la norma que son posibles de sancin y cul es la sancin a imponerse. Estas conductas sancionables administrativamente, no pueden ser interpretadas de manera extensiva y el Reglamento slo puede especificar o graduar lo previsto en la ley y en modo alguno establecer nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente. Por ello, el Reglamento contempla de manera complementaria un procedimiento de sealamiento de inobservancia a las
35 Ulloa Flix, Aplicacin Efectiva de las Normas en Elecciones ao 4 - N 5. pg 33-34 36 Las conductas sancionables y las sanciones deben estar expresamente previstas en la ley.

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

303

disposiciones legales y reglamentarias por parte de los partidos, estableciendo su difusin para conocimiento de los ciudadanos y organizaciones interesadas contribuyendo as al espritu de institucionalidad partidaria y transparencia del manejo econmico contenido en la Ley37. A. Prdida del derecho a percibir financiamiento pblico directo Los partidos polticos pierden el derecho al financiamiento pblico directo cuando incumplen la obligacin de presentar la contabilidad detallada de sus ingresos y gastos en el informe financiero anual de acuerdo a lo establecido en la LPP el ltimo da til del mes de junio de cada ao. Sin embargo, esta sancin no est vigente, debido a que no se ha aplicado la distribucin de los fondos pblicos segn las previsiones presupuestales. Esta sancin, sin embargo, slo es aplicable a los partidos o alianzas que han obtenido representacin parlamentaria, dado que slo estos tienen el derecho a acceder a este tipo de financiamiento. Aquellos partidos o Alianzas que no se encuentran en este supuesto y no presentan el informe financiero anual, en la prctica no son posibles de sancin. Para las elecciones generales del 2006, 19 partidos polticos que presentaron listas al Congreso, tan slo 4 alcanzaron representacin parlamentaria38, es decir, a 15 de ellos no se les aplic esta sancin. En el caso de las Alianzas, de 5 que presentaron listas al Congreso, 3 alcanzaron representacin parlamentaria, es decir, a 2 de ellas no se les aplic la sancin. Podra afirmarse entonces que 17 organizaciones polticas que participaron en ese proceso electoral, no fueron sancionadas. Definitivamente esta sancin estaba pensada en un escenario de un sistema de pocos partidos, de alcance nacional y con reArtculos 82 al 84 Partido Aprista Peruano, Per Posible, Restauracin Nacional, Unin por el Per.
38 37

304

Fernando TuesTa soldevilla

presentacin parlamentaria. Sin embargo, la modificacin que se hizo a la LPP variando los plazos para la inscripcin y la inadecuada interpretacin de la norma que realiz el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en el sentido que careca de facultades para verificar las firmas de los que suscriban como militantes las actas de los Comits Partidarios, ocasion la dudosa inscripcin de muchos partidos. B. Multas a. Por recibir financiamiento prohibido Los partidos polticos reciben una multa no menor de diez ni mayor de cincuenta veces el monto de la contribucin recibida, omitida o adulterada, cuando: a) Reciben financiamiento de alguna entidad pblica o empresa de propiedad o con participacin del Estado, b) reciben financiamiento de alguna confesin religiosa, c) reciben financiamiento de partidos polticos o agencias de gobiernos extranjeros y los destinan a actividades distintas a la capacitacin, formacin o investigacin en el Reglamento, d) omiten registrar los gastos generados por sus candidatos para financiar sus campaas, e) omiten informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales, f) adulteren informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales, f) se comprueba que existen ingresos que no han sido declarados por el partido, siendo considerados ingresos prohibidos. b. Por Recibir financiamiento por encima del tope permitido Los partidos reciben una multa no menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la contribucin recibida, cuando: a) Se acredite que han recibido de una misma persona natural o jurdica aportes, bajo cualquier modalidad, que en un ao superan a las 60 Unidades Impositivas Tributarias, b) se acrediten ingresos superiores a 30 Unidades impositivas tributarias en un

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

305

ao sin que se pueda identificar a la persona natural o jurdica que realiz el aporte. La ONPE est en posibilidad de imponer estas sanciones o multas, a los partidos y alianzas de partidos luego de realizar el anlisis del primer informe financiero anual. ste debe presentarse el ltimo da til de junio. La ONPE, por su lado, tiene hasta 8 meses para realizar la verificacin de lo presentado por los partidos y controlar el cumplimiento de topes establecidos en la norma. En el caso de las alianzas de partidos39 que han participado en el ltimo proceso electoral general, dado el tratamiento en materia de financiamiento que le otorga el Reglamento, deja muchos aspectos sin resolver. Si una alianza de partidos accede al financiamiento pblico directo y se disuelve, queda por determinar quin lo debiera recibir. En el mismo escenario, si el financiamiento es a la alianza de partidos, qu sucede si ella desaparece?, a quin se sanciona si la alianza de partidos fuera pasible de una multa? El Reglamento ha sealado cules constituyen incumplimientos a la LPP y al Reglamento. En esta categora incluyen a toda no observancia de lo dispuesto con carcter mandatario por estas normas y que no han sido considerados como materia de infraccin a la LPP. VII. Anotaciones finales Suele considerarse que los grandes males de la representacin poltica deben resolverse a travs de mayores normas. Si bien esto no es cierto, tampoco se puede negar que las normas colaboran y
39 De acuerdo a la LPP el Registro de Organizaciones Polticas (OROP) el JNE debe cancelar su inscripcin cuando concluye el proceso electoral, salvo que sus integrantes decididan ampliar su plazo de vigencia y para ello debern comunicarlo, a ms tardar, dentro de los 30 das naturales posteriores a la conclusin del proceso electoral. En tal supuesto, la alianza tendr la vigencia que sus integrantes hubiesen decidido o hasta que se convoque al siguiente proceso electoral general.

