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Taller de expertos Proteccin social, pobreza y enfoque de derechos: vnculos y tensiones

Amrica Latina y la proteccin social: Avances y desafos para su consolidacin 1

BORRADOR PARA COMENTARIOS


Octubre de 2009

Este documento ha sido preparado por Claudia Robles, consultora de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, en el marco del proyecto La Sustentabilidad de los programas de transferencias condicionadas (GER/09/001). El documento fue elaborado bajo la supervisin de Simone Cecchini y Rodrigo Martnez, y ha contado con comentarios de Aldo Madariaga.

ndice Siglas y abreviaturas 1. Introduccin: situando el anlisis de la proteccin social en Amrica Latina 4 5

2. Antecedentes recientes de la proteccin social: de la mitigacin frente a emergencias a la ciudadana social a. Tres enfoques de proteccin social b. Hacia un enfoque integral de la proteccin social: desafos y requerimientos de anlisis 3. A quin cubre la proteccin social? El rol de la proteccin social desde un enfoque integral a. Necesidades diferenciadas bajo mismos derechos: la dualidad de la proteccin social en Amrica Latina b. Las funciones de la proteccin social bajo un enfoque de garantas ciudadanas c. Riesgo y capacidad de respuesta en diversos grupos poblacionales d. Las dimensiones e instrumentos de la proteccin social i) ii) iii) Asistencia social Seguridad social Regulacin de los mercados laborales

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e. Sntesis de los elementos a considerar desde la perspectiva de una proteccin social integral 4. Dos esquemas de proteccin social en Amrica Latina a. Proteccin como asistencia y promocin: el caso de Honduras b. La expansin del universalismo: Uruguay c. La lgica incremental en la proteccin social: el caso de Chile d. Reflexiones finales

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5. Desafos de la proteccin social en Amrica Latina 6. Bibliografa 7. Anexo

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ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Las funciones de la proteccin social Programas de asistencia social Dos esquemas de proteccin social en Amrica Latina Propuestas de clculo para el ingreso ciudadano Estimacin de costos para un paquete de prestaciones bsicas de seguridad social para pases de frica y Asia 36 39 52 92 97

ndice de recuadros
Recuadro 1 Recuadro 2 Recuadro 3 Recuadro 4 Recuadro 5 Recuadro 6 Recuadro 7 Recuadro 8 Recuadro 9 Recuadro 10 El trnsito del Bono Solidario al Bono de Desarrollo Humano en Ecuador La proteccin social y los derechos sociales, econmicos y culturales (DESC) Desafos de los PTC desde un enfoque de derechos Un contexto dual de la proteccin social en Amrica Latina Vulnerabilidad y capacidad de respuesta El Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) en Chile Tipologas de los regmenes de bienestar El PRAF y la Red Solidaria El Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social La reforma del sistema de salud en Chile 16 20 21 28 33 44 50 54 59

ndice de figuras
Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Evolucin de la pobreza e indigencia en Amrica Latina, 1980 2007 Riesgos estructurales y coyunturales Grupos poblaciones en relacin al riesgo Componentes e instrumentos de la proteccin social 13 32 35 38

SIGLAS Y ABREVIATURAS AVEO AUGE BID BM CEPAL CFG DESC DPI ERP FAO FIS FHIS FMI FONASA FOSIS IHSS ISAPRE MAROP MIDEPLAN MIDES MSR NBI ODM OCDE OIT ONG ONU PANES PIB PIDESC PMA PRAF PROTEGE PNUD PTC SIRBHO SS Activos, vulnerabilidad y estructura de oportunidadades Acceso Universal con Garantas Explcitas en Salud Banco Interamericano del Desarrollo Banco Mundial Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Clasificador de Funciones del Gobierno Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Derechos de los Pueblos Indgenas Estrategia de reduccin de la pobreza Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fondos de Inversin Social Fondo Hondureo de Inversin Social Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Salud Fondos de Solidaridad e Inversin Social Instituto Hondureo de Seguridad Social Instituciones de Salud Previsional Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades Ministerio de Planificacin Ministerio de Desarrollo Social Manejo Social del Riesgo Necesidades bsicas insatisfechas Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin no Gubernamental Organizacin de Naciones Unidas Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social Producto Interno Bruto Pacto Internacional por los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Programa Mundial de Alimentos Programa de Asignacin Familiar Red de Proteccin Social de Chile Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programas de transferencias con corresponsabilidad Sistema de Registro de Beneficiarios de Honduras Subsecretara de Salud

1. Introduccin: situando el anlisis de la proteccin social en Amrica Latina La proteccin social se ha convertido en uno de los pilares de las estrategias de desarrollo social en Amrica Latina. Contar con mecanismos de proteccin frente a los riesgos y eventos crticos es una cuestin fundamental desde la ptica de los derechos humanos, generando obligaciones progresivas e irrenunciables para los Estados. Las respuestas pueden incluir medidas pblicas y/o privadas, eficientes en su capacidad de respuesta y solidarias en su acceso. Se requiere, por tanto, de un Estado activo en el diseo, implementacin y regulacin de estrategias incluidas en arreglos amplios de proteccin social. ste se convierte, as, en un Estado garante frente a los desafos de extender la proteccin social a quienes histricamente han quedado excluidos de su cobertura y sentar estndares mnimos de proteccin para la ciudadana en su conjunto. Este documento tiene por objetivo examinar los principales debates en curso sobre la proteccin social e identificar el rol que se le asigna en las discusiones y experiencias que se desarrollan al interior de los pases, mostrando los desafos que subsisten para consolidar sistemas integrales de proteccin social: es posible apreciar la incorporacin de un enfoque de derechos a los debates y esquemas de en curso?, qu derechos son garantizados al interior de los esquemas de proteccin social, para quines y de qu manera operan estas garantas?, qu transformaciones se ponen en marcha al nivel de la gestin social y qu tan eficiente es la proteccin frente a riesgos? Si bien la proteccin social, o el bienestar en un sentido amplio, 2 involucra tanto al Estado como a la familia y el mercado en su produccin (F. Filgueira, 2007: 13), en este documento indagamos, fundamentalmente, las respuestas estatales frente a la proteccin social, ante la cual existe poca investigacin comparativa sobre la gran diversidad de sus formatos y componentes. Una proteccin integral demanda generar respuestas eficientes ante sucesos coyunturales. ste es un aspecto crucial dado los impactos que eventos como la actual crisis econmica mundial, pueden tener en las condiciones de vida de las personas, particularmente de quienes son ms vulnerables y viven en situacin de pobreza. Al mismo tiempo, resulta igualmente trascendente disear estrategias de largo aliento para prevenir la prdida sostenida de activos y fortalecer su acumulacin, las que puedan contribuir a superar los riesgos de manera sustentable. De esta forma, la proteccin social se posiciona al centro de las estrategias para la reduccin de la pobreza y promocin social en los pases en desarrollo. La proteccin social ha sido definida por el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ONU, 2000) como un conjunto de polticas y programas pblicos y privados adoptados ante contingencias de manera de compensar frente a la ausencia o cada del ingreso laboral, brindar asistencia a las familias con nios/as, y entregar acceso a la salud y vivienda. En aos recientes, la discusin sobre proteccin social se ha posicionado con creciente intensidad en los mbitos acadmico, gubernamental e internacional. El inters que el concepto y los enfoques para su implementacin suscitan, se refleja en una extensa
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El bienestar puede ser comprendido a partir de la capacidad para el manejo colectivo del riesgos (Martnez, J. 2007: xi).

literatura, en la que coexisten anlisis de tipo histrico sobre su gestacin (cf. Filgueira, C. y Filgueira, F., 2002; Riesco, 2007), conceptual (Barrientos y Hulme, 2008a; Norton et al., 2002) y normativo (CEPAL, 2006; Seplveda, 2009a), junto con propuestas concretas para su implementacin y ampliacin (cf. BM, 2005; CEPAL, 2006; Deveraux, 2002a, 2002b; Sheperd et al., 2004; Holzmann y Jorgensen, 1999; OECD, 2009; OIT, 2008a, 2008b; Van Ginneken, 2003). Lo anterior se traduce en miradas diversas sobre la definicin y los propsitos de la proteccin social, como emerge de la revisin del estado del arte de las discusiones (Norton et al., 2002). A nivel conceptual, distinguimos tres marcos normativos que orientan las diversas comprensiones sobre proteccin social: el enfoque de las necesidades bsicas, el manejo social del riesgo (MSR) y el enfoque de derechos (Munro, 2008). stos han alcanzado mayor prominencia en distintos momentos histricos, inspirando los esquemas que implementan los pases. Al mismo tiempo, se distingue tres enfoques de proteccin social, surgidos a lo largo de las ltimas dos dcadas y que dan cuenta de un proceso acumulativo en las polticas y opciones de diseo que incorporan: a) La proteccin frente a situaciones de emergencia surge en el contexto de los programas de ajuste estructural a la economa y la bsqueda por estrategias para reducir sus impactos. Consiste en polticas de mitigacin de la pobreza extrema en una lnea ms cercana al enfoque de necesidades bsicas. b) Posteriormente, la proteccin como asistencia y acceso a la promocin mantiene estrechos vnculos con el enfoque anterior, pero incorpora una visin de ms largo plazo en la proteccin social, fuertemente inspirado por el MSR. Se activan vnculos entre las polticas de mitigacin y superacin de los riesgos, con las de prevencin de su ocurrencia. En estas ltimas, la acumulacin de capital humano adquiere visibilidad. Son, por tanto, polticas con un marcado nfasis promocional y que incorporan, progresivamente, acciones en materia de seguridad social de tipo no contributivo. 3 La poblacin viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema se mantiene como eje gua de las acciones. c) Finalmente, la proteccin como garanta ciudadana indica un giro sustantivo en la forma de concebir sus polticas, entendiendo la proteccin como un conjunto de derechos que el Estado tiene la obligacin de cautelar. Este ltimo se transforma en garante, combinando un rol subsidiario, proveedor y regulador. As, se refinan los procesos para dar mejor cuenta de los riesgos y se elaboran estndares de mnimos sociales incrementales que los Estados deben resguardar.

Hablamos de sistemas contributivos en los casos en que las polticas de seguridad social se financian a travs de las contribuciones de los trabajadores del mercado formal del trabajo. stas suponen la capacidad del estado de captar, durante la vida active del afiliado y en la forma de un impuesto o contribucin a la seguridad social, una parte del ingreso actual del individuo y destinarlo a financiar el sistema para asegurarle el consumo durante la vejez (Uthoff, 2006: 27-28). Hablamos, en cambio, de modalidades no contributivas al referirnos a sistemas en que los impuestos generales al ingreso o al consumo pueden alimentar el presupuesto fiscal, a partir del cual el estado financia el pago de un beneficio para el retiro de personas elegibles (ibid: 28).

Este ltimo enfoque se encuentra en proceso de construccin, coexistiendo en la regin con uno centrado en la asistencia y promocin. Como discutiremos ms adelante, nuestra concepcin de la proteccin social se inscribe en esta ltima direccin y busca promover un enfoque integral que articule una adecuada comprensin de los riesgos que afectan a los distintos grupos en la sociedad, con la definicin de mnimos incrementales de bienestar y mecanismos de realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). Para ello, se generan transformaciones importantes en la forma en que la oferta pblica es articulada, observndose la emergencia de esquemas reticulares que incorporan los programas y sistemas de polticas existentes. Las respuestas de proteccin, bajo este enfoque, no slo se centran en quienes ya han cado bajo la lnea de la pobreza, sino tambin en quienes no lo estn, pero son vulnerables. stos ltimos se vuelven, progresivamente, y dependiendo de las dinmicas de pobreza y vulnerabilidad en los distintos pases, un grupo de inters para la proteccin social. Se comprende a la vulnerabilidad como un fenmeno dinmico y que puede devenir en pobreza transicional o crnica. Finalmente, respecto de quienes son menos vulnerables, la proteccin social les garantiza que, ante emergencias y crisis severas, tambin podrn acceder a los sistemas de proteccin de acuerdo a los requerimientos coyunturales. Desde la perspectiva que se asume en el documento, tres son las funciones de la proteccin para cubrir al conjunto de la ciudadana: i) compensar frente a la cada de ingresos por debajo de los estndares consensuados como esenciales, ii) garantizar el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente y de fortalecimiento del capital humano, y iii) promover mejores polticas laborales para incentivar la superacin permanente del riesgo asociado al mundo del trabajo. Estas funciones tienen su correlato en las dimensiones de la proteccin social: la asistencia social, la seguridad social y la regulacin de los mercados laborales. La asistencia social remite al conjunto de polticas no contributivos para quienes viven en situacin de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad. Incluyen transferencias de ingreso o especies, prestaciones y activos para esta poblacin. La seguridad social otorga proteccin frente a las contingencias y los riesgos estructurales y contingentes del ciclo de vida y las dinmicas de empleo. sta es, por lo general, de naturaleza contributiva y ms amplia que la asistencia social, aunque tambin pueden ser no contributiva y universal. En ste ltimo caso, las acciones estn centradas en quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Finalmente, la regulacin de los mercados laborales (Barrientos y Hulme, 2008a: 3; Holzmann y Jurgensen, 1999: 1008) se orienta a garantizar estndares mnimos en el trabajo, as como los derechos de opinin y organizacin, para toda la ciudadana. Esta dimensin establece un pilar fundamental de aseguramiento, tanto para prevenir la ocurrencia de riesgos asociados al mundo del trabajo, su

precariedad y carencia, as como para fortalecer activos en las familias e individuos que les permitan superar la pobreza y reducir la vulnerabilidad. De estas dimensiones, la seguridad social de tipo contributivo ha sido la ms estudiada, siendo incluida en diversas tipologas de regmenes de pensiones y sistemas de salud, y de bienestar en Amrica Latina (Bertranou, 2008; Martnez, 2008a, 2008b, 2009; MesaLago, 2004, 2005, 2008). La asistencia social, pese a ocupar un rol central en las arquitecturas de proteccin social de la regin debido a la persistencia de la pobreza, alta vulnerabilidad y desigualdad de su poblacin (CEPAL, 2006), ha recibido menor atencin hasta ahora. Por su parte, la regulacin de los mercados laborales slo recientemente ha comenzado a incluirse dentro de los debates de proteccin social en torno a lneas concretas de accin para los gobiernos (Espinoza, 2003; OCDE, 2009; OIT, 2008b). Sin desconocer la vasta literatura sobre los sistemas de seguridad social de tipo contributivo, este documento pretende aportar de manera sustantiva al anlisis de las polticas de asistencia social y seguridad social de tipo no contributivo, identificando los elementos a tener presentes para consolidar sistemas de proteccin social inclusivos, integrales y fundamentados en garantas sociales de ciudadana. Estas polticas son fundamentales para avanzar en la construccin de una sociedad de derechos ms que del trabajo (Uthoff, 2006: 3). sta ltima, si bien sigue siendo de vital importancia, no ha logrado generar dinmicas amplias de inclusin en una regin con un bajo nivel de incorporacin al mercado del trabajo formal (CEPAL, 2006). Adems, en la bsqueda de opciones para profundizar los alcances de la proteccin social, han surgido una serie de propuestas en aos recientes. stas combinan mecanismos de asistencia o seguridad social de tipo no contributivo, de tipo universal o focalizado, segn cada caso. Tales propuestas, descritas a lo largo del documento respecto de su potencial y actual implementacin, son: el universalismo bsico, un piso mnimo de proteccin social, las garantas y mnimos sociales, un ingreso mnimo universal, y pensiones asistenciales y universales. Al interior de la regin, es posible identificar diversas experiencias en torno a la proteccin social. Si bien la mayora de los pases ha incorporado programas de transferencia con corresponsabilidad (PTC) a su batera de polticas de asistencia social, stos no siempre forman parte de sistemas ms amplios de proteccin social. En la prctica, los estados de la regin ordenan sus intervenciones en esta materia a partir de diversos esquemas y programas de tipo contributivo y no contributivo, enlazando una serie de instituciones en este proceso. Estos esquemas son fruto de acuerdos, capacidades institucionales y decisiones concretas que cada sociedad adopta. 4
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A lo largo del texto hablamos de enfoques, esquemas y sistemas de proteccin social. Los primeros responden a las diversas formas de aproximarse y conceptualizar la proteccin social, las cuales, como veremos, van variando a lo largo de los aos en funcin de las nuevas demandas y aspectos introducidos a la reflexin. Los esquemas son expresiones concretas de la proteccin social en la regin, e incluyen un conjunto ms o menos amplio y articulado de polticas y programas en cada una de las dimensiones. Un sistema de proteccin social es uno de estos esquemas posibles y que exhibe un mayor nivel de desarrollo. De acuerdo al BM (2005) un sistema de proteccin social es aquel que articula polticas, instituciones

Para ilustrar esta situacin, se toma como ejemplos los casos de Honduras, Chile y Uruguay. Honduras exhibe un esquema de proteccin social que transita desde un enfoque centrado en situaciones de emergencia hacia uno de asistencia y acceso a la promocin. Sus esfuerzos han estado prioritariamente centrados en quienes viven en situacin de pobreza, los que constituyen la mayora de su poblacin. En los casos de Chile y Uruguay, en cambio, se trata de esfuerzos para extender la proteccin como garanta ciudadana, mejorando el acceso y calidad de las prestaciones. En Chile, identificamos una lgica incremental en la extensin de la proteccin social hacia grupos vulnerables, mientras que en Uruguay, apreciamos el fortalecimiento de un esquema de corte universalista. Sobre la base de estos casos, el documento identifica lecciones, as como desafos presentes y futuros para la proteccin social en Amrica Latina. Entre las lecciones, avanzar incrementalmente hacia la expansin de la proteccin social para toda la ciudadana es uno de los aspectos ms relevantes. La instalacin progresiva de consensos polticos y sociales es una cuestin ineludible, como muestra el ejemplo de Chile. ste fue uno de los pases ms radicales en la implementacin de polticas de ajuste estructural y privatizacin de los servicios sociales durante la dcada de los ochenta. Hoy avanza hacia la consolidacin de un modelo inclusivo de proteccin social, con un fuerte contenido estatal en la garanta al acceso a instrumentos de proteccin social (no necesariamente en la provisin de los servicios sociales), y adapta su oferta a los diversos requerimientos de la poblacin, particularmente de la que vive en situacin de pobreza y vulnerabilidad. A partir de este ejemplo, identificamos el potencial que el enfoque de garantas sociales ofrece a la proteccin social. De manera similar, rescatamos el efecto acumulativo de las experiencias en materia de poltica social para la instalacin de modelos e instrumentos universales de proteccin social. En el caso de Brasil, probablemente hoy sera mucho ms complejo discutir sobre una renta mnima ciudadana, si es que antes no se hubiera demostrado el impacto de programas de transferencias con corresponsabilidad en la reduccin de la pobreza y desigualdad en este pas. Al mismo tiempo, pases que no han contado previamente con una institucionalidad fuerte en materia de seguridad social y asistencia social deben transitar por avenidas distintas a los ya consolidados en este mbito, como se muestra en el caso de Honduras. En cuanto a los desafos, stos son fundamentalmente de dos tipos: de gestin social y sustentabilidad fiscal, donde los aspectos normativos y conceptuales de la proteccin social juegan un papel relevante. Sobre los desafos en materia de gestin social, experiencias como las de Honduras y Chile, muestran mbitos an no resueltos sobre cmo brindar proteccin social a los distintos grupos de la poblacin que ms lo requieren, incluidos quienes viven sobre la
pblicas y acciones de regulacin de instituciones privadas en funcin de disminuir los costes en bienestar producto de los shocks de ingreso. ste remite por tanto a una arquitectura donde mbitos de provisin y regulacin se combinan, ms all del conjunto de polticas y programas con que se cuente.

lnea de la pobreza e indigencia, pero son altamente vulnerables a caer bajo stas. En particular, se evidencia la falta de una mejor traduccin de los estndares de derechos, mnimos sociales y riesgos, y sus exigencias en trminos de contenidos y calidad, a polticas concretas. Fortalecer el anlisis sobre el rol y los contenidos de los mnimos y garantas sociales es una de las principales tareas a nivel de investigacin y diseo de polticas. En tal sentido, resulta relevante discutir el rol de los programas de transferencia con corresponsabilidad (PTC) en la arquitectura de proteccin social de los esquemas revisados. Estos programas han alcanzado un lugar central en las discusiones sobre poltica social en la regin. Si bien se reconoce su contribucin en generar vnculos entre quienes enfrentan una situacin de mayor deprivacin y la oferta pblica de polticas y programas de asistencia y promocin social, se concibe a los PTC como uno de los mltiples programas en que la proteccin social se desenvuelve. Junto a stos, otros mecanismos de transferencias directas se hacen tambin necesarios si se espera garantizar niveles de ingresos mnimos para esta poblacin. An ms, uno de los principales aspectos que enfrentan hoy los esquemas de proteccin social es la generacin de una oferta pblica en el mbito promocional del desarrollo social capaz de asumir los desafos que requiere ampliar, de manera efectiva y sustentable, la estructura de oportunidades de quienes acceden a la proteccin social. Junto con la promocin social, las polticas de desarrollo productivo y econmico son ejes fundamentales de esta estructura, pudiendo alterar significativamente la desigualdad en el acceso a los sistemas de proteccin social a travs del mercado del trabajo. Situar los alcances de un Estado garante es otro de los temas que emerge en este proceso. Esta bsqueda trasciende el debate respecto de la provisin de los servicios sociales relacionados con la proteccin social, promovindose una mayor articulacin de las diversas opciones de vnculo pblico-privado. El rol de este Estado ser tanto de regulador de la oferta para la proteccin, como de proveedor en aquellos casos en que sta sea inexistente. Al mismo tiempo, hace frente a la disyuntiva entre focalizacin y universalizacin, estableciendo la primera como un instrumento que permite avanzar hacia la segunda, focalizando recursos para universalizar el acceso a servicios que garanticen los derechos. Finalmente, aspectos de diseo, coordinacin intersectorial entre los organismos encargados de las polticas de proteccin y promocin social, ampliacin de la oferta pblica desde estndares de cobertura y calidad, son todos temas en desarrollo y consideracin. Desde una perspectiva de sustentabilidad fiscal, conciliar las propuestas para la extensin y universalizacin de la proteccin social, con las posibilidades reales de hacerlo, es un campo que requiere mucho esfuerzo. Si bien hay avances en esta lnea, por ejemplo, con la estimacin de los esfuerzos de gasto social necesarios para universalizar las pensiones (Uthoff, 2006) o el piso mnimo de proteccin social (OIT, 2008b), quedan muchos dilemas por resolver. En particular, qu consideramos mnimos y garantas sociales (y

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cmo calcular su costo), cmo combinar la universalizacin del acceso a modelos de proteccin social con la focalizacin de algunos de sus componentes, cmo sustentamos procesos de dilogo social para nuevos pactos fiscales y sociales, y en qu medida es posible potenciar los vnculos entre los sectores pblico y privado en la provisin de prestaciones de proteccin social, son temas que se introducen a lo largo del documento. Finalmente, emergen aspectos hasta hace poco invisibilizados para las discusiones de la proteccin social. Cmo promover la incorporacin de dispositivos de regulacin de los mercados laborales en el marco de las polticas de proteccin es uno de ellos, al igual que el diseo de mecanismos de egreso hacia esquemas de promocin social y una estructura real de oportunidades en la que el empleo juego un papel central- para quienes han logrado salir de la pobreza, o se encuentran en este camino. El documento se estructura de la siguiente forma. La segunda seccin introduce un marco de referencia histrico para comprender los tres enfoques de proteccin social y los marcos normativos que los orientan. Al finalizar la seccin profundizamos sobre los principales aspectos de la propuesta que describimos y analizamos a lo largo del documento. En la tercera seccin, revisamos las funciones de la proteccin social a la luz del enfoque propuesto y entregamos algunas indicaciones para su conceptualizacin. Al mismo tiempo, aclaramos cules son las dimensiones de la proteccin social y sus instrumentos. En este contexto, discutimos cmo stos atienden a grupos diversos de acuerdo a sus requerimientos de proteccin, qu propuestas existen para extenderla y mejorarla, revisando, brevemente, las distinciones entre pobreza y vulnerabilidad a la luz de la proteccin social. La cuarta seccin revisa los tres esquemas de proteccin social mencionados, para, finalmente, identificar, en la quinta, los principales aprendizajes y desafos de la proteccin social en Amrica Latina. En el anexo, se incluyen las principales propuestas para extender la proteccin social desde el enfoque de proteccin como garanta ciudadana.

2. Antecedentes recientes de la proteccin social: de la mitigacin frente a emergencias a la ciudadana social Durante los ltimos aos, los enfoques de proteccin social en la regin han transitado desde modelos centrados en la capacidad de respuesta frente a situaciones de emergencia, a otros con pretensiones de permanencia e integralidad. Estos enfoques se vinculan, a la vez, a tres marcos normativos, los cuales van moldeando, en distintos momentos, las principales orientaciones que asume la proteccin social. Tales marcos son: el enfoque de necesidades bsicas, el MSR y el enfoque de derechos. a) Tres enfoques de proteccin social Es importante notar que las discusiones ms recientes sobre proteccin social en Amrica Latina estn intrnsecamente asociadas al desarrollo de los debates sobre pobreza y la falta de mecanismos de proteccin formal frente a los riesgos que quienes viven en esta situacin evidencian. Si bien la proteccin social haba estado presente de forma implcita

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en los sistemas de seguridad social desde las primeras dcadas del siglo veinte, 5 la incapacidad para generar mecanismos inclusivos a travs del mercado del trabajo y la persistente realidad de la pobreza, vuelcan la mirada hacia nuevas frmulas de respuesta desde la institucionalidad estatal para atender a quienes estuvieran excluidos de este ltimo. En la prctica, es posible observar un desarrollo paralelo entre las polticas de seguridad social para quienes se encuentran en el mercado formal del trabajo y acceden a instrumentos de tipo contributivo, y polticas de proteccin social estatal para quienes estn fuera de ste (Regalia, 2006). En la regin, la definicin y medicin de la pobreza es un tema de anlisis que tuvo un amplio espacio de debate desde la dcada de los setenta, en el cual la CEPAL ha tenido un rol central (Altimir, 1979; Katzman, 1995). En este perodo, la poltica social se focaliza particularmente en dichos sectores poblacionales, identificados ya sea en funcin de los ingresos o en base al enfoque de necesidades bsicas. Durante los aos noventa, se profundiza esta discusin a raz de los impactos de los programas de ajuste econmico en la regin (Serrano y Raczynski, 2003; Serrano, 2005). 6 En ese entonces, se hacen evidentes los ncleos duros de pobreza extrema que afectan, an hoy, a una parte importante de la poblacin. En Amrica Latina la pobreza no slo sigue siendo una realidad presente, sino que durante la dcada perdida de los ochenta tuvo un crecimiento significativo, lo que impuls con mayor fuerza el debate que durante las dos ltimas dcadas ha tenido el concepto y alcances de la proteccin social (vase Figura 1). En los aos ochenta y noventa, la pobreza se caracteriza por mostrar elementos diferenciales en relacin a patrones anteriores, tanto en trminos de los grupos afectados, como de sus caractersticas (Raczynski, 1995 en Serrano y Raczynski, 2003: 21-22). Los cambios demogrficos en la conformacin de la familia, la alta informalidad y precariedad de los empleos, as como su ausencia, los dficits iniciales de capital humano, la movilidad en torno a la lnea de pobreza e indigencia, el decaimiento de los lazos comunitarios y asociativos, entre otros, son aspectos que comienzan a ser considerados en la poltica social (ibid; Serrano, 2005). Se hace necesario, por tanto, adoptar un foco multidimensional frente a uno puramente centrado en los ingresosatento a las causas de los diferentes tipos de pobreza, y no slo sus manifestaciones.
En Uruguay, las primeras discusiones sobre mecanismos de seguridad social emergen en la primera mitad del siglo diecinueve (Bonino et al. 2007). Los sistemas de seguridad social que surgen durante el siglo veinte a lo largo de Amrica Latina son fundamentalmente de naturaleza corporativa y contributiva, y dejan fuera a vastos sectores de la poblacin que no estn insertos en organizaciones vinculadas al mercado formal del trabajo (gremios, sindicatos, etc.) o no cuentan con mecanismos de acceso a las estructuras de poder (fundamentalmente, los partidos polticos). Filgueira, C. y Filgueira, F. (2002) llaman a estos esquemas universalismo estratificado y Barrientos (2004 en Wood y Gough, 2006) estados conservadores-informales de bienestar. 6 Mkandawire (2004) habla de un redescubrimiento de la pobreza en el discurso nacional e internacional (cf. Norton et al. 2002, Stewart, 2008), el cual es coincidente con una serie de polticas para su reduccin que se ponen en marcha, entre las que se incluye la proteccin social. Lo anterior es tambin posible en un contexto donde se extiende el consenso de que el desarrollo econmico requiere del desarrollo social y vice-versa (cf. Draibe y Riesco, 2006).
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Figura 1 Evolucin de la pobreza e indigencia en Amrica Latina, 1980 2007


50 45 Porcentaje de la poblacin 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1986 1990 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Aos Indigencia Pobreza 18.6 20.7 22.5 20.8 19.0 18.7 18.1 18.5 19.4 19.1 16.9 15.4 13.4 12.6 21.9 22.6 25.8 24.9 24.5 25.2 24.7 24.6 25.1

24.4

25.1

24.4 23.1 21.5

Fuente: CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe: Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Unidad de Estadsticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases

Diversos tipos de polticas y programas sociales son puestos en marcha incluidos los fondos de inversin social (FIS), transferencias y subsidios, programas para atender grupos especficos, etc.-, incorporndose enfoques participativos, de fortalecimiento del capital social y de las habilidades de emprendimiento. Estas polticas coinciden con un nuevo paradigma en la poltica social en el cual la efectividad y la eficiencia en la gestin cobra atencin. De esta forma, se mejora la cobertura y organizacin de las polticas sectoriales, introduciendo la focalizacin como un mecanismo de distribucin ms eficiente de recursos. 7 En este proceso, se identifica la necesidad de elaborar enfoques ms integrales y articulados para la superacin de la pobreza. Se comienza a hablar entonces de las redes de seguridad -tambin conocidas como programas de bienestar social o redes de proteccin social (CDH, 2009; Len, 2008: 134; Serrano, 2005). 8 Las redes de

Existe una rica discusin con argumentos a favor y en contra de la focalizacin. Entre stos ltimos, se sostiene que tanto los costos econmicos como las dificultades tcnicas que involucran llevar a cabo una focalizacin adecuada superan sus beneficios. En muchos casos se deja fuera a grupos que debieran estar considerados en polticas de reduccin de la pobreza por la dificultad en identificarlos (cf. para el caso de Uruguay, Filgueira, F. et al. 2009). An ms, la segmentacin de la poblacin que este mecanismo trae asociada podra generar prdidas en cohesin social, una alta estigmatizacin de los ms pobres y una ms baja adhesin social al financiamiento de estas polticas (Brito Leal Ivo, 2007; Deveraux, 2002a; Mkandawire, 2000; Rothstein, 1998 en SEP, 2004; Sojo 2007). 8 Mesa-Lago (2000: 41) les llama redes mnimas de proteccin social. En este documento se opta por hablar de redes de seguridad para distinguirlas de los sistemas de proteccin social que dan cuenta de una

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seguridad incluyen el conjunto de polticas y programas de reduccin de la pobreza existentes hasta aquel momento: programas de transferencias en dinero o especies, subsidios monetarios a la alimentacin y electricidad, programas de empleos de emergencia, FIS, unidos al acceso gratuito a los servicios sociales de corte ms tradicional (salud, educacin, transporte, y en algunos casos, vivienda) (Grosh et al. 2008: 5-6). sas son entendidas como intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, que estn diseadas especficamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en perodos de transicin [o crisis] econmica (Graham, 1994 en Cohen y Franco, 2006b: 47). Son polticas de naturaleza no contributiva y focalizadas en quienes viven en situacin de pobreza y pobreza extrema, las cuales no incluyen polticas de seguridad social (Grosh et al., 2008: 4). Sus acciones son implementadas mientras las personas buscan nuevas oportunidades econmicas que, supuestamente, les permitirn mejorar su situacin de manera expedita (Barrientos y Hulme, 2008a). Su novedad es coordinar, precisamente desde la perspectiva de una red, la oferta pblica para mitigar los impactos de los eventos crticos. Su intencionalidad es incorporar a esta red, a quienes se encuentran fuera del alcance de las polticas sociales y no cuentan con suficiente capacidad de respuesta autnoma ante riesgos. Si bien se trata de intervenciones de carcter residual en un primer momento, que buscan responder a travs de medidas mitigadoras y compensatorias en el corto plazo ante las cadas bruscas en los ingresos que afectan a los hogares ms pobres (Deveraux, 2002a; Conway y Norton, 2002), estas redes son un antecedente directo de las discusiones ms recientes sobre proteccin social. Hemos llamado a este primer enfoque proteccin frente a situaciones de emergencia. Hacia el fin del pasado milenio y comienzos del presente, se comienzan a reconocer los lmites de este enfoque. Se comprende que la proteccin social debiera asumir roles de corto y largo plazo en el combate a la pobreza (BM, 2001b). Junto con hacer frente a las necesidades ms urgentes derivadas de los riesgos y crisis, a sta le corresponder apoyar en la conservacin y acumulacin de activos incluyendo, por ejemplo, la introduccin de pensiones no contributivas- a travs de polticas de prevencin, as como contribuir en la transformacin de las condiciones socioeconmicas a la base de la pobreza (Barrientos et al. 2005: 9). sta es una versin ms amplia o integral de la proteccin social, que en este documento denominamos proteccin como asistencia y acceso a la promocin. 9 Bajo este enfoque, la pobreza se comprende en funcin de las dificultades que quienes viven en esta situacin tienen para acceder a las oportunidades econmicas y enfrentar y reponerse frente a riesgos o eventos crticos de tipo econmico, social o natural (BM, 2001a). Tales eventos generan impactos no slo en el decaimiento de sus estndares de
mirada ms comprehensiva a nivel conceptual y operativo. Tales sistemas son a veces llamados redes de proteccin social, de all que se procure evitar la confusin entre ambos enfoques. 9 Barrientos y Hulme (2008a: 4) llaman a este enfoque un nuevo paradigma en proteccin social y Deveraux (2002b) lo ha entendido como proteccin social para el nuevo milenio.

