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IDEAS DE ADMINISTRACION DE JAVIER DE BURGOS

El Excmo. seor don Javier de Burgos explica Administracin en nuestro Liceo; y este, creyendo que hace un servicio a los suscriptores de La Alhambra, ha credo conveniente publicarlas, contando con el asentimiento del autor. No nos es dado calificar estas lecciones, ni al seor Burgos se podra criticar sin peligro. Agradezcamos este servicio tan sealado que hace al pas, y aprovechmonos de tan tiles lecciones.(N. del R.)

INTRODUCCION La Administracin es la mas variada, la ms vasta y la mas til de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la mquina social, precipita o modera su accin, arregla o modifica su mecanismo y protege as, y conserva o mejora todos los intereses pblicos. Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es despus que ha cesado de existir. En las escuelas del arte obstetricio prepara, en efecto, la Administracin socorros a las parturientas, y allana as la senda de la vida a los que la Naturaleza condena a recorrerla. Contra el virus maligno que debe luego inficionar su sangre, tiene la Administracin preparado un poderoso contraveneno en otro virus benfico, que por la inoculacin infiltra en sus venas. Preservado por ella el nio de la lepra, que durante siglos diezm la infancia, la Administracin le lleva por la mano a las escuelas que tiene establecidas, infiltra asimismo en su mente los grmenes del saber, y le preserva de la lepra de la ignorancia, tan mortfera para el espritu, como lo es para el cuerpo el vicio de la sangre. Adulto en breve el infante, la Administracin cuida de que ejercicios gimnsticos desarrollen sus miembros, y de que nuevos y ms elevados conocimientos fortifiquen su inteligencia. Domiciliado en un pueblo, la Administracin vela sobre su seguridad y reposo, y cuida, adems, de que aguas copiosas y saludables aplaquen su sed; alimentos abundantes y sanos satisfagan su hambre; rboles frondosos le proporcionen sombra y frescor en el verano, y calles espaciosas, ventilacin y comodidad en todas las estaciones. Ella abre cauces estrechos para llevar la fecundidad y la vida a las campias ridas, y los abre anchos para que los surquen barcos cargados de los productos del suelo y de la industria. Ella borda las mrgenes de estos cauces, cubiertas ya de pinges esquilmos, de vastas y slidas rutas, sobre las cuales se alzan a su voz protectora, cmodos y elegantes albergues, donde el viajero halle no slo abrigo y seguridad, sino sosiego y aun regalo. De sus avenidas aleja ella al mendigo y al ocioso, que no siendo observados ni protegidos, haran de la vagancia y de la miseria escalones para el crimen.

La Administracin proporciona ocupacin a los hombres robustos en los trabajos pblicos; proporcinala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de correccin. Socrrelos en sus dolencias, ora abrindoles las puertas de los hospitales, ora derramando sobre el hogar domstico los dones de la compasin privada y los consuelos de la caridad pblica. A los desgraciados que, fruto de la flaqueza o del crimen, son abandonados al nacer por sus padres, tiene la Administracin abiertos desde luego asilos para alimentarlos, y ms tarde, escuelas y talleres, donde adquiriendo medios de vivir a sus propias expensas, puedan retribuir a la sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aun al morir el hombre abdica de la suya la Administracin; ella preside los funerales, dicta las precauciones con que deben hacerse, asla el asilo de los muertos y, sealando a los vivos la mansin que les aguarda, les ofrece en cada tumba un recuerdo de su miseria y una leccin de moralidad. Si en las fases ms importantes que acabo de recorrer de la vida del hombre en sociedad es permanente y activa la accin de la Administracin, no lo es menos en las dems situaciones, ligadas como lo estn ntimamente todas las de la existencia social. Qu haran, en efecto, las autoridades militares y martimas para el reemplazo de las tropas de mar y tierra, si la Administracin no les sealase la juventud propia para entrambos servicios? Qu haran los encargados de la cobranza de los tributos si la Administracin no reuniese, en el conocimiento exacto y completo de la materia imponible, los elementos de la equidad de la reparticin, equidad de que depende esencial y casi exclusivamente la puntualidad en los pagos? Qu hara la justicia misma con los criminales no merecedores del ltimo suplicio si la Administracin no preparase crceles donde se custodiase a unos talleres penitenciarios donde se corrigiese a otros; y presidios donde los ms delincuentes hallasen a la vez escarmiento y castigo? Hasta qu punto, en fin, no se neutralizaran las ventajas mismas del trfico martimo, si lazaretos ventilados y cmodos no reuniesen todos los medios de sofocar los grmenes de muerte que entre sus algodones enva tal vez Esmirna a Marsella y Nueva York a Liverpool? Aun a los ministros del culto, sustraidos por la naturaleza de sus funciones a la influencia de la Administracin, los

arrastra ella a su rbita asocindolos a proyectos de beneficencia y hacindolos as colaboradores del bien que de otro modo no tendran medio de fomentar. Con razn pues, califiqu yo un da de inmensa la Administracin, y enumer, y aun desenvolvi, los beneficios de su omnipresencia. Con razn igualmente dije en otra parte que se poda definir la ciencia de lo til y de lo daoso", dando a entender con esta designacin, intencionalmente atribuciones. En su inconmensurable espacio yaceran sin fin mezclados y confundidos todos los intereses sociales, si no cuidase de su deslinde y clasificacin una emanacin de aquella Alta Inteligencia, que organiz un da los elementos de la materia que se agitaban en el seno del caos primitivo. Como para el orden del mundo fsico amalgam al crearlo, o separ aquellos elementos, la mano del Supremo Hacedor, amalgama o separa de la Administracin la enorme masa de intereses aislados, en cuya armona consiste la organizacin del mundo social. Hacer confluir en un punto de conveniencia comn la mayor suma posible de estos intereses, fundirlos cuando son afines, impedir, cuando son antipticos, el contacto que luego traera el roce, y el choque a la larga, tal es la misin sublime de ese poder, que se designa en la actualidad bajo el nombre de ''Administracin. Sin esfuerzo se calcular que ese poder no puede ejercerse til y gloriosamente sino por un hombre superior, capaz de abarcar a un tiempo lo material y lo abstracto, o lo que es lo mismo, la teora y su aplicacin, o sea, el conjunto y los pormenores. Sin esfuerzo se adivinar igualmente que aun la capacidad ms elevada no bastara a tan complicadas atenciones, sin un conocimiento profundo de todas las necesidades sociales, sin una presciencia casi divina para saber cuntas necesidades nuevas debe ir creando cada da la fortuita y anmala combinacin de intereses, esencialmente movibles e indefinidamente variables, y prevenir con la anticipacin conveniente los medios de favorecerlos todos, cualquiera que sea el modo con que se combinen. vaga aunque exacta, ser ilimitada la esfera de sus

La dificultad es tanto mayor cuanto que escaseando en Administracin las reglas absolutas y uniformes, son pocas las que pueden aplicarse a todas las situaciones; y entre las necesidades y los medios de socorrerlas no se

descubre siempre a primera vista la analoga que debe dirigir en la aplicacin. Esta falta de principios inalterables redujo hasta ahora la ciencia administrativa al conocimiento de las leyes especiales, dictadas sobre los puntos comprendidos en sus atribuciones. Pero estas leyes tienen por objeto favorecer intereses combinados de cierto modo, y deben variar cada vez que ellos se combinen de un modo distinto; de donde resulta que puede en Administracin ser dao hoy lo que ayer era beneficio, hoy error lo que ayer verdad. Resulta asimismo que el conocimiento de las leyes que formen hoy un cdigo administrativo, puede hacerse intil y aun nocivo maana, y extraviar en vez de conducir. Las personas que no conozcan la ndole del poder administrativo, o no hayan meditado sobre la de los intereses que l est encargado de dirigir y de proteger, podrn quiz calificar de paradojas las consecuencias que acabo de establecer; pero un solo ejemplo bastar para probar sin rplica la exactitud de las premisas en que las fundo e imprimir a sus forzosas inducciones el carcter de axiomas. Abrase el libro VII de la Novsima Recopilacin y examnense las leyes contenidas en su ttulo XIX sobre el comercio de granos. Cada una de ellas lleva el sello de la poca en que se expidi; pero en todas aparece con disfraz o sin l, la aprensin de que no produjese el reino los granos necesarios para su consumo, y en todas sobresalen, por tanto, las preocupaciones para asegurar no slo el abasto del pan, sino su proporcional baratura. Estas leyes se modificaban segn que las apariencias de escasez o las seguridades de abundancia inspiraban confianza o temor, es decir, segn que el aspecto de las cosechas pareca favorecer los intereses del consumidor o del productor, o lo que es lo mismo, segn que se combinaban de sta o de aquella manera los diferentes intereses que incumba al Gobierno conciliar y promover. Cuando l descuidaba esta obligacin, o cuando favoreciendo, al cumplirla, los intereses de unos lastimaba los de otros, las autoridades administrativas del territorio que se crea

perjudicado, conducidas o inspiradas por aquel instinto protector, que es el

carcter esencial de la Administracin, desobedecan el mandato, sin pensar que faltaban por eso a lo que de ellas exigan sus hbitos y sus principios de obediencia pasiva. As, los Ayuntamientos, sin hacer caso de las pragmticas que prohiban la tasa de los granos y autorizaban su libre circulacin y comercio, vedaban la saca cuando teman que escaseasen o se encareciesen, o fijaban el precio a su arbitrio. Persuadidos de que ste era un deber en semejante situacin; seguros del apoyo que para desempearlo les prestaba el asentimiento de sus administrados y aun el de los agentes del poder real, que no osaban contrariar la opinin de los pueblos, no teman ser reconvenidos de haber infringido la ley, cuando evitasen infringindola, que la escasez o la caresta del primero de los alimentos provocase murmullos o motines. Los daos y los peligros de este desorden habitual y necesario no cesaron hasta que un Decreto expedido a propuesta ma en 29 de enero de 1834, concili los intereses del comercio y de la agricultura, autorizando la libre circulacin de los granos indgenas en lo interior del reino, permitiendo su exportacin y prohibiendo la importacin de los exticos. Siete aos van transcurridos desde entonces y no ha sido necesario modificar aquella disposicin, a cuya sombra se ha multiplicado la produccin de cereales y asegurdose su baratura. Pero nadie puede responder de que no cambiar ms tarde, y en breve acaso, esta situacin, y aun es de desear que cambie, en efecto. En tal caso se deber hacer, en las medidas dirigidas hoya favorecer los intereses recprocos del cultivo y del comercio nacional, las variaciones proporcionadas a las que en ellas ocasione o introduzca la marcha de los acontecimientos; es decir, al modo diferente con que por la influencia de una serie diferente de hechos sean favorecidos, contrariados o modificados de cualquier manera los intereses de ambas industrias. A ellas o a otras pueden, pues, perjudicar maana las leyes que hoy las favorezcan, y un cdigo que comprendiese las que haban dejado de ser tiles extraviarla en vez de conducir. Para evitar este inconveniente es menester dar a la ciencia una forma nueva, descargndola de mximas, tal vez abstractas y, por tanto, de difcil e incierta aplicacin, y tal vez aventuradas y controvertibles.

La multiplicidad, el aislamiento, la individualidad, digmoslo as, de los actos que caen bajo el dominio de la Administracin, no permite siempre reducirlos a categoras generales, ni sujetarlos a un modo uniforme de proteccin; y de ah la dificultad, o ms bien la imposibilidad, de una teora general de la ciencia. El medio de llegar a formarla algn da es reunir por de pronto, y clasificar y comparar en seguida, los datos propios para establecer y fijar la teora especial de cada uno de los ramos del servicio administrativo. Modificadas con arreglo a ella las leyes antiguas, o dictadas otras nuevas, los beneficios que difundan harn fcil y uniforme su ejecucin, asegurarn la aquiescencia de la muchedumbre a las prescripciones del poder, y permitirn asentar sobre la saludable disciplina de las masas populares el orden y la prosperidad comn. Bien que la gloria de la organizacin administrativa de que han de resultar estos beneficios parezca reservada a la generacin nueva, aleccionada en la escuela de nuestros infortunios, todava a un hombre de la generacin que se extingue puede caberle el honor de plantar el amortiguado fanal de su vieja experiencia sobre el borde del camino que deben recorrer los que ahora o despus sean llamados a derramar en nuestro suelo los bienes permanentes del orden y la paz. Alejado yo por hbitos, dolencias y desengaos del centro de donde debe partir la iniciativa de las mejoras reclamadas por las necesidades pblicas, me limitar, pues, a hacer or mi dbil voz en este recinto, donde jams, por fortuna, resonaron alaridos de discordia, y donde es permitido abandonarse a generosas inspiraciones. De m, a quien los achaques hacen pesada la carga de los aos, no se espere, sin embargo, un curso seguido y metdico de Administracin. Ceirme slo al examen y la discusin de alguna de las cuestiones administrativas, sobre las cuales o no estn fijadas las ideas, o se han difundido y generalizado errores, que, fiel a la divisa de mi vida entera, quiero y debo combatir hasta mi ltima hora. En la ejecucin de este propsito me abstendr siempre de hiptesis, porque la hiptesis supone duda, la duda arguye ignorancia y la ignorancia conduce casi siempre al error. As, ni un solo principio establecer que no tenga a su favor, adems del apoyo del raciocinio, el de las tradiciones sanas y, en cuanto sea posible,

la sancin de la experiencia. Cuando no pueda la regla descansar sobre estas bases procurar fundarla en irrecusables analogas.

PARTE PRIMERA DE LOS AGENTES ADMINISTRATIVOS CAPTULO PRIMERO DEL MINISTRO DE LA GOBERNACION De la extensin y la variedad de las atribuciones de la Administracin se deduce, naturalmente, la necesidad de confiarlas a agentes especiales, ligados por el lazo de una obligacin comn. Esta obligacin es la de hacer la prosperidad del pas, en la cual debe trabajar cada uno segn el grado que ocupe en la jerarqua administrativa; pero de manera todos, que el fin no se malogre ni aun se difiera. El deseo del bien, la aplicacin asidua para promoverlo, no eximen de la responsabilidad en que se incurre cuando no se promueve en efecto, pues la obligacin no se limita al empleo de los medios que se reputen propios para conseguirlo, sino que se extiende al de los que en realidad lo sean para la consecucin efectiva. Cuando sta se entorpece o se frustra, hay vicio en la constitucin de este poder o nulidad en sus agentes. En atajar estos daos hubo de pensarse, sin duda, al tiempo de establecer, en el Ministerio de la Gobernacin, un Centro de donde partiese el impulso para regularizar el movimiento de la mquina administrativa; pero ni por la mala combinacin de su mecanismo poda ella obedecer a impulso alguno, ni ser eficaz el que recibiese del Ministerio de la Gobernacin, tan mal constituido como la mquina misma. El ministro, que desde luego deba ser el Jefe de la Administracin y, como tal, el primero de sus agentes, no lo fue entonces, ni lo es hoy, porque por un malentendido respeto a usos de otra poca continan reducidos los ministros todos a ser los rganos oficiales de la voluntad den Soberano, en vez de ser los delegados natos, los agentes

principales de su poder. Autores presuntos de las disposiciones que dictan en nombre de ste, o de que toman la iniciativa en los Cuerpos legisladores, los ministros se suponen posedos del espritu de aquellas disposiciones mismas, y preparados a llenar por medidas supletorias el vaco que

presenten, o a salvar por aclaraciones motivadas Ros inconvenientes de las interpretaciones arbitrarias. De esta presuncin natural y legtima se deriva desde luego la consecuencia, de que corresponde a los ministros la resolucin de las dudas que puedan ocurrir en la ejecucin de las leyes. En el desempeo de este deber, no deben invocar explcitamente el nombre del Soberano, porque para tales actos se supone delegada virtual y permanentemente la accin del poder supremo a sus agentes superiores. Aun bajo el Gobierno absoluto se hizo as en realidad; pues exceptuando las disposiciones relativas a cierta clase de negocios, rara vez daban cuenta al Rey los ministros de las que expedan en su nombre, y rara vez llegaban a su noticia las que al transmitirse se suponan comunicadas de su orden. En el sistema representativo debe desaparecer la huella de esta mentira, mandando en su propio nombre los ministros todo aquello para que deban serles necesariamente delegadas las atribuciones del poder Real. Pero, hay alguna regla para distinguir o fijar las atribuciones esencialmente delegables de este poder? Hay una, que, por ser limitadas y de bulto sus excepciones, puede considerarse como general, y es la siguiente: Son esencialmente delegables, y se entienden virtualmente delegadas, todas las atribuciones que la Corona no puede ejercer por s misma. Esta imposibilidad resulta, ya de la incapacidad que tiene todo individuo de abarcar la inmensa multitud de pormenores que comprende el servicio pblico, ya de la inviolabilidad que la Constitucin asegura al depositario del poder supremo y de la responsabilidad que impone a sus agentes. Cmo, en efecto, un hombre solo, cualesquiera que fuesen las fuerzas de su cuerpo o los recursos de su inteligencia, bastara a todas las atenciones del gobierno y direccin de un vasto territorio? No es en tal caso necesario que haya quien vele sobre ellas? No es indispensable que a los encargados de ejercer bajo su propia

responsabilidad esta vigilancia protectora, se les delegue parte de las facultades que para bien de la comunidad confiere al Trono la Constitucin? No existe, por esta razn, sancionada explcitamente por la Constitucin misma, la delegacin permanente del Poder Judicial?