306

Fernando TuesTa soldevilla

permiten mayores grados de institucionalizacin, particularmente si stas son aplicadas de manera adecuada. La experiencia peruana muestra que una norma --como la LPP-- no debe ser reglamentarista, es decir, que contemple de manera pormenorizada todas las opciones o supuestos que pudieran presentarse. Una ley debe normar aquello que es esencial y fundamental al objetivo que se propone de manera clara y precisa. Le debe corresponder al rgano supervisor que debe normar va reglamentaria los aspectos que desarrollen la ley. Uno de los componentes importante de una LPP en el aspecto del financiamiento, es la inclusin de disposiciones que abonen a la transparencia en la informacin, tanto de lo que se asigna o percibe, como del destino de los recursos, sean pblicos o privados, es determinante que sea de conocimiento de los ciudadanos el uso que hacen los partidos de los recursos que perciben por toda fuente. Debe de tomar en consideracin la totalidad de las normas del sistema jurdico que pudieran relacionarse, de manera de ser coherente con el sistema e incorporar en su regulacin principios y garantas consustanciales al sistema. Principios como el de legalidad, debido proceso, tipicidad, predictibilidad, celeridad, entre otros, que hagan de la ley una norma aplicable, eficiente y coherente. La coercibilidad es una de las caractersticas de la norma jurdica, por lo que deben incluirse sanciones a los incumplimientos a la norma que se consideran sustanciales para alcanzar los objetivos propuestos. Es recomendable que los partidos cuenten con financiamiento pblico, es uno de los componentes que colaboran en su fortalecimiento institucional. Por otro lado, disminuye la intervencin o injerencia de intereses particulares en las funciones partidarias. Para la GSFP no han existido situaciones irregulares o que tengan que ver con escndalos vinculados al financiamiento de los partidos con actividades ilcitas. Llam la atencin de los medios y la opinin pblica las acusaciones referidas a supuestos recursos provenientes de Venezuela

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

307

en el caso del candidato Ollanta Humala, destinados a financiar su campaa poltica en el 2006. Sin embargo, estas acusaciones no fueron probadas. El financiamiento pblico directo debe ser viable para el Estado, por un lado y por otro debe ser asignado a los partidos que cuenten con representatividad, por lo que las condiciones que se establezcan para acceder al financiamiento deben tomar en consideracin esta variable. El monto y la forma de distribucin son componentes importantes de la ley. Uno de las formas de determinar de manera objetiva la representatividad, es introducir variables relacionadas con el nivel de representacin alcanzado en elecciones congresales y no por el nmero de escaos conseguidos, pues hay sistemas electorales distorsionadores. Las formas de financiamiento pblico indirecto que se incluyan deben tomar en consideracin que se estn utilizando recursos del Estado y, por ello, deben establecerse mecanismos que permitan la transparencia para el acceso a la informacin. En relacin al financiamiento privado, en la medida que sta es una forma que permite el autosostenimiento de los partidos y el que ha evidenciado que puede tener un efecto pernicioso en el sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento, deben introducirse lmites (topes) a las aportaciones privadas. Una misma persona natural o jurdica debe poder aportar anualmente a un partido hasta un monto mximo establecido en la norma. El sistema electoral peruano que incorpora el voto preferencial, hace casi imposible el control, pues se trata de un financiamiento al candidato de manera directa, que no necesariamente debe ser de conocimiento del partido poltico. De otro lado, cuando la norma contemple la posibilidad de constituir alianzas con fines electorales, los aportes que se realicen deben ser a las alianzas y no a los partidos que las integran. La ley debe contemplar con claridad las fuentes de financiamiento que son permitidas y establecer aquellas que no lo son. No

