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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO EN VIVIENDA.

Francisco Javier Martín Romo

PARTE I. INTRODUCCIÓN: EL MERCADO DE LA VIVIENDA. 1.1 Señas de identidad


del mercado inmobiliario residencial. 1.2 Mercado inmobiliario residencial. La oferta. 1.2.1
La oferta. 1.2.2 Mercado de oferta. 1.3 Mercado inmobiliario residencial. La demanda. 1.3.1
La demanda. 1.3.2 Determinantes de la demanda. 1.4 Ciclos del mercado inmobiliario. 1.4.1 El
ciclo a largo plazo. 1.4.2 El ciclo a corto plazo. 1.4.3 El ciclo a medio plazo. 1.5 Ciclo
inmobiliario y ciclo económico. 1.6 Los ciclos inmobiliarios en España. 1.7 Situación
inmobiliaria en la actualidad. PARTE II. EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO
EN VIVIENDA. 2.1 Introducción. 2.2 Justificación de la intervención del Estado en el
mercado inmobiliario residencial. 2.3 Accesibilidad a la vivienda. 2.4 Evolución de las
políticas de vivienda en España. 2.5 Plan Vivienda 2005-2008. 2.5.1 Suelo. 2.5.1.1 El suelo y
el mercado inmobiliario residencial. 2.5.1.2 El suelo en el Plan de Vivienda 2005-2008. 2.5.1.3
Conclusiones. 2.5.2 El alquiler. 2.5.3 Los jóvenes. 2.5.3.1 Los jóvenes y el problema de acceso a
la vivienda. 2.5.3.2 Los jóvenes en el Plan de Vivienda 2005-2008.

PARTE I. INTRODUCCIÓN: EL MERCADO DE LA VIVIENDA.

1.1 Señas de identidad del mercado inmobiliario residencial.

La actividad constructora residencial contribuye, indudablemente, de forma crucial al

desarrollo económico. Características propias de este sector como el elevado volumen

de inversión que necesita, la variedad de la oferta, su papel socio-económico y su rol de

“locomotora” al impulsar otros subsectores así lo confirman.

Este motor económico está perfilado por un serie de trazos identitarios propios, como

un proceso productivo, que genera la participación de diferentes agentes, desde aquellos

que elaboran, diseñan y planifican, o los encargados producir y suministrar los inputs,

hasta los agentes o empresas que llevarán acabo la construcción efectiva. Así como los
numerosos desfases productivos desde que se comienzan las obras hasta que se

terminan y que impiden un ajuste inmediato del mercado. Y por supuesto, las

características del producto obtenido en el mercado, el bien residencial: su dispersión y

fraccionamiento, la heterogeneidad consustancial al producto, la pervivencia y duración

que lo convierten en objeto de inversión y los elevados costes de estos bienes, que

supone la necesidad de recurrir a la financiación externa.

Esta sucinta mención de características es la que condiciona, como ahora veremos, el

funcionamiento del mercado inmobiliario residencial.

1.2 Mercado inmobiliario residencial. La oferta.

1.2.1 La oferta.

Prima facie, abordando la definición de esta, podríamos considerar la oferta en el

mercado de la vivienda como el Stock total existente de bienes inmobiliarios terminados

en la economía y que procede tanto de la construcción de nuevas viviendas como de la

entrada en el mercado de viviendas ya existentes.

Desde un punto de vista macroeconómico, la importancia de este sector no puede ser

obviada dado el considerable peso de este tipo de inversión en el PIB, así como la

relación reciproca de los ciclos económicos con los ciclos en el sector, motivada entre

otros por la sensibilidad de la oferta a las condiciones de los mercados financieros y las

decisiones de gasto en vivienda, que acompañan el curso general de la economía.

Por otro lado, para entender mejor el funcionamiento de la oferta residencial hay que

mencionar una serie de dificultades que particularizan estos bienes como susceptibilidad

de aunar la demanda de uso y la de inversión al mismo tiempo, la heterogeneidad del


producto, su localización y una cuestión no menos importante como es el sometimiento

a todo tipo de regulaciones normativas.1

1.2.2 Mercado de oferta.

Después de lo dicho anteriormente podemos realizar una aproximación al

funcionamiento de la oferta inmobiliaria residencial a través de los diferentes mercados

que la componen.

a) En el mercado de Stock residencial la oferta es fija en el corto plazo y esta

determinada por el total de viviendas terminadas y en disposición de ser

utilizadas.

b) El marcado de nueva construcción. Aquí las unidades que la industria pone a

disposición del mercado son resultado del proceso de edificación. En este

caso nos encontraremos ante una oferta elástica, que se encuentra

fuertemente condicionada por el precio de los factores de producción, la

situación del suelo, los precios en los materiales y en la mano de obra, la

financiación, la ampliación de la tecnología, el números de constructores

que en cada momento decidan entrar o salir de este mercado y las

expectativas futuras.

c) El mercado de reventa. Posee una oferta flexible, pero las variables de que

dependen distan de aquellas del mercado nueva construcción. Pueden ser de

signo económico, principalmente el nivel y evolución del desempleo, el

poder adquisitivo de las familias y la evolución de la renta de estas. También

hay un elemento demográfico referido al ciclo de vida familiar. Una familia

compuesta solamente por los dos cónyuges se verá empujada a la adquisición

de un vivienda de mayor tamaño si tuvieran un par de hijos e incluso


1
Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
posteriormente pueden decidirse a cambiar por una más pequeña cuando

estos se emancipen.

