Transformacion Fiscal Colombia1

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de Transformacin fiscal TerriTorial en colombia
1998-2008
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Repblica de Colombia
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de Transformacin fiscal TerriTorial en colombia
1998-2008
2009
Colombia. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Direccin General de Apoyo Fiscal 10 Aos de transformacin fiscal territorial en Colombia. Bogot: Ministerio, 2009. 52 p. ISBN: 978-958-9266-47-2 1 Hacienda pblica local 2 Entidades territoriales 3 Gobierno local CDD 20ed. 336.0139861
Catalogacin en la publicacin - CIP Colombia Biblioteca Jos Mara del Castillo y Rada
Edicin mayo de 2009 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Derechos exclusivos de publicacin y distribucin Carrera 8a No. 6-64 Bogot, D. C. - Colombia Fax. 381 17 00 ext. 3558 atencin_usuario@minhacienda.gov.co; www.minhacienda.gov.co Depsito legal efectuado de acuerdo con la Ley 44 de 1993. Se permite la reproduccin parcial del contenido de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente. Impreso y hecho en Colombia por Imprenta Nacional de Colombia 3.000 ejemplares impresos en papel bond de 70 grs. Arial Narrow, 12 puntos ISBN: 978-958-9266-47-2
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO Oscar Ivn Zuluaga Escobar MINISTRO Gloria Ins Corts Arango VICEMINISTRA GENERAL Natalia Salazar Ferro VICEMINISTRA TCNICA Elizabeth Cadena Fernndez SECRETARIA GENERAL
Ana Luca Villa Arcila DIRECTORA GENERAL DE APOYO FISCAL Nstor Mario Urrea Duque SUBDIRECTOR DE APOYO AL SANEAMIENTO FISCAL TERRITORIAL Luis Fernando Villota Quiones SUBDIRECTOR DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL TERRITORIAL
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Direccin General De apoyo Fiscal
ELABORACIN
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Nstor Mario Urrea Duque Luis Fernando Villota Quiones
Colaboracin Tcnica Especializada
Edgar Antonio Guo Rodrguez Nstor Mario Urrea Duque
Comit de Redaccin
Ana Luca Villa Arcila Nstor Mario Urrea Duque
Coordinacin General
Ana Luca Villa Arcila Directora General de Apoyo Fiscal
Ministros de Hacienda y Crdito Pblico
Juan Camilo Restrepo Salazar 1998-2000 Juan Manuel Santos Caldern 2000-2002 Roberto Junguito Bonnet 2002-2003 Alberto Carrasquilla Barrera 2003-2006 Oscar Ivn Zuluaga Escobar 2006
PARTICIPACIN
Adriana Marulanda Herrn Alberto Ardila Gonzlez Alejandro Javier Castellanos Surez Alex Fernando Buitrago Hurtado Ana Luca Villa Arcila Andrs Giovanni Lombana Chica Andrs Fernando Hernndez Jaramillo Arcesio Valenzuela Ordez Carlos Alfonso Araujo Castro Carlos Germn Salgado Cuervo Carlos Henao Restrepo Carlos Marcel Mndez Snchez Csar Segundo Escobar Pinto Claudia Gisella Jimnez Penagos Claudia Helena Otlora Cristancho Daniel Antonio Esptia Hernndez David Alberto Zrrate Charry Delia Mara Bonilla Corts Diana Milena Villalba Vallejo Diego Luis Lpez Correal 4 Edgar Antonio Guo Rodrguez Edis Amanda Pea Gonzlez Erika Johanna Corts Ospina Esmeralda Villamil Lpez Esperanza Giraldo Muoz Felipe Edgardo Jimnez ngel Fernando Alberto Torres Salazar Fernando Olivera Villanueva Jeovanny Salas Snchez Glenda Mara Quevedo Serrano Harby Lasso Navia Hctor Germn Alvarado Romero Henry Leonidas Ortiz Osorio Hermn Javier Ocampo Salgado Hernn Rico Barbosa Jairo Mauricio Mendoza Cadena Javier Mora Gonzlez Joan Maldonado Sandoval Jos Daro Forero Martnez Leyi Andrea Prez Limas Luis Fernando Villota Quiones Luis Leguizamn Cepeda Luz Alba Mosquera Aguilar Luz Elena Londoo Jaramillo Mara Adelaida Berdugo Arango Mara Alejandra Sarmiento Vallejo Mara ngela Gmez Domnguez Mara Claudia Escandn Castellanos Mara Isabel Morales Campo Mara Magdalena Guerrero Ospina Nelson Daro Romero Leguizamn Nstor Mario Urrea Duque Nidia Mara Fernndez Gordillo Nora Elena Zapata Giraldo Ramn Patarroyo Gmez Rosa Anglica Villamil Martnez Rosita Sedano Morales Rosmery Castillo Pacheco Sandra Maritza Pieros Castro
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CONTENIDO
de Transformacin
fiscal TerriTorial en colombia
INTRODUCCIN.................................................................................................................................. 1. CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL 1990-1999 ............................ 1.1. Descentralizacin acelerada sin marco institucional de responsabilidad fiscal..................... 1.2. Tendencia hacia el dficit ..................................................................................................... 1.3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos ........................................................................ 2. REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS PARA SUPERAR LA CRISIS ............................. 2.1. Fortalecer ingresos de recaudo propio .................................................................................. 2.2. Control al endeudamiento territorial ...................................................................................... 2.3. Identificacin y provisin del pasivo pensional ...................................................................... 2.4. Reestructuracin de pasivos corrientes (ley de insolvencia)................................................. 2.5. Reforma a las transferencias y redefinicin de competencias y recursos............................. 2.6. Adopcin de normas de responsabilidad y transparencia fiscal ...........................................
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3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS ................................................. 3.1. Crecimiento del recaudo tributario......................................................................................... 3.2. Estabilizacin de los gastos de funcionamiento ................................................................... 3.3. El dficit fiscal dej de ser recurrente ................................................................................... 3.4. Expansin de los gastos de capital ...................................................................................... 3.5. Disminucin de la deuda pblica ........................................................................................... 3.6. Reestructuracin y reduccin de pasivos corrientes .............................................................
3.7. Identificacin y provisin del pasivo pensional ..................................................................... 3.8. Avances en materia de monitoreo, seguimiento y rendicin de cuentas ..............................
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4. RIESGOS Y RETOS PARA CONTROLARLOS ............................................................................ 4.1. Modernizar la gestin de recaudo tributario ........................................................................... 4.2. Estabilizar fiscalmente el sector descentralizado .................................................................... 4.3. Mejorar los sistemas de monitoreo, seguimiento y control ...................................................... 4.4. Proteger ingresos de embargos judiciales injustificados .........................................................
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................................... BIBLIOGRAFA.....................................................................................................................................
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INTRODUCCIN
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Luego de una dcada de rpida descentralizacin la experiencia colombiana no ha sido ajena a los beneficios y riesgos de este tipo de procesos. La Constitucin de 1991 orden acelerar la descentralizacin fiscal y poltica, otorgndoles mayor autonoma a los gobiernos regionales y locales en materia poltica, administrativa y fiscal. El ritmo con el cual se adelant la descentralizacin poltica y fiscal no previ adecuadamente los efectos del proceso sobre la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Si bien la descentralizacin ha fortalecido la gobernabilidad del Estado, al permitir la formacin de lderes regionales y ampliar los espacios de participacin ciudadana en la gerencia de las polticas pblicas, la velocidad con la cual se adopt el proceso no contempl la posibilidad de una crisis del modelo por ausencia de regulacin en materia de sostenibilidad financiera. Prueba de lo anterior es que la salud fiscal de los gobiernos subnacionales se deterior de forma dramtica entre 1994 y 1998, al punto de amenazar la estabilidad macroeconmica del pas. Con el agravante, que el rpido crecimiento tanto del gasto como de la deuda pblica, que caracteriz esta crisis, disminuy la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios pblicos, acorde con los recursos transferidos del nivel nacional al subnacional. En este contexto, el objetivo del documento es evidenciar cmo la profundizacin de la descentralizacin fiscal, al ponerse en marcha sin parmetros claros de responsabilidad y disciplina fiscal gener una estructura de gastos corrientes sobredimensionada, la cual result insostenible frente a las posibilidades de los gobiernos subnacionales para financiarla con sus ingresos de recaudo propio. Como resultado, el proceso suscit una espiral de dficit, sobreendeudamiento, atraso en pagos y acumulacin de pasivos tanto directos como contingentes, que impidi en la prctica a los gobiernos subnacionales cumplir con sus responsabilidades en materia de prestacin de servicios pblicos. Como respuesta a la crisis del modelo se adoptaron reglas fiscales por mandato constitucional y legal, las cuales sentaron las bases de un modelo de descentralizacin con responsabilidad fiscal. Como resultado de la aplicacin de estas normas se robustecieron las finanzas regionales y locales: se fortalecieron los ingresos de recaudo propio, las transferencias intergubernamentales crecieron de forma estable y predecible, se estabiliz el gasto de funcionamiento en funcin de la dinmica de los ingresos de recaudo propio; aument el ahorro corriente; se reestructur y disminuy el pasivo corriente; se avanz en la identificacin y
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depuracin tanto del pasivo pensional como del contingente; se super una situacin de dficit fiscal crnico; y se expandi la inversin sin aumentar el saldo de la deuda como porcentaje del PIB. No obstante los avances, est pendiente poner en marcha un paquete de medidas orientadas a extender las normas de responsabilidad fiscal hacia las entidades descentralizadas, modernizar la estructura tributaria; preservar los controles a los gastos de funcionamiento, avanzar en la aplicacin de las normas relacionadas con la asociacin de municipios, blindar las rentas subnacionales de embargos judiciales injustificados, poner en marcha sistemas confiables de monitoreo, vigilancia y control tanto del desempeo fiscal como del uso de los recursos. En este orden de ideas, el trabajo se divide en cuatro partes. En la primera se evidencia, a travs de la dinmica del endeudamiento y del dficit, cmo la salud de las finanzas de los gobiernos subnacionales se deterior como consecuencia de un desequilibrio estructural entre sus gastos de funcionamiento y sus ingresos de recaudo propio y el sobreendeudamiento (perodo 1990-1999). En la segunda se identifica el contenido de las reformas adelantadas para contener la crisis y sentar las bases de un marco institucional de responsabilidad y disciplina fiscal. En la tercera se expondrn los principales resultados de las medidas adoptadas sobre los ingresos, los gastos corrientes, el balance fiscal, el endeudamiento, la reestructuracin de pasivos corrientes, la identificacin y provisin del pasivo pensional y el fortalecimiento de los mecanismos institucionales de monitoreo, seguimiento y control (perodo 2000-2007). En la cuarta parte se expondrn los retos pendientes y el conjunto de medidas recomendado para afrontarlos.
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1. CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL 1990-1999