Por analoga, y guardada la conveniente proporcin, debe, pues, hacerse lo mismo con la mayor parte de las atribuciones del poder Real. Slo el veto o la sancin de las leyes, la convocacin, la disolucin o la suspensin de las Cortes, las declaraciones de guerra o los Tratados de Paz, el nombramiento o separacin de los funcionarios superiores y, en general, los negocios que por su importancia absoluta, o relativa deban ser tratados en Consejo de Ministros, exigen ser previamente acordados con el Soberano, y esto, porque capaz l, por una parte, para discutirlos, es adems interesado directa e inmediatamente en su acertada decisin, y no cabe en tal caso la delegacin virtual, que se entiende permanente e irrevocable para otros objetos. Estos son: 1 La formacin de instrucciones para la ejecucin de las leyes. 2 La resolucin de las dudas que ocasione su inteligencia, cuando por su naturaleza no deban ser sometidas a la legislatura. 3 La reunin de los datos propios para fijar o determinar la influencia que ejercen en la suerte del pas las leyes y las disposiciones del Gobierno, datos cuya atinada confrontacin debe servir para que ste ample o reforme las suyas, o solicite de la legislatura la ampliacin o la reforma de las que a ella conciernan. 4 La instruccin de toda clase de expedientes. 5 La organizacin de las oficinas y dependencias de cada ramo del servicio pblico conforme a las leyes. 6 El nombramiento y remocin de los empleados, cuando por la elevada categora de stos no tenga que intervenir el Consejo de Ministros. 7 La disciplina de estos mismos empleados y la formacin o la aprobacin de los Reglamentos para establecerla y asegurarla. No se crea que hablando de Administracin es extempornea o inoportuna esta enumeracin de las atribuciones que deben corresponder a los ministros. Es, al contrario, tan oportuna y necesaria como que slo la fijacin de las que les competen, puede darles el carcter, que hasta ahora no tuvieron, de jefes de su ramo; y jefe es menester que haya en cada uno, si en cada uno ha de haber homogeneidad y convergencia en las disposiciones,

lazo que las una y autoridad que responda de su bondad intrnseca y de su puntual ejecucin. De todas las concernientes al servicio pblico, a nadie toca mayor parte que al ministro de la Gobernacin, porque la accin de la Administracin es ms extensa y ms activa e instantnea su influencia en la direccin del movimiento social. Por lo mismo que esta accin es de todas las horas y que debe rozarse a cada momento con la de los agentes de las dems dependencias del Gobierno, son ms delicadas y difciles que las de todos ellos las funciones de los agentes del Poder administrativo; y por lo mismo que son ms frecuentes sus compromisos y pueden ser ms funestos sus errores, es ms necesaria y debe ser ms asidua y constante la direccin. Pero sta no podra ejercerse sin gran fatiga, ni ser eficaz en todas las ocasiones, sin la indispensable precaucin de que los intereses que debe proteger la Administracin sean clasificados de manera que la proteccin dispensada a uno resulte comn a todos los que aparezcan reunidos en el mismo grupo, o comprendidos en la misma categora. Para ello debe el ministro encargado de la direccin del ramo empezar por organizarlo; y esto slo hace ms ardua su tarea y ms dura su condicin que las de sus colegas todos, a quienes facilitan el desempeo de sus encargos los hbitos y las tradiciones de sus dependencias respectivas. En las lecciones siguientes indicar las condiciones con que deben moverse los diferentes agentes de la Administracin en la parte del rico y vasto campo que entre todos ellos tienen que cultivar; o, lo que es lo mismo, fijar, sealando las atribuciones de estos agentes, el grado de cooperacin que cada uno debe prestar a la proteccin de los intereses comunes. Por hoy, contrayndome a la direccin que importa dar a estos movimientos, o sea, al ejercicio de estas atribuciones, me contentar con decir que ella debe ser tanto ms activa e inteligente, cuanto ms difcil es la absoluta circunscripcin de las facultades administrativas. A los que han de ejercerlas, hay que dejar en muchos casos un desembarazo, una latitud, sin la cual no siempre les sera dado llenar el objeto o conseguir el fin de su institucin. Podran, por ejemplo, aplicarse indiferentemente a

todas las conmociones populares las medidas habitual o permanentemente dictadas para reprimirlas? Bastara siempre el empleo de las de igual clase para impedir la introduccin de un contagio, o su propagacin despus de introducido? En stas y otras de las varias situaciones en que se hallan a menudo los agentes de la Administracin, la inminencia del peligro autoriza tal vez precauciones especiales, y tal vez la combinacin de ciertas circunstancias permite atenuar la severidad de las prescripciones generales. Para dispensar en una ocasin su observancia o agravar en otras su rigor, no pueden fijarse reglas seguras y uniformes: el hbito de los negocios, el conocimiento de los hombres y de las cosas deben inspirar en tal situacin a los funcionarios administrativos; pero en momentos difciles, la ejecucin material de la inspiracin ms elevada exige, de parte de aquellos funcionarios, un tacto exquisito y una independencia tanto mayor cuanto que, inmediatamente responsables del mal que no pueden evitar, nadie por lo comn toma en cuenta el que han evitado. De aqu resulta para el ministro, jefe de la Administracin, el sagrado deber de no delegar la proteccin de los preciosos intereses que le estn confiados sino a hombres de capacidad generalmente reconocida, que hayan hecho serios y variados estudios y que no aparezcan subyugados por pasiones propias ni por influencias extraas. Resulta asimismo la facultad y aun la obligacin que tiene el ministro de separar, trasladar o destituir a los que, por falta de inteligencia, de actividad o de tino, por la fuerza misma de circunstancias imperiosas o por cualquier otro motivo, no desempeen completamente la gloriosa misin de hacer el bien e impedir el mal. Velar sobre que esta misin se cumpla en toda ocasin y contra toda especie de obstculos, es la incumbencia especial, el deber imprescindible del ministro de la Gobernacin, primer guardin del orden pblico, primer agente de la prosperidad nacional. A l debe imputarse la culpa, sobre l debe recaer la responsabilidad si por cualquier motivo que sea, ostenta la miseria inmundos andrajos, o tremola el motn banderas manchadas de sangre. De estos daos ser responsable el ministro

no slo cuando ellos procedan de sus errores o descuidos propios, sino cuando resulten de los errores o descuidos de sus subalternos. Natural es, y aun conveniente, que al ministro que no sepa o no pueda desempear su grandioso encargo, le lance o precipite de su puesto el clamor pblico; pero este clamor, justo y aun necesario, cuando se dirija contra el individuo que se muestre inferior a la alteza de sus funciones, sera absurdo y antipatritico cuando a pretexto o con motivo de que uno o muchos ministros no las haban desempeado convenientemente, se extendiese, como se ha pretendido entre nosotros, a proscribir la institucin misma, y a cerrar el taller de prosperidad nacional que debe existir en las oficinas de aquel Ministerio. Los que se abandonaron a esta excntrica inspiracin, no vieron, sin duda, que si con la existencia del Ministerio de la Gobernacin es compatible la continuacin de algunos o de muchos males, apenas sera posible, destruido aquel Centro de accin administrativa, promover ninguna especie de bienes. CAPTULO II DE LOS JEFES POLITICOS El ministro de la Gobernacin, presidiendo a la marcha de la Administracin, y dirigindola y dndole impulso, no administra, en la acepcin rigurosa o restringida de la palabra. Esta atribucin pertenece particularmente a los encargados, bajo la inspeccin superior de aquel jefe, de la aplicacin de las leyes y de los Reglamentos administrativos a las necesidades locales. Creyse de antiguo que se poda satisfacerlas de una manera regular y uniforme agrupando la poblacin de modo que fuese fcil ejercer sobre ella una proteccin eficaz y simultnea. Con este fin se reunieron familias para formar pueblos, pueblos para componer partidos, y partidos para componer provincias; resultando as dividido el territorio en zonas, ocupadas por un determinado nmero de habitantes. Para que este pensamiento, sugerido por el instinto del bien y apoyado en obvias analogas, produjese el efecto que se deseaba, era menester que al reducirlo a prctica se cuidase de que las familias as reunidas se hallasen ligadas con los lazos naturales del parentesco, de la vecindad o de los intereses comunes; sometidas en lo fsico a la influencia de un mismo clima, en lo moral a la influencia de unos mismos

hbitos, y prontas, por tanto, a obedecer a un mismo impulso, o a moverse en una misma direccin. Pero la inexperiencia hizo que al concebir la idea de compartir en secciones el territorio, no se conociesen las condiciones que deban hacer fructuosa la divisin, y planteada ella empricamente hizo, en Administracin sobre todo, ms daos que beneficios. Posible y aun fcil era a la verdad dispensarlos tal vez a territorios pequeos, cuando en los de realengo se encontrasen por acaso a su cabeza corregidores ilustrados, y en los de seoro, honrados dependientes de seores benficos. Pero era difcil, y casi imposible, cuando se encargase a un solo hombre la administracin de una provincia compuesta de ms de un milln de habitantes, como suceda entre nosotros en las de Catalua y Galicia; e imposible del todo, cuando a aquel mismo hombre se encomendasen intereses incompatibles y se le condenase por ello, ya a proteger unos en perjuicio de otros, ya a desatenderlos todos. Cmo, en efecto, un intendente, abrumado con los inmensos detalles del ms complicado y vicioso sistema de Hacienda, y obligado sin fin por la doble penuria del Tesoro y de los contribuyentes a hacer efectivas las cobranzas por medio de ruinosos apremios, podra desobstruir al mismo tiempo los manantiales de produccin que aquellos procedimientos cegaban? Caba que el agente, siempre severo e inexorable, del Fisco fuese al mismo tiempo el agente, siempre indulgente y benvolo, de la Administracin? Qu hay, qu puede haber de comn, de semejante, de conciliable entre la mano que todo lo seca y la que todo lo vivifica? Nadie en aquel sistema notaba si el intendente promova por casualidad una mejora en su provincia, mientras que, al contrario, llova sobre el que la esquilmaba el abundante roco de las recompensas. Cuando empez para la Espaa una nueva era, que prometa ser de gloria y de ventura, pareci llegada la ocasin de encargar a agentes especiales los intereses de la prosperidad; y un Decreto de 30 de noviembre de 1833 los coloc, bajo la denominacin de Subdelegados de Fomento, a la cabeza de secciones proporcionadas del territorio, nueva y convenientemente dividido con este objeto. Por de pronto no se sealaron a estas magistraturas otras

atribuciones que las que convenan para el desempeo de su especial y exclusiva misin de fomento, pues la conservacin de la paz, la seguridad de las personas y las propiedades, y todo lo relativo a la ejecucin de las leyes, estaba confiado a la autoridad judicial, o ms bien, a los individuos o cuerpos que la ejercan. El acto y aun la tentativa de arrancar a stos de repente y sin transicin todas aquellas atribuciones de gobierno, habra por de pronto multiplicado nos conflictos, que ya desde luego provocaron algunos capitanes generales, rehusando desprenderse de la direccin de la Polica. La simultaneidad de las resistencias habra ocasionado confusin si no trastorno, e imprudencia, si no traicin, habra sido provocado al empezar un reinado cuya aurora anunci desde luego borrascas. As, ni por el Decreto de creacin de las Subdelegaciones de Fomento ni por la Instruccin de 1a misma fecha, que recibida con acatamiento y entusiasmo mereci los honores de la estereotipia, se organiz entonces, ni se pudo ni se debi organizar, completamente la Administracin provincial. Conocindose que su reforma radical, o sea, su organizacin definitiva, deba hacerse paulatinamente y por grados, se empez por sustraer a la jurisdiccin de los corregidores y alcaldes mayores, a la inspeccin superior de los Acuerdos de las Chancilleras y Audiencias, y a la inspeccin suprema del Consejo de Castilla todas las atribuciones de fomento, desempeadas hasta entonces de un modo incoherente y aislado por los jueces y los Tribunales, y en seguida, o al mismo tiempo, fueron puestos los Ayuntamientos bajo la dependencia de las nuevas autoridades gubernativas. Tentse adems dar mejor forma a aquellas corporaciones populares; pero vindolas compuestas en muchas partes de individuos que ejercan sus funciones por derecho de propiedad, y estimndose un atentado despojarlos de ella sin previa indemnizacin, se prefiri la momentnea prolongacin de un mal antiguo al escndalo que resultara de la expoliacin nueva. Las importantes y trascendentales innovaciones introducidas en la

Administracin en los seis meses que siguieron a la muerte del Rey se limitaron, pues, y debieron limitarse por entonces, a introducir orden y regularidad en las dependencias que ms urgente reforma reclamaban, como presidios, montes, gremios y otras, para las cuales se hicieron nuevas

ordenanzas; a derogar multitud de prcticas abusivas, sancionadas por leyes absurdas; a romper con su derogacin las trabas que impedan el desarrollo de la prosperidad, y a allanar la va, por donde lenta, pero seguramente se deba llegar a la plantificacin de un rgimen administrativo completo y metdico que afirmase el Trono de la Reina nia sobre los nicos cimientos que jams se desmoronan o flaquean: la ventura y el amor de los pueblos. Fianza segura habra sido de estos beneficios la plenitud de las facultades gubernativas, que deslindadas convenientemente las de cada autoridad hubiera conferido a los jefes de la Administracin la organizacin de este ramo. Pero o la frecuencia con que vari de manos su direccin, o el encarnizamiento de la guerra civil, o quiz, y ms que todo, las reminiscencias de Cdiz, paralizaron el arreglo, reducindole al

restablecimiento de las formas administrativas adoptadas bajo la influencia del rgimen poltico sancionado aos antes en aquella ciudad. En vano desde entonces los subdelegados de Fomento se denominaron sucesivamente gobernadores civiles y jefes polticos. Erigido en regla el error que durante el imperio de aquel rgimen haba presidido a la fijacin de sus atribuciones y circunscrito o coartado su ejercicio; y fijadas mal asimismo las de los cuerpos y autoridades que deban auxiliarlos, la accin de la Administracin result no ya accidentalmente entorpecida, sino habitualmente contrariada, y reducidos sus principales agentes a ser espectadores pasivos o cmplices forzados de aberraciones sistemticas, se hizo frecuente y casi necesario el dao y poco menos que imposible la realizacin de un solo beneficio. Ninguno podr, en efecto, dispensar la Administracin mientras no se de unidad a sus movimientos y convergencia a su impulso, y esta unidad, esta convergencia no existirn sino cuando sus agentes superiores sean declarados y reconocidos, sin ninguna restriccin ni reserva, jefes de todas las dependencias administrativas de sus provincias, de todos los individuos o cuerpos que las dirijan o manejen, y de la milicia ciudadana, en cuyas habituales y unnimes simpatas estriba, ms que en el uso posible de sus armas, la fuerza de la Administracin.