1.3 Mercado inmobiliario residencial. La demanda.

1.3.1 La demanda.

Los cambios en la demanda guardan la clave de los cambios en el mercado. En el corto

plazo, donde la oferta adolece de rigidez influyen en los precios, y en el largo plazo

incentivan o desincentivan la actividad constructora.

Dentro de la demanda en el mercado de la vivienda es importante distinguir dos

subdivisiones importantes: la demanda de uso y la de inversión. Esa demanda de uso

esta formada, por un lado por aquellos que están solo interesados en los servicios que

puede ofrecer esta opción y su tendencia de tenencia es el alquiler y por otro, de los que

ven el activo inmobiliario como un bien de consumo duradero, donde además de los

servicios generados se pretende disponer de la posesión, siendo la propiedad la forma de

tenencia preferente. Observamos también la existencia de una demanda de inversión, en

que los objetivos se dirigen a la obtención de rendimiento económico.

Otra posible distinción, de suma importancia para entender los desajustes en el

mercado, es la existente entre la demanda potencial y la demanda efectiva. La demanda

potencial es la que hay en un mercado en función de sus necesidades de consumo y que

deriva del comportamiento demográfico y el crecimiento económico. En cambio, la

demanda efectiva esta compuesta por aquella parte de la demanda potencial con

capacidad suficiente de pago y acceso al mercado.

1.3.2 Determinantes de la demanda.


Son múltiples en su naturaleza y características. Veámoslas:2

a) Variables demográficas. Su mayor importancia esta relacionada con la

producción de la demanda potencial. Las variaciones de la demanda

residencial a corto plazo pueden provenir de los flujos migratorios y en

cambio, a medio plazo de cambios en el modelo de ciclo de vida y formación

de las familias.

b) Variable renta. Es uno de los principales factores que llevan a convertir la

demanda potencial en demanda efectiva.

c) Precios e inflación. Hay un importante efecto en la demanda por parte de las

expectativas sobre la evolución de los precios, que repercute en los precios

actuales y las posibles decisiones de compra. Respecto la inflación hay dos

posturas claramente divergentes sobre la influencia de esta. Una, apuesta por

un favorecimiento de la demanda como consecuencia de la inflación, en la

medida que existe un trato impositivo preferencial que implica una reducción

del coste efectivo de la vivienda. Otra, cree que a mayor inflación crecería el

interés nominal de la hipotecas, desincentivando a posibles compradores.

d) Factores financieros. Aquí tenemos que subrayar como los tipos de interés

afectan al equilibrio del mercado de la vivienda actuando como incentivo o

desincentivo sobre la construcción, que necesita de una importante

financiación externa, y a través del aumento o reducción que produce en el

coste del endeudamiento.

1.4 Ciclos del mercado inmobiliario.

2
Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
En el mercado inmobiliario residencial se constata un comportamiento cíclico en su

actividad. Parecen repetirse unos mismos esquemas de comportamiento en el tiempo. Si

tomamos como referencia un horizonte entre los 18 y 50 años, encontramos unos ciclos

de largo plazo condicionados por la población, tasa de crecimiento de la natalidad,

formación familiar, inmigración y renta. Con una amplitud de 3 a 5 años están los

ciclos de corto plazo que resultan más sensibles a variables económicas como los tipos

de interés y la disponibilidad crediticia. Aunque más controvertidos, podríamos señalar

también la existencia de unos ciclos de medio plazo, influenciados principalmente por la

actividad de promoción inmobiliaria y las políticas públicas.

1.4.1 El ciclo a largo plazo.

La duración de este ciclo comprende un espacio temporal entre los 18 y 50 años. En este

caso, la actividad inmobiliaria residencial se ve influenciada principalmente por dos

variables de carácter socioeconómico como son población y renta, que sin embargo

debido a su estabilidad en el corto plazo carecen apenas de influencia en los ciclos

menores.

El factor población transmite su influencia a través de la tasa de crecimiento de la

misma, así como de los niveles existentes de migraciones. También la formación de

familias tanto como por su tamaño, como por su estructura y composición, conllevan

una variable de difícil cuantificación, debido a la irrepetibilidad de las circunstancias

concretas de cada momento.

La gran influencia existente entre la variable renta permanente y la demanda de

viviendas a largo plazo se trasmite no sólo por su carácter intrínseco de portadora de

capacidad adquisitiva, sino por su alta correlación en la formación de familias

independientes. Esta vital correlación en la asunción de decisiones de compra de


vivienda como las asociadas a la formación de núcleos familiares independientes se

trasmite primero, a través de un mayor número de familias que se independizan o

cambian su vivienda por un mejor, y segundo, por un efecto de la renta en el índice de

nupcialidades, así como una caída en la tasa de emigración. De esta forma, la variable

renta se trasmite a los ciclos de construcción teniendo como hilo conductor la formación

familiar.

1.4.2 El ciclo a corto plazo.

Este ciclo menor opera solamente entre los 3 a 5 años. Al contrario que en el ciclo de

largo plazo, hay una escasa relación con los cambios de renta, sin embargo se constata

una correlación significativa entre la mayor o menor facilidad crediticia y financiera y

el desarrollo de estos ciclos.

