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Geopoltica de la deuda externa latinoamericana

Pablo Dvalos ALAI 2006-09-04


A pesar de su importancia la reflexin alrededor de la deuda externa se ha ido difuminando y relativizando en los ltimos aos. Mientras que en los ochenta la deuda externa fue el centro de los debates, dos dcadas despus aparece como un tema marginal dentro de la discusin tanto de polticas pblicas de financiamiento al desarrollo alternativas al esquema vigente, cuanto del pensamiento crtico. En la regin ni siquiera se discute la pertinencia de las polticas de estabilizacin. Argentina y Brasil pueden deslindar su deuda con el FMI, pero al mismo tiempo sus gobiernos siguen fieles al recetario de la estabilizacin. La misma CEPAL, antao crtica al poder y fuente de inspiracin tanto para el pensamiento crtico cuanto de la adopcin de polticas pblicas de crecimiento endgeno y redistribucin del ingreso, ahora se ha convertido en corifeo del pensamiento nico. Empero de ello, el tema de la deuda en las actuales circunstancias quiz sea ms estratgico e importante que en la misma dcada de los ochenta cuando se suscit la crisis de la deuda y se iniciaron los programas de ajuste y de estabilizacin. En efecto, las reflexiones sobre la deuda han venido priorizando los aspectos financieros e incluso macroeconmicos en funcin del financiamiento al desarrollo, pero no vean a la deuda como el detonante de transformaciones radicales en la estructura del Estado y, ahora, en la concesin y negociacin de la soberana territorial inherente a los tratados de libre comercio. De la misma manera que el manejo de la deuda sirvi como llave maestra para desmontar el proyecto de industrializacin y de un estado regulador, ahora sirve para dar consistencia y coherencia a los tratados de libre comercio vinculando las reformas estructurales con megaproyectos de explotacin intensiva de recursos naturales y de fuerza de trabajo, en los planes estratgicos del IIRSA y del Plan Puebla Panam. Ha desaparecido, por ejemplo, la visualizacin de operadores de reformas neoliberales, en el mismo sentido y con un alcance tan vasto y profundo como en su momento cumplieron el FMI y el Banco Mundial, de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), del Fonplata y del BID. De hecho, ni la CAF ni el Fonplata aparecen en las reflexiones sobre la deuda como los nuevos operadores polticos de la reforma neoliberal. Un acontecimiento de vital importancia para la regin, porque implica de hecho la concesin de la territorialidad y sus recursos a las corporaciones por la presencia de la CAF como financista del IIRSA, como es el caso de las reformas a los estatutos internos de la CAF, incorporando como accionistas tipo A, a pases como EEUU y Brasil, ha pasado desapercibido en el debate terico. No se han analizado las consecuencias de que ahora la banca privada norteamericana pueda entrar a financiar los ms de trescientos megaproyectos del IIRSA. Tampoco se ha profundizado en una vinculacin analtica entre los nuevos procesos de endeudamiento multilateral, con el BID y la CAF, con los tratados de libre comercio que EEUU est imponiendo en la regin. Una mirada ms atenta a los procesos recientes da cuenta de que hay algo ms que coincidencias al hecho de que en las zonas ms ricas de biodiversidad existan bases militares norteamericanas, proyectos del IIRSA, o del Plan Puebla Panam y financiamiento multilateral. En esa perspectiva, habra algo ms en los discursos autonmicos en las elites de Zulia, o de Guayaquil, o de Tarija y Santa Cruz, y que estara relacionado con esta nueva modalidad de negociar la soberana estatal. Por todo ello, a no dudarlo, existe un panorama ms denso y complejo que aquel que visualiza la deuda solamente como un aspecto contable de la financiacin del desarrollo y del peso que tiene para cualquier pas el pago de la deuda.