Para que no quepa abuso en el ejercicio del vasto encargo que se confe a aquellos agentes deben fijarse bien sus incumbencias esenciales, que desde luego pueden reducirse a las siguientes: l. Transmitir o comunicar a sus subordinados las leyes y las disposiciones del Gobierno. 2. Sealar a ste las medidas propias para asegurar la proteccin de los intereses descuidados y completar la de los favorecidos. 3 Ejecutar por s estas y aquellas disposiciones, en la parte sujeta a su accin inmediata. 4 Velar sobre su ejecucin cuando sta corresponda a otros individuos o cuerpos. De la enumeracin de estas atribuciones resulta que los jefes de la Administracin provincial son simplemente agentes de ejecucin y que, en consecuencia, no pueden mandar ni prohibir sino lo que manden o prohban las leyes o las rdenes del Gobierno. Al comunicarlas pueden explicar su sentido a las autoridades inferiores. Al ejecutarlas por s deben conformarse rigurosamente a su letra, y slo cuando sta sea ambigua u oscura, a su espritu. En fin, para que puedan hacerlas ejecutar por sus subalternos debe conferirles la ley la facultad de estimularlos con la perspectiva de recompensas, y en sus casos respectivos, el poder de suspenderlos y el de provocar su destitucin o la decisin competente para que sean entregados a la justicia. A todo esto, pero a slo esto se deben extender las facultades de los jefes de la Administracin. La ndole de ellas les prohbe, y la ley debe prohibirles, instruir procesos, imponer multas e invadir as las atribuciones de otro poder. Igualmente debe prohibirles hablar de s mismos en sus comunicaciones, hacer alarde de sus principios u opiniones particulares, desenvolver la teora de su

administracin y, por consiguiente, publicar alocuciones o proclamas. El administrador que, aun en los casos en que la ley le autoriza explcitamente para dirigir la palabra a sus administrados, enuncia su propio pensamiento u otro cualquiera que no sea el de la ley que est encargado de ejecutar, o el del Gobierno cuyas disposiciones se ha obligado a cumplir, amengua el prestigio de su dignidad y renuncia a sus inmunidades.

El carcter que con arreglo a la prctica saludable de todos los Estados constituidos se acaba de fijar a la magistratura administrativa refuta por si solo la teora funesta de que aun en medio de un trastorno general se reconocieron los inconvenientes en un pas vecino, y que a pesar de eso se ha pretendido resucitar entre nosotros. La Administracin, se ha dicho alguna vez, es un medio de conservacin social, que debe existir en manos del pueblo y no del Gobierno. Aun en Estados constituidos democrticamente sera ste un error, puesto que aun en ellos el Poder Ejecutivo reside en el jefe temporal de la asociacin, como en las Monarquas representativas en el jefe hereditario. Bajo una u otra forma de gobierno sera igualmente absurdo que el Poder Ejecutivo no tuviese medios de ejecutar, y no los tendra, ciertamente, cuando no pudiese nombrar y separar, segn las exigencias del servicio pblico, los agentes de ejecucin. Esta consideracin sin rplica eximira en rigor de la necesidad de alegar otras; pero no estar de ms aadir que aun en la Francia republicana un artculo de la Constitucin del ao octavo (el 41) dio al Jefe del Estado la facultad de nombrar y revocar a su arbitrio (a volont) los miembros de las Administraciones Locales, y que la Ley de 28 de pluvioso del mismo ao desenvolvi de la manera ms circunstanciada aquella facultad, y la extendi en gran parte a los prefectos. Y no se diga que con aquella Constitucin y aquellas leyes se echaron en Francia los cimientos del poder absoluto, que deba ejercer desde luego el primer cnsul y poco despus el Emperador. No: antes del establecimiento del rgimen consular, en frimario, nivoso y pluvioso del ao cuarto de la Repblica y en frimario y pluvioso del ao quinto se haba reconocido y proclamado en multitud de disposiciones de la legislatura y del Gobierno la superioridad de los comisarios del Poder Ejecutivo cerca de las administraciones departamentales y sealdoseles atribuciones que an hoy nos parecen exorbitantes. A excepcin de algunos cortos perodos, en que el desconcierto general se extendi tambin a la Administracin, la Asamblea Constituyente, la Legislativa, la Convencin y el Directorio hicieron tanto para dar fuerza y prestigio a los agentes superiores del poder en las provincias como hicieron despus el Consulado y el Imperio. Aunque en cierto crculo de individuos haya cundido la moda de rebajar la

Administracin francesa, no creo que habr entre ellos quien recuse la autoridad de leyes dictadas en diferentes tiempos y bajo la influencia de diferentes Gobiernos por hombres del pueblo, que entonces lo era todo, en favor del poder, que en muchos perodos de la Revolucin de aquel pas fue poco menos que nada. Por una anomala, de que no sera difcil sealar el motivo o el pretexto, los mismos individuos que tachan de centralizadora y desptica la

Administracin francesa han solicitado en diferentes ocasiones que se rena en una sola autoridad las atribuciones de los jefes polticos y de los intendentes, como lo estn en Francia en la persona del prefecto. En tesis general, o en principios absolutos de la Administracin, as debe ser y as importara en efecto que fuese entre nosotros. Pero para que esto pueda verificarse sin perjudicar al inters publico se necesitan elementos que no existen hoy en nuestro pas, y cuya falta debe aplazar indefinidamente la planificacin de aquella mejora. En Francia, el sistema de Hacienda es de tal manera sencillo, que la vigilancia que en esta parte encomienda la ley a la autoridad administrativa no exige conocimientos especiales, esmero ni casi atencin para desempearla. All no hay intendentes, porque no hay administradores, ni contadores, ni oficinas. Las contribuciones directas sobre la propiedad y la industria se establecen sobre datos preexistentes, seguros y uniformes; se reparten, por tanto, con equidad y apenas dan margen a una reclamacin. Un tesorero general en cada provincia recauda una parte de ellas por si y hace recaudar las dems por sus subordinados, bajo su responsabilidad pecuniaria y moral. En los puertos y fronteras, una direccin especial vela sobre las Aduanas; en lo interior cuidan otras de los correos y de los bosques; los corregidores o alcaldes velan sobre los derechos de puertas; en fin, el Consejo de Prefectura se ocupa de lo contencioso de aqul y los dems ramos de la Administracin. La mquina econmica anda, pues, por s sola, y la inspeccin que sobre ella atribuye la ley al prefecto est reducida a cuidar de que no se altere o entorpezca su mecanismo.

Cuando entre nosotros se organicen de un modo anlogo las dependencias de la Hacienda podr encomendarse la vigilancia sobre ellas a los jefes de la Administracin. De confirsela sin hacer aquel arreglo preliminar, resultara una acumulacin de facultades incompatibles, que complicara en vez de simplificar. Algunos de mis oyentes creen, quiz, en este instante, que no terminar yo las observaciones relativas a la constitucin den poder superior administrativo en las provincias sin hablar de las atribuciones de Fomento que a l competen y a que con razn se da, en general, la preferencia sobre todas las otras. A los que tal piensen recordar que no siendo mi propsito dar aqu un curso de Administracin, no debo entrar en los detalles de la organizacin de sus dependencias. Indicar lo que debe reformarse al proceder definitivamente a la de todas ellas fue el empeo que contraje, y no repetir los principios que en mejor poca consign en mi Instruccin de 30 de noviembre de 1833 y en multitud de disposiciones que todava hacen ley en la materia. Hoy he debido desenvolver tan slo las consideraciones que conviene y aun urge tomar en cuenta al extender el crculo de las magistraturas que el Real Decreto de aquella fecha limit a una esfera ms circunscrita. Aadir slo que al ensancharla importa no perder de vista que las atribuciones del Poder Administrativo deben dirigirse, en ltimo trmino, al fomento, es decir, a la prosperidad del pas. Promoverla es la incumbencia esencial, el objeto exclusivo de la Administracin; y si a sta se encomienda la ejecucin de las leyes, dirigidas a conservar el orden y la paz y a proteger la seguridad de los habitantes y el respeto a la propiedad, no es sino porque la proteccin eficaz y simultnea de todos estos intereses es el fundamento de la prosperidad. Por la misma razn y con el mismo objeto corresponde a la Administracin velar sobre el uso de los derechos polticos, pues su libre y legal ejercicio es la ms slida garanta de la libertad civil, y sta es igualmente un gran elemento de prosperidad. La prosperidad es, pues, el fin; la libertad, la seguridad y el orden son los medios.

Erraran torpemente los encargados de la organizacin administrativa si desconociendo la importancia de esta clasificacin y dando, por ejemplo, a la libertad ensanches que turbasen la paz pblica, sacrificasen as el fin a los medios. Al fijar, con arreglo a los principios que quedan establecidos, las atribuciones de los agentes superiores de la Administracin en las provincias, importa fijar asimismo el ttulo o la denominacin propia para dar idea de la naturaleza del mandato que estn encargados de ejercer, pues desde muy antiguo se mir como un elemento de orden, como un paso dado en la carrera de la civilizacin, el de imponere cognata vocabula rebus. Mientras hubo un Ministerio llamado de Fomento, la denominacin de sus principales agentes pudo ser la de subdelegados de Fomento. Estos pueden llamarse gobernadores civiles mientras aquel Ministerio se llame de la Gobernacin. Pero ni con ste o aquel nombre, ni con el de lo Interior, ni con otro alguno, pudo ni debi l dar a sus agentes el ttulo de jefes polticos. De las dos palabras de que l se compone, la de jefe es demasiado vaga, genrica y aplicable adems en escala mayor o menor no slo a todas las profesiones y oficios, sino a diferentes grados de ellas y de ellos, y no la circunscribe suficientemente ni determina su sentido de un modo inequvoco el adjetivo poltico, susceptible, por una parte, de acepciones diversas y, adems, aplicado habitualmente a otro orden de ideas. Aun en Grecia, donde la raz polis (ciudad) pareca deber determinar el significado de sus derivados, poltica signific siempre el arte de regir el Estado, no el de administrar la ciudad. La misma acepcin tuvo aquella palabra en el latn y la misma tiene en las lenguas vivas, en todas las cuales poltico es sinnimo de estadista, de hombre de gobierno, y alguna vez de diplomtico, pero nunca de agente de la Administracin municipal o provincial. A estos ltimos funcionarios corresponde ms bien la polica que la poltica; pero del sustantivo polica no se forma el adjetivo poltico, aunque ambas palabras tengan un origen comn. La denominacin con que hoy se designa a los jefes de la Administracin provincial es, pues, viciosa y debe corregirse. CAPTULO III DE LOS ADMINISTRADORES DE DISTRITO

Por grande que sea la facilidad que la divisin del territorio en provincias de proporcionada extensin d a sus jefes superiores para favorecer los intereses de sus habitantes, todava la accin de la Administracin no puede ser tan rpida ni, sobre todo, tan eficaz como conviene, si no se toman precauciones para que al transmitirse no se desvirte o amortige. La principal de estas precauciones es encomendar la transmisin a agentes especiales, que aseguren y uniformen la ejecucin de las medidas administrativas o, lo que es lo mismo, la proteccin de los intereses en cuyo favor son dictadas. Con este objeto, la Constitucin francesa del ao 8 dividi la Repblica en departamentos, y los departamentos, en distritos; y la Ley de 28 de pluvioso del mismo ao determin que en la capital de cada una de estas subdivisiones se estableciese un magistrado administrativo con el ttulo de subprefecto. La misma Ley atribuy a este jefe, con pocas restricciones, las funciones hasta entonces encargadas a las

Administraciones municipales y a los comisarios de cantn, es decir, casi todas las del Poder Administrativo, que delegado desde antes a los prefectos, fue subdelegado por aquella disposicin a los nuevos agentes

intermediarios. De intermediarios es en Francia en efecto el carcter de los subprefectos, y debe serlo entre nosotros el de los que hayan de ocupar su lugar en la escala administrativa. Dividido como est hoy el Reino, bastar que cada provincia se subdivida en dos o tres distritos y que se confe su direccin inmediata a agentes subordinados a la autoridad superior provincial y designados con una denominacin anloga a la que definitivamente se d a sus jefes. Subprefecto se llama en Francia al magistrado que administra bajo las rdenes del prefecto, y aunque sea tan clsica para la Espaa como para la Francia la etimologa de ambas denominaciones, se podra sin inconvenientes sustituirles otras, si con la adopcin de aqullas se temiese ofender un nacionalismo que, aun en las cosas ms pequeas, suele mostrarse exagerado y quisquilloso. Subdelegado podra, pues, llamarse entre nosotros el jefe administrativo del distrito, siempre que se variase el nombre a multitud de dependencias que

llevan hoy el de Subdelegaciones y que o no lo son en efecto o podran designarse con un ttulo ms adecuado. Partido podra llamarse, por la misma razn lo que yo llamo distrito, si la primera de estas palabras no se hallase aplicada de antiguo a designar las circunscripciones judiciales. Pero si, en favor de aprensiones o escrpulos de nacionalismo, es permitido y quiz conveniente no adoptar las denominaciones que tienen en Francia las subdivisiones territoriales y los jefes encargados de su administracin, no por eso se debe rechazar la idea de la subdivisin misma, ni la de que cada una de stas sea administrada por un agente especial. En vano para frustrar este bien pretendi la ignorancia o el espritu de partido resucitar la absurda mxima, refutada ya por la experiencia constante de todos los siglos, de que con la adopcin de ciertas prcticas extranjeras se hiere o lastima la dignidad nacional. No se lastim la de la antigua Grecia cuando algunos de sus sabios fueron a buscar al Egipto luces y documentos para mejorar la condicin de su patria. No se ofendi la de la antigua Roma cuando emisarios de su Gobierno fueron a buscar a Atenas las reglas de justicia, con vista de las cuales se redactaron en seguida las leyes de las Doce Tablas. De los cdigos romanos tomaron ms tarde casi todos los pueblos de Europa sus ideas de legislacin y gobierno, sin que por la eterna y no interrumpida adopcin de buenos usos extranjeros creyese ninguna de aquellas naciones amenguada su dignidad ni menoscabada su independencia. Se asegura, al contrario, y se realza la de toda nacin cuando adopta los medios que hacen prosperar a otras, y muestra as querer marchar al lado de las ms adelantadas. No por otra razn van nuestros fabricantes a estudiar en Manchester o en Birmingham, en Lyon o en Mulhouse, los mtodos que hacen ms rpido cada da el vuelo de sus respectivas industrias. No vinieron de los mismos pases los conocimientos sobre el empleo del vapor y sobre el arte de construir las mquinas que empuja su accin poderosa? No fue enviado pocos aos hace un general a Berln para aprender all e introducir en Espaa una tctica nueva? No residi mucho tiempo en Pars otro general para observar los progresos de la organizacin militar y particularmente las innovaciones introducidas en el uso de la artillera? Por