1.1. Descentralizacin acelerada sin marco institucional de responsabilidad fiscal
La teora fiscal y la experiencia internacional en materia de descentralizacin advierten sobre la necesidad de acompaar la cesin de recursos y responsabilidades de gastos desde el nivel nacional al subnacional de controles institucionales sobre generacin de dficit, contratacin de deuda y calidad del gasto subnacional. Ello para evitar una tendencia hacia la indisciplina fiscal que por la va de rescates financieros pueda conducir a la nacionalizacin de las deudas regionales y locales. Evento que en la prctica podra hacer retroceder el proceso de descentralizacin por dos vas: limitara la autonoma econmica de las regiones, quienes aumentaran su dependencia del nivel nacional; propiciara la insostenibilidad fiscal del Estado y por ende su capacidad para honrar cumplidamente sus compromisos financieros, incluyendo las transferencias de recursos a los gobiernos territoriales. El proceso de descentralizacin puesto en marcha en Colombia entre 1991 y 1999 se alej de los principios antes mencionados; se aceler la cesin de competencias y recursos a las regiones, al margen de una adecuada regulacin estatal en materia fiscal. Como resultado, se gest y desarroll una crisis fiscal territorial que a finales del milenio pasado llev al Estado a adoptar correctivos institucionales de carcter estructural en materia de disciplina y responsabilidad fiscal. Hasta comienzos de los aos setenta Colombia era un pas esencialmente centralizado y, a partir de las reformas adoptadas mediante la Reforma Constitucional de 1968 el pas inici el trnsito hacia una mayor autonoma de sus gobiernos departamentales y municipales. El proceso se aceler despus de la expedicin de la Constitucin de 1991 y convirti a Colombia en un Estado unitario descentralizado, con autonoma de sus entidades territoriales, conformado en la actualidad por tres niveles de gobierno: el nivel central, el nivel intermedio conformado en la actualidad por 32 departamentos y el nivel local conformado por 1.100 municipios y 4 distritos. Como resultado del proceso, mientras en 1973, cerca del 13% de los ingresos corrientes del gobierno central eran transferidos a los gobiernos subnacionales en el 2000 este porcentaje lleg al 49%. Despus de 100 aos de centralismo, los primeros pasos del proceso se dieron a finales de la dcada de los sesenta. La Reforma Constitucional de 1968 sent las bases de una reforma fiscal, en la cual se orden al gobierno nacional compartir sus ingresos corrientes con los departamentos y los municipios, mediante el mecanismo de transferencias intergubernamentales, con la creacin del llamado Situado Fiscal.
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Adicionalmente, la reforma otorg a los gobiernos subnacionales facultades para prestar servicios pblicos domiciliarios, mediante la creacin de empresas y entidades descentralizadas autnomas del nivel central (establecimientos pblicos, empresas pblicas o empresas mixtas). Igualmente, se otorg a los municipios autonoma administrativa para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y prestar servicios, en los trminos fijados por la ley, bajo la tutela de los departamentos. En desarrollo de estos preceptos constitucionales se promulg la Ley 46 de 1971, en la cual se orden que a partir de 1973 un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin fueran transferidos a los gobiernos subnacionales as: 13% en 1973, 14% en 1974 y 15% en 1975. Los recursos deban ser distribuidos de acuerdo con el siguiente criterio: el 30% en partes iguales entre los departamentos y municipios y el otro 70% en proporcin con la poblacin y utilizados as: 74% para pagar gastos de educacin, bsicamente salarios de los maestros, y 26% para gastos en salud, salarios del personal mdico. Estas transferencias complementaron las creadas por la Ley 33 de 1968, mediante la cesin de una parte de los recaudos del recin creado impuesto a las ventas a los departamentos, fijada en 10% para 1969, 20% en 1970 y 30% en 1971, con los mismos criterios de distribucin del situado fiscal. La mitad de estos recursos deba ser transferida por los departamentos a los municipios, con criterios de poblacin. En la dcada de los ochenta se continu avanzando en las reformas fiscales conducentes hacia la profundizacin de la descentralizacin. En materia de ingresos, la Ley 14 de 1983 orden fortalecer los fiscos subnacionales, dotando a los gobiernos municipales y departamentales de mayores potestades legales para gravar la propiedad de bienes inmuebles, la explotacin industrial y comercial, el uso de vehculos automotores as como el consumo de gasolina, licores y cigarrillos. Posteriormente, la Ley 12 de 1986 extendi de forma gradual el porcentaje de los recaudos del impuesto al valor agregado, IVA, transferido por la Nacin a los gobiernos subnacionales. Entre tanto, a nivel poltico, se reform la Constitucin para permitir, por primera vez en la historia del pas, la eleccin popular de alcaldes con el Acto Legislativo 01 de 1986 que inici su aplicacin en 1988. Mediante la Ley 14 de 1983 se busc fortalecer la generacin local de ingresos propios. En este sentido se orden la actualizacin, cada cinco aos, del avalo catastral, que es la base gravable del impuesto predial; aumentar las tarifas del impuesto predial, fijndolas entre 4% y 12%; incrementar la tarifa del impuesto de industria y comercio, entre 2 y 7 por mil para actividades industriales y 2 y 10 por mil para actividades comerciales y de servicios; ceder a los Departamentos y al Distrito Especial de Bogot del impuesto al uso de vehculos automotores y del consumo de licores; unificar y aumentar las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos; transformar el impuesto a la gasolina en un gravamen ad valorem de propiedad departamental. Posteriormente, la Ley 12 de 1986 orden aumentar los recursos del IVA asignados por la Nacin a los gobiernos subnacionales: 30,5% para 1986, 32% para 1987, 34,5% para 1988, 37,5% para 1989, 41% para 1990, 45% para 1991 y 50% a partir de 1992, conservando la destinacin especfica para la mayor parte de los recursos transferidos. Respecto a los criterios de asignacin, adems de la poblacin, la ley incluy el esfuerzo fiscal, entendido este como la capacidad de las entidades territoriales para generar ingresos de recaudo propio. Como parte de las reformas estatales puestas en marcha a travs de la Constitucin de 1991 (C. P.) la descentralizacin fiscal adquiri el carcter de poltica estatal. Ello signific la aceleracin fiscal del proceso en un entorno de mayor autonoma poltica territorial, propiciado por la eleccin popular de gobernadores y la conversin de las antiguas intendencias y comisaras en nuevos departamentos. El modelo de descentralizacin fiscal adoptado por la C. P. de 1991 fue una combinacin hbrida de federalismo fiscal y de agente principal. El federalismo fiscal otorga a los gobiernos subnacionales amplias
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potestades tanto en materia tributaria como de orientacin del gasto. Entre tanto, en el modelo agente principal la autonoma de las regiones en materia tributaria es mnima y la principal fuente de financiacin de sus competencias de gastos son las transferencias de ingresos corrientes del nivel central, parte de las cuales tiene destinacin especfica. La C. P. de 1991 opt por darles a las transferencias intergubernamentales el carcter de rentas de propiedad exclusiva de los departamentos y municipios. Adicionalmente, se dispuso que dichas transferencias estuvieran en funcin del comportamiento de los ingresos corrientes de la Nacin y que el porcentaje de participacin de estas en dichos ingresos creciera del 32% en 1992 al 46.5% en 2001. En materia tributaria las entidades territoriales quedaron facultadas para cobrar impuestos, que previamente fueran determinados, tanto en sus bases gravables como en sus tarifas, por leyes nacionales. La competencia tributaria entre jurisdicciones qued limitada a la fijacin de tarifas, dentro de un rango, tambin definido por leyes nacionales. Ello para evitar que la ausencia de criterios claros de armonizacin de polticas tributarias entre los gobiernos regionales y locales y entre estos y la Nacin pudiera conducir a sesgos contra la competitividad exterior del pas, e incentivar conductas evasivas y elusivas surgidas de una guerra de tarifas, al igual que propiciar conductas de fraude fiscal, especialmente en zonas de frontera entre jurisdicciones. El sistema de transferencias adoptado por la C. P., privilegi la financiacin de los servicios de educacin, salud y saneamiento bsico, con el fin de igualar la oferta pblica de estos servicios entre jurisdicciones. Sin embargo, permiti que en los municipios con poblacin inferior a 30 mil habitantes el 28% de estos recursos fuera empleado para cubrir gastos de funcionamiento. El esquema financiero para las regiones se complement con las regalas por explotacin de recursos naturales no renovables y un sistema de cofinanciacin, mediante el cual la Nacin haca transferencias condicionadas con contrapartida a los gobiernos regionales y locales para financiar proyectos de inversin de iniciativa local en reas como infraestructura urbana y vial. La rpida transferencia de recursos estimul el crecimiento del gasto y de la deuda subnacionales y no propici el aumento del esfuerzo tributario local. Situacin que favoreci la generacin de dficit fiscales recurrentes, originados por los gobiernos locales existentes y los nuevos municipios creados, con el fin de recibir las crecientes transferencias nacionales. En este esquema, los esfuerzos del gobierno central por aumentar sus ingresos tributarios y de esta forma estabilizar sus finanzas estaban condenados al fracaso: todo aumento de los ingresos tributarios de la Nacin se traduca en un aumento automtico del gasto territorial (cada peso de aumento en los ingresos tributarios del nivel central implicaba un aumento de 46 centavos en el gasto, muchas veces improductivo, de los gobiernos subnacionales). En consecuencia, el modelo de descentralizacin adoptado limit la capacidad de la poltica fiscal para actuar como herramienta de estabilizacin del ciclo econmico, pues el gasto pblico a nivel subnacional tenda a comportarse de forma simtrica al ciclo econmico: aumentaba en pocas de auge y se recortaba en periodos de cada. La ausencia de normas de responsabilidad fiscal en materia de regulacin del crdito, deuda, creacin de nuevos municipios, transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas en el proceso presupuestal, en un contexto de auge crediticio, llev a la mayora de las entidades territoriales a comprometer gastos y a contratar deuda por encima de sus posibilidades reales de pago. Adicionalmente, las fallas institucionales en materia de una clara distribucin de competencias y recursos propiciaron la duplicidad de gasto entre los niveles de gobierno y favorecieron la formacin de una estructura de gasto inflexible en las entidades territoriales. Estos gastos en su mayora correspondieron al rubro de funcionamiento, en especial pagos de personal y reconocimiento de pensiones, asociados con la
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configuracin de una estructura administrativa sobredimensionada, ajena a las exigencias de cumplimiento de las funciones asignadas a las entidades territoriales para proveer servicios pblicos. Los recursos transferidos y las regalas se orientaron de forma prioritaria a financiar estructuras de gastos de funcionamiento ajenas a las posibilidades de recaudo propio. En este sentido la aceleracin de la descentralizacin se puso en marcha con unos derroteros ambiguos en materia de distribucin de competencias. En efecto, primero se defini el monto de los recursos a transferir pero no se precis la distribucin de competencias entre niveles de gobierno. Fue en los sectores de educacin y salud en donde se manifestaron los mayores conflictos en materia de competencias y, especialmente, en lo que se refiere a la administracin del recurso humano. En el caso de la educacin se presentaron varias etapas: 1. la nacionalizacin de la educacin en 1975 puso en cabeza del gobierno nacional la responsabilidad poltica, administrativa y financiera del sector, pero dej el nombramiento de profesores en manos de los gobernadores; 2. la descentralizacin establecida por la Ley 29 de 1989 concedi a los alcaldes facultades de nombramiento y administracin de profesores nacionales y nacionalizados, y 3. la Ley 60 de 1993 devolvi la responsabilidad de esta planta a los departamentos. En el caso de la salud se presentaron contradicciones entre las leyes que regulaban las competencias. Por un lado las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 asignaron a los departamentos competencias de administracin de los hospitales de segundo y tercer nivel y de salud pblica en sus respectivos territorios; por el otro, la Ley 100 de 1993 les asign funciones de demanda asociadas a la administracin de las fuentes de financiacin del sector, especialmente la contratacin de seguros de salud del rgimen subsidiado para la poblacin pobre mediante la figura de contratos tripartitos con las empresas administradoras del rgimen subsidiado (ARS) y con los municipios. Estos ltimos tambin intervenan en la prestacin de servicios mediante la creacin de hospitales e infraestructura de salud que no se rega por criterios de racionalidad. El uso de los recursos transferidos a los departamentos vena fuertemente condicionado desde la ley para el pago de las nminas de profesores y trabajadores de la salud que podan ser nombrados por los departamentos, cuyos salarios se establecan en negociaciones entre el gobierno nacional y los sindicatos, y, en ocasiones, entre los mismos departamentos y dichos sindicatos. Los criterios de distribucin de las transferencias estaban entonces asociados a costos histricos y no a coberturas o costos-eficientes. En el caso de los municipios, si bien haba un mayor grado de autonoma en las decisiones de gasto, la frmula de reparto de la transferencia combin mltiples criterios y objetivos, que finalmente llevaban a que se asignaran los recursos independientemente de si lograban o no buenos resultados en la gestin o el cumplimiento de metas. As las cosas, la confusa distribucin de competencias y su excesivo condicionamiento impidieron que se lograra la correspondencia que deba darse entre las transferencias del gobierno nacional a los niveles subnacionales y las competencias de las cuales aquel deba desprenderse. Esta situacin estimul a su vez comportamientos oportunistas, que llevaron a que los recursos se hicieran insuficientes para el pago de los salarios de docentes y mdicos y forz al gobierno a establecer una transferencia adicional (Fondo de Compensacin Educativa) para financiar el faltante. En ello origin una tendencia hacia el dficit fiscal tanto nacional como subnacional.
1.2. Tendencia hacia el dficit

El proceso de descentralizacin propici una tendencia hacia el dficit fiscal territorial. Los gastos de funcionamiento tendieron a crecer a tasas mayores que los ingresos tributarios, lo cual llev a la generacin de dficit corriente. Entre tanto, excedentes financieros de empresas pblicas y aportes nacionales por cofinanciacin resultaron insuficientes para cubrir los gastos en formacin de capital. Como resultado, se form una estructura fiscal deficitaria, altamente dependiente del crdito.
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Los ingresos tributarios territoriales crecieron ms lentamente que los ingresos tributarios del gobierno nacional y las transferencias intergubernamentales. Entre 1990 y 1999, los ingresos tributarios del gobierno nacional pasaron de 7.8% del PIB a 10,6% del PIB, mientras en los gobiernos subnacionales los recaudos tributarios aumentaron de 1.8% del PIB a 2.9% del PIB. El crecimiento de los ingresos tributarios territoriales durante la dcada obedeci al mayor recaudo de los gobiernos municipales, los tributos departamentales disminuyeron como porcentaje del PIB (Grfica 1). Las reformas tributarias adelantadas hasta 1998 no propiciaron el aumento de los recaudos a nivel subnacional, se concentraron en los impuestos nacionales sin abordar la necesidad de reformar el sistema tributario territorial, caracterizado por su anacronismo.
GRFICA 1 INGRESOS TRIBUTARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO %PIB
Nacin Gobernaciones Alcaldas
12,0 10,0
% PIB
8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Fuente: Banco de la Repblica y Confis.
Entre tanto, el crecimiento del recaudo tributario de las entidades territoriales result inferior al de las transferencias nacionales por situado fiscal y participacin en los ingresos corrientes de la Nacin. Durante el periodo 1990-1999, como porcentaje del PIB las transferencias nacionales crecieron 3 puntos porcentuales y los tributos territoriales un punto porcentual (Grfica 2).
GRFICA 2 TRIBUTARIOS TERRITORIALES Y TRANSFERENCIAS NACIONALES %PIB
Tributos Territoriales Transferencias Nacionales
6,00 5,00
% PIB
4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Fuente: DNP y Banco de la Repblica.
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Durante el decenio de los noventa los tributos municipales fueron ms dinmicos que los departamentales, la participacin de los recaudos municipales en los tributarios territoriales aument de 39% en 1990 a 63% en 1999, mientras la correspondiente a los departamentos baj de 61% a 37% en los mismos aos. Pese a las condiciones de auge econmico que caracterizaron el periodo 1992-1997 y la oportunidad que esta situacin signific para aumentar el recaudo propio, la mayora de los gobiernos subnacionales aument su dependencia de las transferencias nacionales para financiar sus gastos. Mientras en 1990 el 56% de los ingresos corrientes de los departamentos correspondi a las transferencias nacionales en 1999 ese porcentaje ascendi a 65%. En el mismo periodo, estos porcentajes a nivel municipal subieron de 40% en 1990 a 44% en 1999. El modelo de descentralizacin adoptado propici un crecimiento insostenible del gasto territorial. En este sentido, la mayora de los gobiernos subnacionales no emplearon su autonoma poltica y administrativa para disear y ejecutar planes de desarrollo ajustados a su realidad fiscal. En ausencia de normas de disciplina fiscal se form una estructura de gastos permanente sobredimensionada, respecto a los ingresos de recaudo propio. La proliferacin de leyes, en su mayora de origen parlamentario, ordenando la creacin de dependencias pblicas, sin considerar la heterogeneidad fiscal e institucional de las entidades territoriales tambin foment la indisciplina fiscal. En este sentido, la expectativa de transferencias nacionales crecientes impidi percibir con realismo y responsabilidad el alcance de la autonoma que la Constitucin de 1991 les otorg a las entidades territoriales. Ante la ausencia de responsabilidad fiscal, en la prctica la autonoma subnacional result limitada; el exceso de gasto signific dficit, sobreendeudamiento y parlisis administrativa. Como se mencion antes, la mayor parte de las transferencias intergubernamentales tenan destinacin especfica, de tal modo que las posibilidades reales de apalancamiento de los gobiernos subnacionales para financiar bienes pblicos locales de forma autnoma dependan de su capacidad para financiar los gastos permanentes de funcionamiento con ingresos de recaudo propio. Cumplida esta condicin los gobiernos susbnacionales podran generar el ahorro corriente necesario para financiar directamente y/o con crdito proyectos de inversin definidos localmente, sin correr el riesgo de entrar en un crculo perverso de dficit, endeudamiento, atraso en pagos, embargos y parlisis administrativa. La condicin antes anotada no se cumpli: en la mayor parte de los gobiernos subnacionales los gastos totales crecieron por encima del PIB nacional y el mayor porcentaje de ese crecimiento obedeci al aumento de los gastos corrientes, en especial los de funcionamiento, los cuales aumentaron a un ritmo superior al de los ingresos de recaudo propio. Las mayores transferencias del gobierno nacional estuvieron asociadas con mayores gastos de los gobiernos subnacionales, buena parte de los cuales se reflejaron en el crecimiento desordenado de los gastos de funcionamiento la mayora de las veces asociado a la existencia de plantas de personal sobredimensionadas. A finales del milenio pasado era frecuente encontrar en el pas municipios y departamentos con nminas que en costo superaban hasta dos o ms veces el monto de los ingresos de recaudo propio. (Grfica 3)
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10
30 0% 20 5% 20 0% 10 5% 10 0%
65%
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GRFICA 3 NIVEL SUBNACIONAL. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO / INGRESOS PROPIOS (1999)

