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El Medio Ambiente como Bien Pblico Internacional

El papel del Fondo para el Medio Ambiente Mundial


Direccin General de Financiacin Internacional*

Introduccin
La interdependencia econmica creciente entre los pases y la produccin de bienes pblicos internacionales son pro cesos intrnsecamente relacionados. La garanta de sostenibilidad del medio ambiente puede considerarse un bien pbli co internacional. Para que pueda generarse un nivel suficiente de provisin del bien es necesaria una accin colectiva cooperativa, un proceso de agregacin de aportaciones de todos los agentes, incluidos los pases en vas de desarrollo. La provisin de bienes pblicos globales plantea dos cuestiones primarias: cmo se financian y cmo organizar su provisin. Respecto a la primera cuestin, muy ligada a la financiacin adicional (y su utilizacin ms eficiente) de la AOD, han aparecido diferentes propuestas de financiacin innovadora complementarias de las aportaciones presupuestarias de los gobiernos. Respecto de la segunda cuestin, las instituciones multilaterales proporcionan un medio importante para asegurar el dialogo a nivel internacional en temas como la proteccin del medio ambiente. Aqu acudimos al ejemplo de una pequea institucin, el Fondo para el Medio Ambiente
* Este artculo ha sido elaborado por Alejandro Nieto Garca.

Mundial, muy especializada pero total mente dependiente para la financiacin de sus operaciones de las aportaciones pe ridicas de los pases socios donantes.

Crecimiento y medio ambiente


El crecimiento econmico experimenta do en los ltimos aos en buena parte del mundo en desarrollo ha permitido la reduccin de los niveles de pobreza, el aumento de la renta disponible y mejoras considerables en los indicadores sociales en muchos de estos pases. Aun cuando el crecimien to econmico no tiene necesariamente que venir acompaado de un problema de de gradacin medioambiental, la experiencia reciente de rpido crecimiento de los pa ses asiticos demuestra que puede no slo ser as, sino que por su magnitud tiene con secuencias a nivel global. En China, sobre todo, e India por citar los pases ms grandes y ambos contami nantes muy importantes, ese crecimiento ha venido acompaado de altos niveles de degradacin medioambiental e incluso de la desaparicin de importantes recur sos naturales que condicionan su compor tamiento macroeconmico en el futuro y sus posibilidades de alcanzar un desarro llo sostenible. Las causas de esa degradacin medio-

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ambiental pueden ser diversas: ausencia de derechos de propiedad, falta o inapli cacin de normas y estndares medioam bientales en los pases, sobreexplotacin de los recursos naturales, o exceso de po blacin y pobreza. Lo cierto es que en la actualidad el fenmeno est creciendo con mayor velocidad y con mayores con secuencias entre los pases en desarrollo: desarrollo de grandes infraestructuras fsi cas, emisiones crecientes de gases con efecto invernadero, deterioro del suelo, problemas de desertificacin y deforesta cin, prdidas de biodiversidad, etctera. La sobreexplotacin de los recursos na turales puede deteriorar las posibilidades de crecimiento de la industria de cualquier pas, de sus exportaciones, del turismo, li mitar las oportunidades y en el peor de los casos generar problemas de abasteci miento alimentario. El propio deterioro de las condiciones de salud provocadas por la contaminacin (del agua, el aire o la tie rra) puede conllevar importantes prdidas de productividad laboral, adems de pro vocar problemas presupuestarios por gasto sanitario. Las prioridades de un pas en desarro llo frente a los problemas medioambienta les a efectos del bienestar de su poblacin se concentran en el mbito local y sobre todo en sus efectos a corto plazo: el acce so de toda la poblacin a agua potable, la dotacin de una infraestructura sanitaria bsica, los problemas derivados de la con gestin urbana, etctera. Sus objetivos medioambientales estn supeditados a la consecucin de tasas elevadas de creci miento sin las cuales no es posible lograr un desarrollo mayor y reducir sus tasas de pobreza. Por otro lado buena parte de los problemas medioambientales globales han sido causados en el proceso de creci miento y desarrollo de los pases hoy con siderados industrializados. La economa del medio ambiente se ha

