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UNIVERSIDAD PERUANA UNIÓN ESCUELA DE POSGRADO UNIDAD DE POSGRADO DE EDUCACIÓN

Maestría en Educación

(Documento de trabajo)

Educación y Desarrollo Económico

Mg. Gonzalo Pacheco Lay

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TABLA DE CONTENIDO

Prólogo

Unidad I – TEORÍA DE LAS CAPACIDADES Objetivos

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SECCIÓN PRIMERA - CAPACIDAD Y BIENESTAR Introducción Funcionamientos, capacidad y valores Objetos-valor y espacios evaluativos Capacidad y libertad Propósitos-valor y ejercicios diferentes Bienestar*, agencia y estándar de vida ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros? Capacidad básica y pobreza La vía media, los funcionamientos y la capacidad Los vínculos y contrastes aristotélicos Lo incompleto y la sustancia Un comentario final Bibliografía

2.

SECCIÓN SEGUNDA - LA TRANSFORMACIÓN DEL PERÚ: UNA VISIÓN DESDE EL DESARROLLO HUMANO El desarrollo humano: la persona como fin El índice de desarrollo humano como instrumento de observación de la realidad El índice de desarrollo humano a escala provincial Potencialidades para el desarrollo humano El Perú frente al desarrollo humano

Unidad II – TEORÍA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO Objetivos

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• Science

• Skills

• Incentives

Inequality The causes of inequality How to reduce world inequality Where we are headed Referentes

2. SECCIÓN SEGUNDA - EDUCATION AND DEVELOPMENT. A REVIEW The evidence

• Labor market outcomes

• Growth accounting

• Income distribution

The debates

• Screening

• Public versus private sector

• Segmentation

• Declining returns over time

• Educatedunemployment

• Radical Interpretations

• Quality versus Quantity

Educational strategies

• Emphasis on primary education

• Emphasis on general skills at the secondary level

• Emphasis on employment-based vocational training

• Emphasis on cost recovery in higher education

• Emphasis on school quality

• Deemphasis on planning models

• Emphasis on analytical work specific to countries

ConcludingComment Referentes

3. SECCIÓN TERCERA - LA REFORMA EDUCATIVA EN EL JAPÓN CON MIRAS AL SIGLO XXI Antecedentes históricos Origen de la reforma educativa actual Creación del Consejo Nacional para la Reforma Educativa Aplicación de la reforma educacional

• Creación de estructuras para la educación permanente

• Desarrollo del respeto de la individualidad en la educación

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• Establecimiento de un sistema educativo capaz de hacer frente a los cambios

• Estructuras de la educación permanente

• Mejoramiento de la enseñanza primaria y secundaria

• Individualización y ampliación de las actividades en las instituciones de enseñanza superior

• La internacionalización

• La adaptación a la era de la información Perspectivas de la reforma

Unidad III – FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Objetivos

1. SECCIÓN PRIMERA - FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Perspectiva histórica

• La aceleración de la producción de conocimiento

• El incremento del capital intangible en el ámbito macroeconómico

• La innovación como actividad predominante

• La revolución en los medios de conocimiento

• Cinco años de la «nueva economía» desde la perspectiva histórica Exploración de la caja negra del «conocimiento»

• Conocimiento e información

• Codificación del conocimiento implícito

• Las comunidades basadas en el conocimiento como agentes del cambioeconómico

• Rachid y Raquel

• Las comunidades intensivas en conocimiento y sus «virtudes»

• Comunidades del conocimiento como agentes del cambio económico

Algunas preguntas sin respuesta

• ¿La economía basada en el conocimiento requiere aptitudes y habilidades?

• ¿Está retornando el mercado laboral al hogar?

Losretos

• Acceso a la información y a las fuentes del conocimiento

• Desarrollo desigual del conocimiento de un sector a otro

• ¿En pro de proteger los derechos de propiedad intelectual o del dominio público del conocimiento?

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• ¿Nuevos problemas de confianza?

• Una sociedad desprovista de memoria

• Conocimiento fragmentado: ¿cómo puede volver a unificarse?

• De la economía basada en el conocimiento a la sociedad basada en él

2.

SECCIÓN

INTERCAMBIOS INTERNACIONALES EN LA REFORMA EDUCATIVA

SEGUNDA

DESARROLLO

ECONÓMICO

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Introducción

Los argumentos tradicionales en pro de la inversión en educación básica

• Escasa calidad

• Las inversiones en la educación básica son más elevadas que en los otros niveles Problemas planteados por la concepción tradicional

• Las expectativas económicas han cambiado

• La definición de la educación básica ha cambiado

• Dependencia recíproca de los niveles educativos y de las especializaciones Nuevas razones para invertir en la educación

• Productividad

• Eficacia interna

• Cohesión y estabilidad sociales

Intercambios internacionales en materia de reforma educativa

• Causas

• Participantes

• Contenido

• Perspectivas e implicaciones Conclusión Bibliografía

Unidad IV – TEORÍA DE LA EXCLUSIÓN Objetivos 1. SECCIÓN PRIMERA – TEORÍA DE LA EXCLUSIÓN La sociedad épsilon La sociedad omega La sociedad sigma

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2. SECCIÓN SEGUNDA – UN SISTEMA DE INDICADORES DE DESIGUALDAD EDUCATIVA El significado de la desigualdad educativa

La selección de los indicadores de la desigualdad educativa Recursos iniciales en educación

• Gasto público en educación

• Gasto por alumno

• Salario de los profesores

• Ordenadores (computadoras) en las escuelas Contexto social

• Distribución del ingreso

• Trabajo de la mujer

Contexto cultural

• Nivel de estudios de la población

• Medios de comunicación

Contexto educativo

• Acceso y participación

• Horas de estudio al año

• Integración de alumnos con necesidades educativas especiales

Resultados

• Diferencias de resultados

• Progresión educativa

• Nivel educativo e ingresos en función del origen social y del género

Conclusión

Bibliografía

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Prólogo

En concordancia con el propósito de dar un conocimiento básico de las principales teorías del desarrollo (tanto humano como económico) asociadas a la educación y su aplicación a ciertos espacios geográficos, presentamos cuatro aspectos fundamentales de los «mecanismos» del desarrollo planteados y las posibles limitaciones, a su vez, en cuatro unidades respectivas. Comenzamos con la teoría de las capacidades, cuyo

conocimiento no sólo es obligatorio, sino también como base para la actual discusión del índice de desarrollo humano que desde 1990 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) aplica a los países, cuantificando el estado del desarrollo humano. Continuamos con la teoría del crecimiento económico. El lector observará que los materiales de trabajo Growth teory y Education and development. A review corresponden con el punto de vista de la economía. En líneas generales, la teoría del capital humano, tan en boga en el momento actual, es parte ahora del cuerpo teórico de aquella opción de política económica que busca explicar el crecimiento de largo plazo de las naciones. Empero, no es la única. Revisando la primera de las lectura encontraremos, por ejemplo, a «learning by doing» como uno de los argumentos que estimula, sobre todo en el sector

industrial, a la economía. Esta segunda unidad incluye, además,

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un trabajo de Isao Suzuki sobre las dos reformas educativas ejecutas en Japón desde 1868 y la última en curso implementada desde mediados de los ochenta del siglo pasado. Un material, a no dudar, que detalla la manera cómo un país, desde hace un poco más de cien años, industrializado entiende la asociación entre educación y economía. Peruanas y peruanos, al parecer, no asimilamos las experiencias que otros países nos enseñan. La tercera unidad cubre los aspectos relativos a los fundamentos económicos de la sociedad del conocimiento. Un material que, esperamos, genere polémica entre los estudiantes. La última unidad está dedicada a la teoría de la exclusión. En el proceso en curso de globalización cultural -incluida la dimensión económica-, el problema del acceso de las personas al mercado puede explicarse por la importancia que en

sociedades multiculturales ha cobrado los recursos culturales. La educación y el presupuesto público son la «llave maestra», en este tipo de sociedad, para superar tal contradicción. Este necesario conocimiento tiene que completarse con una reflexión sobre algunos aspectos que se afirma en cada una de las unidades, por ello, al final de cada unidad se encontrarán algunas preguntas o temas de reflexión que nos ayuden a visualizar críticamente las teorías. En el orden metodológico, luego del conocimiento de las teorías del d esarrollo, estaríamos convenientemente preparados para asistir al debate de los puntos del Acuerdo Nacional. La discusión académica que anhelamos, por cierto, puede asumir en la actualidad la aprobación, como ya lo es, de un nuevo orden que regule a la educación En todo caso, el tránsito de lo antiguo hacia lo nuevo en el sector educación será, al parecer,

gradual.

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Aunque implícito en la elaboración de una nueva forma de entender el desarrollo está el conocimiento detallado y crítico de la realidad actual, el enfatizar ciertos puntos es necesario. Como formadores de los futuros ciudadanos del Perú, debemos estar imbuidos del conocimiento de la creciente interdependencia política, cultural y económica que en varios sentidos importantes está haciendo que el mundo sea uno solo. Este proceso que es tan evidente ha recibido el nombre de globalización y sus efectos se están dejando sentir en casi todos los aspectos de la vida en nuestro país (y en todos los países). El lector agudo deberá, al respecto, tratar de asociar el impacto de éste -junto con las nuevas tecnologías de la información y comunicación- a la cotidianeidad de las actividades de la educación actual. No hacerlo supondría uno de los dos aspectos

siguientes: El lector desconocería el desarrollo de ambos eventos en el mundo o el lector tendría una propuesta alternativa al proceso de globalización. El autor del presente trabajo asume que el lector tiene conocimiento sobre éste, aunque no tenga una propuesta alternativa a la globalización. Si el presente trabajo contribuye a avivar, con respeto a las ideas basadas en los argumentos, el debate en torno a las teorías del desarrollo tanto económico como humano habrá alcanzado su cometido. Agradezco a Martha Medrano Villavicencio -UNMSM- por la valiosa ayuda en la corrección de estilo del material que tiene entre sus manos. También reconozco la invitación hecha, una vez más, por Víctor Álvarez, de la sección de Posgrado de la Universidad Peruana Unión (Lima), para presentar las ideas que sobre el desarrollo económico y humano se han elaborado.

Además, le agradezco por haber aceptado la propuesta de incluir

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material de lectura en inglés: Los estudiantes, al respecto, deberán leer en inglés y contestar las preguntas en castellano. Deben recordar ellos que, al igual que el latín en su oportunidad, el idioma anglosajón hoy en día es una lengua considerada como culta y universal. Es una de las características, sin duda, de la globalización cultural. Los errores de fondo y forma que el lector pueda encontrar en el texto, finalmente, son de mi entera responsabilidad, lo cual exime a Martha de cualquier imputación.

Ñaña, ciudad universitaria (UPeU), invierno del 2004.

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Unidad I

Teoría de las capacidades

Introducción La presente unidad revela uno de los enfoques sobre el desarrollo en boga: La teoría de las capacidades. Su aplicabilidad formal a los países empieza cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990 decide hacer público su informe sobre el índice de desarrollo humano.

Objetivos

- Conocer sobre los funcionamientos y las capacidades de las personas.

- Mostrar lo relativo al objeto-valor y espacios evaluativos.

- Presentar las categorías siguientes: Bienestar, agencia y estándar de vida.

- Revelar lo concerniente al desarrollo humano del Perú.

- Identificar el desarrollo humano a escala provincial.

- Señalar las potencialidades para el desarrollo humano en el Perú.

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1. Sección primera

Capacidad y bienestar *

Introducción

La palabra capacidad no es excesivamente atractiva. Suena como algo tecnocrático, y para algunos puede sugerir la imagen de estrategas nucleares frotándose las manos de placer por algún plan contingente de bárbaro heroísmo. El término no es muy favorecido por el histórico Capability [Capacidad] Brown, que encarecía determinadas parcelas de tierra -no seres humanos- sobre la base firme de que eran bienes raíces que

«tenían capacidades». Quizá se hubiera podido elegir una mejor palabra cuando hace algunos años traté de explorar un enfoque particular del bienestar* y la ventaja en términos de la habilidad de una persona para hacer actos valiosos, o alcanzar estados

* Sen, Amartya. 1998. «Capacidad y bienestar». La calidad de vida, Martha C. Nussbaum y Amartya Sen (compiladores), serie Obras de economía, Fondo de cultura económica, pp. 54-83, México. 1 Esto ocurrió en la Conferencia Tanner que se dio en la Universidad de Stanford en mayo de 1979 («Equality of What?»), y posteriormente publicada en Sen (1980). Entonces se presentó la razón para concentrarse en la capacidad en el contexto específico de la evaluación de la desigualdad. He tratado de explorar la posibilidad de usar la perspectiva de la capacidad para analizar otros problemas sociales, como el bienestar* y la pobreza (Sen, 1982a, 1983c, 1985b), la libertad y el estar libre [el autor usa en inglés las palabras liberty y freedom; aunque son similares y comparten el significado en tanto hacen referencia al poder de actuar y elegir sin coacción, la primera implica más el poder de elegir y actuar y se usa en casos más generales; la segunda se usa más para indicar la ausencia de restricciones o libertades particulares, por ejemplo: en el caso correspondiente a estar libre del paludismo y de la esclavitud, pero el uso es en muchos casos ambivalente. Sin

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para ser valiosos. 1 Se eligió esta expresión para representar las combinaciones alternativas que una persona puede hacer o ser:

los distintos funcionamientos que puede lograr. 2 Cuando se aplica el enfoque sobre la capacidad a la ventaja de una persona, lo que interesa es evaluado en términos de su habilidad real para lograr funcionamientos valiosos como parte de la vida. El enfoque correspondiente en el caso de la ventaja social -para la evaluación totalizadora, así como para la elección de las instituciones y de la política considera los conjuntos de capacidades individuales como si constituyeran una parte indispensable y central de la base de información pertinente de tal evaluación. Difiere de otros enfoques que usan otra información, por ejemplo, la utilidad personal (que se concentra en los placeres, la felicidad o el deseo de realización), la opulencia

absoluta o relativa (que se concentra en los paquetes de bienes, el ingreso real o la riqueza real), la evaluación de las libertades negativas (que se concentra en la ejecución de procesos para que se cumplan los derechos de libertad y las reglas de no interferencia), las comparaciones de los medios de libertad (por ejemplo, la que se refiere a la tenencia de «bienes primarios», como en la teoría de la justicia de Rawls) y la comparación de la

embargo, en términos generales, podemos decir que la primera se refiere a la libertad en sentido positivo y la segunda en sentido negativo, como la ausencia de algo perjudicial para la persona. (T).] (Sen, 1983a, 1988a, 1992), niveles de vida y desarrollo (Sen, 1983b, 1984, 1987b, 1988b), la discriminación sexual y las divisiones sexuales (Kynch y Sen, 1983; Sen, 1985c, 1990b), así como la justicia y la ética social (Sen, 1982b, 1985a, 1990a). 2 Aunque en el momento en que propuse este enfoque no me di cuenta de sus relaciones aristotélicas, es interesante observar que la palabra griega dunamin, que Aristóteles empleó para tratar un aspecto del bien humano y a la que a veces se traduce como «potencialidad», puede traducirse también como «capacidad para existir o actuar» (véase Lidell y Scott, 1977, p. 452). Martha Nussbaum (1988) ha estudiado brillantemente la perspectiva aristotélica y su relación con los recientes intentos de elaborar un enfoque basado en la capacidad.

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tenencia de recursos como una base de la igualdad justa (como en el criterio de la «igualdad de recursos» de Dworkin). Algunos autores han discutido, ampliado, usado o criticado los diferentes aspectos del enfoque sobre la capacidad, y como consecuencia las ventajas y dificultades del enfoque se han hecho más transparentes. 3 Se necesita, sin embargo, una explicación más clara e hilvanada de todo el enfoque, en particular debido a algunos problemas de interpretación que han

surgido en su evaluación y uso. En este capítulo intento aclarar

el análisis en un nivel elemental. También trataré de responder

brevemente a algunas críticas interesantes que se le han hecho.

Funcionamientos, capacidad y valores

Quizá la noción más primitiva de este enfoque se refiere

a los «funcionamientos». Los funcionamientos representan

partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones alternativas de los funcionamientos que ésta puede lograr, entre las cuales puede elegir una colección. 4 El

3 Véase los aportes de Roemer (1982, 1986), Streeten (1984), Beitz (1986), Dasgupta (1986, 1988, 1989), Harnlin (1986), Helm (1986), Zamagni (1986), Basu (1987), Brannen y Wilson (1987), Hawthom (1987), Kanbur (1987), Kumar (1987), Muellbauer (1987), Ringen (1987), B. Williams (1987), Wilson (1987), Nussbaum (1988, 1990), Griffin y Knight (1989a, 1989b), Riley (1988), Caben (1990) y Steiner (1990). Para algunos temas relacionados, que comprenden la aplicación, la crítica y la comparación, véase también De Beus (1986), Kakwani (1986), Luker (1986), Sugden (1986), Asahi (1987), Delbono (1987), Koohi-Kamali (1987), A. Williams (1987), Broome (1988), Gaertner (1988), Stewart (1988), Suzumura (1988), De Vos y Hagennars (1988), Goodin (1985, 1988), Harnlin y Petit (1989), Seabright (1989), Hossain (1990) y Schokkaert y Van Ootegem (1990), entre otros. 4 Si hay n funcionamientos importantes, entonces el grado en que una persona logra todos respectivamente puede ser representado por n-tuples (esto es, n- conjuntos de [varios] elementos). Hay ciertos problemas técnicos en la representación y análisis del funcionamiento de n-tuples y de los conjuntos de capacidad, que pueden consultarse en Sen (1985b, caps. 2, 4 Y 7).

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enfoque se basa en una visión de la vida en tanto combinación de varios «quehaceres y seres», en los que la calidad de vida debe evaluarse en términos de la capacidad para lograr funcionamientos valiosos. Algunos funcionamientos son muy elementales, como estar nutrido adecuadamente, tener buena salud, etc., y a todos estos podemos darles evaluaciones altas, por razones obvias. Otros pueden ser más complejos, pero seguir siendo ampliamente apreciados, como alcanzar la autodignidad o integrarse socialmente. Sin embargo, los individuos pueden diferir mucho entre sí en la ponderación que le dan a estos funcionamientos -por muy valiosos que puedan ser- y la valoración de las ventajas individuales y sociales debe tener en cuenta estas variaciones.

Por ejemplo, en el contexto de algunos tipos de análisis social, al tratar con la pobreza extrema en las economías en desarrollo, podemos avanzar mucho con un número relativamente pequeño de funcionamientos centralmente importantes y de las capacidades básicas correspondientes (por ejemplo, la habilidad para estar bien nutrido y tener buena vivienda, la posibilidad de escapar de la morbilidad evitable y de la mortalidad prematura, y así sucesivamente). En otros contextos, que incluyen problemas más generales del desarrollo económico, la lista puede ser mucho más larga y diversa. Es preciso hacer elecciones al delinear los funcionamientos importantes. El formato siempre permite que se definan e incluyan «logros» adicionales. Muchos funcionamientos carecen de interés para la persona (por

ejemplo, utilizar un determinado detergente que se parece mucho

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a otros detergentes). 5 No se puede evitar el problema de la evaluación al seleccionar una clase de funcionamientos para describir y estimar las capacidades. La atención se debe concentrar en los temas y valores subyacentes, en términos de los cuales algunos funcionamientos definibles pueden ser importantes y otros muy triviales e insignificantes. La necesidad de seleccionar y discriminar no es un obstáculo ni una dificultad insalvable para la conceptualización del funcionamiento y de la capacidad.