242%
Departamentos
Municipios
122%
137% 114%
9% 1 9% 7
19 1% 10 1%
12 2%
12 2%
13 2%
5% 0 0 %
Categora E Categora 1 Categora 2 Categora 3 Categora 4 Categora 5
Categora 6
Fuente: DNP, Clculos DAF.
El crecimiento desordenado e ineficiente del gasto pblico de las entidades territoriales fue el origen de su insolvencia financiera. Como porcentaje del PIB el gasto total territorial subi de 4.4% en 1990 a 10.6% del PIB en 1999; en las gobernaciones aument de 1.9% a 4.8% y en las alcaldas de 2.5% a 6.2%. La expansin del gasto privilegi rubros asociados a la contratacin de plantas de personal que generalmente resultaron sobredimensionadas. Como porcentaje del PIB los gastos territoriales de funcionamiento y nmina tanto de docentes como de personal mdico aumentaron de 3.4% en 1990 a 9.1% del PIB en 1999. Mientras los gastos en formacin de capital se estabilizaron en 1.3% del PIB a lo largo de la dcada. El mayor aumento de los gastos corrientes, incluyendo salarios tanto de docentes como de personal mdico se registr a nivel municipal. All este tipo de gasto subi de 1.9% del PIB en 1990 a 5% del PIB en 1999. Sobre el particular es importante destacar que ante la ausencia de controles legales para la creacin de municipios y el crecimiento simultneo de las transferencias intergubernamentales, durante este periodo se crearon municipios sin ningn tipo de referente fiscal, en los cuales se creaban plantas administrativas pagadas enteramente con recursos provenientes de las transferencias nacionales de ingresos corrientes, que deban, por mandato constitucional, ser destinados para inversin social. el nmero de municipios pas de 745 en 1994 a 998 en 1999. Una evidencia de lo anterior es que el ritmo de crecimiento de los gastos de funcionamiento municipales se aceler a partir de 1994 con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, mediante la cual se concret el mandato constitucional de aumentar la transferencia de ingresos corrientes nacionales a los departamentos y municipios. Mientras en el periodo 1988-1993 los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa real promedio anual de 8%, para el perodo 1994-1999 el ritmo de crecimiento real aument al 48% promedio anual. Comprometer gastos por encima de la disponibilidad real de ingresos para financiarlos se convirti en una prctica frecuente que tambin afect el desempeo fiscal de los departamentos; en las gobernaciones los gastos de funcionamiento aumentaron de 1.3% del PIB en 1990 a 3.6% del PIB en 1999. Ante la ausencia de normas que les permitieran a los gobernadores adecuar la estructura de sus gastos de funcionamiento a su capacidad real para generar ingresos de recaudo propio y a su grado de desarrollo institucional, el desborde de gastos administrativos afect con ms intensidad a los nuevos departamentos, entidades que pese a su menor ingreso por habitante estaban obligadas a destinar para el funcionamiento de sus Asambleas, Contraloras, Secretaras de despacho recursos similares a los que para los mismos fines destinaban las gobernaciones de mayor ingreso por habitante.
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El crecimiento de los gastos corrientes antes reseado super el aument de los ingresos tributarios de los gobiernos subnacionales. As, mientras en 1990, los gastos corrientes locales, incluyendo salarios de maestros y personal mdico, representaron en promedio 140% de los ingresos tributarios municipales, en 1999 esta relacin subi a 170%. Entre tanto, en las gobernaciones esta relacin subi en promedio de 169% en 1990 a 314% en 1999. Ante el desajuste estructural entre ingresos propios y gastos de funcionamiento, la mayora de las alcaldas y gobernaciones cerr el milenio pasado con dficit corriente. Solo los municipios con poblacin mayor a 500 mil habitantes (4.4% del total de municipios) gener ahorro corriente en 1998 y de este ahorro, alrededor de la mitad fue generado por el Distrito Capital de Bogot. Los municipios con poblacin inferior a cien mil habitantes contabilizaron dficit corriente. No obstante lo anterior, los municipios de ms de 500 mil habitantes aportaron el 70% del dficit total municipal, lo que indicaba que en la mayora de ellos el ahorro corriente no compensaba su dficit de capital, originado por la magnitud de sus gastos de inversin. Estos indicadores revelaban, el fracaso del modelo de descentralizacin para lograr que los gobiernos locales se convirtieran en agentes pblicos del desarrollo econmico y social en sus jurisdicciones. Por el contrario, la crisis fiscal de los municipios se convirti en una limitante para que el Estado pusiera en marcha polticas eficientes de desarrollo; los esfuerzos fiscales se orientaban a mantener privilegios salariales y pensionales para un grupo pequeo de la poblacin. Los efectos del modelo sobre el desempeo fiscal de las gobernaciones fueron similares a los antes mencionados para los municipios; los gastos de funcionamiento crecieron a una tasa real promedio de 17% entre 1990 y 1997, por lo cual se triplicaron en trminos reales. La dinmica de este gasto super tanto el crecimiento de los ingresos de recaudo propio como el de las transferencias de ingresos corrientes de la Nacin y ello gener una tendencia hacia el dficit. En efecto, el dficit fiscal de los gobiernos centrales subnacionales se torno creciente: aument de -0.2% del PIB en 1990 a -0.6% del PIB en 1999 (Grfica 4).
GRFICA 4 DFICIT FISCAL ALCALDAS Y GOBERNACIONES %PIB
Dficit Fiscal Ttulo del grfico
0,00 -0,20 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
% PIB
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-0,40 -0,60 -0,80 -1,00
Fuente: Banco de la Repblica.
La existencia de un dficit estructural subnacional llev a una situacin fiscal insostenible. Mientras a mediados de los aos noventa la situacin financiera de los gobiernos centrales subnacionales era manejable exista equilibrio entre el crecimiento de los ingresos tributarios y el crecimiento de los gastos corrientes; el
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saldo de la deuda creca a niveles inferiores al crecimiento de los ingresos corrientes. Durante la segunda mitad de los aos noventa la situacin fiscal subnacional empez a tornarse insostenible, el crecimiento de los gastos corrientes fue superior al de los ingresos tributarios y el aumento del endeudamiento neto super el crecimiento de los ingresos corrientes, en presencia de una espiral alcista de las tasas de inters. As, a finales de 1997, ltimo ao del periodo de gobernadores y alcaldes 1995-1997, el deterioro de la situacin fiscal subnacional se agudiz, ms de la mitad de las 32 gobernaciones y la tercera parte de los municipios del pas, incluyendo ciudades capitales de ms de un milln de habitantes, presentaban balance corriente negativo y dependan del crdito para financiar el pago de su tren administrativo. Al estar inmersos en una situacin de iliquidez y dependencia crediticia para cubrir incluso gasto corriente, muchas entidades territoriales enfrentaron el dilema de utilizar sus recursos lquidos para cubrir sus obligaciones laborales y pensionales o para cancelar oportunamente el servicio de la deuda pblica, y por esa va mantener su acceso al crdito. El problema se agudiz por la resistencia de muchos gobernantes regionales y locales de asumir el costo poltico de un ajuste de gastos en el ltimo ao de su periodo de gobierno, lo cual llev a muchos a continuar acumulando pasivos cubiertos con nuevo crdito. En algunos casos, en especial las entidades de mayor tamao fiscal, este tipo de decisiones cont con el apoyo de los acreedores financieros quienes, para evitar un deterioro en la calificacin de su cartera de deuda territorial y por esa va el aumento de las provisiones bancarias y la consecuente prdida de rentabilidad de sus activos, accedieron a seguir otorgando prstamos a gobiernos subnacionales insolventes. Sin embargo, la financiacin y el pago de pasivos corrientes con crdito se torn insostenible y llev a un brusco cierre del crdito a partir de 1998 en momentos de restriccin crediticia nacional e internacional para mercados emergentes. Como resultado, muchas entidades entraron en cesacin de pagos tanto del servicio de su deuda pblica como de sus nminas tanto de personal activo como de pensionados. Ante la magnitud que alcanz el atraso de pagos, el ejercicio de la autonoma fiscal territorial se vio seriamente vulnerado; la ordenacin del gasto tendi a salir de la gida de las autoridades regionales y locales elegidas por mandato popular y pasar al control de los acreedores de deudas contradas por administraciones anteriores, quienes a travs del sistema judicial determinaban las prioridades de gasto. Los pasivos alcanzaron montos que, en muchos casos, desbordaron la capacidad de pago de una administracin en el periodo de gobierno 1998-2000. Al cierre de 1998 el atraso en los pagos de los gobiernos centrales subnacionales ascendi a $3 billones, equivalentes a 2.7% del PIB, incluyendo moratorias en pagos del servicio de la deuda (Cuadro 1).
CUADRO 1 PASIVOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS A 31 DE DICIEMBRE DE 1998 millones de pesos corrientes
DEUDA INTERNA ENTIDADES TERRITORIALES CAUSADA Y NO PAGADA DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CAPITALES RESTO MUNICIPIOS TOTAL MESADAS PENSIONALES ATRASADAS SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES ATRASADOS OTROS TOTAL
202,298 81,660 55,825 339,783
23,818 9,905 17,198 50,921
301,153 387,704 395,843 1,084,700
135,752 160,033 171,719 467,504
663,021 639,302 640,585 1,942,908
Fuente: DAF.
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La crisis tambin permiti al pas empezar a tomar conciencia sobre la magnitud del problema pensional territorial. El anlisis de las causas de la crisis de pagos revel la inexistencia de reservas pblicas para cubrir el pasivo pensional subnacional. El problema surgi ante la falta de responsabilidad de las autoridades regionales y locales en la definicin de los derechos pensionales, en muchas entidades territoriales se implant un sistema, generalmente ilegal, para otorgar pensiones y beneficios a travs de convenciones colectivas. En ese momento el pasivo pensional territorial no cubierto con reservas se estim en $64 billones, con el agravante de que gran parte de l fue reconocido al margen de las leyes vigentes, incluyendo algunas (Ley 100 de 1993) que obligaban a las gobernaciones y alcaldas a crear fondos de pensiones para provisionar estos pasivos.
1.3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos

La financiacin del dficit corriente a travs de crdito fue posible debido a que la aceleracin del proceso de descentralizacin se adelant en ausencia de una adecuada regulacin del crdito territorial. Si bien la Constitucin Nacional prevea, en su artculo 364, que la deuda del Estado no deba superar su capacidad de pago y que mediante una ley se regulara el tema, dicha ley se adopt en 1997, pero solo se empez a aplicar plenamente a partir de 1999 en plena crisis financiera y fiscal. La tendencia ascendente del endeudamiento se aceler despus de la expedicin de la nueva Constitucin. El artculo 287 de la Carta Constitucional de 1991 otorg a las autoridades territoriales autonoma para emitir bonos y contratar crditos, con la previa autorizacin de los Concejos y Asambleas, y de acuerdo con las leyes que regulen la materia. Gracias a estas facultades, las mayores transferencias intergubernamentales, reglamentadas a travs de la Ley 60 de 1993, estimularon mayores niveles de endeudamiento territorial. La garanta de pago ofrecida por los recursos transferidos desde el nivel nacional convirti a las entidades territoriales en receptores preferenciales del crdito otorgado por el sistema financiero nacional, e incluso les permiti incursionar en el mercado de capitales con emisiones de bonos denominados en moneda local. En estas condiciones, la deuda interna creci ms rpido que la externa en los gobiernos subnacionales. As las cosas, el saldo de la deuda territorial de las administraciones centrales subnacionales subi de 1.1% a 3.5% del PIB entre 1990 y 1999 (Grfica 5).
GRFICA 5 DEUDA PBLICA SUBNACIONAL % DEL PIB
Interna Externa Total
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99
Fuente: Contralora General de la Repblica.
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% PIB
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El mayor aumento de la deuda pblica se registr en la deuda interna donde fue ms flexible la oferta de crdito. Los problemas de sobreendeudamiento bancario afectaron especialmente a las gobernaciones y municipios con poblacin superior a 100 mil habitantes que fueron los mayores receptores de crdito. En los municipios con poblacin inferior a 100 mil habitantes se registr el menor crecimiento de la deuda, pas de 0% del PIB en 1990 a 0.48% del PIB en 1999, pero all el dficit tendi a financiarse con atraso en pagos de salarios, mesadas pensionales, aportes a la seguridad social y cuentas con proveedores. El crecimiento de la deuda por encima de la capacidad real de pago aument la vulnerabilidad de las finanzas subnacionales a los mercados financieros. La mayor parte de la deuda fue contratada a plazos cortos, mximo cinco aos, y a tasa de inters variable; se estima que a finales de los aos noventa el 91% de la deuda subnacional estaba contratada a DTF. En consecuencia, el aumento de las tasas internas de inters, registradas a partir de 1998, agudiz la tendencia al dficit y a la postre precipit la moratoria de pagos. El atraso en pagos llev al deterioro de la calidad de la cartera territorial. Segn datos de la Asociacin Bancaria, mientras en 1996 el 93% de la cartera territorial estaba calificada en A, es decir, estaba siendo servida cumplidamente, a septiembre de 1999 esta baj a 63.5%. En otras palabras, en 1999 36.5% de la deuda territorial estaba vencida. La prdida de autonoma de las entidades territoriales para contratar deuda se hizo evidente, de acuerdo con los indicadores de solvencia y sostenibilidad, fijados en la Ley 358 de 1997, al cierre de 1999 29 gobernaciones estaban en semforo rojo y entre los municipios capitales, solamente el Distrito Capital de Bogot se encontraba en semforo verde, registrndose casos crticos como los de las ciudades de Cali y Barranquilla. As las cosas, la magnitud del desajuste fiscal territorial atentaba en ese momento contra la estabilidad macroeconmica del pas. El tamao del dficit, la deuda pblica y los pasivos pensionales y corrientes alcanzaron tales dimensiones que, de haber sido asumidos en su totalidad por la Nacin, hubiese podido precipitar una crisis fiscal estatal capaz de conducir al pas a una crisis cambiaria, por la va de la prdida de confianza del pas en su capacidad para cubrir sus compromisos financieros, tal como ocurri en pases de Amrica Latina ms descentralizados como Brasil y Argentina en 1998 y 2001, respectivamente.
2. REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS PARA SUPERAR LA CRISIS

2.1. Fortalecer ingresos de recaudo propio
Se unific y aument la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se adopt la sobretasa al ACPM, se cre el impuesto de vehculos automotores y se ampli la base gravable del impuesto de registro mediante la ley (Ley 488/98). En 2003 se aument en 5 puntos porcentuales la tarifa de la sobretasa a la gasolina, se reform la estructura del impuesto de licores, se homolog el procedimiento tributario territorial con el nacional, mediante la Ley 788. Posteriormente, la Ley 1111 de 2006 reform la estructura del impuesto al consumo de cigarrillos. El norte de las reformas legales a los tributos territoriales fue la simplificacin y el ordenamiento de los tributos. Adicionalmente, se busc ampliar las bases tributarias, reducir las exenciones y combatir la evasin, la elusin y el contrabando.
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Las reformas tambin buscaron hacer ms eficientes los sistemas de recaudo. Considerando la experiencia nacional e internacional sobre la materia, las potestades de las entidades territoriales en materia tributaria corresponden a un marco nacional que permita aprovechar el potencial econmico y las economas de escala en el recaudo. Esto significa contar con un poder fiscal territorial regulado por leyes nacionales respecto a la definicin de bases gravables y fijacin de tarifas dentro de rangos. Las principales ventajas de una regulacin a travs de leyes nacionales de los tributos territoriales son: aprovechar las economas de escala en el recaudo, al disminuir los costos de administracin de los impuestos, especialmente los de base mvil; aumenta las posibilidades de adelantar una poltica de redistribucin del ingreso y lucha contra la pobreza ms efectiva, pues sera ms complicado y costoso lograr estos propsitos en un escenario de plena autonoma subnacional para definir bases y tarifas tributarias, debido a las desiguales capacidades de gestin regional existentes; evitar la dispersin de bases gravables y de tasas, lo cual puede suscitar situaciones de doble tributacin en detrimento de la competitividad nacional. Igualmente, se fortalecieron los ingresos del sector salud, modernizando las leyes que regulan el monopolio estatal de los juegos de suerte y azar, ordenado desde la Constitucin de 1991. Como resultado la Ley 643 asign la titularidad del monopolio rentstico a los departamentos, distritos y municipios, desarroll el principio de economa de escala, facilitando la asociacin para la explotacin de sorteos extraordinarios y diferenciando los posibles mercados; abri la posibilidad de explotar los juegos novedosos (Loto y electrnicos) a travs de una sociedad pblica integrada por todos los departamentos quienes quedaron encargados de administrar este monopolio. Orden la transformacin obligatoria de Ecosalud en la nueva sociedad pblica encargada de administrar el monopolio y clarific la funcin de reglamentacin del gobierno nacional en cabeza de la Superintendencia de Salud. Adicionalmente, la ley estableci criterios e indicadores de gestin y eficiencia para determinar la permanencia o no de los operadores del juego, introduciendo claros elementos de respaldo econmico como garanta del sistema. Defini derechos de explotacin y el rgimen impositivo que rige para todo tipo de juegos de suerte y azar, evitando la proliferacin normativa que generaba inestabilidad en la inversin y en el juego. Por otra parte, como complemento a las reformas legales a los programas de ajuste fiscal se dise y puso en marcha una cultura de gestin tributaria a travs de la compilacin de normas tributarias municipales, manuales de fiscalizacin y cobro. As como la elaboracin y difusin de la doctrina tributaria y financiera territorial, mediante publicaciones peridicas de amplia circulacin nacional y la realizacin de talleres de capacitacin a los funcionarios de las entidades territoriales.
2.2. Control al endeudamiento territorial