qu se rehusara con desdn el auxilio que pueden prestar los progresos que hacen otros pases en las ciencias morales cuando con tanta y tan legtima ansia se estudian y se adoptan los que hacen en las ciencias fsicas? Abandonaramos en la guerra los mosquetones y las alabardas con que Fernando V, Carlos I y Felipe II conquistaron inmensos territorios, e invocaramos en la paz las inciertas y anmalas tradiciones administrativas de la Edad Media? Deploraramos las conflagraciones de la perpetua guerra civil a que durante siglos condenaron a la Espaa los desrdenes del feudalismo y los abusos del poder Real, y rechazaramos la plantificacin de las instituciones propias para impedir por sin fin la renovacin de tan espantosas calamidades? Por qu fatal aberracin, hablndose sin cesar de progreso, se insistira en retroceder a pocas de triste recuerdo, y se tributara a malos e inaplicables usos antiguos un respeto que sera indicio de ignorancia, cuando no lo fuese de mala fe? Aleccione la Historia, alumbre la experiencia, dirija el buen sentido a aquellos a quienes confe el cielo el glorioso mandato de organizar la administracin de nuestra patria. Para establecer en ella el orden, fianza de la libertad y primer elemento de ventura, hagan permanente, eficaz e ineludible la accin de la Administracin, y asegrenla y faciltenla estableciendo o situando a la cabeza de las grandes subdivisiones de las provincias agentes especiales, que, dotados de actividad y de inteligencia y familiarizados con las buenas teoras administrativas, puedan aplicarlas a todas las necesidades que a cada instante produce el movimiento mismo de la mquina social. En la reducida esfera de un pueblo, el antagonismo de los intereses produce con frecuencia la lucha de las pasiones, y sta suele hacerse tanto ms violenta cuanto ms estrecho es el campo en que se traba y ms se concentran los esfuerzos de los contendientes. Conviene, por tanto, que una autoridad elevada sobre la atmsfera de los intereses locales, pero situada bastante cerca para observar sus puntos de contacto, impida que se rocen y dificulte o imposibilite as la explosin de las pasiones, que el choque de ellos encarnizara.

No siempre puede dispensar este beneficio la autoridad superior de un vasto territorio, abrumada de muchas atenciones, distrada por muchos detalles e incapacitada por ello de sofocar en su origen todos los grmenes de discordia, que en el estado actual de nuestra sociedad se desenvolveran por donde quiera, sin la intervencin asidua de un poder protector. Cualquiera que sea la denominacin con que se designe a los agentes de ste en las nuevas subdivisiones territoriales y la forma y la extensin que a stas se d, lo que ms importa es fijar las atribuciones de aquellos agentes, de manera que la anfibologa en su enunciacin no ocasione embarazo en su ejercicio, no promueva conflictos ni acarree perturbacin. Por punto general, el subdelegado debe ejercer en su territorio, bajo la dependencia inmediata y directa del jefe superior de la provincia, la misma autoridad que confen a ste las leyes. En la enumeracin y deslinde de las facultades de unos y otros funcionarios debe no obstante tenerse presente que el jefe superior de la provincia es el que dirige; el jefe del pueblo, el que ejecuta, y el jefe del distrito, un agente interpuesto entre la accin y el impulso, y que slo le incumbe, por consiguiente, velar sobre que al impulso corresponda la accin, o, lo que es lo mismo, sobre que la ejecucin de las leyes y los Reglamentos y la proteccin de los intereses generales sea rpida, segura y completa. CAPTULO IV DE LOS ALCALDES El dogma gubernativo de la unidad exige que as como no hay o no debe haber ms que un administrador supremo para el Estado, uno superior para cada provincia y uno subalterno para cada distrito, no haya ms que uno local para cada pueblo. Este administrador es el alcalde, y su autoridad, para la ejecucin de las leyes y de los Reglamentos de administracin, es nica e indivisible. En, consecuencia, a l solo corresponde en esta calidad dictar las medidas convenientes para que las leyes se cumplan y se observen los. Reglamentos. Esta obligacin debe desempearla en su propio nombre y no permitir que a l se asocie el de otra persona, ni menos el de Cuerpo alguno, cualquiera que sea su origen o la naturaleza del mandato que le est confiado.

Contra esta doctrina, que fue siempre la de nuestra Monarqua y que es hoy la de todas las Monarquas y aun la de todas las Repblicas bien constituidas, se est obrando en nuestro pas ms hace de un cuarto de siglo. Temores quimricos, desconfianzas exageradas, nociones errneas de Administracin y quiz, y ms que todo, desmedido deseo de popularidad y poco conocimiento de los medios con que se adquiere la slida y duradera, dieron desde entonces, o poco despus, a las Corporaciones populares derechos que desquiciaron la base sobre que durante siglos haba descansado el orden pblico. De estos derechos corresponden exclusivamente algunos al individuo que sea designado como el agente responsable de la

Administracin, y ni aun en las democracias puras, en cuya constitucin se ostent ms preponderante el elemento popular, ni aun en los accesos de demagogismo de la Repblica francesa, se confirieron jams a los Cuerpos nombrados por los pueblos. La Ley de 21 de fructidor del ao 3 dio a los maires (alcaldes) la facultad de asociarse en algunos casos sus adjuntos, nombre con que son conocidos en aquel pas los funcionarios que en el nuestro se llaman alcaldes 2, 3, etc; pero aqulla y todas las dems leyes y decretos posteriores reconocieron en el maire la plenitud de las atribuciones ejecutivas de la Administracin en su Comn y la responsabilidad inherente o aneja a su desempeo. Todos los poderes que, desde el establecimiento de la Repblica hasta el da 9 dictaron en aquel pas disposiciones sobre esta materia, mostraron creer que fuera del principio que queda establecido no haba gobierno posible ni, por consiguiente, esperanza de sosiego ni de prosperidad. Adems de la ejecucin de las leyes y de los Reglamentos administrativos, que corresponde al alcalde como jefe de la Administracin local le toca la ejecucin de los acuerdos del Cuerpo municipal que preside, pues en ningn caso el poder de Cuerpos de esta especie, limitado por su ndole o esencia a la deliberacin debe convertirse en ejecutivo. Las atribuciones del alcalde como agente del poder supremo, y como ejecutor nato de las disposiciones que dentro del circulo de sus facultades dicte la Corporacin municipal, son muchas y variadas, y en los grandes pueblos, complejas y prolijas; y de ah la necesidad de que aquel jefe tenga colaboradores. Estos por un principio de

equidad y conveniencia, se han sacado siempre de entre los individuos de la misma Corporacin, porque no pudiendo ser retribuidas sus funciones es preciso encargarlas a personas a quienes no grave su desempeo gratuito, y en tesis general deben inspirar confianza al Gobierno los que merecen la de los pueblos. Pero estos hombres mismos pueden no tener la inteligencia, o la actividad, o la independencia que es necesaria para desempear completa y satisfactoriamente todas las atribuciones del Poder Administrativo, y de ah la necesidad de que las ejerzan bajo la direccin y la dependencia inmediata del agente especial de este mismo poder, o lo que equivale a esotro, que los colaboradores de este agente sean sus subalternos y no sus iguales. De qu manera o con qu razn podra, en efecto, exigirse a l la responsabilidad del desempeo de sus funciones si coartase su ejercicio una oposicin transitoria o le contrariase una resistencia sistemtica? A quin se imputara, en tal situacin, el entorpecimiento del servicio pblico y la consiguiente perturbacin del orden? Acaso a la Asamblea que paralizase la accin del agente especial del poder? Pero, qu medios tiene este poder mismo para remover tal especie de obstculos? En de suspender o disolver la Corporacin es un recurso extremo y no debe usarse sino en el caso de abuso notorio y evidente, que en poqusimas ocasiones es posible justificar. Adems, la responsabilidad de muchos que deliberan se divide, y dividindose, se debilita, y debilitndose, se elude, y eludindose la de los subalternos y no pudiendo por ello exigirse la de los superiores, queda despojado el Gobierno de la primera garanta de obediencia, y el reposo pblico, de toda garanta de estabilidad. Estas garantas no existen, en efecto, sino en la serie de responsabilidades, que empezando en el ministro, y pasando por todos nos grados de la jerarqua, acaba en los ltimos agentes del poder. Para que la de stos pueda hacerse efectiva es menester que sus movimientos dentro de la esfera de sus atribuciones sean tan libres como deben serlo dentro de la suya los de los agentes superiores, pues la

responsabilidad arguye abuso, el abuso supone uso y el uso exige libertad, y sera impoltico sobre inicuo hacer a uno responsable de los vicios o delitos que no tuviese medios de reprimir o de castigar.

El alcalde debe, pues, tenerlos si ha de responder del orden y de la paz de su comn y promover el bien, primera incumbencia de la Administracin y obligacin principal de los agentes administrativos. Auxiliares del alcalde deben ser, por tanto, esos funcionarios municipales, a quienes una denominacin idntica confiere hoy una igualdad que, cortando el lazo de la jerarqua, rompe el de la unidad administrativa y podra ms tarde romper el del orden social. A estos auxiliares, en lugar del ttulo de alcaldes, importa dar una denominacin que en cuanto sea posible marque o fije la dependencia en que, con respecto al jefe de la Administracin Local, debe constituirlos la ley. Y pues que se muestra tanto entusiasmo por el restablecimiento de antiguas franquicias municipales, que en la prxima conferencia me propongo reducir a su justo valor, convendra quiz al arreglar este punto recordar nuestra vieja nomenclatura de justicia y regimiento con que siglos ha se procur trazar en nuestro pas la lnea que separa las atribuciones del jefe de la Administracin Local y de sus auxiliares. A cada uno de stos podr aquel jefe delegar, temporal o permanentemente, las funciones que l no baste a desempear, pero entendindose que las delegadas sern ejercidas bajo la inspeccin inmediata y directa del delegante, sobre el cual pesar, mientras conserve su autoridad, la responsabilidad del desempeo. Esta no debe cesar sino cuando, enfermo o ausente el alcalde, recaigan sus funciones en uno de sus subalternos, que no ejercindolas ya por voluntad de su jefe, sino por delegacin de la ley, ocupa el lugar de aqul, toma su carcter, disfruta de sus prerrogativas y se somete a sus obligaciones. La ley que organice la Administracin debe no slo enumerar estas obligaciones y prerrogativas y fijar as los lmites del poder de sus agentes locales, sino dictar, para que estos lmites no se traspasen, precauciones ms extensas que al determinar el modo con que ha de ejercerse la accin de sus agentes superiores. Esta diferencia est fundada en la que existe o debe existir entre las cualidades de unos y de otros agentes. El Gobierno, encomendando a los unos la administracin de un vasto territorio, tiene obligacin de escogerlos entre personas de capacidad y prestigio; mientras que los encargados de la Administracin Local son

nombrados por una reunin de vecinos no responsables del acierto de su eleccin, poco ilustrados en unas partes, subyugados en otras por influencias irresistibles, guiados ora por el inters, ora extraviados por la pasin. Fcil es conocer que en cada una de estas hiptesis, que por desgracia vemos cada da reducidas a hechos, puede el favor popular recaer, igualmente que sobre hombres estimables, sobre ignorantes que no conozcan la ndole de su magistratura, o sobre presumidos que pretendan ensanchar su esfera, o sobre dscolos que aumenten con combustibles nuevos la habitualmente encendida hoguera de los chismes y rencillas locales, o, en fin, sobre sujetos poco delicados que cedan a innobles tentaciones. Pueden, sin duda, no pertenecer los nombrados a ninguna de estas categoras y aun ser escogidos en la de los hombres independientes, ilustrados y enrgicos, pero la ley debe precaverse contra la eventualidad contraria y suponer, por regla general, que de funcionarios elegidos bajo la influencia de las pasiones locales no es permitido esperar el mismo celo e inteligencia que en el inters de su reputacin y de su fortuna deben manifestar jefes de luces y de carrera, sobre los cuales ejerce el Gobierno una vigilancia inmediata; una contralora saludable, la opinin, y un espionaje asiduo, la milicia. Estas circunstancias son otras tantas garantas del buen desempeo de las funciones de estos agentes. El de los subalternos debe descansar particularmente en la responsabilidad que se les imponga y en las precauciones que se tomen para que ella sea segura e ineludible. La principal de estas precauciones es determinar o fijar los casos de contravencin y sealar a cada abuso la pena proporcionada a su trascendencia. Al proceder a esta fijacin importar no perder de vista las reglas siguientes: 1 El alcalde, en su calidad de agente de la Administracin Local, ejerce en su comn todas las funciones de la autoridad administrativa, bajo la dependencia inmediata del jefe de la Administracin provincial, mientras no se establezcan jefes de distrito.

2 Dentro del lmite que las leyes sealen al Poder Administrativo, nadie tiene derecho para turbar, interrumpir ni contrariar el pleno y libre ejercicio de la autoridad del alcalde en su comn. 3 De las faltas que l cometa en el ejercicio de este poder nadie tiene facultad de conocer sino el jefe de la Administracin provincial 4 Segn la influencia que estas faltas puedan ejercer sobre el orden pblico, dicho jefe amonesta, apercibe, suspende o hace arrestar al alcalde. 5 La suspensin es de rigor, primero, cuando el alcalde infringe abiertamente las leyes o los Reglamentos o niega su obediencia a las disposiciones de la autoridad superior; segundo, cuando traspasando los lmites de su poder invade las atribuciones de otro; tercero, cuando no defendiendo convenientemente las suyas permite que otro las invada. 6 El jefe superior puede provocar el arresto preventivo del alcalde cuando el abuso cometido por l pertenezca a la categora de los que las leyes castigan con pena corporal. 7 En cualquiera de los casos que acaban de fijarse, el Gobierno supremo, a quien el jefe provincial da cuenta de la suspensin o del arresto del alcalde, pronuncia, si ha lugar, su destitucin definitiva. 8 Si de los procederes del alcalde que motivasen la destitucin hubiese resultado perturbacin del orden o de la paz pblica o daos inferidos ilegalmente a tercero, el delincuente ser entregado a la justicia. 9 Para que sta pueda conocer de los abusos o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones administrativas por los alcaldes u otros cualesquiera agentes del poder, se necesita autorizacin previa de la Corporacin a quien las leyes confen este encargo. 10 El cuerpo mismo a quien incumba expedir esta autorizacin no puede darla por virtud, de quejas de personas privadas ni de autoridades pblicas, sino a consecuencia de denuncia del ministro del ramo, al cual corresponde exclusivamente en esta materia la iniciativa del procedimiento. Tales son los principios con arreglo a los cuales se debe constituir el poder de los agentes locales de la Administracin considerados en esta calidad. Pero pueden tener tal vez otra, de que importa igualmente determinar la accin, o fijar las atribuciones, para impedir que continen o se renueven

deplorables escndalos; hablo de las funciones judiciales que en la imposibilidad de que haya un juez en cada pueblo es necesario encomendar en ciertos casos a los alcaldes. Si la justicia se organizase de modo que fuese ms rpida e instantnea su accin, la intervencin de los agentes administrativos en el orden judicial se limitara a una prevencin de pocas horas, en uno u otro caso rarsimo. Pero pues que hay pueblos que se hallan a una jornada de la residencia del juez, pues que la falta de caminos, de puentes y a veces de todo medio de comunicacin puede retardar durante algunos das su presentacin en el teatro del crimen, importa que la accin que en este caso atribuya la ley al alcalde sea determinada de un modo preciso y limitada en trminos que o hagan imposible la transgresin o inevitable su castigo. Los limites de esta accin deben fijarse con arreglo a los principios siguientes: 1 A la Administracin incumbe el cuidado de la paz y del orden pblico; por consiguiente, la vigilancia sobre cuanto pueda interrumpir este orden o alterar esta paz, y la facultad de arrestar al que la turbe de hecho o muestre la intencin de turbarla. 2 La calificacin y el castigo de estos delitos corresponde al Poder Judicial. Por consiguiente, a l debe hacerse sin dilacin la entrega de los que se presumen reos y de las diligencias practicadas en el acto de su captura. 3. Desde el punto que el juez interviene, cesa la accin del agente administrativo. Por consiguiente, hay abuso cada vez que alguno de ellos retiene causas de que slo en el inters del orden pblico ha podido conocer preventivamente. 4. El abuso es mayor si la retencin se hace contra la voluntad y a pesar de las reclamaciones del agente judicial. 5. Las reglas anteriores no son aplicables a los expedientes gubernativos que instruyan los jefes de la Administracin contra sus agentes subalternos por abusos cometidos en el ejercicio de sus funciones, aun cuando por lo que del expediente resulte haya dicho jefe provocado el arresto preventivo del empleado delincuente. La justicia no entrara a calificar sus actos sin la autorizacin previa de que se habla en la regla 9 del prrafo anterior.