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vida ya por debajo de la lnea de la pobreza o indigencia-, sino que tambin pueden desencadenar la adopcin de estrategias para evitar o enfrentar los riesgos con consecuencias de largo plazo en la trasmisin intergeneracional de la pobreza y en prdidas agregadas en el bienestar de las familias y sus integrantes.10 Su superacin pasa, por tanto, por un conjunto de elementos que incluyen el capital humano y las capacidades para el desarrollo humano (Serrano, 2005; BM, 2001a, 2001b). 11 Este nuevo enfoque queda plasmado en el ttulo del primer instructivo sectorial de proteccin social del Banco Mundial que evidencia el trnsito que sta experimenta desde las redes de seguridad (safety nets) a la nocin de un trampoln (springboard) (BM, 2001b) (vase el recuadro 1), trascendiendo a las respuestas centradas slo en el plano de emergencia. Progresivamente, se incorporan otras medidas, que haban quedado relegadas durante la poca de ajuste estructural, como la regulacin de los mercados laborales, la entrega de transferencias de tipo no contributivo a los adultos mayores que no cuenten con mecanismos formales de seguridad social y la incorporacin de beneficios de aseguramiento contra el desempleo (cf. ibid). La relevancia de este tipo de medidas se hace an ms clara si se considera que quienes viven en situacin de pobreza al interior de la regin, muchas veces lo hacen en un entorno marcado por una gran dificultad para acceder a empleos formales y de calidad, as como altas restricciones para acceder a mecanismos pblicos y privados de aseguramiento. 12 Este segundo enfoque de la proteccin social trae aparejado una serie de innovaciones de gestin y diseo de las polticas sociales. En primer lugar, la proteccin social se nutre de un mayor desarrollo terico en torno a los conceptos del riesgo y los grupos a los que afecta, vinculando ms explcitamente la proteccin social con las estrategias de reduccin de la pobreza. En segundo lugar, se hace ms evidente el rol de las estrategias de fortalecimiento del capital humano, as como el de la promocin social. Con esto, se genera una mayor complementariedad, as como especializacin, entre las polticas de proteccin y promocin social.

Wood (2003) describe la situacin que confrontan quienes viven en situacin de pobreza como mantenerse pobres para estar seguros (to stay secure they stay poor) (en Barrientos et al. 2005: 10). 11 Entre los aos 1999 y 2001 aparecen una serie de documentos conceptuales desde el Banco Mundial reconociendo los lmites del crecimiento econmico y las polticas macroeconmicas para conducir por s solas a la eliminacin de la pobreza (BM, 2001a, 2001b, Holzmann y Jorgensen, 1999). El reporte anual de esta institucin correspondiente a los aos 2000/2001 da cuenta precisamente de esta preocupacin e identifica tres mbitos centrales de accin para la nueva estrategia de combate a la pobreza: la creacin de oportunidades, el empoderamiento de quienes viven en situacin de pobreza y la proteccin social (BM, 2001a). Al mismo tiempo, numerosos estudios dan cuenta del papel determinante que juega la educacin en la pobreza medida a travs de ingresos (Fizbein y Psacharopoulos, 1995 y CEPAL, 2002 en Feitosa de Britto, 2004: 2). 12 Diversos organismos y autores han resaltado la debilidad de los sistemas de seguridad social de tipo contributivo en Amrica Latina (cf. Betranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, F., 2007; Sojo, 2009, 2003). Este aspecto se discute en la siguiente seccin. Para mayor informacin, vase el recuadro 4 en la siguiente seccin.

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Recuadro 1 El trnsito del Bono Solidario al Bono de Desarrollo Humano en Ecuador El ao 2001 (BM, 2001b), el Banco Mundial elabor una primera estrategia sectorial sobre proteccin social. Este documento reconoci los lmites del enfoque de reduccin de la pobreza que esta institucin promovi durante los aos noventa, calificando el primer enfoque de redes de seguridad como exclusivamente reactivo, enfrentando las consecuencias de la pobreza, pero no sus causas. En este sentido, se trat a estas redes como un costo a ser minimizado y no una inversin con un impacto a maximizar. La persistencia de la pobreza durante los aos noventa, oblig a redisear las estrategias, promoviendo redes de seguridad ms amplias e integrales, introduciendo nuevos instrumentos de ms largo aliento. Bajo la nueva mirada, la proteccin social no slo debe dedicarse a tejer redes de contencin para quienes sufren la cada en sus niveles de vida producto de una crisis, sino tambin a ofrecer mecanismos de salida de la pobreza. Existen diversas experiencias en la regin sobre el paso de un enfoque de proteccin frente a situaciones de emergencia, a uno centrado en la asistencia y el acceso a las polticas de promocin social. As por ejemplo, en el caso de Ecuador, entre los aos 1998 y 2003, el gobierno implementa un programa llamado Bono Solidario, el cual tiene como principal objetivo compensar y mitigar de forma inmediata a la poblacin ms pobre de este pas por las medidas de ajuste estructural. Concretamente, el programa surge como compensacin a la eliminacin de los subsidios de combustible y electricidad. Este bono es entregado por autoseleccin abierta para hogares de bajos niveles de consumo de electricidad, sin lnea telefnica, trabajo estable ni crditos. El beneficio no estaba sujeto a corresponsabilidad alguna y su entrega estaba a cargo del Ministerio de Economa. El ao 2003 este programa pasa a llamarse Bono de Desarrollo Humano, administrado por el Programa de Proteccin Social. Se introducen corresponsabilidades y criterios de focalizacin (madres de bajos ingresos, personas con discapacidad y personas de la tercera edad) y se define su objetivo como contribuir al desarrollo humano, fsico y social de la poblacin que vive en situacin de pobreza en Ecuador. El programa es actualmente gestionado por el Ministerio de Inclusin Econmica y Social (ex- Ministerio de Bienestar). Fuente: BM (2001b); Serrano (2005: 49-50) y Barrientos et al. (2008: 40) Las condiciones del entorno o eventos que constituyen riesgo son aquellas que [] pueden daar el bienestar y son inciertas en cuanto a su ocurrencia (Sojo, 2007: 119). Ahora bien, las fuentes y tipos de riesgos pueden ser de diversa naturaleza, y de su temprana identificacin puede depender la oportuna generacin de estrategias para su prevencin, mitigacin y superacin. Esta idea est detrs del enfoque del manejo social del riesgo (MSR) propuesto por el Banco Mundial (Holzmann y Jorgensen, 1999, cf. Serrano y Raczynski, 2003).

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Bsicamente, el MSR pretende destacar el impacto de las imperfecciones del mercado en el riesgo que enfrentan las familias (Munro, 2008) y la necesidad de generar medidas pblicas de proteccin social para reducir la vulnerabilidad, activar el consumo y promover la equidad frente a la gestin de los riesgos de los individuos, hogares y comunidades, especialmente, de los hogares de menores ingresos (pobres y vulnerables). Tales mecanismos deben ponerse en marcha ante la ausencia o deficiencia de los de mercado y son concebidos como intervenciones acotadas en el tiempo y que buscan contribuir al desarrollo econmico. El MSR distingue entre tres estrategias: informales, de mercado y pblicas. Adicionalmente, identifica responsabilidades pblicas e individuales con respecto a la proteccin social. Las responsabilidades pblicas se vinculan a las polticas pblicas y a la regulacin de los mecanismos de mercado, mientras que las individuales pueden ser formales (ahorro sistemtico, los seguros privados, tener un empleo en el sector formal de la economa, e invertir en la educacin de los hijos) o informales (redes sociales y comunitarias). Con esto, el MSR comienza a entregar luces sobre la necesidad de adaptar las estrategias de proteccin social a los contextos a las que stas responden (Raczynsky y Serrano, 2003: 15), cuestin que, como veremos en la siguiente seccin, es fundamental debido a los diversos requerimientos de los grupos a los que sta atiende. Si bien el riesgo y los eventos crticos afectan a todos dentro de una sociedad, lo hacen de manera ms intensa en quienes viven en situacin de pobreza y pobreza extrema, y los que, no siendo pobres, son vulnerables a la pobreza. De esta forma, por vulnerabilidad se entender la probabilidad de ser pobre en el futuro o de sufrir dao a partir de un determinado riesgo o amenaza (Barrientos y Hulme, 2008a: 4). Adicionalmente, debe considerarse que las polticas diseadas en el marco del primer enfoque de proteccin social no siempre fueron capaces de alcanzar a la poblacin viviendo en situacin de extrema pobreza, como en el caso de los FIS (cf. Grinspun, 2009; Deveraux, 2002a; Feitosa de Britto, 2004; Matin y Hulme, 2003). Un diseo ms atento a las necesidades de quienes viven en la pobreza y pobreza extrema, as como en situacin de vulnerabilidad, es el que se comienza a visibilizar con este enfoque de la proteccin como asistencia y promocin. Lo anterior es particularmente relevante para comprender la atencin que este segundo enfoque presta a la bsqueda de puentes entre proteccin y promocin social a travs de la formacin de capital humano. Se entiende que la vulnerabilidad debe ser enfocada desde dos aspectos: la prevencin de la cada en los ingresos durante tiempos de crisis (proteccin) y el fortalecimiento de las condiciones presentes (promocin) (Drze y Sen, 1991 en Feitosa de Britto, 2004: 9). En particular, se asigna especial importancia al desarrollo de capacidades que permitirn, en el largo plazo, superar la pobreza y equipar con activos significativos para enfrentar los riesgos contingentes y estructurales. Un enfoque centrado en la proteccin social, por tanto, no puede ser aislado de uno de promocin (Deveraux, 2001a, 2001b; Feitosa de Britto, 2004; Matin y Hulme, 2003), aunque ambos puedan ser gestionados desde instituciones y programas diferentes. 13
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Las funciones de la proteccin y la promocin social se discuten en la cuarta seccin.

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En este sentido, se puede plantear que la proteccin social se ocupa de contener el deterioro progresivo de las condiciones de vida producto del riesgo o un evento crtico y cautelar el acceso de las personas a instrumentos, servicios y polticas que les permitan superar el riesgo, especialmente de quienes han quedado fuera de la red de servicios y programas pblicos. Por su parte, la promocin social se encarga especficamente de proveer tales instrumentos, servicios y polticas. Por ejemplo, mientras la proteccin social disea mecanismos de aseguramiento frente a emergencias de salud (el seguro de salud) o cadas en el ingreso (a travs de programas de transferencias), la promocin social atiende las polticas sectoriales de salud y los programas que permitan, en el largo plazo, superar la pobreza (como los programas de capacitacin, empleabilidad y microemprendimiento). Esta concepcin se refleja en el auge y consolidacin, en el marco de este enfoque de proteccin como asistencia y promocin, de los programas de transferencia con corresponsabilidad (PTC). 14 Los PTC son programas altamente focalizados en la poblacin que vive en situacin de extrema pobreza, que combinan objetivos de corto y largo plazo. Operan a travs de la entrega de transferencias monetarias para aliviar las necesidades ms urgentes de la pobreza y establecen corresponsabilidades para evitar la prdida y fortalecer el acceso a los sistemas de formacin del capital humano fundamentalmente, en educacin, salud y nutricin (Cohen y Franco, 2006). Por una parte, se considera la asistencia directa (transferencias) como mecanismo de mitigacin de riesgos. Por otra parte, su finalidad es construir puentes entre la poblacin tradicionalmente excluida de beneficios sociales y la red de polticas sociales, tanto de proteccin como de promocin. Al mismo tiempo, algunos de estos programas incorporan un enfoque promocional al interior de su estructura, promoviendo en sus beneficiarios la formacin de habilidades emprendedoras, el empoderamiento y el acceso a la red de programas de promocin social a partir del apoyo psicosocial constante. ste como en el caso del programa Puente (Chile Solidario). 15 Finalmente, un tercer enfoque de proteccin social en construccin, que trasciende un foco exclusivo en quienes viven en situacin de pobreza y se orienta a generar garantas integrales de proteccin al conjunto de la ciudadana, es el que en el documento denominamos proteccin social como garanta ciudadana. Es ste enfoque en el cual nuestra propuesta se inserta y al que nos interesa contribuir en su fortalecimiento.

En este documento utilizamos el trmino corresponsabilidad en lugar del de condicionalidad (cf. Cohen y Franco, 2006; Cecchini et al. 2009). Con esto se alude al principio de no discriminacin en el acceso a beneficios sociales bajo un enfoque de derechos. Bajo un enfoque de corresponsabilidad, Estado y beneficiario se comprometen a trabajar en alianza en funcin de derechos y responsabilidades. Para entender el auge de estos programas dentro de las estrategias de reduccin de la pobreza, revisar Cohen y Franco (2006), Cecchini et al. (2009) y Feitosa de Britto (2004). 15 El caso del sistema de proteccin social Chile Solidario se explica en detalle en la quinta seccin del documento. Otros PTC que incorporan este componente son Tekopor en Ecuador y la Red Juntos en Colombia.

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Es posible identificar este enfoque a partir de una serie de debates, anlisis y esquemas concretos de proteccin social en la regin (cf. CEPAL, 2006; Filgueira, F. et al. 2009a; Molina, 2006; OIT, 2008a, 2008b; ONU, 2000; Seplveda, 2009a), ms que en una sola formulacin. En su conjunto, se evidencia una bsqueda compartida en torno a los siguientes elementos: 1. Esquemas de proteccin social construidos a partir de la nocin de ciudadana social y de los derechos de los ciudadanos. 2. Una orientacin universal de la proteccin social, manteniendo la focalizacin de las acciones como instrumento para optimizar la distribucin de recursos. 3. Una serie de estndares de contenidos, acceso y calidad que se transforman en mnimos sociales. 4. Mecanismos que puedan traducir la universalidad de la proteccin social a polticas concretas (garantas sociales, universalismo bsico, pensiones universales, ingreso mnimo garantizado, etc.), con arreglo a los consensos sociales y polticos de cada contexto. 5. Instrumentos diseados en funcin de mejorar la identificacin de los riesgos que enfrentan las familias y distintos grupos, fortalecer la acumulacin de activos, y contribuir a la plena realizacin de sus derechos, lo cual requiere gestionar la proteccin social desde una ptica de integralidad y adaptabilidad de sus acciones. En primer lugar, el surgimiento de este tercer enfoque coincide con el protagonismo alcanzado por el enfoque de derechos. ste se fundamenta en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, de 1948. Sin embargo, es durante la ltima dcada cuando su mensaje empieza a tener ms presencia y ganar ms adeptos en la poltica social de los pases en desarrollo, tanto entre los analistas como entre los equipos a cargo de su diseo e implementacin. As, cada vez es ms frecuente encontrar al interior de los gobiernos de la regin programas sociales, polticas sectoriales y reformas enteras diseadas desde un enfoque de derechos. Algunos ejemplos de esta tendencia son el Plan Auge y el Sistema de Proteccin Social en Chile. 16 Es posible tambin encontrar programas, como Oportunidades (ver recuadro 3), que incluyen en su formulacin una referencia directa a los estndares de derechos, an cuando el conjunto de sus intervenciones no surge nicamente de esta matriz. Este enfoque reconoce en el derecho internacional sobre derechos humanos un marco conceptual capaz de otorgar referentes a partir de principios y reglas al desarrollo (Abramovich, 2006). Como tal, tiene asiento directo en los contenidos de los derechos ratificados por los Estados. En el caso de la proteccin social, estos contenidos son principalmente otorgados por los DESC (vase el recuadro 2). Su realizacin es entendida, sin embargo, como una precondicin para los derechos civiles y polticos (ibid).

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El sistema de proteccin social Chile Solidario es presentado en la quinta seccin de este documento.

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Recuadro 2 La proteccin social y los derechos sociales, econmicos y culturales (DESC) Los derechos sociales, econmicos y culturales (DESC) estn incluidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948). En esta declaracin se establece que los DESC son indispensables para la dignidad y libre desarrollo de las personas (artculo 22). En los artculos 22 al 26 se definen una serie de derechos que son el antecedente y referente directo del Pacto Internacional por los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (1966), incluyendo el derecho a la seguridad social, al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias y a la proteccin contra el desempleo; a un nivel de vida adecuado que asegure la salud y el bienestar, incluido la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios, y a la educacin. El PIDESC (1966), por su parte, profundiza el alcance de estos derechos en los siguientes mbitos: Derechos laborales (artculo 6, 7 y 8): derecho a trabajar que incluye la obligacin estatal de proveer mecanismos de capacitacin y gua tcnica y vocacional, y de polticas para resguardar el empleo decente. Incluye el derecho de los trabajadores a la organizacin sindical y huelga. Derecho a la seguridad social y seguro social (artculos 9 y 10): la proteccin y asistencia ms amplia posible para las familias e individuos frente a las contingencias y riesgos estructurales del ciclo de vida y dinmicas de empleo. Incluye el resguardo de beneficios relacionados con la familia, el cuidado mdico, enfermedad, maternidad, vejez, invalidez, sobrevivencia, accidente laboral y desempleo. Derecho a la proteccin y asistencia para la familia (artculo 10): considera medidas de proteccin para las madres trabajadoras (en un perodo razonable antes y despus del parto), jvenes y nios (particularmente, del trabajo infantil). Derecho a un nivel adecuado de vida en las dimensiones de alimentacin, vestuario y vivienda, y el mejoramiento continuo de las condiciones de vida (artculo 11). Derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental (artculo 12): los estados deben implementar medidas para reducir la mortalidad infantil y fortalecer el desarrollo saludable en la niez, la prevencin, tratamiento y control frente a las enfermedades, y la garanta de servicio y atencin mdico ante la enfermedad. Derecho a la educacin (artculo 13): la educacin primaria gratis es una obligacin del Estado; la secundaria y superior debe ser garantizada progresivamente.

Fuente: Elaboracin propia sobre la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), PIDESC (1966) y Munro (2008).

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Junto a los estndares de contenidos que estos derechos definen, es preciso tambin considerar los principios que guan un enfoque de derechos. Se trata de cuatro principios que debieran estar incorporados al nivel conceptual y de prcticas en los sistemas de proteccin social en marcha: igualdad y no discriminacin, participacin y empoderamiento, rendicin de cuentas y transparencia (ibid; Eyben, 2003: 12-13 en Nyamu-Musembi y Cornwall, 2004: 12-14; Sengupta, 2006: 11). Se asume, igualmente, que estos principios y los contenidos concretos de los derechos a los que responden generan obligaciones para los Estados con sus ciudadanos de carcter irrenunciable, universal y progresivo (ibid). Los Estados tienen la triple funcin de respetar, proteger y promover la realizacin de estos derechos, los cuales son indivisibles y complementarios (Abramovich, 2006: 43). La titularidad de derechos se convierte, bajo este enfoque, en una garanta y fundamento de la ciudadana (CEPAL, 2006: 18). Pensar la proteccin social desde un enfoque de derechos implica comprenderla desde un prisma universal, orientada a la inclusin de toda la ciudadana y disponible para todo aquel que la requiere, pese a que los mecanismos distinguen entre quienes tienen ms o menor prioridad de atencin de acuerdo a su situacin en un momento dado. Lo anterior significa que, considerando que la implementacin de los DESC es progresiva de acuerdo a los niveles de desarrollo de cada Estado, su realizacin debe estar primero garantizada para los ms desfavorecidos en la sociedad como un mecanismo de avance continuo o incremental hacia la universalidad (Seplveda, 2009b). En este sentido, la universalidad definida con arreglo a un enfoque de derechos no es incompatible con mecanismos de focalizacin, los cuales adquieren un rol instrumental en la progresiva realizacin de estos derechos y pueden conciliar, al interior de las polticas sociales, los principios de igualdad y no discriminacin. Se trata de garantizar determinados estndares de proteccin, universalizando el acceso a la proteccin social e incorporando instrumentos no slo para quienes estn en situacin de extrema pobreza, sino tambin para sectores pobres y medios sin acceso a mecanismos de seguridad social de tipo contributivo. Lo anterior no significa anular un modelo centrado en la eficiencia y en la satisfaccin de las necesidades como gua de gestin de las polticas sociales, sino fortalecerlo. Al mismo tiempo, incluye de manera acumulativa, el conjunto de programas y polticas diseados bajo los enfoques previos, combinando acciones de corto y largo plazo. Adems, desde la perspectiva del principio de igualdad, adoptar este enfoque obliga a considerar estndares de calidad a los instrumentos de proteccin social que se consideren. El recuadro 3 muestra aquellos mbitos que debieran ser fortalecidos desde un enfoque de derechos para el caso de los PTC, uno de los instrumentos ms frecuentemente mencionados como estrategias de proteccin social en la regin. Recuadro 3 Desafos de los PTC desde un enfoque de derechos La pobreza extrema ha sido entendida como una conculcacin de los derechos humanos que abarca escasez de ingresos, falta de desarrollo humano y exclusin social (Sengupta,

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2005; Bengoa, 2006). La pobreza impide la realizacin de los derechos y est frecuentemente asociada a contextos donde stos son vulnerados (ibid). La pobreza puede convertirse en crnica al afectar mltiples dimensiones de la vida de las personas, prolongndose en el tiempo y hacindose persistente, dificultando la recuperacin de los derechos y asumir las responsabilidades del futuro (Despouy, 1996 en ibid). Desde esta perspectiva, la expansin de programas sociales especficamente centrados en la reduccin de la pobreza y pobreza extrema es un aspecto fundamental. ste es el caso, por ejemplo, de los PTC, programas que a partir de la dcada de los noventa se han replicado en diversos pases de Amrica Latina (Cecchini et al., 2009; Cohen y Franco, 2006; Len, 2008). Los PTC son considerados como un instrumento central de las polticas actuales de asistencia social, las cuales estn transversalmente representadas en los diversos modelos de proteccin social que se revisan en el documento. En funcin de sus objetivos entregar transferencias para resolver la carencia de ingresos y resguardar la acumulacin de capital humano a travs del acceso a servicios pblicos pueden ser analizados en funcin de tres DESC: derecho a la proteccin y asistencia para la familia (en cuanto protege del trabajo infantil), derecho a un nivel adecuado de vida, derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental, y derecho a la educacin. Los PTC han recibido una positiva evaluacin por organismos de derechos humanos, an cuando subsisten elementos por ser fortalecidos dentro de este enfoque de cara a un enfoque de derechos (Seplveda 2008a, 2008b). En primer lugar, se ha enfatizado las dificultades asociadas a su denominacin como un programa de transferencias condicionadas al cumplimiento de determinadas acciones por parte de los beneficiarios. En este sentido, se ha recordado que la realizacin de los derechos humanos no puede estar condicionada a ningn requerimiento, pues esto vulnera el principio de no discriminacin. En segundo lugar, la focalizacin de estos programas con arreglo a la disponibilidad de servicios pblicos adecuados es tambin materia de preocupacin, pues puede ser vista como prcticas discriminatorias frente al acceso a mecanismos que podran contribuir a la realizacin de los DESC. Esta situacin se vuelve an ms compleja cuando este criterio opera al interior de comunidades que experimentan de forma permanente una situacin de discriminacin, como en el caso de asentamientos rurales y territorios indgenas. Si bien este aspecto responde a lmites institucionales y financieros, que en muchos casos, hace difcil poder avanzar hacia la cobertura universal de servicios bsicos, es un aspecto preciso de considerar desde la perspectiva de los derechos humanos. Un enfoque de derechos expone tambin la necesidad de atender a la complementariedad de derechos. As, por ejemplo, en el caso de los pueblos indgenas y los PTC, stos ltimos deben cautelar tanto su contribucin a la realizacin de los DESC, como su adecuacin a los contenidos que definen los derechos de los pueblos indgenas. Si bien no todos los PTC son diseados desde un enfoque de derechos, los lmites que

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estos programas evidencian desde tal enfoque son evidentes incluso en el caso de los programas que s han surgido desde esta matriz. Un ejemplo de esta situacin es el caso del programa Oportunidades (Mxico). Este programa est orientado a fortalecer el desarrollo humano de las familias que viven en situacin de extrema pobreza con hijos en edad escolar o infantes, promoviendo la restauracin de los vnculos de los individuos y familias con los servicios sociales. Se enfatiza la responsabilidad que tiene el Estado de garantizar los derechos que le permitan a las personas desarrollar sus capacidades bsicas (en Cohen et al. 2006: 94), aspecto que se refuerza con la promulgacin en el ao 2004 de la Ley de Desarrollo Social, la que consolida los derechos a la alimentacin, educacin, no discriminacin, salud, medio ambiente sano, seguridad social y vivienda, exigibles para los programas sociales implementados por el Estado (ibid). Evaluaciones recientes del programa han mostrado que si bien ste ha incluido en su focalizacin a municipios indgenas, aquellos que son de menor tamao o que no cuentan con servicios pblicos adecuados de educacin y salud, no son incluidos. Adems, subsisten importantes lmites al acceso de quienes pertenecen a pueblos indgenas el grupo ms severamente afectado por la pobreza extrema en Mxico- a los servicios de salud y educacin desde la perspectiva de un enfoque tnico. Si bien se ha avanzado significativamente, adecuar los servicios desde una ptica intercultural remite a una esfera fundamental de derechos para estos pueblos (BM, 2009). En este contexto, Seplveda (2009a) enfatiza que los PTC no deben ser considerados como los medios ms apropiados y eficaces para luchar contra la extrema pobreza y la proteccin de los derechos humanos en todos los contextos. Se recalca que stos deben considerarse slo como uno de los componentes de las polticas de asistencia social e integrarse a sistemas integrales de proteccin social fundamentados en marcos jurdicos e institucionales slidos (ibid). En el caso de los PTC, articular una oferta adecuada en trminos de la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios de salud y educacin es un aspecto crucial de su implementacin. Asimismo, condicionar la puesta en marcha de estos programas a la existencia de oferta de servicios pblicos en los territorios no implica que otro tipo de programas de transferencias directas puedan ser implementadas de manera de aportar a resolver al menos uno de los dos objetivos de los PTC (resolver la existencia de necesidades agudas producto de la falta de ingresos). Finalmente, Knnemann y Leonhard (2008: 19) han establecido una serie de criterios para la evaluacin de los PTC desde un enfoque de derechos: 1. Acceso: toda persona tiene derecho a acceder a esquemas de transferencias para garantizar un nivel bsico de consumo; 2. Suficiencia: estas transferencias deben ser suficientes para solventar los gastos bsicos en alimentacin y otros temes que garanticen un nivel de vida adecuado; 3. Incondicionalidad: las transferencias dirigidas a financiar un nivel de vida adecuado no debe ser requerimiento el cumplimiento de determinadas condiciones; 4. Focalizacin sobre criterios objetivos, transparentes y anti-discriminatorios; 5. Cobertura de todos quienes se encuentran bajo la lnea del mnimo estipulado;