La aceleracin de la descentralizacin se adelant sin una adecuada regulacin del crdito territorial. El artculo 364 de la C. P. ordena que la deuda pblica se rija por la capacidad de pago del Estado en sus tres niveles de gobierno. Sin embargo, la ley que desarroll este precepto constitucional se expidi a finales de 1997 y empez a regir plenamente a partir de 1999. La autonoma fiscal territorial no se emple con responsabilidad en materia de endeudamiento. El artculo 287 de la Carta Constitucional de 1991 otorg a las autoridades territoriales autonoma para emitir bonos y contratar crditos, con la previa autorizacin de los Concejos y Asambleas, y de acuerdo con las leyes que regulen la materia.
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Gracias a estas facultades, las mayores transferencias intergubernamentales, reglamentadas a travs de la Ley 60 de 1993, estimularon mayores niveles de endeudamiento territorial. La garanta de pago ofrecida por los recursos transferidos desde el nivel nacional estimul la oferta de crdito interno territorial. En este sentido los controles creados en 1986 a travs de los cdigos de rgimen departamental y municipal resultaron inoperantes. Dichas normas establecan que como mximo las entidades territoriales podran endeudarse hasta el nivel en que el servicio de su deuda alcanzara el 30% de los ingresos ordinarios. Niveles superiores solo seran autorizados excepcionalmente por el Ministerio de Hacienda y exclusivamente para los municipios. As mismo, dentro de los usos permitidos del crdito estaba incluido el de financiar gastos corrientes. Por otra parte, el endeudamiento externo adems de estar sujeto a los lmites antes citados, estaba limitado por la exigencia de los prestamistas internacionales de la garanta de la Nacin ante la ausencia de calificacin de riesgo de la gran mayora de las entidades territoriales. El desconocimiento por parte de los bancos sobre las normas del presupuesto pblico subnacional y la falta de aplicacin de polticas de manejo de riesgo crediticio que analizaran la capacidad real de pago contribuyeron a explicar la problemtica. Se colocaron crditos en departamentos y municipios con el nico criterio de la disponibilidad de rentas para pignorar, especialmente regalas y transferencias intergubernamentales, desconociendo los riesgos de contraparte asociados a la acumulacin de otros pasivos en las entidades territoriales, de origen laboral, pensional y tambin los relacionados con crditos tanto de proveedores como de otros intermediarios financieros no vigilados por la Superintendencia Bancaria, como los Institutos Financieros para el Desarrollo Regional de Propiedad Departamental y Municipal (Infis). La falta de planeacin financiera tambin afect negativamente la utilizacin del crdito, llevando a que se contrataran crditos para financiar gastos corrientes, o en el mejor de los casos, proyectos de inversin con perodos de maduracin mayores que los plazos de los crditos contratados. Las primeras acciones se orientaron a introducir disciplina al mercado de deuda territorial. Con este propsito a mediados de 1997 se expidi la Ley 358 con un nfasis en el control administrativo del endeudamiento, pero en normas posteriores se han adoptado medidas complementarias orientadas a introducir ms elementos de regulacin propios del mercado. Los controles a la demanda adoptados por la Ley 358 de 1997 fueron: Se estableci el ahorro operacional (diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento) como indicador de la capacidad de endeudamiento, tomando en cuenta que la capacidad de pago de la deuda depende no solo de la generacin de ingresos, como lo sealaba la legislacin anterior, sino tambin de las obligaciones de gasto. Se prohibi la contratacin de crdito para financiar gastos de funcionamiento. Permiti que las entidades territoriales garantizaran el repago de los crditos con las transferencias nacionales siempre que los crditos garantizados se destinen a los mismos propsitos que se establecen para las transferencias. Defini tres instancias de endeudamiento, similares a la idea de un semforo, a partir de las siguientes relaciones entre intereses de la deuda (ID), saldo de la deuda (SD), ingresos corrientes (IC) y ahorro operacional (AO), as:
Si ID / AO < 40%, y SD / IC < 80%, se considera que el nivel de endeudamiento es seguro, por lo que la entidad territorial tiene plena autonoma para endeudarse (semforo verde).
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Si 40% > ID / AO < 60% y SD / IC < 80%, se considera que el endeudamiento de la entidad territorial presenta un nivel entre lo seguro y lo peligroso (semforo amarillo). De aqu se desprenden dos posibles situaciones: i) si el incremento en el saldo de la deuda es inferior a la meta de inflacin establecida por el gobierno nacional, la entidad territorial tiene autonoma para obtener el crdito, ii) si el incremento en el saldo es superior a la meta de inflacin la entidad territorial debe obtener la autorizacin del nivel de gobierno inmediatamente superior (del departamento, en el caso de municipios no capitales, o del Gobierno Nacional-Ministerio de Hacienda en el caso de las ciudades capitales o de los departamentos). Para expedir estas autorizaciones la entidad territorial debe suscribir un Plan de Desempeo (o plan de ajuste fiscal) que apunte a restablecer su capacidad financiera. Si D / AO > 60%, o, SD / IC > 80% (semforo rojo) se considera que el endeudamiento se encuentra en un nivel crtico (Semforo Rojo) y para poder adquirir nuevos crditos se requiere la Autorizacin de Endeudamiento del Gobierno Nacional-Ministerio de Hacienda, la cual se condiciona a la suscripcin de un Plan de Desempeo (o plan de ajuste fiscal). Los controles a la oferta fueron: A travs de reglamentos se establecieron estrictas funciones de control y sancin a los establecimientos de crdito con el fin de obligar un mayor anlisis de riesgo en sus operaciones con gobiernos subnacionales: Se establecieron parmetros diferenciales para la ponderacin de los activos incluidos en el patrimonio tcnico de las entidades financieras, dependiendo del riesgo crediticio de las entidades territoriales. Se orden calificar permanentemente la cartera y constituir provisiones para operaciones riesgosas, impactando as las utilidades liquidadas. Se orden la evaluacin minuciosa de las garantas otorgadas por las entidades territoriales, estableciendo sanciones que van desde multas hasta aumentos en provisiones de cartera cuando se detecten incumplimientos a este mandato.
En normas posteriores se fortalecieron los controles al endeudamiento y se adoptaron mayores mecanismos de mercado: Se elimin la instancia intermedia de endeudamiento (semforo amarillo), pues se encontr que los controles administrativos que implicaba fomentaron comportamientos oportunistas (artculo 114 de la Ley 795 de 2003). As, actualmente, cuando los indicadores superen los lmites previstos en la instancia de autonoma se requiere la autorizacin del Ministerio de Hacienda para contratar nueva deuda. Las transferencias nacionales destinadas a financiar los sectores de educacin y salud ya no podrn utilizarse en los clculos de la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales ni podrn comprometerse como garantas o pignoraciones en operaciones de crdito pblico (Ley 715 de 2001). Desde 2001 las entidades descentralizadas del nivel subnacional estn obligadas a obtener calificaciones de riesgo para la contratacin de crditos y a partir de 2004 lo estn los municipios y departamentos ms importantes del pas (aproximadamente 70 entidades pertenecientes a las categoras especial, primera y segunda). El objetivo es que agentes privados de mercado evalen la capacidad de pago de las entidades territoriales de mayor tamao y, de esta manera, reducir el riesgo de que a travs de controles administrativos se propicie una situacin en la cual los gobiernos subnacionales con mayor capacidad de presin poltica obtengan del gobierno nacional autorizacin para aumentar su endeudamiento.
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Como parte de los requerimientos identificados para la implantacin de la poltica de ajuste estructural del nivel territorial que se explica ms adelante, la Ley 617 de 2000 impuls la reestructuracin de la deuda interna territorial mediante el otorgamiento de garantas de la nacin. Las condiciones de acceso a este tipo de garantas fueron restrictivas: los recursos se destinaran exclusivamente para el pago de indemnizaciones causadas por la desvinculacin de personal, en desarrollo de programas integrales de saneamiento fiscal (100% de garanta); se limit a mximo 40% de las deudas bancarias con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, vigentes a 31 de diciembre de 1999. Su otorgamiento se condicion a la suscripcin de programas de ajuste fiscal firmados antes del 30 de junio de 2001; a la contratacin de un Encargo Fiduciario Irrevocable de recaudo, administracin, garanta y pagos de todos los recursos que se destinaran al pago del Acuerdo de Reestructuracin y del Contrato de Emprstito; y a la constitucin de contragarantas a favor de la Nacin en contraprestacin a las garantas que esta les otorga. La reestructuracin se complement con la creacin de lneas blandas de crdito que a travs de Findeter permitan convertir a pesos deudas contratadas en dlares por las entidades territoriales, las cuales, a raz de la aceleracin de la devaluacin ocurrida a partir de septiembre de 1998, representaban para estas una carga financiera insostenible. Con este paquete de medidas orientadas a reestructurar la deuda territorial se limit el riesgo moral que hubiese significado una operacin general de rescate, mediante la cual la Nacin, tal como lo solicitaban algunos sectores del pas, hubiese asumido la totalidad de la deuda territorial. Con el sistema de garantas de la Ley 617 se logr darle liquidez a las entidades territoriales para financiar su recuperacin fiscal y se mejor la solvencia del sistema financiero sin nacionalizar la cartera territorial en mora. Adicionalmente, la Ley 633 de 2001 complement la reestructuracin de la deuda territorial contemplada en la Ley 617/00, mediante un programa de prepago de deuda bancaria, financiada con recursos provenientes de regalas petroleras que los gobiernos subnacionales tenan ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera (FAEP).
2.3. Identificacin y provisin del pasivo pensional

Con el fin de brindar una solucin estructural al creciente pasivo pensional territorial, se cre, mediante la Ley 549 de 1999, el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). Dicho fondo se apalanca con recursos de la Nacin, los departamentos, los municipios, de tal manera que los gobiernos territoriales y locales puedan cubrir dichos pasivos sin acudir directamente a sus ingresos corrientes. La ley determin los recursos nacionales, departamentales y municipales para el pago de los pasivos pensionales en las entidades territoriales de la siguiente manera: Los nuevos recursos transferidos a los departamentos y distritos por concepto de situado fiscal (hoy SGP) originado en los recursos recaudados por razn del impuesto a las transacciones financieras, destinados a cubrir pasivos pensionales territoriales de las reas de salud y educacin; a partir de 2000 el 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas; 10% de los recursos provenientes de privatizaciones nacionales en los trminos del artculo 23 de la Ley 226 de 1995; 10% de los recursos que los particulares inviertan en entidades con participacin accionaria mayoritaria de la Nacin a ttulo de capitalizacin; 10% de los recursos que los particulares invirtieron en entidades con participacin mayoritaria de la Nacin en capitalizaciones en empresas pblicas elctricas en los ltimos tres aos anteriores a la expedicin de la Ley 549 de 1999; a partir del 1 de enero del ao 2000, el 20% de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de
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la Nacin; a partir del 1 de enero del ao 2000, el 15% de los ingresos producto de la enajenacin al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales; a partir del 1 de enero del ao 2001, el 20% del producto del impuesto de registro; a partir del ao 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinacin del respectivo departamento aumentados anualmente en un punto porcentual, hasta llegar a 10% a partir del ao 2006; los ingresos que se obtengan por la explotacin del Lotto nico Nacional; a partir del ao 2001, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional. Igualmente, la ley contempl para el ao 2000 un anticip de $80.000 mil millones hecho por la Nacin a las entidades territoriales para cubrir el pago de mesadas atrasadas al 30 de octubre de 1999. Los montos girados para cubrir mesadas atrasadas fueron descontados de los ahorros de las entidades en el Fonpet. La ley ratific la titularidad de los pasivos pensionales territoriales en cabeza de las entidades territoriales. En consecuencia, los aportes de la nacin al Fonpet no signific que esta asumiera la responsabilidad de estos pasivos. La ley orden que cada entidad territorial posea en el Fonpet una cuenta individual y que los valores registrados en dichas cuentas sean sumados a los recursos asignados a los Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autnomos, creados de conformidad con la Ley 100 de 1993, para determinar el total del pasivo aprovisionado. El retiro de los recursos de las entidades territoriales en el Fonpet qued condicionado a que las provisiones cubran el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo clculo actuarial. La administracin del Fonpet qued a cargo de sociedades fiduciarias y/o administradoras de fondos de pensiones. Los rendimientos financieros generados por los recursos del Fonpet se deben abonar a las cuentas individuales de las entidades territoriales aportantes, de acuerdo con los montos aportados. La ley orden avanzar en la identificacin del pasivo pensional a travs de la elaboracin del clculo actuarial de cada entidad territorial y sus entidades descentralizadas, en el marco de un programa a cargo de la Direccin de Regulacin de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. El programa comprende el levantamiento de historias laborales y el clculo del pasivo. La Contadura General de la Nacin qued encargada de verificar la existencia de los recursos y reservas necesarias para cumplir con la provisin de los pasivos pensionales. Posteriormente, las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 asignaron el 10% de los recursos de la Bolsa de Propsito General del SGP al Fonpet.
2.4. Reestructuracin de pasivos corrientes (Ley de insolvencia)

Las Leyes 550/99, 922 de 2004 y 1116/0606 definieron un mecanismo jurdico de excepcin para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes en las entidades territoriales y sus descentralizadas. A cambio de inmunidad jurdica las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a travs de un acuerdo con sus acreedores. En este sentido, se forj un marco legal para la reestructuracin de pasivos de los gobiernos subnacionales, similar al que rige para las empresas del sector privado. La Ley 550 dispuso que durante la negociacin y ejecucin de los acuerdos de reestructuracin de pasivos se suspendern de las medidas cautelares y embargos y no se podrn iniciar nuevos procesos; no se podr suspender la prestacin de servicios pblicos y las entidades territoriales no podrn incurrir en gasto corriente distinto de los autorizados en los acuerdos.
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Igualmente, la ley asign al Ministerio de Hacienda las funciones de promocin de los acuerdos entre la administracin subnacional y sus acreedores y las funciones de vigilancia de su cumplimiento a un Comit de Vigilancia compuesto por representantes de estos ltimos. Entre tanto, la Ley 1116 asign la nominacin y promocin de este tipo de acuerdos para entidades descentralizadas subnacionales a las superintendencias de cada sector y al Ministerio de Educacin para las instituciones de dicho sector. El marco legal defini prioridades para el pago de gastos corrientes de las entidades territoriales admitidas a estos procesos, as: a) mesadas pensionales; b) servicios personales; c) transferencias de nmina; d) gastos generales; e) otras transferencias; f) intereses de deuda; g) amortizaciones de deuda; h) financiacin del dficit de vigencias anteriores e i) inversin. La ley tambin otorg a los acuerdos de reestructuracin de pasivos el carcter legal de inversin prioritaria en las entidades territoriales. El objetivo del marco legal para el manejo de situaciones de insolvencia fiscal de entidades territoriales se orient a reducir los costos de transaccin y la incertidumbre asociadas a este tipo de situaciones, donde una guerra jurdica destroza las posibilidades de recuperacin econmica y por tanto aumenta las prdidas tanto de los acreedores como de los deudores. Las principales ventajas de las normas adoptadas para el manejo de situaciones de insolvencia territorial son: a) Permite que tanto deudores como acreedores, frente al incumplimiento de los pagos, asuman directamente las consecuencias de sus errores tanto a nivel de administracin pblica como de evaluacin del riesgo. Esto frente a la alternativa de que un prestamista de ltima instancia, como sera el caso de los gobiernos nacionales en el caso de quiebra de los gobiernos subnacionales, asumiera el pago de las deudas mediante operaciones de rescate, lo que fomentara una acumulacin de deudas indefinida, y un retroceso en el desarrollo de mercados financieros ante la ausencia de evaluaciones rigurosas de riesgo por parte de los prestamistas, que promovera una cultura de la irresponsabilidad financiera, dado que los prestamistas seran mucho ms imprudentes si vieran que un prestamista de ltima instancia siempre est atento a devolverles su dinero. Ofrece adecuados incentivos para reconciliar a deudores y acreedores bajo una situacin de crisis que se podra agravar cuando las disputas llegan a los estrados judiciales, lo cual lleva a que, mientras se emite un fallo resolutorio, se paralice completamente la administracin gubernamental, hecho que en la prctica disminuye y/o dilata la probabilidad de repago. Favorece la construccin de acuerdos entre un numeroso y diversificado grupo de acreedores, que de manera individual desconocen la capacidad de pago de los gobiernos, y por tanto son incapaces de establecer condiciones de reestructuracin que les brinden certeza de repago. Facilita la bsqueda de salidas ordenadas sobre la base de la planeacin financiera, lo que genera incentivos para lograr que los acreedores sigan interesados en la reestructuracin. En contraposicin a una situacin en la que la permanente colisin de intereses entre acreedores dilata los acuerdos, dado que estos, de manera aislada, buscan ser los primeros a quienes se les devuelva el dinero. La suspensin de los procesos legales, instaurados por los acreedores de manera individual, permite una reestructuracin ordenada, que reduce los costos asociados a la proliferacin de acciones legales, debido a que generalmente los acreedores que aspiran a recibir su pago primero que los dems no quieren compartir las costas de los pleitos con otros acreedores. Ofrece un marco legal predecible que, con toda probabilidad, no habr que activar formalmente con demasiada frecuencia. Un gobierno recibe proteccin legal de sus acreedores durante un periodo de
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b)
c)
d)
e)
f)
tiempo establecido mientras negocia una reestructuracin. A cambio, estara ms obligado a negociar de buena fe y a adoptar polticas que ajusten sus finanzas. Por ltimo, una vez que la reestructuracin haya sido aprobada por una mayora suficiente de acreedores, los que no estn de acuerdo estarn obligados a aceptarla. g) Al eliminar gran parte de la incertidumbre que rodea el proceso de reestructuracin, se preserva mejor el valor de los activos de los acreedores bajo una situacin de incertidumbre en el pago.
2.5. Reforma a las transferencias y redefinicin de competencias y recursos