Las fluctuaciones del mercado crediticio se trasmiten al sector de construcción

residencial a través de los tipos de crédito pero también en forma de flujos financieros

que acuden al sector, ya que en muchas ocasiones, el estado de la economía puede hacer

que resulte más atractivo dirigir el capital disponible hacia otros sectores. 3 Así vemos

como en gran medida la inestabilidad cíclica es producto de las decisiones de cartera y

sus posteriores efectos en forma de restricciones institucionales.

1.4.3 El ciclo a medio plazo.

En el funcionamiento interno del mercado inmobiliario el stock existente, así como los

comportamientos del promotor, explican la aparición de estos ciclos de medio plazo.

El stock actúa sin duda como elemento de equilibrio absorbiendo la demanda de nuevas

unidades, pero también actúa como mecanismo de información, transmitiendo el

3
P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I.
San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección
Economía Española Volumen XIII.
mensaje a los posibles oferentes de nuevas unidades.4 Una transmisión errónea de la

información, la falta de la misma o la dilatación temporal que comporta la construcción

de nuevas viviendas, ayuda una vez más a entender los desfases en la reacción de la

oferta.

1.5 Ciclo inmobiliario y ciclo económico.

El ciclo inmobiliario residencial esta condicionada por la evolución de los ciclos

económicos, cuyas fluctuaciones afectan al mercado tanto en la oferta como en la

demanda, de igual forma que el modo en el cual reacciona este mercado, también se ve

condicionado por elementos de carácter endógeno como los desfases originados por la

propia actividad productiva o los ciclos de demanda derivados del propio mecanismo de

vacantes.

Ambos ciclos se encuentran interrelacionados a través de una serie de factores que los

vinculan y que podrían sintetizarse de la siguiente manera:5

- Fluctuaciones en el empleo y gasto, que se trasladan a la demanda de

viviendas.

- La evolución de los mercados financieros.

- Las expectativas de los promotores sobre la evolución del mercado.

La evolución de los ciclos se desenvuelve de forma paralela en las distintas fases, algo

que podemos resumir de esta forma:


4
P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I.
San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección
Economía Española Volumen XIII.
5
P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I.
San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección
Economía Española Volumen XIII.
Primera fase, se produce una recuperación de la economía, aumente la demanda

residencial, pero el superavit de espacio libre hace que la oferta no se recupere

inmediatamente.

Segunda fase, de expansión económica, comienza la escasez de espacio, sube el precio

de la vivienda y del alquiler y aunque se activan nuevas obras, no resulta suficiente por

el desfase ocasionado.

Tercera fase, de recesión económica, con un debilitamiento de la demanda y con una

oferta engrasada por un gran número de obras terminadas, lo que lleva a un superávit

del espacio y reducción de los precios.6 La recesión en la actividad constructora se

encuentra desacompasada y produce su aparición de forma desfasada a la del ciclo

económico.

1.6 Los ciclos inmobiliarios en España.

En este apartado intentaremos aproximarnos a las diferentes fases que ha atravesado el

sector de la construcción en España desde 1964 a modo de entender mejor en

funcionamientos de los mecanismos de este mercado. Las diferentes fases podrían

ordenarse del siguiente modo:

Periodo de crecimiento (1964-1974). La evolución económica general, mayores

niveles de renta y elevada demanda conducen a esta fase de crecimiento, que si

bien sufre un cambio de tendencia a finales de los setenta como causa de la

recesión económica, vuelve a despertar en 1971 tras la firma del acuerdo con la

CEE, aunque la actividad productiva se verá ralentizada con la marcha general

de la economía.

6
Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
Periodo de estancamiento (1975-1978). Se produce una fuerte crisis económica,

aunque la actividad de edificación mantiene todavía un ritmo elevado.

Periodo de crisis (1979-1984). En este momento la crisis económica comienza a

afectar de forma aguda al sector constructivo. Los cambios sociopolíticos en el

país y la incertidumbre sobre el futuro mediato contribuyeron igualmente de

forma determinante y desastrosa.

Periodo de recuperación (1985-1991). Fuerte recuperación del sector, que

coincide con la recuperación económica de los años previos al ingreso en la

Comunidad Europea.

Periodo de recesión y recuperación (1992-1994). Factores como la recesión, el

paro y la subida de los precios de los inmuebles fueros decisivos en esta caída de

la actividad, que comenzó a recuperarse a partir de 1994.

Posteriormente, parece que el ciclo que comenzase entorno a 1994-1995 no ha

encontrado su fin, continuándose una progresiva escalada en los precios de la

vivienda.7 Concretamente, en el periodo 1997-2003 se observa un aumento en

precio de las viviendas del 108,6%, que duplicó el precio de la vivienda en

España. El aumento medio anual en ese periodo fue del 13%, ampliamente

superior a la tendencia media entre 1982-2003, que fue del 9,6%.