La doble investidura que corresponde a los alcaldes de agentes permanentes de la Administracin y de agentes eventuales de la justicia exigira que en cualquier situacin se tomasen para su nombramiento las mismas precauciones que habitualmente se usan para el de todo empleado a quien se encargan atribuciones de alguna importancia. Pero son mas necesarias estas precauciones tratndose de individuos generalmente desconocidos fuera del radio limitado de su residencia y que debiendo por su carcter de funcionarios municipales ser nombrados por los pueblos, pueden ser escogidos por ellos entre los de sus habitantes que no tengan ideas de administracin ni de justicia. Y no podran serlo tambin entre aquellos que a la inexperiencia agregasen la pasin y que extraviados unas veces por la ignorancia lo fuesen otras por el inters? Podra el Gobierno, obligado a confiar a tales agentes el cuidado de los intereses preciosos del orden y de la paz publica, descansar sobre su cooperacin, o contar con ella para el desempeo del encargo que a l le incumbe de protegerlos? Que hara para vencer la inercia de unos? Que para rechazar las agresiones de otros? Empleara igualmente contra stos y aqullos el arma de la destitucin? Pero sobre ser injusto y odioso imponer la misma pena a la apata que a la hostilidad, el remedio resultara en definitiva ineficaz e insuficiente, pues destituido el alcalde inexperto o apasionado, el pueblo podra reelegirlo o elegir otro que opusiese a la marcha de la Administracin la misma inercia o la misma resistencia a las disposiciones del Gobierno. Procedera ste sin fin a destituciones nuevas? Pero una vez supuesta la voluntad y reconocido el poder de resistir, quin osara sealar el lmite de la resistencia? Una vez admitido que pueda hacerla un alcalde, quin impedira que la hiciesen muchos al mismo tiempo? Una vez empeada, y encarnizada acaso, la lucha entre el poder supremo, instituido para la conservacin del orden pblico, y los oscuros individuos, inducidos acaso a turbarlo, de qu modo o por qu vas se pondra trmino al conflicto? Uno u otro de los contendientes habra de ceder a la postre, pues sera una horrible calamidad mantener por largo tiempo en los pueblos un foco permanente de rencillas, un germen

vivaz de conflagracin. Quin debera en tales casos ceder, el Gobierno, representante perpetuo, y por lo comn ilustrado, de los intereses todos del pas, o el alcalde, representante efmero, y poco hbil por lo comn, de los intereses de un lugar, o quiz de las pasiones de un partido? Yo, seores, establezco hiptesis, no denuncio hechos, pues si pertenece a la historia calificar los consumados, a la Administracin incumbe examinar los posibles e impedir que se consumen los que puedan ocasionar a la sociedad complicaciones o peligros. Y de nada debera ella temerlos mayores que de la independencia en que dejase la Administracin a sus agentes subalternos, independencia que pudiendo entorpecer y aun contrariar la accin del poder supremo, hara difcil con frecuencia y a veces imposible la proteccin de los intereses sociales a l encomendada. Este dao no puede impedirse sino adoptando los principios de gobierno de que las naciones ms adelantadas en la carrera de la civilizacin han reconocido en teora la conveniencia de que la prosperidad que ellas gozan ha justificado la aplicacin. He aqu los que en el punto sobre que discurro deben tenerse presentes al organizar la Administracin. 1. Los alcaldes ejercen tres especies de atribuciones, a saber: municipales, administrativas y judiciales. 2 La ndole de cada una de estas atribuciones es diferente, como lo es su origen o su procedencia. Por consiguiente, su ejercicio esta sujeto a reglas de especies distintas. 3 Las atribuciones municipales no se versan sino sobre las relaciones que tienen entre si los habitantes de cada pueblo, o lo que es lo mismo, sobre los intereses de localidad y de familia que los unen. Es justo, por consiguiente que el pueblo confiera al de entre su vecinos de quien presuma que cuidara mejor de estos intereses. 4 Las atribuciones administrativas se versan sobre la generalidad de los intereses pblicos y abrazan, por tanto, las relaciones que entre ellos y los locales existen o pueden existir. Correspondiendo al poder supremo la vigilancia sobre los de la generalidad y no pudiendo ejercerla sin delegarla, ni responder de la regularidad de su ejercicio, sino en cuanto sean de su confianza los delegados, deben merecerla los alcaldes, por la misma razn

que no les dispensan la suya los pueblos sino cuando saben o presumen que miraran por sus intereses particulares. 5 Las atribuciones judiciales del alcalde hacen parte de las delegadas permanentemente a los agentes especiales del Poder Judicial. De estos exige la ley garantas de ciencia y de moralidad, y por identidad de razn se debe igualmente exigirlas de aquellos a quienes por uno u otro motivo se confe eventual o transitoriamente la autoridad de la justicia. As se habra hecho siempre, a ser posible enviar a cada pueblo un agente retribuido; pero no sindolo y necesitndose encomendar aquella autoridad a agentes gratuitos, parece natural preferir a los individuos que, por el hecho de merecer la confianza de sus convecinos para el manejo de sus negocios interiores, pueden suplir con las garantas de moralidad que esta confianza supone las garantas necesarias de ciencia. 6. La eleccin de los pueblos puede, sin embargo, recaer en todos tiempos, y especialmente en los de disensiones civiles, en personas a quienes no sea posible encomendar sin peligro las importantes y complicadas atribuciones de la justicia y de la administracin, y de ah la necesidad de reservar al depositario supremo de estos poderes, es decir, al Jefe del Estado, la facultad de revestir de ellas al que entre los elegidos del pueblo parezca ms a propsito para desempearla, o lo que es lo mismo, la facultad de nombrar el alcalde. No temo que uno siquiera de mis oyentes rehse su asentimiento a esta consecuencia forzosa de premisas, que en su enunciacin misma llevan todos los elementos de conviccin. Tampoco temo que se repute aventurado o indiscreto proclamar una doctrina que combatida recientemente con empeo, ha marcado la lnea de separacin de nuestros partidos polticos. No es de poltica ni de partidos de lo que yo me ocupo. Todos los que hoy nos dividen, como todos los que en adelante se formen, estn condenados a perecer, mientras a sus teoras impotentes y estriles no sustituyan otras de proteccin y conveniencia general; y a m me toca hoy reunir las ms importantes y presentar en su conjunto el santo smbolo de la ortodoxia administrativa.

No he sido yo quien ha elegido esta ocupacin; aceptla slo porque a ella me excit el Liceo: aceptada, debo desempearla, y desempendola, debo proclamar los principios que aseguran hoy la paz y la prosperidad de las naciones que los adoptaron y a los cuales los partidos mismos, si a su gloria y a nuestro bien aspiran, acabarn por rendir un solemne homenaje. No suceder esto a la verdad mientras entre ellos dure la lucha; pero ahora o despus cesar sta, ciertamente. Para entonces conviene que estn fijados los dogmas de la unidad y de la jerarqua administrativa, y desde ahora importa que se sepa que en conformidad de ellos, todo el que ejerce autoridad de esta clase depende necesariamente del que la ejerce superior. As se ha reconocido en Francia y en Blgica, despus de dos revoluciones recientes, dirigidas a reformar su rgimen poltico sobre la base de dar al elemento popular toda la consistencia y extensin compatibles con el reposo y el orden del pas. No concluir este captulo sin aadir algunas observaciones sobre la duracin de las funciones de los alcaldes. En esto, como en todo lo relativo a la constitucin de la magistratura municipal, se estn dictando, despus de algunos aos, disposiciones contrarias al fin para que de antiguo fue instituida. No lo fue en efecto sino para hacer eficaz y permanente la proteccin de los intereses locales, y este objeto no se puede conseguir cuando se limita a un ao su duracin. En las grandes poblaciones, donde importa que sea ms eficaz y activa la accin del poder municipal, se pasan el primero y aun los primeros meses antes que el alcalde haya tomado conocimiento de las necesidades que su mandato le obliga a remediar. Privados hoy los pueblos todos, y en especial los ms importantes, de sus rentas antiguas; imposibilitados para recargar con arbitrios municipales los artculos de consumos, y abrumados con las enormes exacciones del Fisco, la autoridad municipal se halla en todas partes sin medios para ocurrir a las atenciones ms perentorias de su administracin. El celo y la inteligencia pueden buscarlos, pero esto consume tiempo y necesita esfuerzos, y no los har un alcalde para allegar recursos cuando sepa que no ha de recaer sobre

l la gloria de su til inversin. Para que la perspectiva de esta gloria le aliente y estimule, es menester darle tiempo para hacer bien, que es el nico medio de ganarla. En consecuencia, la ley que arregle este punto debe mandar: 1 que el alcalde ejerza sus funciones durante tres aos a lo menos; 2 que sea indefinidamente reelegible. Estos principios son de todos los tiempos y aplicables a todas las formas de gobierno. Bajo el absoluto tuvimos corregid9res nombrados por tres aos, y stos se extendieron a seis, cuando la experiencia revel que no bastaban tres para que llevasen a cabo aquellos agentes el bien que haban promovido o el que pensasen promover en los territorios confiados a su direccin. En las Monarquas representativas de Francia y Blgica, que por ms recientemente constituidas forman autoridad en la materia, se han adoptado estas reglas mismas, cuya conveniencia se demostrara, a falta de otras razones, con la inmensa prosperidad que derrama cada da en aquellos pases la excelencia de su rgimen administrativo. En este captulo he considerado particularmente a los alcaldes en su calidad de agentes locales de la Administracin. En el siguiente tratar de sus atribuciones como presidentes de los Ayuntamientos y como ejecutores de sus acuerdos. CAPTULO V DE LOS AYUNTAMIENTOS La Administracin Municipal es una parte importantsima de la

Administracin general, y bajo este concepto pueden comprenderse los Ayuntamientos en el nmero de los agentes administrativos, aunque esta denominacin, propia de individuos que obran, no sea aplicable en rigor a Corporaciones que deliberan. Pero casi en todos los casos la deliberacin se resuelve en accin, y agente administrativo resulta a la postre el que, de un modo u otro, est encargado de hacer partcipes de los beneficios de las leyes y Reglamentos del ramo a un nmero mayor o menor de familias. No fue sta siempre la nica incumbencia de los Ayuntamientos, pues hubo tiempo en que sus atribuciones comprendieron y debieron comprender la poltica y aun la justicia. Todos mis oyentes saben que hundida en seis das la

Monarqua goda a principios del siglo VIII en las orillas del Guadalete, se necesitaron ms de siete siglos para reconquistar la parte del territorio peninsular que forma hoy el de nuestra nacin. Todos saben asimismo de qu manera se repartan entre los que cooperaban a la reconquista las propiedades de los enemigos lanzados, y que sobre ellas adquiran los nuevos seores casi los mismos derechos que se reservaban los reyes sobre los pueblos que en la distribucin de los despojos se adjudicaban a la Corona. A las adquisiciones de los primeros conquistadores aadieron en seguida sus sucesores otras nuevas, resultando de estas acumulaciones sucesivas de caudal y de dominacin la creacin de una clase elevada y preponderante, que en los intervalos de tregua con los moros empleaban frecuentemente su opulencia y su influjo ya en disputar al Trono sus prerrogativas legtimas, ya en contener el abuso que de ellas haca alguna vez. Escarneciendo y aniquilando a los pueblos, en estas revueltas permanentes o peridicas, ora las demasas del poder Real, ora la insolencia habitual de los seores feudales, era menester que los vejados, obedeciendo a las inspiraciones del instinto conservador, que existe igualmente en el seno de las sociedades que en el corazn de los individuos, se concertasen para asegurar a sus intereses la proteccin que no poda dispensarles un poder anmalo, tirnico cuando no era dbil, impotente cuando no era opresor. Con este objeto se formaron por de pronto en los pueblos de realengo (pues los de seoro obedecan generalmente a la direccin de sus seores) asociaciones que el inters comn organiz en seguida, y a las cuales dieron desde luego consistencia e importancia las exorbitantes pretensiones de los magnates y sus rencillas perpetuas entre s y con la Corona. Aprovechndose de ellas los Ayuntamientos de las poblaciones ms importantes, no sometidas al influjo seorial, echaron a veces el suyo en la balanza y en ocasiones la inclinaron en trminos de hacer triunfar, ora la causa del rebelde Sancho, levantado contra su sabio padre, ora la del bastardo de Trastmara, alzado al Trono que acababa de manchar con la sangre de su hermano y su rey, ora, en fin, la de la Primera Isabel, que con el mismo apoyo afirm en sus sienes la diadema arrebatada de la de su sobrina. Los Ayuntamientos, llamados as por la viciosa constitucin de los poderes

pblicos a ejercer una influencia, decisiva a veces, en la marcha, si no en la direccin de los negocios del Estado, fueron, pues, en una u otra circunstancia, un poder del Estado tambin, y en esta cualidad les correspondan atribuciones que si no estaban consignadas en cdigos ni fijadas por tradiciones constantes, aparecan fundadas en antecedentes de que nadie poda recusar la autoridad y, sobre todo, en el dogma, reconocido por el instinto universal de la especie humana desde la formacin de las sociedades, de que ninguna puede existir sin un poder protector de los intereses legtimos de los asociados. Este poder debieron, pues, ejercerlo los Ayuntamientos en sus pueblos respectivos, mientras no hubo una autoridad dotada de la fuerza necesaria para ejercerlo a la vez en todos los del Reino; pero desde el momento en que se entroniz sta debieron las Corporaciones populares, por el inters mismo de la proteccin que durante el desconcierto general se haban arrogado, entregarla a quien, sometindola a un impulso regular y constante, la hiciese simultnea y uniforme, y, por lo mismo, eficaz y segura. En tiempos en que apenas haba otro medio de enriquecerse que en de participar del botn de las conquistas; en tiempos en que esta participacin llevaba anejas prerrogativas perjudiciales a los derechos de la clase popular, podan dispensar aquella proteccin Cuerpos compuestos en general de personas privilegiadas, Cuerpos separados y divididos ms que por las distancias materiales, por la influencia de las afecciones y por la diversidad de los intereses? til y aun urgente era unir estos intereses y afecciones por el lazo de una proteccin comn, y esto fue lo que redondeado el Reino de Aragn por la conquista de Navarra, y el de Castilla por la de Granada, meditaron y empezaron a ejecutar los ilustres cnyuges que llevaron la gloria del nombre espaol desde la falda den Vesubio hasta las playas de las Antillas. En breve, a favor de los abusos del Gobierno de Carlos I, quisieron algunas ciudades reconquistar la autoridad que en escala mayor o menor, segn las circunstancias de los tiempos, haban ejercido en los tristes reinados de los Enriques y de los Juanes; pero se estrellaron en Villalar sus esfuerzos,