centrado en encontrar soluciones cuanti tativas sobre los costes y beneficios de las opciones medioambientales, el uso efi ciente de los recursos naturales y el estu dio adecuado de los costes de oportuni dad. La principal dificultad para que en el marco de sus prioridades, los responsa bles polticos tengan en cuenta los costes y beneficios de los aspectos medioam bientales deriva de la diferencia entre la certidumbre de tener que afrontar a corto plazo los costes de las medidas adopta das, y la incertidumbre acerca de unos be neficios que se harn mayoritariamente tangibles slo a largo plazo y de manera relativamente perceptible. Forma parte de la lgica econmica al considerar el uso ms eficiente de los recursos naturales, en los pases en desarrollo en particular, el estudio de los costes de oportunidad, que pueden inducir a subordinar los obje tivos medioambientales. Sin embargo, a la vista de las consecuencias que se obser van en muchos pases, el freno al proceso de degradacin medioambiental tendr que pasar de una forma u otra por una co rreccin del patrn de crecimiento. La gestin del medio ambiente no puede por tanto tratarse independientemente de otras cuestiones de desarrollo, de la misma manera que el crecimiento econmico no puede ignorar el aspecto medioambien tal (1). As se contempla ya en las estrate gias de reduccin de la pobreza que los pases han ido elaborando bajo el princi pio de que las polticas en apoyo al proce so de crecimiento y desarrollo deben ne cesariamente tener en cuenta el uso sos
(1) Por ejemplo la satisfaccin de las necesidades energticas, la adopcin de un sistema ms limpio y la adaptacin al cambio climtico de los pases en desarro llo son temas tratados en la reunin de primavera de 2006 del Comit de Desarrollo conjunto del Banco Mun dial y el Fondo Monetario Internacional. Ver el documen to Clean Energy and Development: Towards an Invest ment Framework.

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tenible de los recursos de los que depen de la continuidad del proceso. La meta es incorporar los principios del desarrollo sos tenible en las polticas y programas nacio nales, e invertir la prdida de recursos sin que las medidas de prevencin medioam biental limiten las posibilidades de produc cin de un pas sino que mejoren la cali dad del proceso. Tambin la gestin soste nible del medio ambiente ha quedado establecida como uno de los temas hori zontales contemplados en las estrategias de desarrollo y reduccin de la pobreza de todas las Instituciones Financieras Inter nacionales, as como de las polticas de cooperacin de todos pases pertenecien tes al CAD de la OCDE (2).

El desarrollo sostenible en las cumbres de Naciones Unidas


Desarrollo sostenible se identifica con aquel patrn de desarrollo que permita sa tisfacer las necesidades de crecimiento y desarrollo de la presente generacin sin comprometer las posibilidades de genera ciones futuras. La definicin exige una perspectiva de largo plazo, porque el pro blema medioambiental es sobre todo un problema de acumulacin, y un tratamien to de mbito global. Durante la cumbre de Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo de 1992 se adoptaron dos acuerdos (no vin culantes) que recogen el consenso inter nacional sobre el significado de desarro llo sostenible: la Declaracin de Rio y la Agenda 21. El primero formaliza unos prin
(2) El CAD de la OCDE elabor en 2002 unas directri ces para la integracin de las Convenciones de Rio en la cooperacin al desarrollo. Desde 2005 se renen peridica mente en la OCDE los comits de trabajo de ayuda al desarrollo y de poltica medioambiental. Puede consultarse la agenda y los resultados de la reunin de abril de 2006 en http://www.oecd.org/site/0,2865,en_21571361_36099755_ 1_1_1_1_1,00.html

cipios que deben guiar la accin para al canzarlo y el segundo presenta un plan de accin. Ambos acuerdos salieron reforza dos de la cumbre mundial sobre desarro llo sostenible de Johannesburgo de 2002 donde se consagra la necesidad de una accin multilateral global. La Agenda 21 (3) cubre temas relacio nados con la dimensin econmica y so cial del medio ambiente, la conservacin y gestin de los recursos para el desarrollo, el papel de los diversos actores implica dos, y los medios para la ejecucin de las medidas propuestas. Explica que para que se alcancen los objetivos propuestos, los pases en desarrollo requerirn un flujo considerable de recursos financieros, adi cionales a los que ya reciben, para cubrir los costes incrementales que conlleva hacer frente a los problemas medioam bientales globales, poniendo en evidencia la necesidad de una accin concertada. El cambio climtico, la diversidad bio lgica, la desertificacin, y los contaminantes orgnicos estn entre los grandes temas cubiertos por sucesivas conven ciones de Naciones Unidas en relacin con el desarrollo sostenible. Estas con venciones representan el marco de ac tuacin en el que las partes participantes fijan sus objetivos, determinan principios de accin, y asumen compromisos. Cmo mximo rgano de gobierno de las con venciones respectivas estn las Confe rencias de las Partes, en las que se revi sa la aplicacin de las convenciones y que sirven de foro en el que se negocian acciones futuras. As por ejemplo, la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Cli mtico de 1992 y el Protocolo de Kyoto de 1997 fijan un marco concreto para la accin multilateral en el complejo y con