En 1998-1999 los continuados descensos en los tipos de interés provocaron que

el esfuerzo de acceso a la vivienda fuera menor que en 1997. Sin embargo a

pesar de los que los descensos en los tipos de interés continuaron entre 2001-

2003, estos no fueron capaces de compensar la subida en los precios de las

viviendas. Aquí se revela el progresivo endeudamiento de las familias españolas

7
Paloma Taltavull. “Los ciclos en el mercado de viviendas y el papel de la oferta”, “Economistas Nº
103”, Colegio de Economistas de Madrid.
ante el esfuerzo de acceso a la vivienda, que ha pasado del 33,3% de los ingresos

familiares en 2001 al 40% en 2003.8

1.7 Situación inmobiliaria en la actualidad.

En este apartado intentaré realizar un sucinto examen del horizonte inmobiliario más

próximo de la siguiente forma:

Año 2004. Vienen marcado por una serie de determinantes que condicionan

decisivamente el comportamiento tanto de la oferta como de la demanda. Hubo

una intensa actividad del sector inmobiliario residencial, alcanzándose un nuevo

máximo de viviendas iniciadas y con revalorizaciones de precios entorno al

17%. Variables económicas, de crecimiento y empleo, descenso de los tipos de

interés y las expectativas de retornos positivos, incentivaron la inversión

residencial. Sin embargo comenzaron a detectarse síntomas de moderación.9

Primer y segundo trimestre 2005. El 2005 arrancó con la misma fuerza con que

acabará el 2004 y con unas previsiones inicio de construcción de nuevas

viviendas muy similares a las del año anterior. Una positiva evolución del

empleo y unos tipos de interés, aún en ese momento, favorables, alimentan la

demanda. Por otro lado, el precio de la vivienda supuso una subida interanual del

15,17%, con lo que se observa una ligera moderación del mismo. 10

8
Julio Rodríguez López. “Accesibilidad y política de vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de
Economistas de Madrid.
9
“Situación Inmobiliaria Enero 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.
10
“Situación Inmobiliaria Segundo trimestre 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.
Noviembre 2005. Comienza a adivinarse un cambio de tendencia. La oferta

sigue introduciendo unidades nuevas en el mercado, pero se ralentiza el ritmo de

ventas y la tasa de crecimiento de los precios es cinco puntos inferior a las que

mostraba a finales de 2003. Comienzan a materializarse los augurios de una

“suave aterrizaje” para el 2006. Otra cuestión vital, que posterior analizaremos,

la aprobación del Plan de Vivienda 2005-2008.11

Febrero 2006. Se produce un punto de inflexión. La desaceleración de los

precios en el 2005 comienza a surtir efectos en el 2006 con una ligera reducción

de las nuevas obras a comenzar. Durante el 2005, los bajos tipos de interés

facilitaron la financiación en la compra de viviendas y a pesar de las tendencia

en el 2006 a unos mayores tipos de interés, no parece que vaya a producir

efectos muy negativos sobre las familias, cuya capacidad financiera se espera se

mantenga como la actual debido a los aumentos en la renta de las mismas.12

En lo concerniente a futuras previsiones, la afluencia de los flujos migratorios a

España, que están superando las previsiones, el modo que las cohortes de edad

entre 25 y 35 años comiencen a hacer efectivas sus necesidades residenciales, así

como la evolución de grupos entre los 35 a 55 años, donde se concentran la

mayor movilidad residencial vinculada a la mejora, auguran una suave

desaceleración.13

11
“Situación Inmobiliaria Noviembre 2005”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.
12
“Situación Inmobiliaria Febrero 2006”, Servicio de Estudios Económicos BBVA.
13
Santiago Fernández Muñoz, Álvaro Martín Guerrero y David Martínez Turégano. “Situación y
perspectivas de la demanda de vivienda y conveniencia y riesgos de su deceleración”, “Economistas Nº
103”, Colegio de Economistas de Madrid.
PARTE II: EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE GASTO EN VIVIENDA.

2.1 Introducción.

El sector inmobiliario es clave para la economía española. La inversión en construcción

representa en la actualidad en torno al 15% del PIB y supone una importante fuente

generadora de renta, riqueza, bienestar y creación de empleo, ocupando a casi dos

millones de personas, lo que supone cerca del 10% del total de ocupados. La

construcción también impulsa el crecimiento de otros subsectores y estimula el

consumo a través del efecto riqueza, que trasmite por la propiedad y revalorización de la

vivienda.14

La construcción residencial, que supone un tercio del sector constructor, se ha visto

inmerso en un importante proceso inflacionista, que ha llevado incluso a duplicar los

precios de las viviendas en la última década, lo que junto al descenso drástico en la

construcción de vivienda protegida y a un débil mercado del alquiler español, ha traído

dos importantes efectos:

1. Exclusión del mercado de una parte importante de la población. La

cual, en muchos casos, representa una demanda potencial de cuya

materialización depende parte del sostenimiento de la demanda a

medio plazo.

2. Un elevado endeudamiento, que ya supera el 100% de la renta

disponible de las familias, para aquellos que consiguen acceder al

mercado. Una situación peligrosa ante la actual, y previsibles,

subidas de los tipos de interés.

14
María Antonia Trujillo, Ministra de Vivienda. “Mercado inmobiliario y acceso a la vivienda”,
“Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
La relevancia del sector en la economía y el horizonte que se presenta, sitúan la política

pública en vivienda como referente estratégico. En adelante analizaremos la

justificación de los actuales programas de vivienda y las medidas concretas en que se

desarrollarán.

2.2 Justificación de la intervención del Estado en el mercado inmobiliario

residencial.

En el análisis de los programas de gasto público es vital encontrar la raíz de esta

necesidad intervencionista, que se encuentra relacionada con los posibles fallos del

mercado.

