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La debilidad estatal en Amrica Latina: entre la captura y el desmantelamiento* Fernando Filgueira-Pablo Alegre

* El presente documento es una versin modificada de parte del trabajo realizado en el marco de la investigacin: El Desarrollo maniatado en Amrica Latina: Estados superficiales y desigualdades profundas, a cargo de Fernando Filgueira, financiado por CLACSO-CROP 2006-2007.

CDD 300 ISSN: 1510-5628 Serie Documentos de Trabajo del IPES / Coleccin Aportes Conceptuales N 12 El IPES nace como una institucin de investigacin cuya meta es impulsar estudios innovadores sobre los problemas de pobreza, desigualdad y exclusin social. Esta serie busca contribuir a la difusin y crecimiento de un paradigma emergente anclado en las nociones de Activos Sociales, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO). En este sentido, la serie recoge aportes conceptuales y dispositivos heursticos que permitan incrementar las capacidades descriptivas y explicativas de la comunidad acadmica en torno a las temticas de pobreza y exclusin social. Contribuir a forjar debates intra e interparadigmticos y a la construccin de ms y mejores abordajes para el estudio del desarrollo social es el objetivo central de esta serie. Programa IPES Facultad de Ciencias Humanas Universidad Catlica del Uruguay Dep. Legal 326.861

 2008, Universidad Catlica del Uruguay Para obtener la autorizacin para la reproduccin o traduccin total o parcial de este documento debe formularse la correspondiente solicitud a la Universidad Catlica del Uruguay (IPES), solicitud que ser bien acogida. No obstante, ciertos extractos breves de esta publicacin pueden reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se mencione la fuente.

1. Introduccin Amrica Latina construy a lo largo de su historia neocolonial hasta la crisis del 29-, Estados que solo pueden ser tipificados como dbiles, o como superficiales. Si por estado se entiende la capacidad del poder central de operar sobre los sistemas de extraccin y distribucin de riquezas nacionales, nuestros estados han tenido tales caractersticas. Tambin ha sido superficial el estado nacional si por el se entiende la capacidad de los mismos de ser soberanos frente a las presiones internacionales, provengan estas de otros pases, de instituciones trasnacionales (iglesia, agencias internacionales) o de los mercados internacionales. Finalmente, la debilidad del estado se ha manifestado tambin en la limitada capacidad de estos de constituirse en agentes que monopolizaban la coaccin estatal, como si ocurri en Europa a partir de la consolidacin de los estados nacin en el siglo XIX (Tilly 1992), o en la incorporacin tarda y asincrnica de los sectores populares a derechos polticos y sociales bsicos durante el proceso de modernizacin y urbanizacin de las sociedades durante las primeras dcadas del siglo XX (Germani 1962; Collier y Collier 1991; Huber et all. 1997). La crisis del 29 y el impulso del llamado sustitutivo de importaciones (MSI) permiti un perodo de expansin del estado, que sin embargo present marcadas debilidades (ineficiencia estatal, dependencia externa, sectores exportadores de baja productividad) que se haran evidentes hacia finales de los aos setenta, y daran paso a un impulso destructor de las instituciones de proteccin social y de gestin del ciclo econmico que la regin conoci entre 1930 y 1980, perodo de auge de los MSI. Finalmente, las crisis econmicas de finales de los aos 90 abrieron el debate a las reformas de mercado implementadas en las ltimas dos dcadas, las cuales en muchos casos no solo no lograron los objetivos que se trazaron (crecimiento econmico sostenido, mejora en la calidad del empleo, estabilidad fiscal) sino que reforzaron algunas de las deficiencias producidas por las economas protegidas del perodo MSI en materia de eficiencia estatal, productividad, competitividad sistmica y proteccin social. 2. El Estado capturado: la era MSI 2.1 Caractersticas generales Un modo particular de poltica keynesiana se expres en buena parte de los modelos de desarrollo en Amrica Latina entre 1930 y 1970-80, con marcadas diferencias nacionales. Nos referimos al MSI, articulado tericamente en el paradigma cepalino y en los aportes de Ral Prebish. En 1948 fue creada la CEPAL, organizacin que nucle un conjunto de economistas liderados por Prebisch. El marco terico de la CEPAL se orient hacia el ambicioso proyecto de establecer una nueva escuela de pensamiento econmico que impulsara polticas de desarrollo especficas para los pases no industrializados (Montecinos-Markoff 2001; Llove 2005). Separndose de la visin neoclsica de la economa que promova una nica estrategia econmica para todos los pases, a la vez que reformulando las corrientes keynesianas emergentes, los tericos cepalinos pusieron sobre la mesa la idea de que pases centrales y perifricos, avanzados y en desarrollo, deberan seguir diferentes polticas de desarrollo. Segn este nuevo enfoque, el estado deba asumir un rol central en el proceso de desarrollo econmico y social. En la tesis de Prebisch, la idea era la sustitucin de una estructura
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productiva orientada a la exportacin de commodities, por una en donde el estado desplegara distintos incentivos y estmulos para generar cadenas de produccin de dichos bienes primarios. Dada la transferencia ms rpida de innovacin tecnolgica en la actividad industrial que en la agricultura, esto ensanchara los mrgenes de productividad en la economa, generando una mayor absorcin de mano de obra en sociedades en plena expansin urbana, mejorando la presencia de las actividades con valor agregado en el intercambio comercial (Llove 2005). La estrategia de desarrollo seguida por estos pases durante este perodo responde a una fuerte contraccin de los mercados mundiales durante el perodo de entre-guerras, que indujo a la produccin domstica por parte de los pases Latinoamericanos. Esto se produjo, sin embargo, con sesgos sistemticos en la distribucin de los beneficios de dicho desarrollo. En materia econmica, el modelo fue poco efectivo en su capacidad de expandir nuevos sectores transables, generando crecientes tensiones con los sectores exportadores tradicionales que financiaban las polticas proteccionistas provistas desde el estado. Estas tensiones se reflejan en hechos como la distorsin de la estructura de precios, a partir de polticas de tipos de cambios mltiples que beneficiaban a los industriales. Adems, algunos de los incentivos montados fueron generando efectos perversos en trminos de productividad y competitividad. El modelo tambin gener empujes inflacionarios ante su baja capacidad de controlar los estmulos sectoriales en contextos de expansin de la demanda (Llove 2005). Sin embargo, ciertos autores han puesto atencin respecto a no imputar los problemas macroeconmicos de los aos 70 y 80 (inflacin, sobre-valuacin de las tasas de cambio, crisis de la balanza de pagos) enteramente al MSI sin considerar el efecto producido por la fuerte inestabilidad de los mercados internacionales durante el perodo (Llove 2005; Rodrik 1996). En materia de proteccin social, las polticas de bienestar presentaron un desarrollo limitado, fuertemente orientado a los sectores urbanos y con cobertura preferencial o nica para los sectores integrados al mercado de empleo formal. Los trabajadores rurales, el empleo domstico y aquellos sectores pertenecientes a mercados informales y secundarios se vieron excluidos de estos sistemas de proteccin. Sumado a ello, los sectores efectivamente protegidos en estos modelos presentaron claras pautas de estratificacin en el acceso, rango de cobertura de riesgos y calidad de los beneficios (Mesa-Lago, 1998; Filgueira 1999; HuberStephens 2005). En estos sistemas, empleados estatales y de servicios claves accedieron en forma temprana a programas de cobertura extendidos, en tanto trabajadores de "cuello azul" recibieron formas de proteccin de forma tarda y limitadas. En los pases de desarrollo medio y alto de la regin, el MSI se articul con un sistema cuasi universal pero estratificado de polticas sociales (Filgueira 1999; Huber-Stephens 2005). Los regmenes polticos sobre los que se asentaron estos sistemas de proteccin socia fueron, a veces autoritarios, a veces democrticos pero, en todo caso, impulsores de un modelo de ciudadana regulada que, o bien negaba su dimensin poltica o, por lo menos, seleccionaba el timing de ingreso de los diversos grupos a los beneficios sociales as como la densidad de los beneficios provistos. En los pases de menos desarrollo relativo, en donde el autoritarismo fue el rgimen poltico predominante, el modelo de poltica social fue dual, lo que determin la existencia de ciudadanos con privilegios relativos y excluidos, siendo portadores de derechos polticos y civiles formales, cuyas dificultades para ejercerlos en la prctica fueron evidentes.