Objetos-valor y espacios evaluativos

En un ejercicio evaluativo, podemos distinguir dos preguntas diferentes: 1) ¿Qué son los objetos de valor? y 2) ¿Qué tan valiosos son los objetos respectivos? Aunque

formalmente la primera pregunta es un aspecto elemental de la última (en el sentido de que los objetos de valor son los que tienen ponderaciones positivas), la identificación de los objetos de valores, no obstante, sustantivamente el ejercicio primario que hace posible tratar la segunda pregunta. Además, la misma identificación del conjunto de objetos- valor con ponderaciones positivas produce una «jerarquía de dominio» (x es por lo menos tan alta como y si rinde por lo menos tanto como ésta de objetos valiosos). Esta jerarquía de

5 Bemard Williams (1987) trata este tema en sus comentarios a mis Conferencias Tanner sobre el estándar de vida (pp. 98-101); también puede verse Sen (1987b, pp. 108-109). Sobre la necesidad inescapable de evaluar diferentes funcionamientos y capacidades, véase Sen (1985b, caps. 5-7). Al igual que la concentración en el espacio de los productos primarios en el análisis del ingreso real no implica que se deba considerar cualquier producto como si fuera igualmente valioso (o, de hecho, como si tuviera algún valor), concentrarse de manera similar en el espacio del funcionamiento no implica que se deba tomar a cada funcionamiento como si fuera igualmente valioso (o como si tuviera algún valor).

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dominio, en la que se pueden demostrar propiedades de regularidad como la transitividad, puede, en realidad, distanciarnos -y bastante- en el ejercicio evaluativo. 6 La identificación de los objetos de valor especifica lo que puede ser llamado un espacio evaluativo. Por ejemplo, en un análisis común utilitario, el espacio evaluativo consiste en las utilidades individuales (definidas en los términos usuales de placeres, felicidad o satisfacción de deseos). De hecho, un enfoque evaluativo completo implica cierta clase de «limitaciones informativas», de manera que se elimine el uso directo evaluativo de varios tipos de información, es decir, de los que no pertenecen al espacio evaluativo. 7 El enfoque sobre la capacidad se interesa principalmente en la identificación de los objetos-valor, y considera al espacio

evaluativo en términos de funcionamientos y capacidades para funcionar. Por supuesto, éste es en sí mismo un profundo ejercicio de evaluación. pero responder a la pregunta 1), sobre la identificación de los objetos de valor, no proporciona, por sí sola, una respuesta particular a la pregunta 2) con respecto a sus valores relativos. Esta última requiere un ejercicio de evaluación adicional. Varias formas sustantivas de evaluar los funcionamientos y capacidades pueden pertenecer al enfoque sobre la capacidad general. La selección del espacio evaluativo tiene bastante poder reductor por sí misma, tanto por lo que incluye como potencialmente valioso como por lo que excluye. Por ejemplo, debido a la naturaleza del espacio evaluativo, el

6 Sobre ésta y otras formulaciones y usos de la jerarquía de dominio, véase Sen (1970, caps. 1*, 7* y 9*).

7 Respecto al papel fundamental de la base de información, y la formulación y uso de limitaciones informativas, véase Sen (1970, 1977) y D’ Apremont y Gevers

(1977).

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enfoque sobre la capacidad es diferente de la evaluación utilitarista (más generalmente, de la evaluación tradicional del bienestar) 8 porque deja lugar para una variedad de actos y estados humanos como si fueran importantes en sí mismos (no sólo porque pueden producir utilidad ni sólo por la medida en que puedan rendir utilidad). 9 También deja espacio para valuar varias libertades -en forma de capacidades-. Por otra parte, el enfoque no asigna importancia directa -a diferencia de la derivada- a los medios de vida o medios de libertad (por ejemplo, ingreso real, riqueza, opulencia, bienes primarios o recursos), como lo hacen otros enfoques. Estas variables no son parte del espacio evaluativo, aunque pueden influir indirectamente en la evaluación a través de sus efectos en las variables incluidas en ese espacio.

Capacidad

y libertad

La libertad de llevar diferentes tipos de vida se refleja en el conjunto de capacidades de la persona. La capacidad de una persona depende de varios factores, que incluyen las características personales y los arreglos sociales. Por supuesto, una explicación total de la libertad de un individuo debe ir más allá de las capacidades de la vida personal y prestar atención a los otros objetivos de la persona (por ejemplo, metas sociales que no están directamente relacionadas con su propia vida),

8 El enfoque del bienestar requiere que se juzgue el estado de cosas por las utilidades individuales en ese estado. Es uno de los componentes básicos del utilitarismo (los otros son la «suma de rangos» y el «seguimiento de consecuencias»); sobre la factorización, véase Sen (1982a) y Sen y Williams (1982).

9 Ser feliz y obtener lo que se desea pueden, inter alia, valuarse en el enfoque sobre la capacidad; pero, a diferencia de la tradición utilitarista, no se les considera la medida de todos los valores.

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pero las capacidades humanas constituyen una parte importante de la libertad individual. Es cierto que la libertad no es un concepto sin problemas. Por ejemplo, si no tenemos el valor para elegir vivir de cierta manera, aunque podemos vivir de esa manera si así lo elegimos, ¿puede decirse que tenemos la libertad de vivir de esa manera, es decir, la capacidad correspondiente? No es mi finalidad aquí encubrir preguntas difíciles de este y otros tipos. En la medida que hay ambigüedades genuinas en el concepto de libertad, esto se debe reflejar en las ambigüedades correspondientes a la caracterización de la capacidad. Esto se relaciona con un punto metodológico, que he tratado de defender en otros lugares:

si una idea subyacente tiene una ambigüedad esencial, la formulación precisa de esa idea debe intentar captar esa

ambigüedad, en vez de ocultarla o eliminarla. 10 Las comparaciones de la libertad hacen surgir interesantes problemas de evaluación. A veces se ha afirmado que la libertad debe ser valuada independientemente de los valores y preferencias de la persona cuya libertad se está evaluando, ya que se refiere al «rango» de elección que tiene una persona -no a la forma en que valúa los elementos en ese rango o a lo que elige de él-. No creo que se hubiera podido sostener tal afirmación (a pesar de alguna plausibilidad superficial), pero si hubiera sido correcta habría sido una conclusión de gran importancia, que habría colocado una cuña entre la evaluación de los logros y de las libertades. En particular, sería posible

10 Sobre este tema, véase Sen (1970, 1982a, 1987a). En muchos otros contextos, las representaciones matemáticas deben tomar la forma de «ordenamientos parciales» o de relaciones «confusas». Por supuesto, éste no es un problema especial del enfoque sobre la capacidad. sino que se aplica de manera general a las estructuras conceptuales de la teoría social, económica y política.

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evaluar la libertad de una persona independien-temente -o antes de- evaluar las alternativas entre las que ésta elige. 11 ¿Cómo podemos juzgar qué tan bueno es un «rango» de elección independientemente de -o antes de- considerar la naturaleza de las alternativas que constituyen ese rango? Por supuesto, se pueden hacer algunas comparaciones en términos de la inclusión de conjuntos, por ejemplo: que reducir el «menú» del que se puede elegir no aumentará la libertad de uno. 12 Pero, siempre que ningún conjunto esté incluido completamente en otro, tenemos que ir más allá de ese «razonamiento a base de subconjuntos». Una alternativa es simplemente contar el número de elementos en el conjunto como una reflexión sobre el valor del

11 La aceptación de esta posibilidad parece desempeñar un papel en la crítica que Robert Sugden (1986) hace de lo que él considera que es mi enfoque de la evaluación de las capacidades, a saber: «una estrategia general para tratar de derivar el valor de un conjunto de vectores funcionales de un ordenamiento previo de esos mismos vectores» (p. 821). Argumenta en favor de juzgar «el valor de estar libre para elegir entre un rango de vidas posibles» antes de «aceptar un punto de vista de lo que constituye una vida valiosa». De hecho, esta crítica se basa en una comprensión equivocada del enfoque propuesto, ya que una parte de mi argumentación (a la que me referiré ahora con más detalle) sostiene que el juicio sobre la calidad de vida y la evaluación de la libertad tiene que hacerse simultáneamente de manera integrada y, en particular, que «la calidad de vida de que disfruta una persona no es sólo cuestión de lo que logra, sino también de cuáles eran las opciones entre las que esa persona tuvo la oportunidad de elegir» (Sen, 1985b, pp. 69-70). Pero el punto en cuestión en el contexto actual es la posibilidad de juzgar un rango de elecciones independientemente de las características de valor de los elementos en ese rango. Esta posibilidad es la que pongo en duda.

12 Incluso, esto se puede poner en duda cuando un menú más variado genera confusión, o cuando la necesidad de elegir entre un número mayor de alternativas es una molestia. Pero, se pueden tratar esos problemas mediante la caracterización adecuada de todas las elecciones que uno tiene o que no tiene. Esto debe considerar a la elección general de tener o no que elegir entre toda una variedad de alternativas relativamente triviales (por ejemplo, la elección de decir a la compañía de teléfonos que elimine todas las llamadas hechas mecánicamente por agentes de venta que ofrecen una plétora de opciones de compra). Los problemas implicados en esta clase de evaluación compleja, que incluyen elección de elecciones, se tratan en Sen (1992).

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rango de elección. 13 Pero, este procedimiento de contar conduce

a una contabilidad peculiar de la libertad. Es extraño concluir que

la libertad de una persona no es menor cuando tiene que elegir entre tres opciones a las que considera respectivamente «mala», «horrorosa» y «espantosa», que cuando puede elegir entre tres opciones a las que considera «buena», «excelente» y «soberbia». 14 Además, siempre es posible añadir trivialidades al número de opciones que se tienen (por ejemplo, jalarse los cabellos, cortarse

las orejas, rebanarse los pulgares o saltar por la ventana), y sería sorprendente considerar esas adiciones como si compensaran por

la pérdida de opciones verdaderamente valiosas. 15 La evaluación

de los elementos en un rango de elección debe estar relacionada con la evaluación de la libertad de elegir entre ese rango. 16

Propósitos-valor y ejercicios diferentes

Si bien, la identificación de los objetos-valor y la especificación de un espacio evaluativo implican normas, la naturaleza de éstas debe depender precisamente de cuál es el propósito de la evaluación; evaluar el bienestar» nos puede llevar en una

13 Para una aclaradora derivación axiomática del método de contar los números para evaluarla libertad, véase Pattanaik y Xu (1990).

14 En Sen (1985b) se discute lo inaceptable de esta clase de evaluaciones de la libertad mediante una cuenta. Para una valoración de las bases axiomáticas de éste y otros métodos de evaluación de la libertad, véase Sen (1991).

15 Este tipo de caso también muestra la razón de que los rangos que incluyen a los conjuntos sean considerados una «débil» relación de «no peor que» o «por lo menos tan buena como», en vez de estar relacionada «estrictamente» con «mejor que». Añadir la opción de rebanarse el dedo gordo del pie al conjunto de opciones valiosas que ya tiene una persona puede no reducir su libertad (ya que es posible rechazar esa opción), pero, es difícil considerada rigurosamente como un incremento de la libertad de esa persona.

16 Como argumentamos antes, la relación tiene dos caras, y la evaluación de la libertad para llevar una vida y la valoración de la vida que se lleva (incluida la libertad de elección) tienen que hacerse simultáneamente, en una forma desagregada.

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dirección; juzgar el logro en términos de las metas generales de una persona nos puede conducir en una dirección diferente, ya que una persona puede tener objetivos distintos de los de la obtención de su propio bienestar*. Juzgar los logros de cada uno de esos tipos puede también diferir de la evaluación de la libertad a lograr, ya que una persona puede tener la ventaja de gozar de más libertad y, a pesar de ello, terminar logrando menos. Podemos realizar una clasificación en cuatro puntos de interés evaluativo al juzgar las ventajas humanas, basada en dos distinciones: la primera entre (1.1) la promoción del bienestar* de la persona y (1.2) la búsqueda de las metas de agencia generales de la persona. Estas últimas comprenden las que una persona tiene razones para adoptar, que inter alia pueden incluir metas diferentes de la promoción de su propio

bienestar*. Puede así generar ordenamientos diferentes a los del bienestar*. La segunda distinción es entre (2.1) logro y (2.2) la libertad de lograr. Este contraste puede aplicarse tanto a la perspectiva del bienestar* como al de agencia. Juntas, las dos distinciones dan cuatro conceptos diferentes de ventaja, referentes a una persona: 1) «logro de bienestar*»; 2) «logro de agencia»; 3) «libertad de bienestar», y 4) «libertad de agencia». Estas diferentes nociones, que he tratado de discutir más extensamente en otras partes, no dejan, por supuesto, de estar relacionadas entre sí, pero no necesariamente son idénticas. 17

17 Como los objetivos de agencia de una persona típicamente incluirán, inter alia, u propio bienestar*, en cierta medida los dos marcharán juntos (por ejemplo, un aumento en el bienestar*, si lo demás sigue igual, implicará un mayor logro de agencia). Además, el fracaso en la obtención de los objetivos propios no relacionados con el bienestar* puede causar también frustración, lo que reducirá el bienestar* propio. Existen estas y otras relaciones entre el bienestar* y la agencia, pero no hacen que los dos conceptos sean congruentes -ni isomorfos,

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La valoración de cada uno de estos cuatro tipos de beneficio implica un ejercicio evaluativo, pero no del mismo tipo. También pueden influir, de formas muy diferentes, en asuntos importantes las evaluaciones y comparaciones de las ventajas individuales. Por ejemplo, al determinar si una persona sufre privaciones de una manera que requiere asistencia de otros o del Estado, puede argumentarse que el bienestar* de ésta posiblemente sea más importante que su éxito como agente (pongamos por caso: el Estado podría tener una mejor base al ofrecer apoyo a una persona para superar el hambre o las enfermedades que para ayudarla a construir un monumento a su héroe, aunque dicha persona dé más importancia al monumento que a la eliminación de su hambre o enfermedad). Además, para los ciudadanos adultos, la libertad de bienestar*

puede ser, en este contexto, más importante para la política del Estado que el logro de bienestar* (por ejemplo, el Estado podría tener razón al ofrecer a una persona oportunidades adecuadas para superar el hambre, pero no para insistir en que debe aceptar esa oferta y dejar de tener hambre). Las comparaciones interpersonales pueden ser de muchos tipos distintos, con intereses evaluativos posiblemente diversos. A pesar de la interdependencia entre los diferentes propósitos-valor, pueden generarse ejercicios muy distintos, con puntos de atención e importancia parcialmente divergentes.

en el sentido de generar el mismo orden-. De igual manera, más libertad (ya sea para tener bienestar* o para lograr las metas de agencia propias) puede llevarnos a terminar con un mayor logro (respectivamente, de bienestar* o de éxito al actuar como agente), pero también es posible que la libertad aumente, mientras que el logro disminuya, y viceversa. Se tienen aquí cuatro conceptos interdependientes pero no idénticos. En Sen (1985a, 1992) se discuten más ampliamente estas distinciones y sus interrelaciones.

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Bienestar*, agencia y estándar de vida

El logro del bienestar* de una persona puede considerarse como una evaluación del «bienestar* del estado de ser de la persona (en vez de, digamos, el bien de su contribución al país o de su éxito para lograr sus metas generales). El ejercicio, entonces, es el de evaluar los elementos constitutivos del ser de una persona vistos desde la perspectiva de su propio bienestar* personal. Los diferentes funcionamientos de la persona conformarán estos elementos constitutivos. Por supuesto, esto no implica que el bienestar* de una persona no pueda comprender «la preocupación por otros». Más bien, el efecto de la «preocupación por otros» en el bienestar* propio tiene que operar mediante algún rasgo del propio ser de la persona. Hacer el bien puede permitir que una persona se sienta

contenta o realizada, y éstos son logros importantes de funcionamiento. En este enfoque, los funcionamientos se consideran centrales en la naturaleza del bienestar*, aunque las fuentes del bienestar pueden fácilmente ser externas a la persona. Los funcionamientos relevantes para el bienestar* varían desde los más elementales como evitar la morbilidad y la mortalidad, estar adecuadamente nutrido, tener movilidad, etc., hasta los tan complejos como ser feliz, lograr el autorrespeto, participar en la vida de la comunidad, apa-recer en público sin timidez (este último fue brillantemente abordado por Adam Smith). 18 Se afirma que los funcionamientos hacen el ser de una persona, y que la evaluación de su bienestar* debe tomar la forma de valoración de estos elementos constitutivos.

18 Véase Adam Smith (1776, vol. ii, libro V, cap. 2, sección «Impuestos sobre productos primarios»), en Campbell y Skinner (1976), pp. 469-471.

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Si se cambia el propósito-valor de la comprobación de lo bueno que es el ser de una persona a la valoración de su éxito en la búsqueda de todos los objetivos que tiene razón de promover, entonces el ejercicio evaluativo es del tipo «logro de agencia», más que del tipo logro de bienestar*. Para este ejercicio, el espacio de los funcionamientos debe ser bastante restrictivo, pues las metas de la persona podrían incluir otros tipos de objetivos (que van más allá del propio estado del ser de la persona). También la diferencia entre el logro de agencia y el logro de bienestar* no es sólo un asunto de espacio (el primero nos lleva más allá de la propia vida y funcionamientos de la persona), sino además de la diferente ponderación de los elementos que comparten (esto es, en los funcionamientos relevantes tanto para el bienestar* personal como para otros objetivos de la persona, al evaluar a la agencia se podrían

asignar diferentes ponderaciones, en comparación con la evaluación del bienestar*). La valoración del éxito de agencia es un ejercicio más amplio que la evaluación del bienestar*. También es posible considerar ejercicios más «limitados» que la evaluación del bienestar*. Uno particularmente importante es el de evaluar el estándar de vida de una persona. También éste puede tomar la forma de concentrar la atención en sus funcionamientos, pero en este caso tendríamos que concentrarnos sólo en aquellas influencias sobre el bienestar* que provienen de la naturaleza de su propia vida, en vez de en los objetivos de «la preocupación por otros» o de intereses impersonales. Por ejemplo, la felicidad generada exclusivamente por el logro de un objetivo relacionado con «la preocupación por otros» (como la liberación de prisioneros políticos en países distantes) puede reforzar el bienestar* de la persona sin mejorar, en ningún sentido obvio, su

estándar de vida.

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Por supuesto, en el contexto ético, el reconocimiento explícito de que el bienestar* propio puede frecuentemente ser influido por la naturaleza de la vida de otras personas no es nuevo. Ya el emperador Asoka, en el siglo III a. C., observó claramente la distinción en uno de sus famosos «edictos sobre las rocas» en el proceso de definir lo que debía considerar-se como agravio a una persona: «y si la mala fortuna cae sobre los amigos, conocidos, compañeros y parientes de las personas que están llenas de afecto (por ellos), incluso aunque estén bien provistas (esta desgracia) también es un agravio para su propio ser». 19 La incapacidad de ser feliz, que será ampliamente reconocida como el fracaso de un importante funcionamiento (aunque no sea el único importante, excepto en las versiones hedonistas del utilitarismo), puede surgir ya sea de fuentes que están dentro de la propia vida (por ejemplo, enfermarse, estar desnutrido o carecer de

alguna otra cosa) o de fuentes externas a ella (por ejemplo, el dolor que proviene de conmiserarse del sufrimiento de otros). Aunque ambos tipos de factores afectan al bienestar* propio, la razón para excluir al último de la valoración, específicamente del estándar de vida personal, parecería muy razonable en vista de que el último se relaciona principalmente con las vidas de otros, en vez de con la de uno mismo. 20

19 Edicto XIII en Erragudi, declaración vii. Para la traducción al inglés y la discusión, véase Surcar (1979, p. 34).

20 Se puede poner en duda esta afirmación al considerar una forma diferente de trazar la división entre el bienestar* y los estándares de vida. Un planteamiento

común es el de relacionar la valoración de los estándares de vida sólo con los ingresos reales y con causas «económicas» o «materiales». Sobre este tema véase A. C. Pigou (1920); para las diferencias conceptuales, véase Bernard Williams (1987). Pero el punto de vista de Pigou tiene proble -mas propios. Por ejemplo, si uno tiene una incapacidad que le hace aprovechar muy poco el ingreso material o la riqueza,

o si la vida de uno es destrozada por una enfermedad incurable y grave (como

problemas de los riñones que requieren frecuentes diálisis), es difícil pretender que

el estándar de vida personal sea alto sólo porque se tiene una posición acomodada.