En el mercado de la vivienda, la heterogeneidad del producto, la falta de información

real de los agentes involucrados y el carácter inmueble de la vivienda, son algunas de

las circunstancias que contribuyen a su carácter de mercado imperfecto.15 Las

dificultades para alcanzar equilibrios a corto plazo, donde la rigidez de la oferta

conduce a rápidas fluctuaciones de los precios, que tienden generalmente a responder a

expectativas futuras, y las incongruencias de funcionamiento de los mecanismos de

stock y equilibrio, llevan a pensar el marcado de la vivienda por sí solo no es capaz de

afrontar retos como la problemática de la accesibilidad a la vivienda.

Pero es importante que realicemos un análisis en profundidad. Tres son principalmente

las razones que conducen el mercado de la vivienda a ser un mercado imperfecto:16

15
Julio Rodríguez López. “Accesibilidad y política de vivienda”, “Economistas Nº 103”, Colegio de
Economistas de Madrid.
16
Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
1. La existencia de monopolios en la provisión o posesión de bienes inmobiliarios.

Fallos en la competencia dados por la existencia de un limitado número de

productores y la existencia de barreras de entrada.17 Aquí habría que añadir

también las connotaciones propias de mercado del suelo, que debido a sus

cantidades limitadas y su uso dependiente de tomas de decisión administrativa,

se configura como un mercado con equilibrio monopolista.18

2. La externalidades derivadas de la características intrínsecas de de los estos

bienes. Es importante señalar las influencias del mercado de la vivienda en la

marcha general de la economía, su importante papel como generador de riqueza

familiar, locomotora que impulsa otros subsectores y su rol en la emancipación y

creación de nuevos núcleos familiares.

3. Información imperfecta en los mercados inmobiliarios. Esto conlleva respuestas

tardías de la oferta ante los aumentos de la demanda, que acaban traduciéndose

en ajustes en los precios a corto plazo, donde la oferta de vivienda en muy

inelástica.

Al margen de estos tres puntos fundamentales, que podríamos señalar como los fallos

del mercado inmobiliario residencial, hay otros argumentos que a favor de un programa

público de vivienda más allá de resolver esto fallos, como podría ser el desarrollo de

una política de acceso a la vivienda de aquellas familias con rentas menores o jóvenes

en edad de emanciparse. Efectivamente, la política de vivienda asume una orientación

destinada a objetivos redistributivos, que permita a mayor cantidad posible de

17
Paloma Taltavull de la Paz. “Economía de la construcción”, Civitas.
18
José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del
suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
ciudadanos acceder a una vivienda, cumpliendo así un mandato constitucional como el

derecho de los españoles a una vivienda digna.

Otra posible motivación es la intervención en algunos mercados casi extintos como es el

del alquiler y que pueden ser activados a través de paquetes de incentivos o incluso

provisión directa.

Por último, señalar la importancia de la política de vivienda como instrumento

macroeconómico, que puede ser utilizada como herramienta contracíclica.19

2.3 Accesibilidad a la vivienda.

El Derecho a una vivienda digna no solo es un derecho de todos los ciudadanos, sino

que además es un derecho fundamental plasmado en la Constitución de 1978.

El mercado residencial en España presenta en estos momentos un panorama complejo,

en el que se ha producido un fenómeno de exclusión del mercado residencial de

diversos sectores de nuestra sociedad, como los jóvenes, los inmigrantes y en general a

casi todos aquellos que intenten adquirir una vivienda por primera vez.

La situación actual esta entorpeciendo el acceso a un bien, que más allá de un derecho,

es un pilar básico de la emancipación, la formación de nuevos núcleos familiares y del

crecimiento de la economía, sin olvidar la compra de vivienda como tipo de inversión,

habida cuenta que las tendencias alcistas no durarán de forma indefinida.

19
Paloma Taltavull de la Paz, “Política de vivienda en España”, “El gasto público en la democracia”,
Instituto de Estudios Fiscales.
En un modelo de economía social de mercado el gobierno puede y debe actuar cuando

la dinámica de mercado impide o interfiere en el ejercicio de derechos como el acceso a

una vivienda digna.20

2.4 Evolución de las políticas de vivienda en España.21

Desde 1940 hasta hoy han sido más de una decena los planes de vivienda, que con

diferente fortuna, han existido en España. En este apartado intentaré hacer un recorrido

a lo largo de todos ellos. Los planes de vivienda en España han sido los siguientes:

1. Se parte de una situación inicial, en torno a 1940, en que el 71% del parque de

viviendas se encontraba en mal o muy mal estado.

2. Plan 1946-1956. Había una necesidad 1.396.257 unidades, de lo que finalmente

solo se alcanzó la cifra de 343.114 viviendas construidas, motivada por el déficit

viviendas y la nueva demanda. Por tanto se debe abordar la construcción urgente

de viviendas protegidas sin limitación de acceso. Se aplican medidas tanto

directas de provisión estatal, como de incentivación de la oferta a través de la

financiación pública.

3. Plan 1956-1960. Con una situación heredada, muy similar a la anterior, se

propone un plan menos ambicioso de viviendas protegidas sin limitaciones de

acceso. Se opta por la promoción directa y crédito a empresas promotoras por

cuenta del Estado. Se logra alcanzar la cifra de 563.000 viviendas construidas.

20
María Antonia Trujillo, Ministra de Vivienda. “Mercado inmobiliario y acceso a la vivienda”,
“Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
21
Datos obtenidos de: Paloma Taltavull de la Paz, “Política de vivienda en España”, “El gasto público en
la democracia”, Instituto de Estudios Fiscales.
4. Plan Nacional de la Vivienda 1961-1976. Se propone acabar con el déficit

permanente de viviendas producido por el aumento demográfico, inmigración

interior y necesidades de reposición, con un objetivo total de promoción de

3.713.900 viviendas. Se opto por un batería de medidas consistente en ayudas a

la construcción de viviendas sociales de Promoción Pública, viviendas de renta

limitada, viviendas subvencionadas y viviendas protegidas, así como créditos a

la construcción a 12 años y subrogables al comprador.