A travs de dos reformas constitucionales (actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007) y las Leyes 715/01 y 1176/07 se asegur un crecimiento real de las transferencias intergubernamentales y se precisaron competencias entre niveles de gobierno. Con las reformas se cre el Sistema General de Participaciones (SGP), que agrup el situado fiscal y la participacin municipal en los ingresos corrientes de la Nacin (ICN). El crecimiento anual del SGP se desvincul totalmente de los ICN hasta 2016 con el fin de ampliar el margen de maniobra fiscal del gobierno nacional. A partir de 2017 las transferencias por SGP aumentarn anualmente de acuerdo con el crecimiento real promedio que registren los ICN durante los ltimos cuatro aos. Entre 2002 y 2016 el monto global del SGP aumentar en trminos reales en un porcentaje igual al de la tasa de inflacin causada, ms una tasa de crecimiento real1, tomando como base el monto liquidado en 20012, incluidos los recursos del FEC - Fondo de Crdito Educativo, con lo cual se aument el monto asignado para educacin a travs del situado fiscal en 15%. Adems del aumento real antes mencionado, las reformas contemplan un crecimiento adicional del SGP cuando el crecimiento real del PIB nacional sea mayor a 4%, en estos casos el incremento del SGP ser igual a la tasa de inflacin causada, ms la tasa de crecimiento real, ms los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real del PIB, certificada por el DANE, y el 4%. Las reformas buscan convertir el SGP en una fuente de financiacin que, independientemente de los ciclos del PIB, asegure la financiacin de las competencias a cargo de las entidades territoriales, de manera prioritaria en la provisin de los servicios de salud, educacin, preescolar, primaria, secundaria y media, as como agua potable y saneamiento bsico, garantizando la prestacin y la ampliacin de coberturas con nfasis en la poblacin pobre. As, las reformas garantizan un crecimiento real y estable de las transferencias, eliminando la volatilidad registrada entre 1993 y 2001, asociada a los ciclos de los ICN, los cuales, a su vez, se correlacionan de forma positiva con el ciclo econmico, de tal suerte que en pocas de descenso de la actividad econmica este tipo de ingresos tiende a disminuir y por esa va a generar faltantes en la financiacin de servicios esenciales, tal como ocurri a finales del milenio pasado. Las reformas aseguraron tambin la financiacin, a travs de asignaciones especiales, en programas de inters regional como la alimentacin escolar, la proteccin de la cuenca del ro Magdalena, los resguardos indgenas, y como se mencion antes, la provisin del pasivo pensional a travs del Fonpet. Desde la perspectiva macroeconmica, la reforma a las transferencias intergubernamentales permite a la nacin consolidar el saneamiento fiscal del sector pblico no financiero, mediante un mayor esfuerzo
1 2
Los porcentajes estn defendidos en el Acto Legislativo 04 de 2007. El Acto Legislativo 01 de 2001 fij el monto en $10.9 billones de pesos.
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10
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tributario del nivel nacional que no se traducir en aumentos automticos del gasto pblico como sucedi hasta 2001. As, estas reformas generan confianza internacional sobre la capacidad del pas de sanear sus finanzas pblicas, favoreciendo la poltica de financiamiento pblico a travs del tiempo. Desde el punto de vista de las finanzas territoriales las reformas se orientaron a dar certeza a los gobiernos subnacionales respecto al monto de ingresos recibidos por transferencias, con beneficios para el ejercicio de planificacin de sus gastos y minimizando el riesgo de faltantes de financiacin resultantes de comprometer recursos en montos superiores a los recursos efectivamente transferidos. Las reformas avanzaron tambin en precisar las competencias entre la Nacin, los departamentos y los municipios en la prestacin de servicios bsicos. En este aspecto se dio un vuelco profundo en la administracin del recurso humano en el sector educativo, mediante la descentralizacin de esta competencia el nivel intermedio de gobierno y en los municipios mayores de cien mil habitantes. Los departamentos y municipios certificados quedaron autorizados para crear plazas docentes, autorizar ascensos en el escalafn y decidir traslados, entre otros. Adicionalmente, cuando las entidades territoriales contraten nuevos docentes, debern asumirlos con cargo a sus propios recursos quedndole prohibido al gobierno nacional hacerse cargo de su financiacin. En salud, se separ la competencia de aseguramiento de la poblacin pobre, quedando esta en cabeza de los municipios, de la competencia de prestacin de servicios que se fij como responsabilidad de los departamentos. En el aseguramiento se garantiz que todo el ciclo, desde identificacin de beneficiarios hasta control de los recursos, sea responsabilidad de los municipios. En la prestacin de servicios los departamentos debern reorganizar la red al interior de sus territorios con base en la demanda y la infraestructura municipal deber adecuarse a los requerimientos de la misma. Las competencias de salud pblica tambin se definieron con claridad, quedando las de impacto supramunicipal (controles de vectores y factores de riesgo) en cabeza de los departamentos y las de impacto local en cabeza de los municipios grandes (categoras especial a segunda). La salud pblica en los pequeos municipios qued tambin como responsabilidad de los departamentos. La distribucin de competencias y recursos para los sectores de educacin, salud, agua potable, saneamiento bsico y propsito general qued distribuida en funcin de criterios especficos de acuerdo con las caractersticas sectoriales. As, por ejemplo, los criterios para la distribucin de recursos entre entidades se consideran indicadores de costo per cpita, coberturas, eficiencia fiscal y administrativa, adems de los de poblacin y pobreza. En cuanto a la asignacin de competencias en funcin de la capacidad institucional y el uso eficiente de recursos se avanz en la definicin de los criterios de certificacin. Igualmente, se avanz en otorgarle a los departamentos mayor participacin en las labores de coordinacin y apoyo a los municipios para garantizar esquemas regionales eficientes de prestacin de servicios.
2.6. Adopcin de normas de responsabilidad y transparencia fiscal

Como complemento a los controles al endeudamiento territorial se adoptaron normas de responsabilidad y transparencia fiscal, dirigidas a preservar la sostenibilidad fiscal. Las normas vincularon la expansin de los gastos de funcionamiento a la generacin de ingresos de recaudo propio y definieron procesos y procedimientos presupuestales para fijar metas plurianuales de balance primario que propicien una expansin sostenible de la inversin pblica (Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003).
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Los principales contenidos de las normas mencionadas son: Ley 617 de 2000 o ley de Racionalizacin del gasto subnacional: 1. Estableci una clasificacin presupuestal de departamentos y municipios, tomando como criterio fundamental la generacin de ingresos propios no afectados a gastos especficos (ingresos corrientes de libre destinacin). 2. Impuso lmites mximos a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, de acuerdo con las categoras presupuestales, con el propsito de asegurar que los ingresos corrientes de libre destinacin sean suficientes para financiar el gasto de funcionamiento y para generar excedentes que se puedan orientar en una primera etapa hacia el saneamiento de obligaciones vencidas y, posteriormente, hacia un mayor apalancamiento de inversiones. Introdujo un periodo de transicin de 4 aos para ajustar los gastos de funcionamiento. Orden la eliminacin de contraloras en municipios de categoras 3 a 6, y orden que en estos casos el control lo asumiera el nivel intermedio de gobierno.
3. 4.
5. Permiti reorientar rentas que tenan destinacin legal a usos especficos, a la financiacin de los costos del ajuste y al saneamiento de obligaciones. 6. Endureci los requisitos para la creacin de municipios, de forma tal que los municipios nuevos cuenten con la poblacin suficiente para poder financiar el costo de la administracin local y que permitan el logro de los fines constitucionales de estas entidades. Estableci la posibilidad de que los municipios y departamentos celebren convenios entre s, con la Nacin o con entidades descentralizadas para la prestacin de servicios, la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas a su cargo y elimin la obligacin que diversas leyes nacionales establecan para que las entidades territoriales crearan dependencias para el cumplimiento de funciones administrativas.
7.
8. Condicion el otorgamiento de apoyo nacional para cofinanciar inversin regional y local al cumplimiento de los lmites de gasto de funcionamiento fijados en dicha ley. 9. Estableci requisitos y plazos para que las Asambleas departamentales ordenen la fusin de municipios. 10. Prohibi la realizacin de operaciones de crdito pblico en entidades que incumplan los lmites de gasto de funcionamiento, salvo que estas suscriban un programa de saneamiento fiscal. La Ley 819 de 2001, conocida en el pas como Ley de responsabilidad fiscal, contiene un conjunto de reglas, procesos y procedimientos que someten la administracin de las Finanzas Pblicas territoriales, a una permanente rendicin de cuentas sobre el monto y la utilizacin de los recursos pblicos a travs del tiempo, con el propsito de asegurar la sostenibilidad fiscal. Los aspectos principales de la citada norma son: 1. La obligacin de los gobiernos subnacionales de fijar metas plurianuales de balance primario que permitan alcanzar la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. Las metas deben imponerse tanto para la vigencia en curso como para los siguientes diez (10) aos. 2. Las metas de corto y largo plazo de las variables fiscales deben estar contenidas en el Plan Financiero, el cual debe ser conocido y aprobado previamente a la presentacin, a las Asambleas y/o Concejos, del Presupuesto anual, de tal manera que los contenidos de ambos sean consistentes y coherentes entre s. 3. Para poner al da el manejo contable y financiero de los recursos pblicos la ley establece tambin que el Plan Financiero incorpore de manera explcita una valoracin de los pasivos contingentes.
28
10
4. 5. 6. 7.
de Transformacin
Adems del Plan Financiero y la regulacin de la programacin presupuestal, se crea el Informe de Resultados Fiscales y Macroeconmicos del ao anterior, en el cual de manera abierta y pblica se evaluar el cumplimiento de las metas establecidas y, en caso de incumplimiento, se registrarn las medidas correctivas que se deben tomar. En este informe se debern incluir los costos fiscales de las leyes aprobadas, las exenciones tributarias otorgadas y las sentencias judiciales que afectan al Sector Pblico no Financiero, de manera que sea claro el destino de los recursos pblicos. Exige que la elaboracin del presupuesto est de acuerdo con los criterios del Plan Financiero y que las apropiaciones presupuestales aprobadas se tiendan a ejecutar totalmente durante la vigencia. Con el propsito de impedir que a travs de la aprobacin de vigencias futuras se utilicen los recursos pblicos con fines electorales se regula la utilizacin de este instrumento presupuestal. La ley reforz los controles al endeudamiento territorial en los siguientes aspectos: regul la contratacin de crditos de tesorera; orden que el anlisis de capacidad de pago se hiciera para el periodo completo de vigencia de los nuevos crditos; incluy en el anlisis de capacidad de pago los efectos de la volatilidad de las tasas de cambio y tasas de inters sobre el servicio de la deuda; cre sanciones financieras para las entidades financieras que otorguen crditos a las entidades territoriales sin el lleno de los requisitos legales. Reglament la colocacin de excedentes transitorios de liquidez de las entidades territoriales.
8.
9. Prohibi los apoyos financieros de la Nacin a las entidades territoriales que incumplan las normas de responsabilidad fiscal. 10. Prohibi el aumento del endeudamiento neto a entidades territoriales que se encuentren en mora por operaciones de crdito pblico contratadas con la Nacin o garantizadas por esta. La Corte Constitucional consider los fundamentos de las leyes de responsabilidad fiscal ajustados a la C. P. y a travs de varias sentencias, entre las cuales se destacan la C-540 y C-579 de 2001, reconoci los lmites de la autonoma fiscal territorial frente a las obligaciones del Estado en materia de estabilidad macroeconmica.
3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS

3.1. Crecimiento del recaudo tributario
En un entorno de dinamismo econmico auspiciado por la confianza en la capacidad del Estado para preservar su solvencia financiera los ingresos territoriales se recuperaron. El mayor dinamismo tanto del consumo como de la inversin privada, as como la disminucin de la inflacin permitieron acelerar el crecimiento real de los ingresos tributarios, y el aumento internacional de los precios tanto del petrleo como del carbn favoreci el crecimiento de los ingresos por regalas. Los ingresos totales territoriales aumentaron como porcentaje del PIB de 7.6% en 2000 a 10.3% en 2007. En el mismo periodo, el recaudo tributario aument de 2.7% a 3.4% del PIB y las transferencias nacionales de 4.2% a 6% del PIB (Grfica 6).
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GRFICA 6 INGRESOS TOTALES ADMINISTRACIONES CENTRALES TERRITORIALES % DEL PIB

Ing Totales 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tributarios Transferencias
Durante el periodo 2000-2007, los ingresos corrientes de las gobernaciones aumentaron a un promedio anual de 12.8% en trminos reales. Los ingresos de recaudo propio (tributarios y no tributarios) crecieron a un ritmo superior a las transferencias; y las regalas se constituyeron en el principal ingreso de capital, con un aumento promedio anual de 18% en trminos reales (Cuadro 2).
CUADRO 2 INGRESOS TOTALES GOBERNACIONES MILLONES DE PESOS 2007 = 100
2000 INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS INGRESOS DE CAPITAL REGALAS RENDIMIENTOS FINANCIEROS OTROS CRDITO RECURSOS DEL BALANCE INGRESOS TOTALES 326.029 0 147.218 6.728.357 322.420 95.879 254.781 9.428.037 5.748.483 1.723.193 291.542 3.733.748 979.874 653.845 2003 7.886.696 2.427.778 324.071 5.134.847 1.445.462 1.123.042 2007 11.842.505 3.894.153 792.351 7.156.011 2.306.908 1.756.420 238.593 311.895 461.272 3.196.597 17.807.282 Variacin Real 2007 / 2000 106,0% 126,0% 171,8% 91,7% 135,4% 168,6% Ne -4,3% Ne 2071% 164,7% Variacin Real Promedio Anual 2007 / 2004 12,8% 14,6% 18,1% 11,5% 15,3% 17,9% Ne -0,7% Ne 67,0% 17,6%
Fuente: DAF con datos de Secretaras de Hacienda.
Pese a que las gobernaciones recuperaron su acceso al crdito aumentando su nivel de desembolsos, esta fuente de financiamiento fue la menos representativa (Cuadro 2).
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10
CUADRO 3 INGRESOS TOTALES ALCALDAS Millones de pesos 2007 = 100
2000 INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS** NO TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS INGRESOS DE CAPITAL INGRESOS TOTALES*** 10.203.718 4.322.304 974.291 4.907.123 309.919 10.513.637 2003 14.290.316 5.317.410 947.698 7.928.293 96.916 14.387.231 2007* 22.283.720 8.020.636 1.550.321 12.712.763 441.717 22.725.437
de Transformacin
Los recursos del balance presentaron un alto ritmo de crecimiento. La acumulacin de este tipo de recursos se aceler a partir de 20053, y en buena parte refleja problemas asociados a deficiencias en los procesos de programacin y ejecucin del presupuesto, que a su vez revelan debilidades en la capacidad de gestin institucional para ejecutar proyectos regionales de inversin (Cuadro 2). Entretanto, los ingresos corrientes municipales aumentaron en trminos reales a un ritmo anual promedio superior al de las gobernaciones (14%) entre 2000 y 2007, debido al dinamismo tanto de los ingresos de recaudo propio como de las transferencias nacionales. Los ingresos de capital tuvieron una incidencia marginal en la estructura de financiamiento municipal (Cuadro 3).
Variacin Real 2000 / 2007 118,4% 85,6% 59,1% 159,1% 42,5% 116,2%
Variacin Real Promedio Anual 2007 / 2004 13,9% 10,9% 8,0% 17,2% 6,1% 13,7%
*Estimado a partir de municipios capitales. ** Incluye recaudos por cerveza, cigarrillos y vehculos. *** No incluye recursos del Balance. Fuente: Banco de la Repblica.
El aumento de las transferencias nacionales en los municipios fue superior al registrado en las gobernaciones, en cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales que ordenaron acelerar la delegacin de competencias y recursos hacia el nivel local, especialmente en los sectores de salud y educacin, donde creci el nmero de municipios que ejecutan directamente los recursos del SGP al obtener la certificacin que para tal fin establece la Ley 715 de 2001. Con todo, pese a los esfuerzos por aumentar sus ingresos de recaudo propio, la principal fuente de financiacin de la mayora de entidades territoriales del pas siguen siendo las transferencias nacionales. Las reformas a las transferencias y a los tributos territoriales han favorecido una profundizacin de la descentralizacin hacia el nivel local, al cual le ha correspondido desempear un rol ms preponderante en la provisin de bienes y servicios, para lo cual sus ingresos corrientes han sido ms dinmicos.
3.2. Estabilizacin de los gastos de funcionamiento