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(3) http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agen da21/spanish/agenda21sptoc.htm

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trovertido tema del cambio climtico, in cluyendo compromisos de reduccin de emisiones para los pases, y en los que se desarrollaron mecanismos para facili tar la ejecucin de los compromisos adoptados, en los que Espaa est deci didamente involucrada (4). La Conven cin sobre Diversidad Biolgica de 1992 se centra en las consecuencias de la ac cin humana en contra de la conserva cin del habitat natural, fomentando la adopcin por parte de los pases de es trategias, planes o programas nacionales para la conservacin y el uso sostenible de su biodiversidad. La Convencin para Combatir la Desertificacin de 1996 se adopt en respuesta a la opinin de los pases en desarrollo de que debera tra tarse como un problema de mbito glo bal, y recoge responsabilidades y obliga ciones para todos los pases.

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La demanda de soluciones a problemas que trascienden las fronteras nacionales se ha extendido con el proceso de la globaliza cin, creando dificultades de competencia para las instituciones y de efectividad para la gestin operativa de las polticas pblicas adoptadas a nivel nacional (5). El debate en torno a los llamados bienes pblicos inter nacionales (6) se enmarca precisamente en esta problemtica y plantea la necesidad de
(4) www.meh.es/Portal/Areas+Tematicas/Financia cion+internacional/Fondos+de+Carbono e ICE, mayo 2005, nmero 822, El Protocolo de Kioto. (5) MARN y GARCA-VERDUGO (2003): Bienes P blicos Globales, Poltica Econmica y Globalizacin. (6) En 2003 se cre el Grupo de Trabajo Internacional sobre Bienes Pblicos Globales creado para clarificar el concepto de bien pblico internacional (global y regional) y hacer recomendaciones sobre cmo priorizar en trmi nos de poltica y de gasto. Tiene previsto publicar su in forme final a mediados de 2006. http://www.gpgtaskfor ce.org/bazment.aspx

adoptar a nivel global soluciones que re quieren una accin concertada multilateral. Bienes pblicos internacionales son aquellos bienes pblicos cuya provisin, o los beneficios asociados a su provisin, be nefician a todos los pases, a todos los seg mentos de la poblacin y a todas las gene raciones (7). La preservacin del medio am biente (8) es por tanto un bien pblico inter nacional cuya provisin necesita de la accin colectiva. Como ocurre con los bie nes pblicos en general y para corregir un supuesto fallo del mercado que determina su inadecuada provisin se acude a meca nismos alternativos: estos suelen ser bien la intervencin pblica, bien la bsqueda de arreglos cooperativos entre los agentes. Esta ltima, en ausencia de un poder su pranacional con competencias en el sector, es el aplicable al mbito internacional. La sostenibilidad medioambiental se ha convertido en uno de los objetivos de pol tica global en la agenda internacional como uno de los bienes pblicos globales cuya provisin debe ser prioritaria. La ONU a travs del PNUD ha identificado los temas medioambientales como una de las cinco reas que requieren una accin a nivel global.

La dificultad de una accin colectiva y la necesaria participacin de los pases en desarrollo


La existencia de acuerdos y de organi zaciones internacionales puede contribuir a facilitar la cooperacin internacional fijan
(7) KAUL, GRUNBERG y STERN (eds.) (1999): Glo bal Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, UNDP. (8) A costa de ser menos preciso y no tratar de bienes pblicos globales como el cambio climtico, la biodiversi dad o la capa de ozono, se prefiere simplificar y agrupar los en el concepto ms general de preservacin del medio ambiente.