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6. Judicializacin del Estado ante su no entrega a personas que deberan recibir transferencias de acuerdo a las lneas estratgicas de poltica nacional; 7. Entrega de las transferencias por parte de autoridades estatales para asegurar transparencia; 8. Transferencias no son sujetas a su aprovechamiento con un uso poltico. Fuente: Bengoa (2006), BM (2009); Cecchini et al. (2009: 11-16); Cohen y Franco (2006); Knnemann y Leonhard (2008); Robles (2009); Seplveda (2009a, 2009b, 2009c) Uno de los mecanismos que se ha buscado para poder otorgar mayor concrecin y seguimiento a un enfoque de derechos dentro de la poltica social es el de las garantas sociales (Norton et al., 2009 y Gacita-Mari y Norton et al., 2002). Este enfoque se orienta a comunicar los derechos, beneficios y estndares exigibles por la ciudadana, asegurar la equidad en su provisin, y definir mecanismos de seguimiento y compensacin ante su incumplimiento. 17 Desde esta perspectiva, el Estado adquiere un rol como garante frente a la ciudadana en funcin de un conjunto de estndares que definen los niveles mnimos - en este caso, de proteccin social- a los que sta tiene derecho. El ciudadano no es slo un consumidor y demandante de servicios, sino un agente y sujeto de sus derechos, con capacidad para exigir su realizacin. Este enfoque define cinco dimensiones especficas para evaluar la implementacin de polticas con un enfoque de derechos: acceso, calidad, financiamiento, revisin continua y participacin, y compensacin por su no cumplimiento (ibid: 5). stas remiten a estndares igualitarios para toda la ciudadana y permiten acotar en el tiempo los logros proyectados para la realizacin de los derechos en funcin de los recursos comprometidos. En cada una de ellas, se deben establecer los plazos, actores involucrados, los criterios de evaluacin y los mtodos, mecanismos o dispositivos a travs de los cuales stos pueden ejercerse (ibid; Sojo, 2007: 127). Al mismo tiempo, este enfoque considera el anlisis de los dispositivos de tipo legal (reconocimiento constitucional o en otro cuerpo legislativo), financiero (gasto pblico consagrado), institucional (institucin responsable) e instrumental (instrumentos concretos para su puesta en marcha) para realizar las garantas. En la traduccin de este enfoque a un modelo concreto de proteccin social, como en el caso de Chile, tales garantas definen mnimos sociales. 18 stos pueden ser entendidos como mbitos de consenso social y poltico que definen un determinado nivel de vida considerado como bsico en una sociedad. 19 Establecen pisos o niveles bsicos, que se
En el anexo 1, se incluye una presentacin de este enfoque. Revisar estos mnimos para el caso del programa Puente en la quinta seccin del documento. 19 Su origen se sita en discusiones de filosofa poltica sobre conceptos como capacidades, libertades, justicia social y desarrollo humano (cf. Nussbaum, 2000; Rawls, 1999; Sen, 1999). Incluyen, por tanto, un amplio campo de posturas y controversias sobre qu verdaderamente podemos definir como mnimo y sobre qu condiciones es posible asentar su garanta para toda o parte de la ciudadana. En esta lnea, han surgido debates en torno a la utilidad de criterios focalizados para la entrega de beneficios sociales (Rothstein, 1998 en SEP, 2004), las ventajas y desventajas de instrumentos como transferencias monetarias o en especie e ingresos ciudadanos (Van Parijs, 1995 en ibid).
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busca, sean garantizados a travs de las polticas de proteccin social. No definen pisos mximos de proteccin o aseguramiento. En este sentido, conviene hablar de mnimos incrementales que puedan ser extendidos de acuerdo a los pactos sociales y fiscales que se fije cada sociedad. Los mnimos sociales deben estar garantizados en su acceso para toda la ciudadana a partir de un conjunto de prestaciones definidas como esenciales. En este marco, el enfoque de necesidades bsicas, introducido al comienzo de esta seccin, se transforma en objeto de derecho. As, por ejemplo, en el caso del derecho a un nivel adecuado de vida (PIDESC, 1966, artculo 11), las dimensiones de alimentacin, vestuario y vivienda conforman necesidades bsicas y como tal, deben ser traducidas a estndares de mnimos, sujetos a la visin de un mejoramiento continuo en las condiciones de vida. Un segundo enfoque en desarrollo en aos recientes, es el del universalismo bsico. ste apunta a definir un conjunto de prestaciones y riesgos esenciales que debe contar con cobertura universal, bajo transferencias y prestaciones de calidad homognea para toda la ciudadana. Las prestaciones definidas bajo este marco deben ser consensuadas por cada sociedad, de manera similar al enfoque de las garantas, aunque, se sugiere, existan al menos para las dimensiones de salud, nutricin, educacin, vivienda, vestuario, empleo y seguridad (Molina, 2006). 20 Si bien la propuesta se orienta hacia un horizonte universal en las prestaciones otorgadas, la focalizacin de los instrumentos no se descarta bajo una premisa de viabilidad fiscal. En sntesis, un enfoque de proteccin social como garanta ciudadana contempla los siguientes elementos: (i) una serie de contenidos otorgados por los DESC (incluidos en el recuadro 2), progresivos en su realizacin, universales, y conceptualizados como mnimos sociales en funcin de los acuerdos sociales; y, (ii) una serie de garantas sociales y contenidos bsicos para su realizacin e implementacin en polticas concretas. Ahora bien, los contenidos expresados en los DESC nos llevan a pensar en las dimensiones de la proteccin social y sus instrumentos. As, por ejemplo, en trminos de la gestin social, la novedad que introduce un enfoque de garantas ciudadanas frente a uno centrado en la compensacin o asistencia, no es tanto la incorporacin de nuevos componentes (aunque ste es tambin un aspecto relevante), como la mayor atencin prestada a la complementariedad y coordinacin de las acciones requeridas. Se comienza a indagar en las necesidades diferenciadas frente al riesgo, estructurndose instrumentos ad hoc de naturaleza ms comprehensiva e integral. As, por ejemplo, en sociedades como las de Amrica Latina, donde gran parte de las personas no cuentan con esquemas contributivos de seguridad social (CEPAL, 2006), la puesta en marcha de mecanismos no contributivos en este mbito es una cuestin fundamental. En otros casos, programas de transferencias como los PTC o de otro tipo, son postulados como mecanismos de aporte a los ingresos familiares en contextos de alta deprivacin.

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Esta propuesta se revisa en el anexo.

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b) Hacia un enfoque integral de la proteccin social: desafos y requerimientos de anlisis El tercer enfoque de proteccin social, sobre el cual seguiremos profundizando a lo largo del documento, se construye desde una ptica ms inclusiva respecto de los dos anteriores. Este enfoque se fundamenta en la universalidad, de manera congruente con un enfoque de derechos, definiendo estndares comunes de proteccin social para toda la ciudadana. Lo anterior no significa necesariamente que los instrumentos para garantizar estos estndares sean los mismos para todos los grupos, que stos deban ser provistos exclusivamente por el Estado, ni que deban ser universalmente distribuidos desde un comienzo, sino simplemente que todas las personas deben contar, a lo menos, con un determinado piso de proteccin para resguardar sus derechos. Junto con reconocerse la naturaleza incremental y progresiva de los mnimos sociales resguardados, se establece que son las garantas de acceso a mecanismos de proteccin social las cuales se vuelven universales. Esta concepcin de la proteccin social permite superar la segmentacin que, al interior de la sociedad, una poltica social definida especficamente para los grupos ms pobres y vulnerables puede generar. Por el contrario, un enfoque inclusivo permite otorgar certezas al conjunto de la sociedad respecto de su proteccin llegado un determinado nivel de cada en aquellas condiciones definidas como mnimas o bsicas para la existencia en una determinada sociedad. Esta mirada, permite tambin incluir garantas de calidad a los servicios y beneficios asociados con las polticas de proteccin social, cuestin que, de contar con estndares diferenciados para cada grupo, se dificulta. Una debilidad potencial de este enfoque es su dificultad para definir estndares concretos y transversales de proteccin comunes a todas las sociedades. Como se ha dicho, stos dependen de los consensos particulares que logren ser generados, teniendo como mnimo o piso aquellos contenidos en los derechos humanos. El enfoque de garantas sociales puede aportar en esta discusin, aunque requiere de mayor elaboracin acotada al caso de la proteccin social. Un primer desafo es, por tanto, precisar las funciones, as como los contenidos, mbitos o dimensiones sobre los cuales la proteccin social desarrollar polticas e instrumentos, identificando con claridad aquellos mbitos que son de pertinencia a los esquemas de proteccin y promocin social. Cmo extender la proteccin social a travs de qu polticas, mecanismos y diseos organizativos- es, en s mismo, una tarea de proporciones en una regin marcada por la exclusin sistemtica de los beneficios sociales y oportunidades de parte importante de su poblacin. Vinculado a lo anterior, es preciso tambin definir garantas sociales claras y explcitas en funcin de la proteccin social. Hasta ahora, si bien existen iniciativas de este tipo (Gacita-Mari et al., 2009) tanto al nivel de evaluaciones realizadas a polticas ya existentes (cf. Filgueira, F. et al. 2009a), como de gua al diseo de otras nuevas, stas han versado fundamentalmente sobre mbitos de la promocin social el caso de la reforma al sistema de salud en Chile. De esta forma, ser posible avanzar de una manera

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ms slida hacia la identificacin de las implicancias de un Estado garante y sus funciones a la luz de la proteccin social. En segundo lugar, este enfoque no anula, sino integra el conjunto de los marcos normativos revisados en esta seccin - necesidades bsicas, MSR y derechos- as como el conjunto de respuestas generadas a lo largo de los diversos enfoques de la proteccin social. Entre estas ltimas incluimos: las polticas de emergencia para contrarrestar las cadas de los ingresos, el vnculo con polticas promocionales (de formacin de capital humano) para superar el riesgo en el largo plazo junto con otorgar transferencias, y los sistemas ms articulados de polticas frente a diversos requerimientos. Por una parte, una mirada ms integral de la proteccin requiere una acertada identificacin de los riesgos y de las estrategias para contrarrestarlos, as como consensuar los pisos mnimos de proteccin al interior de cada sociedad. Un desafo maysculo al respecto es lograr disear esquemas de proteccin social eficientes y eficaces desde la perspectiva de la gestin social. Nuevamente, este punto remite a una adecuada comprensin de la diversidad de respuestas requeridas para los distintos grupos a los que atiende la proteccin social personas viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema, ms y menos vulnerables. Al mismo tiempo, demanda diseos articulados de sus instrumentos, flexibles ante los diversos escenarios y garantes frente a las diversas combinaciones de prestaciones de tipo pblico y privado lo que llamamos, sistemas de proteccin social. Con esto, impulsamos la superacin de una visin reduccionista de la proteccin social como una exclusivamente centrada en un determinado instrumento como los PTC. En tercer lugar, existe una serie de desafos en materia fiscal que deben ser considerados para asegurar la viabilidad de las garantas comprometidas. Una vez ms, este desafo presenta un esfuerzo adicional en materia de conceptualizacin de las dimensiones que la proteccin social comprende desde una perspectiva de universalidad para visualizar los esfuerzos concretos que son requeridos en materia de gasto. Si bien existe una serie de propuestas para extender la proteccin social a quienes no tienen su acceso garantizado a travs del mercado del trabajo, stas deben ser evaluadas desde una mirada de prioridad y balance fiscal. Este ltimo punto remite a los consensos nacionales que deben ser considerados en materia fiscal y poltica para garantizar la proteccin social a la ciudadana. En este sentido, pactos y dilogos son aspectos que reclaman mayor indagacin. Por otra parte, pensar en trminos de gasto y aportes fiscales, nos lleva a retomar los debates sobre la focalizacin como instrumento y el universalismo como gua, y sobre qu instrumentos son mejores desde una perspectiva de eficiencia y derechos en determinados contextos. Las siguientes secciones dan cuenta de todos estos aspectos.

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3. A quin cubre la proteccin social? El rol de la proteccin social desde un enfoque integral a) Necesidades diferenciadas bajo mismos derechos: la dualidad de la proteccin social en Amrica Latina Como diferentes investigaciones han mostrado (cf. Bertranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, F. 2007; Regalia, 2006), al interior de la regin coexisten dos realidades en materia de proteccin social. Por una parte, es posible identificar un porcentaje minoritario de la poblacin integrado al mercado formal del trabajo y que cuenta con algn tipo de seguridad social, es decir, tienen acceso a un conjunto de acciones para el aseguramiento formal frente a las contingencias y riesgos estructurales. Por otra parte, esta realidad coexiste con una marcada por la ausencia de tales mecanismos y por la exclusin del mercado formal del trabajo. El recuadro 5 ilustra esta dualidad. Recuadro 4 Un contexto dual de la proteccin social en Amrica Latina Estudios recientes de CEPAL indican que las remuneraciones provenientes del trabajo representan en promedio el 79% de los ingresos de los hogares de la regin. Sin embargo, mientras los salarios reales del sector formal han experimentado mejoras desde el ao 2003 hasta el 2007, y el desempleo, en el mismo perodo, mostraba una tendencia hacia la baja, la magnitud de la informalidad y la baja cobertura de seguridad social siguen siendo una realidad de desigualdad y exclusin persistentes. La precariedad en el mercado del trabajo se vincula, por lo general, a la informalidad y el empleo en sectores de baja calidad. La informalidad, segn la entiende CEPAL, es muestra de precariedad en trminos de los salarios, la duracin de los empleos y el acceso a la seguridad social. Se entiende como ocupada en el sector de baja productividad (informal) aquella persona que es empleador o asalariado (profesional y tcnico o no) que trabaja en empresas con hasta 5 empleados (microempresas), que trabaja en el empleo domstico o que es trabajador independiente no calificado (cuenta propia y familiares no remunerados sin calificacin profesional o tcnica). En Amrica Latina, alrededor de la mitad de los trabajadores se encuentran en los sectores de baja productividad. Es tambin posible distinguir a quienes son trabajadores asalariados, pero no cuentan con contratos formales de trabajo. El ao 2006, cerca del 59% de los trabajadores en 12 pases de la regin, contaban con un contrato formal. Como es posible apreciar, esta cifra da cuenta de capas medias que tambin se ven excluidas de un tipo de relacin laboral contractual, y que, por tanto, se vuelven ms vulnerables. Esta afirmacin se ratifica si se considera que, en el mismo ao, entre quienes son asalariados del sector de baja productividad, tan slo un 26,2% aporta a los sistemas de seguridad social en la regin, cifra que contrasta radicalmente con un 76,7% de los asalariados en el sector de productividad media y alta, quienes s cotizan en estos sistemas. Finalmente, se consideran como ocupados todos quienes son mayores de 15 aos, y

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cuentan con empleo asalariado o independiente. Entre los ocupados que habitan en zonas urbanas, alrededor de un 56% no est afiliado a los sistemas de previsin social, cifra que llega a un 63% a nivel nacional, de acuerdo a las encuestas de hogares. En el caso de quienes viven en entornos rurales, esta cifra aumenta a un 75%. La ausencia de mecanismos formales de seguridad social es an mayor entre quienes, al interior del grupo de los ocupados, son trabajadores vulnerables, es decir, por cuenta propia y familiares no remunerados, quienes, de acuerdo a datos de CEPAL para el ao 2006, eran el 33,7% del total de personas empleadas en la regin. Fuente: Betranou (2008); CEPAL (2006, 2008a, 2009) La proteccin social surge, precisamente, a partir de la constatacin de esta dualidad, primero, como hemos dicho, ante situaciones de emergencia, y progresivamente generando medidas y respuestas ms perdurables, ex ante y ex post, frente a los riesgos como un asunto de derechos y ciudadana bajo el tercero de los enfoques revisados. Desde un enfoque de garantas sociales, la exclusin de parte importante de la ciudadana de mecanismos formales de aseguramiento frente al riesgo, se vuelve inaceptable e incongruente con los principios que guan los DESC. Extender la proteccin social a quienes no cuentan con ningn mecanismo de aseguramiento se vuelve, en este contexto, una cuestin crucial. Al mismo tiempo, al adoptar un enfoque integral de la proteccin social, sus acciones no slo estn acotadas a quienes viven en situacin de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad, sino que son pensadas desde el conjunto de la ciudadana. Lo anterior significa combinar, al interior de un funcionamiento ms especializado e integral, dos dimensiones centrales de la proteccin social: acciones de tipo no contributivas para pobres y vulnerables la asistencia social-, y de tipo contributiva para quienes se encuentran insertos en el mercado formal del trabajo en sectores de mediana y alta productividad la seguridad social- (Grosh et al. 2008; Barrientos y Hulme, 2008b; Seplveda, 2009a). Las polticas de seguridad social y la serie de formulaciones tericas a su alrededoranteceden la conceptualizacin ms reciente de la proteccin social. sta ha sido comprendida, en algunas definiciones, como un equivalente de la seguridad social de tipo contributiva (prioritariamente asentada en los regmenes de pensiones y seguros de salud), o como un conjunto de polticas para brindar seguridad focalizada a grupos desprotegidos, otorgando un rol prioritario a las polticas de asistencia social (cf. Gonzlez, 2007 y Norton et al., 2002). Adicionalmente, una tercera dimensin de la proteccin social que es incluida en algunas de las definiciones es la de regulacin de los mercados laborales, es decir, el conjunto de medidas orientadas a generar mejores condiciones y estndares de trabajo que permitan, en el largo plazo, reducir los riesgos derivados del empleo y mejorar la cobertura de seguridad social (cf. BM, 2005). Congruentemente con la visin integral que adoptamos en el documento, entendemos a la proteccin social de acuerdo a estas tres dimensiones asistencia social, seguridad social

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y regulacin de los mercados laborales. Estas dimensiones han sido consideradas en los tres enfoques de la proteccin social descritos, aunque las de seguridad social no contributiva y de regulacin de los mercados laborales han experimentado un mayor desarrollo en el marco del tercero de stos (proteccin como garanta de ciudadana). Al mismo tiempo, estas dimensiones remiten a diversas funciones de acuerdo a los grupos que atienden, y su coordinacin y articulacin es un desafo presente en los esquemas de proteccin social en la regin. Revisamos estos puntos a continuacin. b) Las funciones de la proteccin social bajo un enfoque de garantas ciudadanas Desde una mirada que combina un enfoque combinado entre derechos, necesidades y riesgos, Naciones Unidas define a la proteccin social como el conjunto de acciones que responden a los niveles de riesgo y privacin considerados inaceptables en una determinada sociedad y que se orienta a asegurar estndares de seguridad en el acceso al ingreso, vivienda, empleo, servicios de salud y educacin, y nutricin (ONU, 2000 en Seplveda, 2009a, prrafo 17, Barrientos y Hulme, 2008a: 5). La OIT entiende la proteccin social desde claves de derechos y necesidades, definiendo la proteccin social a partir de derechos a beneficios pblicos o colectivos que la sociedad otorga a los individuos y sus familias ante cadas experimentadas en los niveles de vida (Van Ginneken, 2000: 34 en ibid). En una lnea similar, aunque con un mayor nfasis en los requerimientos de tipo institucional, CEPAL (2006) plantea que la proteccin social en Amrica Latina demanda un nuevo pacto, fiscal y social a la vez, y que contemple la definicin de derechos explcitos, garantizados y exigibles, mecanismos de solidaridad para el financiamiento contributivo y no contributivo, y el desarrollo de una institucionalidad social con objetivos de equidad, solidaridad y eficiencia. Por otra parte, el Banco Mundial (BM, 2001a), desde donde surge el enfoque del MSR, mira a la proteccin social desde su capacidad para poner en marcha mecanismos de prevencin, mitigacin y superacin de riesgos (BM, 2001; Holzman y Jorgensen, 1999). Como es posible apreciar en estas definiciones, la proteccin social se encarga de diversos problemas sociales: (i) En primer lugar, se orienta a compensar frente a la cada brusca de los ingresos producto de eventos crticos y emergencias. Esto significa resguardar determinados mnimos sociales y necesidades bsicas, disear estrategias de mitigacin y compensacin frente al riesgo, y garantizar los derechos, en particular, aquellos relacionados con la proteccin y asistencia para la familia y el nivel adecuado de vida en las dimensiones de alimentacin, vestuario y vivienda (artculos 10 y 11, PIDESC, 1966). Al mismo tiempo, considera estrategias de prevencin de la ocurrencia e impactos de los riesgos. Esto puede ser logrado a travs de mecanismos permanentes de aseguramiento frente a riesgos la seguridad social- y la acumulacin de diversos tipos de activos particularmente, de capital

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humano- para fortalecer la capacidad de respuesta de las personas y hogares frente a eventos crticos. La proteccin social, por tanto, garantiza el acceso, tanto a polticas de seguridad social, como de fortalecimiento del capital humano, salud y educacin, contenidas en los artculos 9, 10, 12 y 13 del PIDESC (1966). En cuanto a este ltimo aspecto, por una parte, se encarga de garantizar un cierto nivel de condiciones mnimas que faciliten tal acumulacin, as como promover el acceso a los sistemas de promocin social. (iii) En el largo plazo, la proteccin social aspira tambin a generar mecanismos sustentables para la superacin de los riesgos. En este sentido, cumple tambin una funcin desde la perspectiva de promover mejores polticas laborales y empleo decente, las que permitan contribuir a la realizacin de este derecho e integrar progresivamente al mercado formal del trabajo al grueso de la poblacin econmicamente activa de un pas.

En resumen, la proteccin social se encarga de compensar frente a la cada de ingresos por debajo de los estndares consensuados como esenciales, garantizar el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente y de fortalecimiento del capital humano, y promover mejores polticas laborales para incentivar la superacin permanente del riesgo asociado al mundo laboral. A partir de estas funciones - fundadas, a su vez, en derechoses posible definir estndares y garantas explcitas de aseguramiento en cada uno de los mbitos (vase el cuadro 1 ms abajo). Es posible plantear que, de ser asegurados los estndares contenidos en estas funciones, las polticas de proteccin social lograrn un impacto significativo en la reduccin o superacin de la pobreza e indigencia, y de la desigualdad. Ahora bien, la proteccin social es una de las mltiples polticas sociales existentes y requiere de otras para su funcionamiento y la superacin sustentable de la pobreza. 21 As, por ejemplo, el garantizar el acceso a los esquemas de fortalecimiento del capital humano, evitando la adopcin de estrategias familiares perjudiciales respecto de su acumulacin, 22 requiere de servicios sociales especficamente encargados de su formacin y frente a los cuales pueda promover un vnculo. Para distinguir las fronteras entre los distintos tipos de polticas, es preciso profundizar en tres preguntas centrales: frente a qu
Cohen y Franco (2005: 44) identifican tres funciones que las polticas sociales, incluidas las de proteccin y promocin social, pueden cumplir: la creacin de capital humano, la compensacin social y la cohesin social. Bajo el esquema propuesto, la proteccin social cumple indirectamente con la primera de ellas, fortaleciendo la acumulacin de capital humano a travs de polticas como los PTC, y cubre la segunda de ellas, a travs de polticas de compensacin y mitigacin frente a los riesgos (por ejemplo, a travs de transferencias de ingresos) y de acompaamiento a lo largo del ciclo de vida. Respecto de la cohesin social, el impacto es ms incierto. De acuerdo a Sorj y Tironi (2007 en Marcel y Rivera, 2008), la distribucin resultante de las polticas de proteccin social pueden ser reconocidas como legtima o no por la ciudadana, pudiendo contribuir a la cohesin o a la polarizacin social. 22 En algunos PTC, el monto de las transferencias es equivalentes al costo de oportunidad de vincularse al sistema de formacin de capital humano (servicios de educacin, salud, nutricin). Este costo est expresado por los ingresos percibidos va trabajo infantil (en lugar de enviar a los nios y nias a la escuela), por los ahorros a travs del consumo diettico menos proteico, o por el ahorro de los costos de transporte para asistir a los centros de salud.
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situaciones opera la proteccin social, a travs de qu instrumentos y para qu grupos o actores de la sociedad. c) Riesgo y capacidad de respuesta en diversos grupos poblacionales De acuerdo al MSR, los riesgos pueden ser catastrficos, si tienen un alto impacto en aspectos fundamentales del bienestar, suprimiendo activos esenciales de las personas y familias, o desencadenando su desconexin de las esferas que proveen bienestar (Filgueira, F., 2007: 14). Los riesgos pueden ser tambin idiosincrticos, afectando de manera particular a determinados grupos, como en el caso de quienes viven en un determinado territorio o pertenecen a una determinada etnia. Se puede tambin tratar de eventos que, siendo coyunturales o no, pueden desatar o no otros eventos en cadena. (Holzmann y Jorgensen, 1999: 1012-1013). Figura 2 Riesgos estructurales y coyunturales
Riesgos estructurales Riesgos coyunturales Crisis econmica Inflacin, desempleo, etc.

Demogrficos Cambios en los patrones demogrficos y tasa de dependencia

Crisis ambiental o climtica Sociales Discriminacin, segregacin residencial o territorial, exclusin por pertenencia a un grupo.