porque entre conatos aparentes de libertad dejaban columbrar veleidades mal recatadas de feudalismo. Usos feudales eran, en efecto, los que se aspiraban a restablecer; la influencia de ciertos Ayuntamientos y magnates en la poltica del Estado era lo que se trataba de recobrar, cuando varios de aquellos Cuerpos e individuos tremolaron en 1520 el pendn de la insurreccin. Justas y legtimas eran las quejas que articulaban; notorios y evidentes, los agravios de que solicitaban la reparacin; pero no habra ella una vez obtenida, mejorado tanto la condicin del pueblo como asegurado la preponderancia de las clases privilegiadas, que provocaron y llevaron a cabo el alzamiento Eran por ventura hombres del pueblo los que componan los Cuerpos municipales que se pronunciaron con ms ardor? No; salvo una excepcin u otra, todos ellos se componan de nobles, cuyas exorbitantes franquicias eran un elemento permanente de opresin. Qu habra ganado el pueblo, por ejemplo, si en vez de repartirse los empleos honorficos o lucrativos entre los flamencos, compatriotas del joven rey ? Continuasen como hasta entonces distribuidos entre la nobleza del pas? Vinculadas as en ella todas las distinciones y acumulados todos los emolumentos, no era de temer al contrario que stos y aqullas se extendiesen y consolidasen el orgullo y la prepotencia habitual de la clase, en quien las riquezas y el prestigio de antiguos servicios haban concentrado el monopolio de la supremaca social y el de la tirana interior de los pueblos? Disminuyrale o atenurale la serie de disposiciones vigorosas, que un fraile hbil haba sugerido a una reina, capaz de aplicar el mismo fervor al engrandecimiento de su trono que a la propagacin de su creencia. Menester era, pues, recobrarlo, y se crey conseguido a favor de la inexperiencia, de la juventud y de la lejana del nuevo rey. Que el alzamiento de las comunidades se diriga especialmente a recobrar la influencia poltica de que hasta el principio del reinado anterior haban gozado las Corporaciones municipales de los pueblos ms importantes de Castilla, compuestas en general de hijosdalgos, se prueba sin rplica por el ardor con que a aquel movimiento contribuyeron magnates resentidos, y hasta prelados, en cuya cabeza no prevaleca ciertamente la idea de

ensanchar o extender las franquicias populares. Sin rplica se demostr igualmente lo que en favor de ellas habran hecho vencedores nos sublevados, por lo que hicieron despus de vencidos. Aniquilada por la derrota de Villalar la autoridad poltico-feudal de los Ayuntamientos, se refugiaron a ellos los nobles que haban asimismo perdido la suya, y concentrando en los consistorios su accin, general y extendida hasta entonces, redujeron a sistema y reglamentaron la opresin interior que a favor de las revueltas civiles lograran antes sacudir los pueblos en ciertos perodos o a ciertos intervalos. Apoderada as la nobleza de la direccin de los intereses locales en las poblaciones ms ricas y de ms vecindario, us desde luego de su oficioso e interesado patronazgo para eximirse a s misma de toda servidumbre comunal y abrumar a los pueblos, de quienes se deca representante, con las cargas del servicio militar, de los alojamientos, bagajes y dems, conocidas con la denominacin de concejiles. No era fcil que ellos rompiesen la coyunda a que tan duramente se les unca; pero era posible. Para evitarlo se cuid de hacer hereditario en pocas familias el mandato popular que se arrogaran hombres que no eran del pueblo, y asocindose la Corona a esta obra de iniquidad, abdic el augusto encargo que tena de proteger, y a trueque de sumas balades enajen el derecho que no tena de oprimir. Son stos quiz los antiguos usos que recuerdan algunos con tanto entusiasmo? Son acaso los de la Monarqua feudal, cuyo habitual desconcierto constituy a veces las Corporaciones populares de los pueblos libres en una especie de Senados soberanos? A cul de los dos perodos se pretenda retroceder? Al moderno, en que en despotismo conden los comunes a una abyeccin permanente, o a la poca lejana en que la anarqua los oblig a emanciparse? Ni uno ni otro de estos sistemas es aplicable al tiempo en que vivimos; uno y otro alejara la Espaa del puesto que debe ocupar como nacin, uno y otro desterraran de su suelo el reposo a que tienen derecho sus habitantes, despus de treinta aos de convulsiones y trastornos. Trastornos y convulsiones habr sin fin si no se fijan luego las atribuciones de todos los poderes, los limites de todas las jurisdicciones, y en especial las de aquellas

cuya accin es ms inmediata sobre la generalidad de los habitantes, y cuya influencia sobre la suerte de stos puede ser favorable o funesta, segn que estn bien o mal deslindadas y constituidas. Tiempo es ya de que en materia de Ayuntamientos sobre todo, sustituyan la razn y la experiencia, reglas seguras de conveniencia comn, a las aberraciones habituales de la pasin o del empirismo. Cumpliendo con la obligacin que me impuse, yo sealar aquellas regias; pero har antes algunas observaciones sobre el carcter de los Ayuntamientos. Este no es otro que el de administradores del caudal de los pueblos y de conservadores de los derechos comunes de sus habitantes. Bajo el primero de estos conceptos fijan el modo o la forma de recaudacin de sus rentas y arbitrios, aprueban o reprueban las cuentas del alcalde y las del depositario de los fondos municipales y determinan las circunstancias o condiciones de su inversin. Bajo el segundo concepto acuerdan las medidas de salubridad, comodidad y ornato pblico, las de instruccin primaria y beneficencia, las relativas al aprovechamiento de las leas y yerbas de los montes y prados del comn, el modo de repartir en tiempo de guerra la carga de los alojamientos, bagajes y otras servidumbres militares, el de asegurar su cesacin en tiempo de paz y, en general, todo lo que concierne a objetos de inters puramente local. Pero ste se roza a menudo con el inters general, y aun, a veces, tienen uno y otro exigencias contradictorias. El inters general exige, por ejemplo, que todos los pueblos contribuyan a las obligaciones del Estado con los fondos indispensables para cubrirlas y con los soldados necesarios para sostener su independencia; mientras que el inters particular de los pueblos sugiere a cada uno medios especiales para hacer menor la cuota de sus impuestos y el cupo de sus quintos. De esta contradiccin, que por repetirse

frecuentemente en otras situaciones puede considerarse como habitual, se deriva la necesidad de trazar un lmite a cada uno de estos intereses, de modo que nunca se confundan ni embaracen. El medio que para ello ha revelado en el ltimo medio siglo la experiencia, y que sin la influencia permanente de las pasiones habra revelado siglos hace el instinto, es limitar la accin de las Corporaciones municipales a la deliberacin y al acuerdo, y

conferir la ejecucin a un individuo de su seno, que por haber tomado parte en la deliberacin conozca la conveniencia de la disposicin adoptada y la lleve a cabo con arreglo o en el sentido de la intencin con que se dict. Este individuo no puede ser un miembro cualquiera de la Corporacin, sino aquel que posea o en quien se suponga la inteligencia y la autoridad necesaria para la ejecucin simultnea o sucesiva de los acuerdos. El alcalde es el sujeto en quien, porque posee la autoridad, se presume la inteligencia, y la presuncin es tanto ms fundada cuanto que por el hecho de merecer la confianza del administrador supremo, se supone que presenta u ofrece las garantas que ste debe exigir de sus agentes. Encargado as el alcalde de la ejecucin de las medidas de inters general, llamadas leyes, y dotado del poder necesario para hacerlas cumplir, se halla en disposicin de emplearlo igualmente y al mismo tiempo para la ejecucin de las medidas de inters local, llamadas de polica urbana o de buen gobierno. Podra suceder, sin embargo, que por favorecer a los habitantes de un pueblo tomase la Corporacin municipal resoluciones perjudiciales a los habitantes de los pueblos vecinos o a las dependencias confiadas al cuidado de otra autoridad. El Ayuntamiento mejor constituido podra acordar, por ejemplo, que se suprimiese, por insalubre o por peligroso, un establecimiento industrial, en cuya existencia estuviese interesada ya la prosperidad de una comarca, ya el abastecimiento de una plaza de guerra. Cmo evitar en el primero de estos casos reclamaciones enrgicas, en el segundo,

competencias fundadas, y en uno y otro, ora violencias, ora desaires y siempre conflictos y perturbaciones? No existe otro medio de conjurar estos peligros que el de subordinar la accin protectora de los intereses de la comunidad que se llama pueblo a la accin protectora de los intereses de la comunidad que se llama Estado. En consecuencia de este eterno principio de orden, no debe procederse a la ejecucin de los acuerdos de los Ayuntamientos mientras no hayan obtenido la aprobacin, ya explcita, ya presumida, del jefe de la Administracin provincial al cual compete dar a los intereses de cada pueblo una direccin que los haga compatibles con los de los dems pueblos de la misma circunscripcin territorial. Aun as, no dejarn de suscitarse tal vez

competencias o de entablarse reclamaciones, pero acabar fcilmente las unas y con igual facilidad disminuir las otras la intervencin saludable de Corporaciones administrativas de que hablar ms adelante, de que procurar fijar de tan modo la incumbencia, y la intervencin que en conflicto definitivo o duradero aparezca tan imposible como es hoy frecuente y aun necesario. Continuar sindolo mientras nos Ayuntamientos acuerden a un tiempo y ejecuten, y ms todava mientras ms ejecuten y acuerden. La ley no slo debe prohibirles en todo caso la ejecucin, sino limitar el acuerdo a lo que exijan las necesidades del comn, a las cuales una vez fijadas, es fcil atender por medio de reuniones celebradas a intervalos ms largos de los que hoy se acostumbra. En administracin es daoso todo lo que es superfluo, y superfluo es que los Ayuntamientos se renan una, dos o ms veces por semana, haciendo as permanente una accin que no debe ejercerse sino en determinados periodos. La de los Ayuntamientos se limita, en efecto, por la naturaleza de sus funciones y en origen de su mandato, a cuidar de intereses que no se alteran ni modifican con demasiada frecuencia, y de que es fcil asegurar la proteccin, por disposiciones adoptadas antes de que ellos sean o puedan ser perjudicados o desatendidos. Treinta y dos o cuarenta sesiones al ao, celebradas por ocho o diez das consecutivos en cada uno de los meses de enero, abril, julio y octubre, bastarn sin duda, como bastan en naciones ms adelantadas, para el arreglo de todos los negocios municipales. En las de enero se examinan las cuentas del alcalde y las del depositario; en las de octubre se fija el presupuesto de los ingresos para el ao siguiente, y se destinan en justa proporcin al socorro de todas las necesidades comunes, entre las cuales, si la extensin de los recursos locales lo permite, se comprenden las compras de terrenos para ensanchar calles y construir plazas, mercados y fuentes, las subvenciones al teatro, si hay alguna poblacin importante en que l no pueda mantenerse sin ellas, y otros objetos de comodidad o de recreo. Extendida a stos la inversin de los fondos locales o limitada simplemente a las atenciones de urgencia o de necesidad, los Ayuntamientos deliberarn en las mismas o en las otras sesiones peridicas sobre todas las incidencias de estos negocios y de los

dems comprendidos en la esfera de sus atribuciones, exigirn el cumplimiento de sus anteriores acuerdos y dictarn para lo sucesivo los que ms favorables estimen al desarrollo de la prosperidad local No es sta una misin bien noble, bien vasta? No es ms ameno este campo que el de la poltica? En el uno se cogen siempre flores; en el otro, siempre embarazan el paso los abrojos. Pero abrojos y no ms se cogeran, aun sin entrar en el campo de la poltica, si en el ejercicio de sus benficas y honrosas funciones no contasen los Ayuntamientos con los recursos necesarios para atender a las exigencias comunes de sus localidades respectivas. Digno es de elogio que por promover o asegurar los derechos de sus convecinos interrumpan hombres generosos en sosiego de que disfrutan en sus hogares o abandonen el cuidado de las ocupaciones que nos alimentan; pero ni explicarse, ni aun concebirse puede, que haya quien eche sobre sus hombros la enorme carga de atender sin medios a necesidades que los redaman cuantiosos o la no menos enorme responsabilidad de dejadas desatendidas. Ayuntamientos sin recursos son, como no sera un Estado sin rentas, un monstruoso contrasentido, que en definitiva se resuelve en una censura viva del Gobierno que a tal los condena, en un motivo permanente de remordimientos para los individuos que los componen, en una befa sacrlega del sagrado derecho que tienen los pueblos para nombrarlos. Qu significan Cuerpos ocupados slo en discusiones impertinentes por lo estriles y ridculas por lo impertinentes? Para qu sirven reuniones de individuos que, encargados particularmente de la salubridad, de la comodidad y del ornato, miran impasibles convertirse las calles en barrancos y los paseos en atolladeros, y por paseos y calles dejan vagar piaras de animales inmundos, que ms aun que a la vista y al olfato ofenden a la decencia pblica, y enjambres de mendigos, que embotan, la compasin a fuerza de excitarla? Esta situacin sera insoportable en toda poca, pero el baldn es inmensamente mayor a mediados del siglo XIX, cuando no hay un pueblo en toda la extensin de la Europa, desde Figueras hasta Petersburgo, que no cuente con los medios de cubrir las obligaciones que impone o crea la reunin de varias familias en el recinto limitado que se llama pueblo. Los

medios de atender a este objeto varan o pueden variar en razn de la forma de gobierno, de los usos, de las tradiciones y aun de las preocupaciones de los habitantes; pero no es posible gobernar el Estado sin que haya en los pueblos un simulacro siquiera de orden, y ste no es posible si carecen ellos de los recursos necesarios para hacer frente a sus atenciones comunes. Sin este lazo de proteccin y de dependencia reciproca, los Ayuntamientos seran una farsa en vez de una institucin, una calamidad en vez de un beneficio. La severidad de expresin que no pueden menos de emplear los hombres amantes de su patria cuando denuncian abusos o combaten errores que la aniquilan y deshonran, me impide extender estas observaciones a otros puntos que las exigiran igualmente enrgicas; pero las que suprimo resultarn tan evidentes como las que dejo hechas, por la enumeracin que voy a hacer de los principios a que importa arreglar la organizacin definitiva del rgimen municipal. Helos aqu: 1. El mandato municipal tiene por objeto la proteccin de los intereses locales. Por consiguiente, deben conferido los habitantes de la localidad. 2. No todos los habitantes participan de estos intereses. Por consiguiente, no toca a todos conferir el mandato. 3. El derecho de encomendar a uno o muchos individuos la proteccin de los intereses comunes de una asociacin lleva anejo el deber de contribuir a las cargas comunes de la misma. Por consiguiente, al que no pueda cumplir con este deber no toca gozar de aquel derecho. 4. Para regularizar el uso del derecho es indispensable conocer a todos los que lo poseen. Por consiguiente, es menester formar padrones de ellos, o lo que es lo mismo, estados o listas de electores municipales. 5. El movimiento constante de los intereses privados altera o modifica con frecuencia la situacin de los individuos; da a algunos de los no inscritos en las listas condiciones de inscripcin y puede privar de ellas a algunos de los inscritos. Por consiguiente, el padrn de electores municipales debe someterse a rectificaciones peridicas. 6. Los que por no poder contribuir a las cargas comunes de la localidad no sean comprendidos en las listas, no pierden por ello el derecho a los