La recuperacin de los ingresos de recaudo propio permiti un aument de los gastos de funcionamiento acorde a la capacidad financiera de las entidades territoriales. Objetivo alcanzado en gran parte gracias a las medidas de disciplina fiscal contenidas en la Ley 617 de 2000.
3
La mayor parte de estos recursos corresponde a ingresos sin ejecutar de vigencias anteriores. Sobre el particular es preciso sealar que, antes de la expedicin de la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales ejecutaban la totalidad de sus reservas presupuestales a travs de un presupuesto paralelo. La incorporacin tanto de estos gastos como de los recursos que las amparan revel el orden de magnitud de las fallas en la programacin y ejecucin presupuestal.
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As, mientras en 2.000 alcaldas y gobernaciones destinaban en promedio 99% de sus ingresos tributarios a cubrir gastos de funcionamiento, ese porcentaje baj a 61% en 2007. En las gobernaciones, el porcentaje promedio de los tributos anuales dirigido al pago de los gastos de funcionamiento baj de 95% en 2000 a 63% en 2007 y en las alcaldas de 102% a 60% (Grfica 7).
GRFICA 7 GASTOS DE FUNCIONAMIENTO / INGRESOS TRIBUTARIOS TERRITORIALES %
Departamentos Municipios Total
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
00
Fuente: DNP- DDTS y DAF.
01
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07
3.3. El dficit fiscal dej de ser recurrente

Como resultado de la recuperacin de los ingresos corrientes y la racionalizacin de los gastos de funcionamiento aument el ahorro corriente, el cual creci tambin gracias a la estabilizacin macroeconmica que favoreci la disminucin del pago de intereses de la deuda pblica por la va de menores tasas de inters y menores ritmos de devaluacin del peso. En este sentido el saneamiento fiscal tendi a ser de carcter estructural e integral al combinar aumento de ingresos corrientes y estabilizacin de gastos de funcionamiento. As, el ahorro corriente sustent el logro de resultados fiscales positivos que permitieron superar la situacin de dficit recurrente evidenciada durante el segundo decenio de los noventa. Las finanzas territoriales evidenciaron una situacin sostenible durante el periodo 2000-20084. Durante este perodo el sector regionales y locales present un supervit promedio de 0.3% del PIB. Este resultado incluye tanto las administraciones centrales departamentales y municipales como sus entidades descentralizadas, en las que se destacan las Empresas de Servicios Pblicos, las Empresas Sociales del Estado y los establecimientos pblicos (Grfico 8).
Junio 30 de 2008.
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10
1,5 1,0 0,5 0,0 2000 -0,5 -1,0 -1,5 Aos 2001 2002 2003 2004 2005 2006
de Transformacin
GRFICA 8 BALANCE FISCAL REGIONAL Y LOCAL CONSOLIDADO % DEL PIB
% del PIB
2007
2008*
Las oscilaciones de los balances fiscales obedecieron a variaciones estacionales de los gastos de inversin, pues, como se mencion antes, los ingresos tanto corrientes como de capital registraron una tendencia creciente. En este sentido, los resultados muestran una clara influencia del ciclo poltico presupuestal, tendencia al supervit en el primer ao del periodo de gobierno (2004 y 2008), y hacia el dficit en el ltimo ao del mismo (2003 y 2007). As, en 2004 se registr el mayor supervit del cuatrienio ocasionado por atrasos en la ejecucin de gastos de inversin, explicados, a su vez, por la armonizacin presupuestal de los planes de desarrollo de las administraciones saliente y entrante, mientras en 2007 se present un dficit atribuible al aumento de los gastos de inversin durante el ltimo ao de gobierno (Grfico 8). Medida por la liquidez acumulada, la situacin financiera territorial se muestra slida. De acuerdo con clculos del Banco de la Repblica, hechos con datos de la Superintendencia Financiera, citados por el CONFIS5, a diciembre de 2007 los gobiernos subnacionales tenan saldos acumulados en cuentas corrientes, de ahorro y CDT, que en conjunto ascendieron a $9,8 billones. Como resultado, descontando la deuda, los fiscos regionales y locales, terminaron 2007 con activos financieros netos por $6,8 billones, que respaldan compromisos vigentes y pueden financiar nuevo gasto sin presionar aumentos excesivos de deuda (Cuadro 4)6. Durante el primer semestre de 2008 los territorios aumentaron su liquidez y disminuyeron su endeudamiento con el sistema financiero: la cartera de crditos y los pasivos por bonos emitidos en el mercado nacional de valores disminuyeron $116 y $106 mil millones, respectivamente; mientras que los activos financieros correspondientes a depsitos en cuenta corriente y ahorros as como en CDT sumaron $3,6 billones7. Lo anterior indica que gracias a las medidas de saneamiento fiscal los gobiernos subnacionales estn preparados para poner en marcha una poltica fiscal contraria al ciclo econmico, la cual puede ser financiada de forma sostenible. Situacin contraria a la evidenciada a finales del milenio pasado, cuando el principal reto fiscal de las entidades territoriales era evitar la parlisis de sus administraciones por insolvencia financiera.
5 6
Documento Asesores Confis, Cierre Fiscal 2007, mayo 6 de 2008. Esta cifra no incluye depsitos en INFIS ni en carteras colectivas administradas por sociedades fiduciarias, por lo cual estos activos podran ser mayores. Documento Asesores Confis, Cierre Fiscal I Semestre de 2008, octubre 31 de 2008.
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CUADRO 4 ACTIVOS FINANCIEROS NETOS REGIONALES Y LOCALES8

$Miles de Millones SALDOS 2007 Ent. Desc. Departamentales 698 100 291 92 415 Ent. Desc. Municipales 1.460 51 239 106 1.166
Fuentes de Financiamiento A. Sector Financiero sin Bonos (2+3+4)-(1) 1. Cartera de Crditos 2. Depsitos en Cuenta Corriente 3. Certificados de Depsito a Trmino 4. Depsito de Ahorro
2007 6.868 2.933 3.042 934 5.825
Departamentos 1.309 1.190 899 157 1.443
Municipios 3.401 1.593 1.613 580 2.801
La recuperacin fiscal regional y local se explica en gran medida por el desempeo de los gobiernos centrales, los cuales, durante el perodo analizado, mostraron una clara tendencia de mejora que no se evidenci en el sector descentralizado. En efecto, las gobernaciones y alcaldas tendieron al supervit, mientras en las entidades descentralizadas, en especial las departamentales, se mantuvieron deficitarias (Grfica 9).
GRFICA 9 COMPOSICIN DEL BALANCE FISCAL SUBNACIONAL (% DEL PIB)
Gobernaciones Desc. Departamentales Alcaldas Desc. Municipales
0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% -0,2% -0,4% -0,6% -0,8% 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: DAF, con datos de CGN.
Con el fin de eludir la disciplina impuesta a las administraciones centrales, algunos gobiernos subnacionales, especialmente del orden departamental, optaron por mantener y en algunos casos trasladar, a su sector descentralizado excesos de gasto y deuda, aprovechando la autonoma constitucional y legal que tienen para crear y liquidar este tipo de entidades. Ello sucedi, pese a que las leyes de responsabilidad fiscal aplicables al nivel territorial contienen medidas de control a este tipo de entidades en aspectos como evitar generacin recurrente de prdidas, distribucin de excedentes, lmites a las transferencias provenientes de
Confis, Op. cit.
34
10
de Transformacin
las administraciones centrales, contratacin de deuda, la cual est sujeta a la calificacin de riesgo crediticio (Decretos 610 de 2002 y 3480 de 2003), la constitucin de reservas para cubrir pasivos pensionales y la estimacin e incluso provisin de pasivos contingentes. Sobre el particular, estudios realizados por la DAF concluyeron que la efectividad de la mayor parte de las normas de responsabilidad fiscal aplicables al sector descentralizado territorial enfrenta el riesgo de debilitarse debido a lo siguiente9: a) mnima capacidad institucional de las entidades territoriales para el monitoreo y control de sus EDS; b) una propensin al incumplimiento de las medidas de responsabilidad fiscal y rendicin de cuentas consagradas en la constitucin y la ley por parte de muchas entidades territoriales sobre sus EDS, en presencia de una dbil capacidad de respuesta institucional por parte de las autoridades nacionales y subnacionales, Superintendencias y rganos de control poltico y fiscal, encargadas de verificar su cumplimiento; c) la posibilidad de arbitraje normativo por dos razones: las normas de responsabilidad fiscal que rigen para las administraciones centrales son ms rigurosas que las que regulan las EDS, y el monitoreo y seguimiento hecho a las primeras es ms frecuente y difundido que el hecho a las segundas. Evidencias de lo anterior son10: creacin de EDS ajena a rigurosos estudios previos sobre su viabilidad financiera; responsabilidad fiscal ilimitada de las entidades territoriales en casos de quiebra de sus EDS, por cuanto la mayora de estas no est constituida como sociedades por acciones, donde la responsabilidad fiscal se circunscribe al capital accionario; resultados operacionales negativos y creciente acumulacin de pasivos laborales y pensionales de los sectores de licores y loteras; dificultades financieras de universidades y hospitales pblicos departamentales para cubrir sus pasivos laborales y pensionales; estructuras de gasto superiores a sus ingresos permanentes en EDS municipales de los sectores, transporte masivo, infraestructura urbana, salud y seguridad ciudadana; ausencia de vigilancia especializada sobre entidades descentralizadas dedicadas a labores de intermediacin financiera.
3.4. Expansin de los gastos de capital

El saneamiento fiscal territorial permiti un crecimiento sostenido de la inversin pblica territorial. As las cosas, uno de los principales logros del ajuste fiscal territorial fue inducir un cambio en la estructura del gasto pblico a favor de la formacin de capital fsico, preservando as el mandato constitucional de fortalecer la capacidad financiera de las entidades territoriales para ejecutar proyectos de inversin de alto impacto regional y local. En efecto, los gastos de las entidades territoriales en formacin de capital como porcentaje del PIB aumentaron de 2% en 2000 a 4.2% en 2007. En los mismos aos, en las gobernaciones aumentaron de 0.5% del PIB a 1.9% del PIB y en las alcaldas de 1.5% del PIB a 2.3% del PIB (Grfica 10).
Ministerio de Hacienda (2007), Anlisis del Marco Institucional de Responsabilidad Fiscal Aplicable a las Entidades Descentralizadas Subnacionales en Colombia, Mimeo, www.minhacienda.gov.co. Ministerio de Hacienda (2007), Anlisis del Impacto Fiscal de las Entidades Descentralizadas Subnacionales en Colombia a diciembre de 2006, Mimeo, www.minhacienda.gov.co.
10
35
GRFICA 10 GASTOS DE GOBERNACIONES Y ALCALDAS EN FORMACIN DE CAPITAL % DEL PIB

Departamentos 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Municipios Total
00
01
02
03
04
05
06
07
Fuente: Banco de la Repblica y DAF.
Entre tanto, la inversin social en formacin de capital humano creci de forma anloga con el aumento de las transferencias intergubernamentales, que son su principal fuente de financiamiento, y este dinamismo est protegido frente a eventuales cadas anuales de los ICN gracias a los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007.
3.5. Disminucin de la deuda pblica

Gracias al aumento del ahorro corriente fue posible financiar la expansin de la inversin sin aumentar la deuda pblica: el saldo de la deuda territorial como porcentaje del PIB baj de 9.6% en 1999 a 5.4% en 2007 (Grfica 11). La disminucin de la deuda como proporcin del PIB ocurri tanto en las administraciones centrales como en el sector descentralizado (Cuadro 5). En alcaldas y gobernaciones ello obedeci a la aplicacin de polticas de responsabilidad fiscal, que privilegiaron la financiacin de los planes de desarrollo con recursos propios, pues durante el periodo 2004 - 2007 se reactiv la oferta de crdito territorial. En las entidades descentralizadas la disminucin estuvo asociada a la mayor participacin de capital privado y recursos propios en la financiacin de los planes de ensanchamiento de las empresas regionales y locales.
GRFICA 11 DEUDA PBLICA TERRITORIAL % DEL PIB
12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Fuente: Contralora General de la Repblica.
36
10
2000 Interna Gobernaciones Alcaldas Capitales Alcaldas No Capitales Ent. Descentralizadas Externa Gobernaciones Alcaldas Capitales Alcaldas No Capitales Ent. Descentralizadas Total 5,6% 1,28% 1,13% 0,41% 2,76% 3,5% 0,01% 0,42% 0,00% 3,10% 9,1% 2003 4,9% 0,95% 1,01% 0,27% 2,68% 2,8% 0,05% 0,47% 0,00% 2,30% 7,7%
de Transformacin
CUADRO 5 COMPOSICIN DEUDA PBLICA TERRITORIAL % PIB