Ahora bien, para comprender esas nuevas dinmicas del endeudamiento externo, y considerar a la deuda externa como un operador de transformaciones polticas que relaciona a los tratados de libre comercio con las exigencias de las corporaciones, es necesario desprenderse del enfoque financiero y macroeconmico de la deuda, y visualizarlo como un problema bsicamente poltico. La deuda externa es esencialmente un fenmeno poltico que acta como dispositivo que permite realizar transformaciones radicales del Estado, y de las sociedades, y que ahora adecua sus formatos y sus marcos institucionales a los requerimientos del capitalismo. Una vez que la regin ha interiorizado el discurso de la estabilizacin como un discurso propio, y en el que las voces disidentes se han extinguido, al extremo de que toda la poltica econmica se ha convertido en variantes sobre el esquema de estabilizacin. Una vez que la reforma estructural del Estado se ha consolidado, y las sociedades se han disciplinado gracias a los ejes transversales de la reforma estructural, como la lucha contra la pobreza, la participacin local, la lucha en contra de la corrupcin, la descentralizacin, de tal manera que hasta las voces crticas terminan utilizando los mismos esquemas conceptuales del Banco Mundial como, por ejemplo, el concepto del dlar diario para la definicin de pobreza; se hace necesario, para el poder, pasar a una fase ms profunda, aquella que tiene que ver con el desmantelamiento de la soberana territorial de los estados, porque la soberana codifica el uso, la propiedad y la gestin de los recursos naturales. Es necesario, entonces, desarticular las pretensiones de soberana que tendran los estados sobre sus recursos naturales e incluso sobre su poblacin. La desarticulacin de la soberana est relacionada con los tratados de libre comercio bilaterales que EEUU impone a los pases de la regin. En efecto, los tratados de libre comercio, gracias a su formato nico y que impiden casi por definicin cualquier estrategia de negociacin, desarticulan la soberana territorial y abren los territorios para la accin de las corporaciones y del capital financiero. Los tratados de libre comercio son el punto final de las reformas estructurales. Se pretenden tambin como puntos de no retorno. Como estrategias finales y absolutas. Ahora bien, el mecanismo que permite una convergencia directa entre las corporaciones y el capital financiero, con el control, manejo, gestin y propiedad de la soberana territorial y de recursos naturales es, precisamente, la deuda externa. Es desde esta visin que propongo una lectura poltica del endeudamiento externo en la regin, en la que podran identificarse tres grandes procesos o etapas, complementarios entre s, pero diferenciados en funcin de la dinmica que los prioriza: a) Una etapa financiera en la que se redisea la arquitectura financiera mundial y se consolida y expande a la finanza corporativa internacional como un actor fundamental de la globalizacin financiera. Esta etapa financiera se caracteriza por la imposicin de los programas de ajuste estructural y de polticas de estabilizacin macroeconmica. Esta etapa se inicia desde la crisis de la deuda en Mxico en 1982 hasta el presente. La institucin fundamental de esta etapa es el Fondo Monetario Internacional, y el esquema terico legitimador de las transferencias de recursos hacia el centro capitalista, ser el monetarismo cuya expresin concreta para garantizar el pago de la deuda y para articular los programas de ajuste, es el enfoque monetario en balanza de pagos. Durante esta etapa, los pases deudores se convierten en exportadores netos de capital y se articula la adopcin de polticas pblicas en funcin del pago de la deuda. La forma por la cual se imponen esas polticas pblicas, en el campo de la economa, son las Cartas de Intencin suscritas con el FMI; b) Una segunda etapa que se inicia a fines de 1985, durante la reunin conjunta del FMI y del Banco Mundial en Corea del Sur, est caracterizada por una serie de crditos del BIRF (Banco Mundial), orientados a proyectos que reforman la estructura jurdica e institucional del Estado. Desde que en 1985 James Baker, entonces secretario del Tesoro americano, define los nuevos roles del Banco Mundial dentro del ajuste econmico, hasta la publicacin en 1989 del Consenso de Washington, por Williamson, existe un periodo en el cual las condicionalidades del FMI y del