beneficios comunes de la asociacin; as como por no poder contribuir a las cargas del Estado, no pierden el derecho a la proteccin que l debe a todos los que le forman o componen. 7. Para promover con xito los intereses de la asociacin y asegurar y extender el disfrute de los beneficios comunes, se necesita estudiar y conocer las necesidades y combinar los medios ms adecuados para satisfacerlas. La experiencia ha demostrado que para ello es insuficiente el perodo de un ao. Por consiguiente, es necesario prorrogar por ms tiempo el ejercicio de las funciones municipales. 8. El derecho de elegir envuelve o supone la facultad de reelegir. Por consiguiente, sern reelegibles los concejales en tanto que los electores los consideren fieles a su mandato. 9. Este mandato es un testimonio de confianza, y como tal, un titulo de honor, y cesara de ser uno y otro desde el momento en que se convirtiese en gravamen forzado o carga irrenunciable. Por consiguiente, debe ser permitido no aceptado. 10. El mismo mandato impone a cada uno de nos individuos a quienes se confiere la obligacin de procurar y defender los intereses comunes. Por consiguiente, es intil y superfluo confiar especialmente a un sindico este encargo, comn a todos los miembros de la Corporacin. 11. Las Corporaciones no tienen medios de ejecutar: su accin se limita a la deliberacin, y la deliberacin se limita a los objetos para que cada Corporacin fue instituida. Por consiguiente, a las municipalidades, instituidas para la proteccin de los intereses locales, corresponde deliberar: primero, sobre el modo de que tengan cumplido efecto las leyes protectoras de estos intereses; segundo, sobre los medios propios para completar su proteccin cuando sea insuficiente la que ellas dispensen; tercero, sobre la ms exacta recaudacin y la ms atinada inversin del caudal comn. En estas tres categoras de objetos de deliberacin esta comprendida la facultad de formar reglamentos de polica urbana u rural y de rgimen interior de escuelas y hospicios, la iniciativa de todas las mejoras locales y, en suma cuanto comprende el vasto campo de la Administracin municipal.

12. La justicia y el orden publico exigen que la proteccin que a los intereses locales se dispense no perjudique a los de la generalidad. Por consiguiente la autoridad a quien atribuyen las leyes la incumbencia de velar sobre estos, debe asegurarse de que no los lastiman los acuerdos de las Corporaciones municipales, y no permitir que se lleven a efecto sin su autorizacin, ora explicita y motivada, ora presumida por el hecho de no haberlos desaprobado dentro del termino que parala aprobacin o desaprobacin deber fijar la ley. 13. El ejercicio de este derecho de la autoridad superior seria materialmente imposible si hubiese de extenderse el examen a acuerdos diarios o

semanales. Por consiguiente, las reuniones de los Ayuntamientos no se verificaran sino en periodos algo lejanos, en cada uno de los cuales podrn celebrarse las sesiones consecutivas que se estimen para la proteccin de los intereses encomendados a aquellos Cuerpos. 14. A la ley toca enumerar circunstanciada e individualmente los objetos comprendidos en los lmites de este mandato y declarar, por consiguiente, abusiva, nula y sujeta a responsabilidad toda deliberacin que los traspase y toda reunin verificada fuera del perodo fijado para las legales o legtimas. 15. Las facultades de los Cuerpos deliberantes seran ilusorias si la deliberacin no fuese libre, y podra no serlo cuando todos los miembros de la Corporacin no gozasen de iguales derechos. Por consiguiente, los jefes polticos, a quienes corresponde el de anular o sancionar los acuerdos, no deben tener entrada en los Ayuntamientos, ni mucho menos presidirlos. 16. La presidencia corresponde de derecho al alcalde, que ejecutor nato de los acuerdos, y, responsable de su ejecucin, tiene la obligacin de suministrar los datos necesarios para el acierto de las deliberaciones, y debe tener por consiguiente la autoridad necesaria para dirigirlas. 17. Limitada a la deliberacin y al acuerdo, en fijos y lejanos perodos, la competencia de los Cuerpos municipales, no han menester ellos secretara ni otras dependencias, slo necesarias para el encargado de la ejecucin. Por consiguiente, las secretaras y oficinas, que hoy son de los Ayuntamientos, deben serlo de los alcaldes, a quienes compete la dicha ejecucin sin ninguna restriccin ni reserva. A los mismos compete transmitir al jefe superior de la

provincia los acuerdos de la Corporacin que presiden, y que debe extender un vocal de la misma. 18. El alcalde no podra ejecutar estos acuerdos si el Ayuntamiento no pusiese a su disposicin los recursos que la ejecucin necesitase. Por consiguiente, es menester que la Administracin comunal los posea, ya en rentas de propiedades, ya en arbitrios o derechos que transitoria o permanentemente se le sealen; en las cuotas que para ciertos servicios pblicos se le autorice a exigir de los vecinos o en los legados o las donaciones que eventualmente se le autorice a aceptar. En todo caso, la consistencia de la dotacin debe ser proporcionada a la extensin y la importancia de los gastos a que con ellas se haya de atender. 19. De stos, unos son obligatorios o necesarios, y otros, voluntarios o de conveniencia. Los obligatorios son: 1 El pago de las contribuciones que correspondan a las propiedades comunes, el de las cargas impuestas sobre ellas y los costos de reparacin y conservacin de las mismas. 2 El alquiler de la Casa Consistorial si el pueblo no la tiene propia. 3 Los gastos de la secretara del alcalde en lo personal y material, y los salarios del depositario de los fondos municipales, de los empleados de su Administracin y de los agentes de polica urbana y rural. 4 Las dotaciones de los establecimientos de instruccin, beneficencia, correccin u otros que con arreglo a las leyes deban pagarse de los fondos comunes. 5 Los gastos de conservacin y reparacin de fuentes, alcantarillas, empedrados, cementerios, paseos, entradas y salidas de los pueblos y los de las dems obras u objetos de decencia pblica y de orden local. Los gastos voluntarios son los de construccin de nuevos mercados, paseos y fuentes, los de ensanche y alineacin de plazas y calles, las subvenciones al teatro, los de funciones o regocijos pblicos y los dems que la ley no comprenda explcitamente en la categora de obligatorios. 20. A los voluntarios es permitido no atender si no bastan a cubrirlos los recursos fijos de la localidad y no se proporcionan otros eventuales que los

suplan o complementen. Pero de los gastos obligatorios no hay modo de prescindir, y los Ayuntamientos que dejasen de satisfacernos apareceran cmplices de los males resultantes de este abandono e incurriran en la animadversin que merece todo Cuerpo o autoridad que por cualquier motivo que sea no cumple las obligaciones de su mandato. A l deben, por consiguiente, renunciar a la vez todos los individuos de estos Cuerpos cuando la falta de medios, paralizando o anulando su accin, les impida proteger los intereses que les estn confiados. Tales son, seores, los principios que en todas partes presidieron y que entre nosotros deben presidir a la organizacin del rgimen municipal. De ellos se puede decir que excepto el de la eleccin popular, ni uno siquiera ha sido conocido, puesto que ni uno siquiera ha sido respetado. Y es menester, sin embargo, conocerlos, respetarlos y aplicarlos todos si han de atenuar algn da, esperanzas de regeneracin, la mengua de que hoy nos cubre el desconcierto que corroe nuestra sociedad. Los pueblos podran en rigor vivir sin Ayuntamientos, pero no pueden vivir con Ayuntamientos a quienes su viciosa organizacin impida hacer bien, condene a hacer mal y convierta tal vez en instrumentos de anarqua o en agentes de opresin. Importa, pues, constituir estos Cuerpos de manera que cese y no pueda renovarse este desorden. Yo habra extendido fcilmente el proyecto de organizacin si no supiese que esta iniciativa corresponde a los agentes del poder y no al profesor de las doctrinas. Bstele a ste el honor de proclamarlas y resrvese al Gobierno la gloria de formular su aplicacin. Pero ay de nosotros si l no lo hace luego! En el escollo del desorden se estrell ya muchas veces la barca de la libertad. CAPTULO VI DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Las Diputaciones Provinciales no han sido conocidas en Espaa hasta nuestros das, ni para su constitucin habran podido hallarse antecedentes en nuestra historia. Esta consideracin, que tratndose de otra institucin cualquiera sera insignificante, adquiere valor cuando se recapacita que para justificar o excusar los errores, que en materia de Ayuntamientos se han proclamado

como principios, se invocan con grande entusiasmo pretendidos usos y tradiciones de nuestra antigua Monarqua. Al publicista filsofo toca averiguar por qu grados se lleg en nuestro pas a sofocar las inspiraciones del ms vulgar instinto, hasta el punto de tributar el homenaje de un supersticioso respeto a usos y a tradiciones que falsa o errneamente se calificaron de nacionales, mientras que se arrastraban sin piedad por el lodo instituciones que fueron durante siglos objeto de un verdadero y unnime acatamiento nacional. Descubierto el mecanismo de sta y otras semejantes aberraciones, servira verosmilmente el descubrimiento para explicar el contraste que existe entre el odio a la aversin con que hace treinta aos se fingi mirar todo lo que era extranjero y el ardor con que al mismo tiempo se adoptaron las formas democrticas introducidas en la Constitucin poltica de un pas vecino y se pretendi amalgamarlas con nuestros hbitos monrquicos de catorce siglos. Abandonando a otros la investigacin de las causas de estos fenmenos, yo me contentar por hoy con observar que en pocas de trastorno las contradicciones son necesarias, sea que de la direccin de los negocios se apoderen empricos, sea que subyuguen a stos las exigencias

contradictorias de una situacin anmala, y a esta influencia creo deberse atribuir la contradiccin que se nota entre la constitucin de los Ayuntamientos y las de las Diputaciones Provinciales. Estas, aunque creadas para completar con la emancipacin de las provincias la ya antes decretada o tolerada emancipacin de los pueblos, fueron y continan presididas por autoridades nombradas libremente por el Gobierno, mientras que se reput un atentado contra la libertad el que otros Cuerpos populares de menor influjo y categora fuesen presididos por individuos forzadamente designados por el mismo Gobierno entre hombres revestidos de la confianza de sus convecinos. Igual contradiccin se advierte entre el carcter de los Cuerpos provinciales, las atribuciones que les estn sealadas y la forma adoptada para su ejercicio. La multiplicidad de estas atribuciones no permite, en efecto, que sea acatada la saludable disposicin que limita sus reuniones a un perodo determinado, pues, cmo se despacharan en solo tres meses negocios que la experiencia diaria revela no poderse despachar

en doce? Cmo, adems, se despacharan los que exigiesen pronta resolucin cuando no estuviesen reunidos los encargados de dictarla? La heterogeneidad de las atribuciones altera, por otra parte, el carcter de estos Cuerpos, que debiendo ser siempre econmico y administrativo se convierte a veces en poltico; y tal es el que ostentan, en realidad, cuando ejercen la singular y exorbitante prerrogativa de alterar a discrecin las

circunscripciones electorales y de ensanchar o estrechar la esfera del electorado. Pero estn siquiera compensados con algunas ventajas los inconvenientes de esta multiplicidad y heterogeneidad de atribuciones? No, con ninguna. Por de contado, Corporaciones populares dotadas de facultades polticas fueron casi siempre, y sobre todo en tiempos de revueltas civiles y de desquiciamiento social, instrumentos de pasiones en vez de agentes de prosperidad. Para promover sta se necesita patriotismo, saber y aplicacin, mientras que para bordear en el estrecho y fangoso lago de la poltica provincial no se necesita en rigor ninguna cualidad honrosa; y sin que posean una u otra pocos o muchos de los miembros de la Corporacin, claro es que jams podr ella desempear las obligaciones que le impone su origen y la ndole de su mandato. Si de esta consideracin, que es general y aplicable, por tanto, a todas las Corporaciones de la misma especie, cualquiera que sea el pas en que se hallen establecidas, pasamos a las particulares que sugiere la situacin actual de nuestra nacin, hallaremos que abrumados los pueblos de exacciones enormes para cubrir multitud de gastos provinciales o locales, como la dotacin de las Diputaciones mismas, escopeteros, milicia nacional, expsitos, caminos y otros de la misma o diferente clase; despojados los comunes de sus propios y no siendo posible suplir la falta de sus rentas con arbitrios nuevos sobre artculos ya muy recargados con las imposiciones del Fisco, las Diputaciones se ven condenadas no slo a desatender las reclamaciones que se les dirigen para el socorro de las necesidades locales, sino a gastar en conminaciones y apremios para exigir lo que no se puede pagar, la accin que deban emplear en proteger. A qu se reduce en tal caso

su intervencin en los negocios pblicos? Qu prestigio pueden por otra parte, tener sus decisiones cuando no lleven garantas de acierto en la composicin personal del Cuerpo ni garantas de ejecucin en su conformacin orgnica? Compuestas y conformadas como se hallan las Diputaciones no son, como deban, tiles resortes de la mquina gubernativa, sino aadiduras superfluas y embarazosas. Tratndose de instituciones administrativas, es menester ir siempre a consultar fuera lo que conviene hacer dentro, por la misma razn que se hacen traer de fuera las ropas o muebles de que en lo interior se carece. Esa regla es particularmente aplicable a la institucin de las Diputaciones Provinciales que, por ser completamente extica, importa estudiar en su pas natal el origen y las vicisitudes. En 1789 cre la Asamblea Constituyente de Francia aquellas Corporaciones y al punto demostr la experiencia los vicios de su conformacin, y al punto tambin se pens en atajar sus inconvenientes y sus peligros. Pero en vano le dio nueva forma la Constitucin hipcritamente monrquica de 1791, e hicieron lo mismo en seguida la Constitucin francamente revolucionaria del Directorio y la hipcritamente republicana del Consulado; en vano digo, pues obligadas las nuevas Corporaciones a arrastrar por mucho tiempo el reato de su mala organizacin primitiva, las variaciones frecuentes que en ella se hicieron no corrigieron completamente la naturaleza de su intervencin, que en unas ocasiones continu siendo subversiva en vez de conservadora, y en otras, impotente en vez de eficaz. Cerca de cincuenta aos de tentativas, de vacilaciones y de esfuerzos ha necesitado la Francia para organizar convenientemente sus Consejos de departamento y de distrito, y no nos corresponde a nosotros, que a principios de siglo prohijamos con la peor de sus Constituciones polticas las ms de sus aberraciones administrativas, continuar apegados a las unas, cuando hemos renunciado a la otra. As mostr reconocerlo en 1838 la Comisin del Congreso encargada de examinar el proyecto de organizacin y atribuciones de las Diputaciones Provinciales, presentado por el entendido y laborioso diputado don Francisco Agustn Silvela.