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¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?

La discusión precedente sobre el logro del bienestar* y de los estándares de vida se ha relacionado con los funcionamientos en vez de con las capacidades. Se hizo así a propósito para introducir problemas distintos en secuencia, aunque eventualmente tendrá que tomarse un punto de vista integrado. De hecho, el enfoque sobre la capacidad, como lo indica la terminología, ve al conjunto de capacidades como la base informativa primaria. ¿Por qué debemos tratar de ampliar nuestra atención de los funcionamientos a la capacidad? Debemos observar primero que las capacidades se definen al derivarlas de los funcionamientos. En el espacio de estos últimos, cualquier punto que representa n-tuples de funcionamientos refleja una combinación de los quehaceres y

seres de una persona, relevantes para su ejercicio. La capacidad es un conjunto de esos n-tuples de funcionamientos, que representa las combinaciones alternativas de quehaceres y seres, cualquiera de las cuales puede ser elegida por la persona. 21 Se define así a la capacidad en el espacio de funcionamientos. Si un logro de funcionamiento (en la forma de un n-tuple de funcionamientos) es un punto en ese espacio, la capacidad es un conjunto de esos puntos (que representa los n-tuples alternativos entre los cuales se puede elegir un determinado n-tuple). Obsérvese, además, que el conjunto de capacidad contiene información sobre el funcionamiento real del n-tuple elegido, ya que obviamente está entre los n-tuples viables. La evaluación de un conjunto de capacidad puede estar basada

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en la valoración del n-tuple particular elegido de ese conjunto. Así, la evaluación según la combinación de funcionamientos lograda es un «caso especial» de evaluación basada en el conjunto de capacidad como un todo. En este sentido, la obtención de bienestar* puede ser valorada sobre la base del conjunto de capacidad, incluso cuando ninguna noción del tipo libertad influye en ese logro. En este caso, al evaluar el conjunto de capacidad con el propósito-valor de valorar el logro de bienestar*, simplemente se tendrá que identificar el valor del conjunto de capacidad con el valor del n-tuple funcional logrado que se encuentra en él. Al procedimiento de igualar el valor del conjunto de capacidad con uno de los elementos de ese conjunto se le ha llamado «evaluación elemental». 22 Claramente, al menos no hay una pérdida informativa al

considerar la evaluación del bienestar* en términos de capacidades, en vez de directamente en términos del n-tuple funcional máximo, u obtenido, o elegido. Si bien, esto indica que la base informativa de la capacidad es por lo menos tan adecuada como la de los funcionamientos obtenidos, el argumento en favor de la perspectiva de la capacidad es, de hecho, más fuerte. Las ventajas de la extensión surgen de dos tipos de consideraciones bastante diferentes. Primero, podemos estar interesados no sólo en estudiar la «obtención de bienestar*», sino también «la libertad para el bienestar*». La libertad real de una persona para vivir y estar

22 Para este tema véase Sen (1985b, pp. 60-61). El elemento distinguido puede ser el logrado (como en este caso) o más específicamente el elegido (si hay un ejercicio de elección al determinar lo que ocurre), o el maximal (en términos de algún criterio de bien). Los tres coincidirán si lo que se logra se obtiene mediante una elección, y si lo que se elige se hace mediante la maximización de conformidad con ese criterio de bien.

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bien es de algún interés en las evaluaciones sociales y personales. 23 Incluso si aceptáramos la opinión, a la que pondremos en duda, de que la obtención de bienestar* depende sólo de los funcionamientos logrados, la «libertad para el bienestar*» de una persona representa la libertad de disfrutar de los varios bienestares* posibles asociados con los diferentes n-tuples funcionales que están en el conjunto de capacidad. 24 Segundo, la libertad puede tener una importancia intrínseca para el bienestar* que logra una persona. El actuar libremente y ser capaz de elegir puede conducir directamente al bienestar*, no sólo porque una mayor libertad puede hacer disponible un mayor número de opciones. Esta opinión es contraria a la que característicamente se asume en la teoría usual del consumidor, en la cual se juzga a la contribución de

un conjunto de elecciones viables exclusivamente por el valor del mejor elemento disponible. 25 Incluso la eliminación de todos

23 Como argumentamos antes al tratar de los adultos responsables, podría ser conveniente considerar las demandas de los individuos a la sociedad en términos de la libertad para lograr el bienestar* (y, por lo tanto, en términos de oportunidades reales) en vez de en términos de lo realmente logrado. Si la estructura social es tal que a un adulto se le da la misma libertad (en términos de las comparaciones de conjuntos) que a otros, pero a pesar de ello «desperdicia» las oportunidades y termina peor que los otros, será posible afirmar que en esto no estuvo implicada ninguna injusticia. Sobre este tema y otros relacionados, véase Sen (1985a).

24 El propio conjunto de capacidad puede ser usado para la evaluación del «bienestar* logrado» (por medio de la evaluación elemental, concentrándose en el elemento de logro) y de la ‘1ibertad para el bienestar’*» (mediante la evaluación no elemental del conjunto).

25 De este modo, en la teoría usual del consumidor, la evaluación del conjunto toma la forma de evaluación elemental. Para divergencias particulares con esa tradición, véase Koopmans (1964) y Kreps (1979). Sin embargo, en el enfoque Koopmans-Kreps, el motivo no es tanto considerar el vivir libremente como algo de importancia intrínseca, sino tener en cuenta la incertidumbre con respecto a la preferencia futura propia, valuando -instrumentalmente- la ventaja de tener más opciones en el futuro. Véase Sen (1985a, 1985b) para más información sobre los motivos contrastantes.

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los elementos de un conjunto viable (por ejemplo, de un «conjunto de presupuestos») que no sea el mejor elemento elegido, es considerada, en esa teoría, como si no fuera una pérdida real, ya que, en esa opinión, la libertad de elegir no importa por sí misma. Por contraste, si a la acción de elegir se le considera como parte de una vida (y «hacer x» es diferente de «elegir hacer x y hacerlo»), entonces incluso «el logro en la obtención de bienestar*» no necesariamente debe ser independiente de la libertad reflejada en el conjunto de capacidad. 26 En este caso, tanto el «logro en la obtención de bienestar*» como la libertad para el bienestar* tendrán que evaluarse en términos de los conjuntos de capacidad. Pero, ambos deben implicar la «evaluación del conjunto» en una forma que no es elemental

(es decir, sin limitar el contenido informativo aprovechable de los conjuntos de capacidad mediante una evaluación elemental). Hay muchos problemas formales implicados en la evaluación de la libertad y en la relación entre la libertad y el logro. 27 De hecho, es posible caracterizar a los funcionamientos de una «manera refinada» con el fin de tener en cuenta las oportunidades «que van contra los hechos», de modo que se pueda retener la característica de relacionar el logro de bienestar* con los n-tuples funcionales, sin que se pierda la importante relación entre el logro de bienestar* y la libertad de elección de que disfruta la persona. Correspondiente a la función

26 Como hemos argumentado en un estudio previo, «la ‘buena vida’ es en parte una vida de elecciones genuinas, y no aquella en que se obliga a la persona a seguir una vida en particular, sin importar lo rica que sea en otros aspectos». Sen (1985b, pp. 69-70).

27 Véase Sen (1985b, 1988a, 1991), Suppes (1987), y Pattanaik y Xu (1990).

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x, un funcionamiento «refinado» (x/S) toma la forma de «hacer que x funcione eligiéndola del conjunto . 28 Algunas veces incluso, nuestro lenguaje usual presenta los funcionamientos de una manera refinada. Por ejemplo, el ayuno no consiste sólo en pasar hambre, sino en pasar hambre por rechazar la opción de comer. Esta distinción es obviamente importante en muchos contextos sociales: por ejemplo, podemos tratar de eliminar el hambre involuntario, pero no desear prohibir el ayuno. La importancia de ver a los funcionamientos de una manera refinada se relaciona con la importancia de la elección en nuestras vidas. Sólo hemos tratado del papel de la elección implicada en un conjunto de capacidad en el contexto del bienestar*, pero argumentos similares se aplican a la evaluación del logro de agencia y del estándar de vida. 29

Capacidad básica y pobreza

Puede ser útil, para algunos ejercicios evaluativos, identificar un subconjunto de capacidades crucialmente importantes que tratan de lo que se ha llegado a conocer como «necesidades básicas». 30 Tiende a existir bastante acuerdo en

28 Las características y la importancia del «funcionamiento refinado» han sido discutidas por Sen (1985a, 1988a).

29 Estos problemas se tratan en Sen (1985a, 1987b).

30 Las obras sobre las «necesidades básicas» son muy numerosas. Para una introducción útil véase Streeten et al. (1981). En una cantidad considerable de estas obras hay una tendencia a definir las necesidades básicas como la necesidad de productos primarios (por ejemplo, alimentos, vivienda, vestido, cuidado de la salud), y esto puede distraer la atención del hecho de que esos productos no son más que medios para obtener fines reales (insumos valiosos para funcionamientos y capacidades). Para este tema, véase Streeten (1984). La distinción es de particular importancia, ya que la relación entre los productos primarios y las capacidades puede variar mucho entre individuos incluso en la misma sociedad (y, por supuesto, entre diferentes sociedades). Por ejemplo, aun para el funcionamiento elemental de estar bien nutrido, la relación entre los

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la extrema urgencia de una clase de necesidades. Podría asignarse una importancia moral y política particular a la satisfacción de demandas urgentes bien reconocidas. 31 Es posible argumentar que la igualdad en la realización de ciertas «capacidades básicas» proporciona un enfoque especialmente plausible para el igualitarismo en presencia de las privaciones elementales. 32 El término «capacidades básicas» usado por Sen (1980) tenía la finalidad de separar la habilidad para satisfacer ciertos funcionamientos crucialmente importantes hasta ciertos niveles adecuadamente mínimos. La identificación de niveles mínimos aceptables de ciertas capacidades básicas (por debajo de los cuales se considera que las personas padecen de privaciones escandalosas) puede proporcionar un enfoque de la pobreza, y comentaré la relación de esta estrategia con

análisis más tradicionales de la pobreza, que se concentran en el ingreso. Pero, también es importante reconocer que el uso del enfoque sobre la capacidad no se limita sólo a las capacidades básicas. 33

alimentos consumidos y el logro nutritivo varía mucho según las tasas de metabolismo, el tamaño del cuerpo, el sexo, el embarazo, la edad, las condiciones del clima, las características epidemiológicas y otros factores (para este tema y otros relacionados, véase Dreze y Sen, 1989). El enfoque sobre la capacidad puede incluir los problemas reales que subyacen en la preocupación por las necesidades básicas, y evitar el error del «fetichismo de los productos primarios».

31 La importancia de ideas socialmente reconocidas sobre la «urgencia» ha sido tratada brillantemente por Thomas Scanlon (1975).

32 Sobre este tema, véase Sen (1980). Para evitar confusión, debe observarse también que el término «capacidades básicas» se usa a veces en un sentido muy diferente del especificado antes, por ejemplo: como las capacidades potenciales de una persona que pueden ser desarrolladas, ya sea o no que realmente se realicen (éste es el sentido en que usa el término, por ejemplo, Martha Nussbaum

[1988]).

33 Aunque el concepto de capacidades básicas fue usado por Sen (1980, 1983c), en ensayos posteriores se utilizó el enfoque sobre la capacidad sin identificar a ciertas capacidades como «básicas» y a otras como que no lo son (véase, por

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Si pasamos ahora al análisis de la pobreza, la identificación de la combinación mínima de capacidades básicas puede ser una buena forma de plantear el problema del diagnóstico y la medición de la pobreza. Puede llevar a resultados muy diferentes de los obtenidos al concentrarse en lo inadecuado del ingreso como criterio para identificar a los pobres. 34 La conversión del ingreso en capacidades básicas puede variar mucho entre los individuos y también entre distintas sociedades, de modo que la posibilidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de las capacidades básicas puede estar asociada con diferentes niveles de ingresos mínimamente adecuados. El punto de vista de la pobreza que se concentra en el ingreso, basado en la especificación de un ingreso en una «línea de pobreza» que no varíe entre las personas, puede ser muy equivocado para

identificar y evaluar la pobreza. Sin embargo, a veces se presenta el argumento de que, en cierto sentido, la pobreza debe ser un asunto de ingreso inadecuado, más que una falla en las capacidades, y esto puede sugerir que aplicar el enfoque sobre la capacidad a la pobreza está «esencialmente equivocado». Esta objeción omite tanto los motivos que fundamentan el análisis de la pobreza como la estrecha correspondencia entre las fallas en la capacidad y lo inadecuado del ingreso, cuando a este último se le define tomando

ejemplo, Sen, 1984, 1985a, 1985b). Este punto es relevante en la distinción que hace G. A. Cohen entre concentrarse en lo que él llama «la vía media» y en los funcionamientos y capacidades. Hay más distinciones importantes por explorar (de las que trataré en la sección 9), pero el contraste parece artificialmente más marcado si se considera el enfoque sobre las capacidades como si estuviera limitado sólo al análisis de las capacidades básicas. 34 Para esto véase también la obra de Sen (1993c); además, Dreze y Sen (1989) y Hossain (1990).

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en cuenta las variaciones paramétricas en las relaciones entre el ingreso y la capacidad. Como no se desea un ingreso por sí mismo, cualquier noción de la pobreza basada en el ingreso debe referirse -directa o indirectamente- a esos fines básicos que promueve el ingreso en su función de medio. De hecho, en los estudios acerca de la pobreza que se refieren a los países en desarrollo, el ingreso de la «línea de la pobreza» frecuentemente se deriva de manera explícita al hacer referencia a normas de nutrición. Una vez que se reconoce que la relación entre el ingreso y las capacidades varía entre las comunidades y entre personas de la misma comunidad, se considerará que el nivel de ingreso mínimo adecuado para llegar a los mismos niveles de capacidad mínimamente aceptables es variable: dependerá de características personales y sociales. No

obstante, mientras se puedan lograr las capacidades mínimas por medio del fortalecimiento del nivel de ingreso (dadas las demás características personales y sociales de las que dependen las capacidades) será posible (para las características personales y sociales especificadas) identificar un ingreso mínimo adecuado para llegar a los niveles de capacidad mínimamente aceptables. Una vez que se establezca esta correspondencia, ya no importará si se define a la pobreza en términos de una falla de la capacidad básica o como el fracaso para obtener el correspondiente ingreso mínimamente adecuado. 35

35 Técnicamente, lo que se está usando en este análisis es la «función inversa», lo cual nos retorna de los niveles de capacidad especificados a los ingresos necesarios, dadas las otras influencias sobre la capacidad. Este procedimiento no podrá usarse, en esta forma, si hay personas que tienen tanta desventaja en términos de características personales (por ejemplo, alguien totalmente inútil) que ningún nivel de ingreso les permitirá lograr capacidades básicas mínimamente aceptables; en ese caso, a esas personas siempre se les identificará como pobres.

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Por lo tanto, la caracterización más adecuada, desde el punto de vista del motivo, de la pobreza como una falla de las capacidades básicas, puede hacerse también en el formato más tradicional del ingreso inadecuado. La diferencia en la formulación no tiene importancia. Lo que importa es tomar nota de las variaciones interpersonales e intersociales en la relación entre los ingresos y las capacidades. En esto se encuentra la contribución particular del enfoque sobre la capacidad en el análisis de la pobreza.

La vía media, los funcionamientos y la capacidad

En este ensayo me ha interesado principalmente aclarar

e integrar los rasgos básicos del enfoque sobre la capacidad,

aunque he aprovechado la oportunidad para contestar, de pasada, a algunas de las críticas que se han presentado sobre

el mismo. En esta sección y en la siguiente analizo dos líneas

de crítica distintas, presentadas respectivamente por G. A. Cohen

y Martha Nussbaum, que favorecen otras formas de analizar y

evaluar los problemas del bienestar* y de la calidad de vida. En su capítulo que aparece en este libro y en otros de sus textos (Cohen, 1989, 1990), G. A. Cohen ha proporcionado una valoración crítica de mis escritos sobre la capacidad (y también de las teorías de otros autores: los utilitaristas, John Rawls, Ronald Dworkin, Thomas Scanlon et al.), a la vez que presenta su propia respuesta a la pregunta: ¿Igualdad de qué? Cohen reconoce generosamente los créditos siempre que puede, y su valoración es positiva de muchas maneras, pero las críticas que hace, si se sostienen, indicarían una confusión importante de los motivos, así como una base conceptual inadecuada del enfoque sobre la capacidad, tal como lo he

tratado de presentar.

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La principal tesis de Cohen es que mi artículo «¿Igualdad de qué?» (Sen, 1980) «presenta dos aspectos distintos de la condición de una persona bajo un nombre único [capacidad], y esta dualidad inadvertida ha persistido en [mis] escritos posteriores. Ambos aspectos, o dimensiones de la valoración, deben atraer el interés de los igualitaristas, pero no es correcto describir a uno de ellos como ‘capacidad’» (p. 38). Un aspecto se refiere a «que una persona sea capaz de hacer ciertas cosas básicas». El otro es el que Cohen llama «vía media», porque «en cierto sentido se encuentra a la mitad del camino entre los bienes y la utilidad. La vía media está constituida por los estados que en la persona producen los bienes, estados en virtud de los cuales los niveles de utilidad adquieren sus valores» (p. 39). Cohen encuentra importante la dimensión de la vía media

para la comprensión normativa y observa, correctamente, que he puesto énfasis en el estado de la persona, distinguiéndolo de los productos primarios que ayudan a generar ese estado, y de las utilidades generadas por el mismo.

Se debe observar, por ejemplo, su nivel de nutrición y no sólo, como hacen los seguidores de Rawls, su provisión de alimentos o, como hacen los partidarios

del bienestar, la utilidad que se obtiene al comerlos. Pero -argumenta Cohen- esta significativa e iluminadora reorientación no equivale a concentrarse

en la capacidad de una persona [

La capacidad, y

los ejercicios de ésta, forman sólo una parte del estado intermedio de la vía media (pp. 40-41).