Banco Mundial se yuxtaponen creando a veces contradicciones en los tiempos y velocidad del ajuste y de la reforma estructural (condicionalidad cruzada). A inicios de los noventa se clarifican los roles del FMI y del Banco Mundial, concentrando a ste en la reforma estructural del Estado, esto es, en la realizacin de una serie de proyectos cuyo objetivo fundamental es la transferencia de las atribuciones del estado hacia el sector privado. Esta etapa, por tanto, puede ser definida como de reforma estructural y cambio institucional del Estado. Los ejes fundamentales son los de privatizacin, apertura de mercados, flexibilizacin laboral, disminucin del gasto pblico, y cambios estructurales en la conformacin del Estado y en la definicin de las polticas pblicas. El marco terico que legitima y otorga racionalidad a las estrategias planteadas en esta etapa es el neoinstitucionalismo, en sus variantes econmicas y polticas. Durante esta fase, el nuevo endeudamiento es para programas y proyectos de control social y de transformacin institucional del Estado. Para otorgar coherencia normativa y analtica a estas transformaciones, el Banco Mundial estructurar el equivalente a las Cartas de Intencin del FMI, con las denominadas Estrategias de Asistencia Pas. El discurso legitimante ser el de la lucha en contra de la pobreza, y la constitucin de la pobreza como un fenmeno econmico, y dependiente del crecimiento econmico. El crecimiento, de su parte, se concibe desde el Banco Mundial como una tarea y una responsabilidad exclusiva del sector privado. c) Una tercera etapa, concomitante a la reforma estructural del Estado, se relaciona con los planes estratgicos, que definen megaproyectos de explotacin intensiva de recursos naturales y de fuerza de trabajo, como son los casos de Caa Brava en Brasil, o Camisea en Per, o Yacyreta en Argentina y Paraguay, entre otros. Estos megaproyectos se han integrado en dos grandes iniciativas que incorporan a toda Amrica Latina, son el Plan Puebla Panam, que se inicia en 1991 con los acuerdos de Tuxtla y la Iniciativa de Integracin de la Infraestructura Regional en Sur Amrica, IIRSA, creado en la cumbre presidencial de Brasil en el ao 2000. Esta etapa comprende la creacin de planes estratgicos en los que se integran las polticas de reforma estructural, con las necesidades de extraccin de recursos y creacin de una base fsica desde la cual expandir sus actividades por parte de las corporaciones transnacionales y controlar recursos estratgicos como las fuentes de energa, el agua, la biodiversidad, etc. Puede ser caracterizada como estratgica, por la presencia de estos megaproyectos que privatizan los recursos naturales y crean vastas zonas de explotacin intensiva. Esta etapa complementa el nuevo endeudamiento con la inversin privada y con la creacin de los mercados regionales, avalizados en los tratados de libre comercio entre los diferentes pases de la regin con los Estados Unidos. Las instituciones claves para esta etapa son el BID, la Corporacin Andina de Fomento, CAF, y el Fonplata. No existe un marco terico comprehensivo de la misma manera que en las etapas anteriores, sino propuestas tericas puntuales y que desarrollan el marco epistemolgico general del liberalismo clsico para las nuevas situaciones. En ese sentido, la creacin terica ms importante para esta nueva etapa son los esquemas de pagos por servicios ambientales. Ahora bien, el ajuste y la reforma estructural del Estado son procesos globales que definen la geopoltica del poder y la preeminencia del capital financiero. Los planes estratgicos, son maniobras regionales realizadas para asegurarse el control, dominio, posesin y usufructo de recursos naturales estratgicos y de una provisin abundante de mano de obra. Tanto el Plan Puebla Panam, cuanto el IIRSA deben ser vistos en la geoestrategia mundial de lucha por el control de zonas claves. La frontera que define el control de los recursos estratgicos atraviesa puntos de conflicto blico, por ejemplo la guerra del coltan en el Congo (ex Zaire), o la guerra del petrleo en Irak (ambas guerras aparecen en los medios noticiosos como guerras civiles). De ah que las bases militares norteamericanas en el caso del PPP y del IIRSA estn bordeando las zonas ms ricas en recursos, a saber: el Choc andino, el acufero guaran, la cuenca del Amazonas. Para garantizar el acceso y el control a estas zonas, EEUU ha intentado la conformacin de un mercado regional en el que las corporaciones norteamericanas tendran acceso privilegiado e ilimitado a estos recursos bajo la cobertura de la seguridad jurdica y los derechos de propiedad, con el rea de Libre Comercio de las Amricas, ALCA. Luego de su fracaso, EEUU ha llevado adelante una estrategia bilateral de Tratados de Libre Comercio, con los mismos temas del ALCA, con varios pases de la regin. EEUU ha negociado, y en algunos casos suscrito, Tratados de Libre