En la exposicin de motivos que precede al proyecto de ley se establecieron principios luminosos y fecundos, que una vez consignados all, no tengo yo necesidad de repetir ni de desenvolver; limitado, como lo estoy por la naturaleza de mi propsito, a combatir solo las teoras funestas, cuya aplicacin nos ha acarreado males que adquieren cada da una desolante intensidad. Pero al extender aquel importante documento, hubo sin duda de presentir la Comisin que las pasiones combatiran las sanas doctrinas en l proclamadas, y crey desarmar la oposicin, transigiendo con una u otra de sus errneas prevenciones. Mi trabajo debe, pues, reducirse a restablecer la pureza de estas doctrinas mismas, ya que ninguna consideracin me obliga a m, individuo independiente y aislado, a los miramientos que tal vez encadenan o subyugan a los miembros de las Corporaciones polticas. He aqu los principios, con arreglo a los cuales exige la conveniencia del pas y el prestigio de la institucin que se constituyan definitivamente las Diputaciones: 1 A los Diputados provinciales se encomiendan intereses ms vastos y complicados que a los miembros de los Ayuntamientos. Estos ltimos ejercen sus funciones a la vista y bajo la inspeccin cotidiana e ineludible de sus comitentes, mientras que los Diputados las ejercen en la capital de la provincia, donde no siempre alcanza la vista de los mandantes, y no puede, por tanto, ser eficaz y continua su fiscalizacin. Por consiguiente, debe emplearse para la eleccin de diputados ms precauciones que para la de concejales. 2 La primera de estas precauciones consiste en la independencia de los electores. Por consiguiente, la ley debe exigir mayores garantas de los electores de diputados provinciales que de los de individuos de Ayuntamiento. 3 En las capitales de provincia hallan ms pbulo que en los pueblos subalternos las ambiciones privadas; existen ms medios de corrupcin y ms tentaciones y estmulos para traspasar los lmites del mandato. Por consiguiente, los que hayan de desempear uno provincial deben ofrecer ms garantas que aquellos a quienes se encargue un mandato local.

4 La principal de estas garantas consiste en que el elegido tenga medios de proveer a su decoroso mantenimiento fuera del pueblo de su domicilio. Por consiguiente, no podr ser diputado provincial el que previamente no haya justificado poseerlos propios. 5 La obligacin que se impusiese a un jefe de familia, de abandonar en perodos fijos y por largo espacio de tiempo el lugar de su residencia y el cuidado de las ocupaciones que le alimentan, sera una enorme carga, con que la sociedad no puede gravar a sus individuos, sino en el caso de invasin del territorio u otro en que el peligro sea comn y deban ser comunes los esfuerzos para conjurarlo. Por consiguiente, el cargo de diputado provincial no debe ser obligatorio. 6 El que lo acepte se impone, no obstante, un gravamen especial, que como todos los de su clase, merece una indemnizacin. Por altas e irrecusables consideraciones, no puede sta ser pecuniaria, y limitada a la declaracin de ser honorfico el cargo, sera estril e ilusorio, pues el mismo carcter honorfico tienen los ms de los empleados retribuidos. La ley debe, pues, conceder al diputado provincial, durante el ejercicio de sus funciones, la exencin de alojamientos u otra prerrogativa anloga, que convierta en hecho material y positivo el honor nominalmente anejo hasta ahora a sus funciones. 7 La experiencia ha revelado de qu manera y hasta qu punto pesan las exigencias de los partidos polticos sobre Corporaciones poco numerosas que deliberan en pblico, y cuyas decisiones pueden favorecer o lastimar los intereses que los mismos partidos protejan. An sera ms eficazmente perniciosa la influencia de stos si a uno u otro de los que despus de largas disensiones civiles dividiesen la sociedad, perteneciese uno o muchos miembros de la Corporacin. El medio de impedir que subyuguen a algunos de ellos las pasiones pblicas es sustraerlos a todos a su accin inmediata, y entregarlos a las inspiraciones de su honor privado y de su conciencia individual, o, lo que es lo mismo, obligarlos a discutir y acordar sin testigos. Las sesiones de las Diputaciones Provinciales no sern pblicas, por consiguiente.

8 El estado actual de nuestra sociedad y la ndole de nuestra forma de gobierno exigen, sin embargo, que se hagan pblicos los motivos de las decisiones de los Cuerpos populares, en el caso de pronunciarse contra ellas una masa de interese-s respetables, que se crean perjudicados. La ley debe, por consiguiente, autorizar, en ciertos casos y con ciertas precauciones, la publicacin de las actas de las Diputaciones Provinciales. 9 Previendo esta eventualidad podran algunos de sus miembros abandonarse a inspiraciones excntricas y pronunciar discursos

apasionados, cuya publicacin produjese los mismos inconvenientes que la publicidad de las deliberaciones. Para evitarlos, la ley debe prevenir que las actas contengan slo el anlisis de las discusiones; que no expresen los nombres de los que en cada una toman parte, y que no se publiquen sino en virtud de acuerdo de la Corporacin misma. 10. La justicia exige que todos los intereses de la provincia sean igualmente representados en la Diputacin, y la regularidad y la conveniencia exigen al mismo tiempo, que el nmero de delegados guarde proporcin con el de los delegantes. Compuestas, como lo estn, las subdivisiones del territorio provincial, designadas con el nombre de partidos, de un nmero casi igual de habitantes, bastar, por consiguiente, para que la representacin sea completa, que se nombre un diputado por cada partido. 11. El carcter de las Diputaciones Provinciales, instituidas slo para promover la prosperidad material, es exclusivamente econmico y administrativo. Por consiguiente, la ley no debe conferirles atribuciones que puedan convertirlas en instrumentos de pasiones polticas. 12. Caerase en este inconveniente si se dejase a la discrecin de ellas la fijacin, alterable o eventual, de las circunscripciones electorales y la formacin primera y las modificaciones sucesivas de los padrones de electores. Es de rigor, por consiguiente, que se les despoje de esta facultad, fijndose permanentemente por la ley el lmite de los distritos, y encargndose a la autoridad superior administrativa la confeccin de las listas electorales y sus rectificaciones peridicas, salvo el recurso de los individuos que se crean perjudicados, al Tribunal que la ley designe.

13. Las Diputaciones Provinciales son Cuerpos esencialmente protectores, y la obediencia a sus disposiciones debe nicamente asegurarse en la demostracin irrecusable, pero benvola, de su justicia y de su conveniencia. Por consiguiente, en poqusimos casos deben dirigir conminaciones y en ninguno expedir apremios. 14. Para que el abuso de las facultades no pueda alterar en ninguna circunstancia el carcter de estos Cuerpos, la ley debe fijar explcitamente sus atribuciones, que se pueden reducir a las siguientes: 1 Distribuir en los partidos (pues supongo que ms tarde o ms temprano se reconocer la necesidad de subdividir el territorio para el servicio administrativo, como se reconoci la de subdividirlo para el judicial) las contribuciones directas votadas por las Cortes, y los cupos de quintos que les correspondan. 2 Decidir sin apelacin las reclamaciones que, en orden al reparto general de quintos y contribuciones, puedan hacer las Diputaciones de los partidos mismos, y en apelacin de los fallos de stas, las quejas que sobre el reparto particular de cada pueblo dirijan los Ayuntamientos que se crean perjudicados. 3 Cuidar de la administracin de las propiedades de la provincia, facilitar sus comunicaciones interiores, promover su prosperidad y remover los obstculos que a ella se opongan; autorizar, dentro de ciertos lmites, los gastos que para ello y para otras necesidades urgentes de los pueblos se estimen necesarios, y solicitar la aprobacin del Gobierno para los que de aquellos lmites pasen. 15. En estas facultades estn virtual o implcitamente comprendidas otras muchas. La ley debe sealarlas explcitamente, o, lo que es lo mismo, enumerar todos los objetos a que ellas pueden extenderse. Debe, igualmente, fijar los trminos, la forma de su ejercicio, o, lo que es lo mismo, determinar los perodos en que deban reunirse las Diputaciones, la duracin de aqullos en que hayan de estar reunidas, y las circunstancias o requisitos de sus acuerdos.

Debe, por ltimo, declarar estos acuerdos ilegales y nulos cuando se extiendan a objetos no comprendidos en las atribuciones explcitas de la Corporacin, o cuando, dentro del crculo de sus atribuciones mismas, las dicte ella sin los requisitos o formalidades, que han de ser, al mismo tiempo que la garanta de su legalidad, la salvaguardia de su conveniencia. 16. La garanta sera, sin embargo, ilusoria si el poder supremo no tuviese medios de obligar a las Diputaciones a no traspasar el lmite previamente fijado a su accin. El Gobierno debe, por consiguiente, poseerlos. 17. Estos medios son: 1 Revocar y anular los actos de las Diputaciones comprendidos en la categora de los que la ley haya declarado ilegales. 2 Suspender temporalmente las sesiones de los mismos Cuerpos, si en una u otra circunstancia los trabajan pasiones pblicas o los extravan intereses privados. 3 Disolverlas, si aquella situacin accidental o transitoria se convierte en permanente o definitiva. 4 Poner, con las precauciones fijadas en el captulo de Ayuntamientos, los diputados provinciales a disposicin de la justicia, si trabajados por las pasiones o extraviados por los intereses han infringido abiertamente las leyes y turbado o procurado turbar el orden pblico. 18. Facilitado por la designacin y clasificacin de las atribuciones tiles de los Cuerpos provinciales el desempeo de su misin, no se reunirn ellos sino en los perodos que invariablemente fije la ley, o el Gobierno, si sta le faculta, sin que, pasado el trmino sealado a sus sesiones, puedan continuar reunidos sino en raras circunstancias de urgencia. 19. Cuerpos que se congregan en perodos lejanos y de corta duracin no necesitan de secretaras permanentes. Por consiguiente, no las tendrn las Diputaciones, cuyos acuerdos se extendern en la forma que en el captulo anterior se fij para los de los Ayuntamientos, y cuya ejecucin quedar a cargo y bajo la responsabilidad del jefe poltico. Tales son, seores, las precauciones que a las poqusimas que se adoptaron al constituir las Diputaciones Provinciales deben aadirse luego, si se quiere que estos Cuerpos alcancen algn da el fin para que fueron instituidos.

Aplicando a su reorganizacin los principios que dejo sentados no slo no se embaraza ni dificulta el bien que se aspira a promover, sino que, al contrario, se facilita y se asegura, pues que slo los principios pueden establecer el orden, sin el cual el bien sera una quimera, como el mal una necesidad. En la constitucin de stos y de otros cualesquiera Cuerpos debe, sobre todo, cuidarse de que las atribuciones que se les sealen y la forma de su ejercicio estn en armona con las leyes fundamentales del pas y con la forma especial de su gobierno, pues tan peligroso sera introducir en una Monarqua instituciones democrticas como instituciones monrquicas en una Repblica. Aun en las Repblicas, el orden es el cimiento de la prosperidad, y no cabe orden sin unidad, ni unidad sin que todas las autoridades colectivas o individuales, a quien se delegue una parte del poder, dependan del depositario supremo de este poder mismo. Ni aun la adopcin explcita del dogma ortodoxo o heterodoxo de la soberana popular, ni aun la infiltracin de este dogma en las leyes todas de un pas, eximira de la dependencia que proclamo, siendo evidente que la soberana popular no puede ejercerse sino por delegacin, pues nadie pretendera que en el estado actual de nuestra sociedad concurriesen doce o ms millones de individuos a votar las leyes, ni que cuidasen ellos de los detalles todos de la Administracin. A la delegacin, general o absoluta, del poder es inherente o aneja no slo la facultad, sino la obligacin de subdelegar, pues no sera posible que uno o pocos individuos acudiesen por s mismos a las inmensas necesidades de una vasta Administracin Para que el delegado o los delegados supremos del pueblo fuesen responsables a su delegante del uso que hiciesen del poder que l les confiase, sera necesario que a ellos fuesen responsables sus subdelegados; y he aqu anudado el lazo de la jerarqua y, por consiguiente, el de la dependencia, y he aqu convertida la dependencia en una necesidad social. Seores, ni aun la posibilidad de la existencia de la sociedad se concibe fuera de este sistema. Doloroso es tener que recordar a principios del siglo XIX en una gran nacin europea teoras elementales de gobierno, conocidas ya del mundo todo, y que formular sus consecuencias, aplicadas ya hoy desde la cumbre de los

Alpes a la extremidad de la Calabria, como desde las bocas del Vistula a las del Bidasoa. Pero, cmo no proclamar aquellas teoras, cmo no insistir sobre sus consecuencias, cuando se muestra desconocer unas y otras, por el hecho de dejar los intereses pblicos a merced de esas tristes superfetaciones, que ni con la exorbitancia misma de sus prerrogativas pueden disfrazar su impotencia radical para hacer el bien? Ninguno han hecho, ninguno han podido hacer las Diputaciones Provinciales, porque se lo veda su acfala conformacin. Importa, pues, organizarlas

convenientemente, si han de cuidar de los intereses de las provincias, como importa organizar los Ayuntamientos, si han de proteger los intereses de los pueblos. Sin eso no habra en breve pueblos ni provincias, y no es sta una lgubre profeca que aventuro, sino una espantosa verdad que recuerdo. No vemos todos vagar por esos campos y esas calles el espectro de la miseria? Y, no sabemos todos que escondido entre los harapos de ese espectro puede all entretenerse en afilar sus garras el monstruo del despotismo? A m, seores, vecino a la tumba y que espero hallar en ella el reposo, y ms all de ella la recompensa reservada en el seno de la eternidad a la filantropa ardiente y pura, no me asustan personalmente monstruos ni espectros. Pero aterran hoy unos a mi patria, y podrn maana despedazarla otros, y no me satisfara la gloria que me dieron los constantes esfuerzos que hice en su servicio, ni la independencia que me proporcionaron honrosos trabajos, ni aun la consideracin que me dispensan todos los de mis compatriotas, cuyos corazones abrigan sentimientos elevados y generosos, si no continuase llamando la atencin de ellos y de todos, sobre los peligros que a ellos y a todos amenazan, y sealndoles el medio seguro de conjurarlos. Este no es otro que el de sustituir un rgimen administrativo, sabio y protector, al esterilizador y malfico que en lo interior yerma hoy nuestro suelo y en los pases extranjeros mancilla nuestro concepto y degrada nuestro carcter. Profese cada cual, en buena hora, los principios polticos que ms conformes halle a sus convicciones o que ms favorables crea a sus intereses, pues cabe,

y es lcita, la divergencia de opiniones, ya sobre la esencia de un rgimen poltico, ya sobre el modo de aplicarlo a un determinado pas. Pero no cabe, ni es lcita la divergencia, tratndose de la aplicacin de doctrinas administrativas, de que beneficios diarios revelan en todas partes la influencia benfica y ordenan la urgente adopcin. La Sociedad que las rechazase se matara a s misma, y de todos los suicidios, el ms execrable y absurdo es el suicidio social.

Es trascripcin de La Alhambra, Peridico de Ciencias, Literatura y Bellas Artes que publica el Liceo de Granada, Imprenta y Librera de Don Manuel Sanz, Calle de la Montereria, n.o 3.

Tomo 4. Nmero 4 y 5. Domingo 31 de enero de 1841. Introduccin; pginas. 52-55. Captulo Primero Pginas. 37-41.

Nmero 6. Domingo 7 de febrero de 1841. Segundo

Pginas 61-66. Captulo

Nmero 7. Domingo 14 de febrero de 1841. Pginas 73-82 Captulo Tercero y Cuarto,

Nmero 10. Domingo 7 de marzo Quinto

de 1841. Pginas 109117. Capitulo

Nmero 14. Domingo 4 de abril de 1841. Pginas 157-163. Captulo Sexto.