] [

generan utilidad, no abarca lo mismo que la capacidad; en tal sentido, «capacidad» es una mala denominación

]

la vía media, el producto de bienes que, a su vez,

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¿Es correcta esta distinción? Creo que sí. Lo primero que se debe observar es que la «vía media» de Cohen corresponde a lo que he llamado los funcionamientos de una persona y no a la capacidad. Los dos están relacionados, pero no significan lo mismo. Esta distinción es, de hecho, una parte básica del enfoque sobre la capacidad, y no debe preocuparnos reconocerlo así. El problema verdadero radica, a saber, en si el conjunto de capacidad puede tener alguna importancia al analizar el bienestar*, en vista de la relación obvia entre éste y los funcionamientos (o vía media) -relación que Cohen considera adecuada para el estudio del bienestar*-. Éste es un problema que se analizó antes en forma menos específica (sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?). La preferencia de Cohen por la perspectiva de la vía media o de los funcionamientos sobre la capacidad está

relacionada con ese problema esencial. En la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros? se defendió la importancia del conjunto de capacidad sobre dos bases diferentes, es decir: 1) su relación con la libertad de bienestar* (incluso si la obtención de bienestar* depende sólo del n-tuple funcional realizado), y 2) la importancia posible de la libertad (y, por lo tanto, del conjunto de capacidad) para el propio logro de bienestar*. La segunda de éstas es la más controvertida. Creo que es correcta, pero debo decir que, aunque fuera incorrecta, el enfoque sobre la capacidad no se vería perjudicado. Como se discutió en la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?, valorar el bienestar* de acuerdo con el n-tuple funcional realizado (o vía media) es un caso especial del empleo de la perspectiva de la capacidad basada en «las evaluaciones elementales» (que se

enfocan sólo sobre el elemento distintivo -el n-tuple funcional

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realizado- en el conjunto de capacidad). Este punto no está claro

en el análisis de Cohen por su convicción de que «el ejercicio de capacidad» debe ser una operación más bien «activa», y Cohen es seducido por este diagnóstico cuando argumenta que «no

el forzado ‘atletismo’ asociado, que se da

cuando Sen añade que ‘la característica central del bienestar* es la habilidad de lograr funcionamientos valiosos’» (p. 48). Cohen pone ejemplos (uno de ellos, el de los bebés bien nutridos y calientes como resultado de las actividades de sus padres) que muestran con claridad que tener la vía media (o disfrutar de funcionamientos) no necesariamente debe ser una actividad muy «atlética». No veo razón para objetar esto, pues nunca se tuvo la intención de forzar la habilidad para lograr funcionamientos valiosos, a pesar de que Cohen obviamente ha sido confundido

por mi uso de palabras como «capacidad» y «logro». 36 Pero, pasemos ahora de la defensa mínima a la afirmación de que el ejercicio activo de la libertad puede ser valioso para la calidad de vida de una persona y el bienestar* que logre. Es obvio que esta consideración no será de importancia directa en el caso de los bebés (o de los mentalmente incapacitados), que no están en posición de ejercer una libertad de elección razonada (aunque a veces los bebés pueden ser sorprendentemente reflexivos, selectivos e insistentes). Para las personas que están

puedo aceptar [

]

36 Quizá la palabra «capacidad» sea desorientadora, pero, no estoy seguro de que éste sea el caso. Las parcelas de tierra a las que Capability Brown atribuía capacidad pueden no haber sido mucho más activas al cuidado de lo que son los bebés. La palabra crucial griega usada en este contexto (por Aristóteles, entre otros), esto es, dunamin, puede traducirse como «capacidad para existir o actuar», y es de suponer que «existir» no debe ser necesariamente el resultado de algún vigoroso «ejercicio de capacidad». Tampoco me es difícil decir que los bebés de que se trata lograron el estado en que están, bien nutridos y calientes. Quizá algo más en mi complicada prosa hizo que Cohen me malinterpretara.

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en posición de elegir de una manera razonada y aprecian esa libertad de elección, es difícil pensar que su bienestar* nunca se

verá afectado si se les negara la libertad de elegir, aunque el vector de funcionamiento (o vía media) no refinado estuviera garantizado por las acciones de otros. Incluso en el análisis que Cohen hace de la vía media, yo habría pensado que se debía dejar un lugar para considerarla en términos que comprendieran la elección, de

la misma forma en que a los funcionamientos se les puede redefinir

en términos «refinados» (como se dijo en la sección ¿Por qué las

capacidades y no sólo los logros?). Y si se hace esto, equivaldría

a incluir consideraciones sustantivas del conjunto de capacidad,

yendo más allá de la concentración exclusiva en el vector de funcionamiento -no refinado- logrado (como también se discutió en la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?).

La libertad tiene muchos aspectos. Ser libre para vivir en la forma que uno quiera puede ser ayudado enormemente por las elecciones de otros, y sería un error pensar en los logros sólo en términos de la elección activa por uno mismo. La habilidad de una persona para lograr varios funcionamientos valiosos puede ser reforzada por las acciones y la política pública, 37 y por esta razón tales expansiones de la capacidad no carecen de importancia para la libertad. De hecho, he argumentado en otra parte que «estar libre del hambre» o «estar libre del paludismo» no deben tomarse sólo como retórica (como a veces se les describe); hay un sentido muy real en que la libertad de vivir en la forma que a uno le gustaría es fortalecida por la política pública que transforma a los ambientes epidemiológico y social. 38 Pero,

37 Sobre esto, véase Dreze y Sen (1989). 38 Estos temas se discuten ampliamente en Sen (1992). Para aspectos relacionados, véase también Sen (1982b, 1983a, 1983b).

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el hecho de que la libertad tenga ese aspecto no niega la relevancia de la elección activa por parte de las propias personas como un componente destacado del vivir libremente. Es debido a la presencia de este elemento (en vez de a la ausencia de otros) que el hecho de elegir entre los elementos del conjunto de capacidad tiene una importancia clara para la calidad de vida y el bienestar* de una persona. Pero, supóngase que aceptamos (equivocadamente en mi opinión) que este elemento de libertad, en realidad, no tiene ningún efecto sobre el bienestar* de la persona. En ese caso, todavía sería posible usar la perspectiva de la capacidad para relacionar el logro de bienestar* con los funcionamientos (no refinados) logrados, o vía media, mediante la evaluación elemental. La necesidad de relacionar la libertad que produce bienestar* (por

estar libre de algo) con el conjunto de capacidad también persistiría. En realidad, ésta fue la primera argumentación (en la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?) en favor del uso del conjunto de capacidad para analizar el bienestar* (en este caso, por estar libre de algo). Como se trató antes en este capítulo, 39 para muchos problemas de conducta individual y de política social, el bienestar*, por estar libre de algo, es un concepto de oportunidad y de alcance. Si todo lo que importara fueran los funcionamientos logrados (o vía media), definidos en una forma «no refinada», podríamos preocuparnos por igual de la persona rica que ayuna como del pobre hambriento. Si nos interesa más eliminar el hambre de este último, es, sobre todo, porque el primero tiene la capacidad de estar bien nutrido, pero elige no estarlo, en tanto

39 Para una discusión más amplia, véase Sen (1985a).

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que el último carece de esa capacidad y cae forzosamente en el estado de inanición. Ambos tienen la misma vía media, pero sus capacidades son diferentes. La capacidad sí es importante en el análisis social y político. Desde el punto de vista de la motivación, el enfoque sobre la capacidad (además de los funcionamientos logrados) no es, de hecho, del todo diferente del interés que Cohen muestra en otras partes por el «acceso a la ventaja». Cohen observa que en su propuesta

la ventaja es, al igual que el «funcionamiento» de que

habla Sen en su formulación más amplia, una colección heterogénea de estados deseables de la persona, que no se pueden reducir a paquetes de

recursos ni a su nivel de bienestar. y mientras que «acceso» incluye lo que el término normalmente cubre, amplío su significado con la estipulación de

que cualquier cosa que una persona tenga realmente, cuenta como algo a lo que ella tiene acceso, sin importar cómo lo ha obtenido y, por consiguiente,

incluso si obtenerlo no ha implicado ninguna explotación del acceso en el sentido ordinario (ni, por lo tanto, algún ejercicio de capacidad). Si, por ejemplo,

una persona disfruta por estar libre del paludismo porque otros destruyeron a los insectos que lo transmiten, entonces, en mi sentido específico, tal

libertad del paludismo es algo a lo que uno tiene acceso (p. 51).

No encuentro gran dificultad en «extender» el significado de «acceso» de esta manera. Y el «acceso» del que disfruto puede no haber sido creado por mí. Pero, exactamente lo mismo se aplica también a la libertad y a la capacidad. El hecho de que

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una persona pueda gozar de la libertad de disfrutar una vida libre del paludismo (o, para decirlo en forma algo diferente, que le sea posible elegir una vida libre del paludismo) puede deberse por completo a la acción de otros (por ejemplo, investigadores médicos, epidemiólogos, trabajadores de salubridad pública), pero eso no elimina el hecho de que puede realmente vivir libre del paludismo y tiene la capacidad (en gran medida gracias a otros) de lograr esa vida. 40 Ni siquiera considero que en esa utilización de los términos libertad y capacidad esté implicada una «extensión» considerable del significado común (aunque esto, en cualquier caso, no es el problema central). 41 En realidad, el empleo de la expresión «libre del paludismo», que también usa Cohen, indica el hecho de que en el lenguaje ordinario el significado de la palabra libertad está menos limitado. De manera similar, no hay ningún presupuesto subyacente de que tenemos la capacidad para llevar una vida libre del paludismo sólo si hemos exterminado nosotros mismos a los insectos que lo causan. Para tratar ahora de un problema diferente que también estudia Cohen, lo realmente interesante no es preguntar si la «igualdad de acceso a la ventaja» coincide con la capacidad en general, ya que la capacidad (como se discutió antes) es una noción más versátil y su caracterización particular tiene que relacionarse con el «propósito evaluativo» del ejercicio (por ejemplo, si la «agencia» o el «bienestar*» es el interés principal de ese ejercicio). Pero si se considera a la ventaja

40 Sobre este tema véase también Dreze y Sen (1989), y Sen (1992).

41 Como ya se dijo antes (en la nota 2 de este cap.), en su bien conocido diccionario griego-inglés, incluso Liddell y Scott (1977) han traducido la palabra griega dunamin, de importancia capital dentro del concepto del bien humano de Aristóteles, como «capacidad para existir o actuar» (p. 452).

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específicamente en términos del bienestar* (ignorando el aspecto de la agencia), entonces desde esa perspectiva «la igualdad de acceso a la ventaja» de Cohen se parecería mucho a la igualdad en estar libres de algo, definida en términos de evaluación de los conjuntos de capacidad. 42 El análisis de Cohen ha sacado a la luz la distinción entre diferentes problemas a los que se enfrenta el enfoque sobre la capacidad, pero que requieren un tratamiento separado. Aunque pueden existir diferencias considerables entre su enfoque y el mío (por ejemplo, en la importancia de la elección como elemento constitutivo de la calidad de vida), el análisis de Cohen ha ayudado considerablemente a precisar algunos aspectos e intereses focales, y a ver la necesidad de ocuparse de ellos explícitamente.

Los vínculos y contrastes aristotélicos

En escritos previos he comentado la relación del enfoque sobre la capacidad con algunos de los argumentos utilizados por Adam Smith y Carlos Marx. 43 Sin embargo, las relaciones conceptuales más importantes parecen ser las vinculadas con la noción aristotélica del bien humano. Martha Nussbaum (1988, 1989) ha tratado en forma brillante el análisis aristotélico de la «distribución política» y su relación con el enfoque sobre la capacidad. La explicación aristotélica del bien humano está explícitamente vinculada con la necesidad de «establecer primero la función del hombre» y luego proceder a «explorar la vida en el sentido de

42 De hecho, en Sen (1985b, pp. 5-7, 59-71) se definió precisamente a la «ventaja» como el estar libre de algo.

43 Véase, en particular, Smith (1776) y Marx (1844). En Sen (1984, 1985a, 1987b) se discute esa relación. [Para la obra de Adam Smith en español puede consultarse la edición del Fondo de Cultura Económica].

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actividad». 44 A la base de la distribución justa de la capacidad para funcionar se otorga un lugar central en la teoría aristotélica de la distribución política. Al interpretar los extensos escritos de Aristóteles sobre la ética y la política, es posible observar cierta ambigüedad y de hecho encontrar algunas «tensiones» entre las diferentes propuestas que hace, pero su reconocimiento de la importancia crucial de los funcionamientos y las capacidades de una persona parece emerger con suficiente claridad, especialmente en el contexto político de los arreglos distributivos. Si bien la relación con Aristóteles es indudablemente importante, también debe observarse que hay diferencias sustanciales entre la manera en que se abordan los funcionamientos y las capacidades en lo que he llamado enfoque sobre la capacidad y manera en que se les trata en el análisis de

Aristóteles. Éste cree, como observa Nussbaum (1988), «que hay sólo una lista de funcionamientos (al menos en cierto nivel de generalidad) que en realidad constituyen una buena vida humana» (p. 152). Esa opinión no es inconsistente con el enfoque sobre la capacidad presentado aquí, pero de ninguna manera lo requiere este último. De hecho, el enfoque sobre la capacidad ha sido usado (por ejemplo, en Sen, 1983c, 1984) para argumentar que, aunque los requerimientos de productos primarios de esas capacidades «pueden desempeñar un papel en la vida de la comunidad» o «pueden aparecer en público sin incomodar», es cierto que varían mucho de una comunidad a otra (lo que confiere a la «línea de pobreza» un carácter relativo en el espacio de los productos

44 Véase en particular la Ética a Nicómaco, libro 1, sección 7, en la traducción al inglés de Ross (1980, pp. 12-14).

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primarios), mientras que hay mucho menos variación en las capacidades que se procuran mediante el empleo de esos productos primarios. Este argumento, que sugiere menos variación en el nivel más intrínseco, tiene relaciones claras con la identificación aristotélica de las «virtudes no relativas», pero la pretensión aristotélica de singularidad (unicidad) va más lejos. 45 Martha Nussbaum, en tanto aristotélica, observa esta diferencia, y también señala el vigoroso uso de una estructura objetiva por parte de Aristóteles, basada en una interpretación particular de la naturaleza humana. Ella sugiere lo siguiente:

Me parece, entonces, que Sen debe ser más radical

de

explicaciones utilitaristas del bienestar*, mediante la introducción de una explicación objetiva y normativa

del funcionamiento humano y mediante la descripción de un procedimiento de evaluación objetiva por el cual se puedan valorar los funcionamientos por su

contribución a la buena vida humana. 46

lo que ha sido hasta ahora en su

crítica a las

Acepto que ésta sería una forma sistemática de eliminar lo incompleto del enfoque sobre la capacidad. Ciertamente, no tengo grandes objeciones para seguir ese camino. Mi dificultad para aceptarla como la única ruta que podemos seguir se debe en parte a la preocupación de que esta manera de ver a la naturaleza humana (con una lista única de funcionamientos para la buena vida humana) puede estar gravemente sobrespecificada, y también a mi propensión a argumentar sobre la naturaleza y el tipo de objetividad implicados en este enfoque. Pero, de hecho,

mi intransigencia surge de la consideración de que el uso del

45 Sobre esto, véase Nussbaum (1990).

46 Nussbaum (1988, p. 176).

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enfoque sobre la capacidad como tal no requiere que se siga ese camino, y lo deliberadamente incompleto del mismo permite que se sigan otras rutas que también tienen cierta plausibilidad. En realidad, es lo viable -al igual que lo útil- de un enfoque general (que se debe diferenciar de un formato completo de evaluación) lo que me parece que proporciona una buena base para separar el argumento general en favor del enfoque sobre la capacidad (incluida, inter alia, la teoría aristotélica) del caso especial para seguir exclusivamente esta particular teoría aristotélica. En realidad, sin importar si seguimos toda la vía aristotélica - la cual requeriría a su vez de una gran ampliación para ser una teoría que permitiera la evaluación práctica- o si tomamos alguna otra ruta en particular, hay poca duda de que la clase de argumentación general que usa Aristóteles como motivo en su

enfoque tiene una importancia más amplia que la defensa de la manera particular que otorga a la naturaleza del bien humano. Esto se aplica, inter alia, al rechazo por Aristóteles de la opulencia como un criterio de logro (rechaza a la riqueza y al ingreso como normas); a su análisis de la eudaimonia en términos de las actividades a las que se da valor (en vez de basarse en las lecturas de los estados mentales, como en algunos procedimientos utilitaristas), ya su afirmación de la necesidad de examinar los procesos mediante los cuales se eligen las actividades humanas (indicando así la importancia de la libertad como una parte de la vida).

Lo incompleto y la sustancia

La crítica aristotélica señala un problema más general: el

de lo «incompleto» del enfoque sobre la capacidad -tanto en la generación de juicios sustantivos como en el planteamiento de una teoría abarcadora de la valuación-. Muy diferentes teorías

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específicas del valor pueden ser congruentes con el enfoque sobre la capacidad, y comparten el rasgo común de seleccionar los objetos-valor entre los funcionamientos y las capacidades. Además, se puede usar el enfoque sobre la capacidad con diferentes métodos de determinación de las ponderaciones relativas y de los variados mecanismos de evaluación real. Este enfoque, si se le considera una teoría de evaluación algorítmica, sería claramente incompleto. 47 Se podría preguntar: ¿por qué detenerse en el bosquejo de un enfoque general, con varias partes que completar, en vez de «terminar la tarea»? El motivo que subyace en esta pausa se relaciona con el reconocimiento de que un acuerdo sobre las posibilidades de utilización de la teoría de la capacidad - acuerdo sobre la naturaleza del «espacio» de los objetos-valor-

no necesita presuponer un acuerdo sobre la forma en que puede completarse el ejercicio de evaluación. Es posible no estar de acuerdo tanto en el terreno exacto que fundamente la determinación de las ponderaciones relativas como en las ponderaciones relativas reales elegidas, 48 incluso cuando existe un acuerdo razonado sobre la naturaleza general de los objetos- valor (en este caso, los funcionamientos y las capacidades personales). Si se considera el acuerdo razonado como una importante calidad fundamental para la ética política y social, 49 entonces no será difícil entender la razón de la pausa. El hecho de que el enfoque sobre la capacidad sea consistente y se pueda combinar con diferentes teorías sustantivas no debe ser motivo de preocupación.

47 Esto se relaciona con una parte de la crítica presentada por Beitz (1986). 48 Sobre esto, véase Sen (1985b,caps. 5-7).

49 Para este tema, véase Rawls (1971), Scanlon (1982) y B. Williams (1985).

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Es interesante que, a pesar de estar incompleto, el enfoque sobre la capacidad tiene un considerable poder reductor. De hecho, la parte más desafiante de los argumentos en favor de este enfoque se encuentra en lo que niega. Difiere de los enfoques comunes basados en la utilidad al no insistir en que sólo debemos valuar la felicidad (y considera, en cambio, el estado de ser feliz como uno entre varios objetos de valor) o sólo a la realización de los deseos (y considera, en cambio, el deseo como una evidencia útil, pero imperfecta -frecuentemente distorsionada- de lo que valora la propia persona). 50 Difiere también de otros enfoques -no utilitaristas- en que no ubica entre los objetos-valor a los bienes primarios como tales (aceptando estas variables del enfoque de Rawls sólo derivada e instrumentalmente y en la medida en que estos bienes promueven las capacidades), o los recursos como tales (dando valor a esta

perspectiva de Dworkin sólo en términos del efecto de los recursos sobre los funcionamientos y las capacidades), y así con otros enfoques. 51 Una aceptación general de la importancia y centralidad intrínseca de los funcionamientos y las capacidades que conforman nuestras vidas tiene, efectivamente, un considerable poder reductor, pero no es necesario que esté basada en un acuerdo previo sobre los valores relativos de los diferentes funcionamientos o capacidades, o en un procedimiento específico para decidir sobre esos valores relativos. En realidad, puede argumentarse que sería un error seguir adelante con obstinación hasta obtener un mecanismo exacto para determinar las ponderaciones relativas, o -para tratar de un aspecto diferente a la característica de «incompleto»- hasta

50 Para una comparación y contrastes entre el enfoque de la capacidad y los puntos de vista utilitaristas, véase Sen (1984, 1985a). 51 Véase Rawls (1971, 1988a, 1988b), Dworkin (1981) y Sen (1980,1984, 1990a).

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que se llegue exactamente a una interpretación de la metafísica del valor. Hay diferencias sustanciales entre las varias teorías éticas en distintos niveles, desde el metaético (que implica temas como el de la objetividad) hasta el motivacional, y no es obvio que para una filosofía política y social sustantiva sea razonable insistir en todos estos problemas generales antes de que se haya llegado a un acuerdo sobre la elección de un espacio evaluativo. Al igual que la utilización de ponderaciones elegidas en los ejercicios prácticos puede basarse en la aceptación de cierto rango de variabilidad de las ponderaciones (como he intentado discutir en el contexto del empleo del enfoque sobre la capacidad), 52 incluso la razón general para usar ese enfoque puede ser consistente con algunos rangos de respuestas a las preguntas fundamentales.

Un comentario final

En este capítulo he tratado de analizar las principales características del enfoque sobre la capacidad aplicado a la evaluación: sus pretensiones, sus usos, sus razones y sus problemas. También me he ocupado de algunas de las críticas que se le han hecho. No trataré de resumir las principales argumentaciones de este capítulo, pero antes de concluir me gustaría hacer énfasis en la pluralidad de propósitos para los que el enfoque sobre la capacidad puede ser de importancia. Hay diferentes problemas evaluativos que se relacionan con propósitos-valor dispares. Entre las distinciones que son importantes está la que existe entre el bienestar* y la agencia, y

52 Véase Sen (1985b); sobre la estrategia general de usar» ordenamientos parciales entre las secciones», véase Sen (1970, 1977).