El peso del Estado, y especialmente de la nmina estatal en la economa, cre un funcionariado pblico con importante cuotas de poder e intereses articulado con parte de las elites polticas que administraban el propio estado. En los casos en los cuales el estado fue capaz de integrar a distintos sectores sociales, en la mayora de los casos estos estados operaron como botn clientelar y patrimonial de una fraccin mucho menor de la poblacin. Una clave fundamental para entender la dinmica y comportamiento poltico de estos aparatos estatales es considerar que los mismos no estaban orientados por principios de escasez y eficiencia. Ello puede parecer paradojal dada la pobreza relativa de nuestras naciones. Pero el caso es que la forma de lidiar con la escasez en buena parte de estos estados era directamente suprimir cualquier o casi cualquier tipo de beneficio de una parte importante de la poblacin. Antes que burocracias del tipo de servicio civil autnomo, el efecto sobre el estado, fue el de poblar el aparato estatal de profesionales ocultos de la poltica (en el mejor de los casos) o de representantes directos de las elites econmicas (en el peor de ellos). Por su lado, las empresas, protegidas y dirigidas prioritariamente al mercado interno (sobre todo en la etapa inicial del MSI), iniciaron un perodo de auge expresado en el crecimiento sostenido del PBI industrial en el PBI nacional. De 1950 a 1981 se multiplic por cinco el PBI de la regin, aumentando de una manera sostenida a una tasa promedio de 5.5%. Incluso a la luz de los resultados de la dcada perdida, algunos se preguntan actualmente por qu no denominar a los treinta aos que siguieron al final de la Segunda Guerra Mundial, los treinta gloriosos aos de la economa latinoamericana, para utilizar los trminos con que Jean Fourasti se refiere a los aos de prosperidad en la posguerra europea (Hirschman, 1996). La contracara de esta situacin residi tanto en empresas que trasladaban el aumento de costos fijos o variables al consumo como en empresarios rentistas, en connivencia con un manejo discrecional y particularista de los bienes pblicos. Este empresariado rara vez interpret a la democracia como un sistema de expansin de la ciudadana, sino, en todo caso, como un mecanismo para atender las pujas distributivas entre quienes re-asignaban y transferan renta: trabajadores y consumidores del tringulo sustitutivo de importaciones. Por ltimo, el trabajo formal, urbano y sindicalizado, fue igualmente beneficiario de este modelo a travs de una poltica de ingresos y de bienestar (Evans, 1978). Pero este no fue un sindicalismo basado en un modelo abierto de industrializacin con hegemona de clase obrera de cuello azul como el caso europeo, sino un sindicalismo articulado a pequeas y medianas industrias orientadas a un mercado interno protegido y a funcionarios y trabajadores de cuello blanco del Estado y de los servicios privados orientados a las clases medias que, en diferentes grados, se haban desarrollado en la regin1. Este MSI (con sus variantes nacionales), estaba entonces orientado a sectores urbanos, empresas registradas y al trabajo formal, a la vez que estableca ganadores y perdedores, tanto al interior como respecto al exterior del triangulo de distribucin y localizacin de los excedentes. Entre los ganadores figuraron el empleo pblico y privado- protegido, que en los modelos de bienestar ms robustos se benefici de una representacin monoplica y de
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Ninguno de estos modelos gener una alianza rojo-verde como la que se hizo presente en los pases de orientacin socialdemcrata en la Europa escandinava (Rueschemeyer et all 1992). De hecho la mayora de estos sindicalismos no estaban articulados por o con partidos de izquierda como en Europa continental, sino con movimientos y partidos populistas de corte multi-clasista, muchas veces estructurados verticalmente con el aparato estatal. Por ello sus presiones eran fragmentarias, de base angosta, corporativas cuando no de naturaleza abiertamente clientelar, y patrimonial. 7

beneficios sociales extendidos (aumentos salariales, cobertura mdica, seguros por desempleo, vejez, accidente de trabajo, incapacidad); y la empresa local, que logr sustraerse al juego de la competitividad y monopolizar el mercado interno. A su vez, beneficiados con los subsidios y las altas tarifas arancelarias, los empresarios aceptaron tanto la intervencin del gobierno como el papel activo del trabajo. A cambio de la proteccin del mercado externo, estos sectores no requeran ajustar costos de competitividad por la va del salario, garantizando de esta forma que los beneficios sociales pudieran mantener su expansin. A este grupo de ganadores se sumaron, tambin y tal lo adelantado, las diversas elites estatales. Entre los perdedores o excluidos, figuran los sectores exportadores, los productores rurales y los trabajadores de ese medio. No todos estos perdedores carecieron de poder, influencia y prestigio. El sector terrateniente y exportador mantuvo cuotas importantes de poder, nada menos que detentando la renta sobre la tierra. Se trat en definitiva menos de un perdedor que un tutor y poderoso actor de veto de mucha influencia social y poltica. Las divisas generadas por el sector agro-exportador ayudaron a financiar el modelo industrial protegido as como estructura burocrtica estatal, lo que lo constituy en un poderoso actor de veto en instancias de cada de los precios internacionales, limitando la transferencia de la renta agraria (ODonnell 1979; 1997). A diferencia de las industrias, el sector primario-exportador no poda transferir el aumento de los costos al precio final dado que el comportamiento de los precios internacionales resultaba inelstico a las demandas locales. Sin embargo, los terratenientes, an cuando estaban fuera del tringulo sustitutivo, toleraron la industrializacin a cambio de que las organizaciones sindicales no se extendieran al sector rural y que se dejara intacta la propiedad y tenencia de la tierra. Por su lado, los trabajadores rurales sobrevivieron en la intemperie, con baja cobertura en materia de proteccin social. Para los tericos que siguieron el pensamiento cepalino, el problema de Amrica Latina no solo tena que ver con la relacin entre economas centrales y perifricas, sino tambin con claros problemas de economa poltica. De esta forma naci la ms famosa de las teoras sociales provenientes de la regin: la Teora de la Dependencia (Cardoso y Faletto 1979, Gunder Frank, 1970, Dos Santos 1970, Petras 1970). Para esta corriente, el problema radicaba en la interaccin de capital domstico y extranjero y de este con la estructura de clases en la regin. El carcter monoplico de las multinacionales, la debilidad de la burguesa domstica, el carcter de enclave de las economas de la regin, en que el beneficio de la inversin es explotado por las elites extranjeras y el capital internacional, y la internacionalizacin de los mercados domsticos fueron los principales factores que permitan explicar el peculiar camino de desarrollo de la regin. Sin embargo, existieron configuraciones distintas a lo largo de la regin en donde la composicin de los agentes y algunas lgicas de distribucin y asignacin de los modelos estuvieron condicionados por legados socio-polticos propios. Intentaremos describir dichos legados a continuacin. 2.2 La economa poltica de los estados capturados En Sudamrica, los patrones de desarrollo presentaron una mayor varianza regional que en Centroamrica en trminos de las configuraciones presentes. En primer lugar, la poltica de tierras y las caractersticas de la produccin exportadora adopt formas distintas, as como los grados de autonoma de las estructuras estatales respecto a las clases altas y los procesos de modernizacin y urbana e industrializacin existentes. Estas condiciones afectaron por defecto el tamao y fuerza de los movimientos sindicales, el posicionamiento de las clases medias y
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su articulacin con los movimientos populares, as como el grado de dependencia externa de sus economas. En trminos polticos, las caractersticas de los regmenes, estuvieron definidas por las caractersticas institucionales de los partidos que articularon las coaliciones sociales pro-MSI, los vnculos de dichas estructuras partidarias con sus bases sociales organizadas, y las caractersticas socio-estructurales de dichas bases, definidas a partir de las dimensiones de sus modelos de desarrollo. Los regmenes populistas se asentaron en partidos o en sistemas de partidos dbilmente institucionalizados, vinculados corporativamente con bases sindicales controladas por los propios partidos populistas. En ocasiones estos movimientos lograron constituir alianzas extensivas con sectores protegidos del empresariado nacional (Rueschemeyer et all 1992). Algunos de estos pases, por sus dimensiones y a partir de la profundidad de polticas de desarrollo seguidas, lograron impulsar organizaciones sindicales amplias y en algunos casos fuertemente centralizados (Collier y Collier 1991; Roberts 2002). No obstante existieron divergencias en las caractersticas de las polticas de bienestar desarrolladas, logrando en algunos casos formas de proteccin y cobertura universales (Argentina) y en otros desarrollando sistemas de proteccin social ms fragmentados (Mxico) (Filgueira 1999). Otros pases contaron con regmenes polticos ms institucionalizados, en donde los mecanismos de incorporacin poltica de los sectores sub-alternos se producen por la va de la presin poltica desarrollada por partidos de raz clasista, que lograron de forma momentnea coaliciones con partidos o sectores que integraban al pequeo empresariado orientado al mercado interno. Por lo general, estos pases contaron con mercados internos de menores dimensiones, lo que limitaron el desarrollo de industrias ms intensas en la utilizacin de bienes de capital, exponindolos de forma ms directa a los shocks externos provocados por los cambios en los mercados internacionales. A su vez, mientras que en algunos de estos pases el desarrollo de sectores de enclave favoreci la organizacin de los sectores subalternos, en otros su economa bsicamente agropecuaria neutraliz las posibilidades de sindicalizacin del campesinado y los sectores rurales bajos (Collier y Collier 1991; Rueschemeyer et all 1992; Roberts 2002). En esta ultima configuracin, el desarrollo de polticas proteccionistas impulsadas por partidos clientelares o de patronazgo tambin fue una configuracin relevante para entender la articulacin social y poltica del MSI (Collier y Collier 1991; Rueschemeyer et all 1992). Un primer caso desviado del patrn de desarrollo presente en la regin es Paraguay. A diferencia del resto de los pases, este no experiment un proceso de expansin exportadora ni un proceso de modernizacin de sus estructuras de produccin, distribucin o de propiedad (Rueschemeyer et all 1992). Como resultado, los vnculos tradicionales de las sociedades agrarias se mantuvieron in-cambiados, pereciendo cualquier proceso de industrializacin que impulsara el desarrollo de una burguesa moderna capaz de disputar el dominio a los sectores altos tradicionales. Este escenario tambin deterior la presencia de movimientos sociales urbanos sub-alternos capaces de pujar por la incorporacin social y la apertura poltica. Finalmente, el estado mantuvo sus caractersticas ms coercitivas, fundamentalmente en el mbito rural, adems de una nula autonoma poltica respecto a los sectores agrarios tradicionales.