2007 3,5% 0,51% 0,71% 0,22% 2,09% 1,8% 0,03% 0,37% 0,00% 1,40% 5,3%
PIB Nominal
174.896.258
228.516.603
357.421.666
Fuente: CGR y Banco de la Repblica, clculos DAF.
Como resultado de la aplicacin de una poltica responsable de manejo de deuda pblica disminuy la exposicin de las finanzas territoriales al riesgo cambiario; el saldo de la deuda externa baj tanto en las administraciones centrales como en las entidades descentralizadas (Cuadro 5). La recuperacin de la solvencia financiera territorial se manifest tambin en la mejor calidad de la cartera territorial: disminuy la cartera en mora y aument la de mnimo riesgo tanto en los departamentos como en los municipios. El porcentaje de la deuda calificada en A, aquella que adems de servirse en forma cumplida presenta mnimos factores de riesgo, subi en los departamentos de 35% en 2000 a 76% en 2007 y en los municipios de 49% a 72% en los mismos aos (Cuadro 6).
CUADRO 6 CALIFICACIN CARTERA TERRITORIAL PORCENTAjES
CALIFICACIN A B C D E TOTAL DEPARTAMENTOS A B C D E TOTAL MUNICIPIOS
Fuente: Superintendencia Financiera.
2000 % Total 35% 42% 14% 6% 3% 100% 49% 16% 20% 11% 4% 100%
2007 % Total 76% 20% 1% 2% 1% 100% 72% 1% 10% 13% 3% 100%
37
La Nacin apoy la disminucin del saldo de la deuda territorial. En desarrollo de programas de saneamiento fiscal, suscritos en el marco de las Leyes 358 de 1998, 550 de 1999 y 617 de 2000 se reestructur la deuda interna de las entidades territoriales. Igualmente, la Nacin reestructur mediante un acuerdo directo, suscrito en mayo de 2004, la deuda del Metro de Medelln, que al cierre de 2007 represent 24% del total de la deuda territorial. Gracias a las garantas autorizadas por la Ley 617 de 2000 se reestructur la deuda de las entidades territoriales con mayores problemas de insolvencia, y fue posible canalizar recursos frescos de crdito interno para financiar los programas de saneamiento fiscal de dichas entidades (Cuadro 7).
CUADRO 7 DEUDA TERRITORIAL REESTRUCTURADA CON GARANTAS DE LEY 617 Millones de pesos
Total deuda reestructurada 965.332 857.118 1.822.450 Con 40% garanta Nacin 383.327 668.380 1.051.707 Crdito nuevo 100% garanta Nacin 55.833 359.505 415.338
DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS TOTAL
Fuente: Direccin General de Crdito Pblico y Tesoro Nacional.
El acceso a las garantas de la Nacin se limit a 60 entidades que cumplieron los requisitos fijados en la ley, y por tanto firmaron programas integrales de ajuste fiscal. A partir de 2002 se han apropiado en el presupuesto nacional recursos que aseguren el pago de las garantas otorgadas en el evento de que estas se hagan efectivas; y a la fecha no se ha ejecutado ninguna de las garantas otorgadas; las entidades territoriales no han incurrido en mora respecto al pago de las deudas reestructuradas. Los pasivos contingentes de la nacin resultantes de los apoyos nacionales para reestructurar deuda interna y financiar el ajuste fiscal de las administraciones centrales territoriales han disminuido, debido al cumplimiento de las metas de pagos de deuda sealadas en los planes de saneamiento fiscal. Como resultado, al cierre de 2007 los mayores porcentajes de deuda con garanta de la Nacin corresponden al sector descentralizado y a la deuda externa (Cuadro 8).
CUADRO 8 DEUDA GARANTIzADA Y OTORGADA POR LA NACIN Millones de pesos - diciembre de 2007
Saldo con garanta Nacin Ley 617 de 2000 Gobernaciones 300.661 Interna 196.355 Externa 104.306 Alcaldas capitales 1.175.399 Interna 643.554 Externa 531.845 Alcaldas no capitales 26.740 Interna 26.740 Externa 0 E. descentralizadas 2.260.860 Interna 0 Externa 2.260.860 Total 3.763.659 Interna 866.648 Externa 2.897.011 % del saldo total 15% 11% 100% 31% 25% 41% 3% 3% 0% 18% 0% 45% 20% 7% 45% Crditos Nacin 382.552 382.552 0 130.463 130.463 0 107.226 107.226 0 3.827.650 3.827.650 0 4.447.891 4.447.891 0 % del saldo total 20% 21% 0% 3% 5% 0% 13% 13% 0% 31% 51% 0% 23% 35% 0% Total compromiso Nacin 683.213 578.907 104.306 1.305.862 774.016 531.845 133.965 133.965 0 6.088.510 3.827.650 2.260.860 8.211.550 5.314.539 2.897.011 % del saldo total 35% 32% 100% 34% 31% 41% 17% 17% 0% 49% 51% 45% 43% 42% 45%
Fuente: MHCP- DGTCP y CGR, Clculos DAF.
38
10
Saldo deuda interna 31/12/07 (A) DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS TOTAL
Fuente: DAF.
de Transformacin
La decisin estatal de emplear recursos ahorrados en el FAEP por las entidades territoriales para prepagar deuda interna favoreci tambin el mejoramiento de las condiciones de sostenibilidad de la deuda territorial (Cuadro 9).
CUADRO 9 DEUDA PREPAGADA CON AHORROS FAEP (LEY 663/00) Millones de pesos
Cupos asignados a prepago (B) 563.389 335.119 898.508 (A/B) 31% 10% 17%
1.837.648 3.327.612 5.165.260
El FAEP fue creado con fines de estabilizacin macroeconmica y ahorro fiscal en 1995. Este fondo se maneja a travs de un sistema de cuentas en el exterior alimentadas con una parte de los recursos que los gobiernos subnacionales reciben como derechos de regalas por la explotacin de recursos petroleros. Los Decretos 1939 y 2599 de 2001 reglamentaron el proceso de prepago de deuda bancaria en desarrollo del artculo 133 de la Ley 633 de 2000.
3.6. Reestructuracin y reduccin de pasivos corrientes

La posibilidad de acogerse a la ley de insolvencia ha permitido a las entidades territoriales, con mayores cargas acumuladas de pasivos corrientes desfinanciados, cancelar estas obligaciones de forma ordenada, suscribiendo acuerdos de pago con sus acreedores, sustentados en el logro de metas fiscales realistas y en el pago de acrecencias con ahorros propios, mediante encargos fiduciarios. De esta forma han evitado la parlisis administrativa y la prdida de autonoma financiera, inherentes al embargo permanente de las rentas. Si bien en la totalidad de los 71 acuerdos de este tipo, suscritos a 30 de noviembre de 2008 por las entidades territoriales han contado con el apoyo y asistencia tcnica de la nacin, a travs del Ministerio de Hacienda, la mayora de las deudas bancarias reestructuradas en estos procesos no ha tenido garanta de la Nacin. Como se menciono antes, estas garantas se otorgaron nicamente a las entidades territoriales que hasta junio de 2001 cumplieron con la totalidad de los requisitos exigidos por la Ley 617 para tal fin. Gracias a la aplicacin de la insolvencia desde su entrada en vigencia hasta el 31 de diciembre de 2007 se reestructuraron pasivos por $3.2 billones, de los cuales se haba pagado y depurado 63% (Cuadro 10).
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CUADRO 10 PASIVOS CORRIENTES REESTRUCTURADOS Y PAGADOS EN LEY 550 31 DE DICIEMBRE DE 2007 Millones de pesos
Entidad territorial DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS CAPITALES DEMS MUNICIPIOS TOTAL
Fuente: DAF.
Total pasivos reestructurados 1.148.647 1.207.349 855.729 3.211.725
Pagos y depuraciones 831.792 627.284 579.997 2.039.073
% Pagado y depurado 72% 52% 68% 63%
De los pasivos reestructurados 61% corresponde a pasivos diferentes a deuda pblica, entre los cuales, como ordena la ley, se ha priorizado la proteccin de derechos fundamentales a travs del pago de salarios y mesadas pensionales (Cuadro 11).
CUADRO 11 PASIVOS REESTRUCTURADOS EN LEY 550 POR TIPO DE ACREEDOR 31 DE DICIEMBRE DE 2007 Millones de pesos
Salarios y mesadas pensionales Reestructurados Depurados y pagados % Cubierto 348.444 319.523 92% Seguridad social 796.336 557.435 70% Entidades financieras 982.011 528.322 54% Acreencias contingentes 646.289 329.607 51%
Proveedores 438.667 303.996 69%
Totales 3.211.747 2.038.884 63%
Fuente: DAF.
Las ventajas legales que ofrece la ley de insolvencia a las entidades territoriales no vulneran su autonoma fiscal y administrativa; por mandato constitucional y legal es potestad exclusiva de las autoridades territoriales decidir el acogimiento a este mecanismo legal y suscribir acuerdos de pago correspondientes, en los cuales se definen la forma, el plazo y la fuente de pago de este tipo de pasivos. Igualmente, son las entidades territoriales, en cabeza de sus representantes legales, las nicas que tienen la potestad legal de reconocer y ordenar el pago de acreencias. La suscripcin de programas de saneamiento fiscal en el marco de acuerdos de pago de Ley 550 tampoco limita la inversin social de las entidades territoriales; por mandato constitucional, desarrollados por la ley 715 de 2001, los recursos del SGP de las bolsas de educacin y salud estn destinados especficamente para financiar la provisin anual de estos servicios y por tanto no se pueden emplear ni como garanta ni fuente para el de pago de acreencias. Con todo, en estos procesos el Ministerio de Hacienda acta como un amigable componedor cuya presencia en la mesa de negociaciones ayuda a promover el logro de acuerdos que eviten la prolongacin indefinida de conflictos jurdicos entre las entidades territoriales y sus acreedores.
40
3.7. Identificacin y provisin del pasivo pensional
10
Aportes al FONPET
de Transformacin
En desarrollo de la aplicacin de la Ley 549 de 1999 se ha venido avanzando en la identificacin y provisin del pasivo pensional a travs de la elaboracin del clculo actuarial y el ahorro en el Fonpet. As, a 30 de septiembre de 2008 el pasivo pensional de los departamentos y municipios capitales se estim en $52.6 billones, de los cuales 22% estaba aprovisionado en el Fonpet (Cuadro 12).
CUADRO 12 PASIVO PENSIONAL Y APORTES AL FONPET millones de pesos
Entidad territorial Total pasivo pensional estimado % de pasivo cubierto
DEPARTAMENTOS MUN. CAPITALES TOTAL
28.699.721 23.961.589 52.661.310
9.454.615 2.008.145 11.462.760
33% 8% 22%
Fuente: Direccin de Regulacin Financiera de la Seguridad Social, MHCP.
Si bien el pasivo estimado result mayor en las gobernaciones que en los municipios capitales, los departamentos tienen un mayor porcentaje de cobertura gracias a su esfuerzo de ahorro en el Fonpet (Cuadro 12).
3.8. Avances en materia de monitoreo, seguimiento y rendicin de cuentas

Uno de los principales obstculos estructurales en el camino hacia el saneamiento fiscal territorial ha sido la informacin contable y financiera. Tanto las fuentes de informacin como el acceso eran limitados y ofrecan bajos niveles de confianza. Las disposiciones contenidas en las Leyes 716 de 2001, 617 de 2000 y 819 de 2003 han ampliado las fuentes de informacin y mejorado la calidad, oportunidad y cobertura de las estadsticas fiscales territoriales. As, desde 2001 la opinin pblica puede conocer la situacin de las finanzas territoriales a travs de informes semestrales y anuales, presentados por el Banco de la Repblica, el DNP, la CGN, la CGR y el Ministerio de Hacienda. Igualmente, las firmas calificadoras de riesgo suministran, a travs de sus reportes, una visin prospectiva de las alcaldas, gobernaciones y entidades descentralizadas territoriales que tienen la obligacin legal de obtener dicha calificacin. Especficamente en las 160 entidades que han suscrito programas de saneamiento fiscal con el apoyo y asistencia tcnica del Ministerio de Hacienda, la firma y ejecucin de estos programas ha demandado la realizacin de un cuidadoso trabajo de depuracin de cuentas, gracias al cual se ha precisado el monto de los pasivos pendientes de pago. As, se ha logrado consolidar informacin detallada y soportada, especialmente a nivel de pasivos corrientes. En aras de avanzar en la correccin preventiva de este tipo de problemas se cre un sistema nico de reporte trimestral de la informacin financiera territorial, a travs del Formato Unico Territorial (FUT) (Decreto 3402 de 2007). En desarrollo de este programa a partir de 2009 se espera tener reportes trimestrales de la
41
situacin financiara, ingresos, gastos y endeudamiento, que cubran la mayora de las entidades territoriales del pas y sus entidades descentralizadas. Ello, gracias a un sistema de reporte nico (CHIP) que evita a las entidades territoriales diligenciar mltiples formatos de informacin financiera para entidades del orden nacional como el Banco de la Repblica, el DNP, la Contadura General de la Nacin y el Ministerio de Hacienda. Se reglament el proceso para que las Oficinas de planeacin departamental elaboren informes anuales de seguimiento sobre la situacin financiera de los municipios de su jurisdiccin (Decreto 4515/07). Se institucionaliz un sistema de monitoreo seguimiento y control de la ejecucin del SGP (Decreto ley 028 de 2008).
4. RIESGOS Y RETOS PARA CONTROLARLOS

4.1. Modernizar la gestin de recaudo tributario
No obstante las medidas adelantadas en la pasada dcada, el proceso de modernizacin de la estructura tributaria territorial tiene reformas pendientes. El nmero de impuestos territoriales es elevado y en muchos de ellos los costos de administracin, fiscalizacin y cobro son superiores al recaudo. No se cuenta todava con normas de procedimientos homogneas, que favorezcan el logro de economas de escala en la recaudacin y promuevan la eficiencia administrativa. Igualmente, es necesario disminuir las rentas con destinacin especfica, hecha por leyes nacionales, a impuestos territoriales con el fin de mejorar la eficiencia con la cual las entidades territoriales asignan sus recursos, de acuerdo con la diversidad de las demandas ciudadanas. Uno de los factores que atenta contra la modernizacin de la administracin tributaria territorial es la abundancia de normas y procedimientos, que en ausencia de claridad en la definicin de ciertos elementos sustantivos de ley para algunos tributos, generan confusin y mltiples interpretaciones, alrededor de las cuales surgen conflictos jurdicos permanentes que a su vez propician altos niveles de evasin y elusin. A pesar de la posibilidad legal de utilizar el Estatuto Tributario Nacional, la diferencia sustancial de los tributos, y lo dispendioso y desconocido de los procedimientos nacionales inclin a muchos entes territoriales a mantener sus estatutos de rentas que consagran claras diferencias en el rgimen procedimental y sancionatorio frente al Estatuto Nacional, haciendo de la legislacin tributaria territorial un laberinto que desestimula a los contribuyentes a pagar y dificulta el desarrollo del sector productivo11. En este contexto es estratgico el Estatuto Tributario Territorial con el fin de dotar a los fiscos territoriales de un estatuto procedimental nico, homogneo, de fcil aplicacin, expedito, debidamente adecuado a sus tributos, que efectivamente facilite y haga posible la labor tributaria para el Estado y los contribuyentes12.
11
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2001), Exposicin de Motivos del Proyecto de ley por medio de la cual se crea el Estatuto de Ingresos Territoriales. Ibd.
12
42
10
de Transformacin
En cuanto a la proliferacin de las estampillas es conveniente regularlas mediante una ley marco que pueda ofrecer beneficios financieros claros a las entidades territoriales; en la actualidad el efecto fiscal de este tipo de tributos tiende a ser nulo, pues este tipo de tributos tiende a aumentar los costos de la inversin pblica regional. Los impuestos de base fija, de naturaleza esencialmente local, tienen un amplio potencial de recaudo pendiente de ser aprovechado por la mayora de los gobiernos locales. En este campo las reformas legales no son prioritarias. Los esfuerzos se pueden concentrar en la formacin y actualizacin catastral as como en la actualizacin de tarifas, especialmente en los municipios de menos de 100 mil habitantes donde se registran los menores recaudos por habitante y los mayores problemas de administracin y gestin13. Por otra parte, es conveniente regular la contratacin de servicios inherentes a la gestin tributaria de las entidades territoriales con el sector privado, a fin de mejorar la eficacia del recaudo sin vulnerar el carcter, esencialmente pblico, de las competencias legales de las administraciones territoriales en esta materia.
4.2. Estabilizar fiscalmente el sector descentralizado