Crisis humanitaria Guerra, desplazamiento Inestabilidad social o poltica

Mercado del trabajo Precariedad del empleo Tasa de informalidad Bajos ingresos asociado al empleo u otros insumos

Eventos familiares o individuales crticos Enfermedad, invalidez, accidente

Fuente: Elaboracin propia

Es tambin posible distinguir entre riesgos estructurales y coyunturales (vase la figura 2). Los primeros dan cuenta de factores de larga sedimentacin en una sociedad, resultado de determinados patrones de relacin social y cultural (a partir de diversas situaciones o dinmicas de segregacin, segmentacin y discriminacin), o condiciones de tipo demogrfico (por ejemplo, el ciclo de vida). Por su naturaleza estructural, es relativamente factible preveer estos riesgos y generar mecanismos de aseguramiento y superacin adecuados. Los riesgos coyunturales pueden o no ser previstos con 32

anticipacin, y estn ms bien asociados a eventos crticos que se desencadenan en el entorno (en el caso de las crisis econmicas) o al interior de las familias (por ejemplo, un accidente). Generar estrategias frente a esta diversidad de riesgos es uno de los principales desafos que hoy enfrentan los esquemas de proteccin social de la regin. Para esto se requiere tanto identificar la desigual intensidad que tendrn estos riesgos en distintos grupos, como analizarlos en funcin de los instrumentos con los que se cuenta. As, por ejemplo, podemos distinguimos entre pobres y vulnerables de acuerdo a su menor o mayor capacidad de respuesta frente a los riesgos. Tal capacidad depende tanto de los activos con que cuenten los diversos grupos, como de la estructura de oportunidades a la que logren acceder. El recuadro 5 resume estos trminos. Recuadro 5 Vulnerabilidad y capacidad de respuesta Aplicado al campo de la seguridad alimentaria, el PMA entiende a la vulnerabilidad alimentaria como (2002 en Martnez, R. y Fernndez, 2006: 6): la probabilidad de que se produzca una disminucin aguda del acceso a alimentos, o a su consumo, en relacin a un valor crtico que define niveles crticos de bienestar humano. Es posible traducir esta definicin a los siguientes trminos de relacin: Vulnerabilidad = riesgo capacidad de respuesta (ibid) Esta definicin parece no slo ser vlida para la seguridad alimentaria y desnutricin, sino que es aplicable a las restricciones de ingreso y pobreza, as como a otros mbitos de la proteccin social. En efecto, de acuerdo a esta definicin, un aspecto clave para identificar quines o qu grupos son vulnerables es la capacidad de respuesta de los individuos y familias frente a los distintos tipos de riesgo. En esta relacin, sern ms vulnerables quienes menor capacidad de respuesta tengan. sta ltima puede fundarse en los activos individuales o en la estructura de oportunidades que incluye la capacidad social e institucional- para responder frente al riesgo (ibid, Katzman et al. 1998). Los activos sociales son el conjunto de recursos que en una instancia dada pueden ser movilizados en busca de mejoras en el bienestar o de evitar cadas en el bienestar de un hogar (Kaztman et al. 1998: 9). Entre estos activos se cuentan: el capital humano (salud, educacin-conocimiento), el capital social (redes de apoyo), el capital fsico o patrimonial (alimentos, tierra y otros), los ingresos y el trabajo (ibid; Moser, 1996 en Escobar y de la Rocha, 2002). La estructura de oportunidades, por otra parte, refiere al conjunto de fuentes de renovacin y acumulacin de activos, facilitando a los hogares el uso de sus propios recursos o suministrndoles otros que les son tiles para su integracin a la sociedad (Kaztman y Filgueira, C. 2006: 9). Estas estructuras pueden, por una parte, proveer nuevos activos o regenerar aquellos agotados (por ejemplo, a travs de los servicios de

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salud y educacin gratuita); y, por la otra, facilitar un uso ms eficiente de los recursos con los que un hogar cuenta (por ejemplo, abriendo guarderas infantiles para liberar recursos humanos que pueden ser invertidos en la produccin de ingresos) (ibid: 10). Las estructuras de oportunidades estn compuestas tanto por mecanismos de mercado como estatales. El rol del Estado es, por tanto, fundamental para garantizar el acceso a los sistemas de formacin de activos, como en el caso del de formacin de capital humano, un importante mecanismo de proteccin individual y familiar frente a los riesgos. Ahora bien, existen determinados factores estructurales que inciden en que determinados grupos se encuentren ms expuestos frente al riesgo. stos dan cuenta de dinmicas de desigualdad, segregacin territorial, discriminacin u otras formas de exclusin social que pueden implicar una menor disposicin de activos en un determinado momento o a lo largo de la vida (cf. BM, 2005; Filgueira, F., 2007; Katzman, 2009). Estos factores son: Ciclo de vida: los nios y ancianos son ms vulnerables Gnero Etnicidad Discapacidad Habitar en reas rurales o urbanas

Fuente: Escobar y de la Rocha (2002); Kaztman et al. (1998); Kaztman y Filgueira, C. (2006); Martnez, R. y Fernndez (2006). Podemos distinguir entre quienes viven en situacin de pobreza o indigencia (pobreza extrema), de acuerdo a sus ingresos y capacidad de consumo, trazndose lneas de ingresos mnimas para cada uno de estos casos. Un segundo conjunto de definiciones sobre pobreza distingue entre pobres crnicos y transitorios, dependiendo del tiempo (ms de cinco aos para los pobres crnicos) en que un individuo ha experimentado una deprivacin significativa en sus capacidades y su movilidad en torno a la lnea de pobreza (los pobres transicionales se han encontrado bajo sta al menos una vez en cinco aos) (Hulme y Shepherd, 2003: 405). 23

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Una dificultad concreta para poder estimar e identificar a quines viven en situacin de pobreza crnica y transicional en la regin, y con ello elaborar estrategias apropiadas para cada uno de estos contextos, es la ausencia de encuestas de tipo panel. Tales encuestas permiten realizar un seguimiento a lo largo del tiempo a determinadas familias profundizando en las causas y consecuencias de los diversos trnsitos por los que stas atraviesan en relacin a la pobreza. En el caso de Chile, se comenz a realizar este tipo de encuestas el ao 2001, lo que permiti identificar una alta movilidad en torno a la lnea de pobreza en el pas durante dos perodos (1996-2001 y 2001-2006), la que permaneca oculta hasta entonces en los datos transversales. As se pudo constatar que cerca de la mitad de quienes vivan en situacin de pobreza en 1996 haban salido de sta para el ao 2001. Por otra parte, un 9,7% de quienes no eran pobres en 1996, s se encontraban en esta situacin el ao 2001. Para el ao 2006, 7 de cada 10 personas que estaban en situacin de pobreza el ao 2001, eran no pobres. En el perodo 2001-2006, un 23,5% de la poblacin vivi en situacin de pobreza. Si bien de acuerdo a la encuesta de caracterizacin socioeconmica (CASEN) la pobreza entre los aos 1996 y 2006 ha disminuido en casi 10 puntos porcentuales, tres de cada diez personas transitaron por la pobreza alguna vez en este perodo, indicando una alta vulnerabilidad de la poblacin. A nivel cualitativo, es posible tambin identificar que quienes fueron pobres en las tres olas del

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En todos estos grupos, el riesgo puede incidir en un decaimiento adicional de sus condiciones de vida, empujando a la indigencia o a la pobreza crnica a quienes se encuentran bajo la lnea de pobreza o en situacin de pobreza transicional (vase la figura 3). Igualmente, en el caso de los hogares que han salido recientemente de una situacin de pobreza o que se encuentran cerca de lnea de pobreza, un evento crtico puede determinar su (re)cada bajo sta ltima. Decimos en este ltimo caso que estos hogares son vulnerables o que se encuentran bajo la lnea de la vulnerabilidad (CEPAL, 2010). Finalmente, es tambin posible identificar a quienes son menos vulnerables, tanto por contar con mayores activos (por ejemplo, ingresos o un empleo estable) o un mejor acceso a la estructura de oportunidades (contando con esquemas de aseguramiento de tipo contributivo). Llamamos a stos ltimos no pobres autnomos. Figura 3 Grupos poblaciones en relacin al riesgo
No pobres autnomos: cuentan con mayores activos que movilizar ante el riesgo y mayor capacidad para acceder a la estructura social de oportunidades
Lnea de Vulnerabilidad

No pobres vulnerables: ante un evento de magnitud crtica pueden caer bajo la lnea de pobreza o indigencia, ya sea de forma transicional o crnica Pobres transicionales: ante un contexto de riesgo, no contaron con los activos, recursos u oportunidades suficientes y cayeron bajo la lnea de la pobreza. Sin mecanismos de proteccin pueden caer en la pobreza crnica Pobres crnicos: evidencian un bajo retorno por sus actividades productivas de forma permanente. Pueden haber sido o no vulnerables en el pasado. No han podido desarrollar suficientes activos en el tiempo para enfrentar los riesgos coyunturales.

Lnea de pobreza

Lnea de indigencia

Fuente: Elaboracin propia

Retomando la discusin previa sobre las funciones de la proteccin social, y sin entrar en una discusin conceptual ms profunda sobre la pobreza, es relevante precisar que la proteccin social comprende instrumentos y dimensiones especficas para cada uno de ellos. Esto no contradice una mirada integral de la proteccin social, sino la adecuacin de las herramientas de gestin social para otorgar una respuesta ms pertinente ante

panel (pobreza crnica) son fundamentalmente mujeres y nios y nias menores de 15 aos en 1996. (OSUAH, 2007)

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requerimientos diversos, y contribuir de mejor forma a la realizacin de los derechos. El cuadro 1 resume estos aspectos. Cuadro 1 Las funciones de la proteccin social
Funciones Derechos Dimensiones Instrumentos / estrategias De tipo no contributivo (hasta insertar en mercado formal del trabajo) De tipo contributivo (permanente, a lo largo del ciclo de vida) Poblacin objetivo Personas viviendo en situacin de pobreza y vulnerabilidad Personas con menor riesgo a la vulnerabilidad (empleadas en el mercado formal del trabajo) Personas viviendo en situacin de pobreza y vulnerabilidad Contribucin Genera certidumbres que facilitan las decisiones sobre inversin en capital humano y otros activos Libera de costos asociados a riesgos, previene la cada bajo niveles de vida aceptables Fortalece activos que protegen de/superan riesgos en el largo plazo

Aseguramiento permanente

Derecho a la seguridad social

Seguridad social

Acumulacin de capital humano

Derecho a la educacin y al nivel ms alto posible de salud fsica y mental

Asistencia social

Compensacin ante cada de ingresos o nivelacin de acuerdo a estndares de vida bsicos

Proteccin y asistencia a la familia; Nivel adecuado de vida

Asistencia social

Promocionales (acercar a la red de polticas): PTC, apoyo psicosocial para incorporacin a polticas de promocin social (largo plazo) Garantizar niveles de vida (mnimos sociales garantizados), transferencias de ingresos (en algunos casos, PTC) o especies Estndares laborales, junto a otras polticas fuera de la proteccin social (desarrollo productivo, empleabilidad, etc.) (permanente en funcin de los cambios sociales)

Personas viviendo en situacin de pobreza o que han cado bajo la lnea de la pobreza (antes vulnerables)

Reduce o supera pobreza e indigencia Genera certidumbres que facilitan las inversin en capital humano y otros activos Supera pobreza e indigencia Genera certidumbres que facilitan las decisiones sobre inversin en capital humano y otros activos

Superacin del riesgo

Derechos laborales

Regulacin de los mercados laborales

Toda la ciudadana

Fuente: Elaboracin propia

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d) Las dimensiones e instrumentos de la proteccin social En los ltimos aos, se han desarrollado en la regin una serie de instrumentos de polticas para cada una de las dimensiones de la proteccin social identificadas anteriormente, como se muestra en la figura 4. Estos instrumentos constituyen la matriz a partir de la cual es posible construir sistemas articulados e intersectoriales de proteccin social, sin obviar el que nuevos instrumentos y propuestas pueden ser elaborados para responder de mejor forma a la matriz de riesgo y vulnerabilidad presentada en la figura 2. Antes, es preciso mencionar que, junto a los instrumentos que aqu se describen, existe una serie de polticas de las cuales la proteccin requiere para su funcionamiento articulado e integral. As, por ejemplo, retomando la discusin sobre las funciones de la proteccin social, es posible distinguir entre fronteras o roles que son cumplidos por la proteccin social en articulacin, pero no yuxtaposicin, con la promocin social. sta ltima se encarga directamente del fortalecimiento de las capacidades de las personas y familias a determinados programas y acciones que les permitirn acumular activos, y fortalecer los que ya tienen. ste es el caso de las polticas sectoriales de salud y educacin, junto con los programas para mejorar la empleabilidad de las familias y personas en situacin de pobreza y vulnerabilidad a travs de esquemas de capacitacin. En el caso de stas ltimas, la capacitacin permitir a las familias y personas beneficiarias fortalecer su capital humano, e idealmente, tener mayores retornos de ingresos en el mediano/largo plazo. Sin embargo, en algunos casos, estas familias y personas requieren de dispositivos especiales que facilitan y promuevan su acceso a estos programas de promocin social, ya sea a travs de un apoyo psicosocial permanente o de transferencias que permitan cubrir los costos asociados a su asistencia a las actividades. ste es uno de los roles que cumple la proteccin social, sirviendo de puente y facilitador entre una y otra instancia. 24 En su conjunto, proteccin y promocin social conforman una poderosa red de instrumentos y mecanismos para el desarrollo humano de las personas y familias. Otros mbitos tambin importantes para un ptimo funcionamiento de las polticas de proteccin social son las polticas de infraestructura; promocin del empleo, desarrollo productivo y rural (Shepherd et al. 2004), as como las polticas micro- y macroeconmicas, que tendrn una relevancia gravitante en las dinmicas de pobreza y

Otros programas de promocin social son, por ejemplo, aquellos destinados a instalar capacidades e infraestructura al interior de las comunidades, tales como los programas de pavimentacin participativa, construccin de viviendas sociales, microemprendimiento y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias (Pardo, 2003). Junto a stos, tambin hay un conjunto de polticas especficamente diseadas para grupos vulnerables (jvenes, mujeres, pueblos indgenas, etc.), las que forman parte de la red ms amplia de polticas de promocin social.

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vulnerabilidad a largo plazo. La articulacin de polticas de desarrollo social y econmico es, en este sentido, central (Draibe y Riesco, 2006; Mkandawire, 2004). i) Asistencia social Usualmente se define la asistencia social como el conjunto de programas no contributivos de transferencias (adems de esquemas de subsidios) dirigidos de manera focalizada a quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Figura 4 Componentes e instrumentos de la proteccin social

PROTECCIN SOCIAL

ASISTENCIA SOCIAL

SEGURIDAD SOCIAL

REGULACIN DE LOS MERCADOS LABORALES

Redes de Seguridad: Transferencias en efectivo o especie, sujetas a corresponsabilidad o no Subsidios Empleos de emergencia

Regmenes de pensiones (vejez, discapacidad, invalidez) Seguros de salud Seguros de desempleo Proteccin a la maternidad

Estndares laborales

Vnculo a otros programas de promocin social (polticas sectoriales, capacitacin, fondos sociales, polticas para grupos especficos)

Contributivo (aportes individuales o colectivos) o no contributivo (asistencial o universal va impuestos)

Negociacin colectiva Fuero maternal Polticas antidiscriminatorias Eliminacin trabajo infantil

Fuente: Elaboracin propia

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Al interior de esta dimensin, se encuentran los PTC, uno de los instrumentos de proteccin social ms frecuentemente discutido y analizado en los ltimos aos. Tambin se incluyen otros tipos de transferencias, subsidios, y de forma amplia, el conjunto de instrumentos de las redes de seguridad (vase figura 4). Estos programas cumplen una doble funcin: por una parte, apuntan a detener la cada en los ingresos y consumo (particularmente relevante para quienes son vulnerables ante los riesgos); por la otra, proveen de asistencia o ingresos mnimos a quienes viven en situacin de pobreza (Grosh et al., 2008). Sus intervenciones principales se orientan a transferir recursos o activos, as como a evitar su prdida y promover su fortalecimiento. Estas polticas pueden, adems, contribuir al desarrollo de otras habilidades y activos, como capital social y habilidades emprendedoras (Deveraux, 2002a), por ejemplo a travs de esquemas de empleo de emergencia o de fondos sociales. El cuadro 2 resume los principales programas y polticas incluidas en este componente:
Cuadro 2 Programas de asistencia social PROGRAMAS CRITERIOS Focalizados por nivel de ingresos o de forma categrica: unidad territorial, etapas del ciclo de vida (nios, ancianos, etc.), causas especficas de vulnerabilidad (Ej.: mujeres, pueblos indgenas) Condicionados o no al cumplimiento de alguna corresponsabilidad Beneficios otorgados ante contexto de crisis o de manera permanente como estrategia de reduccin de la pobreza MBITOS CUBIERTOS (b) Ingresos (Pensiones sociales (a)) Alimentacin Acumulacin de capital humano: educacin y salud EJEMPLOS (c) PTC en general Plan de Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (Argentina) (2002): entrega de recursos por desempleo (coincide con contexto de crisis econmica) sujeto a la asistencia escolar y controles de salud de los menores de edad; participacin en actividades de educacin formal y capacitacin. Beneficio otorgado a jefes y jefas de familia de 60 aos o ms, o con menores de edad o discapacitados dependientes. Luego pasa a programa Familias por la inclusin social (2004 en adelante), con un objetivo centrado en la promocin del desarrollo (capital) humano y la inclusin social. Focalizado en hogares de extrema pobreza, con nios y nias menores de 19 aos, que no reciben subsidios de desempleo o educacin, y jvenes entre 19 y 24 aos desempleados y fuera del sistema educacional. Corresponsabilidades incluyen asistencia a servicios sociales (salud y educacin) y programas de capacitacin. Programas de asistencia alimentaria

Transferencias en efectivo o especie

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de emergencia (Nicaragua, PMA y Gobierno de Nicaragua): entrega de alimentacin diaria por seis meses a afectados del huracn Mitch. Subsidio nico familiar (SUF) (Chile): transferencia directa a familias en situacin de pobreza extrema, focalizados a travs de Ficha de Proteccin Social (ex-CAS) Subsidios o pases de gratuidad para el acceso a servicios sociales Otorgados a hogares en situacin de pobreza (para alcanzar condiciones bsicas de vida) y vulnerabilidad (para detener la cada en los ingresos producto de gastos de bolsillo) Electricidad Alimentacin Salud Educacin Transporte Bono Solidario Ecuador (ver recuadro 1) Subsidio al consumo de agua potable y/o servicio de alcantarillado de aguas servidas (Chile): financiamiento estatal mensual de un consumo mximo de 15 metros cbicos de agua potable y alcantarillado

Pases escolares para el transporte (Colombia, Chile, etc.) Empleos de Jefes y jefas de hogar Ingresos Empleos en Accin (Colombia) emergencia desocupados/as complementa los ingresos de la poblacin que pertenece al 20% ms Fuerza de trabajo no pobre a travs de esquemas de calificada contratacin temporal para la construccin de infraestructura comunitaria Otros Comunidades (territorios), Habilitacin Fondo de Inversin Social (FOSIS) programas: familias e individuos laboral y empleo (Chile). Nace a comienzos de la fondos sociales, viviendo en situacin de dcada de los noventa para aportar a Proyectos formacin de pobreza. la superacin de la pobreza. Se productivos y habilidades para orienta a generar capacidades en las En la prctica, incorporan acceso al el empleo, personas y familias brindar ms activamente a (micro)crdito polticas para oportunidades al interior del entorno quienes viven en situacin grupos donde residen. Incluye programas de de pobreza transicional vulnerables (d) desarrollo social (Ej.: fortalecimiento de organizaciones), desarrollo productivo (Ej.: apoyo a la microempresa) y grupos vulnerables (Ej.: formacin de jvenes para el trabajo). (a) Algunos autores incluyen las pensiones sociales bajo la asistencia social. En este documento adoptamos un foco distinto y las ubicamos como un programa de seguridad social no contributiva, como se describe en el siguiente apartado. (b) mbitos de prestaciones otorgadas. (c) Existen numerosos ejemplos de intervenciones en cada uno de estos programas. Se ha elegido de manera arbitraria un caso representativo slo con fin de ilustrar el tipo de programas. (d) Estos programas no siempre son incluidos dentro de las definiciones de redes de seguridad (cf. Grosh et al., 2008). Dado que los fondos sociales estn al centro de las primeras respuestas de emergencia ante la crisis, los hemos incluido en esta clasificacin. Fuente: Barrientos et al. (2008); Deveraux (2002a); Grosh et al. (2008), Pardo (2003), Samson et al. (2006); Serrano (2005); Shepherd et al. (2004)

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En el ltimo tiempo, han adquirido visibilidad propuestas que promueven transferencias universales para todos los ciudadanos, pudiendo estar o no sujetas a corresponsabilidad (Isuani, 2006; Standing, 2007, 2009; Suplicy, 2009) (vase anexo). La renta bsica de ciudadana o ingreso ciudadano se sustenta en criterios redistributivos, la igualacin de derechos y estatus frente al Estado, junto con plantearse como un instrumento para contribuir a la realizacin de los derechos sociales. Bajo estas propuestas, tanto la corresponsabilidad como la focalizacin son cuestionadas. En el caso de sta ltima, se critica su escasa eficiencia y eficacia (involucran altos costos de supervisin) y la segmentacin y estigmatizacin que genera en quienes son focalizados. La corresponsabilidad, por otra parte, se vincula con muestras de paternalismo y la ausencia de una relacin igualitaria frente al Estado. Bajo algunas de estas formulaciones (Isuani, 2006), tanto la focalizacin como la corresponsabilidad son incorporadas como mecanismos que permiten potenciar los efectos de las polticas: la focalizacin forma parte de una senda incremental hacia la universalizacin, necesaria en un primer momento ante el contexto de emergencia, recursos limitados y dbiles consensos polticos. La corresponsabilidad puede ser viable en el caso de a quienes se quiere reinsertar en el mercado del trabajo (jvenes y adultos desempleados), pero no en aquellos casos en que la poblacin beneficiaria est, por definicin, fuera de ste (nios y adultos mayores). La crtica a la corresponsabilidad que aqu se exhibe resuena, aunque por argumentos diferentes, a las aprehensiones que genera desde un enfoque de derechos (vase seccin 2), bajo el cual ningn derecho humano puede estar sujeto a condicin alguna. En estas propuestas, la transferencia se vuelve, por una parte, un derecho ciudadano a compartir los recursos generados, por ejemplo, a partir de la explotacin de los recursos naturales. Por otra parte, su rol se centra en la transferencia misma (en el caso en que se entregue de forma focalizada y no sujeta a corresponsabilidad) y en su potencial para generar cohesin e inclusin social. En este documento se reconoce la necesidad de examinar en mayor detalle estas propuestas a la luz de las funciones de la proteccin social y su viabilidad poltica y fiscal en los pases. ii) Seguridad social De acuerdo a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (artculos 22 y 25), los eventos que producen riesgos a lo largo del ciclo de vida y en torno a las dinmicas de empleo, y que conciernen a la seguridad social son: el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la vejez o falta de medios de vida. El derecho a la seguridad social establece la necesidad de contar con tres tipos de planes para otorgar su garanta (Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin general No. 19 en Seplveda 2009a: 8, prrafo 20) a) Planes contributivos o basados en un seguro, como el seguro social a travs del pago de cotizaciones obligatorias por parte de los beneficiarios, los empleadores y/o el Estado.

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b) Planes no contributivos como planes universales -que en principio ofrecen prestaciones a todos quienes enfrenten una situacin de riesgo- o de asistencia social prestaciones a las personas necesitadas-. c) Otras formas de seguridad como los planes privados, las medidas de autoayuda, planes comunitarios o de asistencia mutua. En torno a la seguridad social existe una gran variedad de instrumentos (tales como seguros, planes de seguridad, modalidades de aporte, etc.).25 los actores involucrados (privados, pblicos y mixtos) y los mbitos cubiertos (acceso a sistemas de salud, regmenes de pensiones, seguros de desempleo, discapacidad y sobrevivencia). No existe un modelo nico idneo de seguridad social sino diversos tipos de regmenes (OIT, 2001 en Bertranou et al. 2002: 12). Hay regmenes de asistencia social (en el sentido de seguridad social no contributiva), universales, de seguro social, y sistemas pblicos y privados (ibid). Sin entrar en detalle sobre la serie de reformas y modelos existentes de seguridad social de tipo contributivo, nos interesa enfatizar la posibilidad que la seguridad social no contributiva puede tener en Amrica Latina, considerando el escenario dual descrito en el recuadro 4. 26 Pese a haber introducido tempranamente sistemas de seguridad social (Draibe y Riesco, 2006; Filgueira, F., 2009; Mesa-Lago, 2004) y a la existencia en la mayora de los pases de la regin, de constituciones y legislacin que establece el derecho a contar con algn tipo de cobertura en salud y/o tener acceso a sistemas universales y gratuitos para quienes no cuentan con seguro de salud alguno, en la prctica en casi la mitad de estos pases esta legislacin no se cumple (Mesa-Lago, 2008: 10). Este panorama es particularmente controversial si consideramos que uno de los principios fundantes de la seguridad social es precisamente su universalidad, a los que se une la solidaridad y eficiencia (CEPAL, 2006; Isuani, 1983). Las modalidades de seguridad social de tipo no contributivo y asistencial se tratan de medidas pblicas, financiadas va impuestos de los ingresos generales (Betranou et al. 2002), esto es, bajo el principio de solidaridad (CEPAL, 2006). Coinciden, as, con el llamado hecho por la OIT para extender la seguridad social de manera prioritaria a quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad (2001 en Van Ginneken, 2003) y generar un piso bsico de seguridad social (Mesa-Lago, 2007; OIT, 2008a, 2008b). Este ltimo consiste en generar un piso esencial de prestaciones que deben estar aseguradas, en cuanto un derecho humano, para cualquier persona, consagrando prestaciones de igual calidad y adecuada cobertura, de tipo universal o focalizada en quienes caen bajo el nivel de condiciones considerado como mnimo (vase anexo). Estas medidas tienen un efecto
Mesa-Lago (2007a) identifica cuatro aspectos centrales que diferencian los regmenes de pensiones privados de los pblicos: contribuciones, beneficios, regmenes financieros (capitalizacin individual, distributiva y colectiva parcial) y gestin. 26 Existen numerosas publicaciones al respecto. Una exhaustiva revisin de las reformas y modelos actuales de tipo contributivo de seguridad social en la regin puede encontrarse en Mesa-Lago (2005, 2007a, 2007b). Tambin pueden revisarse Bertranou (2008), Martnez, J. (2009) Sojo (2009) y Uthoff (2006).
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demostrado en la reduccin de la incidencia de la pobreza, y muy particularmente, la pobreza extrema (Bertranou et al. 2002: 24). Estos instrumentos pueden incluir regmenes de pensiones basados en derechos ciudadanos (como en el caso del nuevo sistema de previsin social de Chile, revisado en la siguiente seccin) o de corte asistencial y subsidiario para personas que viven en situacin de extrema pobreza y/o con discapacidades permanentes (vase el caso del PASIS, Chile, en el recuadro 6) (Bertranou et al. 2002). Las pensiones no contributivas y asistenciales pueden ser de tipo focalizado y/o categrico, otorgadas en funcin de diversos criterios (por ejemplo, veteranos de guerra o vctimas de violaciones de derechos humanos, como en Chile y Argentina). Es posible identificar tambin modelos mixtos, semicontributivos, que estn asociados a una historia de cotizaciones, pero donde una parte importante de las prestaciones son de tipo asistencial (Bertranou et al. 2002). Este tipo de pensiones cubren los riesgos de vejez, discapacidad e invalidez. En algunos pases, tambin cubren los riesgos de enfermedad y pueden transformarse en un vehculo para otras prestaciones (por ejemplo, las asignaciones familiares) (ibid: 14). Pases que cuentan con pensiones asistenciales son Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (ibid; Barrientos et al. 2008). Segn Shepherd et al. (2004: 26), instrumentos de seguridad social de este tipo son controversiales. Esto se debe a que son percibidos como altamente costosos desde una perspectiva fiscal y generadores de dependencia en la poblacin. Pese a lo anterior, recientes propuestas han demostrado que implementar polticas de este tipo no necesariamente implica un gasto desmedido en funcin del PIB, ya sea en su versin universal o asistencial (Bertranou et al., 2002; CEPAL, 2006; Durn Valverde, 2006; OIT, 2008b; Uthoff, 2006). Hoy existen propuestas en la lnea de implementar pensiones universales para toda la ciudadana, cuestin que ya es realidad en Nueva Zelanda, pero an no ha sido implementada en Amrica Latina (Kidd, 2009; Uthoff, 2006). La extensin de la seguridad social ya sea a travs de mecanismos universales o focalizados a quienes no cuentan con mecanismos contributivos- tambin es parte fundamental del universalismo bsico (Molina, 2006). En ambos casos, las propuestas existentes argumentan que implementar este tipo de sistemas no significara un gasto fiscal desproporcionado como porcentaje del PIB, cuestin que reclama mayor anlisis.27 La implementacin de pensiones universales es un aspecto que requiere de mayor anlisis, especialmente tomando en consideracin el nivel de la desigualdad y pobreza que subsiste en la regin. Se hace tambin necesario definir con precisin la naturaleza de las prestaciones de uno y otro tipo de rgimen (contributivo y no contributivo), puesto que prestaciones generosas de corte asistencial son un desincentivo para el cumplimiento del pago de cotizaciones, situacin que tambin puede afectar a las pensiones mnimas.

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En un ejercicio realizado por Uthoff (2006), este costo no excedera el 5% del PIB (vase anexo).

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Finalmente, existen aspectos organizativos a los que es preciso atender. Debido a la complementariedad de este tipo de esquemas con otros orientados a reducir la vulnerabilidad de los hogares, con frecuencia stos son gestionados por instituciones pblicas de desarrollo social (por ejemplo, en el caso de Argentina, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social), mientras que en otros casos, esto es realizado por las instituciones a cargo de la seguridad social (el caso de Brasil, en que estas pensiones son gestionadas por el Instituto de Seguridad Social). En este ltimo caso, pueden existir dificultades para llevar a cabo las verificaciones de ingresos y focalizacin requerida bajo un sistema asistencial (Bertranou et al., 2002). Al respecto, es necesario abrir el debate a qu organismo puede ser el ms adecuado, al interior de cada pas, para coordinar y administrar este tipo de pensiones, fortaleciendo los modelos de vnculo pblico-privado con las instituciones que gestionan directamente las prestaciones. La existencia de figuras de superintendencias muestras las posibilidades para instalar un rol regulador y garante por parte de los Estados para coordinar las acciones requeridas, sin necesidad de su involucramiento directo en la provisin de las prestaciones asistenciales. Ahora bien, los regmenes de pensiones son slo uno de los mbitos que deben ser considerados dentro de una estrategia de seguridad social no contributiva, de naturaleza asistencial o universal. La extensin del acceso a los seguros de salud es un mbito igualmente urgente, an cuando en algunos de los casos mencionados arriba se incluyen medidas para enlazar pensiones y salud, junto al aseguramiento frente a la invalidez y discapacidad. Al mismo tiempo, los seguros de desempleo y la proteccin a la maternidad son otro mbito de preocupacin importante en la regin. Recuadro 6 El Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) en Chile Situado entre los pases pioneros en la implementacin de sistemas de seguridad social en la regin (Mesa-Lago, 2004), Chile implement uno de los procesos ms radicales de privatizacin de la seguridad social a un rgimen de capitalizacin individual a comienzos de la dcada de los ochenta (Draibe y Riesco, 2006; Mesa-Lago, 2004, 2008). En 1975 inaugur el Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) que buscaba extender la seguridad social a la poblacin no cubierta. A este beneficio podan acceder quienes no contaran con una pensin y pasaran a edad de retiro o fueran discapacitadas (invalidez o discapacidad mental). Quienes estuvieran adheridos al PASIS, podan acceder al sistema pblico de salud. El PASIS creci considerablemente en cobertura a lo largo de los aos, a pesar de la reforma de los aos ochenta. En 1990, un 7,7% de personas de 65 aos o ms, y que tenan alguna pensin, reciba este tipo de pensiones, y ya en el ao 2000 esta cifra se haba elevado a un 17,1%. En el mismo perodo, del total de personas de 65 aos y ms, el porcentaje que recibi el PASIS subi de un 6,8% a un 14,7%. El PASIS cont con una buena focalizacin y efecto distributivo. En promedio, entre 1990 y 2007 el monto del PASIS correspondi, en promedio, un 40,7% de la pensin mnima.

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El ao 2008 se dio paso a la reforma previsional en Chile, y con ello, a un profundo examen sobre los instrumentos de seguridad social de tipo contributivo y no contributivo. Se crea as la pensin bsica solidaria, que incrementa progresivamente en el tiempo los montos de los beneficios asociados para quienes no cuentan con ningn otro tipo de pensin, o cuyos montos son insuficientes. Esta reforma se fundamenta en una perspectiva de derechos de ciudadana. Se evidencia, as, un avance incremental hacia la universalizacin del acceso a los servicios que permiten realizar el derecho a la seguridad social. Fuente: Draibe y Riesco (2006); Martnez, J. (2008a, 2008b); Mesa-Lago (2004, 2008); PROTEGE (2009)

iii) Regulacin de los mercados laborales Una parte fundamental de la proteccin brindada a los trabajadores se vincula con las polticas estatales de regulacin de los mercados laborales. ste es un mbito particularmente sensible en una regin donde el empleo en el sector formal es un bien escaso. Este ltimo es el primer mecanismo de incorporacin a la seguridad social contributiva, y con ella, a la proteccin social. Por otra parte, es tambin una de las principales fuentes de inseguridad y precariedad, particularmente para quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Las dificultades para extender el empleo formal en la regin son mltiples y profundas, restringiendo con esto las certidumbres necesarias que familias e individuos requieren para poder destinar parte central de sus esfuerzos al fortalecimiento de activos como el capital humano. Pese a lo anterior, ste es un aspecto poco explorado an en los debates sobre proteccin social en la regin. De acuerdo a Weller (2008: 21), la institucionalidad laboral corresponde a un conjunto de mecanismos de diversa formalidad que conforman reglas de comportamiento para los actores del mercado del trabajo. sta tiene por fin generar empleo de buena calidad a travs de mecanismos como la regulacin del mercado laboral, la proteccin frente al desempleo y las polticas activas del mercado del trabajo (stas ltimas, no propiamente parte de la proteccin social). En este sentido, se orienta a cumplir dos objetivos: asegurar un funcionamiento eficaz del mercado del trabajo, es decir, lograr una asignacin ptima de recursos, y garantizar la proteccin y el fortalecimiento de los ms dbiles en un mercado que presenta desigualdades estructurales entre los actores (ibid). Mientras las polticas activas del mercado del trabajo se ocupan del primero de estos objetivos en el que se incluye el desafo de inclusin en la institucionalidad laboral-, los sistemas de proteccin social debieran, de acuerdo a lo aqu planteado, hacerse cargo del segundo de ellos. Lo anterior implica regular sobre la implementacin de determinados estndares y supervisar el cumplimiento de las regulaciones laborales.