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entre el logro y la libertad. Las cuatro categorías de comparación intrapersonal e interpersonal que se derivan de estas dos distinciones (a saber, el logro de bienestar*, la libertad para el bienestar*, el logro de agencia y la libertad de la misma) están relacionadas entre sí, pero no son idénticas. El enfoque sobre la capacidad puede usarse para cada uno de estos diferentes tipos de evaluación, aunque no con el mismo alcance. Es particularmente importante para la evaluación del bienestar* -en la forma de logro y libertad- y para el problema relacionado con el enjuiciamiento de los estándares de vida. Por lo que se refiere a los juicios sociales, las evaluaciones individuales alimentan directamente la valoración social. Aunque el motivo original para usar el enfoque sobre la capacidad fue provisto por un análisis de la pregunta «¿Igualdad de qué?» (Sen, 1980), la utilización del enfoque, si tiene éxito para la igualdad, no necesariamente se limitará a ella. 53 La posibilidad de usar el enfoque en el cálculo igualitario depende de lo viable que sea considerar las ventajas individuales en términos de las capacidades, y si se acepta esa posibilidad, entonces se podrá ver que la misma perspectiva general es importante para otros tipos de evaluación y agregación social. La importancia potencialmente amplia de la perspectiva de la capacidad no debe ser una sorpresa, ya que su enfoque está interesado en mostrar la fuerza lógica de un espacio particular para la evaluación de las oportunidades y los éxitos individuales. En cualquier cálculo social en que las ventajas individuales son esencialmente importantes, ese espacio es potencialmente significativo.

53 En correspondencia con la pregunta «¿Igualdad de qué?», existe, de hecho, también la pregunta «¿Eficiencia de qué?»

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2. Sección segunda

La transformación del Perú: una visión desde el desarrollo humano **

A inicios del siglo XXI, el Perú sigue siendo una promesa de mejores oportunidades para vivir. La sociedad peruana busca encontrar su desarrollo con justicia social y en democracia. Si los años ochenta fueron una década perdida, los noventa fueron una década desequilibrada y contradictoria. En

ésta última se avanzó, por un lado, en estabilización económica, pacificación y reinserción internacional. Y se retrocedió, por el otro, con el aumento de la pobreza, la desigualdad, el desempleo y la corrupción. Esta nueva década debería ser la de los equilibrios económicos y sociales que permitan incluir a todos los peruanos en el desarrollo y en la democracia. Debería ser, por lo tanto, el inicio del «siglo del desarrollo humano». La situación de partida no es de la mejor, pues uno de cada dos habitantes es pobre. La modernización sólo beneficia a ciertas minorías, el desempleo y el subempleo afectan a más de la mitad de la población. Pese a los grandes esfuerzos y sacrificios de los peruanos en los años noventa, los procesos de globalización, las políticas macro-económicas y las reformas, no han logrado revertir esta situación.

**PNUD-Perú. 2002. Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 2002. Aprovechando las potencialidades. pp. 1-12, Lima.

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Adicionalmente a la precariedad económica existe la fragilidad institucional, tanto en el aparato público como en las organizaciones de la sociedad civil, las que generan una elevada dosis de inseguridad colectiva. Esta combinación ha estrechado los canales formales de participación comunitaria y, hasta cierto punto, ha limitado las posibilidades de un desarrollo humano sostenible. Es cierto que la velocidad de los cambios generados por la globalización, impacta en los usos y comportamientos tradicionales en las distintas regiones y rincones del país. Los referentes sociales están sufriendo transformaciones que inquietan a la población, al no poder comprender bien los cambios ni menos manejarlos. Los viejos paradigmas del desarrollo han perdido vigencia al ser incapaces de resolver los problemas actuales. Los nuevos -aún

en construcción- vienen siempre acompañados de incertidumbres culturales y de cambiantes referentes sociales. Se dice que el Perú es un país diverso y en algunos aspectos heterogéneo. Los ingentes recursos naturales, el capital humano desaprovechado, la variada geografía y la diversidad cultural, constituyen bases para el desarrollo humano, siempre y cuando se los use plenamente y se los combinen para mejorar las condiciones materiales y sociales de las personas. Será necesario,

por lo tanto, hacer de la necesidad una virtud; es decir, de la variedad

y

la heterogeneidad un activo para el desarrollo y un acicate para

la

democracia.

La pujante energía social que existe en el Perú -que ha sido capaz de recuperar recientemente la democracia- es el factor clave para desencadenar procesos de desarrollo. Esta energía, alimentada por múltiples expectativas insatisfechas, esperanzas

por alcanzar y deseos de progreso y modernización, debe encontrar

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sus cauces dentro de los mecanismos de la democracia, para evitar

el desborde popular inorgánico y, a la postre, estéril. La energía

social adecuadamente orientada, conducida por liderazgos democráticos y humanistas, es la palanca que permitirá activar las potencialidades latentes en el Perú.

El desarrollo humano: la persona como fin

Para explicar la orientación del presente Informe, es necesario examinar el concepto de desarrollo humano y su evolución en los doce años que ha tenido de maduración y confrontación con la realidad mundial. Desde 1990, el PNUD viene difundiendo y trabajando con el paradigma de «desarrollo humano», el cual se enriquece de anteriores formulaciones en el ideal de desarrollo de las personas

y los pueblos. El desarrollo humano es un proceso mediante el

cual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluye varios aspectos de la interacción humana, tales como: la participación, la equidad de género, la seguridad, la sostenibilidad, las garantías de los derechos humanos y otros, que son reconocidos por la gente como necesarios para ser creativos, productivos y vivir en paz. La concepción del desarrollo humano, como proceso y como fin, distingue claramente entre la formación de capacidades humanas y la manera cómo los individuos emplean las capacidades

adquiridas. La primera alude a la salud y al conocimiento; la segunda

al trabajo, a la creación y al descanso. En este enfoque la expansión

de capacidades está dada por la ampliación del conjunto de posibilidades de acción y de las diferentes maneras de ser que

tienen a su alcance las personas. A partir de éstas, cada persona

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hace la elección libre del uso de algunas de esas capacidades para desempeñarse en la vida. El concepto del desarrollo humano pone de relieve que no basta el tratamiento de la esfera económica para alcanzar el desarrollo. El pensamiento del Premio Nóbel de Economía 1998, Amartya Sen, destaca la importancia de potenciar las capacidades humanas de la gente, como el fin del desarrollo; mientras que los ingresos, son vistos como medios. El desarrollo humano toma distancia de los enfoques que privilegian el crecimiento económico como elemento central del desarrollo. El desarrollo debe ser de las personas (ampliación de sus capacidades y oportunidades), por las personas (hecho por ellas mismas); y para las personas (asumiéndolas como objetivo principal). Además, debe incorporar el principio de sostenibilidad,

haciendo que la mejora de vida de la generación presente, no signifique la hipoteca de las oportunidades para las generaciones futuras. El desarrollo humano es, por lo tanto, un concepto amplio e integral. Comprende todas las opciones humanas, en todas las sociedades y en todas sus etapas. Expande el diálogo sobre el desarrollo más allá del debate en torno al crecimiento de la producción, para convertirse en un debate sobre los fines últimos. Al desarrollo humano le interesa, tanto la generación de creci-miento económico como su distribución; tanto la satisfacción de las necesidades básicas como el espectro total de las aspiraciones humanas. El concepto de desarrollo humano no comienza a partir de un modelo predeterminado. Se inspira en las metas de largo plazo de una sociedad y hace radicar sus principios en una

visión histórica humanista.

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Frente a la tendencia inquietante que se mostró en el ámbito mundial en la década de los noventa, donde se constató que el crecimiento de la producción no iba aparejado con el crecimiento del empleo y mejora de ingresos; el paradigma del desarrollo humano hoy, postula la necesidad de establecer nuevas relaciones entre el Estado y el mercado, considerándolos como fuerzas no contrapuestas, sino más bien complementarias, que conjuntamente podrían resolver el agudo problema del desempleo y subempleo. Esta perspectiva, apunta a buscar la combinación entre la eficiencia económica individual y la solidaridad social, junto con el fortalecimiento de las redes de seguridad social para atender a la población excluida del mercado. El paradigma está íntimamente compenetrado con el

concepto de seguridad humana. Se entiende ésta como la protección a las personas, no solamente en su soberanía o integridad física, sino en la acepción amplia de preservación de derechos, valores y culturas. La seguridad humana cuando se ve amenazada en cualquier parte del mundo, implica y compromete a la gente en todas partes. La preocupación por las hambrunas, los conflictos étnicos, la desintegración social, el terrorismo, la contaminación y el tráfico de drogas, ya no pueden limitarse a las fronteras nacionales. La seguridad humana es, desde ya, un concepto globalizado y por eso están surgiendo nuevos retos mundiales para su preservación. Las amenazas al interior de los países se vierten, rápidamente, más allá de las fronteras nacionales, tal es el caso de los gases que producen el efecto invernadero y el comercio de drogas ilegales. Otras amenazas, como las migraciones masivas, se derivan de

las desigualdades entre países.

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Una idea importante que ha enriquecido el paradigma, es la consideración que el desarrollo humano no termina con ampliar las opciones de que disponen las personas (poder tener una larga y saludable vida, poder adquirir conocimientos y poder

tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso), sino que, además, es imprescindible poder aprovechar las habilidades o capital humano, para la producción, la creación tecnológica o cultural y las actividades sociales y políticas. Por esto, el desarrollo humano es un resultado que se puede alcanzar dentro de distintos modelos económicos, si se utilizan de la mejor manera posible las potencialidades humanas

y colectivas. No es una receta de cómo lograr el progreso, sino una forma de enfocar los procesos económicos, políticos y

sociales, de tal manera que se pueda alcanzar resultados en varias dimensiones humanas. En la práctica, el desarrollo humano no es sólo una teoría

del desarrollo, sino una propuesta de organización de la economía,

la sociedad y el Estado. Una propuesta para convivir sobre la base

de códigos éticos que garanticen la igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para todas las personas. Alcanzar este objetivo, significa que el desarrollo debe basarse en los principios de productividad, equidad, participación y sostenibilidad. Otro aspecto estructural abordado por los Informes del PNUD es la pobreza, entendida como la negación de oportunidades y opciones fundamentales de las personas. La pobreza no sólo mata el cuerpo, sino también el espíritu. Su presencia condena a una postración y abandono que disminuye o anula la necesaria autoestima y seguridad que requieren las personas y los pueblos

para enfrentar su realidad.

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Es cierto, que a lo largo del siglo XX se han hecho avances importantes en la lucha contra la pobreza, pero éstos han sido desiguales y parciales. Se ha experimentado, al mismo tiempo, retrocesos económicos que han hecho de la pobreza uno de los males contemporáneos más generalizados, y que alcanza a cerca de la mitad de la población de los países en desarrollo. La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida

y las libertades de la gente. Esta propuesta tiene coherencia con

las preocupaciones expresadas en las declaraciones sobre los derechos humanos. La promoción del desarrollo humano y la realización de los derechos humanos, comparten una motivación común y reflejan el compromiso fundamental de promover la libertad, el bienestar y la dignidad de los individuos en todas las sociedades.

De esta forma, el concepto de desarrollo humano se ha venido enriqueciendo bajo el impulso de las demandas mundiales, constituyéndose en una opción alternativa al economicismo de los

anteriores enfoques del desarrollo. Pese a estos avances teóricos

y aplicados, el desarrollo humano es un paradigma en construcción,

que invita a la colectividad académica y política a contribuir -con su crítica o aporte-, a enriquecer el enfoque y su aplicación concreta en cada sociedad. Es en esta dirección que el presente Informe identifica el uso de las potencialidades nacionales como categoría propositiva y como componente concreto del desarrollo humano.

El índice de desarrollo humano como instrumento de observación de la realidad

La formulación del paradigma del desarrollo humano, al mismo tiempo que moderniza la concepción del desarrollo, innova la forma y la metodología de medirlo. Consecuente con

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su postulación básica, de ir más allá del uso del producto bruto

interno (PBI) per cápita, como indicador del desarrollo, el PNUD ha ido ampliando las dimensiones a ser consideradas para medir el desarrollo. Con este propósito se ha generado el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Este indicador integra la dimensión del acceso a recursos que el PBI per cápita puede representar, con indicadores que miden las otras manifestaciones del desarrollo humano: la calidad y duración de la vida, evaluada a través de la esperanza de vida al nacer;

y el logro educativo de la población de un país estimado, a

través de la matrícula y el alfabetismo de las personas de 15 ó más años. En cuanto a la calidad y duración de la vida, no se necesita mucha argumentación para afirmar que el tiempo de vida de las

personas es un reflejo de su bienestar. Las personas con mejor atención de salud, educación apropiada, alimentación suficiente

y salubridad disponible, tenderán -salvo catástrofes- a vivir más

tiempo. La longevidad permite a las personas lograr sus intenciones positivas, al utilizar sus capacidades para su propia satisfacción, la de su familia y la de su comunidad. Por eso, para la inmensa mayoría de seres humanos, una larga vida es una de las mayores aspiraciones deseables. El logro educativo, por su parte, atiende un enfoque más moderno del bienestar. Bajo este concepto, la pobreza es una ausencia de capacidades humanas. Una persona que pierde sus bienes materiales, pero que mantiene sus capacidades, es muy probable que podrá recuperar esos recursos. Una persona pobre, desprovista de capacidades, difícilmente superará el cerco de sus carencias, le será casi imposible conservar lo que

tiene y tenderá, más bien, a perder lo adquirido.

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Combinando estas tres dimensiones (ingresos, longevidad

y logro educativo), se construye el Índice de Desarrollo Humano, que refleja de un modo bastante más integral los avances que un pueblo obtiene en términos de desarrollo humano. El IDH se ha convertido en un indicador de uso cada vez

más frecuente y, por tanto, de influencia creciente en la adopción de decisiones a todo nivel. Ha sido objeto de adaptaciones nacionales e incluso de algunos cambios metodológicos -no sustantivos- en los procesos de su definición y cálculo. La demanda de indicadores en otras áreas de la vida humana -las desigualdades de género, la seguridad, la pobreza o el acceso

a la tecnología- ha motivado que los Informes sobre el Desarrollo Humano del PNUD hayan ido proponiendo indicadores adicionales y complementarios.

Cuando se estima el IDH para la realidad peruana, se encuentran evidencias que reflejan, no sólo la heterogeneidad físico-geográfica o diversidad cultural, sino también los resultados de políticas económicas y esquemas sociales que no han reducido las diferencias y que han hecho de la modernidad y el bienestar, beneficios al alcance de algunos, pero no de todos. En el Perú, dependiendo en qué provincia se nace y reside, se puede esperar vivir 20 años más ó 20 años menos. Por esto, el IDH, aplicado por primera vez a escala provincial, nos devela una realidad y un rostro social que, no solamente indica dónde están localizados los pobres - interrogante importante en las coyunturas de crisis o para desarrollar programas asistenciales-, sino que el IDH, también invita a una nueva lectura de la realidad nacional. Es aquí donde el instrumento (el IDH), ayuda a entender la eficacia de las

políticas de crecimiento y distribución.

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El índice de desarrollo humano a escala provincial

Una de las aplicaciones más importantes del IDH, es su adaptación y réplica por países. Sirve de indicador del nivel entre regiones, grupos sociales u otro tipo de clasificación de la población. En este Informe se ha estimado el IDH a escala provincial, por ser más aparente y útil del que se podría realizar a escala departamental o distrital. En efecto, la escala departamental es muy agregada y esconde diferencias internas. En el caso distrital sucede lo contrario, ya que al existir una gran cantidad de distritos con muy poca población, los resultados estadísticos son poco estables debido a la movilidad de la población. Es a partir de estas consideraciones que se ha elegido la escala provincial. Se gana en utilidad práctica, se puede avanzar

en el monitoreo social y es posible realizar cálculos periódicos relativamente estables. Una justificación adicional es reconocer que el desarrollo humano tiene una escala espacial mínima, que se asocia al concepto de región y acoge a un volumen de población que genera y sostiene una dinámica económica. La provincia puede ser tomada como la célula para el desarrollo espacial y, una agregación de dos o más provincias, se acerca mejor al análisis de los conglomerados sociales que se articulan en los corredores económicos o ejes de desarrollo. Incluso teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, no puede eludirse el hecho que la provincia continúa siendo una unidad heterogénea y compleja. No solamente porque debe hacerse un análisis independiente de las provincias de Lima y del Callao -que conforman Lima Metropolitana y concentran casi

el 30% de la población del Perú-, sino también, porque

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indicadores sociales fundamentales, como es el caso del analfabetismo o la esperanza de vida, no son recopilados ni calculados con esta desagregación por el sistema estadístico nacional. (Ver Mapa del IDH por Provincias).

recopilados ni calculados con esta desagregación por el sistema estadístico nacional. (Ver Mapa del IDH por

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Cuando se observa el IDH del Perú en el concierto mundial, se encuentra que éste se ubica permanentemente en la amplia franja de los que se denominan «países con desarrollo humano medio». Cuando se mira el mapa nacional por niveles de IDH provincial, se aprecia el mayor desarrollo relativo de Lima y Callao, así como de las provincias vecinas, sobre todo, las que se ubican en el eje costero. Esto da un perfil que se puede calificar como la «costeñización» del desarrollo humano del Perú. Por oposición, las provincias más alejadas de la capital (con excepción de Cusco) y la mayor parte de las que se encuentran en zonas fronterizas, presentan menores valores de IDH y, por tanto, menores ingresos disponibles para las familias y menor acceso a los servicios sociales de salud y educación.

El panorama social peruano visto desde la pers-pectiva

del IDH, como se describe y analiza en este Informe, presenta los siguientes rasgos centrales:

- la influencia manifiesta de un estilo centralista del desarrollo, el desigual impacto de políticas que no reconocen las dife- rencias culturales y geográfico-productivas que presenta el país,

- la inadecuada combinación de recursos en las regiones de menor nivel, y

- la incapacidad de las zonas modernas de irradiar desarrollo en su entorno regional.

A la luz de la experiencia, se debe reconocer que sin

información adecuada y confiable, es muy difícil construir propuestas de acción para el desarrollo humano. En tal sentido, este Informe invita a trabajar en procesos de elaboración y

utilización de estadísticas en el ámbito local. Esta elaboración

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puede ser hecha por personal mínimamente entrenado, para que las estadísticas dejen de ser terreno de especialistas y pasen a convertirse en un instrumento que pueda ser construido, administrado y utilizado por la población, para identificar mejor su realidad y actuar sobre ella.

Potencialidades para el desarrollo humano

Ante las variadas urgencias y las múltiples posibilidades de nuestro país, el presente Informe pone en el debate nacional una propuesta: «adopción del mayor uso de las potencialidades como el eje de atención, a partir del cual se puede generar un mayor desarrollo humano». Esta propuesta se orienta al

aprovechamiento máximo de lo existente, de lo que se tiene. Tal actitud implica, en alguna medida, alterar el enfoque frecuente de las propuestas de desarrollo aplicadas en el país en los últimos años. Se propone actuar substituyendo la preeminencia de la demanda asistencial por la de centrarse en las propias fuerzas, con los recursos, oportunidades y articulaciones que están a disposición. Visto en perspectiva, el esfuerzo de la población no se circunscribiría en detectar sus ausencias o carencias, sino en localizar sus potencialidades con las cuales lograr un desarrollo integral. Cuando existen recursos o capitales insuficientemente utilizados, lo primero que hay que hacer es darles un adecuado uso. Este debería ser el punto de partida, el impulso inicial que permita movilizar las fuerzas socio-económicas y culturales, para conseguir la cobertura de los diversos déficit que caracterizan

al subdesarrollo. En lugar de desplegar estrategias exclusivamente centradas «sobre lo que falta» -que desde luego son importantes e inclusive urgentes- se debería concentrar la

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atención «sobre lo disponible» o utilizable productivamente o, al menos, nunca dejar de lado la búsqueda de las combinaciones adecuadas de recursos y capitales para dar valor presente a las potencialidades. Las potencialidades son muy variadas y heterogéneas. Se presentan como recursos o capitales existentes que teniendo demanda en el mercado, por alguna razón no se utilizan o se utilizan parcialmente. Existen potencialidades, ahí donde hay algunos recursos o capitales que pueden ser mayor y adecuadamente aprovechados. Estos recursos o capitales para ser puestos en valor y convertir la potencialidad en realidad, requieren, algunas veces, de otros recursos o capitales, o de una combinación distinta a la existente, para producir o generar mejores dinámicas económicas.