Brasil, Colombia y Ecuador experimentaron un patrn de desarrollo comn en un comienzo, a partir de su constitucin como economas exportadoras de tipo intensivas. Este tipo de explotacin gener mayor demanda de mano de obra, generando mayores posibilidades de movilizacin de sectores sub-alternos localizados en las estructuras tradicionales. Esto aument la percepcin desde las elites agrarias de la posibilidad de una perdida potencial del control sobre el aparato de estado, limitando las posibilidades de apertura de sus sistemas polticos (Rueschemeyer et all 1992). Por un lado, Brasil se caracteriz por experimentar un proceso de incorporacin social de tipo vertical, a partir de la presencia de un estado fuerte, controlado por las elites agrarias (Rueschemeyer 1992 et all; Collier y Collier 1991). En este caso el proceso de incorporacin de los sectores trabajadores y los movimientos urbanos logr ser controlado y disciplinado por las propias estructuras estatales, procesando un giro a comienzos de los 30. En ese momento, en un contexto de crisis mundial y desarrollo de un proceso de industrializacin tardo, emerge un movimiento populista que introduce reformas sociales significativas y logra enfrentarse a las elites agrarias tradicionales (Collier y Collier 1991). Este movimiento mantuvo, no obstante, el control represivo del aparato estatal, estructurando fuertes vnculos corporativos con los sectores trabajadores integrados, lo que llev a la imposibilidad de consolidar un rgimen democrtico-liberal. Los intentos de apertura poltica y radicalizacin de las reformas sociales ocurridas a comienzos de los aos 60 por parte de un partido populista de corte clasista, seran abortados por un golpe militar apoyado por los sectores tradicionales y parte del gran empresariado emergente. En el caso de Colombia y Ecuador, el proceso de incorporacin de los sectores sub-alternos se dio bsicamente bajo la forma de partidos clientelares (Rueschemeyer 1992 et all). Si bien ambos pases experimentaron procesos de industrializacin tarda y menos intensiva que otros pases de la regin, la suerte de sus regmenes tambin se vio condicionada por la fortaleza de los sistemas de partidos que all emergieron. En Ecuador, los partidos constituidos fueron institucionalmente dbiles, no lograron ser controlados de forma total por las elites, ni garantizaron la proteccin de sus intereses, lo que genero una trayectoria institucional inestable, la reapertura a regimenes democrticos restrictivos y la cada hacia regmenes militares, desde la dcada del 20 al 40, y durante los aos 60 (Rueschemeyer et all 1992). En Colombia por el contrario, la movilizacin e incorporacin de los sectores trabajadores fue desarrollada por organizaciones partidarias estables y fuertemente controladas por las elites (Rueschemeyer 1992 et all; Collier- Collier 1991). Sin embargo, el rgimen de partidos dio signos de declinacin durante los aos 50, generando regmenes autoritarios de tipo militar durante esa dcada. Dado que el proceso del MSI fue tardo y menos intenso que en otras zonas de la regin, este pas no experiment los conflictos distributivos y las tensiones interclases que presenciaron los pases del cono sur a partir de los aos 60. La inexistencia de presiones de incorporacin desde abajo as como la inexistencia de un contexto de movilizacin de los sectores urbanos beneficiados por el MSI, dio garantas para que se restituyera un sistema de partidos que garantizara a las viejas elites la proteccin de sus intereses luego del parntesis autoritario (Rueschemeyer et all 1992). Los casos de Argentina y Uruguay se caracterizaron por la predominancia de economas exportadores de corte extensivo. En ellas, las elites agrarias mantenan el control de la produccin exportadora (ODonnell 1997). Adicionalmente, este tipo de explotacin gener menor demanda de obra, y por tanto menos presiones de las elites agrarias para restringir la
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apertura poltica y la inclusin de los sectores sub-alternos (Rueschemeyer 1992 et all). No obstante, si bien ambos pases experimentaron procesos de modernizacin urbana tempranos, las caractersticas polticas de los regmenes fueron claramente diferentes. En Uruguay, a diferencia del caso argentino, el control econmico y poltico de los sectores vinculados a la actividad agro-exportadora se vio debilitado desde el comienzo por la fuerte inestabilidad poltica del pas durante todo el siglo XIX. Por esta razn, el estado uruguayo cont con niveles de autonoma mayores que el argentino respecto a sus elites agrarias. Esto explica tambin porqu en trminos comparados, estos sectores econmicos tuvieron una mayor debilidad que sus pares argentinos. Por tanto mientras Uruguay logr consolidar un sistema de partidos que logro incorporar de forma clientelar a los sectores sub-alternos, procesando reformas sociales significativas en el rea urbana, el proceso reformista fue abortado en la Argentina durante la primeras dcadas del siglo XX. A diferencia del caso uruguayo, la incorporacin social de los sectores sub-alternos se dara de forma tarda durante la dcada del 40, mediante un movimiento populista que articulo vnculos corporativos y de corte vertical con los sectores trabajadores movilizados tras el proceso de industrializacin desarrollado a partir de los aos 30 (Collier y Collier 1991). A su vez, mientras la dbil institucionalizacin del sistema de partidos argentinos promovi el apoyo de regmenes autoritarios de forma reiterada por parte de la elites agrarias (Gibson 1996), la incorporacin de las mismas elites a un sistema de partidos orientado clientelarmente y que integraba cortes verticales de la sociedad en el caso uruguayo, garantiz su estabilidad hasta la agudizacin de los conflictos distributivos a partir del agotamiento del MSI en los aos 60. A si mismo, tanto bajo su forma de intermediacin poltica populista como en su forma mas institucionalizada, ambos pases lograron avanzar en importantes reformas sociales, construyendo sistemas de proteccin social con criterios universales en la extensin de sus beneficios y en los niveles de cobertura (Filgueira 1999). En simultaneo, el patrn de vnculo extensivo de la propiedad rural, la predominancia de las viejas oligarquas agrarias y el carcter poco organizado de los sectores rurales bajos, limito el desarrollo de reforma sociales y polticas re-distributivas en el rea rural, desvindolos de las rutas social-demcratas o neo-desarrollistas presentes tanto en los pases escandinavos (Rueschemeyer et all 1992) como en los pases perifricos exitosos (C.Filgueira 1997). En Chile, Per, Venezuela y Bolivia, el patrn de desarrollo estuvo pautado por la existencia de economas de enclave en donde la explotacin y produccin de los productos de exportacin estuvo concentrada en determinadas zonas geogrficas (Rueschemeyer 1992 et all). La expansin de este tipo de economas gener un menor control de poder por parte de las elites agrarias, una mayor competencia intra-elites, generando condiciones ms favorables para la organizacin y articulacin de accin colectiva por parte de los sectores trabajadores rurales fundamentalmente (Rueschemeyer 1992 et all). En este sentido, la emergencia temprana de una clase trabajadora geogrficamente concentrada y localizada, con una alta propensin a organizarse, en combinacin con la debilidad en la posicin hegemnica de las elites agrarias, produjo el desarrollo de los partidos de masas radicales, (Partido Comunista en Chile, Accin Democrtica en Venezuela, el MNR en Bolivia) los cuales promovieron la formacin de alianzas entre sectores medios urbanos (poco expandidos en trminos comparados) y trabajadores. Estos partidos articularon demandas de inclusin poltica con agendas sociales radicales, que explicaran el enfrentamiento con las elites tradicionales, desatando escenarios de inestabilidad poltica que llevaron a la implementacin de regmenes autoritarios tempranos, fundamentalmente en Bolivia y Per (Rueschemeyer et all 1992). En
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Chile, la institucionalizacin de una competencia poltica en donde las clases altas lograron una insercin exitosa en la arena partidaria, dot de estabilidad al rgimen, al menos hasta el quiebre autoritario de 1973 (Scully 1992). El contexto de estabilidad institucional generado en Chile por varias dcadas, a diferencia del caso boliviano y peruano, fue proclive para lograr impulsar proyectos de corte reformista desde el propio Estado, expandiendo las polticas de bienestar y de corte re-distributivo desde mediados de los aos 40 a partir de las experiencias de coalicin de partidos de izquierda, seguidas durante los gobierno demcratas-cristiano de los aos 60 y profundizas por el socialismo a comienzos de los aos 70 (Kurtz 2002). El patrn de desarrollo de los pases centroamericanos estuvo caracterizado por la existencia de caractersticas genricas que los diferencian de buena parte de los casos sudamericanos, as como por la existencia de algunos casos desviados con configuraciones particularmente distintas a las presentes al interior de la regin. Sucintamente, los pases centroamericanos contaron con estructuras estatales con baja autonoma vis a vis los sectores agrarios altos y una debilidad estructural de los sectores trabajadores urbanos para organizarse y movilizarse, provocada por un proceso de modernizacin urbana tardo y menos intensivo que en otras zonas del continente. As mismo, los sectores campesinos tuvieron escaso capital poltico para movilizarse y