5. El Programa de Viviendas Sociales 1976-1979. Este programa destinado a paliar

un déficit de viviendas que alcanzaba en estos momentos el millón y medio, no

llegó nunca ver la luz.

6. Real Decreto-Ley 31/78 sobre “La nueva política de vivienda”. Se enfrento a la

incapacidad económica de la demanda para absorber la oferta de viviendas y la

crisis económica. Hay una construcción directa de VPO de promoción pública,

financiación más flexible al promotor, incentivos fiscales a la promoción y

créditos a la construcción a 12 años, subrogable al comprador. Se intenta actuar

sobre la demanda a través de incentivos fiscales, ayudas en la financiación y

ayudas económicas para el acceso a la vivienda a las familias con menores

ingresos entre otras medidas.

7. Plan Trienal de Viviendas 1981-1983. El contexto en que se presenta es de grave

crisis económica, falta de financiación a la construcción e incertidumbre sobre

la situación real del parque de viviendas, así como destrucción des parque

histórico y excedente de unidades públicas en distintos estadios de la

construcción. Se toman diferentes medidas para paliar los problemas de

financiación y se incentiva la compra de VPO construida.


8. Plan Cuatrienal 1984-1987. Los principales problemas a los que tuvo que

enfrentarse fueron la necesidad aún existente de viviendas y excedentes de

oferta. También en este periodo se intento la reactivación económica general a

través del aseguramiento de unos adecuados niveles de edificación así como

culminar el proceso de trasferencias a las CC.AA. y rehabilitación de viviendas

desocupadas para el uso.

9. Prolongación del Plan Cuatrienal 1984-1987, RD de 1 de diciembre de 1987 y

RD de 3 de marzo de 1989. Aquí desaparece el problema del déficit estructural

de viviendas y la actividad constructora parece encontrarse en buena forma. Lo

objetivos que se plantea este plan son dotar de viviendas óptimas a los grupos

con menores ingresos, mantener niveles adecuados de actividad en el sector,

personificar las ayudas, moderar el incremento de los precios y potenciar la

rehabilitación y el mercado del alquiler. Algunas medidas para alcanzar estos

objetivos pasan por las subvenciones para la rehabilitación de vivienda destinada

al alquiler, aumento de la oferta de suelo, subvenciones directas sobre el precio

de la vivienda e incentivos fiscales en la compra de vivienda.

10. Plan de Vivienda 1992-1995; Plan de las 700.000 viviendas. Desajustes en el

mercado, precios elevados y dificultad de acceso a la primera vivienda, son las

razones que motivan una intervención que incluye 700.000 intervenciones en

materia de vivienda, desde la compra de nueva VPO, viviendas de segunda

mano a precio tasado, ayudas a la rehabilitación, financiación de la compra de

suelo para edificar y subvenciones para la compra de vivienda a aquellos con

menores ingresos.

11. Plan Vivienda 1996-1999. Pretendía continuar con los objetivos diseñados en el

anterior Plan de Vivienda pero tuvo una corta vigencia.


12. Plan de Vivienda 1998-2001. Continúa con la política anterior de favorecer al

acceso a la vivienda de aquellos con menos recursos, pero se enfrenta a una

nueva necesidad de 90.000 viviendas. Al margen de la promoción de la oferta, se

actúa sobre la demanda con subvenciones directas para el acceso a la primera

vivienda, ayudas a la rehabilitación y subsidios reforzados a unidades familiares

de 5 miembros, minusválido o adquiriente de menos de 30 años.

13. Plan de Vivienda 2002-2005. Pretendía impulsar la compra de vivienda entre los

sectores más desfavorecidos, potenciar las viviendas en régimen de alquiler y

facilitar el acceso a colectivos como jóvenes, familias con hijos y con mayores y

minusválidos a su cargo. Alguna de las herramientas a disposición de esta Plan

eran el aumentos en la ayudas a la entrada, ayudas a la urbanización, promoción

de viviendas públicas destinadas exclusivamente al alquiler y otras medidas de

fomento general al alquiler. Comienzan las limitaciones en el acceso a VPO.

14. Este Plan fue interrumpido por el paquete de medidas urgentes en vivienda

aprobado por el PSOE en 2004 y posteriormente por la entrada en vigor del Plan

2005-2008, que ya hemos analizado en el punto 2.4.

Finalmente podríamos hacer una observación de los puntos comunes de los diferentes

planes de vivienda en España. Ciertamente han estado marcados por unas notas

características que todos comparten como la dotación de viviendas producto de una

escasez casi constante o el uso de herramientas en las políticas de vivienda que

implicaban al sistema crediticio. Otra nota a destacar sería el seño generalista de

posibilitar que todos los españoles se beneficiasen de una vivienda pública, también

coinciden en acometer regulaciones técnicas, establecer precios máximos y mínimos en


las viviendas con ayuda pública y en la utilización del tratamiento fiscal como

instrumento útil dentro de estas políticas.