Las potencialidades tienen dos características: la primera es la existencia de uno o más recursos o capitales, inadecuados o insuficientemente utilizados en un determinado lugar; la segunda es la posibilidad que puedan ser utilizados, si se combinan eficientemente, para generar nuevos procesos productivos. Las potencialidades se concretan, es decir, se vuelven realidades, sólo cuando se complementan en ciertas dosis los diferentes tipos de capital que se combinan para generar desarrollo: el capital humano (medio y fin del desarrollo), el capital natural (escenario y medios naturales para el desarrollo) y el capital físico (todos aquellos activos generados por la intervención del hombre sobre la naturaleza, son los principales medios para trabajar). Estos capitales se apoyan en el denominado capital social: reglas, valores, organizaciones y recursos sociales que permiten que las personas se organicen y logren combinar los

otros factores, recursos o capitales.

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A menudo se confunde potencialidades con recursos naturales. Si bien es cierto que dichos recursos pueden contribuir decisivamente al desarrollo, su sola existencia no lo garantiza. Se requiere su puesta en valor, demanda del mercado y la distribución equitativa de sus frutos. Así lo demuestra la experiencia peruana, país con grandes riquezas naturales que, sin embargo, no se ha desarrollado suficientemente, pese a tenerlas desde siempre. También se señala que el capital humano es la clave del desarrollo, aunque cuando no existe la infraestructura adecuada, para que la gente despliegue sus habilidades manuales e intelectuales, es más difícil desarrollarse. En otras palabras, cuando no hay demanda para la oferta laboral, tampoco hay desarrollo. Por último, se propone reformas institucionales como medio para mejorar el capital social, pero

por sí solas tampoco van a promover el desarrollo. Lo más común en los distintos ámbitos geográficos del Perú es que tengan algunos factores, recursos o capitales, pero les falten otros. En realidad, es la combinación de los distintos factores, en el lugar adecuado y el momento oportuno, lo que genera las posibilidades de desarrollo. Y el desarrollo humano se promoverá, si esta dinámica permite generar producción, reducir las desigualdades, ser participativos y proteger la sostenibilidad ambiental y social. Las potencialidades pueden usarse con fines de desarrollo humano, si existe un contexto económico, institucional y político favorable; así como, si existen mecanismos e incentivos económicos e institucionales adecuados, que permitan la movilización de los factores o capitales faltantes. En consecuencia, para el descubrimiento, la movilización, creación

y combinación de las potencialidades, es esencial la presencia y

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acción de las personas. Es la gente, mediante sus capacidades, creatividad, liderazgo, espíritu emprendedor, agenciamiento y

capacidad organizativa, la que puede provocar el cambio hacia el desarrollo. Para concretar estos objetivos a través de políticas públicas,

la perspectiva de desarrollo humano propone la necesidad de una

combinación armoniosa de políticas macroeconómicas, sectoriales

y sociales. Plantear esto significa utilizar los instrumentos de

políticas públicas de una manera creativa, tener objetivos macroeconómicos sensatos e incluir metas globales de seguridad social. Significa, además, tener políticas sectoriales con metas de producción y empleo por sectores y regiones, así también, políticas sociales subsidiarias a las políticas macroeconómicas y sectoriales, con un énfasis de largo plazo en la conformación de personas con

mejores dotaciones de capital humano. El desafío es pensar y concretar esta combinación de políticas como una meta posible, capaz de generar relaciones cooperativas entre el Estado y el sector privado, pero, sobre todo, capaz de generar crecimiento con equidad y mejoras del bienestar para todas las personas. Una perspectiva así, necesita del uso intensivo y extensivo de las potencialidades del país. Los países que se han desarrollado han logrado utilizar, mejorar o crear potencialidades, que les han permitido pasar de situaciones de carencia a situaciones de abundancia, de situaciones de desigualdad a situaciones de equidad relativa, para que sus sociedades funcionen sobre la base de la inclusión social, tanto a través de los mercados como de la acción del Estado y de las organizaciones civiles. Como es sabido, ninguna experiencia exitosa de desarrollo

es transplantable mecánicamente de una nación a otra. Los

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procesos de desarrollo son experiencias singulares aunque tengan algunos rasgos y resultados comunes. Por ello, el esfuerzo del Perú por desarrollarse debe interpretarse como la búsqueda de su propia vía o su propio modelo, dentro de las fuerzas transnacionales que fija la globalización. Al interior de estas características, el uso de las potencialidades ha sido un denominador común. La «habilidad social» para combinar distintos factores, diferentes tipos de capital, ha sido uno de los medios más importantes para lograr el desarrollo humano. Esta habilidad social es una combinación de las dotaciones de factores y capitales iniciales y también de las actitudes de las personas. Las potencialidades entonces se presentan, no sólo como un medio importante del desarrollo humano, sino que se manifiestan

como una base para insertar «desde dentro» al país en la globalización, sustentándose en los capitales y recursos hasta ahora desaprovechados en sus regiones y provincias. El proceso de identificación y concreción de las potencialidades, requiere de una actitud de las personas y de sus gobernantes, de un permanente alerta y estado de ánimo para construir propuestas novedosas, que se basen en la utilización más efectiva de los recursos disponibles en sus ámbitos de acción. La revisión o construcción de nuevas estrategias de desarrollo para el largo plazo, por parte de los responsables de las políticas públicas, pasa por la sensata evaluación de las condiciones nacionales y de sus articulaciones con los mercados globalizados. La identificación de las potencialidades y la responsabilidad convertidas en instrumento del desarrollo, no

se agotan, desde luego, en los altos niveles de la política

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nacional. La propuesta alcanza, con especial énfasis, a los responsables regionales y locales. Ellos, en sus respectivos ámbitos, podrán trabajar en la misma perspectiva, con actitud proactiva y fomentando la creatividad de la población. Es en este ámbito, quizá, donde mayores logros puede alcanzar la propuesta, pues de hecho ya hay experiencias de organización popular en el uso de potencialidades que han devenido en procesos exitosos. El ejercicio práctico de la identificación y puesta en valor de las potencialidades, llevará al perfeccionamiento de metodologías e interpretaciones sustantivas. En esto se espera que el Informe cumpla el rol motivador, para que dirigentes públicos y privados, nacionales y locales, compartan el enfoque del desarrollo humano y descubran las enormes potencialidades que el Perú guarda.

El Perú frente al desarrollo humano

Una rápida mirada al Perú en su historia, geografía y recursos, demuestra que es un país sumamente heterogéneo. Ha contado y cuenta con una dotación de recursos minerales de lo más variados. Por su riqueza biológica es considerado uno de los quince países con mayor megadiversidad a escala mundial. El macizo andino favorece la disposición de diversos planos altitudinales y climáticos, que explican la gran variedad de su fauna y flora. En el mundo, el Perú es el cuarto país con mayor extensión de bosques tropicales, el primero en cantidad de plantas domesticadas y en número de especies nativas. El Perú tiene, además, una posición geoestratégica favorable, al estar ubicado al medio de América del Sur, de cara

al Océano Pacífico y, por tanto, al gran mercado asiático.

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Con todos estos recursos y atributos, paradójicamente, más de la mitad de la población del Perú vive en la pobreza y aún no ha podido resolver sus problemas estructurales de desigualdad y exclusión. ¿Qué es lo que impide que una sociedad como la peruana, con 26 millones de personas distribuidas en un territorio de un poco más de 1.2 millón de km², con la variedad de recursos o capitales antes mencionados, con una población relativamente instruida, alcance niveles de satisfacción de necesidades que le permita tener una vida digna, sana, con opciones para ampliar sus capacidades y poder participar activamente en la vida de su comunidad en libertad y democracia? La respuesta, tal vez, no hay que buscarla, totalmente,

afuera. Si bien es cierto, que en un mundo globalizado, el paradigma dominante determina el contexto mundial y las formas de relacionamiento de los estados-nación también lo es, el contar con coherencia interna en los procesos nacionales, asegurar su sostenibilidad en el tiempo y su orientación hacia un futuro compartido (visión de País). Estos elementos, asimismo, contribuyen, sustantivamente, a la solución de los problemas estructurales de cada país. Éste es el reto que enfrenta la sociedad peruana al reinstalarse la democracia. La complejidad del fenómeno exige trabajar en varios frentes: en el fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada; en el fomento para el desarrollo de las capacidades humanas; en el mejor aprovechamiento productivo, y en la mejor y más racional utilización del territorio nacional.

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Estos procesos, a su vez, producirán efectos positivos colaterales, tales como: mejorar la autoestima de la población; fomentar la creatividad y la empresarialidad, incentivar la producción con mayor valor agregado y a estándares de competitividad internacional, y articular sus diferentes y heterogéneos espacios a través de ejes económicos dinámicos de cobertura nacional o internacional, que favorezcan la inversión y acumulación en el país. En el presente Informe éstos y otros temas se abordan desde la perspectiva del desarrollo humano, se muestran sus diferencias regionales a escala provincial, a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) y se invita a reflexionar sobre el futuro del Perú, a partir de la mejor utilización de las potencialidades nacionales.

Tal como lo hemos sostenido al principio de este Capítulo, el siglo XXI debería ser el del «desarrollo humano en el Perú». Donde la consolidación de la democracia y el perfeccionamiento de los modelos económicos para ser más inclusivos, constituyan los marcos en los cuales las personas pueden alcanzar mejores niveles de vida y expansión de sus capacidades. Esta propuesta no deja de reconocer que existen factores externos que pueden anular o retrasar los esfuerzos para un mejor uso de los recursos y potencialidades. De la habilidad para manejarlos, de la coherencia de las políticas y actividades internas y de la lucidez de sus líderes políticos, económicos y sociales, a escala nacional, regional y local, dependerá el efecto de esos factores y su transformación de amenaza en oportunidad. El trabajo nacional en provecho del desarrollo humano será la base más sólida para obtener un mejor lugar en

el mundo globalizado.

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Evaluación

1. Si tuviera que seleccionar el bien supremo, lo cual es parte de su derecho, qué respondería a la pregunta formulada por Amartya Sen: ¿Igualdad de qué?, ¿cuál sería éste? (Sustentar respuesta).

2. Son los funcionamientos, es decir, «las cosas que logra hacer o ser al vivir» una persona, en todo tiempo y espacio iguales en jerarquía o prioridad. (Sustentar respuesta).

3. Desarrolle ejemplos, en términos didácticos, sobre las ten- siones siguientes: Bienestar-agencia y logros-libertad.

4. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el

este indicador (índice de desa-

rrollo humano) integra la dimensión del acceso a recursos que el PBI (producto bruto interno) per cápita (por perso-

na) puede representar con indicadores que miden las otras manifestaciones del desarrollo humano: la calidad y dura- ción de la vida, evaluada a través de la esperanza de vida al nacer, y el logro educativo de la población de un país estimado, a través de la matrícula y el analfabetismo de las personas de 15 ó más años». Según lo anterior, ¿qué funcionamientos de la persona tratan de ser desarrollados por el PNUD? (Sustentar respuesta).

5. La expresión «El Perú es un pobre ciego sentado sobre un banco de oro» podría brindar información sobre alguna capacidad que peruanas y peruanos no desarrollan. ¿Cuál(es) sería(n)? (Sustentar respuesta).

Desarrollo (PNUD), «(

)

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Unidad II

Teoría del crecimiento económico

Introducción La presente unidad muestra el aporte teórico del crecimiento económico. Además, se incluye un material que demuestra la contribución de la educación en la perspectiva del crecimiento económico. La experiencia de la planificación educativa de Japón de los últimos cien años también es incorporada, permitiendo entender la pregunta ¿para qué la educación?

Objetivos

- Conocer los factores explicativos de la teoría del crecimiento económico.

- Mostrar las causas de la inequidad en el crecimiento económico.

- Presentar los aportes de la educación al crecimiento económico.

- Saber sobre las estrategias educativas que impulsan el crecimiento económico.

- Revelar lo concerniente a la experiencia en planificación educativa de

Japón en los últimos cien años.

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1. Sección primera

Growth theory *

Growth theory was developed in the 1950’s and 1960’s, and some early growth models are collected in Stiglitz and Uzawa (1969). After a lull in the 1970’s, the arrival of better data in the 1980’s prompted a burst of activity during which economists

refined their models so that they could better answer question like: Why did growth take off two hundred years ago and why in England and then the West, and why do Africa, Latin America and most of Asia lag so far behind? And, what measures will improve things, especially in the poor countries? It is mostly the new crop of models that I shall survey here.

Growth

What determines the rate at which our standard of living

grows? Economic theory has settled on three broad categories:

A. The progress of science and productive knowledge.

B. The growth of individual skill.

C. Incentives.

* Jovanovic, Boyan. 2000. Growth Theory. National Bureau of Economic Research, Working paper series, WP 7468, Cambridge, (http://www.nber.org/papers/w7468)

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Incentives impinge on every economic decision, of course, including the decision to accumulate knowledge and skill. Still, I list (A) and (B) separately because science and skills have evolved, in part, spontaneously or accidentally as people went about their business or pursued their curiosity.

Science

The world’s wealth grows thanks mainly to the growth of knowledge. As with anything else, when adding to knowledge, there is strength in numbers. Even before the fifth century B.C. and the beginnings of science, early stone tools, farming, the domestication of animals, the wheel, and other inventions spread not by parallel and independent invention, but by imitation. If I was alone in the world, I would have to do my own inventing. But if there are two of us

and you have invented the wheel already, I don’t need to reinvent it, I can just copy your design. In copying you, moreover, I do not deprive you of your wheel -we both can make a wheel even though you alone carne up with the idea. Thus, knowledge is a form of social capital that grows when anyone adds to it, and a bigger world will grow faster simply because more people will think up more new ideas. From the first stone tools to the steam-engine, electricity and the computer, the mass of the people who derived some use from new ideas have had no part in coming up with them. So, if the overriding constraint on growth is scientific progress, a more populous world is one in which living standards will rise at a faster rate. Arrow ( 1962) argued that we get new ideas when we use our old ideas, and that invention is incidental to normal production activity. He called this process «learning by doing» and he assumed that the process operates in the machine-producing industry: The

more machines we make, the better at it we get. The learning

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process operates at the level of the industry as a whole in that each producer learns from the experience of all other producers. Because it relies exclusively on learning by doing, however, Arrow’s growth mechanism contains only a small part of the engine that drives modern growth. After all, how many of our big inventions were made fortuitously at the workplace? Even when it is an accident - penicillin and the post-it note, e.g.- a discovery usually occurs, instead, in the research lab. Moore’s law, the observation that the speed of computers doubles every two years, is driven by research on the computer chip, and not by the mere fact that the world produces a lot of chips. Of course, if we made a greater number of chips, we would probably also be choosing to do more research to make them faster; the rate of production and the rate of growth of chip-quality would, in this sense, be positively related, but it would

still be the research scientist and not the production worker whom we would have to thank for that quality growth. Romer (1990) recognizes the importance of research. In his model, the more researchers we have, the faster we can invent, and the faster we grow. As in Arrow’s model, then, here too a bigger economy grows faster. This positive effect that the scale of the world has on growth holds up well historically. Kremer (1993) finds that the rise in the world’s population has, at least until around 1900, gone hand in hand with a rise in the rate of growth of income per head. The industrial revolution thus took place only when people carne up with enough ideas - e.g. the steam engine- -that then kicked off the industrial era.

Skills

Science cannot be all there is to growth and development.

For one thing, large parts of the world seem almost untouched

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by the many scientific inventions of the past century -many people are still illiterate and still live without electricity and running water. Moreover, the world is becoming more populous, and its cadre of scientists is growing by leaps and bounds, Jet since the second world war, income per head has grown more or less steadily at about 1.5 percent per year. This, too, Jones (1995) tells us, is not consistent with science-driven models which predict that a bigger world should grow faster as long as the well of ideas has not run dry. But there is not much evidence that the supply of new ideas is dwindling -on the contrary, computer-aided simulation has made research easier. The constraining force on growth seems, instead, to now be the cost of adopting new ideas -the fact that to put new ideas into practice requires resources and skill. True, some

technologies are so user friendly that their use demands no skill at all; to use a light bulb, for instance, all you have to do is screw it in. But you cannot do much with a computer if you have no education and no experience with computers. And, since the costs of technological adoption are likely to be proportional to the number of users, adoption is as costly in a big world as in a small one. Society inevitably spends much less on research and invention than it does on implementing what it has invented. Even in the U.S., research effort absorbs a mere twentieth of what is spent on educating and training the workforce. And in a developing country that imports all of its technology, the constraint on growth is purely the speed with which its citizens can enhance their skills and get the requisite machines. Lucas (1988) models such a world, a world in which countries share the same technology but not the skills of their workers. In his model, people

augment their skills everywhere at the same rate, and if labor

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cannot move from one country to another, differences in skill- levels and, hence, in development persist indefinitely. Because education and work-experience differ so much among countries, his model explains differences of development among regions and countries. On the other hand, an Arrow-Romer type of model can explain the growth history of the world as a whole.

Incentives

We now come to incentives. Incentives to invent things, and to implement inventions, perhaps by acquiring the needed skills, or by investing in something else. It is impossible, e.g., to explain European stagnation during the Dark Ages without mentioning the barriers that authority placed on intellectual progress. Baumol (1990) and Mokyr (1992) argue that,

historically, material progress has depended less on the state of science and the supply of potential innovations than on whether people have had the incentive to implement them:

«The museum at Alexandria was the center of technological innovation in the Roman Empire. By the first century B.C., that city knew of virtually every form of machine gearing that is used today, including a working steam engine. But these seemed to be used only to make what amounted to elaborate torso The steam engine was used to open and close the doors of a temple.» (Baumoll 1990, p. 910)

In other words, good ideas were plentiful two thousand years ago, but the environment for using them productively was unfriendly. The Roman Empire, Europe in the Dark Ages, China

in the Middle Ages, and various nations today, have all been hostile to new ideas.

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Hostility to technological change can show up in a variety of ways. Parente and Prescott (forthcoming) show, for example, that established monopoly rights over an old technology can allow it to survive the threat of entry by firms wanting to use a better new one, and that this can have a big drag on development. The real challenge, however, is to understand how the policies are chosen. Krusell and Rios-Rull (1996) show that even a democracy mar well choose to erect a barrier to technological change, because the majority of the voters mar stand to lose from the adoption of a new technology as it would devalue their skills. The incentive to save has also varied a lot historically and it varies now from one place to another because of policy differences. However, growth theory predicts only modest effects of frugality --a permanent rise in national saving has only a temporary effect on

income growth. How long the stimulus lasts depends on how much physical capital matters in production. The evidence on whether frugality leads to even a temporary rise in growth is mixed (Barro and Sala-i-Martin, 1995).