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La proteccin frente al desempleo incluye polticas laborales respecto de la indemnizacin por despido sin causa justificada, y de seguridad social propiamente tal en el caso de seguros de desempleo. La indemnizacin, por ejemplo, es un instrumento para la reduccin del riesgo de prdida de empleo y que busca desincentivar precisamente la ocurrencia del desempleo (Weller, 2008: 33). Otros mbitos relacionados son el salario mnimo, la definicin de prcticas laborales saludables y de un conjunto de beneficios de seguridad social asociado al empleo formal. e) Sntesis de los elementos a considerar desde la perspectiva de una proteccin social integral A partir de todos los elementos identificados en esta seccin, es posible extraer algunas conclusiones tentativas sobre los elementos que debieran analizarse en las experiencias concretas de los pases desde una perspectiva integral o ciudadana de la proteccin social. En primer lugar, es posible complementar el enfoque de garantas sociales introducido en la segunda seccin como mecanismo de evaluacin de la incorporacin de un enfoque de derechos en las polticas sociales (vase anexo), con aquellos contenidos mnimos establecidos a partir de las funciones que, de manera especfica, cumple la proteccin social. De esta forma, las garantas de acceso, calidad, financiamiento, revisin continua y participacin, y compensacin deberan versar, de ser aplicado este modelo, sobre determinados mbitos asegurados por el Estado, considerndose para cada uno de estos dispositivos legales, institucionales, financieros e instrumentales. Estos mbitos o contenidos son los siguientes: Resguardo de condiciones de vida esenciales (mnimos sociales), como por ejemplo, un ingreso mnimo garantizado, para todos quienes cuyos niveles de ingresos y recursos se ubiquen bajo la lnea de pobreza. Se pueden adems considerar el conjunto de instrumentos descritos en los cuadros 1 y 2. Este mbito tambin considerara mecanismos especficos para proteger frente a la cada brusca de ingresos a quienes son vulnerables (no pobres, pero en riesgo de serlo). Batera de programas y polticas de promocin social capaces de ampliar y fortalecer, de manera sustentable, los activos de quienes se encuentran en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Acuerdos polticos y fiscales que permitan ampliar la estructura de oportunidades, particularmente respecto de la disponibilidad de empleo bajo estndares adecuados para toda la ciudadana. Un conjunto de polticas e instrumentos de seguridad social en funcin del derecho a la seguridad social consagrado por el PIDESC (1966). El piso bsico de seguridad social (OIT, 2008a, 2008b) podra otorgar gua sobre las dimensiones a considerar, aun cuando su definicin final requiere ser adaptada a las condiciones y consensos de cada pas y regin.

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Estndares esenciales respecto del funcionamiento de los mercados laborales, en arreglo a los derechos consagrados y a los consensos nacionales.

Garantas formuladas para la proteccin social debern definir, al igual que para cualquier otro mbito, plazos y niveles de avance en la progresividad de los mnimos a ser garantizados. Por ejemplo, en el caso de la garanta a un ingreso mnimo, es posible acoger una propuesta como la de Isuani (2006) quien propone entregarlo, en un primer momento, a cuatro grupos sociales cuya vulnerabilidad es mayor. En segundo lugar, a partir de esta revisin, se destaca el rol que cumplen las polticas de promocin social, desarrollo productivo y econmico, tanto en torno a la ampliacin de la estructura de oportunidades a la que acceden las familias y personas, como del fortalecimiento de los activos con que stos cuentan. De aqu la relevancia de pensar en modelos reticulares o articulados de proteccin social bajo sistemas. En este sentido, pensar la proteccin social desde un enfoque ciudadano involucra considerar las garantas y arreglos especficos de proteccin y promocin social para los distintos grupos identificados. Se integra a quienes viven en situacin de pobreza a sistemas universales (Moreno y Rosenblth, 2009), en los que tambin se consideran a quienes son vulnerables. Uno de los principales desafos de la proteccin social, de cara a una orientacin incremental, es precisamente incorporar a estos ltimos a los esquemas en marcha. Finalmente, las propuestas revisadas a la luz de las tres dimensiones de la proteccin social asistencia y seguridad social, y regulacin de los mercados laborales- y de miradas ms comprehensivas para la proteccin social (las garantas sociales y el universalismo bsico), dan cuenta de dos tensiones que es preciso abordar, tanto en las discusiones de polticas al interior de los pases, como a nivel conceptual. stas son las vinculadas a la pertinencia de introducir corresponsabilidades a los instrumentos de asistencia social el caso de los PTC- y el dilema entre focalizacin y universalismo. Respecto de la primera de estas tensiones, proponemos pensar en los instrumentos de proteccin social en relacin a las funciones de esta ltima: desde la ptica del acceso a polticas de fortalecimiento del capital humano, los PTC cumplen un rol relevante. Desde la perspectiva del aseguramiento de condiciones bsicas de vida, estos programas pueden ser complementados, en arreglos flexibles, con otros programas de transferencias directas en especie o ingreso. Sobre la tensin entre focalizacin y universalismo, adherimos al enunciado de Jorgensen y Serrano-Berthet (2009): focalizacin que cumpla con el test de la ciudadana. Esto significa considerar estndares comunes e igualitarios en trminos de calidad y acceso a las garantas de proteccin social, an cuando determinados instrumentos sean prioritariamente ofrecidos a quienes se encuentran en situacin de pobreza o vulnerabilidad.

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4. Dos esquemas de proteccin social en Amrica Latina En esta seccin, revisamos la forma en que estos componentes han sido incorporados a dos esquemas de proteccin social en la regin: uno en el que el principal nfasis ha estado puesto en la asistencia social y que se corresponde con un enfoque de proteccin social como asistencia y promocin, y otro en que se avanza hacia los elementos descritos para el tercer enfoque (proteccin como garanta ciudadana). Para ilustrar estos esquemas, se utilizarn los casos de Honduras por su nfasis en la asistencia social- y Chile y Uruguay, por su nfasis en la proteccin social como garanta ciudadana. De esta forma, nos interesa analizar los desafos y aprendizajes que existen a nivel regional para avanzar hacia la profundizacin de la proteccin social desde una perspectiva de derechos, eficiencia y solidaridad (CEPAL, 2006). Una primera cuestin que surge al momento de revisar las discusiones sobre proteccin social en los pases es que no es siempre posible identificar modelos articulados en torno a la nocin de proteccin social. Este diagnstico concuerda con el de Bertranou (2008) quien menciona que, en la prctica, es ms posible identificar esquemas y programas separados, que redes de polticas integradas bajo la nocin de sistema. Teniendo presente esta idea, se observa que todos los pases de Amrica Latina implementan al menos un tipo de polticas de proteccin social en alguno de los tres componentes descritos (asistencia y seguridad social, regulacin de los mercados laborales). En todos existen mecanismos de acceso a las polticas sectoriales de salud y educacin, por dbiles y bajos en sus coberturas que stos sean. Adicionalmente, casi en la totalidad de los pases se han implementado PTC, ya sea en aos anteriores o en la actualidad, como principal instrumento de asistencia social o como uno complementario al conjunto de programas de asistencia y seguridad social. En este sentido, no es posible encontrar pases que slo implementen redes de seguridad de tipo mitigatorio o compensatorio frente a riesgos. La nocin de los impactos a mediano y largo plazo de las acciones se ha ido paulatinamente instalando, y pese a que existen importantes desafos para articular la oferta pblica a partir de los impactos que se quiera conseguir en el presente y al futuro, una concepcin de la proteccin que trasciende la inmediatez de los impactos econmicos tras eventos crticos se encuentra bastante extendida en la regin. Es por esta razn que no hemos incluido en el anlisis que se presenta a continuacin pases que encarnan el primer enfoque de proteccin como asistencia y mitigacin. Este enfoque estuvo presente, de manera implcita o explcita, en las primeras formulaciones de los FIS y las redes de seguridad social (por ejemplo, el Fondo de Inversin Social Hondureo y el programa BONASOL de Bolivia). En el caso de los dos enfoques ms recientes, por una parte, encontramos un grupo de pases con un dbil desarrollo previo de sistemas de seguridad social de amplia cobertura y con dificultades para asentar polticas efectivas de asistencia social para la poblacin ms pobre y vulnerable. En este caso, el principal eje de atencin es el diseo de polticas de proteccin social es precisamente esta poblacin (pobres y vulnerables) debido a la

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magnitud de la pobreza en estos pases, siendo centrados los esfuerzos de la proteccin social en la dimensin asistencial. En estos casos, la trayectoria parte de programas especficos que han ido visibilizando necesidades ms amplias de proteccin, como en el caso de los PTC. Por otra parte, encontramos pases donde la orientacin se centra en consolidar un modelo integral de proteccin social en torno a los tres componentes (asistencia y seguridad social, y regulacin de los mercados laborales), con esfuerzos explcitos de articulacin de la oferta por lo que los caracterizamos como sistemas de proteccin social- y una complementacin explcita de marcos normativos enfoque de derechos, MSR y necesidades bsicas. En estos casos, se ha avanzado en la definicin de determinados mnimos sociales incrementales, es decir, en expansin conforme se van consolidando las arquitecturas de proteccin social. El mercado tiene distinta relevancia en los niveles de provisin de los servicios sociales en estos casos, y en ambos, el Estado asume funciones crecientes (aunque todava insuficientes) de regulacin y coordinacin. Llamamos a este modelo proteccin como expansin de derechos ciudadanos. Ambos son modelos en construccin, y presentan innovaciones, as como desafos para su consolidacin. Hemos elegido a Honduras para caracterizar el primer esquema y a Uruguay y Chile para el segundo. Honduras implement tempranamente un programa de transferencias de ingreso inicialmente no condicionadas- para la reduccin de la pobreza, el PRAF. En el caso del segundo modelo, incluimos a Uruguay y Chile pues, si bien ambos comparten una orientacin hacia la universalizacin de la proteccin social, lo hacen con nfasis distintos. Filgueira, C. y Filgueira, F. (2002) identifican a Chile y Uruguay como pases que durante los aos setenta contaban con un universalismo estratificado en su arquitectura de bienestar. Se trata de pases que garantizaban una serie de beneficios y donde la seguridad social estaba plenamente extendida para aquellos grupos que estaban integrados al empleo formal o que lograban acceder a determinados niveles de influencia estatal. Tienen una trayectoria histrica, en sus orgenes al menos, similar. En el presente, las garantas sociales, un instrumento de particular relevancia que puede ser aplicable a ambos casos, da cuenta de los estndares de compromisos que asume el Estado frente a la ciudadana y que son definidos conforme a los contenidos de los derechos. 28 Ambos pases muestran ejemplos de PTC ad hoc a las necesidades de contexto y se encuentran en proceso de reconfiguracin de sus instrumentos para dar mejores respuestas a la diversidad de la poblacin. Uruguay consolid tempranamente y mantuvo un sistema de seguridad social amplio que cubre a parte importante de las capas altas y medias de la poblacin. Si bien cuenta desde hace varias dcadas con programas e instrumentos para brindar asistencia a los grupos ms pobres de la poblacin, no haba logrado instalar mecanismos de gran efectividad
Chile incorpora explcitamente el rgimen de garantas al rea de la salud (Plan Auge) y un enfoque de derechos al conjunto de su poltica social.
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para alcanzar a este grupo antes de la introduccin de las polticas ms recientes de proteccin social (Filgueira, F. et al., 2009a; Mesa-Lago, 2004). Chile, en cambio, tras adoptar plenamente las polticas neoliberales de los aos ochenta, va consolidando una direccin incremental desde un foco exclusivo en la pobreza y pobreza extrema durante los aos noventa, para luego ampliar la proteccin a los sectores medios. Hoy observamos en este pas una tendencia, por una parte, a especializar la oferta en torno a una ms clara definicin de la matriz de riesgo, vulnerabilidad y pobreza de la poblacin; y, por la otra, a la ampliacin del sistema de proteccin social, consolidando el acceso a la proteccin social para toda la ciudadana. La nueva reforma previsional y el seguro de cesanta, son expresiones de esta tendencia. Desde un segundo prisma, estos dos modelos de proteccin social responden a tipologas previas construidas para la regin sobre los regmenes de bienestar en funcin, de las capacidades institucionales, trayectorias histricas y niveles de desarrollo humano de cada pas (vase el recuadro 7). Recuadro 7 Tipologas de los regmenes de bienestar A partir de anlisis como los de Mesa-Lago (2004, 2005, 2008) y Filgueira, F. y Filgueira, C. (2002), es posible distinguir entre pases que desarrollan ms y menos temprana y ampliamente sistemas de seguridad social y regmenes estatales de proteccin social (fundamentalmente a travs de polticas de seguridad social). Por una parte, Filgueira, F. y Filgueira, C. (ibid: 135) caracterizan tres modelos: (1) universal estratificado; (2) regmenes duales; y (3) regmenes excluyentes. Los primeros cuentan con un aparato estatal bien constituido para 1970 (con sistemas de seguridad social, salud, aumento de cobertura de los sistemas de educacin primaria y secundaria), en el que los mayores niveles de proteccin se asocian a la pertenencia a grupos insertos en el mercado de empleo formal, como en los casos de Argentina, Chile y Uruguay. Los regmenes excluyentes son sistemas elitistas de seguridad social y salud, y en los cuales son estas elites las que se benefician prioritariamente de los recursos estatales prcticamente sin ningn tipo de redistribucin pblica de recursos, como en los casos de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala. Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana (Martnez, J. 2008c: 69). Finalmente, los regmenes duales (Brasil y Mxico) son altamente heterogneos en su distribucin territorial, de recursos y de los niveles de proteccin entre regiones geogrficas. En estos pases coexisten formas de universalismo estratificado en reas urbanas y de tipo excluyente en las rurales. Mesa-Lago (2004: 186-187) distingue entre pases pioneros que introducen ms tempranamente, en los aos veinte y treinta, programas de seguridad social de tipo contributiva y no contributiva-, intermedios introducen estos programas a partir de los aos cuarenta y cincuenta-, y tardos introducen estos programas a partir de la dcada de los sesenta y no cuentan con pensiones asistenciales. En el primer grupo, estn Argentina, Chile, Cuba (que luego sale en los aos noventa) y Uruguay, y se incorpora luego Costa Rica. En el segundo grupo, estn Colombia y Mxico, y el tercero, Bolivia, El Salvador y

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Per. En segundo lugar, podemos tambin considerar como criterio explicativo de los diversos arreglos de proteccin social el nivel de desarrollo humano de los pases (Filgueira, F., 2007: 17-28), distinguiendo entre pases con desarrollo humano alto (Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay), medio (Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) 29 y medio-bajo (Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Guatemala, Repblica Dominicana y Bolivia). Finalmente, una serie de anlisis distinguen los mecanismos a travs de los cuales la proteccin es asumida por la familia, el mercado y el estado dando lugar a diferentes tipos de regmenes de bienestar (Marcel y Rivera, 2008; Martnez, J. 2008a, 2008b, 2008c, 2007; Wood y Gough, 2006). Sin entrar en detalle de los aspectos metodolgicos y resultados a los que estas tipologas dan lugar, es relevante notar que stas identifican un continuo de tipos entre aquellos en los que el Estado est ms y menos presente en la provisin de proteccin social. En aquellos donde el Estado est menos presente, donde es ms difcil acceder a servicios sociales por fuera del mercado, la familia y sus sistemas de cuidados domsticos basados en la divisin sexual del trabajo (Martnez, J. 2008a) adquieren un rol fundamental en la proteccin social. Juliana Martnez introduce dos categoras para hablar de pases donde el Estado est ms presente en los regmenes de bienestar (ibid: 99): por una parte, un rgimen estatal-productivista (Argentina y Chile) y uno estatal-proteccionista (Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam y Uruguay). En el primero, el mercado incorpora ms activamente a los trabajadores a regmenes de empleo formal (lo que Martnez llama mercantilizacin) y es, a la vez, un actor importante en la provisin del bienestar. Adems, los recursos estatales estn fuertemente orientados a la formacin de capital humano (ms alto gasto en salud y educacin). En el caso del rgimen estatal-proteccionista, la mercantilizacin de la fuerza del trabajo es media, existen mayores niveles de informalidad en el empleo, y el Estado interviene ms activamente que en otros casos en la regulacin de los mercados laborales y en la generacin de esquemas no contributivos. En el caso de los regmenes donde el rol de la familia es ms marcado, esta autora habla de uno informal-familiarista (Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela). Esta distincin con respecto al rol del Estado como proveedor del bienestar (o proteccin, de acuerdo con nuestra bsqueda) se mantiene tambin en la tipologa de Marcel y Rivera (2008: 186-187), quienes distinguen entre potenciales estados de bienestar (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay); rgimen conservador, donde la familia y el mercado adquieren un rol importante en la mantencin de jerarquas a travs del acceso al bienestar (Ecuador, Mxico y Venezuela); dual, donde tanto la informalidad, como niveles medios de provisin estatal y de mercado estn presentes (Bolivia, Colombia y Panam), y el informal-desestatizado (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
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Pases del Caribe que tambin caen en esta categora son Jamaica, Santa Luca y Trinidad y Tobago.

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Paraguay, Per), donde hay una virtual ausencia del Estado como proveedor significativo de bienestar, el cual es reemplazado por la informalidad, el mercado y/o las familias (ibid: 198). Fuente: Marcel y Rivera (2008); Martnez, J. (2007; 2008a, 2008b, 2008c); Wood y Gough (2006)

Manteniendo estas distinciones, los modelos de proteccin social que identificamos se asientan en pases con ms y menos temprano desarrollo de su institucionalidad social y de programas de seguridad social: Uruguay y Chile, y Honduras respectivamente. Los dos primeros pertenecen a pases con un desarrollo humano alto, mientras Honduras pertenece al grupo de pases con desarrollo humano medio-bajo. Chile y Uruguay estn presentes en las distintas tipologas en los grupos de pases donde el Estado tiene una mayor presencia en la provisin de bienestar (proteccin social en nuestro anlisis) (vase recuadro 7): son pases estatal-productivista (Chile) o estatal-proteccionista (Uruguay) en la tipologa de Martnez (2007, 2008a) y potenciales estados de bienestar para Marcel y Rivera (2008). Cuadro 3 Dos esquemas de proteccin social en Amrica Latina
MODELOS DE PROTECCIN SOCIAL Esquema 1: Proteccin como asistencia a pobres y vulnerables PRINCIPALES RASGOS INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Dbil (baja inversin en seguridad social) Universalista PAS

La asistencia al centro Foco en pobres y vulnerables Enfoque integrado: complementariedad de Esquema 2: Sistema de componentes (asistencia proteccin social como y seguridad social, expansin de derechos regulacin de los ciudadanos mercados laborales) Estado garante (derechos, riesgos y necesidades) Enfoque ciudadano Fuente: Elaboracin propia

Honduras

Uruguay

Incremental

Chile

a) Proteccin como asistencia y promocin: el caso de Honduras De acuerdo a las clasificaciones de diversos autores (Martnez, J. 2008b: 15; Mesa-Lago, 2004) Honduras es un pas con una institucionalidad pblica dbil y una trayectoria histrica marcada por la exclusin de vastas capas de la poblacin de polticas de asistencia social. Comparte con pases como El Salvador, Guatemala y Nicaragua una posicin tarda en cuanto a la incorporacin de polticas de seguridad social (pensiones y

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salud) 30 y que carecieron a lo largo del siglo veinte de un manejo colectivo e institucionalizado del riesgo, descansando fundamentalmente en la familia como agente principal del bienestar. En la actualidad, se trata de pases con una cobertura limitada en cuanto a la salud y las pensiones, con servicios pblicos de baja calidad. Es posible estimar que entre un 17 y un 29,6% de la poblacin de este pas no cuenta con acceso a sistemas de salud segn se considere su cobertura terica o derivada de encuestas-, y que la poblacin sin cobertura del seguro social o del seguro privado de salud llega al 88,3%. 31 Un 39,3% de la PEA cotiza en los sistemas de pensiones, 32 lo cual contrasta significativamente con el promedio de Amrica Latina (61,9%). (Carrera et al, 2009: 16) Estos datos encuentran su explicacin en el alto porcentaje de personas que viven en situacin de pobreza (68,9%) y pobreza extrema (45.6%) (CEPAL, 2009) quienes se encuentran excluidos de sistemas privados de seguridad social y del empleo formal. 33 Como referencia, la tasa de informalidad en Honduras alcanza a un 67,7% de la poblacin (ibid). Lo anterior se traduce en el financiamiento destinado a estos ejes. El gasto pblico social de Honduras es de 11,4% (como porcentaje del PIB), del cual dedica un 0,3% a la asistencia y previsin social, un 3,4% a la salud y un 7,6% a la educacin (ibid). Adems, se trata de un gasto social extremadamente regresivo (las jubilaciones va a los sectores que han contribuido a travs de los esquemas formales) y la asistencia social presenta dificultades de focalizacin, aunque es levemente progresiva (Cecchini et al. 2009: 27). La ausencia de mecanismos formales de proteccin social, se evidencia en los indicadores que Honduras presenta en educacin, salud (mortalidad materna e infantil), nutricin y trabajo infantil. Un 22,2% de los nios entre 12 y 14 aos trabajan (Sauma, 2007 en ibid: 36) y slo un 70,6% de los alumnos matriculados en la educacin primaria, terminan este nivel (CEPAL, 2009). Adems, un 27,4% de los nios menores de cinco aos sufre de desnutricin crnica, un 17% tiene un peso inferior a la media y un 14% tiene peso inferior a la media al nacer. En total, un 20% de la poblacin hondurea podra presentar desnutricin (Schongard, 2008 en ibid: 33-35). Ante tal panorama, es evidente que Honduras debe responder a desafos de gran envergadura, tales como la extensin de la seguridad social, el aumento de cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios sociales de salud y educacin, y la reduccin de la pobreza y desigualdad.

De acuerdo a esta clasificacin, se trata de pases donde existe un menor grado de mercantilizacin de la fuerza del trabajo (integracin al empleo formal), se hace difcil acceder a servicios sociales por fuera del mercado (baja desmercantilizacin) y la familia asume un papel fuerte en el bienestar. 31 Slo en 1959 Honduras cre el Instituto hondureo de seguridad social (IHSS) (Mesa-Lago, 2008 en Badillo et al., 2009). 32 La fuente utilizada para llegar a esta cifra es Mesa-Lago (2005) y el procesamiento de encuestas de hogares del ao 2004, en el caso de Honduras. 33 Perodo 2004-2006, de acuerdo a las encuestas de hogares.

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Un aspecto particularmente complejo en el caso de Honduras es la exclusin histrica sufrida por sus pueblos indgenas y garifunas (un 7% de la poblacin total, segn CEPAL, 2007). Un 62,2% de quienes pertenecen a pueblos indgenas y habitan en reas rurales son indigentes, cifra que disminuye a un 23,3% en reas urbanas. 34 De manera similar, estos pueblos cuentan con muy bajas coberturas de seguridad social (Badillo et al. 2009). De manera similar, la transicin demogrfica que vive este pas da cuenta de un progresivo envejecimiento de la poblacin. Tomando en cuenta las altas cifras de personas que no cuentan con cobertura de seguridad social, ste se vuelve un aspecto de urgente consideracin (ibid). Honduras no ha introducido reformas a su sistema previsional en la lnea de la ampliacin de la cobertura de seguridad social al grueso de su poblacin (ibid). Una situacin similar enfrenta el sector de la salud, el cual se compone de subsectores pblico y privado, y donde existe escasa complementariedad, particularmente, al interior de la provisin pblica de salud. Al interior de sta ltima coinciden el IHSS y la Subsecretara de Salud (SS): mientras el primero atiende a la poblacin trabajadora y sus beneficiarios, la segunda atiende a quienes no estn afiliados al seguro social. De acuerdo a evaluaciones existentes, ambas instituciones se concentran en las mismas regiones geogrficas del pas y mantienen un funcionamiento poco articulado (Secretara de Salud, 2007 en ibid: 121), pese a que el SS cumple labores de rectora en el sistema de salud hondureo. En trminos del componente de asistencia social, Honduras ha implementado una serie de programas alimentarios a partir de los aos cincuenta, y desde los aos noventa, un conjunto de programas para la reduccin de la pobreza, creando el Fondo Hondureo de Inversin Social (FHIS) (Cecchini et al. 2009: 47). ste ltimo, oper a travs de programas de transferencias monetarias a la construccin de infraestructura comunitaria, dando cuenta de un enfoque de proteccin social del primer tipo (como asistencia y mitigacin) aunque combinando una orientacin promocional limitada (creacin de capital social). Otras experiencias relevantes de poltica social han sido la puesta en marcha del Programa de Asignacin Familiar (PRAF), PTC que cont con un fuerte apoyo de la cooperacin internacional en sus fases II y III, y la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP), apoyada por el BM. Ambas son antecedentes directos de la Red Solidaria, modelo de proteccin social que se est implementando en Honduras desde fines de 2006 (vase recuadro 8). Recuadro 8 El PRAF y la Red Solidaria El PRAF se inicia en 1990. En sus comienzos se le piensa como un programa transitorio para la mitigacin de los impactos de las polticas de ajuste estructural, a travs de la
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Las remesas explican un 12% del PIB de este pas (BM, 2003 en Martnez, J. 2008b: 124).