2.5 Plan Vivienda 2005-2008.22

El análisis del “Plan Vivienda 2005-2008” es la manera más gráfica para aproximarnos

a las medidas que en general pueden adoptarse en el mercado de la vivienda y además

nos proporciona una oportunidad privilegiada de estudiar una intervención gubernativa

concreta en un contexto complejo de desaceleración de la actividad inmobiliaria y

amplios estratos sociales excluidos del acceso a una vivienda.

El Plan de Vivienda cuenta con un presupuesto de 6.822 millones de euros y una

movilización de préstamos por 33.000 millones de euros, lo que supone más del doble

que el Plan 2002-2005 que contaba con 3.380 millones de euros, y pretende garantizar

el acceso a la vivienda a más de 720.000 familias.

El Plan se desarrolla en torno a unos ejes fundamentales:

1. Vivienda en alquiler. Como mecanismo de acceso a la vivienda. Se incentiva la

oferta con ayudas a la construcción de vivienda en alquiler y mejoras en la

financiación de las mismas, también se pretender activar el alquiler de viviendas

vacías subvencionando hasta con 6000 euros a los propietarios que pongan su

vivienda en alquiler. Hay un objetivo de equipara el número de viviendas en

alquiler protegidas al de viviendas protegidas en compraventa.

22
Datos obtenidos del “REAL DECRETO 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan Estatal
2005-2008, para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda”, así como de las declaraciones de la
Ministra de Vivienda en “La Comparecencia ante la Comisión General de las CC.AA. en el Senado el
Sábado, 23 de mayo de 2005”.
2. Incremento de parque de vivienda protegido. Se busca no sólo favorecer a los

estratos más desfavorecidos de la población, sino contar con un instrumento de

influencia en el mercado de la vivienda, que pueda servir como referencia de

precio. Se pretende mejorar la gestión estratégica del suelo y aparece la figura

del “precio concertado”, destinado al sector de población con rentas medias y

que no podrían acceder a la vivienda protegida.

3. Reutilización de la vivienda existente. Se fomenta la rehabilitación la

adquisición de viviendas usadas calificándolas como protegidas.

4. Búsqueda de un modelo sostenible. Tanto en la construcción de las viviendas

como en la ocupación sostenible del suelo.

Después de este premier acercamiento, debemos pasar a analizar más detenidamente

determinadas medidas y objetivos de este Plan.

2.5.1 Suelo.

2.5.1.1 El suelo y el mercado inmobiliario residencial.

El suelo constituye uno de los factores principales del aumento del aumento del precio

de la vivienda y consecuentemente un referente más en la problemática del acceso a la

vivienda. El suelo posee unas características propias como inmovilidad, localidad,

eternidad y depósito de valor, entre otras, que hacen que se convierta en un bien de

inversión más, además de su papel de elemento fundamental para el desarrollo urbano.

El mercado del suelo está condicionado por su escasez, habida cuenta de que no hay

suelo en cantidades ilimitadas y que en muchos casos el aumento de la oferta del mismo

depende de decisiones administrativas que se revisan a largo plazo, lo que trae como

consecuencia un mercado que se ajusta ineficientemente. Por otro lado, el suelo se


encuentra en propiedad de unos pocos agentes, con lo que acaba de perfilarse como un

mercado con una oferta rígida y equilibrio monopolista. El resultado es un mercado en

el que se aportan menores cantidades de suelo de las posibles, al mayor precio que se

pueda, generando escasez y tensionando así los precios.23

Las diferentes soluciones que se proponen pasan por el abanico existente entre la

intervención y la liberación. Diferentes propuestas serían la búsqueda de una creciente

liberalización apoyada por una regularización encaminada a mejorar la eficiencia en el

mercado y las condiciones de competencia. Otra posibilidad sería una intervención en

los planes urbanísticos con una liberalización del suelo resultante, sin más

regularización que la de su definición.24

2.5.1.2 El suelo en el Plan Vivienda 2005-2008.

En el Plan 2005-2008 la política de suelo se basa en tres bastiones principales:

1. Movilización del suelo público. Destinando suelos públicos a vivienda de

protección oficial y a equipamiento social o de interés colectivo. A través de dos

medidas: implantar mecanismos efectivos de coordinación y colaboración para

la movilización de importantes bolsas de suelo estatal e impulsando la gestión

urbanizadora de SEPES.

2. Acuerdo por las políticas de suelo y ciudades. Este acuerdo que busca un

amplio consenso político y territorial, ya que sin el apoyo de CC.AA. y EE.LL.

será inoperativo, gira en torno a la búsqueda de unas políticas comunes de suelo

23
José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del
suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
24
José A. Herce, Miguel Ángel López García, Julio Rodríguez López y Paloma Taltavull. “El papel del
suelo en el mercado de viviendas”, “Economistas Nº 103”, Colegio de Economistas de Madrid.
y urbanismo en temas concretos como: urbanismo sostenible, agilización de los

procedimientos de transformación del suelo, criterios de valoración del suelo,

movilización de suelos patrimoniales de las AA.PP., “buenas prácticas”,

incremento en la eficiencia de los sistemas de información y seguimiento y

evaluación de resultados.

3. Reforma de la Ley del suelo. Reforma que intentará, en palabras de la Señora

Ministra de Vivienda, conciliar la libertad de empresa, el derecho a una vivienda

digna y adecuada y el derecho el disfrute de un medio ambiente adecuado para el

desarrollo de la persona.