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do unas pautas de responsabilidad, unas normas de conducta, y unos procedimien tos para su aplicacin (9). En el marco de estos acuerdos tiene lugar un proceso ne gociador por el que los pases acceden a un determinado comportamiento coopera tivo que permita alcanzar resultados que puedan ser beneficiosos para todos. En el proceso los pases ejercern su in fluencia para favorecer sus propios intere ses e imponer en lo posible sus criterios, ms si la negociacin conlleva reparto de cargas presupuestarias. En funcin de su visin sobre la necesidad, la urgencia, y la voluntad poltica por encontrar una solu cin, en ocasiones el inters de los pases desarrollados pasa por compensar finan cieramente los esfuerzos de pases en de sarrollo para que stos adopten medidas que conllevan en gran medida beneficios globales. Estos problemas surgen en la negocia cin de temas medioambientales. Por ejem plo, al considerar la utilidad que pueda re portarles a muchos pases la adopcin an ticipada de tecnologas de produccin y uti lizacin energtica relativamente caras pero menos contaminantes, mientras los pases ricos pueden permitirse y deman dan como prioridad importante una infraes tructura productiva ms eficiente desde el punto de vista medioambiental (10). Lograr la cooperacin entre pases en este mbito es complicado por la diferente valoracin que unos y otros hacen tanto del problema como de los beneficios de la co operacin, y ms complicado an cuanto
(9) Ms fcil cuanto mayores las competencias supra nacionales de la organizacin, como por ejemplo la OMC en el mbito del comercio. (10) Slo la utilizacin de los llamados mecanismos flexibles del Protocolo de Kyoto, como el comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero, el Mecanismo de Aplicacin Conjunta y el Mecanismo de Desarrollo Limpio, representan una enorme transferencia de recursos desde los pases del anexo I, los pases industrializados, a los pases en desarrollo del Anexo II.

mayor es el nmero de agentes que parti cipan en el juego. Las relaciones entre pa ses ricos, pases de renta media que cre cen en importancia econmica y poltica, y pases ms pobres se ven afectadas por esta relacin de dependencia mutua. Unos por sus necesidades de mantener los nive les de bienestar ya alcanzados, otros para posibilitar la consecucin de sus objetivos de desarrollo, y todos supuestamente para la consecucin del objetivo 7 de los ODM y para que las polticas independientes apli cadas por el resto de pases al menos no dificulte sus propios objetivos. La solucin debe por tanto tener en cuenta a los dife rentes actores ahora implicados en los asuntos globales: pases, instituciones financieras multilaterales, organizaciones internacionales, organizaciones no guber namentales y, de manera fundamental, el sector privado. El problema de la depen dencia intergeneracional mencionado an teriormente dificulta tambin enormemente el problema. Los intentos de solucin al problema de la sostenibilidad medioambiental a nivel global requieren necesariamente la partici pacin de los pases en desarrollo. De ah por una parte que se fomente el engranaje de las polticas de proteccin del medioam biene en las estrategias de desarrollo de los pases y que, por otra parte se fomente su participacin en los acuerdos interna cionales, en la definicin de sus normas y en su gestin, y el que se acuda a menudo al diseo de esquemas de incentivos (que en muchos casos consisten en establecer mecanismos de financiacin) que contribu yan a que estos pases puedan cumplir los acuerdos.

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Opciones de financiacin
Cuanto ms amplio el concepto de bien pblico empleado, mayor la dificultad de

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mantener una distincin til entre AOD y la financiacin de bienes pblicos interna cionales. An cuando se puedan estable cer fuertes vnculos entre los objetivos de la ayuda al desarrollo y la provisin de los bienes pblicos internacionales, un asun to fundamental que caracteriza la forma de tratar la financiacin de stos ltimos, como la preservacin de la calidad del medio ambiente mundial, es que por su naturaleza su provisin revertir en bene ficio tanto del donante como del receptor de la ayuda y que al tiempo se necesita de la cooperacin de los pases en desa rrollo para que stos provean su parte en la produccin del bien (11). Una parte considerable de la AOD se dedica de hecho en la actualidad a finan ciar programas para la provisin de bie nes pblicos globales. No faltan las pro puestas en el sentido de separar la finan ciacin al desarrollo de la financiacin de los bienes pblicos internacionales. Otra posibilidad adelantada es que parte del aumento esperado en la financiacin des tinada a la ayuda pueda orientarse en mayor medida hacia los temas globales. Varias son las opciones que se estn estudiando y debatiendo de financiacin innovadora (12) que puedan complemen tar y asegurar la disponibilidad de recur