establecer coaliciones con otros sectores subalternos, a partir de los vnculos represivos dominantes en las zonas rurales. A su vez, la injerencia directa del gran empresariado extranjero y de potencias mundiales cercanas (E.E.U.U.), debilitaron el control estratgico de los recursos econmicos por parte del estado, afianzaron los componentes ms represivos de las propias estructuras estatales y neutralizaron las posibilidades de organizacin y movilizacin de los sectores sub-alternos. Como resultado, en la regin la norma fue la existencia de regmenes autoritarios apoyados por ejrcitos militares financiados desde afuera o sostenidos por fuerzas de ocupacin. As mismo, los MSI de estos pases se caracterizaron por su debilidad endmica, llevando adelanta procesos de industrializacin parciales, muy poco extendidos a lo largo de la cadenas de produccin, con economas agro-exportadores en donde predomin el monocultivo controlado por elites rurales o empresas transnacionales (Rueschemeyer et all 1992). Esto provoc que estos pases contaran con pocas posibilidades para desarrollar regmenes democrticos liberales, ni tampoco lograran impulsar la incorporacin social de los sectores sub-alternos. En palabras de determinados autores (Rueschemeyer et all 1992; Huber-Stephens 1997) el pacto inter-clases que garantizo la apertura del rgimen a la competencia poltica, no fue garantizada en estos pases. No obstante, si bien esta regularidad es comn en estos cuatro pases, las caractersticas de los regmenes autoritarios presentes, as como el equilibrio de poder entre los actores presentes es distinto, a raz de la presencia de condiciones antecedentes diferentes (Mahoney 2001; Rueschemeyer et all 1992). Por un lado, Guatemala y El Salvador contaron con oligarquas agrarias ms fuertes y centralizadas que sus vecinos regionales, capaces de lograr un control directo de las estructuras estatales (Rueschemeyer et all 1992). En el caso de Guatemala, la concentracin intensiva de la tierra as como el desarrollo de una distribucin de la misma caracterizada por la presencia de grandes extensiones, lograron darle a la oligarqua agraria de este pas un importante control de la estructura estatal (Mahoney 2001). En el caso de El Salvador, si bien las extensiones de las plantaciones fueron de menor extensin, existi de todas maneras una alta concentracin de las tierras, a partir de las polticas desarrolladas en el ltimo tercio del siglo XIX por parte de los gobiernos liberales (Mahoney 2001). Ms all de que en El Salvador se dieran mayores condiciones para la organizacin de los campesinos, y se
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constituyeron relaciones laborales menos coercitivas que en Guatemala, en ambos pases se generaron condiciones para la existencia de una intensa polarizacin de clases y un control importante de las oligarquas agrarias del aparato estatal (Mahoney 2001). Este patrn de desarrollo, gener condiciones para la existencia de intentos de apertura democrtica en momentos de movilizacin de los sectores campesinos, estimulado por el desarrollo de las primeras formas de sindicalizacin urbana y surgimiento de movimientos sociales urbanos. Sin embargo, estos intentos de apertura poltica y reformismo fueron bloqueados por los sectores agrarios altos y el ejrcito (Mahoney 2001; Rueschemeyer et all 1992). En Guatemala, la existencia de una serie de administraciones reformistas que procuraron garantizar las primeras reformas sociales y expandir los derechos polticos durante los aos 20, fueron interrumpidas por el quiebre autoritario post-crisis de 1929 (dictadura de Ubico entre 1931 y 1944), y retomadas con ms fuerza durante la gestin en los aos 50 de Jacobo Arbenz, que incluy la reforma agraria y la activa movilizacin del campesinado. Un golpe de estado a mediados de los aos 50, inauguro un rgimen autoritario que persisti durante las dcadas siguientes (Mahoney 2001; Rueschemeyer et all. 1992; Yashar 1997). En El Salvador tambin se desarrollo un impulso reformista durante la gestin Romero Bosque a fines de los aos 20. A las reformas sociales que beneficiaron a sectores trabajadores urbanos, Romero gener condiciones para expandir los derechos polticos y las condiciones que garantizaran la apertura de la competencia electoral (Mahoney 2001). El ascenso del gobierno reformista de Araujo (1931) en elecciones abiertas, provoc un golpe de estado apoyado por los sectores altos y el ejrcito. Los sectores campesinos movilizados fueron duramente reprimidos, inaugurando un rgimen autoritario que gobern hasta mediados de los aos 40. (Mahoney 2001). En Nicaragua y Honduras, la ruta autoritaria tuvo otras caractersticas. En estos pases, las oligarquas agrarias eran ms dbiles a raz del fuerte conflicto intra-elites (entre sectores librecambistas y conservadores), que se arrastro desde el siglo XIX, lo que no gener condiciones para la presencia de un control centralizado del estado por parte de la oligarqua agraria (Rueschemeyer et all 1992). Por contrapartida, en estos pases el capital extranjero y el gobierno norteamericano tuvieron su mxima injerencia en la regin: no solo controlando directamente la estructura de estado, sino la propia produccin y distribucin de los principales productos de exportacin. En este sentido, la existencia de oligarquas agrarias fragmentadas, sumado en el caso Hondureo a la existencia de una economa diversificada en donde exista adems de la plantacin de caf un desarrollo importante de los cereales y de la plantacin de banana, (que foment la creacin de produccin a pequea y mediana escala) generaron condiciones para el eventual surgimiento de una ruta liberal reformista tal como la que sigui Costa Rica (Mahoney 2001). Sin embargo, la intervencin directa de los Estados Unidos y el control externo de importantes empresas de produccin de alimentos, fortaleci las caractersticas represivas de las estructuras estatales, debilitando o neutralizando la organizacin del campesinado (Mahoney 2001). Esto consolid la existencia de regmenes autoritarios del tipo personalista o dinstico, en donde los intentos de apertura democrtica no estuvieron presentes. Finalmente Costa Rica constituye el caso desviado en cuanto a ruta de desarrollo en Centroamrica refiere. A lo largo del siglo XX, Costa Rica fue el nico pas centroamericano capaz de desarrollar un rgimen polirquico estable, que garantizara la competencia poltica y una participacin social extendida (Yashar 1997). En este pas se procesaron reformas
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liberales similares a las desarrolladas en otros pases centroamericanos en la segunda mitad del siglo XIX. No obstante, a diferencia de las reformas ocurridas en pases en donde se expandieron las tierras de plantacin y el desarrollo de formas intensivas de explotacin, en Costa Rica las elites polticas avanzaron en el desarrollo de polticas de tierras que garantizaron la subdivisin de las mismas, la produccin en pequea escala y la aparicin de los farmers como agentes de produccin rural (Mahoney 2001). A si mismo, las caractersticas liberales del estado costa ricense desde fines del siglo XIX, configuraron un aparato estatal que careci de las caractersticas represivas de los estados centroamericanos (Mahoney 2001; Rueschemeyer et all 1992). La ausencia de una oligarqua rural dominante, gener condiciones para la autonoma estatal respecto a los sectores altos, as como condiciones para la organizacin y movilizacin de los sectores sub-alternos ya sea en el mbito rural como urbano, a partir de las primeras dcadas del siglo XX (Rueschemeyer et all 1992). A su vez, la temprana poltica re-distributiva en materia de tierras, garantizo la existencia de una estructura de clases menos polarizada, generando condiciones para la apertura poltica y la incorporacin social de los sectores sub-alternos que se cristalizo despus de la guerra civil de 1948, tras un perodo de reformas moderadas durante la dcada de los aos 40 (Rueschemeyer et all 1992; Yashar 1997). 3. El estado desmantelado: la era liberal Con el fin del MSI y el consiguiente agotamiento de sus bases fiscales y de legitimacin, cae el Estado empresario, muta el Estado regulador, y empieza el desmantelamiento parcial del viejo Estado social, el cual, junto a sus clientelas tradicionales, se enfrentara a las nuevas condiciones y los nuevos actores del sistema econmico global, en el marco de cambios polticos significativos, como es el caso de la aparicin de los regmenes burocrticoautoritarios (fundamentalmente en Sudamrica) y su posterior transformacin a regmenes democrticos. Para esta retirada del estado interventor, los estados latinoamericanos contarn con tres olas adaptativas en materia social: limitacin fiscal, fondos de emergencia y, finalmente, reforma estructural de corte liberal. La crisis del MSI durante la dcada del 70 limit los mrgenes fiscales con los cuales contaba los estados para financiar las protecciones econmicas orientadas a la industrializacin y a las protecciones sociales corporativas de corte urbano. Esto supona por un lado, que las transferencias hacia los sectores que integraban el tringulo pro-MSI deban ser financiadas por un sector que perda rentabilidad y que sufra tasas de ganancias decrecientes conforme los bienes de exportacin perdan valor. Por otro lado, la crisis de fiscal generaba pujas entre los actores al interior del tringulo que queran recuperar ya se va precios, salarios o recaudacin los problemas de retraccin de demanda, endeudamiento y perdida de valor. En este escenario, muchos movimientos sindicales y grupos sub-alternos integrados al viejo MSI optaron por asumir la alternativa de re-estructurar la lgica distributiva, apelando a la apropiacin de los medios de produccin y de los excedentes generados por la economa; alguno sectores del empresariado local temerosos de la radicalizacin de los movimientos sociales sub-alternos, optaron por integrar alianzas con sectores tradicionales y sectores emergentes del gran empresariado. En este contexto, las alternativas autoritarias respondieron al desgajamiento de las endebles alianzas pro-MSI, y su re-alineamiento, lo que se tradujo en la agudizacin de los conflictos distributivos resueltos en la emergencia de gobiernos autoritarios (ODonnell 1979; Huber-Stephens 1997). El tipo de rgimen autoritario