2.5.1.3 Conclusiones.

El las diferentes medidas del Plan Vivienda 2005-2008 antes expuestas se identifica

claramente en muchas de ellas un propósito de responder a problemas muy concretos

del mercado del suelo que habíamos explicado antes.

Aunque, si bien es cierta la escasez de suelo, me muestro un poco receloso de esta

medida y de cómo podría introducir distorsiones en el mercado. De cualquier forma, es

cierto que se intenta, acelerando los trámites administrativos de transformación del

suelo por ejemplo, paliar la escasez del suelo en el mercado y flexibilizar la oferta del

mismo.

Por otro lado, es importante la introducción de medidas como las “buenas prácticas”,

“Códigos de construcción”, acuerdos de desarrollo consensuados y la urbanización

sostenible entre otras, en el mercado de un bien como el suelo, con las externalidades y

restricciones inherentes al mismo.


2.5.2 El alquiler.

El mercado del alquiler también es objeto de las medidas impulsadas por el Plan

Vivienda 2005-2008. Este modo de disfrute inmobiliario en la mayor parte de los casos

constituye una solución temporal para nuevas familias o jóvenes, percibiéndose no

obstante el deseo por parte de los inquilinos de acceder a la propiedad. Así mismo, en la

mayor parte de los casos las familias que optan por esta alternativa lo hacen motivadas

por el nivel de ingresos familiares, que puede ser insuficiente para acceder a la vivienda

en propiedad, o la necesidades laborales que impliquen una alta movilidad. También se

observa una menor tendencia al alquiler en las poblaciones de pequeño tamaño, ya que

en las de una tamaño mayor, diversos factores demográficos, de necesidad de la

población inmigrante, mayor movilidad tanto laboral como por estudios y centralización

de actividades de servicios y sedes de empresas, dificultan el acceso a la propiedad.25

El Plan de vivienda, entre otras medidas destinadas a fomentar la actividad constructora

destinada al alquiler, recoge la implementación para el fomento del alquiler, de la

Sociedad Pública de Alquiler. Los principios de actuación de la SPA serán los de

complementariedad, colaboración y concertación con las diferentes Administraciones

Territoriales y agentes del sector privado. Persigue como objetivos principales: la

dinamización del sector del alquiler, corregir los fallos de mercado (aumentando la

transparencia, reduciendo los costes de transacción, disminuyendo el riesgo y

relacionando oferta y demanda), profesionalizar el mercado, facilitar el acceso a la

vivienda a colectivos más amplios y alcanzar las 25.000 viviendas intermediadas por la

sociedad y su red concertada. Con estas medidas se busca agilizar y simplificar el

mercado evitando monopolizarlo desde la SPA.

25
P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I.
San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección
Economía Española Volumen XIII.
2.5.3 Los jóvenes.

2.5.3.1 Los jóvenes y el problema de acceso a la vivienda.

Los jóvenes desde hace ya demasiado tiempo, enfrentan a la práctica imposibilidad de

adquirir o alquilar una vivienda y consecuentemente a un obstáculo en el camino de la

emancipación. Aproximadamente seis de cada diez trabajadores de 25 a 30 años viven

con sus padres en el contesto de una demanda de vivienda para la población menor de

39 años que se sitúa en torno a las 290.000 viviendas al año.26

El problema es más que un problema de emancipación joven y las consecuencias que

esto conlleva, sino que constituye el perjuicio de impedir que la demanda potencial se

materialice en demanda efectiva. Con toda probabilidad, potenciar a través de diferentes

vías la entrada en el mercado de los jóvenes podría ayudar a resolver muchas de las

perniciosas consecuencias de la fase del ciclo de la construcción en la que nos

encontramos actualmente por ejemplo desacelerando la disminución de la demanda

inmobiliaria.

2.5.3.2 Los jóvenes en el Plan Vivienda 2005-2008.

El Plan del Gobierno sitúa en una posición preferente las actuaciones destinadas a lo

jóvenes. Los puntos principales de ayuda a los jóvenes son los siguientes:

• Fomentar la emancipación juvenil fomentando especialmente el alquiler de

vivienda destinada a ellos.

26
P. Taltavull (Coord.), J. Leal, M. Á. López, C. Marcos, M. Martí, J. M: Naredo, F. Ramón, F. Roch, I.
San Martín, P. Serrano, J. J. Tinaut, M. Valenzuela y F. Zamora. “Vivienda y familia”, Colección
Economía Española Volumen XIII.
• Se facilita el cambio de vivienda protegida según cambien las necesidades

personales.

• Ayuda al alquiler de hasta 2.880 euros al año.

• Ayudas directas para pagar la entrada de una vivienda protegida.

• Ayudas para pagar la cuota de la hipoteca.

• Programa de vivienda joven en alquiler. Pisos de entre 30 a 45 metros

cuadrados con una renta a partir de los 195 euros.

• Ayudas a los promotores para la adquisición de suelo y urbanización con

destino a viviendas para jóvenes.

• Colectivo preferente en las políticas de rehabilitación de centros urbanos.

• Convenios específicos con las diferentes AA.PP. para fomentar el alquiler de

vivienda joven.

Principalmente, esta seria de medidas esta encaminada a evitar la exclusión en el acceso

a la vivienda por parte de los jóvenes. Se pretende tanto facilitar el acceso a la vivienda

en propiedad como al alquiler, que parece una formula adecuada para salvar gran parte

de los obstáculos que dificultan la emancipación de los jóvenes.