(11) Esto es as para aquellos bienes pblicos globa les en cuya produccin se utiliza la llamada tecnologa de agregacin es decir la que resulta de la suma de muchas contribuciones igualmente importantes. Ver MARN y GARCA-VERDUGO (2003): Bienes Pblicos Globales, Poltica Econmica y Globalizacin. (12) Algunos informes sobre el tema: Informe del grupo de trabajo sobre mecanismos innovadores Iniciati va contra el Hambre y la Pobreza (2004). El Informe Lan dau Les nouvelles contributions financieres internationa les (2004). El estudio de la Universidad de NU-WIDER New Sources of Development Finance: Funding the MDG - A Policy Brief. El informe de la Comisin CE New sour ces of financing for development: a review of options ( 2005). O el examen de pasados Comits de Desarrollo y Monetario y Financiero del BM y FMI (Avances en las modalidades de financiacin para alcanzar los ODM, abril 2005).

sos adicionales necesarios para su ade cuada provisin (13). Pueden agruparse en tres grandes bloques 1) Las propuestas basadas en las opor tunidades de apalancamiento que ofrece el sistema financiero. Entre estas sirve de ejemplo la Facilidad Financiera Internacio nal (IFF por sus siglas en ingls) de la que se ha puesto en marcha un proyecto pilo to para contribuir a la reduccin del coste de produccin de las vacunas. 2) Los impuestos globales, para los que no existe el necesario consenso por diver gencia de intereses entre Estados, aun que tambin respecto a su eficiencia y equidad, o a la necesaria estabilidad re caudadora. Entre las propuestas discuti das como objeto de gravamen estn las emisiones de carbono, las transacciones financieras internacionales, el combusti ble para la aviacin, la venta de armas, et ctera. 3) Las contribuciones voluntarias, en las que podran participar individuos, ONG, y el sector privado adems de los estados. Ejemplos de estas propuestas son las cargas voluntarias a todo tipo de transacciones por pago de servicios o su ministros, la aplicacin de parte de la de claracin impositiva, las loteras, etctera. Tambin es decisivo el papel que puede desempear el sector privado empresarial en la provisin de algunos de los bienes pblicos globales. Las condiciones de par ticipacin y el grado al que puede llegar a involucrase depende bsicamente de la posibilidad de obtencin de beneficios, del concepto de responsabilidad corporativa y de su altruismo social. En todo caso las mejoras tecnolgicas necesarias para un avance significativo en muchos campos

(13) No obstante, junto a la movilizacin de nuevos recursos, puede tambin contemplarse la reasignacin de los ya existentes. Por ejemplo de los dedicados a sub sidiar a nivel mundial la produccin de carbn.

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relacionados con la provisin de estos bie nes pasan necesariamente por las deci siones de inversin privada.

Arreglos institucionales: el FMAM (14)


Las IFI estn teniendo el papel central en la provisin de los BPI (15). A medida que se va desarrollando la agenda de BPI se contempla la adaptacin de las princi pales IFI y tambin la creacin de otros arreglos institucionales multilaterales. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) es un ejemplo a tener en cuenta entre las instituciones que han surgido para gestionar los nuevos programas glo bales y hacer frente a la supuesta urgen cia en la provisin de bienes pblicos in ternacionales. El FMAM es la nica institucin multila teral dedicada en exclusiva a la financia cin de proyectos y programas de ayuda para el medio ambiente, y tiene una fun cin importante en la puesta en prctica de los objetivos de las conferencias de Na ciones Unidas sobre medio ambiente y de sarrollo. El FMAM inici su actividad, como fondo experimental, en 1991 y fue rees tructurado tras la Cumbre de la Tierra ce lebrada en Rio de Janeiro en 1992. Fue creada para proporcionar financiacin, en forma principalmente de donacin, a pa ses en desarrollo y transicin para proyec tos y programas que beneficien al medio ambiente mundial (es decir para financiar nicamente aquella parte de un proyecto

que proporcione beneficios medioambien tales globales, los llamados costes incre mentales (16)), y tiene como una de sus guas operativas principales la contribu cin a que los pases receptores incluyan el desarrollo sostenible y la conservacin del medio ambiente en sus propios planes de desarrollo y sus estrategias de reduc cin de pobreza. Acta como el mecanismo financiero de cuatro convenciones internacionales de medio ambiente, con el objetivo de ayudar a los pases beneficiarios a alcanzar sus compromisos: la Convencin sobre Diver sidad Biolgica, la Convencin Marco de NU sobre el Cambio Climtico (17), la Convencin de NU para Combatir la De sertificacin, y la Convencin de Estocol mo sobre Contaminantes Orgnicos Per sistentes. Tambin complementa la actua cin del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal en la financiacin de proyec tos para la proteccin de la capa de ozono y colabora estrechamente con otros tratados y acuerdos internacionales. Financia actuaciones en seis reas focales: diversi dad biolgica, cambio climtico, aguas in ternacionales, degradacin de la tierra (desertificacin), proteccin de la capa de ozono, y contaminantes orgnicos persis