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desarrollado dependi en buena medida del nivel de avance del MSI: en pases en donde el modelo de sustitucin estaba en sus primeras etapas, el rgimen adopto un modelo tradicional de corte autoritario; en los pases en donde el proceso de industrializacin estaba en las etapas ms avanzadas, el modelo autoritario fue de tipo burocrtico-autoritario (ODonnell 1979). Estos ltimos regmenes fueron apoyados por el gran empresario (de creciente peso al influjo de la internacionalizacin de las economas), sectores desprendidos del empresariado local, y grupos tecnocrticos formados al influjo de las nuevas corrientes monetaristas (ODonnell 1979). En relacin a este ultimo punto, comenzados los primeros signos de crisis del MSI, un grupo de acadmicos y universidades de Estados Unidos y Amrica Latina, en forma menos visible que los tericos dependentistas, comenz a pensar estrategias alternativas de desarrollo para la regin desde una perspectiva ms radical y diametralmente opuesta al dependentismo (Biglaiser 2002; Montecinos-Markoff 2001). En la Universidad de Chicago, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) y en la Universidad Catlica de Chile un nuevo tipo de ortodoxia comenzaba a tomar forma: el pensamiento econmico neoclsico. En radical contraposicin al dependentismo, este grupo no crea que las ideas de la CEPAL permitieran un desarrollo sostenido y real. Mientras la Teora de la Dependencia promulgaba la intervencin del estado en la economa y la destruccin de las elites agrarias, el pensamiento neoclsico vio al MSI como el freno para el desarrollo de Amrica Latina porque castigaba justamente a los sectores que tenan la mayor ventaja comparativa: los sectores agro-exportadores. Este nuevo modelo estableca que no solo eran necesarias medidas de estabilizacin de corto plazo (control del dficit fiscal, estabilidad monetaria), sino de reformas estructurales tendientes a superar en el largo plazo los desequilibrios generados por la intervencin del estado en la economa. De esa forma se eliminaran las distorsiones que obstaculizaban las decisiones de distribucin y asignacin ptimas de los privados que garantizaran el crecimiento de los sectores econmicos con mejores ventajas comparativas para competir en los mercados mundiales (Williamson 1990). Entre las reformas estructurales que los defensores del nuevo modelo consideraban fundamentales para lograr este trnsito, se encontraban la disminucin del tamao del estado, fomentando la privatizacin de servicios pblicos y transfiriendo la prestacin de ciertos bienes (seguridad social, educacin, salud) hacia el mercado, as como impulsar la apertura de la economa des-regulando el mercado de capitales, desmontando los sistemas de proteccin comercial (subsidios, aranceles), e implementando estmulos para la radicacin de inversin privada (Williamson 1990; Haggard y Kaufman 1992). Sin embargo, los hechos se ajustaron a las expectativas ni a los supuestos que las sostenan. En el plano sectorial, las polticas procuraron liberalizar sectores econmicos estratgicos sin reforzar los mecanismos de regulacin, que en contextos de mercados oligopolios heredados de la era-MSI, orientados a la extraccin de rentas y con bajos incentivos para el incremento de la productividad, mantuvieron los problemas de eficiencia y agravaron problemas de cobertura y calidad. A su vez estas reformas, adems de fracasar en el estmulo de procesos de ahorro y capitalizacin sostenidos en la economa, aumentaron la vulnerabilidad de las estructuras estatales, como lo demostraron el funcionamiento de los mercados financieros durante la ltima dcada y media. Esto limit la capacidad de los estados para intervenir en los ciclos de la economa, deteriorando la provisin de estmulos selectivos para el desarrollo
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de sectores estratgicos que si bien resultan claves, no resultan atractivos para la inversin privada. En el plano fiscal, la crisis estructural de la balanza de pagos, el aumento de importantes materias primas y encarecimiento del crdito internacional, impulso el desarrollo de programas ortodoxos en materia macro-econmica que tuvieron como principal objetivo la reduccin del gasto pblico, el control de la inflacin y la estabilizacin de las monedas nacionales. Estas acciones tendientes a la estabilizacin de las economas fueron las primeras medidas consideradas necesarias para poner la casa en orden, requeridas para sentar las bases para el detener la cada estructural de las economas emergentes, y reencauzar el desarrollo de las mismas (Williamson 1990). En materia de proteccin social, sigui a esta retraccin fiscal una proliferacin de modalidades ad hoc, basadas en general en prstamos internacionales orientados a la accin social focalizada y centrada en general en la provisin de infraestructura y alivio social relacionado con la situacin de crisis y de ajuste estructural de las economas de la regin, a la espera de un goteo que habra de llegar cuando el nuevo modelo econmico diese sus frutos2. La ltima de las mencionadas etapas adaptativas llevada adelante por los pases de la regin se asocia a un paradigma liberal ms consistente y ambicioso en trminos de reformas estructurales, procurando transformar la misma matriz de prestaciones sociales de la regin. Pero veamos ms en detenimiento las principales vulnerabilidades sectoriales que ha mostrado el nuevo modelo: los mercados financieros, los mercados laborales y los programas sectoriales de polticas. 3.1 La liberalizacin financiera Las crisis financieras de mediados y finales de los aos 90 jaquearon finalmente la continuidad de los modelos de mercado, provocando serios desbalances en lo que pareca su mayor ventaja comparativa frente al viejo modelo: la capacidad de garantizar estabilidad macro-econmica (Rodrik 2006; Huber-Solt 2004). La liberalizacin econmica estuvo ligada a una alta volatilidad que se tradujo en crisis financieras recurrentes. Estas crisis, afectaron el crecimiento sostenido, reduciendo la estabilidad de la economa y afectando los niveles inversin pblica y privada. La liberalizacin de los mercados financieros gener el ingreso de flujos de capital especulativos, que fueron seguidos por tipos de cambio sobre-valuados y
Estos fondos de emergencia eran coyunturales por definicin, y no se apoyaban en la inmensa mayora de los casos en fuentes genuinas de recursos. Entre 1988 y 1993 pueden identificarse la creacin e implementacin de 45 fondos de emergencia social. Tan slo en 1990 unos 7 pases adoptan esta modalidad, en tanto en algunos pases (especialmente los de menor desarrollo relativo) pueden identificarse tres, cuatro y hasta cinco fondos de emergencia e inversin social parcialmente superpuestos o consecutivos en un mismo pas. (CEPAL, 1994). El control democrtico, la sustentabilidad, la eficacia y la capacidad real de focalizacin de estos fondos, fueron en la mayora de los casos pobre, y si bien los mismos contribuyeron a aliviar en algunos casos en forma importante la situacin de una fraccin no menor de la poblacin vulnerable (rara vez lo ms pobres de los pobres), evidenciaron a poco de andar que los mismos representaban una solucin liliputiense para un problema de proporciones goliathicas y durabilidad estructural y no coyuntural. Tal vez el legado ms til de estos fondos fue hacer patente y transparente la enorme inequidad del gasto y de los servicios sociales en Amrica Latina e iniciar en forma tmida el embrin de una idea que hoy parece adquirir: completar o avanzar hacia la meta de universalizar o al menos llegar con algn servicio donde antes nada haba. Tal vez su peor legado fue la dependencia de fondos externos y sus consecuencias a futuro, combinado con la ausencia de efectos en materia de capacidad burocrtica y tecnocrtica instalada en los pases. 16