Con el fin de consolidar la sostenibilidad fiscal territorial es conveniente fortalecer la poltica pblica de regulacin sobre las Entidades Descentralizadas Subnacionales (EDS). La experiencia nacional e internacional ha demostrado que la inestabilidad financiera de las EDS puede llevar a crisis fiscales territoriales, capaces de atentar contra el objetivo estatal de asegurar una eficiente prestacin de bienes y servicios pblicos. Las EDS afrontan problemas de dficit estructural, especialmente a nivel departamental los ingresos operativos tienden a crecer a ritmos inferiores a los gastos corrientes, aumentando la dependencia de las transferencias de gobernaciones y alcaldas, en contrava de la puesta en marcha de una poltica de responsabilidad fiscal, contenida en el artculo 14 de la Ley 617 de 2000, dirigida a que este tipo de entidades sean financieramente autosostenibles. La vulnerabilidad de las entidades territoriales frente a eventos de insolvencia de la EDS es alta, la mayora de estas estn constituidas como establecimientos pblicos, lo que implica una responsabilidad fiscal ilimitada de las entidades territoriales en casos de quiebra, en contraste con entidades constituidas como sociedades por acciones donde la responsabilidad fiscal se limita al capital accionario14. Infortunadamente, este riesgo ha aumentado con la expedicin de las leyes de responsabilidad fiscal, algunas administraciones departamentales y municipales tendieron a eludir estas normas a travs de sus EDS adscritas y vinculadas. Los problemas ms graves se encuentran en los sectores de licores y loteras, que evidencian resultados operacionales negativos, que han llevado a la acumulacin de pasivos de naturaleza laboral y pensional, que viene atentando contra la salud fiscal de las gobernaciones y necesita ser corregida, en los trminos que ordena el artculo 14 de la Ley 617 de 2000. Igualmente, son preocupantes las inconsistencias contables y financieras en las entidades del sector financiero, las cuales se recomienda sean investigadas por la CGR, que es la nica entidad del Estado que las vigila. Ello con miras a evitar que los riesgos propios de las actividades de intermediacin financiera realizados por este tipo de fondos e institutos afecten de forma negativa las finanzas territoriales.
13 14
Iregu, Ana Mara. El Impuesto Predial en Colombia: Factores explicativos del Recaudo Banco de la Repblica, Bogot, octubre de 2004. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Anlisis del Impacto Fiscal de las Entidades Descentralizadas Subnacionales en Colombia, a diciembre de 2006, Bogot, febrero de 2008, www.minhacienda.gov.co
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A nivel departamental tambin se destacan los problemas financieros de las universidades y hospitales pblicos departamentales, donde se ha identificado que la financiacin de los pasivos laborales y pensionales de este tipo de entidades representan un riesgo estructural para la sostenibilidad fiscal de algunas gobernaciones. Entre tanto, a nivel municipal las empresas de servicios pblicos domiciliarios, tendieron hacia el equilibrio fiscal pese al aumento de sus gastos de inversin, pero las dedicadas al suministro de infraestructura urbana, transporte masivo y la financiacin tanto de servicios de salud como de seguridad ciudadana, registraron balances fiscales negativos, que podran requerir correctivos estructurales. El control de los riesgos antes mencionados debe partir de la institucionalizacin de sistemas de monitoreo, seguimiento, en cabeza de los gobiernos regionales y locales, a travs de parmetros generales fijados por la Nacin, que permitan contar con informacin oportuna sobre el desempeo financiero de estas entidades en trminos de balance fiscal, endeudamiento y situacin patrimonial. Con base en ese monitoreo es preciso fortalecer los controles de alcaldas y gobernaciones hacia sus EDS, aunque estas requieren un alto margen de autonoma para adelantar sus labores, es conveniente que sus decisiones estratgicas partan de una planificacin tcnica aprobada por las administraciones centrales. Otro aspecto de control es que la creacin de nuevas EDS est condicionada a la existencia de estudios tcnicos sobre su viabilidad financiera. Al respecto, las entidades territoriales tienen plena autonoma frente a mandatos legales del nivel nacional. Para afrontar los retos que demanda el sector descentralizado no es preciso adelantar reformas legales inmediatas, a partir del marco legal de responsabilidad vigente se puede trabajar en los siguientes aspectos15: a) incluir de forma gradual a las EDS en el proyecto nacional de mejorar la informacin fiscal territorial, unificando los formatos de reporte de informacin que estas deben hacer a las superintendencias nacionales y a la CGN, de tal manera que sea posible confrontar y validar este tipo de informacin de manera ms gil y oportuna, tal como se est haciendo a travs del FUT con las entidades territoriales; b) definir competencias ms claras y especficas a las entidades territoriales en las tareas de monitoreo, seguimiento y control de sus EDS, teniendo en cuenta tanto la heterogeneidad existente en la capacidad institucional de estas como en los sectores donde operan; c) establecer bajo un decreto reglamentario de las Leyes 489 de 1998, 488 de 1998, 617 de 2000 y 819 de 2003 las siguientes disposiciones: que las alcaldas y gobernaciones presenten a los Concejos y Asambleas, respectivamente, un informe anual sobre la situacin financiera de sus EDS, para que con base en esa informacin se pueda dar cumplimiento al artculo 14 de la Ley 617 de 2000; establecer como requisito previo para la creacin de nuevas EDS un estudio tcnico que demuestre su viabilidad y autosuficiencia financiera; ordenar a las entidades territoriales realizar foros pblicos anuales de rendicin de cuentas sobre el cumplimiento de las metas de sus EDS; incluir en los MFMP regionales y locales los efectos de la situacin financiera de sus EDS sobre su pasivo contingente; incluir en las metas de los programas de ajuste fiscal de las entidades territoriales una evaluacin anual sobre las EDS y metas de saneamiento fiscal y fortalecimiento fiscal para estas en caso de identificarse all riesgos de insolvencia financiera; e) reglamentar el artculo 6 de la Ley 358 de 1997 con el fin de incluir un porcentaje de los pasivos contingentes originados en avales y garantas crediticias otorgados por las entidades territoriales a sus EDS.
15
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Anlisis del Marco Institucional de Responsabilidad Fiscal Aplicable a las Entidades Descentralizadas Subnacionales en Colombia, Bogot, febrero de 2008, www.minhacienda.gov.co
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4.3. Mejorar los sistemas de monitoreo, seguimiento y control

Dado que la informacin es un insumo indispensable para evaluar el desempeo fiscal territorial es preciso seguir avanzando en el fortalecimiento de los sistemas de informacin territorial a partir de la experiencia del FUT. Una fase clave de este proyecto es mejorar las herramientas de captura y control de calidad de la informacin que diligencia las entidades territoriales. Paralelamente a este proceso es conveniente seguir avanzando en las labores de reglamentacin y puesta en marcha de las medidas de monitoreo, seguimiento y control integral dirigidas a prevenir fallas en la prestacin adecuada de los servicios pblicos regionales y locales, financiados con recursos del SGP y regalas. Ello en desarrollo de la Ley 756 de 2002, el artculo 3 del Acto Legislativo 04 de 2007 y del Decreto Ley 028 de 2008.
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de Transformacin
4.4. Proteger ingresos de embargos judiciales injustificados

La proliferacin de embargos judiciales, algunos de ellos sin soportes jurdicos adecuados, se erige en la actualidad como una gran amenaza contra la consolidacin del saneamiento fiscal territorial. Al respecto es preciso que las autoridades judiciales aclaren que un acuerdo de reestructuracin de pasivos hecho en el marco de la Ley 550/99 es un mecanismo para asegurar la efectividad de derechos fundamentales, de tal manera que, bajo estas circunstancias, la tutela no aplica bajo ninguna circunstancia como mecanismo de cobro jurdico. En este sentido, tambin es necesario que las autoridades judiciales precisen cules son aquellos derechos laborales irrenunciables y por lo tanto no susceptibles de negociacin. Igualmente, es importante que las autoridades regionales y locales fortalezcan su defensa jurdica identificando con claridad tanto sus pasivos, los soportes jurdicos y administrativos de estos y los pagos que realizan de ellos.
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de Transformacin
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El proceso de descentralizacin puesto en marcha en Colombia en 1991 aceler la cesin de competencias y recursos a las regiones, al margen de una adecuada regulacin estatal en materia fiscal. Como resultado, se gest y desarroll una crisis fiscal territorial que atent contra la estabilidad macroeconmica del pas. La crisis fiscal territorial avanz ante la ausencia de normas de responsabilidad fiscal en materia de regulacin del crdito, creacin de nuevos municipios, transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas en el proceso presupuestal. As, la rpida transferencia de recursos estimul el crecimiento del gasto y la deuda subnacionales y no propici el aumento del esfuerzo tributario subnacional. Situacin que favoreci la generacin de dficit fiscales recurrentes, que se agravaron debido a un rpido aumento en la creacin de nuevos municipios con el fin de recibir las crecientes transferencias nacionales. Debido a la ausencia de responsabilidad fiscal los recursos transferidos y las regalas se orientaron de forma prioritaria a financiar estructuras de gastos de funcionamiento ajenas a las posibilidades de recaudo propio. Situacin que se complic debido a la falta de precisin en la distribucin de competencias entre niveles de gobierno, especialmente en los sectores de educacin y salud. La crisis fiscal territorial restringi en la prctica la autonoma fiscal subnacional; el exceso de gasto signific dficit, sobreendeudamiento y parlisis administrativa por embargo de rentas. En este contexto, los esfuerzos del gobierno nacional por aumentar sus recaudos y de esta forma apoyar a las entidades territoriales sin desestabilizar sus finanzas estaban condenados al fracaso; todo aumento de los ingresos tributarios nacionales se traduca en un aumento automtico del gasto territorial a travs de mayores transferencias intergubernamentales. Como respuesta a la crisis del modelo se adoptaron reglas fiscales por mandato constitucional y legal, las cuales sentaron las bases de un modelo de descentralizacin con responsabilidad fiscal, conformado por las Leyes 358 de 1997, 549 y 550 de 1999, 617 de 2000, los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, las Leyes 643, 633 y 715 de 2001, la Ley 788 de 2002, la Ley 819 de 2003 y la Ley 922 de 2004, las Leyes 1116 de 2006 y 1176 de 2007. Estas normas forjaron una estructura institucional con reglas de juego jurdicas claras para que las entidades territoriales puedan contratar deuda en funcin de su real capacidad de pago; superar situaciones de bancarrota, a travs de la realizacin de acuerdos extrajudiciales para reestructurar pasivos; adecuar sus
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gastos de funcionamiento a disponibilidad real de ingresos de recaudo propio para financiarlos; reestructurar su deuda bancaria con apoyo de la Nacin; identificar, depurar y provisionar sus pasivos pensionales; disponer de ingresos por participaciones en ingresos corrientes nacionales creciendo en trminos reales de forma estable y predecible; aumentar sus ingresos por juegos de suerte y azar; fortalecer sus ingresos tributarios; crear compromisos institucionales de disciplina, transparencia y rendicin de cuentas a travs del marco fiscal de mediano plazo y la regulacin de las facultades para comprometer presupuestos de vigencias futuras; suscribir y aplicar programas integrales de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional con el acompaamiento y apoyo tcnico de la Nacin. En un entorno de dinamismo econmico, auspiciado por la confianza en la capacidad del Estado para preservar su solvencia financiera, las finanzas territoriales se recuperaron; se fortalecieron los ingresos de recaudo propio, las transferencias intergubernamentales crecieron de forma estable y predecible; se precis la distribucin de competencias en los sectores educacin, salud, y agua potable y saneamiento bsico; se estabiliz el gasto de funcionamiento en funcin de la dinmica de los ingresos de recaudo propio; aument el ahorro corriente; se reestructur y disminuy el pasivo corriente; se avanz en la identificacin y depuracin tanto del pasivo pensional como del contingente; se super una situacin de dficit fiscal crnico; y se expandi la inversin sin aumentar el saldo de la deuda como porcentaje del PIB. Gracias a las medidas adoptadas el saneamiento fiscal tendi a ser de carcter estructural e integral al combinar aumento de ingresos corrientes, estabilizacin de gastos de funcionamiento as como reestructuracin y prepago de deuda pblica. El ajuste no se bas en el recorte del gasto de personal. Los mejores resultados se alcanzaron sin atentar contra la profundizacin del proceso de descentralizacin; el gobierno nacional no asumi los pasivos territoriales y por tanto no se quebrant la autonoma fiscal y poltica de las entidades territoriales. No obstante los avances alcanzados persisten grandes retos, estabilizar fiscalmente el sector descentralizado subnacional, especialmente a nivel departamental; modernizar la estructura tributaria territorial; mejorar los sistemas de monitoreo seguimiento y control; avanzar en el fortalecimiento de los sistemas de informacin territorial a partir de la experiencia del FUT; preservar los controles a los gastos de funcionamiento, avanzar en la aplicacin de las normas relacionadas con la asociacin de municipios, blindar las rentas subnacionales de embargos judiciales injustificados, poner en marcha sistemas confiables de monitoreo vigilancia y control tanto del desempeo fiscal como del uso de los recursos. Otro reto fiscal futuro es promover una asignacin ms eficiente del gasto. Una alternativa para alcanzar este objetivo es crear economas de escala entre regiones y municipios, a travs de asociaciones voluntarias para desarrollar proyectos de inversin de inters comn. Ello, desde luego, no debe implicar el aumento de gastos burocrticos mediante la institucionalizacin de nuevas instancias de gobierno, tales como regiones y provincias. Sin renunciar a la herramienta de la planeacin, los planes de desarrollo deben estar fundamentados en sus posibilidades reales de financiacin. Si los planes de desarrollo se ajustan a la realidad econmica, los presupuestos anuales se pueden convertir en una herramienta financiera, eficaz y por esa va ser posible profundizar la descentralizacin sin vulnerar la autonoma y la sostenibilidad fiscal. Un esfuerzo adicional en esta direccin es aumentar la transparencia. En esta materia es preciso evitar las prcticas de contabilidad creativa. Ocultar pasivos, sobreestimar ingresos y presupuestar gastos corrientes como gastos de inversin crea sesgos de informacin que ocultan problemas de insolvencia e ineficiencia.
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La responsabilidad fiscal podra ser letra muerta y la sostenibilidad fiscal no tendra futuro, si no avanzamos en el objetivo de sincerar ingresos, gastos y deuda tanto a nivel presupuestal como contable. El fortalecimiento de la capacidad de gestin fiscal es otro pilar de la sostenibilidad de la recuperacin fiscal subnacional. Es necesario seguir avanzando en el fortalecimiento institucional de los departamentos y municipios. No implica ello, entregar a terceros (sector privado) las funciones del Estado. La disponibilidad de informacin oportuna, la clara identificacin de las competencias y recursos, la configuracin de estructuras administrativas planas, la simplificacin de los procesos y procedimientos para agilizar la atencin de las demandas ciudadanas, son, entre otros, elementos constitutivos de instituciones subnacionales eficientes y fiscalmente responsables. En esta misma direccin, es necesario fortalecer los mecanismos de participacin para involucrar a ms actores econmicos y sociales en la toma de decisiones presupuestales. El presupuesto participativo puede permitir que las preferencias ciudadanas se puedan manifestar y priorizar con mayor transparencia en aras de la responsabilidad fiscal. Visto desde una perspectiva general, en este aspecto el objetivo es crear un escenario institucional donde la comunidad y los gobernantes puedan establecer consensos realistas sobre los beneficios de la accin fiscal, en trminos de demandas ciudadanas satisfechas, y los costos de estas acciones en trminos de impuestos y deuda. Al respecto conviene recordar que la crisis fiscal territorial signific una oportunidad para que la ciudadana y los poderes ejecutivo, legislativo y judicial unieran esfuerzos alrededor de la importancia de preservar la solvencia fiscal como base para la profundizacin de la descentralizacin. En este sentido, para prevenir nuevas crisis es preciso entender que las normas de responsabilidad fiscal no imponen, en s mismas, una limitacin a la capacidad real de las entidades territoriales para el ejercicio de su autonoma fiscal; las restricciones financieras territoriales responden a variables econmicas e institucionales vinculadas a su grado de desarrollo. En este sentido, estas normas son una herramienta, cuya eficacia depende de la forma como sea empleada en armona con un conjunto de polticas pblicas enfocadas hacia el desarrollo regional.
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BIBLIOGRAFA
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www.imprenta.gov.co PBX (0571) 457 80 00 Carrera 66 No. 24 09 Bogot, D. C., Colombia
www.minhacienda.gov.co
ISBN:978-958-9266-47-2

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Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Repblica de Colombia

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Direccin General De apoyo Fiscal

Colaboracin Tcnica Especializada

Edgar Antonio Guo Rodrguez Nstor Mario Urrea Duque

Ana Luca Villa Arcila Nstor Mario Urrea Duque

Ana Luca Villa Arcila Directora General de Apoyo Fiscal

Ministros de Hacienda y Crdito Pblico

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................................................................... BIBLIOGRAFA.....................................................................................................................................

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1. CAUSAS Y DESARROLLO DE LA CRISIS FISCAL TERRITORIAL 1990-1999

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1.2. Tendencia hacia el dficit

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8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Fuente: Banco de la Repblica y Confis.

4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Fuente: DNP y Banco de la Repblica.

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GRFICA 3 NIVEL SUBNACIONAL. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO / INGRESOS PROPIOS (1999)

Fuente: DNP, Clculos DAF.

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-0,40 -0,60 -0,80 -1,00

Fuente: Banco de la Repblica.

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202,298 81,660 55,825 339,783

23,818 9,905 17,198 50,921

301,153 387,704 395,843 1,084,700

135,752 160,033 171,719 467,504

663,021 639,302 640,585 1,942,908

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1.3. Sobreendeudamiento y moratoria de pagos

4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Fuente: Contralora General de la Repblica.

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2. REFORMAS ESTRUCTURALES ADOPTADAS PARA SUPERAR LA CRISIS

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2.2. Control al endeudamiento territorial

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2.3. Identificacin y provisin del pasivo pensional

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2.4. Reestructuracin de pasivos corrientes (Ley de insolvencia)

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2.5. Reforma a las transferencias y redefinicin de competencias y recursos

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2.6. Adopcin de normas de responsabilidad y transparencia fiscal

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3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS

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GRFICA 6 INGRESOS TOTALES ADMINISTRACIONES CENTRALES TERRITORIALES % DEL PIB