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(14) http://www.thegef.org. (15) El Banco Mundial por ejemplo participa en unos 300 diferentes programas globales. Para una visin general del papel del Banco Mundial Addressing the Challenges of Globalization. An independent Evaluation of the World Banks Approach to Global Programs, Banco Mundial 2004. http://www.worldbank.org/oed

(16) Este complejo concepto se aplica a los costes adicionales derivados de transformar un proyecto que reportara beneficios nacionales en otro con beneficios globales. Cubre la diferencia (incremento) entre una solu cin ms barata y contaminante pero suficiente para cubrir las necesidades del pas y otra ms costosa y lim pia. Por ejemplo entre la utilizacin de carbn o energa solar para generacin elctrica. www.thegef.org/Opera tional_Policies/eligibility_criteria/Incremental_Costs/incre mental_costs.html (17) La Conferencia de las Partes de la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico, en su sexto periodo de reuniones en 2001, acord la creacin de tres nuevos fondos, destinados a proyectos de adaptacin (hasta entonces considerados principalmente como acciones de beneficio local y no global) cuya gestin se encomend tambin al FMAM: el Fondo Especial de Cambio Climti co, el Fondo para pases Menos Adelantados, y el Fondo de Adaptacin, ste ltimo directamente vinculado al Pro tocolo de Kyoto.

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GRAFICO 1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL FMAM

CONVENCIONES

CBD CMNUC CCD Convencin Estocolmo sobre COP

ASAMBLEA

176 pases miembros

CONSEJO

32 miembros: 14 donantes 18 beneficiarios

AGENCIAS IMPLEMENTADORAS

SECRETARA

AGENCIAS AJECUTORAS

BANCO MUNDIAL PNUD PNUMA

Puntos focales

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Gobiernos, ONG, instituciones, entidades privadas, otros agentes que intervienen en proyectos

BAfD BAsD BERD BID FAO FIDA

tentes. Por tanto, cada una de las seis reas, con la excepcin de aguas interna cionales, est relacionada con la conven cin internacional correspondiente. Desde su reestructuracin en 1992 el FMAM es una institucin independiente que funciona mediante una compleja inte raccin entre instituciones multilaterales, convenciones de Naciones Unidas, go biernos, y sociedad civil, aunque ello pueda conllevar dificultades para la toma de decisiones y la formacin de consen sos. Consta de los siguientes rganos de gobierno: Asamblea, Consejo, Secretara Ejecutiva, Agencias Implementadotas. Dispone adems de una Oficina de Super

visin y Evaluacin independiente, y de un rgano de Asesoramiento Cientfico y Tcnico. En la composicin del Consejo partici pan pases en desarrollo y desarrollados, agrupados en sillas, funcionando como un directorio independiente. El procedimiento de votacin se basa en una doble mayora que comprenda al 60 por 100 de pases y al 60 por 100 del total de las contribucio nes de sus miembros donantes de las que peridicamente se nutre el Fondo. Las ms importantes instituciones fi nancieras multilaterales de desarrollo (Banco Mundial y Bancos Regionales de Desarrollo) y organismos especializados