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dficit fiscales sostenidos. Esto desat fuertes crisis de balanza de pagos ante cambios bruscos en el ingreso y retiro de capitales, que fueron seguidos por planes de estabilizacin y austeridad fiscal. Estos procesos afectaron la capacidad fiscal de los estados para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad social y crisis de empleo que se desataron durante la dcada (Huber-Solt 2004). Durante esta etapa, las altas tasas de inters permitieron al capital financiero internacional maximizar las utilidades de los ciclos de sobre-liquidez altamente variables, descontando en las tasas que cobraban los riesgos que se generaran dado su propio comportamiento (Stiglitz 2003; Rodrik 2000). La facilidad con la cual se abrieron los sistemas financieros y los enormes negocios que estos generaron en forma especulativa en la regin, solo son comprensibles si se entiende que, dados los niveles de desigualdad existentes, exista un enorme mercado para explotar estas oportunidades. Una regin relativamente rica en parmetros regionales en el mundo en vas de desarrollo, pero con la ms alta desigualdad en materia de ingresos y rentas, constituye un botn extremadamente atractivo para el capital externo y para el capital domstico especulativo. La acumulacin de deuda de corto plazo y la generacin de burbujas de crdito son posibles en una sociedad urbanizada, movilizada, extremadamente desigual y orientada en sus sectores medios altos y altos al consumo y la especulacin financiera. En suma, el impacto de la liberalizacin financiera abogada con ferocidad desde el FMI y desde el Banco Mundial, difcilmente pudiera tener otro impacto que el que tuvo en la regin. Los casos en que no los tuvo refieren a estados que mantuvieron importantes regulaciones sobre la entrada y salidas de capitales, como lo fue el caso de Chile. Nuevamente, la importancia de estados fuertes es clave para limitar los efectos nocivos de mercados imperfectos y actores depredadores. En pases en donde los flujos de capital de corto plazo superan los activos disponibles por las instituciones nacionales estatales y los primeros a su vez son tentados por polticas econmicas que favorecen su radicacin e ingreso, la posibilidad de encontrarse con crisis financieras que destruyen los activos de una economa necesarias para el desarrollo (sistema de crdito, moneda, incentivos fiscales estatales) son muy altas, entrando en directa colisin con los propios objetivos del desarrollo (Rodrik, 2000). 3.2 Las polticas sociales y el empleo En el plano social, los resultados no fueron ms satisfactorios. Los modelos de poltica social formulados como alternativa al viejo esquema estado-cntrico y con vocacin universal, limitaron la cohesin social, destruyendo aquellos bienes pblicos que garantizaron en el pasado niveles mnimos de equidad e intensificaron la segmentacin y el endurecimiento de la estructura social (Kaztman 2002). La pobreza disminuy a comienzos de los aos 90, para dispararse en el segundo lustro de la dcada, mientras la destruccin de empleo formal y otras reformas aumentaron la concentracin de ingresos en casi todos los pases de la regin (Huber-Solt 2004). La construccin de los programas sociales focalizados deben ser analizados, en parte, como intentos desperados, en contextos de restriccin fiscal y crisis de ingresos y empleo de los estados por dar cuenta de los problemas de sustentabilidad social acumulados en las ltimas dcadas y que explotaron en el ltimo lustro. A partir de aquellas respuestas espasmdicas y de corto plazo en materia social (en tanto redes de seguridad para atender los costos del ajuste estructural), con el paso del tiempo se fue conformando en la regin un nuevo paradigma de poltica social llamado emergente;
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(Franco, 1996). En este, focalizacin, descentralizacin, privatizacin y mix pblico privado se combinaron como piezas de un nico modelo e inspiraron las reformas privatistas (de la seguridad social, de mercados de aseguradoras en salud y educacin), los avances en la descentralizacin y terciarizacin (de prestadores en educacin y salud), as como una fuerte tendencia a concentrar los recursos del gasto social slo en los sectores ms pobres de la poblacin mediante programas de ingresos focalizados. Esto se fue dando, adems, en un contexto donde el gasto social aument de modo significativo al menos en comparacin a los niveles alcanzados en los aos 80. La descentralizacin se constituy en una idea-fuerza dominante de las reformas sociales durante los aos noventa, proponindose como solucin al centralismo que haban caracterizado los sistemas de poltica social latinoamericanos durante la segunda posguerra, en particular en lo que refiere a los servicios de educacin y salud, buscndose acercar las soluciones a los problemas ubicados en el plano territorial (Boisier 1994; Finot 2004). A veces combinada pero siempre en tensin con ellas, la descentralizacin de los servicios sociales se lig a otras descentralizaciones que han ido cobrando forma en la regin en tiempos recientes, como son los casos de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa. En cuanto a la privatizacin/desregulacin de la seguridad social, y un contexto marcado por la crisis estructural de los mercados laborales de la regin, los cambios ms significativos se han plasmado en el rea de los sistemas previsionales, abriendo las puertas a una activa participacin privada y fomentando la capitalizacin individual de los aportantes, en detrimento de los antiguos esquemas de pensiones, ms ligados a esquemas de reparto. Aqu, los nfasis de las reformas se basaron en las ideas de la libertad individual y en los aportes que podra hacer el nuevo sistema en trminos de aumentar los niveles de ahorro interno de los pases latinoamericanos (Banco Mundial 1994; Mesa-Lago 1998). Tambin los seguros de salud y dems aspectos asociados a proteger a los trabajadores formales fueron afectados por los aires de la reforma, en particular en un esquema de cambio muy ligado a las agendas promercado de los equipos econmicos de los gobiernos de la regin (Mesa-Lago 1998). La focalizacin result en los ltimos aos la estrategia dominante para aquella concepcin que limitaba la poltica social a la lucha frente a la pobreza, en particular a la extrema pobreza o indigencia (Franco 1996; Coady et all 2004; FMI/Banco Mundial 2005). Se trat de un enfoque inspirado en la restriccin de recursos fiscales y basados a su vez en las crticas formuladas a los servicios sociales de carcter universal, en particular al modo en que los recursos destinados a los mismos eran captados por los sectores medios y ms organizados. Mecanismos de focalizacin individual, por grupo vulnerable o mbito territorial emergieron con fuerza en la agenda de reformas de la institucionalidad social, generando en los procesos concretos de reformas nuevas burocracias creadas ad hoc. Ms recientemente, la respuesta creciente de parte de los Estados y los regmenes polticos latinoamericanos ha sido la creacin (o mutacin en el caso de supervivencia de los viejos fondos de emergencia social) de programas de transferencia de ingresos condicionadas, fuertemente focalizados y que ofrecen una renta mnima no contributiva con solicitud de contraprestacin familiar en la modalidad de asistencia a centros de salud y educacin de hijos y madres para fortalecer o recrear mecanismos mnimos de integracin social (Villatoro 2005; Rawlings 2004; Caldes et all 2004)3.
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Programa Jefes y Jefas en Argentina, PANES en Uruguay, Bolsa Familia en Brasil, Progresa/Oportunidades 18

Por su parte, el creciente desempleo, informalizacin y subempleo que expandi sus impactos sobre todo durante los aos 90, destruy las bases de pertenencia de buena parte de los sectores otrora integrados a modelos corporativos de bases estamentales laborales (cajas de retiro, obras sociales de salud, seguros de enfermedad por ocupacin, etc.). Asimismo, la promesa de incorporacin de viejos sectores excluidos del antiguo MSI (trabajadores rurales e informales urbanos) tampoco se materializ en la mayora de los pases, dado el pobre desempeo de la actividad econmica. En suma, dado el tipo de respuestas estatales y los cambios en el mercado de trabajo, sobresale como rasgo fundamental una estructura social fragmentada, en la cual se incrementa la vulnerabilidad de las viejas corporaciones y los sectores medios, al mismo tiempo que se sostienen altos niveles de pobreza y exclusin, todo esto en el marco de profundas desigualdades. A partir del ao 2001 se produce una mejora importante en las tasas de desempleo abierto (CEPAL, 2005), aunque la misma no logra revertirse hacia el ao 2004, las prdidas sufridas a lo largo de la dcada de los 90. Lo que es ms importante, la recuperacin en materia de empleo es extremadamente modesta especialmente en tres categoras de poblacin que sufrieron en forma particularmente aguda el desempleo en los 90: los sectores menos educados, los jvenes y las mujeres. Los elementos esgrimidos como causas del peor desempeo de los mercados laborales durante los noventa y en el presente indican tambin que es esperable que dichos problemas se manifiesten con particular crudeza en los sectores populares urbanos, en donde el efecto combinado del retraimiento del Estado en tanto empleador, la des-industrializacin y la innovacin tecnolgica desplazan o suprimen empleos de calidad precisamente en estos sectores. El efecto agregado de estos procesos ha sido no slo presentar nuevos y peores umbrales de desempleo estructural para los sectores populares, sino tambin ofrecer en estos sectores empleos de baja calidad, tanto por los salarios como por las protecciones sociales y estabilidad de los mismos. De cada 100 nuevos puestos de trabajo generados entre 1990 y 2003, tan slo el 12% se generaron en el sector pblico, y menos del 50% cuentan con alguna forma de proteccin social. Sin embargo, es de destacar que las reformas de mercado tuvieron su desarrollo en el contexto de importantes transformaciones de los sistemas de partidos latinoamericanos, de sus bases sociales de apoyo, y de los formatos que canalizaban la representacin de dichas bases en la poltica, que a su vez generaron efectos sobre las rutas de reformas seguidas. Realizaremos una breve descripcin en clave comparada de estas transformaciones.