Inequality Growth theory also aims to explain inequality. The world has gotten richer, but inequality in living standards is greater than ever. The poverty that most Africans, Asians and Latin Americans now find themselves in isn’t just relative -it isn’t just that living standards in the poor world seem low because they are dwarfed by the great wealth in the U.S., Western Europe, and Japan. On the contrary, living standards in the poor world are low by any historical standard. People there often face starvation and epidemic disease, and they do not live much better than their distant ancestors did. At the end

of this century, U.S. income per head is only six times what it was

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at the start of the century, yet it is 30 times as high incomes in Chad or Ethiopia. This means that people in Chad and Ethiopia are much worse off than Americans were a century ago. Why is the gap so wide today and why aren’t the poor countries catching up?

The causes of inequality

Although one can always ask for a still prior cause, the following five are causes of inequality that seem, to me, fundamental:

Geography: Some points on the globe are natural sites for economic activity -e.g., the estuary of a large river. Such advantages of location are compounded by economies of agglomeration such as the cost savings afforded by the sharing of cable lines, roads,

railways, parks, parking lots, airports, etc

easily share knowledge as well, and, as Lucas (1999) shows, this can explain why rents are so high in city centers. These economies of agglomeration draw economic activity to some points in geographical space and not others, and output per square foot of land varies a lot from one place to another. Specialization: Economic efficiency dictates that people who start out as equals should sometimes end up different. One reason

is specialization -we cannot all be doctors and university professors,

someone must clean the streets, wait tables, etc

In cities, one can more

Lucas (1988,

section 5) explains how a natural advantage in specializing can backfire in the long run. He describes a world in which an initial comparative advantage in farming can cause a region to be come a food producer; growth potential mar, however, lie not in farming but in industrial goods, goods that people living in regions that do not

have good farmland will turn to. Such people will eventually become expert manufacturers, whereas farmers will in the long run lag far behind because they specialized in a good with no growth potential.

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External effects and market failure: Backwardness offers a society the option to «free ride» on the efforts of the leaders. Eeckhout and Jovanovic (1998) argue that the option to imitate the ideas of others can lead to a stable situation in which some will prefer the role of a perpetual follower because this allows him to copy their inventions at a fraction of their original cost. Similarly, not everyone can always use cutting edge equipment. Jovanovic (1998) argues that firms in poor regions will use a technology and the equipment that embodies it after the world’s leaders are done with it and after it has become cheaper -an external benefit that the leader bestows on the follower indirectly, through prices. A country can be poor because its internal markets provide incorrect signals and intervention can then improve things. Murphy, Shleifer and Vishny (1989) model a situation where technological development

is unprofitable for any single firm unless enough firms decide to go ahead and invest simultaneously -the «big push» idea. Similar market failures occur in the models of Azariadis and Drazen (1990), and Galor and Zeira (1993). Policies: The overriding cause of poverty in the world -and surely the one that dwarfs every other- is bad or corrupt government. The world’s governments vary from democracies at the one end of the spectrum to totalitarian governments -right-wing, left-wing and theocratic- on the other. As a result, people in different countries face vastly different policies, institutions, and laws and, hence, incentives. A policy that is bad for the average citizen mar persist if it benefits or protects a minority that has somehow managed to gain power and influence. Corruption and bad policies repel foreign capital and cause domestic capital to flee. The burden falls on the average citizen who has to par high

taxes, tariffs, license fees, bribes, etc

It is hard to imagine, for

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example, how Burma can develop while its citizens are shut off from contact with the outside world.

How to reduce world inequality

The conflict between equality and efficiency, familiar in

discussions of personal income differentials, is present at the world level as well. Some of the world’s inequality is unavoidable and, indeed, simply signals that markets work. Nothing much can or should be done about inequality over geographical regions per se,

or inequality that represents a reward for past sacrifices such as a

high rate of national saving, investments in education, and so on. An enlightened government can set taxes and subsidies so as to correct for market failures. Capitalism mar seem to be at a loss in such circumstances, but perhaps not: In the late 19th century,

a handful of bankers coordinated the actions of a big chunk of

American business and the railroads in particular -with anticompetitive side effects to be sure- and seem to have engineered

the big push that propelled the U.S. into industrial leadership. Later on, the U.S. government started to regulate the banks and American business in general. Whatever good governments mar have done domestically, it

is quite evident that on the international front government policies

have done great harm. Governments have set policies that limit

the flow of people, capital and ideas. If so, the ultimate culprit for a country’s poverty is the national boundary that keeps the citizens hostage to the bad policies of their rulers. Once this much is clear, several solutions to the problem of world inequality spring to mind

at once. Aid: One can help the poor world by taxing the rich countries

and, since the poor hold a majority at the moment, a world

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democracy would, presumably, do just this. But under today’s political system, we rely, instead, on voluntary contributions -aid-- which, even when they occur, do not lead to improved government policies, and provide only a temporary fix. Another solution is to

bribe the offending politicians into give up power, or at least changing their policies. Such bribery has, in fact, been going on for decades, under the name of «conditional lending» -a country gets a loan if its

government agrees to adopt a pro-trade policy, etc

than unconditional aid, but it, too, has not worked either because the «conditions» of loans cannot be enforced as funds are diverted from their intended uses and into Swiss bank accounts. Freer migration of labor: A better solution is to let people vote with their feet more freely than they can at present. As in Tiebout (1956) a country that adopts bad policies would find its

constituents leaving for greener pastures. The lesson of the European Union is that when the boundaries come clown, policies must harmonize and economic welfare converges. In spite of its size, the unified U.S. labor market has far less income inequality than the world does, and immigrants manage to catch up to the U.S. average after just a couple of generations. Right now, the rich countries limit immigration to a trickle so as to avoid a stampede that could prove disruptive, but immigration rates can probably be higher than what they today and still not endanger the fabric of life in the rich world. The rich countries are now unifying their markets (e.g., NAFTA, and the EU), but markets in the poor world -the former Eastern Block, Africa and Asia- are, for the time being, left out.

This is better

Where we are headed

If we can manage to avoid another global conflict, the

political organization of our world will probably ease into a federal

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structure in which each nation will retain much of its sovereignty, but in which a government will set its policies in the face of free labor mobility. This Tiebout type of a world organization will produce far less inequality than we see today, as each government will have to adopt policies that make its jurisdiction an attractive place to work and live. Without centralized intervention, however, the world’s rate of growth would be less than optimal. Each local government would not, on its own accord, take enough trouble to save the ozone layer, the rainforests, and the endangered species, and, in particular, it would not do enough to promote activities that push the frontiers of knowledge out -research and development, education, etc., or enough to protect intellectual property. A global market failure involving these activities will need correcting by policies set at the

world-government level. A research subsidy will raise the world’s growth rate, but it will also raise inequality because research will be done in the skill-abundant parts of the world, which also is where the highest-paid workers will live. The world federation that we are headed for will thus still face the perennial tension between efficiency and equity -it will still not be possible to have the largest pie and to distribute it equally. But the sort of inequality that we are now so used to will be a thing of the past.

References

Arrow, Kenneth. «The Economic Implications of Learning by Doing» Review of Economic Studies 29, Nº 3 (June 1962): 155 - 173. Azariadis, Costas, and Alan Drazen. «Threshold Externalities in Economic Development» Quarterly Journal of Economics 105 (1990): 501 - 526. Barro, Robert, and Xavier Sala-i-Martin. Economic Growth. New York: McGraw-Hill, 1995.

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Baumol, William. «Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive» Journal of Political Economy 98, Nº 5, Part 1 (October 1990): 893 - 921. Eeckhout, Jan, and Boyan Jovanovic. «Inequality.» New York University, September 1998. Galor Oded and Joseph Zeira. «Income Distribution and Macroeconomics» Review of Economics Studies 60 (January 1993): 35-52. Jones, Charles. «Time Series Tests of Endogenous Growth Models.» Quarterly Journal of Economics 110, Nº 2 (May 1995):

495 - 525.

Jovanovic, Boyan. «Vintage Capital and Inequality.» Review of

Economic Dynamics 1, no. 2 (April 1998): 497 - 530.

Kremer, Michael. «Population Growth and Technological Change:

One Million B.C. to 1990.» Quarterly Journal of Economics

108 (1990): 681 - 716.

Krusell, Per, and Jose-Victor Rios-Rull. «Vested Interests in a Positive Theory of Stagnation and Growth.» Review of Economic Studies 63 (1996): 301 - 329 Lucas, Robert E., Jr. «On the Mechanics of Economic Development.» Journal of Monetary Economics 22, Nº l (July 1988): 3 - 42. Lucas, Robert, E., Jr. «Externalities and Cities» University of Chicago, August 1999. Mokyr, Joel. «Technological Inertia in Economic History» Journal of Economic History 52, Nº 2 (June 1992): 325 - 338. Murphy, Kevin, Andrei Shleifer, and Robert Vishny. «Industrialization and the Big Push» Journal of Political Economy 97, Nº 5 (October 1989): 1003 - 1026. Parente, Stephen and Edward Prescott. Barriers to Riches. Cambridge, MA: MIT Press, forthcoming. Romer, Paul. «Endogenous Technological Change» Journal of Political Economy 98, Nº 5, pt. 2 (October 1990): S71 - S102. Stiglitz, Joseph, and Hirofumi Uzawa. Readings in the Modem Theory of Economic Growth. Cambridge, MA. MIT Press, 1969. Tiebout, Charles. «A Pure Theory of Local Expenditures» Journal

of Political Economy 64, Nº 5 (October 1956): 416 - 424.

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2. Sección segunda

Education and development. A review **

That education is a form of investment that can contribute to individual and social development is not a novel idea. Over two centuries ago Adam Smith wrote:

A man educated at the expense of much labor and time

may be compared to one

which he learns to perform

wages of common labor will replace the whole expense

of his education (1776, p. 101).

expensive machine

The work

over and above the usual

Articles on education as investment appeared sporadically in the first half of this century (for example, Strumilin 1929, Walsh 1935). But it was not until the late 1950s that the subject became a separate field of study -the economics of education. The spur was the realization that not all the increases in national output could be accounted for by the growth of conventional inputs: physical capital, labor, and land. The «residual» puzzle in growth accounting was solved by Schultz (1961a) and others, who introduced human capital into the aggregate production function. One way of analyzing the complex links between education

and development is illustrated in figure 1. The direct relationship depicted by arrow 4 -from school to the labor market- is known as

** Psacharopoulos, George. 1988. «Education and development. A review». In Research Observer 3 (january:99-116), The World Bank, Washington.

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the «external efficiency of education» and has received most attention in the literature, mainly from economists. The triangular path (arrows 1, 3, and 6) from family background to schooling and learning outcomes is known as the «internal efficiency of education» and has been studied mainly by sociologists and psychologists. In recent years, the availability of longitudinal data sets has permitted some attempts to estimate the full model.

sets has permitted some attempts to estimate the full model. The first section in this article

The first section in this article presents some of the principal findings on the role of education in development that have been generated in the past twenty years. The following section deals with a series of debates that have appeared in the literature. The final section attempts to draw some policy implications for educational priorities in developing countries.

The evidence

This review is restricted to the effects of education most directly related to a common notion of economic development. One is

efficiency in resource utilization, leading to higher income; another is more equitable distribution of such income. Labor market outcomes There is widespread evidence that an individual’s earnings increase with each extra year of schooling. The explanation of human

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capital theory is that education makes the individual more productive, not only in the market place but also in the household. As Welch (1970) and Schultz (1975) have put it, education has a beneficial allocative effect or helps the individual to deal with disequilibrium situations. The empirical core of the human capital school lies in the crossover shown in figure 2 -the tradeoff between a low level of education and earnings today versus more education and earnings tomorrow. Such a relationship has been documented in practically every country that has data on age-earning profiles by education. (See the appendix for examples from the latest Brazilian census.) Proper discounting of the costs and benefits associated with educational investment (the minus and plus areas in figure 2) leads to estimates of its profitability from both the private and social point

of view. Like the rate of return to any other project, the return to educational investment is the discount rate that sets the net present value of the net stream of benefits equal to zero. In a state subsidized system the cost of education to the individual is the earnings forgone while in school. From a social viewpoint, however, the cost of education must include all resources used to provide education (for example, teachers’ salaries and the use of classrooms).

must include all resources used to provide education (for example, teachers’ salaries and the use of

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Estimates of the returns to education are now available for over sixty countries. Table 1 gives a regional summary and raises several noteworthy points.

- The social returns to education in developing countries are at least as high as any reasonable measure of the opportunity cost of capital or a social discount rate. In other words, investment in people may be more conducive to economic growth than investment in machines.

- Rates of return are highest in primary education, followed by secondary and then university levels. For primary education, unit costs are small relative to the extra lifetime income or productivity associated with literacy. For university education, the opposite is true.

- The same diminishing returns apply across countries: the

more developed the country, the lower the returns to education at all levels. The high returns to education in low-income countries must be attributed to their relative scarcity of human capital.

- Private returns are higher than social returns at all levels-

a result of the public subsidization of education in most countries. The discrepancy between private and social

returns is greatest at university level -which raises issues

of equity as well as of how educational expansion should

be financed. Other studies have estimated rates of return by field of study and by sex. Table 2 shows that technical education and agronomy are associated with lower returns than the more general subjects-a counterintuitive result that is again due to the relatively high unit cost of technical education

(Psacharopoulos 1987a). And table 3 shows that the rate of return

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is higher on women’s education than on men’s. Although in all societies the absolute earnings of men are higher, the opportunity cost of study for women is often lower than for men, and furthermore women’s education allows them to participate in the labor force in the first place.

Growth accounting If expenditure on education produces a high social rate of return, macroeconomic analyses should pick up on the link between the expansion of education and economic growth. This issue has been extensively studied, following the pioneer work of Schultz (1961b) and Denison (1967). Their approach, called

«growth accounting», breaks down a country’s economic growth into various contributory factors, such as investment in physical capital, growth in the workforce, and investments in human capital. (The growth in agricultural land has not been found to be a major source of growth.) As table 4 shows, such macro evidence bears out the microeconomic links between education and earnings. The same relationships have been studied by economic historians, who relate the literacy level of a country to cycles of growth. For example, Saxonhouse (1977), in a study of the Japanese cotton spinning industry from 1891 to 1935, found that education, among other factors, had a large and significant impact on productivity growth. Easterlin (1981) examined data for twenty-five of the world’s largest countries and concluded that the spread of technology depended on the learning potentials and motivation that were linked to the

development of formal schooling: in other words, that the most likely causal link is from education to economic growth, not the other way around.

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MAESTRÍA EN EDUCACIÓN 105 Income distribution Since education has such a strong bearing on individual earnings,

Income distribution Since education has such a strong bearing on individual earnings, it must also affect the way income is distributed. The net effect of the expansion of schooling has been a reduction in the dispersion of earnings and hence a more equal income distribution. (The appendix gives an exemplary income distribution by education in Brazil.) This equitable effect, however, strongly depends on which

level of schooling is expanded. The equity impact is highest for basic education, since the low earnings of otherwise illiterate workers are raised nearer to the overall mean. But if university education is expanded (and especially postgraduate education), the equity effect may be negative, in the sense that a group of workers with earnings above the mean are raised even further away from it. Taking Mexico as an example, Marin and Psacharopoulos (1976) report that providing primary education to 10 percent of those without it would make income distribution more equal by nearly 5 percent compared with the present level of an inequality index. Giving higher education to 5 percent of those with secondary education, however, would worsen the

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inequality index by 2 percent. Since most university students come from the higher-income groups in any society, state subsidies for their education will boost their future earnings at the expense of the general taxpayers, who are less likely to enroll their children in higher education. Table 5 shows that in four countries the children of the upper-income groups received the bulk of the higher education subsidy.

groups received the bulk of the higher education subsidy. The debates The views of the human

The debates

The views of the human capital school have long been the subject of considerable controversy in the literature. The same positive correlation between education and earnings could also be predicted by several other theories, which, if valid, would weaken the «education-for-development» proposition. Especially vulnerable in this respect has been the link between earnings and productivity. For if the higher earnings associated with more schooling do not have a productivity counterpart, the social payoff of investment in schooling would vanish.

Screening Among the many arguments that earnings may not reflect

productivity, perhaps the most elaborate is the one known as

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the «screening hypothesis» (Arrow 1973). Employers prefer, and pay higher salaries to, the more educated because the employers use schooling as a proxy for various unobserved characteristics that such employees will in fact be more productive. To the extent that those with greater natural ability receive more years of schooling, the higher earnings of the more educated are due to their greater genetic ability rather than to their education. According to some estimates, the social rate of return to investment in schooling should be halved when screening is taken into account (Taubman and Wales 1973). Although this theory sounds plausible, many attempts to test it have failed to produce any support for it. Early evidence by Griliches (1970) has shown that the inclusion of measured ability in an earnings function does not diminish the importance

of schooling in determining earnings (see also Layard and Psacharopoulos 1974). The same result was repeated in two recent studies of Kenya and Tanzania (Boissiere, Knight, and Sabot 1985). And where the outcome of education is measured directly by the value of extra output (by means of an agricultural production function) rather than by extra earnings, it has been found that the effect of schooling is substantial. According to a review by Jamison and Lau (1982), four years of education raises agricultural productivity by 9 percent over what it would be with no education. Such a benefit, when it is combined with the low cost of providing primary education, confirms the relatively high rate of return to primary education.

Public versus private sector Another way of shadow pricing education is by observing

the earnings of those employed in the competitive parts of the

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economy (for example, the private sector or self-employment). Private employers cannot keep on paying a wage much higher or lower than what a particular employee contributes to production: if they do, they will either incur unsustainable losses or the employee will leave. Table 6 shows that the returns to investment in education, as estimated for those employed in the competitive sectors, are higher than those for the economy as a whole. The reason for such finding is that civil service pay scales have a tendency to narrow the earnings dispersion, especially by paying above their marginal product those with the lowest level of schooling (Psacharopoulos 1983). Furthermore, in selfemployment, where no screening takes place, standardized labor earnings for other inputs used by enterprises in the informal sector must reflect the value of

education in production.

sector must reflect the value of education in production. Segmentation Another popular debate in the economics

Segmentation Another popular debate in the economics of education comes under the heading of labor market segmentation, or duality (Gordon 1972). The starting point is the proposition that there are good jobs and bad jobs. Whereas education helps those in good jobs to achieve high pay, it does not do so for those who

are locked in bad jobs with few promotion prospects.

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Empirical tests of this descriptive proposition have suffered from a statistical artifact most lucidly expressed by Cain (1976). By fitting earnings functions within low-pay bad jobs and high- pay good jobs, one necessarily truncates the income-dependent variable of the latter group and finds a lower effect of education on earnings. In fact, the labor market is a continuum, with no clear line separating the alleged segments. In addition, many workers, by acquiring more education, have been able to cross over to the higher segment something they could not otherwise have achieved. The issue is mobility, which can be examined only with longitudinal data-whereas most attempts to test for labor market duality have been based on cross-sectional data. But Chau tests on the difference between two sets of

coefficients on an earnings function fitted to a split cross- sectional sample (usually by occupation) say nothing about how education may assist an otherwise low-paid worker to move up to the other group (Psacharopoulos 1978; Corbo and Stelcner 1983).

Declining returns over time In the mid-1970s, some people expressed fears that the world may be overeducated, in the sense that schooling had expanded beyond a normative optimum (Freeman 1976, Dore 1976). Such fears continue to be voiced today regarding educational expansion in developing countries. Whereas education was a socially profitable investment in the 1960s, it might not be in the 1990s. This issue is settled rather easily by looking at the rare

instances where the returns to education have been estimated

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within a country for more than one year. As shown in table 7, the profitability of investment in education, like that for any other type of investment, declines over time as educational expansion takes place. However, the decline is far from drastic. It took ten years for the rate of return in Brazil to drop from 16.5 percent to 14.5 percent. During the same period the mean years of schooling completed was raised from 3.9 years to 5.7 years. Building the stock of human capital by means of annual flows of graduates is a very slow process (Psacharopoulos and Arriagada

1986).

is a very slow process (Psacharopoulos and Arriagada 1986). The interaction between shifts in the supply

The interaction between shifts in the supply and demand for educated labor is what Tinbergen (1975) described as the race between education and technology. Whereas school expansion increases the supply of graduates and thus tends to lower the rate of return, technological demand for more sophisticated skills keeps pace with the increased supply. The net result of such a race is an elastic «reduced form» set of intersections of the supply and demand for educated labor. Supply shifts of educated labor have been impressive in the years since World War II, and especially during the 1960s in developing countries. Table 8 shows, as an example, the changing composition of the labor force in two Latin American

countries.