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entrega de transferencias no condicionadas a los hogares viviendo en situacin de pobreza y pobreza extrema. Este programa se mantiene hasta hoy, tiene cobertura nacional, y coexiste con dos fases que han sido financiadas por el BID, PRAF-BID fase II y fase III. El PRAF fase II (1998-2005) considera inversin por el lado de la oferta de servicios pblicos y fue focalizado en 70 municipios de reas rurales. Introduce corresponsabilidades en reas de educacin y salud. Incluye aspectos como la formacin de maestros, incentivos econmicos a las escuelas y centros de padres, apoyo al mejoramiento de la calidad en salud. Finalmente, el PRAF fase III (2007 en adelante), focalizado en 24 municipios rurales, comparte una estructura comn a gran parte de los PTC de la regin: entrega transferencias monetarias directas a las familias, sujetas a su vnculo con centros de salud y educacin. Esta ltima versin del PRAF considera un aumento en el monto de las transferencias y su periodicidad, se focaliza en familias con nios en edad escolar hasta el sexto grado, e introduce un registro de beneficiarios para la focalizacin de sus acciones en los hogares ms pobres, as como sistemas de monitoreo y evaluacin el Sistema de Registro de Beneficiarios de Honduras (SIRBHO). El PRAF es una entidad desconcentrada de la Presidencia de la Repblica y entrega los siguientes beneficios: entre 1990 y 1998, cupones alimentarios, un bono escolar (para los nios que cursaban entre primero y tercer grado, extendido luego al cuarto grado), bono materno infantil (mujeres embarazadas o en puerperio, y con nios menores de cinco aos) y bono de tercera edad, a partir del 2006, se aaden un bono juvenil (apoyo al emprendimiento juvenil para nios y jvenes de entre 13 y 24 aos) y un bono de apoyo a las familias que trabajan en los basurales de las cinco ciudades ms grandes del pas. La Red Solidaria nace en parelelo al PRAF Fase III, a fines del 2006, como parte de la nueva versin del EPS, y con el objetivo de articular las acciones de distintas instituciones pblicas para la reduccin de la pobreza. De esta forma, focaliza inversiones en las reas de salud, educacin, nutricin e infraestructural social y econmica. Busca generar oportunidades de ingresos y proteger a los grupos ms vulnerables. Esta Red es dirigida por la Primera Dama y est adscrita al PRAF. Cuenta con el financiamiento del BID por 27. 9 millones de dlares a 40 aos (a contar de noviembre del 2006). Entre sus preocupaciones est asegurar inversin y servicios de calidad en educacin y salud, promoviendo incentivos para fortalecer la demanda, desarrollar planes especficos de prevencin en salud, brindar capacitacin y asistencia tcnica, mejorar infraestructura pblica, e implementar sistemas de monitoreo y evaluacin. Sus objetivos
Este es el caso, por ejemplo, del Proyecto de Nutricin y Proteccin Social (2006-2010) financiado por el BM (2008b), Convenio de Crdito #40970-HO (BM, 2008). Este proyecto considera acciones en materia de nutricin, y empleo pagado y emprendimiento, y est orientado a nios y jvenes. 36 Cecchini et al. (2009: 59) mencionan en cuanto a estos vnculos los siguientes: [] con el FHIS para la construccin de escuelas, con la Secretara Tcnica y de Cooperacin Internacional (SETCO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) para la gestin de merienda escolar, con el Banco Mundial para el proyecto Education for All (EFA) y el proyecto de Educacin Comunitaria. Asimismo requiere coordinacin con el BID para el Proyecto Fortalecimiento de la Educacin Bsica y con la FAO para el Proyecto Piloto de Educacin Alimentaria y Nutricional.
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apuntan a reforzar el marco normativo y operacional de la proteccin social para grupos pobres y vulnerables, junto con reforzar aspectos claves de la gobernanza y derechos ciudadanos, buscndose explcitamente instalar la participacin, transparencia y rendicin de cuentas en su gestin. Las acciones de la Red Solidaria estn focalizadas en 250.000 hogares de los municipios ms pobres (2006-2010), correspondientes a 1.047 aldeas en situacin crtica de un total de 3.734 aldeas en el pas. stas aldeas son seleccionadas a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI), y los hogares que recibirn los beneficios, a travs del SIRBHO. La Red Solidaria incorpora acciones en materia de proteccin y promocin social. En materia de proteccin, sta se encarga de fortalecer el acceso de los hogares ms pobres a la red de servicios sociales en expansin en Honduras. Al mismo tiempo, en el aspecto promocional considera acciones directas en torno a la formacin de capital humano (no slo en su acceso) y empleabilidad de los miembros de estos hogares, incluyendo capacitacin y asistencia tcnica para el microemprendimiento. 35 Al mismo tiempo, el modelo de gestin considerado para la Red promueve activamente vnculos y articulaciones entre esta institucionalidad y los sectores de educacin y salud, adems del PRAF (con el cual se analizan el tipo de transferencias y corresponsabilidades que corresponde aplicar, y el rol mismo de las primeras en complementariedad con otros instrumentos). En el caso del sector educacin, la Secretara de Educacin de Honduras ha priorizado las intervenciones en prebsica, bsica y media en las comunidades focalizadas por la Red Solidaria. En cuanto al sector salud, el vnculo es ms incipiente, an cuando se han llevado a cabo diversas acciones y coordinado programas en conjunto de nutricin (PROMEPAD) y proteccin social (Programa Integral de Proteccin Social, PRAF-BID). La Red se coordina directamente con una serie de instituciones dentro de la Secretaras y el gobierno, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil con una poltica expresa de participacin social. 36 Este vnculo contempla como mbitos de coordinacin los siguientes: la gestin de recursos y programas, la delimitacin de responsabilidades y mecanismos de intersectorialidad, la identificacin y diagnstico de demanda insatisfecha, la entrega de servicios a las distintas aldeas, y el monitorio y evaluacin de los impactos de los programas (no sobre reportes exclusivos para los beneficiarios de la Red). Fuente: Barrientos et al. (2008), Cecchini et al. (2009); Red Solidaria (2009) Estas experiencias dan cuenta de un esfuerzo explcito por mejorar la intersectorialidad y articulacin de las diversas instituciones que trabajan en mbitos de proteccin y promocin social en Honduras. Se trasciende con esto un enfoque puramente centrado en transferencias de corto plazo a esfuerzos planificados de manera ms permanente y sistemtica para la poblacin beneficiaria. Pese a lo anterior, no se proyecta en un mbito de trascendencia ms amplio al nivel de la gestin de las polticas sociales ni se definen

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mnimos incrementales para una potencial ampliacin de su funcionamiento al resto de la poblacin pobre y vulnerable de Honduras. Estos aspectos se vuelven an ms inciertos en el nuevo escenario poltico por el que atraviesa este pas tras el golpe de estado acontecido en junio del 2009.

b) La expansin del universalismo: Uruguay Uruguay ha sido descrito como el primer estado de bienestar de Amrica Latina, habiendo introducido programas sociales tempranamente y contando con un sistema de proteccin social comprehensivo desde los orgenes de su poltica social (Bonino et al. 2007). 37 Este sistema no slo consideraba una amplia cobertura de seguridad social para la poblacin en el sector formal del empleo, sino tambin un conjunto de acciones en educacin, salud y asistencia social que se universalizan para la poblacin de ese pas a partir de los aos cincuenta. Estas prestaciones operan, por tanto, bajo una lgica similar a la de un enfoque de derechos, mnimos y garantas sociales, sin estar explcitamente as consideradas en la legislacin del pas (Filgueira, F. et al. 2007a). Es uno de los pases ms estables en la regin en trminos de su historia poltica y donde las desigualdades socioeconmicas son menores (BM, 2008a). Pese a lo anterior, Uruguay ha experimentado un declive en su rendimiento econmico durante las dos ltimas dcadas y fue duramente golpeado por la crisis econmica de comienzos del ao 2002, lo que desencaden la agudizacin de la pobreza y un contexto de emergencia social (Bonino et al. 2007). Entre 1999 y el 2002, la pobreza se elev al 30%, el desempleo al 20% y los salarios reales declinaron sostenidamente (Filgueira, F. et al. 2009). Actualmente, un 18,1% de las personas que habitan en zonas urbanas, lo hacen en situacin de pobreza en Uruguay, de las cuales un 3,1% est en situacin de pobreza extrema (indigencia) (CEPAL, 2009) Ya a comienzos del 2000, el estado de bienestar uruguayo estaba en crisis (Bonino et al. 2007) y no lograba responder a los desafos demogrficos, econmicos y sociales del pas (Filgueira, F., 2009). Esta situacin responda, por una parte, a la dificultad del entorno para crear empleo, generando con ello la salida de muchos contribuyentes del sistema de seguridad social creando una fuerte carga al sistema de proteccin social y disminuyendo las arcas fiscales (Katzman y Filgueira, 2000 en Bonino et al. 2007). Como referencia, el porcentaje de la poblacin urbana que est ocupada en sectores de baja productividad en Uruguay pas de 39,3% en 1990 a 41,5% en 2005 (CEPAL, 2009). Por otra parte, se evidenciaban tambin los cambios demogrficos con una marcada tendencia al envejecimiento de la poblacin, creando an ms presin sobre el sistema de seguridad social, en particular, del de pensiones (ibid). Al mismo tiempo, se comenz a
Como referencia, Uruguay crea el primer programa de pensiones para los trabajadores estatales en 1853 (Bonino et al. 2007).
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transitar hacia una mayor desigualdad de tipo residencial y en el acceso a los servicios sociales, y una polarizacin en las tasas de fertilidad (mayor entre los sectores de menores ingresos de la poblacin). Ambos factores tienen una relevancia especial en Uruguay si se considera que su modelo de proteccin social ha estado fundado en uno de corte corporativista, donde gran parte de los beneficios sociales han estado supeditados a la permanencia del hombre gana pan (male breadwinner) dentro del mercado del trabajo formal (Filgueira, F. et al. 2009). Por el contrario, los cambios sociales observados demandaban un nuevo pacto social que incluyera, de manera ms explcita, a la poblacin ms pobre y vulnerable (ibid: 213). Es en este contexto que en el ao 2005 el gobierno de Tabar Vsquez pone en marcha el Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES), para la atencin de las familias pobres y vulnerables en Uruguay. ste es un plan con un plazo definido (2 aos), el cual integra una serie de prestaciones y transferencias para la poblacin ms excluida de beneficios sociales (vase recuadro 9). Previamente al PANES exista una poltica de asignaciones familiares otorgadas por el Banco del Seguro Social para las familias con hijos/as menores de 18 aos, sin embargo stos slo eran distribuidos entre familias insertas en el empleo formal. Estos beneficios consistan en un ingreso familiar equivalente a entre un 8% (si el ingreso del beneficiario era de 6 a 10 veces ms alto que el salario mnimo) y un 16% del salario mnimo (el doble para beneficiarios discapacitados). Entre 1999 y el 2004 este beneficio se haba expandido por ley a toda la poblacin viviendo en situacin de pobreza, pero en la prctica el Banco no contaba con mecanismos para identificar su demanda fuera de quienes estuvieron insertos en el empleo formal (ibid). Al mismo tiempo, Uruguay contaba previamente al PANES con un sistema bien instituido de pensiones de tipo contributivo de principios del siglo veinte. En 1989 se aprob una enmienda constitucional que obligaba a indexar las jubilaciones y pensiones en base a la variacin del ndice medio de salarios, lo que determin su fuerte revalorizacin dada la cada en la inflacin de aquel momento (Arim et al., 2008). Ante el dficit del sistema de seguridad social uruguayo, el ao 1995 se introdujo una nueva reforma al sistema de pensiones que endurece las condiciones para su acceso, y pasa de ser uno de reparto a uno mixto, en que se combina un pilar de reparto y uno de capitalizacin individual. Adicionalmente, Uruguay cuenta con un sistema de pensiones de vejez e invalidez no contributivo para personas de 70 aos o ms de escasos recursos o que son discapacitadas. stas ltimas representan el 5,5% del gasto total en pensiones y jubilaciones (ibid: 18). Uruguay tambin cuenta con un seguro de desempleo (permanente y temporal), el cual por su requisito contributivo (haber hecho contribuciones a la seguridad social por un equivalente de al menos 150 jornales) y por la imposibilidad de recibirlo en paralelo a otras remuneraciones, alcanza a una proporcin muy baja de desempleados y cesantes, quienes son los que se encuentran en una situacin de mayor precariedad (ibid). El PANES, en cambio, desarroll mecanismos para identificar a quienes estaban excluidos

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de los sistemas de seguridad formal y elevar las transferencias al nivel del salario mnimo. Recuadro 9 El Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social El PANES trabajaba en siete dimensiones de estas familias: ingresos, alimentacin, vivienda, educacin, salud, apoyo familiar y egreso. Las familias focalizadas por el programa son familias cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el valor de la canasta bsica de alimentos y familias en el ltimo tramo de la lnea de la pobreza, equivalente al primer quintil de personas bajo la lnea de pobreza (un 8% el ao de su puesta en marcha, 2005). Este Plan incluye tambin una serie de componentes articulados entre s, incorporando mecanismos de egreso y promocin social para sus beneficiarios: un programa de empleo (Trabajo para Uruguay) y uno de egreso (Rutas de Salida), adems de programas de asistencia en las reas de educacin, salud y nutricin. Uno de los instrumentos centrales del PANES es el del Ingreso Ciudadano, el cual constituye la prestacin monetaria de de este programa. 74.500 hogares (338 mil personas) del total de las 84 mil que formaron parte del programa, recibieron este ingreso. Las familias seleccionadas recibieron una transferencia de un valor aproximado a US$55 (suma fija, independiente del tamao del hogar) por los dos aos de la operacin del programa, equivalente al 42% del valor de la lnea de pobreza en 2002. En total, esto signific un 0.3% del PIB. Las transferencias requieren de la corresponsabilidad en la familia en cuanto a la asistencia familiar a los controles mdicos, mantener a los nios y nias en el sistema de educacin formal, y realizar una serie de actividades domsticas. Adicionalmente a este ingreso, el programa tambin incorpor una tarjeta alimentaria distribuida a la gran mayora de los hogares beneficiarios que tuvieran nios/as menores de 18 aos y mujeres embarazadas. El PANES era gestionado desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) (creado el 2005), el cual estaba tambin encargado de disear polticas intersectoriales para los jvenes, mujeres, personas con alguna discapacidad, tercera edad, y personas viviendo en la pobreza y pobreza extrema. Este Ministerio tiene como mandato coordinar las acciones del ejecutivo en las reas de nutricin, salud, educacin, vivienda, empleo, seguridad social, no discriminacin y entorno saludable. El Ministerio preside el Gabinete Social que incluye a los ministerios de economa y finanzas, educacin y cultural, empleo y seguridad social, salud pblica, vivienda, mapeo territorial y medioambiente. Fuente: Arim et al. (2008); Filgueira, F. (2007b) De esta forma, la poltica social de Uruguay es una que combina una mejor atencin a los riesgos del entorno, garantizando determinados mnimos e instalando un discurso de derechos e inclusin social en el centro de su aparato estatal. Como tal, el PANES da cuenta de un esfuerzo concreto por avanzar hacia una plena universalizacin de la proteccin social, incorporando a la poblacin ms pobre y vulnerable. De acuerdo a Filgueira, F. et al. (2007a):

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[..] en el caso de Uruguay el problema no se encuentra en fundar un estado social de derechos, sino en recrear el estado social, refundar sus protecciones, recuperar el tono muscular de derechos en tanto piedra angular del sistema y llegar o recomponer el vnculo desde una perspectiva de derechos entre la poblacin que ha quedado afuera del viejo sistema y del Estado. De acuerdo a las evaluaciones existentes, el PANES logr una alta focalizacin y permiti reducir la indigencia (Filgueira, F. et al. 2009a), no as incrementar significativamente la reinsercin laboral de los hogares y la disminucin de la exclusin (BM, 2007; Almirante et al., 2007 en Arim et al., 2008: 20). El ao 2008, el PANES es reemplazado por el Plan Equidad, el cual incluye una oferta an ms amplia de programas asociados a la atencin especfica de las demandas de los distintos grupos de la poblacin. El Plan Equidad constituye un paso adicional hacia la universalizacin del acceso a prestaciones de proteccin social, mejorando la cobertura de tales beneficios entre la poblacin de menores recursos. Este Plan considera una serie de innovaciones respecto del PANES (ibid: 21-23). En primer lugar incorpora una transferencia de ingresos a los hogares con nios, reformulando el sistema de asignaciones familiares, profundizando los avances de las reformas de 1999 y 2004, y estableciendo estas asignaciones como un componente formal del sistema de seguridad social. Las asignaciones se reajustan de acuerdo a las variaciones del ndice de precios al consumidor (IPC) en reemplazo de su antiguo clculo basado en el Salario Mnimo Nacional- evitando prdidas del poder adquisitivo a lo largo del tiempo, medida que tambin acta como proteccin anti-cclica en pocas de crisis econmica (ibid). El objetivo del Plan es llegar a cubrir a aproximadamente el 45% de los menores de 18 aos en Uruguay al final del 2007, expandiendo significativamente la cobertura del PANES. Hasta el ao 207, se estimaba que un 48% de los hogares del primer quintil no reciba ningn tipo de transferencias de ingresos (ibid: 22). En este sentido, tales asignaciones se distinguen de otras transferencias de los PTC en la regin por su grado de institucionalizacin y la orientacin que adquieren, aun cuando mantienen la lgica de las corresponsabilidades y focalizacin. En este caso, los beneficiarios del sistema son los hogares con menores de 18 aos y que cumplen con los requisitos de asistencia a los controles de salud y al sistema educativo (a partir de los seis aos), establecindose transferencias escalonadas de acuerdo a la edad para evitar la desercin de la enseanza media, la ms alta en Uruguay (ibid). En segundo lugar, el Plan introduce un subsidio a la vejez como transferencia de ingresos para la poblacin de 65 a 70 aos en situacin de extrema pobreza. Se contina con una transferencia de alimentos a travs de una tarjeta magntica entregada al 10% de los hogares con menores a cargo. En cuanto a la promocin social, el Plan lleva a cabo un programa de empleo (Uruguay Trabaja), un subsidio al empleo de baja calificacin y un programa de emprendimientos

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productivos. Finalmente, tambin considera intervenciones educativas, a travs de la ampliacin de los Centros de Atencin Integral a la Infancia y la Familia para la atencin de nios de 0 a 3 aos (Plan CAIF). El Plan tambin considera la mantencin de las asignaciones familiares para el caso de los trabajadores pblicos y privados que, sin ser vulnerables, perciban ingresos menores a una base de clculo elaborada sobre las prestaciones contributivas (BPC) (ibid). Con respecto a las innovaciones que muestra el caso de Uruguay, tres son evidentes. En primer lugar, se trata de un modelo que se orienta hacia la integralidad de las intervenciones para la eliminacin de la pobreza e inclusin social. Como tal, requiere de un fortalecimiento de la accin intersectorial y coordinada. Sin la creacin del MIDES, esta intersectorialidad pareciera haber sido difcil de alcanzar. En segundo lugar, la integralidad de la accin se ve tambin reflejada en los ejes considerados: proteccin y promocin son entendidos como dos caras de la misma moneda, lo que explica la atencin brindada a coordinar acciones en materia de empleo, y en el marco del Plan Equidad, de apoyo psicosocial a las familias. El hecho de que las transferencias sean supeditadas a un orden ms amplio de polticas e instrumentos para la superacin de la pobreza es un punto clave. En este sentido, la complementariedad de transferencias para hogares con menores de 18 aos y mayores de 65 aos, da cuenta de una identificacin ms comprehensiva del riesgo y sus manifestaciones. En tercer lugar, la integracin de grupos tradicionalmente excluidos de la asistencia estatal requiere de esfuerzos especiales por parte del gobierno para identificar esta demanda. Los instrumentos puestos en marcha con tal fin han sido bastante exitosos, an cuando todava requieren de esfuerzos adicionales para llegar a una mejor identificacin de la poblacin ms excluida en Uruguay, calculndose en un 30.2% el porcentaje de personas viviendo en situacin de extrema pobreza que postul al programa y no recibi transferencias directas (Reuben, 2008: 2 en Filgueira, F. et al, 2009: 218). En este contexto, universalismo y sectorialidad (o focalizacin) no son vistos como enfoques en competencia, sino en complementariedad para alcanzar los fines de la proteccin social (ibid). c) La lgica incremental en la proteccin social: el caso de Chile Con el retorno de la democracia, Chile comenz a experimentar un rpido y progresivo descenso en sus tasas de pobreza, las que en un plazo de poco ms de dos dcadas se redujeron de un 38,6% en 1990 a un 13,7% el ao 2006. 38 Este descenso coincidi con una primera etapa de crecimiento econmico por sobre el 6% anual (hasta antes de la crisis econmica de 1997) y con la introduccin de una serie de polticas sociales especficamente orientadas a la reduccin de la pobreza (Raczynski, 2008).
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Datos de CEPAL (sobre la base de la Encuesta CASEN (1990, 2006), procesados por MIDEPLAN).

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Chile, sin embargo, deba recorrer un largo trecho en materia de derechos econmicos y sociales. Se trataba del pas que ms tempranamente en la regin haba implementado polticas de ajuste estructural, llevando a cabo un intenso proceso de privatizacin de los servicios sociales que incluy a la salud, educacin y pensiones. En este marco, Chile se sita en el opuesto del universalismo uruguayo: de la intensa contraccin en el gasto social y sector pblico de los aos ochenta, se dio pas a la selectividad como criterio de operacin de las polticas sociales, mecanismo que se consolid durante esta dcada y la siguiente. El nuevo enfoque de polticas sociales que se comenz a desarrollar durante la dcada de los noventa consider una serie de innovaciones conceptuales y metodolgicas, as como el mejoramiento de la oferta de las polticas sectoriales existentes (en educacin y salud) y de su cobertura (Cohen y Franco, 2006). Serrano (2005) llama a este proceso el estado social en construccin. Entre las medidas adoptadas se cuenta un fuerte nfasis hacia polticas focalizadas con metodologas especializadas, como herramienta de optimizacin de los recursos disponibles. Si bien mecanismos de este tipo haban sido incorporados durante el rgimen militar, entregando subsidios a quienes vivan en situacin de pobreza crnica, identificados a partir de una ficha de caracterizacin socioeconmica (Ficha CAS), tales subsidios no eran suficientes para combatir los efectos del perodo de ajuste estructural (aos ochenta). Durante los aos noventa se mejora la red social de beneficios y se nutre de recursos a los diversos sectores sociales. Se implementan mecanismos de externalizacin de la oferta de tales polticas, implementadas directamente en los territorios por organismos no gubernamentales y con determinados espacios de participacin comunitaria. Se produce una progresiva territorializacin y descentralizacin de las polticas, las cuales, sin embargo, no conllevan espacios significativos de decisin en el nivel local. Al mismo tiempo, nuevos actores antes invisibilizados (jvenes, mujeres, pueblos indgenas) comienzan a aparecer en la poltica social, junto al inters por el abordaje de temas transversales (como los de seguridad ciudadana, acceso a la justicia e igualdad de gnero). En el plano de las polticas sectoriales, se sigue manteniendo un modelo mixto en la gestin de la salud y la educacin, con un gran refuerzo en el mbito del capital humano (Serrano, 2005). ste se manifiesta en la expansin significativa de la cobertura de los servicios pblicos de salud y educacin. Al mismo tiempo, se mantienen como asunto prioritariamente individual aquellos vinculados con la insercin laboral del trabajador (incluyendo vivienda, aseguramiento y previsin) (ibid). A comienzos del 2000, y pese a los avances en la instalacin de la poltica social, se constat que exista un ncleo duro de pobreza extrema (alrededor del 5%) dentro del cual las polticas tenan escaso efecto (Palma y Urza, 2005; Raczynski, 2008) y que subsistan dficits en la oferta pblica para proteger a las familias frene a eventos crticos

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y dinmicas estructurales. Esta constatacin marca el origen del nuevo enfoque de proteccin social que el gobierno de Chile adopta, y con ello, se ponen en marcha una serie de iniciativas tendientes a depurar el anlisis sobre vulnerabilidad y pobreza. Es as como nace el programa Puente, entendido como un mecanismo de enlace de los ciudadanos a sus derechos, y que da cuenta de una bsqueda por responder a las especificidades de las personas que viven en situacin de extrema pobreza. El Puente se nutre de tres enfoques: capital social, redes e intervencin en crisis que se adopta es el de las redes sociales (PUENTE, 2009). El Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), parte del Ministerio de Planificacin encargado de las polticas sociales en Chile, es el encargado de llevar a cabo esta iniciativa, la cual se implementa a partir del ao 2002. El programa Puente considera la atencin de la poblacin ms pobre alrededor de tres ejes: ofrecer servicios por parte del Estado, en lugar de esperar a su demanda, trabajar en red y tomar la familia como foco de la intervencin (Palma y Urza, 2005). Una de las principales innovaciones de este programa es la incorporacin de un apoyo psicosocial permanente a las familias beneficiarias a travs de la figura del apoyo familiar, persona que acompaa a las familias durante su permanencia en el programa y a lo largo del cumplimiento de los compromisos pactados. 39 stos ltimos son definidos por cada familia a partir de una lista de 53 condiciones mnimas en siete dimensiones: identificacin, salud, educacin, habitabilidad, dinmica familiar, trabajo e ingresos. Una vez establecidos, estos compromisos se firman en un contrato familiar de mejoramiento de las condiciones de vida, en que tanto las familias como el gobierno son partes intervinientes. De manera paralela, se comienza el diseo de una estrategia que permitiera [] fortalecer la coordinacin de las prestaciones sectoriales y temticas, la aplicacin de criterios homogneos de focalizacin y seleccin de beneficiarios que evitara la duplicacin de esfuerzos y, en definitiva, la optimizacin del gasto pblico dirigido a los ms pobres (ibid: 20). Para estos fines se cont con la asesora del Banco Mundial y se trabaj sobre cuatro componentes: 1. la familia como unidad beneficiaria y de intervencin; 2. un sistema interconectado de prestaciones []; 3. una institucionalidad bsica para operar; 4. un sistema de informacin con bases de datos interrelacionadas que monitorean el funcionamiento del programa (ibid). Se da comienzo entonces en el mismo ao (2002) al Sistema Chile Solidario, un sistema de proteccin social para las familias viviendo en situacin de extrema pobreza, a partir de un enfoque que combina proteccin y promocin social. Se entiende la pobreza como un fenmeno multidimensional que involucra la falta de ingresos, pero tambin de capital

Si bien ste es un mecanismo relevante de apoyo, es necesario revisar las condiciones en las que opera. Muchas veces los apoyos familiares estn a cargo de un nmero elevado de familias, sin contar con medios bsicos de transporte (especialmente, en zonas rurales). La demanda sobre estos agentes es altsima, por lo que mejores condiciones laborales y de acompaamiento son requeridas.

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humano y social, lo que determina una posicin an ms frgil de estas familias ante los diversos tipos de riesgos. El enfoque que adopta Chile Solidario se nutre directamente del MSR, introduciendo, al mismo tiempo, una marcada orientacin hacia un enfoque de derechos, el cual ha sido adoptado por los ltimos dos gobiernos en el pas (MIDEPLAN, 2004). Este programa cuenta con cuatro componentes centrales: el apoyo psicosocial a las familias beneficiarias brindado por el programa Puente; un bono de proteccin a la familia; subsidios monetarios garantizados (asignaciones familiares pre-existentes al Puente y Chile Solidario); 40 acceso preferente a los programas de promocin, prestaciones laborales y previsin. El rol del programa Puente es convertirse en la entrada al Chile Solidario. Ambos estn focalizados en las 225,000 familias ms pobres del pas, de acuerdo a la tasa de indigencia el ao 2002 (PUENTE, 2009). Estas familias son identificadas a travs de la ficha de proteccin social que entr en vigencia a partir del ao 2008 y que mide vulnerabilidad y no solamente pobreza de ingresos. El proceso de intervencin del Programa Puente es de 24 meses divido en dos fases: la primera consiste en un apoyo psicosocial ms intenso a la familia por seis meses; y la segunda, en el acompaamiento, monitoreo, seguimiento y cierre del proceso, con una frecuencia decreciente de contacto con el apoyo familiar. Durante este proceso, las familias que cumplan con los compromisos pactados reciben el bono de proteccin a la familia, el cual es decreciente a lo largo de los 24 meses, variando su monto entre US$19.21 durante los primeros seis meses, y US$7 durante los ltimos seis meses. Al egresar del programa, se les entrega a las familias un Bono de Egreso por tres aos consecutivos que contempla el mismo monto entregado durante los ltimos seis meses (US$7). En total, el ao 2005 Chile Solidario implic un gasto total del 0.1% del PIB (Len, 2008: 165). Chile Solidario trabaja en todas las comunas donde viven las familias focalizadas. Para llegar a ellas se trabaja con los municipios que pasan a convertirse en organismos ejecutores, previa aceptacin. Es en este espacio donde se instalan las Unidades de Intervencin Familiar (UIF) con los apoyos familiares. Se conforman al interior de las comunas las redes locales de intervencin, convocadas por la municipalidad, y compuestas por representantes de todas las instituciones y organizaciones pblicas y privadas que prestan servicios a las familias en situacin de extrema pobreza. Progresivamente, se va consolidando en Chile una mirada an ms amplia de la proteccin social, que junto con considerar acciones para la poblacin de extrema pobreza, debe generar mecanismos de inclusin social para el conjunto de la ciudadana. Lo anterior se ve reforzado por la identificacin de la desigualdad como uno de los
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Se trata de las asignaciones familiares pre-existentes al Puente y Chile Solidario, tales como el Subsidio nico Familiar (SUF), el Subsidio al Consumo de Agua Potable y Uso de Alcantarillado (SAP), el Subsidio a la Cdula de Identidad y la Pensin Bsica Solidaria (PBS).

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principales nudos crticos del desarrollo del pas y de la vulnerabilidad de quienes, no siendo pobres, pueden caer en la pobreza o no mejorar significativamente sus condiciones de vida dado el contexto econmico en el que estn insertos. De esta forma, en este nuevo arreglo, Chile Solidario queda definido como el componente del Sistema de Proteccin Social que se dedica a la atencin de familias, personas y territorios que se encuentran en situacin de vulnerabilidad (Chile Solidario, 2009). Se ampla el foco de proteccin al conjunto de la ciudadana con una orientacin hacia la plena realizacin de los derechos de las personas, asegurando condiciones bsicas de bienestar a toda la poblacin (ibid). El conjunto de estas intervenciones define lo que se ha llamado la Red de Proteccin Social, PROTEGE. PROTEGE busca dar seguridad y oportunidades a toda la ciudadana a lo largo del ciclo de vida. Esta red incluye un conjunto de programas y beneficios: Chile Crece Contigo, becas de educacin escolar y superior, subsidio a la contratacin de jvenes, garantas explcitas de salud (AUGE), subsidios para la vivienda, Chile solidario, seguro de desempleo, pensin bsica solidaria, bono por hijo vivo nacido o adoptado (PROTEGE, 2009a). Esta aproximacin a la proteccin social da cuenta de una complementariedad entre los componentes de asistencia y seguridad social, a lo que se suma una serie de polticas para la regulacin de los mercados laborales en desarrollo (cf. Ministerio del Trabajo y Previsin Social, 2009). El nuevo enfoque combina el principio de universalizacin con las herramientas de focalizacin (MIDEPLAN, 2009). El primero funciona desde la lgica de la habilitacin de accesos para que los servicios de proteccin social estatal puedan ponerse en marcha ante situaciones de riesgo y vulnerabilidad (ibid). De esta forma, no se plantea generar servicios pblicos universales en su cobertura, sino otorgar garantas al acceso. Por tanto, permanece el doble rgimen de servicios pblicos y privados, pero se apunta a que los derechos garantizados sean los mismos tanto para las personas con mayores y menores recursos. Este nuevo enfoque es coincidente con el que hemos llamado proteccin como garanta ciudadana. En este, el foco para definir prioridades es el de las brechas de equidad y vulneracin de los derechos (ibid). El diseo de la oferta de servicios sociales pasa de mbitos de bienestar en compartimientos estancos (salud, educacin, vivienda, etc.) a la satisfaccin de condiciones mnimas de calidad de vida. En trminos institucionales, el programa Puente sigue siendo administrado y asistido tcnicamente por el FOSIS (dentro de MIDEPLAN), aunque ejecutado por las municipalidades. El programa Chile Solidario es gestionado por una Secretara Ejecutiva al interior de MIDEPLAN. El Ministerio debe agregar a sus funciones regulares otras nuevas de coordinacin, monitoreo y evaluacin de los avances. Tambin se ha debido consolidar un red intersectorial de prestaciones a nivel regional y comunal, establecindose una multiplicidad de convenios no siempre de fcil gestin (Palma y Urza, 2005).

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El rol que adquiere la Secretara Ejecutiva es complejo: por una parte, debe coordinar a las instituciones responsables de entregar prestaciones sociales y asegurar su funcionamiento en red. Est encargada de generar recursos especficos para las necesidades no cubiertas por la oferta regular, ampliando los programas sociales vigentes o generando otros nuevos. Debe tambin velar por la gestin de la informacin, manteniendo un sistema integrado de soporte. Finalmente, opera bajo un marco legal que rige el funcionamiento del sistema y regula el rgimen de garantas (MIDEPLAN, 2009). Tanto la oferta de proteccin social disponible para el conjunto de la ciudadana como aquella especficamente diseada para quienes viven en una situacin de mayor vulnerabilidad se ha complejizado y perfeccionado en los ltimos aos. Existen en la actualidad cuatro programas funcionando en vnculo con Chile Solidario desde la perspectiva del apoyo psicosocial y con metodologas socioeducativas especficas que forman parte de esta red (ibid): el Programa Puente se mantiene en su atencin a la poblacin en situacin de extrema pobreza, el Programa Vnculos, tambin de ejecucin municipal y apoyo de Servicio Nacional del Adulto Mayor, apoya a adultos mayores que viven en situacin de vulnerabilidad y solos, el Programa Calle, que trabaja con adultos viviendo en esta situacin, bajo la administracin y asistencia tcnica de MIDEPLAN; el Programa Caminos, que apoya a nios y nias de familias que enfrentan una separacin forzosa por la condena de alguno de sus integrantes.