308

Fernando TuesTa soldevilla

es conveniente incluir frmulas de regulacin ambigua o que se presten a una interpretacin distinta. En relacin al organismo supervisor, debe contar con los recursos financieros y humanos que le permitan ser eficiente en el cumplimiento de sus funciones, de otro modo, el propio diseo del sistema se debilita y la norma resulta en la prctica inaplicable. Deben establecerse a nivel normativo la obligacin de las entidades de brindar informacin a este organismo a efectos de que pueda realizar cruces de informacin y verificar la veracidad de la informacin proporcionada por los partidos. Ello fortalecer al propio organismo y crear mayores y mejores condiciones para la transparencia del dinero en la poltica. Resulta igualmente conveniente el diseo y aprobacin por parte de este organismo de formatos que permitan a los partidos la presentacin de los diversos informes de manera estandarizada. Facilita la labor de los partidos y del propio organismo y hace ms eficiente el proceso. Debe establecerse un rgimen efectivo de sanciones, de otra manera la norma gradualmente ir perdiendo legitimidad, los partidos en la medida que no se encuentran en una situacin de ser sujetos de una sancin ante eventuales incumplimientos, no se sentirn obligados a cumplir con sus preceptos. Las sanciones que se contemplen deben ser efectivas, multas, prdida de financiamiento pblico, prdida de la inscripcin, no participacin en procesos electorales, etctera. Las sanciones declarativas o aquellas consideradas morales no son recomendables dado que su grado de efectividad depende de diversas variables y en la prctica deslegitiman al organismo facultado para imponerlas. Resulta importante que se establezcan sanciones tanto a aquellos incumplimientos formales como sustantivos. La presentacin oportuna de informes y documentos son el punto de partida para iniciar un trabajo de supervisin, por ello, ste es un incumplimiento que debiera ser sancionado de manera drstica. La norma debe establecer requisitos mnimos de control interno que deben ser incorporados por los partidos, que si bien son as-

EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS

309

pectos de organizacin interna del partido, deben ser coherentes con el diseo del control externo. Estos mecanismos deben permitir orden y transparencia de la contabilidad y adems hacer eficiente y viable el control externo. El actual sistema de financiamiento partidario descrito en la LPP ha incentivado y promovido en los partidos polticos una mayor preocupacin por la transparencia en sus movimientos financieros. Existe, adems, en la actualidad la posibilidad de que la ciudadana est informada sobre la transparencia en los gastos partidarios y el manejo de sus respectivos fondos. De esta manera se genera un clima de confianza favorable para los partidos polticos.

BIBLIOGRAFA alcntara, Manuel et al., La naturaleza de los sistemas de partidos polticos y su configuracin en el marco de los sistemas democrticos en Amrica Latina, en Boletn Electoral Latinoamericano XXII, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1999. Bendel, Petra, Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal, democracia interna, etctera, en Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (Compiladores): Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina, Mxico: IIDH/IFE/TRIFE/Universidad de Heidelberg/Fondo de Cultura Econmica, 1998. casas Zamora, Kevin, Jorge Mario Garca Laguardia y Daniel Zovatto Garetto, Dinero, Poltica y Elecciones, en Cuadernos de CAPEL 48, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 2003. cerdas, Rodolfo, La crisis de los partidos polticos, en Boletn Electoral Latinoamericano X. San Jos, Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1993. del castillo, Pilar y Daniel Zovatto (editores), La Financiacin de la Poltica en Iberoamrica, San Jos, Costa Rica, IIDH/CAPEL. 1998. del castillo, Pilar, La Financiacin de Partidos y Candidatos en las Democracias Occidentales, Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas/Siglo XXI, 1985. ferreira ruBio, Delia, La rendicin de las cuentas partidarias en Elecciones ao 4, No.5. Lima: ONPE, 2005. ferreira ruBio, Delia, Los sistemas de financiamiento y su relacin con la democratizacin y modernizacin de los partidos polticos, en Boletn Electoral Latinoamericano XIX. San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1998. mainwaring, Scott y Timothy Scully, El sistema de partidos en Amrica Latina. La construccin de instituciones democrticas, Santiago de Chile, Cieplan, 1996. muoZ, Hugo A., Financiamiento de los partidos polticos, en IIDH/CAPEL: Diccionario Electoral. San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 2000.

310

navas, Xiomara, La financiacin electoral: subvenciones y gastos, en Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (compiladores), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina, Mxico, IIDH/IFE/TRIFE/Universidad de Heidelberg/Fondo de Cultura Econmica, 1998. navas, Xiomara, La regulacin del financiamiento de los Partidos Polticos y de la Campaa Electoral en Amrica Latina, en Dieter Nohlen, Elecciones y sistemas de partidos en Amrica Latina, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1993. njaim, Humberto, Financiamiento de la poltica, en IIDH/CAPEL: Diccionario Electoral, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 2000. nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994. nohlen, Dieter, Daniel Zovatto, J.Jess Orozco y Jos Thompson (compiladores), Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2007. sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Alianza Universidad, Madrid, No. 267, Segunda edicin ampliada, 1994. Zovatto, Daniel y J.Jess Orozco Hernndez (coordinadores), Reforma Poltica y Electoral en Amrica Latina 1978-2007, UNAM/ IDEA Internacional, Mxico, 2008.

311

Hacia una ley de partidos polticos?, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Instituto Belisario Domnguez de estudios legislativos del Senado de la Repblica e IDEA Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, se termin de imprimir el 25 de junio de 2012 en Cromo Editores S. A. de C. V., Miravalle 703, col. Portales, delegacin Benito Jurez, 03570 Mxico, D. F. Se utiliz tipo Baskerville de 9, 10 y 11 puntos. En esta edicin se emple papel cultural 57 x 87 de 37 kilos para los interiores y cartulina couch de 154 kilos para los forros; consta de 1,000 ejemplares (impresin offset).