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de Naciones Unidas (PNUD, PNUMA, ONUDI, FIDA y FAO) interactan en fun cin de su ventaja comparativa como agencias ejecutoras de los proyectos y de los programas en los pases recepto res. Esta utilizacin de agencias interna cionales como ejecutoras de sus proyec tos, hace que el FMAM refuerce la arqui tectura institucional multilateral existente. Esto contribuye adems a que pueda fun cionar con un aparato burocrtico relati vamente reducido. Las ONG tambin par ticipan activamente como observadores en los Consejos, y en la ejecucin de pro yectos. Finalmente la participacin del sector privado debe tambin ser un ele mento esencial en la agenda de la institu cin (18). Dos de las cuestiones que se plantean en torno al FMAM tienen que ver con su autonoma como institucin y con su au tonoma financiera. Por un lado el FMAM an siendo una institucin independiente es en gran medida subsidiaria del Banco Mundial que, adems de ser una de las agencias ejecutoras y la que maneja una cartera mayor de proyectos del FMAM, acta como su agente fiduciario, gestio nando financieramente los recursos y fa cilitando la movilizacin de los mismos mediante negociaciones entre pases do nantes. El Banco Mundial tambin pro porciona apoyo administrativo a la Secre tara del Fondo. En la prctica, los pro yectos y programas que financia el FMAM vienen dirigidos principalmente por el Banco mundial y las otras instituciones fi nancieras internacionales en mucha mayor medida que el PNUMA o las con
(18) Es uno de los temas que est siendo recurrentemente considerado en el FMAM. En 1996 la Secretara remiti un primer informe al Consejo en este sentido. El ltimo documento se debati en la reunin de diciembre de 2005 del Consejo (Doc. GEF/C.27/13 Estrategia del FMAM para incrementar la participacin del sector priva do) y la Secretaria presentar propuestas concretas en el Consejo de junio de 2006.

CUADRO 1 CARTERA DEL FMAM POR REA FOCAL (Acumulado)


Millones USD Porcentaje

Biodiversidad.............................. Cambio Climtico ....................... Aguas Internacionales................ Multifocal .................................... Proteccin capa Ozono .............. Contaminantes Orgnicos Persistentes............................ Degradacin del Suelo ...............

2.200 2.055 858 516 181 157 157 6.124

35,9 33,5 14 6,6 3 2,5 2,5 100

Cofinanciacin otras fuentes ...... Total proyectos con intervencin del FMAM ...............................
Fuente: FMAM.

20.226 26.350

GRFICO 2 CARTERA DE PROYECTOS DEL FMAM POR REGIN EN PORCENTAJE Regional Global Europa y Asia Central Amrica Latina frica Asia 0
Fuente: FMAM.

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venciones medioambientales aunque for men parte importante de su entramado institucional. En cuanto a las necesidades financie ras, que para conseguir resultados tangi bles para el medio ambiente global son probablemente muy superiores a cual quier cantidad que pueda hacerse dispo nible para el FMAM, dependen en la ac tualidad de la voluntad poltica de los do nantes de contribuir en las negociaciones peridicas de reposicin del Fondo. Las circunstancias en las que se estn desa rrollando las negociaciones para su prxi ma reposicin ponen en evidencia lo es casamente predecibles que puede ser la disponibilidad de fondos y sus posibilida des para despegar de los niveles de im pacto que tiene en la actualidad. Por esta razn un asunto de fundamental importan cia para el FMAM debe ser su capacidad

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de apalancamiento de recursos adiciona les, tanto de fuentes pblicas como priva das. El FMAM debe hacer ms atractiva la presencia del sector privado, tanto como cofinanciador de proyectos, entre otras cosas simplificando los procedimientos, como sobre todo como inversor en el ne cesario desarrollo tecnolgico y cientfico; y explorar otras fuentes de financiacin que reduzcan su dependencia del sistema tradicional de la negociacin para la repo sicin peridica de sus fondos por los go biernos participantes.

Conclusin
El FMAM es un ejemplo a tener en cuenta como arreglo institucional especia lizado en la financiacin de bienes pbli cos globales. Como mecanismo financiero de las grandes convenciones mundiales

sobre medio ambiente, ofrece financiacin a pases en desarrollo para proyectos lo cales o regionales que reviertan en bene ficios para el medio ambiente mundial. Uno de los puntos fuertes, y la razn de ser del FMAM, es la posibilidad de equili brar en sus operaciones los intereses por preservar el medio ambiente mundial, que supuestamente comparten todos los pa ses, y de desarrollo econmico de los pa ses receptores de los fondos. Como institucin el FMAM debe hacer lo posible por facilitar la coordinacin de intereses entre los donantes y con el resto de participantes. Debe tambin contribuir a fundamentar cientficamente la necesi dad de accin internacional y de la res ponsabilidad intergeneracional en la pro teccin del medio ambiente mundial, y continuar sobre todo en su labor de de mostrar el valor y la efectividad de las in versiones que financia.

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