En el caso de la Red PROTEGE, se ha diseado un componente especfico Chile Crece Contigo - que busca dar acompaamiento, proteger y apoyar integralmente a los nios, nias y sus familias con acciones y servicios de carcter universal (PROTEGE, 2009a). Este componente incorpora cinco programas: Programa Educativo Masivo, Programa de apoyo al desarrollo biosicosocial, Subsidio familiar, Ayudas tcnicas para usuarios del componente, Sala cuna e infantil gratuitos.

En el marco de la Reforma Previsional (2008) se incorpora un pilar solidario que consiste en la entrega de una transferencia directa mensual a los mayores de 65 aos en alguna de las siguientes categoras: Pensin bsica solidaria de vejez para quienes no cuenten con el derecho a pensin en algn rgimen previsional (un equivalente aproximado a US$ 150 a partir del 2009), Pensin bsica solidaria de invalidez para quienes sean declarados invlidos y no cuenten con otra pensin (mismo monto que la pensin solidaria de vejez),

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Aporte previsional solidario (APS) de vejez para quienes reciben pensiones bajo un equivalente aproximado a US$ 150 y son vulnerables de acuerdo a la Ficha de Proteccin Social, situacin en la que el Estado complementa los montos mensuales recibidos, Aporte previsional solidario (APS) de invalidez, para personas declaradas invlidas a quienes se entrega un equivalente aproximado a US$ 150 a partir del 2009.

Esta reforma tambin incluye un bono por hijo nacido vivo o adoptado para todas aquellas mujeres que tienen 65 aos o ms y que se hayan pensionado a partir del 1 de Julio del 2009. Para las mujeres menores de esa edad, consiste en un aporte hecho en una cuenta de ahorro previsional con el fin de mejorar sus pensiones. Con esto se busca explcitamente reducir la inequidad de gnero en el acceso a la seguridad social, aspecto que coincide con la incorporacin de iniciativas adicionales para la igualdad de gnero (PROTEGE, 2009). Finalmente, forma tambin parte de esta red el Seguro de Cesanta como instrumento de proteccin frente al desempleo. Las reformas introducidas en esta lnea a partir del ao 2002, y posteriormente, el 2009, consideran un seguro obligatorio de cesanta para todos y todas los trabajadores y trabajadoras dependientes. Adicionalmente se considera un Fondo de Cesanta Solidario el cual consiste en garantizar los beneficios del Seguro para quienes no cuenten con ahorros suficientes. Las reformas en esta lnea tambin incluyen la incorporacin a beneficios de salud a travs del Fondo Nacional de Salud (FONASA), la mantencin de asignaciones familiares en caso de desempleo y la oferta de programas de capacitacin para la empleabilidad, en el mbito de la promocin. Al igual que en el caso de Uruguay, estos beneficios no han sido ampliados para quienes han permanecido parte importante de su vida laboral fuera del mbito contributivo de la seguridad social, mbito que es un desafo persistente para Chile (BM, 2005).

En resumen, el trnsito que se observa en el caso de Chile es de un enfoque de proteccin como asistencia y promocin, con atencin exclusiva a los ms pobres y vulnerables, a uno que crecientemente va incorporando una mirada integral de la vulnerabilidad y que se constituye plenamente en un sistema de proteccin social. De un esquema inicial centrado en el programa Puente y Chile Solidario, con esquemas de graduacin y egreso definidos, se va sustentando una red ms amplia de proteccin a lo largo del ciclo de vida de las personas y del que nunca se egresa completamente. El sistema de proteccin social chileno enfrenta una serie de desafos al futuro, entre ellos integrar de manera ptima la compleja red de programas, polticas y beneficios que se ha mencionado en esta seccin. El proceso de adaptacin de los diversos organismos involucrados a esta nueva lgica no ha estado exento de dificultades. Un desafo especial en este sentido lo constituye el traspaso del programa Puente a las municipalidades como organismo gestor y administrador (Raczynski, 2008).

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Queda pendiente la respuesta por las implicancias que tendr este sistema para reducir la desigualdad, un mbito crucial para el pas en los prximos aos. Si bien se ha constatado su impacto en la disminucin de la indigencia y las transferencias recibidas por las familias han significado una reorientacin redistributiva del gasto social (ibid) an queda mucho camino que recorrer en la nivelacin de oportunidades para toda la poblacin en situacin de vulnerabilidad en el pas. Un reciente informe del Banco Mundial (2005) identifica a la proteccin de los trabajadores en el sector informal como uno de los principales desafos de Chile. En este sentido, tanto perfeccionar los instrumentos en el componente de la seguridad social, como repensar los esquemas de graduacin del Chile Solidario, enlazndolos ms activamente con ms y mejores programas de promocin social, parece fundamental. d) Reflexiones finales Como podemos apreciar, los tres casos revisados dan cuenta de preocupaciones distintas, surgidas de los contextos en que stos surgen. Mientras Honduras ha comenzado gradualmente a incorporar una orientacin ms integral de poltica social, Chile y Uruguay buscaban ampliar su cobertura y avanzar incremental (en el caso de Chile) o universalmente (en el caso de Uruguay) a fundar un modelo de proteccin social con mejores instrumentos para hacer frente a las necesidades bsicas, riesgos y derechos de la ciudadana. Honduras ejemplifica un esquema de la proteccin social que asume como prioridad la atencin de los pobres y vulnerables, que constituyen la gran mayora de su poblacin, mientras Chile y Uruguay se instalan desde una visin de ciudadana. Particularmente, bajo este ltimo enfoque, se da cuenta de la bsqueda en desarrollo por nuevos instrumentos que puedan conducir a la universalizacin del acceso a la proteccin social. Dada la integralidad y la generacin concreta de mecanismos de coordinacin y regulacin de los diversos componentes de la proteccin, hablamos en estos dos casos de sistemas de proteccin social. Un sistema de proteccin social puede distinguirse de otras arquitecturas (modelos) de proteccin por incorporar esfuerzos concretos para la articulacin intersectorial de las instituciones pblicas involucradas, junto con acciones de regulacin de las instituciones privadas que participan como oferentes de servicios (BM, 2005). En ambos casos, Chile y Uruguay, la institucionalidad rectora de tal articulacin es fundamental. La combinacin de un rol subsidiario por ejemplo, a travs de la complementariedad de la oferta pblica con la privada para universalizar el acceso a los servicios sociales -, proveedor de servicios y programas para nuevas necesidades, rector y regulador (de la oferta a travs, por ejemplo, de garantas explcitas como en el caso de Chile) configuran lo que hemos denominado al inicio del documento un rol de Estado garante para la proteccin social. Esto es lo que vemos crecientemente en los casos de Chile y Uruguay. Tambin apreciamos en estos dos casos la incorporacin de los programas de transferencias a entornos ms amplios de la red de polticas sociales, tanto en el caso de Chile como Uruguay, e incipientemente, Honduras. En los tres casos, aunque con

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desigual nivel de desarrollo, intensidad y xito, componentes de proteccin y promocin social son considerados en articulacin. Se intenta ampliar la estructura de oportunidades como mecanismo central para la superacin de los riesgos, junto a brindar proteccin frente a stos. Con estos ejemplos en mente, se hace necesario identificar los mbitos de complementariedad y las fronteras entre ambos conceptos, situando la funcin de la proteccin social en esta dinmica.

5. Desafos de la proteccin social en Amrica Latina En este trabajo, se han identificado una serie de elementos que conforman ncleos de debate sobre la proteccin social en Amrica Latina. Se ha distinguido entre aspectos conceptuales, histricos, normativos y de poltica social, identificando tres enfoques que guan los arreglos especficos que la proteccin social adopta en la regin. Se evidencia la progresiva conformacin de un enfoque ms integral de la proteccin social, de corte ciudadano y centrado en la complementariedad de diversos marcos normativos y conceptuales, incluyendo los derechos humanos, las necesidades bsicas y el riesgo. Se transita paulatinamente desde un foco centrado exclusivamente en quienes viven en situacin de extrema pobreza hacia un modelo ms inclusivo en que se garantizan mecanismos de acceso a la proteccin social para toda la ciudadana. Lo anterior no significa descuidar las acciones y el destino de los recursos en quienes ms lo necesitan por razones de equidad, justicia, solidaridad y eficiencia, sino repensar el conjunto de medidas de proteccin desde una mirada ms amplia y universal. Este enfoque responde tambin a las necesidades que enfrentan los pases en desarrollo frente a un contexto de globalizacin, incumplimiento de la promesa del pleno empleo y crisis econmica. Estn hoy en pleno desarrollo un conjunto de propuestas y miradas sobre la proteccin social que apuntan a profundizar y complejizar su rol en este escenario. stas evidencian la necesidad de construir nuevos pactos y consensos sociales y fiscales de urgente atencin (CEPAL, 2006). El camino de pases como Chile muestra que la garanta incremental a mnimos sociales va gestando acuerdo y legitimidad sobre los beneficios de esta mirada ms amplia de la proteccin social. Este camino permite tambin ir ajustando desafos fiscales y de gestin social, ambos mbitos claves para sedimentar un modelo centrado en garantas ciudadanas. En esta ltima seccin, ofrecemos una panormica de los desafos que emergen de esta revisin. a) Efecto replicacin: cunto y hasta dnde En el presente, se observa un importante efecto de difusin (Dobbin et al., 2007) y replicacin al interior de la regin de determinados modelos de proteccin social considerados como exitosos (Martnez, J., 2008c: 91). Diversos estudios han hecho

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hincapi sobre la consolidacin de enfoques y agendas globales de poltica social y cmo stos logran expandirse en distintas direcciones y niveles, tanto desde el nivel internacional al nacional, como vice-versa (Dobbin et al., 2007; Finnemore y Sikkink, 1998; Teichman, 2007). Tal expansin puede ser explicada en funcin de mltiples factores, incluyendo aquellos de tipo histrico (cf. Esping-Andersen, 1990, Mesa-Lago, 2008), redes de discurso y de poltica transnacional (Teichman, 2007). Casos como los del sistema de proteccin social Chile Solidario o el programa Oportunidades son paradigmticos en este sentido. El primero ha sido tomado como ejemplo en la conformacin de la Red de proteccin social para la superacin de la extrema pobreza, Juntos, de Colombia, y ha sido replicado con asesora directa del gobierno de Chile en Trinidad y Tobago. Oportunidades, por su parte, ha servido de modelo para una serie de PTC en la regin, como en el caso de Jamaica (PATH) y Red de Oportunidades de Panam. La reciente conformacin de una Red Interamericana de Proteccin Social promovida por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) es tambin indicacin de esta tendencia. Ahora bien, la replicacin de programas puntuales con miras o no a la articulacin de sistemas de proteccin social debe tomarse con cuidado. Martnez, J. (2008c: 91) advierte para el caso de Guatemala y su programa Guate Solidaria, el cual intent replicar el paquete de polticas integrado bajo el modelo del Chile Solidario. Mientras Chile cuenta con una amplia cobertura de servicios de salud y educacin de tipo pblico y privado, Guatemala enfrentaba y sigue enfrentando ese desafo, evidenciando un importante dficit en materia de oferta pblica. Por otra parte, mientras la estructura demogrfica de Chile da cuenta de una alta proporcin de familias nucleares y mujeres dedicadas al trabajo domstico, el panorama en Guatemala es de ms familias extendidas y de ambos cnyuges involucrados en el mercado del trabajo. Estos casos nos muestran que la contribucin de un mismo tipo de programa en contextos distintos es un aspecto que no debe darse por sentado y requiere de mayor investigacin. Este aspecto, adems, nos lleva a otros dos relacionados: contar con mejores herramientas de anlisis para la matriz de riesgos, pobreza y vulnerabilidad en los diversos contextos, y considerar el dficit de oferta de servicios pblicos en la construccin de modelos e instrumentos ms reticulares de proteccin social, como puede ser el caso de los PTC. b) Enfrentando el dficit de oferta de servicios pblicos: es posible construir sistemas de proteccin social en Amrica Latina? Como observamos de la experiencia de pases como Chile y Uruguay, un aspecto clave para avanzar hacia modelos ms inclusivos y universales de proteccin es contar con una red de programas y servicios pblicos de cobertura y calidad adecuada, o complementarla en su ausencia con estrategias y financiamiento definido, como en el caso de Honduras. Siendo la proteccin social el puente que garantiza el acceso a determinados servicios o instrumentos de promocin social, contar con stos ltimos es fundamental.

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ste punto es especialmente relevante desde un enfoque de derechos. Como se discuti en el recuadro 3, los PTC han enfrentado evaluaciones crticas desde un enfoque de derechos debido a la opcin de focalizacin tomada en algunos casos en funcin de la disponibilidad de oferta pblica para responder a la demanda creada por estos programas. La respuesta ante este dilema puede incluir dos tipos de medidas, de corto y mediano plazo. Por una parte, el acceso a la red de servicios pblicos por parte de la poblacin ms pobre y vulnerable es un aspecto, sin lugar a dudas, urgente para disminuir los niveles de desigualdad y pobreza en la regin. Por la otra, una orientacin hacia la construccin de modelos articulados e integrales de poltica social en el marco de la proteccin social es una oportunidad ideal para identificar los dficits estructurales existentes. En algunos casos, la cooperacin internacional podr aportar significativamente en el proceso de su ampliacin, en otras, modalidades de vnculo pblico-privado pueden contribuir a resolver este nudo crtico. En cualquier caso, el papel de un Estado garante es fundamental, no slo para avanzar declarativamente en la realizacin de los derechos a la educacin y al nivel ms alto de salud fsica y mental, sino tambin en trminos de polticas y mecanismos de supervisin concretos en este sentido. c) Hacia la construccin de matrices complejas de riesgo, pobreza y vulnerabilidad De la exploracin de los diversos tipos de pobreza (crnica y transicional) y factores de la vulnerabilidad, se ha identificado la necesidad de dar mejor cuenta de los riesgos que diversos grupos enfrentan y los recursos con que cuentan. Si bien se ha avanzado en esta lnea, an queda mucho que explorar para disear estrategias de proteccin social eficaces e inclusivas. El ejemplo de Chile muestra cmo es posible ir configurando una oferta diferenciada para grupos diversos, tanto en trminos del ciclo de vida como de otras caractersticas. As, por ejemplo, identificar los desafos de la proteccin social para brindar mecanismos pertinentes para los pueblos indgenas en la regin es un aspecto que requiere de mayor indagacin. Al mismo tiempo, subsiste la tensin de la fragmentacin y segmentacin de la oferta pblica en esta materia. Hasta qu punto universalizar y generar mecanismos sectoriales, depender de los acuerdos nacionales en esta materia y de los avances en materia de institucionalidad y gestin social. En este punto, es relevante considerar la diversidad de instrumentos con que se cuenta. Las transferencias con corresponsabilidad (PTC) son slo uno de ellos y una serie de otros tipos de transferencias (directas y en especie, como ingreso mnimo garantizado, ingreso universal o pensiones universales) son tambin posibles de incorporar de manera flexible a los contextos particulares. Lo anterior es particularmente importante en un contexto de crisis econmica. Se espera que la crisis econmica mundial actual profundice la pobreza (CEPAL, 2009b) y las brechas que persisten en cuanto a la desigualdad del acceso a la proteccin social, particularmente a partir de los sistemas contributivos ante la cada en el empleo. La crisis tiene un impacto directo en la matriz de activos y recursos con que cuentan las personas. Baste slo considerar el caso de los ingresos de las familias ms pobres y vulnerables en

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Amrica Latina y el Caribe por concepto de remesas, las cuales han declinado sostenidamente a partir del primer trimestre del 2008 (Brcena, 2009). 41 El efecto de este declive en los ingresos se debe sumar al del aumento en la tasa del desempleo, que se espera subir en a lo menos un punto porcentual respecto del ao 2007, elevndose por sobre el 9% (ibid). Ante tal escenario, las medidas de proteccin social se hacen fundamentales (Seplveda, 2009b), as como que stas cuenten con grados de flexibilidad y adecuacin. As, por ejemplo, las opciones que los gobiernos de Amrica Latina hoy han tomado frente a la crisis en materia social incluyen tanto medidas de incremento en el gasto social y subsidios, como la implementacin de programas sociales, particularmente, de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas (CEPAL, 2009b). 42 d) Un Estado garante El debate sobre proteccin social que se ha desarrollado con intensidad en la ltima dcada pone de vuelta al Estado como un actor clave en los procesos de desarrollo social y econmico de los pases. En el caso de un enfoque de proteccin social como garanta ciudadana, identificamos la emergencia de un Estado concebido como garante. En este rol se incluye su flexibilidad para cumplir funciones subsidiarias, proveedoras y reguladoras en contextos determinados. Instrumentos como el de las garantas sociales pueden ser una contribucin importante para aclarar este rol. Si bien se ha avanzado sustantivamente en la identificacin de los alcances y aporte que instrumentos como el de las garantas sociales pueden significar para la proteccin social, an falta por definir ms claramente los mecanismos a travs de los cuales los estndares de derechos sern resguardados, y fundamentalmente, cmo se conciliarn tales estndares con presupuestos fiscales limitados. Tanto garantas de contenidos como de procesos de implementacin son requeridas en este proceso. Lo anterior obliga a definir mnimos de acceso y calidad de las prestaciones, de raz igualitaria para toda la ciudadana como una base comn irrenunciable (Abramovich y Pautassi, 2009: 307). De lo anterior se deriva la relevancia que adquieren los compromisos como ejes guas del avance hacia la plena realizacin de los derechos humanos. En este punto, el ejemplo del Plan Auge en Chile puede aportar indicaciones sobre el proceso a travs del cual se identific el listado de enfermedades de prioridad nacional para ser garantizadas por el sistema de salud. De una manera similar, se podra pensar en determinadas condiciones
Datos de CEPAL de acuerdo a cifras oficiales para Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Mxico, Nicaragua y Repblica Dominicana. Es esperable que este impacto sea tambin esperable en el caso de Honduras revisado en el documento, por la importancia relativa que stas tienen en el PIB de este pas. 42 Salvo Paraguay y Per, todos los pases de Amrica Latina han implementado medidas de disminucin de impuestos, aumento de los subsidios y/o beneficios tributarios. Pases que no han aumentado o anticipado el gasto en esta regin son Ecuador, El Salvador, Panam y Uruguay. Finalmente, Argentina, Ecuador, Panam y Uruguay no han implementado programas sociales especiales. No se dispone de informacin sobre medidas anti-crisis de este tipo para Cuba y Venezuela (CEPAL, 2009b: 6-7).
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de vulnerabilidad y riesgos que debieran tener una atencin prioritaria en los esquemas de proteccin social de cada pas, conciliando capacidad fiscal, compromiso poltico, capacidades institucionales para generar una arquitectura adecuada de coordinacin intersectorial y entre los sectores pblicos y privados y realizar los diagnsticos demogrficos y sociales que permitan identificar aquellos mbitos de ms urgente atencin. Tal modalidad complementa de forma concreta los aspectos de riesgo y derechos que han sido desarrollados en el documento. e) Fortalecer las capacidades institucionales para la proteccin social Uno de los aspectos frecuentemente mencionados en las evaluaciones existentes sobre los modelos de proteccin social en marcha en Amrica Latina es el de las dificultades que subsisten para fortalecer la intersectorialidad y articulacin de los servicios sociales al interior de sus estados. En una regin donde coexisten pases con desiguales trayectorias institucionales y grados de desarrollo, los nudos crticos para fortalecer este tipo de articulacin parecen ser ms intensos en algunos lugares que en otros, aunque no completamente ausentes en ninguno de los casos. Este punto involucra al menos dos dimensiones. Por una parte, se hace patente la necesidad por generar mecanismos de articulacin ms claros y especficos entre los diversos organismos y ejes sectoriales de la poltica social. Nuevamente, aparece el nuevo rol de un Estado garante, capaz de consolidar organismos rectores, reguladores y coordinadores de la poltica social y los servicios pblicos. En el caso de Honduras, por ejemplo, Badillo et al. (2009: 121) identifican como uno de los principales desafos en el mbito de la salud la organizacin del sector, fortaleciendo el rol regulador/rector de la SS a travs de mecanismos que aseguren la complementariedad de los subsistemas. Ahora bien, qu mecanismos implementar y cmo llevar adelante las reformas necesarias para asegurar tal coordinacin es un asunto de alta complejidad que requiere de mayor indagacin. Vinculado a este punto se encuentra el tema de la organizacin institucional a cargo de gestionar los diversos componentes de la proteccin social. En algunos casos, stos dependen de una institucionalidad dependiente del ministerio social correspondiente (la Secretara Ejecutiva de Proteccin Social en Chile est creada dentro de MIDEPLAN), de un ministerio propio (Ministerio de Proteccin Social en Colombia) o semi-autnoma bajo la presidencia (en el caso de Honduras o de Guatemala, el Consejo de Cohesin Social coordinado desde la Presidencia por la primera dama se encarga de las estrategias de reduccin de la pobreza). Este es un segundo mbito de exploracin para el corto y mediano plazo. f) Pactos sociales para el nuevo milenio Los mbitos revisados en esta seccin llegan a un gran punto de encuentro: para fundar las arquitecturas de proteccin social del nuevo milenio en Amrica Latina se requiere cautela -a partir de una detallada consideracin del impacto fiscal que las diversas medidas introducidas en el presente o futuro involucren y la generacin de medidas anti-

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ccilicas (CEPAL, 2009b)- y, al mismo tiempo, inversin fiscal. Lo anterior se traduce en un incremento del gasto que es difcil de evitar y que requerir, en el mediano y largo plazo, de una nueva inyeccin de recursos, junto con la eficientizacin del ya existente. Diversos estudios han apuntado a las estructuras tributarias de la regin y la persistencia de un gasto de tipo regresivo en parte importante de los sectores sociales (CEPAL, 2006). Cambiar esta situacin requiere, sin lugar a dudas, de esfuerzos tcnicos y polticos de gran calibre, y sobretodo, de consensos sociales fuertes y capaces de llevar adelante las reformas necesarias. Avanzar hacia pactos sociales, sustentados en procesos de dilogo poltico, es un desafo de gran envergadura en esta materia. CEPAL (2006, 2008b; Machinea y Cruces, 2006) ya ha identificado la necesidad de consolidar un pacto para la proteccin social en los pases de Amrica Latina, blindando el gasto social consagrado a esta materia y consolidando su rol en las arquitecturas polticas de la regin. Instancias de debate internacional e instrumentos como los generados por OIT (piso bsico de seguridad social) pueden ser fundamentales en este proceso.

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7. ANEXO Proteccin social como garanta ciudadana: propuestas para su universalizacin Durante los ltimos aos, se han elaborado una serie de propuestas para la profundizacin de un enfoque de proteccin social sustentado en derechos. Se trata de propuestas en proceso de elaboracin, provenientes de diversos organismos internacionales y pblicos, adems de crculos acadmicos, y que pese a su diversidad, dan cuenta de un nivel de sincrona en la identificacin de aquellos aspectos que se hace necesario reforzar dentro de la proteccin social. Todas estas propuestas coinciden en la bsqueda por mecanismos para profundizar el alcance de la proteccin hacia la realizacin de la ciudadana social y extender mecanismos de proteccin a quienes an se encuentran fuera de su alcance. Concretamente, identificamos dos lneas de propuestas. Por una parte, aquellas que apuntan hacia la universalizacin de la provisin de los instrumentos existentes, como la renta bsica de ciudadana (Suplicy, 2009; Standing, 2009) y las pensiones universales (Kidd, 2008). Por otra parte, encontramos una serie de propuestas orientadas a universalizar el acceso a la proteccin social y no necesariamente su provisin. ste es el caso de las pensiones asistenciales. y el piso bsico de seguridad social (OIT, 2008a, 2008b). Finalmente, los enfoques de garantas sociales, por un lado (Gacita-Mari et al. 2009), y del universalismo bsico (Filgueira, F. et al, 2006), por el otro, se sitan en una posicin intermedia entre ambos tipos de propuestas. Ambas operan como aproximaciones metodolgicas y de procedimiento para poder avanzar en la consolidacin de la proteccin social y la realizacin de lo derechos. Al mismo tiempo, estas propuestas se elaboran en torno a los tres marcos normativos identificados como gua de la proteccin social en el documento: i) Estndares de vida adecuados, los cuales permiten establecer mnimos sociales a ser garantizados por el Estado, combinando un enfoque de derechos con uno de necesidades bsicas: los casos del piso mnimo de proteccin y las garantas sociales. Progresividad de la universalizacin en el acceso a las herramientas de proteccin desde un enfoque de derechos: todas las propuestas; Crecientes mbitos de cobertura frente a riesgos: tambin, todas las propuestas consideran este mbito de forma explcita o implcita.

ii) iii)

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I. Propuestas para la universalizacin de la provisin a la proteccin social i. De la renta mnima a la renta bsica de ciudadana

a) Descripcin de la propuesta Brasil ha desarrollado una prolfica discusin en torno a los instrumentos de transferencias de ingresos y su posibilidad para instalarse como un derecho ligado a la ciudadana. En este pas, las discusiones sobre cmo proveer una renta mnima a los ciudadanos comenz durante los aos setenta, pero adquiri mayor protagonismo en las discusiones sobre polticas pblicas en la dcada de los noventa, a partir de argumentos que relevavan su potencial para contribuir a la realizacin derechos sociales y superar la escasa eficiencia de algunos programas sociales (Godoy, 2004). En un comienzo, coexistieron dos grandes lneas en torno a esta propuesta. Autores como Suplicy (2009) propusieron entregar la renta a todas las personas cuyos ingresos sean menores a un determinado monto, 43 partiendo por los mayores de 60 aos, para luego ser extendida a toda la poblacin objetivo. Otros actores, en cambio, propusieron priorizar a familias con hijos en edad escolar, modalidad que fue la finalmente adoptada en Brasil. As, el ao 2003 se crea el PTC Bolsa Familia, el cual se nutre de la discusin sobre renta mnima, as como de la experiencia de una serie de programas a nivel distrital y federal (Draibe, 2006; Godoy, 2004). En su diseo final, sin embargo, prim la entrega de un subsidio ms modesto y focalizado (Draibe, 2006) que lo que las primeras propuestas de ingresos sugeran. Frente a este tipo de iniciativas, la propuesta de un ingreso ciudadano (Isuani, 2006) o renta bsica de ciudadana (Suplicy, 2009) se ha mantenido y fortalecido en el tiempo. stas se insertan en la lgica del salario mnimo, aunque consagrando un principio de seguridad fuera del mbito laboral. Al interior de las propuestas en esta lnea, se distinguen tres mbitos cruciales de diferenciacin con la tendencia que han evidenciado los PTC en la regin: (1) la corresponsabilidad es cuestionada y reorientada en determinados contextos. Por ejemplo, Isuani (2006) distingue la factibilidad de introducir o no mbitos de corresponsabilidad en funcin de la poblacin objetivo a la que se orientan: en el caso de quienes estn por definicin fuera del mercado del trabajo (adultos mayores y nios), no corresponde introducir corresponsabilidades, mientras para quienes son parte de la poblacin econmicamente activa, y se encuentran desocupados/as coyunturalmente, la transferencia debe cumplir un rol de integracin y autoestima, y por tanto s corresponde introducirlas.

$240 reales en el caso del primer proyecto presentado por el senador Eduardo Matarazzo Suplicy, el Programa de Renta Mnima Garantizada.

43

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(2) la transferencia se transforma en s misma en un derecho, superando su anclaje instrumental como incentivo para el uso de los servicios pblicos. Es decir, bajo este enfoque, la funcin de la transferencia es tanto suplementar ingresos como garantizar un mecanismo redistributivo; (3) la transferencia se vuelve universal bajo criterios de ciudadana. La bsqueda que esta propuesta expresa es por la igualacin de derechos y status frente al Estado, junto con ofrecer un mecanismo concreto que contribuya a la realizacin de los derechos sociales. b) Experiencias Una experiencia de renta bsica existe en Alaska, donde se entrega un dividendo igual para todos sus habitantes. Este dividendo se financia con cargo al 50% del royalty asociado a la explotacin petrolera con cuyos fondos se cre el Fondo Permanente de Alaska (Suplicy, 2009: 56). c) Consideraciones desde el mbito fiscal El clculo de un ingreso o renta bsica debera plantearse a partir del conjunto de necesidades bsicas que mnimamente necesita una persona para vivir dignamente (Isuani, 2006). Esto, de por s, encarna dificultades importantes, pues cmo definir este conjunto es un asunto controversial. Suponiendo que exista consenso al interior de una sociedad sobre este punto, lo siguiente es determinar cmo financiar un ingreso regular de este tipo. De acuerdo a Matarazzo Suplicy (2009) esto no debiera necesariamente encarnar un presupuesto por mucho superior al que hoy se considera para el programa Bolsa Famlia y que, de acuerdo a su cobertura el ao 2009, llegaba al equivalente de un cuarto del total de la poblacin de Brasil (CEPAL, 2010). Bsicamente, en esta propuesta la idea inicial sera universalizar el monto de los ingresos asociados a este programa. Una de las fuentes de financiamiento propuestas es a partir de impuestos a la extraccin de recursos naturales, de manera similar a la experiencia de Alaska. Por otra parte, Isuani (2006: 208) realiza un clculo de ingresos mnimos en Argentina para cuatro grupos prioritarios: jefes de familias desocupados, nios cuyos padres no reciben asignaciones familiares, adultos mayores sin proteccin previsional y jvenes desocupados en riesgo educativo. La propuesta considera dos pilares: uno sujeto a corresponsabilidades (en el caso de los jefes de familia y jvenes) y otro no sujeto a stas (nios y adultos mayores). En su conjunto, esta propuesta involucra un gasto de poco ms del 1% del PIB argentino o el 6% del gasto social total. De acuerdo a este autor, si se considera que este pas tiene un gasto social anual del orden del 20% del PIB, gastar esta suma en la propuesta formulada no parece excesivo, especialmente tomando en cuenta que sta contribuira significativamente a eliminar la indigencia y reducir la pobreza (ibid: 210). Las estimaciones provistas por Isuani y Suplicy se muestran en el cuadro 6.