Comercio con los pases de centroamrica (CAFTA), con Mxico y Canad (NAFTA), con Colombia y Per, con Chile, y est en proceso de negociacin con Uruguay, Paraguay y Ecuador. Amrica Latina, entonces, y desde la doctrina Monroe del siglo XIX, es el objeto de un control hegemnico de EEUU que ha oscilado desde la intervencin abierta y encubierta hasta el antagonismo directo con los regmenes polticos que se separan o intentan hacerlo de ese control hegemnico. La regin, por tanto, tiene que ser comprendida en sus fenmenos econmicos, polticos, sociales o jurdicos, dentro de esa matriz geopoltica de neocolonialismo, intervencionismo y control norteamericano. De ah que la deuda externa tenga que comprenderse como un fenmeno de geopoltica, en el que la adopcin de medidas en una regin impactan, de hecho, en la metrpoli. Si en la dcada de los ochenta, cuando se suscit la crisis de la deuda, los pases latinoamericanos con endeudamientos ms altos, como Mxico, Brasil y Argentina, hubiesen actuado de manera coordinada y estableciendo prioridades polticas conjuntas de negociacin, habran alterado de manera significativa el orden mundial.

Por ello, una de las preocupaciones de la administracin norteamericana fue evitar precisamente una actuacin coordinada y convergente de los pases latinoamericanos sobre el problema del endeudamiento externo. Los EEUU se impusieron como tarea prioritaria evitar la conformacin de un sindicato de deudores, y, como segunda tarea, garantizar y proteger a su sistema financiero interno transfiriendo los costos del exceso de crdito y de la falta de regulacin financiera a los pases de la regin a travs de las polticas de ajuste estructural. Hay una relacin entre la crisis de la deuda y la expansin de la economa norteamericana. Quiz el ejemplo ms dramtico sea la dcada de los noventa, a la que la Comisin Econmica para Amrica Latina, de Naciones Unidas, CEPAL, la denomin como la nueva dcada perdida, mientras que para los EEUU fue, en cambio, la dcada de los felices noventa, para adoptar la expresin de J. Stiglitz, premio Nobel de economa. Los EEUU tuvieron un crecimiento sin precedentes mientras que Amrica Latina, en el mismo periodo de tiempo, tuvo serios problemas para superar la crisis econmica causada por la deuda externa y las polticas de ajuste y de reforma estructural. No solo ello, sino que a medida que los norteamericanos transfirieron los costos de su propia crisis a los pases latinoamericanos, convirtieron el problema de la deuda en una oportunidad que les permiti un mayor control geopoltico sobre la zona. Es en virtud de estas circunstancias que se debe considerar a la deuda bsicamente como un fenmeno geopoltico. Los detalles financieros de la deuda son, a pesar de su abrumadora importancia para los pueblos del continente, secundarios ante la estrategia neocolonial que en verdad es inherente a la deuda externa. Apenas se suscita la crisis de la deuda en 1982, EEUU rearticula el entramado financiero mundial y utiliza el FMI en funcin de sus propios intereses. Mientras el FMI se revel impotente para proteger al sistema de Bretton Woods en la coyuntura de agosto de 1971, cuando el presidente americano Richard Nixon decret la inconvertibilidad del oro, en la crisis de la deuda externa ocup un rol fundamental. Se debe al FMI el hecho de que las polticas de estabilizacin macroeconmica hayan sido la llave maestra para desarticular las estrategias de industrializacin y del Estado de bienestar en la regin. Gracias al FMI la regin pas de una priorizacin del empleo y el crecimiento, al control de la inflacin como meta fundamental de la poltica econmica. Se transit, de esta manera, de las polticas de industrializacin a las polticas de estabilizacin. De las prioridades de la burguesa industrializante hacia los requerimientos de una burguesa financiera y especuladora. En ya tres dcadas de estabilizacin, ajuste y reforma estructural, en la regin se han elevado dramticamente el nmero de hogares en condiciones de pobreza y se ha suscitado una

inequitativa

distribucin

del

ingreso.