3.3 La economa poltica de los estados desmantelados La re-estructura de los modelos de desarrollo en Amrica Latina estuvo asociada a importantes transformaciones en las matrices socio-polticas de estos pases. En efecto, durante entre los aos 80 y aos 90 la mayora de los pases latinoamericanos
en Mxico, entre otros. Estos programas son diferentes de los fondos de inversin social. Si bien son temporales y tambin se apoyan en ciertos casos en endeudamiento externo, se orientan menos a la inversin en infraestructura y ms al traspaso de renta directo a la familia pobre o indigente, con potencial para aumentar aunque sea levemente, el capital humano de los menores. Vase al respecto, Morley y Coady (2003). 19

experimentaron cambios en sus sistema de partidos (tanto en materia de competencia poltica como en las caractersticas organizacionales de los partidos populares que ejercieron un rol clave en la construccin y expansin del MSI), en las bases sociales organizadas, as como en los patrones de representacin que articulaban a los partidos con los movimientos y grupos sociales organizados (Roberts 2006; Hagopian 2004). Estas caractersticas definieron las formas divergentes en que las coaliciones socio-polticas pro-MSI evolucionaron, ya sea pasando por su desarme total, su parcial recomposicin o su virtual mantenimiento. Algunos autores han enfatizado que las reformas de mercado se sucedieron de forma ms dramtica en aquellos pases en donde los MSI se articularon sobre partidos con mayor insercin clasista, sobre movimientos sindicales ms extendidos y sobre una competencia poltica ms orientada a clivajes de clase (Roberts 2006). Como resultado, las crisis fiscales e inflacionarias en estos pases fueron seguidos por programas de estabilizacin y reformas estructurales que afectaron sensiblemente el rol del estado como prestador de servicios, la apertura comercial y financiera, y los sistemas de proteccin social de corte corporativoestatal existentes En la mayora de los pases con legados populistas de incorporacin y de competencia poltica, las crisis econmicas dieron oportunidades estratgicas para el giro programtico de los partidos populistas, el control o recomposicin de las bases sociales tradicionales proMSI, y el impulso de reformas pro-mercado (Murillo 2001, Weyland 2002; Roberts 2006, Levitsky 2003). Tal fue el caso de Argentina, Venezuela, Mxico o Bolivia. En todos estos casos, el legado de enlace corporativo entre partidos y grupos organizados, y la alta flexibilidad organizacional de sus estructuras partidarias permitieron a estos gobiernos desarmar con mayor facilidad las coaliciones pro-MSI, recomponer sus bases electorales de apoyo (alinendose a sectores empresariales beneficiados por la liberalizacin de la economa) y seguir programas reformistas pro-mercado. En casos como Brasil y Per, los programas de reformas no se asentaron sobre los movimientos populares existentes en los aos 40 o 50, sino sobre nuevos liderazgos polticos emergentes que, en un contexto de dbil o decreciente estabilidad institucional de sus sistemas de partidos permitieron avanzar en el programa de reformas neutralizando la oposicin de grupos sociales de inters. En el caso de Brasil, los movimientos organizados sobre el estado desarrollista brasileo no lograron canalizar su representacin en la arena partidaria en un sistema bajamente institucionalizado, hecho que ocurrira tras la consolidacin del PT como partido de orientacin programtico opuesto a las reformas de mercado (Hagopian 2004). En el caso de Per los sectores populares mostraron una alta fragmentacin organizacional en el marco de la crisis y recomposicin del sistema de partidos tras la debacle del partido populista APRA, lo que permiti la emergencia de un nuevo populismo de dbil anclaje partidario orientado al vnculo directo con sectores populares (Roberts 1998; Stokes 2001). Chile, tambin result un caso excepcional en el marco de los pases con sistemas de partidos orientados a clivajes de clase en el marco de economas de enclave. A diferencia de Bolivia, Venezuela y Per, la re-estructura del MSI y las reformas hacia una economa de mercado se produjeron en el marco de un rgimen autoritario emergente durante los aos 70. Sin embargo al retorno de la democracia, el proceso de adaptacin partidaria de los partidos de izquierda en el marco del debilitamiento de los actores pro-MSI y la emergencia de
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poderosos grupos organizados asociados al modelo de mercado, garantizaron continuidad de las reformas neoliberales (Roberts 1998; Posner 1999) En Colombia y Ecuador los legados de dbil movilizacin de los sectores sub-alternos en el marco de procesos de MSI tardos y parciales, garantizaron la emergencia de reformas de mercado sobre la bases de partidos moderados orientados a una competencia poltica elitista, que no tuvieron la necesidad de aislar o neutralizar potenciales coaliciones de veto para avanzar en las reformas (Roberts 2006). No obstante, la emergencia de un poderoso movimiento indgena en Ecuador sera durante los aos 90 un importante actor de movilizacin contra las reformas que agudizara la crisis de representacin del sistema elitista tradicional ecuatoriano y retroalimentara su inestabilidad institucional. En pases con un legado de economas bajamente desarrolladas, en donde los MSI fueron muy parciales y los sistemas de proteccin social fueron excluyentes, caracterizados por una dbil organizacin de sectores populares urbanos y sectores rurales neutralizados por relaciones represivas de uso y apropiacin de la tierra, las reformas de mercado fueron realizadas por los partidos elitistas tradicionales. El sistema mantuvo los enclaves autoritarios de poder, y logr sin mayores dificultades contener eventuales movilizaciones sociales y partidos emergentes. En realidad en estos pases las reformas de mercado actuaron como correctivos a los dispositivos excluyentes de asignacin de excedentes o distribucin de proteccin social implicando transferencias de beneficios inter-elites, pero sin alterar la lgica de acumulacin y asignacin heredado de la era-MSI. Este fue el caso de la mayora de los pases centro-americanos (con excepcin de Costa Rica y de forma parcial Nicaragua) y de Paraguay. Uruguay y Costa Rica, en el contexto de sistemas de partidos ms institucionalizados que sus pares regionales, y bajo formatos de enlace mas pluralistas entre los partidos y los grupos sociales organizados (ligados al MSI), lograron procesar patrones graduales de reformas que fueron excepcionales en la regin, que permitieron mantener ciertos resortes re-distributivos de sus sistemas de proteccin social as como reformas econmicas que mantenan una participacin del estado en la generacin y asignacin de excedentes (Clark 2001; FilgueiraPapadpulos 1997). En definitiva, Amrica Latina experimento en este perodo profundos ajustes en su modelo de desarrollo, as como en los sistemas de proteccin social heredados del perodo MSI. Por un lado, los pases con legados populistas vieron transformaciones radicales en la orientacin programtica de los viejos partidos populares, quienes fueron los que iniciaron y profundizaron las agendas de mercado. Este giro estuvo enmarcado en fuertes crisis fiscales de los estados que abrieron oportunidades para re-estructurar el vnculo con sus bases sociales tradicionales en creciente fragmentacin y establecer nuevos enlaces con bases electorales emergentes, algunas de ellas orientadas a los nuevos grupos beneficiados por las reformas de mercado. El vinculo corporativo de tipo vertical heredado entre estos partidos y dichas bases lograron en algunos casos, controlar y aislar la constitucin de coaliciones de veto para obstaculizar las reformas. Otros pases en donde la movilizacin y organizacin de los actores pro-MSI fue dbil y bajamente canalizada en el sistema de partidos (en ausencia de la presencia de un partido populista o radical que representara los intereses de los incipientes sectores incorporados a la
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modernizacin e industrializacin de las economas) las reformas de mercado fueron procesadas sin necesidad de bruscos cambios programticos o de recomposicin de la representacin poltica. En ella diversos partidos de elite orientados en sistemas con niveles de institucionalizacin diversos, pudieron procesar reformas que adems generaban menores tensiones al re-estructurar modelos de desarrollo asentados sobre estados histricamente dbiles, economas asimtricamente desarrolladas y sistemas de proteccin social de baja cobertura. Finalmente, existen casos desviados hacia ambos polos. Por un lado el caso ms europeo en trminos de caracterstica de la competencia y la representacin poltica, Chile, proceso una quiebre de su rgimen democrtico que permiti la constitucin de una coalicin reformista anclada en sectores pro-mercado que lider el proceso de reformas ms consistentemente liberal de toda la regin. Por otro lado, tanto Costa Rica como Uruguay, lograron desarrollar condiciones para producir patrones graduales de reformas en sus modelos. Combinaron la existencia de sistemas de partidos altamente institucionalizados con grupos organizados que, en contextos de MSI de mediano tamao, se insertaron en bajo formatos de amplia autonoma organizacional y vnculo plural con partidos reformistas. Esto gener diferencias significativas con las experiencias en relacin a las rutas seguidas por los pases vecinos que los rodearon. 