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Con respecto a cmo entregar un ingreso de este tipo, Huber (2006: 179-180) menciona que ste puede ser entregado de manera universal, o bien, asociado a un impuesto negativo, es decir, entregado de manera automtica a todas las personas que declaren ingresos por debajo de un determinado nivel. Esto presenta la dificultad de que en Amrica Latina, muchos de quienes viven en situacin de pobreza o pertenecen a capas medias no declaran impuestos.
Cuadro 4 Propuestas de clculo para el ingreso ciudadano PROPUESTA DIMENSIONES Suplicy (2009) Renta bsica inicial universal al nivel de la transferencia de Bolsa Familia Adultos mayores (70 aos y ms) sin cobertura previsional (ni el cnyuge) por un ingreso de US$150 mensual Nios menores de 15 aos cuyos padres no reciben asignaciones familiares por beneficio promedio de US$33 mensuales Jefes de hogar desocupados con hijos menores de 14 aos por beneficio de US$150 mensual Jvenes (19 a 25 aos) desempleados en riesgo educativo reciben un sistema de becas para finalizar la educacin media por US$100 mensuales TOTAL

MTODO DE CLCULO Nmero total de familias * transferencia Bolsa Familia [11,2 millones de familias (enero 2006) * R$ 64] 44 300.000 * US$150 = US$560 millones (equivale al 0.19 del PIB) (a)

Isuani (2006)

5.400.000 * US$33 = US$2.140 millones (dependiendo de si se trata de una suma fija o una decreciente en el tiempo, este monto equivale a entre un 0.92 y 0.75 del PIB) 260.000 * US$150 = US$ 470 millones (b)

408.215* US$100= US$480 millones (b)

US$3.600 millones, equivalente al 6% total del gasto social argentino, poco ms del 1% del PIB (a) Personas sin ingresos previsionales propios o del cnyuge. (b) No se entrega el dato del equivalente al porcentaje del PIB.

Fuente: Isuani (2006: 208-212); Suplicy (2009) d) Argumentos a favor y en contra Standing (2007, 2009) propone extender el mecanismo de las transferencias monetarias no sujetas a corresponsabilidad ni focalizacin alguna. Estas transferencias monetarias
Corresponde al promedio del monto de transferencias en reales que una familia recibe en Brasil de acuerdo al clculo realizado por Suplicy (2009). Como referencia, de acuerdo a datos del 2007, este PTC corresponde al 0.43% del PIB (Len, 2008: 165), y la transferencia bsica por familia es de US$35 (2008) (dlares de cada ao, conversin hecha en base a formato rf del Fondo Monetario Internacional) en Cecchini et al. (2009: 119). Suplicy no entrega los montos totales nacionales anuales, razn por lo que no se ha incluido el clculo ponderado como porcentaje del PIB.
44

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tienen diversas ventajas frente a otros instrumentos (por ejemplo, las transferencias en especie): superan una aproximacin paternalista que condiciona la ayuda a determinados patrones de consumo y otorgan la posibilidad a quienes las reciben de invertir en insumos y activos productivos. Al mismo tiempo, transferencias universales y no sujetas a corresponsabilidad permiten superar los costos y dificultades burocrticas asociadas a la focalizacin y verificacin del cumplimiento de las corresponsabilidades. La focalizacin, por ejemplo, resulta particularmente engorrosa cuando gran parte de la potencial poblacin beneficiaria se encuentra en situacin de pobreza. Finalmente, evitar la focalizacin permite tambin superar la segmentacin y estigmatizacin asociada a mecanismos especficamente diseados para quienes viven en situacin de pobreza extrema (ibid). Asimismo, Matarazzo Suplicy (2009) ha insistido sobre la viabilidad y contribucin que una renta bsica puede hacer al fortalecimiento de la ciudadana, la dignidad y la libertad de las personas. Un ingreso permanente de este tipo, por ejemplo, permite a una persona iniciar emprendimientos productivos sin temer a la prdida del beneficio por el relativo incremento en su renta. De esta forma, esta renta hace valer el esfuerzo del trabajo (ibid: 30). Igualmente, esta renta se puede transformar en un estmulo a la economa con un impacto relevante en la expansin de la estructura de oportunidades. Tres son las principales objeciones que enfrentan esta propuesta: su costo, la dificultad de lograr los consensos polticos necesarios y la posibilidad de generar dependencia en los beneficiarios (Bertranou et al. 2002). Adicionalmente, un aspecto poco explorado en la literatura es el potencial impacto que una inyeccin transversal de recursos como la que se plantea pueda tener en los ciclos inflacionarios de la economa, neutralizando o incluso reduciendo el potencial impacto positivo de una medida de este tipo. ii. Pensiones universales

a) Descripcin de la propuesta Tal como se ha mencionado, existe evidencia concluyente respecto de la desigualdad en el acceso a la seguridad social. En el caso de las pensiones, estudios recientes han mostrado la relacin que existe entre vejez y pobreza, y vejez y vulnerabilidad (Kidd, 2008), particularmente en contextos donde priman estructuras de empleo precarias y/o informales. Frente a esta situacin, se ha planteado desde diversos sectores la necesidad de generar esquemas de pensiones sociales no contributivas (Betranou et al. 2002; Huber, 2006; Kidd, 2008; Standing, 2008) o pensiones derechamente universales en su monto y distribucin. Huber (2006: 173) propone una red bsica de seguridad con cobertura universal como parte de un nuevo enfoque de seguridad social en la regin. Al interior de ste, la red se inicia a partir de mecanismos de seguridad para los ancianos, pero propone su progresiva expansin hacia una pensin de ciudadana bsica que permita a los individuos cubrir las necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y atencin de la salud (ibid). Esta pensin est concebida como un derecho, y por tanto, no sujeta a la comprobacin de recursos. La

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propuesta contempla soluciones para recuperar las transferencias efectuadas a personas de altos ingresos, en aquellos casos donde ya se recibe otra pensin o a travs del sistema de impuestos (ibid: 175). Kidd (2008) tambin desarrolla una propuesta en esta lnea, aunque de acuerdo a su perspectiva, las pensiones universales debieran considerarse como contributivas, en el entendido que toda la ciudadana ha contribuido en diversos niveles a su financiamiento. De acuerdo a este autor, una de las principales ventajas de esta pensin es su impacto en lograr que mayores esfuerzos al interior de la familia se destinen a la atencin y educacin de los nios y nias, ante la perspectiva de los padres de contar con pensiones aseguradas para la vejez. b) Experiencias Una experiencia concreta en torno a esta propuesta es la de Nueva Zelanda, pas donde se ha definido una pensin fija universal que est indexada a los precios y en relacin al salario medio de la economa de este pas. Esta pensin se entrega a todo ciudadano/a mayor de 65 aos, se financia con cargo a los impuestos generales y su entrega no est sujeta al cumplimiento de ningn criterio de condicin laboral (St. John y Willmore, 2001 en Uthoff, 2006: 28). c) Consideraciones desde el mbito fiscal De acuerdo a Uthoff (2006: 29), un pilar universal de pensiones se disea considerando los siguientes elementos: 1) Se trata de pensiones financiadas a partir de impuestos generales, al consumo o renta, 2) Son pensiones de beneficios definidos, universales e iguales para todos los residentes; 3) Son pensiones de reparto, es decir, se pagan con los impuestos de la generacin actual; 4) Son administrados pblicamente; 5) El sector privado est involucrado de una manera central, diseando un sistema de ahorro voluntario y complementario para quienes quieran mayores beneficios a los garantizados de forma estatal. Uthoff (2006: 34) ha realizado una simulacin de una pensin de este tipo y de su impacto en trminos fiscales. De acuerdo a sus resultados, los costos varan fuertemente, no slo en relacin al porcentaje de personas sobre los 65 aos, sino tambin en funcin de la generosidad relativa del beneficio, obtenida a travs de la relacin entre salario mnimo y el PIB per cpita. De acuerdo a sus estimaciones, una pensin de esta naturaleza tendra un costo como porcentaje del PIB entre un 1% (Mxico) y un 5.9% (Paraguay).

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d) Argumentos a favor y en contra Quienes apoyan esta propuesta defienden la idea de una pensin universal en una lnea similar a la de la renta bsica de ciudadana: se trata de una cuestin de derechos, que contribuye a disminuir la desigualdad social y que, finalmente, coloca a todos en una situacin de igualdad ante el Estado (Huber, 2006) Los argumentos en contra se concentran en dos elementos: un aspecto de equidad y justicia, y otro relacionado con el nivel de gasto requerido. Con respecto al primero, se argumenta que no es justo otorgar una pensin (similar al caso del ingreso ciudadano) a quienes tienen recursos ms que suficientes para sustentar los estndares bsicos de vida definidos por cada sociedad. Frente a este dilema, se puede optar por dos vas: restringir la pensin slo para aquellos ciudadanos que no tengan ningn otro tipo de pensin (como en el caso de Chile). La segunda solucin es reclamar el beneficio recibido a quienes tienen ms ingresos va impuestos a una tasa uniforme. De acuerdo a los clculos de Huber (ibid), bajo esta opcin al menos un 70% de la poblacin obtendra algn beneficio. Con respecto a los argumentos que toman en consideracin el nivel de gasto involucrado, los esfuerzos de Uthoff (2006) y Valverde Durn (2006) muestran que la propuesta no es completamente inviable, aunque requiere de nuevos pactos fiscales. ste es, sin embargo, un aspecto no menor para el cual se requiere de consensos y de un fuerte proceso de dilogo social, al igual que en el caso del ingreso ciudadano. Por otra parte, en el caso neozelands se demuestra que, pese a que cuando el financiamiento proviene de impuestos al consumo ste puede ser regresivo, al destinarse a un beneficio parejo imponible permite recuperar parte de los costo de quienes perciben mayores rentas (St. John y Willmore, 2001 en Uthoff, 2006: 33) Adicionalmente, es necesario considerar los riesgos de desincentivo que este tipo de propuesta puede generar con respecto a los sistemas de pensiones de tipo contributivo, cuestin que tambin estar presente para el caso de las pensiones asistenciales (Filgueira, F., 2007). Existe poca discusin en la literatura sobre cmo conciliar ambos sistemas si es que la pensin universal se mantiene en la lnea de una tasa plana igual para toda la ciudadana. Finalmente, es importante considerar los posibles impactos a nivel agregado de la economa de un incremento horizontal en la capacidad de consumo de los hogares, tanto va renta bsica o pensin universal. Mayor investigacin en este mbito es requerida para estimar cunto beneficiara finalmente un programa de este tipo con modalidades de impuestos negativas al conjunto de los equilibrios microeconmicos.

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II. Propuestas para la universalizacin del acceso a la proteccin social i. Piso bsico de seguridad social

a) Descripcin de la propuesta Recientemente la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 2008a) ha comenzado a promover a nivel mundial una propuesta que intenta asegurar un piso bsico de seguridad social para todas las personas. Esta propuesta ha sido motivada por la constatacin de que un 80% de la poblacin mundial no tiene acceso a ningn tipo de seguridad social (OIT, 2006; 2008a: vii). sta se nutre de un enfoque de derechos y se estructura en funcin de mbitos de necesidades bsicas que son claves para realizarlos. La propuesta presentada ante los Estados consiste en desarrollar esquemas de seguridad social para las personas no cubiertas por los sistemas de previsin existentes a travs de un piso de seguridad social. Este piso puede ser logrado a travs de transferencias de ingresos o especies, y establece un paquete de prestaciones mnimas, independientemente de la afiliacin laboral. Tal paquete bsico comprende un conjunto de estndares en las dimensiones de ingreso, asistencia mdica y sistema de pensiones disponibles para todas las personas. No se intenta definir el contenido de los beneficios, sino la garanta del acceso a ellos (ibid: 3). Lo anterior significa que los pases estn en libertad para implementar este piso mnimo a travs de transferencias focalizadas, sujetas a corresponsabilidades o universales. b) Consideraciones desde el mbito fiscal La OIT ha establecido que este piso de seguridad social es alcanzable, para toda la poblacin que vive en situacin de pobreza en el mundo, con menos del 2% del PIB global (ibid). Al mismo tiempo, se requerira un 6% del PIB global para otorgar un piso de seguridad social a todas las personas que no cuentan con acceso a estos sistemas. Sobre la base de dos estudios realizados en siete pases de frica y cinco pases de Asia, la OIT estim el costo de un paquete bsico de proteccin social para pases de bajos ingresos. 45 El cuadro 5 resume los principales resultados de estas investigaciones (OIT, 2008b: 511).

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Los estudios consideraron los siguientes pases. En frica: Burkina Faso, Camern, Etiopa, Guinea, Kenya, Senegal y la Repblica Unida de Tanzania. En Asia: Bangladesh, India, Nepal. Pakistn y Vietnam (OIT 2008b:5).

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Cuadro 5 Estimacin de costos para un paquete de prestaciones bsicas de seguridad social para pases de frica y Asia PRESTACIONES Seguridad de ingresos mediante pensiones de base para las personas de edad avanzada y discapacitados INDICADORES Se calcul una pensin universal equivalente al 30% del PIB per cpita de los pases considerados en el estudio para todos los adultos mayores de 65 aos y personas discapacitadas (estimadas en el 1% de la fuerza laboral) (a) 15% del PIB per cpita para dos nios menores de 14 aos por mujer que haya dado a luz (b) COSTO (d) Entre un 0,6 y un 1,5% del PIB anual

Seguridad de los ingresos para los nios, que facilite el acceso a la nutricin, la educacin y el cuidado Acceso a la atencin de salud bsica y esencial

Bajo el 3,5% del PIB

Personal mdico por cada 100.000 habitantes: 300 Salarios del personal mdico indexados con el crecimiento del PIB per capita(c) Costos operacionales correspondientes al 67% de los costos del personal mdico Apoyo a los ingresos por un 30% del PIB per cpita (a) El beneficio llega al 10% de la poblacin econmicamente activa por 100 das al ao. Vlido para hogares que no reciben ningn otro tipo de transferencia.

Entre 1,5 y 5,5% del PIB

Algunas medidas de asistencia social para los pobres o las personas desempleadas (por ejemplo, a partir del Plan de garanta para el empleo)

Entre 0,5 y 0,9% del PIB

Entre un 3,7 y un 10,6% del PIB (a) Mximo US$1 diario. Dlares PPP, indexados en lnea con la inflacin, tasas de cambio calculadas por el Fondo Monetario Internacional (ibid). (b) Mximo US$0.5 diario. Dlares PPP, indexados en lnea con la inflacin, tasas de cambio calculadas por el Fondo Monetario Internacional (ibid). (c) Como mnimo se asume que el sueldo del personal mdico es tres veces el PIB per capita. (d) Estimaciones para el 2010. En OIT (2008b: 23-24) se incluyen simulaciones de proyecciones hasta el ao 2034. Fuente: OIT (2008b)

TOTAL

III. Enfoques transversales i. El enfoque de las garantas sociales a) Descripcin de la propuesta La nocin de garantas sociales se vincula directamente a la de la ciudadana social y al conjunto de derechos y beneficios que son exigibles por los ciudadanos al Estado, los que remiten fundamentalmente a un determinado nivel de seguridad social (Marshall, 1965 en Gacita-Mari, 2009: 1). Las garantas definen un conjunto de estndares que traducen los DESC (ver recuadro 1) en mbitos concretos de poltica, sujetos a una legislacin que 97

obliga al Estado (Gacita-Mari y Norton, 2009: 23), y son susceptibles de implementacin y seguimiento. Al mismo tiempo, dan cuenta de los niveles de necesidad bsica (o mnimos sociales) de proteccin que es posible garantizar en una determinada sociedad, de acuerdo a los consensos polticos y sociales sobre aquellos mbitos que constituyen bienes pblicos fundamentales (Rawls, 1971 en ibid: 22), y el pacto social y fiscal en que stos se fundan. Las garantas sociales implementan un enfoque de derechos en la poltica social. Bajo este enfoque, la poltica social se orienta a: (1) comunicar amplia y claramente los derechos, beneficios y estndares exigibles por los ciudadanos; (2) comprometer la equidad en la provisin de los servicios que materializan tales beneficios y estndares; y, (3) definir los mecanismos de compensacin ante el incumplimiento de stos (Norton et al., 2009: 3). Si bien se mantiene el principio de la progresividad en la realizacin de los DESC, se establecen con precisin una serie de garantas subsidiarias en las dimensiones de acceso, calidad, financiamiento, revisin continua y participacin, y compensacin en las que es posible avanzar (ibid: 5). stas permiten acotar en el tiempo los logros proyectados para la realizacin de los derechos en funcin de los recursos con que se cuente (ibid: 5-6). De esta manera, las garantas establecen los mtodos, mecanismos o dispositivos a travs de los cuales stos pueden ejercerse (Sojo, 2007: 127). Como hemos visto, la proteccin social cubre diversos mbitos contenidos en los DESC, los cuales, al adoptarse un enfoque de derechos, se vuelven obligatorios y exigibles para el Estado. Desde esta perspectiva, integrar garantas sociales explcitas en funcin de cada uno de los componentes y polticas de asistencia y sectoriales comprendidas en la proteccin social, permitira avanzar en la realizacin de estos derechos y la construccin de un pacto que permita sustentar en forma decisiva la reduccin de la vulnerabilidad y pobreza. b) Experiencias Uno de los casos ms estudiados en cuanto a la implementacin de garantas sociales al interior de las polticas sociales en Amrica Latina es el del Plan Auge y el sistema de garantas explcitas en salud (Chile). El Plan Auge (Acceso Universal con Garantas Explcitas en Salud) forma parte central de la Reforma a la Salud implementada por el Gobierno de Chile a partir del ao 2000. Este programa busca garantizar el derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental posible para la ciudadana, introduciendo por primera vez mecanismos explcitos para asegurar universalmente el acceso a los servicios de salud. Junto con establecer mecanismos de funcionamiento a partir del funcionamiento de un sistema mixto (privado y pblico) de provisin de la salud, se establece una serie de instrumentos administrativos para denunciar el incumplimiento de las garantas (AUGE, 2009).

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Recuadro 10 La reforma del sistema de salud en Chile El Plan Auge ha significado una transformacin profunda frente a las reformas implementadas durante los aos ochenta en el contexto de los programas de ajuste estructural. stas consistieron en la privatizacin de parte importante del sector de la salud a travs de la creacin de aseguradores privados o instituciones de salud previsional (ISAPRES) y la puesta en marcha de un fondo nacional de salud (FONASA) con aportes de quienes se atendieran en el sistema pblico para financiar a los proveedores de salud. Los planes ofrecidos por las ISAPRES no deban regirse bajo estndares bsicos de acceso a la salud, el acceso a estos depende del monto al que equivale el mnimo de 7% (con lmite de aproximadamente 159 dlares) que por ley todo trabajador dependiente debe destinar a salud, los que pueden ser reevaluados ao tras ao. Los beneficios a quienes se atendieran en el sistema pblico dependan directamente de sus aportes al sistema: mientras las personas desempleadas o de bajos ingresos slo podan atenderse en la red de atencin pblica, quienes contaban con mayores ingresos, podan elegir atenderse con proveedores privados bajo el mtodo de libre eleccin. Si bien Chile haba avanzado sustantivamente a lo largo del siglo XX en la reduccin de indicadores de salud contenidos en las ODM como la mortalidad infantil y materna, el sistema introducido reproduca condiciones de desigualdad y exclusin en el acceso y calidad de los servicios de salud (Dannreuther y Gideon, 2008; Sojo, 2007). Con el plan Auge se busc precisamente mejorar esta situacin definiendo un nivel de cobertura universal de prestaciones integrales, independiente del nivel de ingresos ni monto de los aportes, las cuales han sido progresivamente ampliadas, y que actualmente cubren a 56 enfermedades (diagnstico, tratamiento y rehabilitacin) de alto costo. Este plan define garantas explcitas en salud (GES) en cuatro dimensiones: oportunidad, acceso, proteccin financiera y calidad. El nuevo sistema integra tanto al sector privado como al pblico al sistema de garantas, acotando las prcticas de seleccin adversas de las ISAPRES. Para quienes se atienden en el sector privado, el nivel de copago se encuentra entre el 0 y el 20% del costo total, el cual no puede exceder al equivalente de un mes del ingreso medio anual del hogar. Al mismo tiempo, se definen protocolos de atencin y tratamiento, al igual que tiempos mximos de espera y mecanismos de denuncia. Una gran innovacin fue la creacin de la Oficina de la Superintendecia de Salud que permiti coordinar y supervisar el cumplimiento de las garantas por las instituciones pblicas y privadas de salud. Entre las debilidades del sistema, destaca en primer lugar la larga espera que muchos de los beneficiarios del AUGE deben experimentar para poder acceder a las prestaciones a las que tienen derecho. Tambin, resalta la ausencia de consenso poltico en la lnea de un pacto social que permita introducir reformas de ms amplio espectro y mayor impacto, como un fondo de solidaridad que obligue a las ISAPRES a aportar al financiamiento del AUGE. La falta de recursos ha dificultado una cobertura mayor de enfermedades dentro del Plan.

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De la misma manera, existen dificultades con respecto a la forma en que se definen los mnimos, y hay dudas sobre el impacto que este programa pueda tener en reducir las desigualdades de gnero en el acceso a la salud. Adicionalmente, existen limitaciones para emprender tratamientos diferentes a los estipulados por los protocolos y existe el temor de que las ISAPRES disminuyen ciertos beneficios en sus planes para compensar por los costos que impone la cobertura obligatoria del AUGE, mientras las desigualdades entre quienes acceden al sistema pblico y privado se mantienen en los casos de las enfermedades no cubiertas por el plan. Fuente: Dannreuther y Gideon (2008); Moreno y Rosenblth (2009); Sojo (2007)

c) Consideraciones desde el mbito fiscal Las garantas requieren para su definicin de un acuerdo transversal y la participacin activa de los diversos sectores de la ciudadana, en este sentido, profundizan y actualizan el contrato social y la prctica de la democracia. Para ello se propone definir con mayor precisin aquellos mbitos de garanta que corresponden a la proteccin social, tanto en torno de los niveles adecuados de vida como de los mecanismos para garantizar el acceso a la estructura de oportunidades. En esto, es importante distinguir aquellos mbitos de garanta que corresponden al sistema de formacin de capital humano por ejemplo, la provisin de servicios de salud o educacin de calidad- de aquellos que le correspondan a la proteccin social garantizar o universalizar el acceso a los instrumentos y polticas de proteccin social. Resulta difcil hacer estimaciones sobre el costo fiscal de esta propuesta, entre otras cosas, por su naturaleza contingente a los acuerdos nacionales. Tomando, por ejemplo, el caso del Auge uno podra plantear que el costo total de las garantas equivale al de las polticas y acciones contempladas en cada uno de sus componentes. Tambin puede tomarse en consideracin el ejemplo de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y sus Umbrales Sociales. La Fundacin para la Superacin de la Pobreza es una organizacin de la sociedad civil orientada a contribuir a la superacin de la pobreza en Chile. Desde comienzos de la dcada, la Fundacin ha venido trabajando en la entrega de propuestas a las instituciones pblicas chilenas sobre un conjunto de umbrales sociales a los que las polticas pblicas debieran responder. La propuesta que elabora esta institucin considera la traduccin de las garantas a indicadores de gran especificidad y que pueden ser llevados a un clculo de costos. 46 Se elaboran propuestas de garantas en diversos mbitos: vivienda y hbitat, salud, educacin, ingresos, trabajo y participacin. De todas stas, slo algunas le corresponden a la proteccin social. En el caso de los ingresos, la propuesta incluye un ingreso familiar garantizado que considere parte de las necesidades bsicas inmediatas y que considere al
De hecho, la Fundacin ha anunciado en su pgina web la pronta publicacin de un anlisis econmico detallado de su propuesta (FUNASUPO; 2009).
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40% ms pobre (Umbrales Sociales, 2009: 18). Para calcular el costo de esta propuesta habra que conocer cules son las necesidades bsicas que se tomarn en cuenta y luego multiplicar su costo total por la cantidad de personas que corresponde al 40% ms pobre en Chile. Este ejercicio debera realizarse para cada una de las otras dimensiones, tomando en cuenta las garantas de acceso, calidad y participacin. d) Argumentos a favor y en contra Las garantas sociales pueden definir bases ms elevadas de proteccin social en consonancia con los niveles de desarrollo de cada sociedad, frente a aquellos mbitos que se definen en funcin de umbrales de pobreza, como el piso de seguridad social de la OIT. Son, adems, un instrumento pertinente un enfoque de derechos, pues permite comprometer acciones concretas frente a los estndares de los derechos humanos y los principios que guan el enfoque, Al mismo tiempo, las garantas sociales pueden ser efectivas en promover acuerdos explcitos sobre el ritmo en la que se planea avanzar hacia la universalizacin del acceso a mecanismos para la realizacin de los derechos relacionados. Ms que argumentos que den cuenta de una oposicin a las garantas, lo que se observa es escepticismo respecto de su potencial para poder conducir transformaciones de ms largo aliento al interior de las sociedades donde se insertan, y de su capacidad de traduccin en acciones especficas que contribuyan a la realizacin de los derechos. ii. Universalismo bsico

a) Descripcin de la propuesta El universalismo bsico se inscribe en la bsqueda de nuevas orientaciones para la poltica social en Amrica Latina. Este enfoque propone un enfoque centrado en la equidad, en la ciudadana y la realizacin de los DESC, con atencin a los riesgos que enfrenta la ciudadana, y que construye consensos acerca de aquellas prestaciones que debern estar aseguradas para todos los ciudadanos, si bien surge de una matriz distinta a la nocin de mnimos sociales (Sposati, 2006: 61). Los puntos de partida que dan lugar al universalismo bsico son, por una parte, la desigual calidad de los servicios a los que acceden quienes tienen ms y menos recursos dentro de un pas bajo enfoques compensatorios, temporales y de baja institucionalizacin; y, por la otra, la prdida de visibilidad del rol del Estado en la provisin de servicios sociales universales (Filgueira, F. et al., 2007). Frente a este contexto, se propone generar un marco para: la cobertura universal de prestaciones y riesgos esenciales, que asegure el acceso a transferencias, servicios y productos que cumplan con estndares de calidad homogneos otorgados sobre la base de los principios de ciudadana, es

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decir, una cobertura que se distancie del principio de seleccin de beneficiarios de servicios a travs de la demostracin de recursos y de necesidad que predomina en la regin, y que busque que estos sean concebidos como derechos, pero tambin como generadores de deberes (ibid: 21). El Estado se transforma en el garante esencial de las prestaciones bsicas, lo que no necesariamente involucra que sea el nico proveedor. Por el contrario, ste puede asumir labores de coordinacin y articulacin para sustentar prestaciones universales y de calidad. Debe tambin considerarse que en funcin de la viabilidad de la propuesta, se establece que slo un conjunto limitado de prestaciones esenciales debe inscribirse, al menos en un primer momento, en la perspectiva de la universalidad. Cules y qu nivel de prestaciones entrarn en este esquema, debe ser definido de acuerdo a las particularidades y niveles de desarrollo de cada pas, as como a la evaluacin que se haga con respecto al impacto sinrgico que estas prestaciones puedan tener en otros sectores. En este sentido, el universalismo bsico comparte principios de operacin similares al enfoque de garantas mnimas, especialmente en cuanto a la base de consenso social y poltico requerida. mbitos que pueden formar parte de tales prestaciones son: la educacin inicial, la universalizacin de la cobertura en salud de un nmero determinado de prestaciones que privilegie las prioridades sanitarias y soluciones costo-efectivas basadas en evidencias epidemiolgicas, el control de enfermedades transmisibles e inmunizaciones, y una red bsica de seguridad con cobertura universal (Filgueira, F. et al., 2006: 43-44; Huber, 2006). Un aspecto interesante de esta propuesta es su flexibilidad para incorporar estrategias de corte selectivo al objetivo de ms largo plazo de universalizar el acceso a los servicios sociales como mecanismos para la realizacin de los DESC (Mkandawire, 2004). Al centro de esta concepcin est la consideracin de la viabilidad poltica y fiscal de las propuestas construidas (Filgueira, F. et al. 2006). En este sentido, por ejemplo, los PTC son plenamente validados como mecanismos para reducir las desigualdades que dificultan e inhiben tal acceso (ibid: 44; Simes, 2006: 311), aunque se establece que stos no deben ser considerados como la nica poltica de asistencia social para avanzar en esta direccin. Finalmente, es importante destacar que una propuesta para el universalismo bsico est estrechamente ligada a los debates sobre proteccin social. En efecto, un objetivo fundamental de este enfoque es promover la proteccin bsica de riesgos a travs de prestaciones de calidad y universales. Esto permite reducir de una manera concreta los efectos de los eventos catastrficos de la vulnerabilidad. Al mismo tiempo, este enfoque busca frenar la reproduccin intergeneracional de la pobreza y la exclusin social, igualando las oportunidades a lo largo del ciclo de vida, es decir, desde la perspectiva de la equidad tambin al centro de los sistemas de proteccin social.

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b) Experiencias El universalismo bsico es un enfoque transversal en discusin y construccin. Algunos de sus principios pueden ser identificados en diferentes polticas sociales y propuestas para profundizar sus avances. ste es el caso, por ejemplo, del modelo desarrollado por Isuani (2006) para evaluar la viabilidad fiscal de un ingreso ciudadano en Argentina (vase recuadro 6). c) Consideraciones desde el mbito fiscal Al igual que para el caso de las garantas sociales, no es posible modelar un plan nico que de cuenta de los acuerdos nacionales en la lnea del universalismo bsico. Esto depender de cada contexto. Pese a lo anterior, propuestas como las de Isuani (2006) ilustran el tipo de anlisis que debiera considerarse para cada uno de los componentes que se consideren al interior de un pas. d) Argumentos a favor y en contra Si bien no se ha encontrado una discusin sobre los lmites del universalismo bsico en especfico, las crticas que se le puedan hacer a una propuesta de este tipo se corresponden con aquellas revisadas para la extensin de la seguridad social de tipo no contributiva (seccin 5 del documento) o de ingreso bsico y pensin universal.

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