Las crisis polticas en la regin han sido correlativas al ajuste, y la fragmentacin y conflictividad social se alimentan desde las dinmicas del ajuste y la estabilizacin macroeconmica impuestas por el FMI y el Banco Mundial. Economas estables significa, en realidad, gasto pblico deficitario para salud, educacin y bienestar social, significa empleo precario, desempleo creciente, migracin, pobreza, desigualdad. Pero tambin significan enormes rentabilidades para el capital financiero, enormes transferencias netas de capital. Las polticas de ajuste del FMI fueron una especie de ataque de artillera y de aviacin sobre las posiciones de un Estado que intervena de manera activa en la regulacin social y en la asignacin de recursos en funcin de metas de crecimiento, distribucin del ingreso y creacin de empleo. Una vez desarmadas esas estrategias estatales por las polticas de ajuste y estabilizacin, fue el tiempo de la entrada de la infantera del Banco Mundial, quien gracias a sus proyectos de reforma estructural destruy de manera implacable aquellos marcos institucionales que de una u otra manera an subsistan y que proponan un Estado responsable por la distribucin del ingreso y la creacin de empleo a travs de polticas pblicas. Cuando se vio que la tarea del Banco Mundial de destruccin del Estado de bienestar estuvo en su fase final, se entr a la ocupacin del territorio vencido y derrotado a travs de los planes estratgicos como el Plan Puebla Panam y el IIRSA. La metfora blica utilizada tiene algo ms de un recurso de retrica cuando se piensa en que quiz el filsofo francs Michel Foucault tena razn cuando invirti la frmula de Clausewitz. Para Foucault la guerra no es la continuacin de la poltica por otros medios sino al revs. La poltica es la continuacin de la guerra porque la guerra y la violencia son la constante, son la norma; todo lo contrario al proyecto iluminista de Kant de la paz perpetua, lo que en realidad existira sera un estado de guerra permanente. Las polticas de ajuste y de reforma estructural del FMI, del Banco Mundial y ahora los planes estratgicos del BID y de la CAF son parte de esa guerra perpetua. Una guerra que tiene propsitos de conquista, control territorial, dominacin y saqueo, como en toda guerra. Y no se trata de exagerar los trminos. Recurdese que EEUU luego de invadir y conquistar Irak, propuso la condonacin de la deuda externa iraqu, y, de hecho, perdon gran parte de la deuda externa mientras ocupaba militarmente el pas y se adueaba de sus recursos petroleros. La deuda externa iraqu fue utilizada como argumento blico, de ah que no sea exagerado pensar en que la geopoltica de la deuda sea tambin un causus belli, es decir, una estrategia blica. Alguna vez, al leer el Informe Lugano de Susan George, haba pensado en la posibilidad de la exageracin. George exageraba. El mundo que ella propona, en un ejercicio de heurstica muy interesante, me pareca demasiado violento para ser plausible. Pero la realidad siempre derrota a la imaginacin. Ahora pienso que George se ha quedado corta. Que aquella violencia, aquel cinismo, aquellas pretensiones de violencia y dominio del Informe Lugano, son ms que plausibles, son absolutamente reales. Si el Plan Puebla Panam y el IIRSA finalmente se ejecutan y se ponen en marcha, los cientos de pueblos indgenas que habitan en las zonas de intervencin tienen los das contados. Los campesinos tendrn tambin sus das contados. El bosque tropical que an subsiste desaparecer y en su lugar estarn o el desierto o las plantaciones de monocultivo de productos transgnicos. El acufero guaran ser agotado en poco tiempo. Del Choc andino quedarn apenas vestigios luego de la tala maderera. Los corredores multinodales no solo devastarn la naturaleza sino que generarn ms precariedad, ms pobreza. El IIRSA y el Plan Puebla Panam, son apenas la punta del velo que cubre el rostro de la Medusa. http://alainet.org/active/13150