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MAESTRÍA EN EDUCACIÓN 111 Educated unemployment Fears are often expressed that the expansion of education produces

Educated unemployment Fears are often expressed that the expansion of education produces unemployed graduates. It is true that the transition from school to work has been exacerbated in recent

years, mainly because of sluggish economic growth. Nonetheless, the «product» of education will last fifty years- the working time of the individual concerned. There is no evidence that any person who is willing to work remains idle

for fifty, forty, or even five years. The incidence of unemployment

is a sharply declining function of age or time since graduation;

virtually everyone finds a niche within a matter of weeks or months (Psacharopoulos and Sanyal 1981). In one branch of

economics, at least, the period between graduation and landing

a job is interpreted as waiting time, in the sense that an

«unemployed» person makes a voluntary decision to remain out of work so that he or she can search for a better job or salary rather than accept the first available (Stigler 1962). In Indonesia, for example, it was found that job search among secondary school graduates yields a 21 percent rate of return

(Clark 1983).

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Radical Interpretations The Marxist school of radical economics puts a completely different interpretation on the education-earnings relationship. It sees education as a means by which the dominant social class perpetuates the status quo from generation to generation (Bowles 1972). By providing schooling to its offspring, the income earning power and economic dominance of that class will be sustained. Schools also enhance certain qualities of docility that are rewarded by employers; they do not impart productivity-boosting skills (Bowles and Gintis 1975). Of course, more educated parents will seek to give their children at least as much education as they themselves have received. This is a global phenomenon, widely studied by sociologists (for example, see Jencks and others 1972). But

this does not necessarily deny the productivity value of education- it is more an issue of how education was acquired in the first place and by whom. Research on social mobility has demonstrated that education helps many children of modest social origins to reach the highest occupational classes and income groups (Anderson 1987).

Quality versus Quantity Most of the evidence on the developmental effects of education refers to the extensive margin, that is, to the number of years of schooling of the labor force. Evidence on the intensive margin –the quality of education provided- is scarce. (For one attempt, see Behrman and Birdsall 1983). The reason is that, in developing countries, longitudinal data sets that follow the student from school to adult life and measure economic performance

are rare. Furthermore educational quality means different things

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to different people. First, there is the traditional input definition, by which higher expenditure per pupil or a lower repetition rate are indicators of good quality. But throwing money at schools does not necessarily mean that such money will be used efficiently, and automatically promoting everyone in a class does not mean that graduates will (at least) have been made literate. Second, there is the output definition of educational quality, based on the students’ learning achievement. But because so many factors other than schooling (for example, prior cognitive knowledge and family background) correlate with cognitive achievement in a cross section, it is difficult to isolate the particular effects of education. However, extensive work with the so-called educational production functions has resulted in the conclusion that, although family factors are associated with

achievement, specific educational inputs, like the availability of textbooks, do have a net effect in raising achievement (Heyneman and Loxley 1983).

Educational strategies

In education, as in any other field, universal policy prescriptions simply do not exist. The strategy and tactics of education depend upon the initial conditions in a particular country, which means that whereas policy A is suitable for country X, policy B may be more suitable for country Y. Given this qualification, the accumulated evidence in the economics of education in the past thirty years permits some broad policy generalizations. The list which follows is conservative, in the

sense that, unless the initial conditions in a given country dictate otherwise, the propositions may be applicable to a large number of countries.

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Emphasis on primary education For the poorest countries, perhaps the safest strategy is to increase primary education coverage for children age six to fourteen. Such investment has the highest social rate of return, and unless a population is literate, other (physical) investment projects may fail (Mingat and Tan 1987). In addition to direct economic returns, primary education is associated with larger externalities than any other social investment:

suffice it to mention the creation of a more informed electorate. Haveman and Wolfe (1984) have identified many nonmarket benefits of education, including better decisions around the home, better sanitation, more leisure time, more efficient consumption, and even better choice of a marital partner. When such effects are priced, the standard estimates may

capture only half of the total value of schooling.

Emphasis on general skills at the secondary level As development takes place and primary education becomes almost universal, the next frontier for educational policy is secondary schools. Although some countries were tempted to vocationalize such schools in order to make them relevant to the world of work, the results have not always matched expectations. For example, in a recent evaluation of two systems of diversified secondary education (Colombia and Tanzania), most of those who studied agricultural or industrial subjects were found, one to three years after leaving school, in jobs such as office clerk, which were unrelated to their training. Their activities did not differ from those of a control group of general education graduates (Psacharopoulos

and Loxley 1985).

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Such evidence, coupled with the high unit cost of vocationalizing the curriculum, favors the more conservative policy of emphasizing general skills -like science and mathematics- in secondary education. The unit cost of teaching such subjects is relatively low, and the graduates are flexible enough to fit into a variety of occupations or go on to study in a variety of fields.

Emphasis on employment-based vocational training The urge to modernize and industrialize has led many countries to emphasize the creation of technical and vocational skills in the labor force. Such emphasis is fine, although it raises the question of where vocational training should take place. The evidence suggests that employment-

based training has an advantage over the same type of training done in formal schools. Latin American countries have relied extensively on employer-financed training in institutions like SENA in Colombia, SENATI in Peru, and SENAI in Brazil. A recent evaluation in Colombia has revealed that the social rate of return to investment in SENA courses is 14 percent, well above that from investment in formal secondary technical education. And the profitability of on-the-job training was found to increase with the years of general education a worker has (Jimenez, Kugler, and Horn 1986). Employers know more about the demand for labor than the formal school system does, and they are better placed to follow technological developments in a variety of occupations. And the costs of on-the-job training are usually shared between the employer and the employee, whereas school-

based training is typically financed by the taxpayer.

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Of course, this does not mean that all vocational institutions would disappear. Proprietary schools offering commercial or industrial subjects would certainly remain; people enroll in them voluntarily, are willing to pay for their courses, and thereby help to ensure the relevance of what they offer. These qualities give them a considerable edge over public vocational schools, which are usually regarded as an inadequate alternative to academic institutions.

Emphasis on cost recovery in higher education At the highest level of education, cost recovery is the most promising policy for both efficiency and equity reasons. Too much of a typical education budget is devoted to the university level, which has the lowest rate of return, and a

disproportionate number of students come from the more affluent parts of society (World Bank 1986). Some sons and daughters of poor farmers make it to the university, but they are the exceptions that prove the rule. Yet attendance at the university is typically free, and students may even receive a cash allowance. If students pay at least part of the cost of their education, they are more likely to make better choices on whether to enroll and what to study. For the talented poor, selective scholarships or loans can be provided (Mingat and Tan 1986). Along with cost recovery, universities could adopt more traditional efficiency measures, such as the consolidation of dispersed campuses into larger units. Economies of scale apply as much to university campuses as to industrial plants. The average cost per student declines sharply once

enrollment exceeds 500 (Psacharopoulos 1982).

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Emphasis on school quality There is no point in enrolling every six- to fourteen-year- old in school if many who leave school at fifteen do not know how to read and write. International comparisons of reading, mathematics, and science show that students in developing countries achieve only a fraction of what their peers manage in industrial countries (Heyneman and Loxley 1983). Money alone does not improve the quality of education (Hanushek 1986). It needs to be concentrated on buying those inputs that are cost-effective in raising the level of student achievement. One such quality booster is the availability of textbooks, along, of course, with teachers qualified to use them (Lockheed, Vail, and Fuller 1987). In parallel, a system of examinations will allow the authorities to monitor who learns

what and to take corrective measures if, say, elementary reading and arithmetic standards are dropping.

Deemphasis on planning models Since the early days of educational policy, it has been popular for countries to attempt to plan their educational systems by means of formal models. The most widely used model has been the one known as manpower forecasting, based on a set of fixed relations between the anticipated growth in output and the educational or skill requirements to produce such output (Harbison and Myers 1964). For example, if the historical elasticity of the growth in higher education enrollment and GDP growth is equal to 1, and a country’s twenty-year plan anticipated GDP growth of 7 percent a year, then university enrollments should also grow by 7 percent a

year. The epitome of such models is found in the

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Mediterranean Regional Project of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), which was also extended to Latin America (see Parnes 1962 and OECD

1967).

In practice, forecasts and outcomes have differed enormously. This is not surprising: technological change and its implications for the demand for skills have been too elusive to predict, and the absence of price and, especially, wage elasticities in the model reduced it to a mechanical application with no practical interest. (For a critique see Psacharopoulos 1984a.) The trend is therefore away from such formal models. They are being replaced by a recognition that what matters is the individual demand for education by students and their families responding to wages and other market signals.

Emphasis on analytical work specific to countries Universal policy prescriptions do not exist, but the general principles outlined in this article can be fine-tuned to the conditions in each country. It may be that, although in most developing countries primary education should receive priority, in country X it is the secondary level that offers a higher rate of return. Or it may be in country Y that university faculty should be expanded. Once a country has decided that, for example, primary education is a priority, it faces a series of options on how to go about increasing its supply. First, how much primary education to provide: four years, five years or perhaps, nine years? The answer will depend on how long is needed to instill literacy in the students. Four years combined with the

provision of a qualified teacher and a textbook for each student

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may achieve more than eight years of education with an untrained teacher and only one textbook to a class. Then there is the question on how to attract students. It is well known that simply building schools in a rural area does not ensure that children will enroll in them. Perhaps a subsidy, say in the form of free lunches, would offset some of the opportunity cost of child labor and thus make parents willing to release them from agricultural activities. Such issues need to be studied carefully, which in turn requires a critical mass of social scientists to document and monitor relationships in the system, so that the most appropriate educational policy is adopted. However, few Ministries of Education have analytical units linked to the decisionmaking process. Efforts to develop them may be one

of the best preliminary investments available.

Concluding Comment

There are many strategies for development, each surrounded with controversy. On the issue of human versus physical capital investment, the classic examples in the early literature were India and Japan (Schultz 1961b). The crash investment in steel mills in India was not accompanied by sustained growth, whereas Japan’s emphasis on education since the Meiji set the foundation for its economic miracle. Of course, it is not easy to establish cause and effect in development economies-too many factors change at the same time. Yet this review of the evidence provides grounds for

confidence that investment in education is a major contributor to development.

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3. Sección tercera

La reforma educativa en el Japón con miras al siglo XXI ***

Se está realizando en el Japón la tercera reforma radical de la educación de su historia moderna, A diferencia de las dos primeras reformas que se llevaron a cabo en momentos de convulsión social, los cambios actuales tienen lugar en una época de paz y están orientadas hacia el futuro: el siglo XXI. Además, la reforma actual se caracteriza por estar dirigida no sólo a la enseñanza escolar, sino también a las funciones educacionales en un ámbito más amplio, tanto en el hogar como en la sociedad en general.

Antecedentes históricos

Según un proverbio japonés, «la educación es tarea de cien años». Este proverbio tiene dos significados: en primer lugar, que los frutos de la educación tardan cien años en madurar; en segundo lugar, que la educación debe planificarse según una política a largo plazo. En este sentido, la estructura actual de la educación en el Japón refleja el éxito del sistema educacional moderno introducido hace cien años. El Japón moderno nació de la restauración Meiji

*** Suzuki, Isao. 1990. «La reforma educativa en Japón con miras al siglo XXI».En Perspectivas , Vol. XX, Nº 1 (73:21-28), UNESCO, París.

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de 1868. Anteriormente el país estaba regido por un sistema político feudal; además, durante aproximadamente 260 años el gobierno había impuesto una política de «país cerrado» con todas sus consecuencias económicas, sociales y culturales. Las actividades de esa época, incluida la educación, eran completamente ajenas

a lo que estaba ocurriendo en Europa Occidental, es decir, el

nacimiento de la democracia y la revolución industrial. A grandes rasgos, el sistema de enseñanza durante esa época comprendía dos tipos de establecimientos: los hanko (literalmente «colegios feudales»), escuelas públicas para los hijos de los samuráis o de los guerreros que estaban al servicio de los diversos daimios

o señores feudales, y las shijuku («escuelas privadas») o

terakoya («escuelas adjuntas a los templos») para los hijos de los aldeanos y de los campesinos. La educación no estaba

normalizada a nivel nacional, sino que era fijada por cada escuela o por los propios maestros. Sin embargo, debe observarse que en la primera mitad del siglo XIX, el porcentaje de alfabetización en el Japón era suficientemente elevado como para compararse ventajosamente con Gran Bretaña o Francia. Después de un largo período de desórdenes internos, y como

resultado de la fuerte presión de los Estados Unidos, Rusia, Francia

y otros países europeos, el Japón abandonó en 1868 su sistema

feudal de gobierno basado en dominios semiindependientes, y pasó

a ser un Estado con poder político centralizado. Al mismo tiempo,

se puso fin a la política de país cerrado y el país pasó a formar, parte de la comunidad internacional de Estados modernos. El sistema educacional moderno se introdujo gracias a la promulgación en 1872, del Gakusei o Código Fundamental de la Educación, cuyo objetivo principal era difundir la enseñanza

primaria por medio de una red nacional de escuelas elementales.

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El Gakusei proponía también establecer «escuelas normales» para la formación de los maestros y universidades. Tal fue la primera reforma educacional del Japón moderno, cuyo objetivo directo era contribuir a la renovación e industrialización de la sociedad japonesa con el fin de que el país no quedara rezagado con respecto a las na-ciones occidentales. En otras palabras, siguió el modelo de las naciones occidentales más avanzadas:

Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos y Alemania. El lema de la época era «enriquecer y fortalecer el Estado», es decir, enriquecer al país mediante la industrialización y, a fin de impedir la agresión de los países extranjeros, fortalecer el ejército. El Japón estaba tratando, sencillamente, de situarse al nivel de las naciones avanzadas, y la rápida difusión de un sistema educativo completo era un requisito esencial en ese proceso.

Fue sumamente rápido el ritmo de desarrollo de la educación básica. En 1886 se creó un sistema de cuatro años de enseñanza obligatoria que en 1908 se extendió a seis años. En ese momento frecuentaba los establecimientos escolares el 97,4% de la población infantil (98,7% de niños y 96,9% de niñas) en condiciones de cursar la enseñanza obligatoria. Tras haber alcanzado los objetivos de la industrialización y la modernización, el Japón, que se había convertido en uno de los Estados más poderosos del mundo desde el punto de vista militar, comenzó a comprometerse en aventuras imperialistas. La historia muestra de qué manera esta situación culminó en la ruina del país y en su capitulación incondi-cional al final de la Segunda Guerra Mundial. Fue entonces cuando comenzó la segunda reforma educativa del Japón. Su propósito era poner fin al nacionalismo y

militarismo extremos simbolizados por el lema de preguerra

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«enriquecer y fortalecer el Estado» y contribuir a crear en su lugar un Estado de paz y de cultura basado en la democracia, la libertad y la igualdad. Para lograr ese fin, era necesario que el perfeccionamiento de la personalidad fuese el objetivo de la educación. En 1947 se promulgaron una constitución democrática basada en el principio de la soberanía del pueblo, la Ley Fundamental de Educación y la Ley de Educación Escolar. La enseñanza obligatoria se extendió a 9 años sobre la base del sistema 6-3-3 (6 años de enseñanza primaria, 3 años de enseñanza secundaria de primer ciclo y 3 años de enseñanza secundaria de segundo ciclo); se introdujeron modificaciones básicas en los libros de texto y en los programas de estudio suprimiendo incluso la enseñanza de la moral; se estableció la enseñanza mixta; se suprimieron las escuelas normales y en su

lugar se creó un sistema de formación de maestros en las universidades; finalmente, para democratizar la administración educacional se crearon consejos de educación en las prefecturas y los municipios. Durante siete años, a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial en 1945, el Japón estuvo ocupado por las potencias aliadas. Es natural que las reformas educacionales realizadas durante este período estuviesen influidas sobre todo por los Estados Unidos. Así pues, esta segunda reforma siguió, como la primera, el modelo de Occidente. El objetivo de la primera había sido la modernización de la sociedad japonesa, y el de la segunda su democratización, pero ambas reformas tuvieron por modelo las naciones democráticas avanzadas de Occidente. Otro elemento digno de señalar es que, así como la primera reforma educacional se llevó a cabo como parte de la

reorganización social completa que siguió a los desórdenes

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internos del período de la Restauración Meiji, la segunda reforma también fue parte de una profunda reorganización social posterior

a la derrota del Japón en la Segunda Guerra Mundial. Es decir, que ambas reformas se propusieron sobre todo contribuir al

desarrollo social mediante el rechazo de los valores existentes y

el establecimiento de nuevos valores.

Origen de la reforma educativa actual

Como resultado del abandono del militarismo que la derrota

trajo consigo y de la promulgación de una constitución pacífica,

el

Japón de la posguerra pudo dedicarse a «enriquecer el Estado

y

el pueblo», concentrando sus esfuerzos en objetivos económicos

materiales como el aumento de la productividad, el fomento de las exportaciones y el crecimiento económico rápido. Por

y

consiguiente, hacia la segunda mitad de los años 1960, había logrado alcanzar a las naciones industrializadas de Occidente. Su PNB ascendía a aproximadamente una décima parte del total mundial y en el mundo libre ocupaba el segundo lugar, después de los Estados Unidos. Al aumentar la renta nacional, hubo menos diferencias en los ingresos personales y entre la mayoría de los ciudadanos se difundió una conciencia de clase media. Para el Japón, que siempre había sufrido por la escasez de recursos y de tierras cultivables, la única riqueza económica era la abundancia de «habitantes». La enseñanza, que constituía el medio de valorar y sacar partido de esta riqueza, mantuvo un desarrollo constante que condujo a un elevado nivel nacional de instrucción. El número de alumnos que ingresaban en el segundo ciclo de la enseñanza secundaria alcanzó a llegar al 94% y prácticamente nadie entraba en la vida activa inmediatamente

después de aprobar el primer ciclo de la enseñanza secundaria.

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Además, la proporción de estudiantes que ingresaba en las universidades ascendía al 37%, cifra elevada que sólo superaban los Estados Unidos. Esta igualdad en las oportunidades de

educación, junto con el mantenimiento de un alto nivel académico, hizo que el Japón se convirtiera en «una sociedad bendecida por

la abundancia de educación». Sin embargo, a pesar de que la uniformidad y la difusión

cuantitativa de las oportunidades de educación tuvieron el efecto positivo de normalizar y hacer más accesible la educación, hubo

al mismo tiempo ciertas repercusiones negativas. En primer lugar,

a causa de la tendencia de las sociedades igualitarias a basar

toda selección social en el rendimiento educativo, se ha llegado actualmente a dar demasiada importancia a la formación de las personas, lo cual lleva a tomar muy en cuenta las diferencias entre

las instituciones de enseñanza y, en consecuencia, a una competición aguda por ingresar en las mejores escuelas. El

resultado de ello es que la educación escolar se concentra hoy en

la preparación de los estudiantes para una serie de exámenes de

ingreso y el aprendizaje se ha convertido en un proceso normalizado que hace mucho hincapié en los conocimientos objetivos y la memorización. En segundo lugar, mientras que la difusión de la educación ha estimulado a los niños de todas las edades a desarrollar su personalidad y capacidad individuales, la normalización de la enseñanza ha sido en cierta medida perjudicial para este proceso. El número cada vez mayor de niños que no logran adaptarse al ritmo de estudio ha generado otros problemas, tales como la violencia o las intimidaciones humillantes en la escuela, la renuencia a asistir a clase y la delincuencia juvenil. El rápido desarrollo económico del Japón también provocó

cambios en la estructura de diversos elementos sociales. Por