4. Conclusiones La crisis del MSI y la derrota del dependentismo dio lugar a la tercer fase en el camino del desarrollo econmico: neoliberalismo, o lo que ha sido llamado Nuevo Modelo Exportador (NME). Hacia inicios del presente siglo, el impulso neoliberal ha perdido mpetu, y da lugar a una crisis paradigmtica, an no asumida, y ante la cual el pensamiento econmico dominante da muestras kuhnianas de defensa del paradigma y ocultamiento de las anomalas (HuberSolt 2004; Rodrik 2006). An, los vientos de cambio, se ubican no slo en algunos acadmicos dispuestos a revisar con coraje sus postulados, y en las agencias internacionales que deben dar cuenta de sus consejos pasados, sino sobre todo en una ola poltica popular que ha otorgado su legitimidad a gobiernos al menos retricamente enfrentados al llamado consenso de Washington. El derrotero final y la suerte de estos gobiernos depender no solamente de su voluntad y capacidad sino tambin en factores ms de largo plazo radicados en las caractersticas de los partidos y movimientos que ascienden, en las herencias definidas por las transformaciones de sus modelos de desarrollo, y en la coaliciones reformistas que estos gobiernos puedan articular con grupos organizados de cada sociedad. La promesa neoliberal de finales de los ochenta e inicios de los noventa posea sin duda novedades, pero en algunos aspectos reproduca viejos cantos de sirena. La idea que estaba detrs de esta promesa era que Amrica Latina deba adoptar las polticas de los pases centrales de capitalismo liberal y que a ello acompaara los otros frutos del desarrollo: estabilidad del crecimiento, democracias estables y desarrollo social. Sin embargo, ni los pases centrales haban adoptado cabalmente las polticas prescriptas por el consenso de Washington, ni las condiciones de Amrica Latina eran similares a las de los pases centrales en relacin a condiciones socio-estructurales e institucionales de inicio. Lo que fall en este impulso liberal es una mirada que reconozca dos elementos centrales de todo buen anlisis desarrollista: contexto y tiempo. Modelos econmicos de soluciones rpidas predominaron sin prestar atencin a los contextos especficos de aplicacin, o prestando una atencin muy llana,
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que no reconoci los efectos de tipo path dependent que un desarrollo como el latinoamericano gener a lo largo de su historia4 Un buen ejemplo de esto han sido las alternativas de reforma propuestas (World Bank 2005). Prescripciones como la privatizacin de los servicios pblicos, la bsqueda de estructuras impositivas mnimas y extendidas, la generacin de cuasi mercados en los sistemas de prestacin social, se apoyan y se han apoyado en una confianza ingenua en los mecanismos de mercado. En las economas capitalistas los mercados son incompletos y los agentes econmicos tienen acceso a formas diferenciales de informacin, lo que limita severamente los supuestos de la competencia perfecta en la que descansa el funcionamiento de los mismos desde la perspectiva neo-clsica (Przeworski 1992). A su vez, esto genera importantes comportamientos irracionales agregados que pueden generar problemas de cobertura y equidad en el acceso o eficiencia en la prestacin de los bienes. Esto es particularmente importante en la prestacin de bienes pblicos. En este lnea luego de haber sugerido a la regin que montaran sus incentivos, sistemas de proteccin social, y mecanismos distributivos sobre la espaldas de mercados sumamente imperfectos, altamente desiguales en la distribucin de recursos (tanto de organizacin como de informacin) as como sistemas de reglas discrecionales y poco imparciales, algunos de los principales agentes que promovieron estas reformas dan cuenta de alguno de estos errores (World Bank 2005; Walton 2005). Como analizan autores que dan cuenta de este giro (Rodrik 2006), en este nueva versin organismos como el Banco Mundial dan cuenta de que las deficiencias estructurales de los mercados son aun mas importantes que las distorsiones locativas especficas a la hora de explicar las posibilidades de desarrollo econmico. Tambin reconsideran la importancia de las especificidades de cada caso: en este sentido, context matters. Adems, reconocen una relacin ms flexible entre instrumentos de poltica pblica y metas de polticas. En sntesis, finalmente, el Banco Mundial descubre que hay condiciones estructurales relevantes para moldear los efectos de las polticas, que estas son fuertemente reactivas a los legados especficos de cada ruta de desarrollo y que estos componentes requieren una articulacin compleja entre metas de poltica e instrumentos de policy. Su incapacidad, visceral, para confiar en mecanismos redistributivos construidos desde la ciudadana y la poltica, y su fe persistente en modelos de mercado, han provocado que estos tres aspectos hayan sido recurrentemente obviados. Sin embargo, el descrdito de las reformas liberales de los 90 y el descrdito por momentos injusto- de sus impulsores dan por tierra con algunos aciertos que no debemos olvidar en los diagnsticos que estas mismas instituciones realizaran de algunos de los problemas de desarrollo en los aos 80. Su crtica a algunos aspectos econmicos y sociales del final del modelo sustitutivo de importaciones, su insistencia en el carcter regresivo de un modelo basado en la proteccin de un grupo reducido de empresarios, trabajadores formales privados y funcionarios estatales, su crtica a una poltica social de retrica universal pero orientada a los sectores medios urbanos y su planteo sobre la ventana comercial desaprovechada entre los aos 60 y 70 en una Amrica Latina que se coloc de espaldas a la globalizacin, son
4 Para un anlisis acerca de cmo la dimensin histrica constituye una dimensin relevante para la comprensin de patrones de causalidad, debe verse la importante corriente de institucionalismo histrico presente en la ciencia poltica y la sociologa norteamericana reciente (Mahoney 2001; 2006; Pierson 2005).

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esencialmente correctas. La incapacidad de la intelligentzia de izquierda de hacer suyas estas crticas y proponer un modelo alternativo, tiene buena parte de la responsabilidad por la hegemona simplista de modelos de mercado que luego descendi sobre la regin. El regreso a un populismo irresponsable en materia econmica y social, constituye hoy un riesgo cercano, claro y presente en muchos pases de la regin. Tanto desde los enfoques neo-dependentistas y desarrollistas como desde los enfoques neoclsicos es indispensable regresar a un anlisis que se coloque en el centro los grandes problemas histricos de las sociedades latinoamericanas. Uno de ellos, el aqu tratado, lo constituye la debilidad estructural del estado en Amrica Latina y los factores de economa poltica de largo plazo que han determinado dicha debilidad. Un anlisis de ellos debiera desterrar las soluciones estatal-corporativas que predominaran hasta los aos setenta, pero tambin debiera exiliar la confianza ingenua en mercados eficientes, sin estados eficaces, dejando en el canto de sirena del capital humano, la nica esperanza pro-activa de contribucin de los estados sociales latinoamericanos al desarrollo. La victoria de opciones de izquierda o progresistas en el marco del agotamiento o crisis reciente de los modelos de mercado, hace entrar a la regin en una etapa en donde nuevamente se discute el rol del estado en el desarrollo, as como las polticas de generacin de bienestar. No obstante, la emergencia de estos nuevos gobiernos no puede ser una reedicin de los rutas populistas o de izquierda-radical de incorporacin, en compaa de las polticas de la era MSI en materia de proteccin social y desarrollo econmico. Esto por varias razones. La primera razn responde a los contextos econmicos y sociales donde estas alternativas se mueven. Las transformaciones en las dinmicas laborales, territoriales y provisin de bienestar, han tendido a segmentar, fragmentar y desmovilizar a las bases sociales tradicionales de estos partidos y movimientos (Roberts 2006). En segundo lugar, la transformacin de las capacidades institucionales de los estados a partir de su repliegue y las nuevas restricciones externas que limitan su soberana a partir del escenario de capitalismo global, acotan los mrgenes de accin de este para la implementacin de polticas de desarrollo. La integracin a la econmica internacional por medio de la apertura de estas economas ha generado estmulos para mantener polticas macro-econmicas ortodoxas, facilitando la liberalizacin en reas sectoriales de la economa que afectan la capacidad de autonoma de los estados para llevar adelante ciertas polticas econmicas. En este sentido, la izquierda triunfa electoralmente en momentos de restricciones estructurales de los estados para llevar adelante polticas econmicas autnomas y despus de que sus bases sociales han padecido el debilitamiento de los canales de organizacin tradicionales (sindicatos, organizaciones sociales) tras la transicin del MSI hacia la economa de mercado. Esto plantea dilemas nuevos al menos en dos aspectos: en la capacidad y los mrgenes para construir coaliciones re-distributivas que sustenten programas de reforma; y en la identificacin de las alternativas de reformas viables en el nuevo escenario internacional. Mientras el primer dilema se localiza en la posibilidad al interior de cada sociedad de reconstruir enlaces de cooperacin inter-clases, el segundo dilema refiere a los arreglos institucionales, la forma en que se secuencian de reformas y la conexin inter-sectorial de las mismas. Esta ltima tarea de viabilizar reformas en contextos de restriccin fiscal y creciente integracin a mercados regionales y globales, le compete esencialmente al estado y a las elites
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polticas nacionales. Sin embargo, no todos los pases estn precedidos de los mismos legados. Mientras ciertos pases heredaron estructuras de movilizacin mnimas, estados con cierta permeabilidad hacia sectores organizados movilizados, as como cierta autonoma tcnica de las estructuras estatales, otros pases heredan dcadas de sectores populares largamente excluidos de la arena poltica y estados colonizados por grupos de inters. Para estos ltimos la posibilidad de abrir agendas nuevas pasa por la constitucin, por primera vez, de agentes estatales que logren disear instituciones con ciertos niveles de autonoma poltica, avanzando en la construccin de dispositivos institucionales bsicos para emprender polticas de desarrollo.

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