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Sección:

Relaciones Económicas

Internacionales

La relación entre crecimiento y diversificación de las exportaciones y desarrollo económico:

reflexiones y recomendaciones para incrementar las exportaciones

Jaime Acosta Puertas* Juan Pablo Arango**

proceso

internacionalización en términos del desarrollo económico tiene sentido si el país logra dinamizar y diversificar las exportaciones. De no tener claro este objetivo y de no alcanzarlo el proceso habrá fracasado. En consecuencia, en este artículo se efectúan reflexiones y reco- mendaciones sobre acciones deseables y posibles del Estado

colombiano en los próximos años en torno a la diversi- ficación y mayor crecimiento de las exportaciones objetivo de la segunda fase del proceso de internacionalización 1 .

Los temas que se abordarán en este documento parten de la verificación de los trabajos de distintos autores 2 , en los cuales se constata cómo el patrón de especialización de la economía colombiana no ha cambiado en lo fundamental, concentrándose excesivamente en productos de carácter extractivo, lo cual no ha afectado sensiblemente las tasas de crecimiento de la economía y por tanto el grado de transformación estructural de la misma.

de

El

Este patrón de especialización muestra el fracaso de la estrategia comercial de la sus- titución de importaciones tal y como se implemento en nuestro

país 3 , toda vez que separó la

política industrial de la co- mercial, determinando que las exportaciones manufactureras

no desempeñen un papel con-

siderable dentro de las ventas al

exterior, y que además la es- tructura de transables durables esté concentrada en sectores de manufacturas livianas. Esto último tiene consecuencias importantes desde la perspectiva del comercio internacional y desde el punto de vista dinámico toda vez que estos sectores se caracterizan por tener aprendizajes ya agotados.

De otra parte, la permanencia de

este patrón internacional de comercio tiene efectos para el futuro crecimiento de la economía colombiana por encima de las tasas aceptables registradas en los últimos años pero no suficientes para alcanzar

el desarrollo en las próximas tres

o cuatro décadas, por dos razones:

La primera, las economías no

exportadoras de petróleo han respondido a los shocks petrole-

ros reduciendo aceleradamente

el consumo de energéticos a tra-

vés de cambios tecnológicos que

han aumentado la eficiencia en la utilización de estos in-sumos en el sistema económico

Prospectólogo y director Creset. Economista, investigador asociado del Creset y en el presente funcionario de la Unidad de Análisis Macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del coautor y no

*

**

1 comprometen al DNP. Este ejercicio se adelanta a partir del trabajo de Jaime Acosta, "Las exportaciones de Colombia y del mundo: tendencias y rupturas. Reflexiones para una estrategia exportadora de largo plazo", publicado en el libro Integración, desarrollo económico y competitividad: A. Puyana, A. Scott, A. Aguilar, R. Bouzas, M. Fairbanks, J. Sebastián y ]. Acosta, compilado por Jaime Acosta y editado por el Creset con el apoyo del Ministerio de Comercio Exterior, la CAF, el IFI, Colciencias y la Fundación Santillana para Iberoamérica. El libro corresponde a las memorias del I Seminario de Prospectiva Internacional celebrado en Santafé de Bogotá los días 4 y 5 de noviembre de 1993.

2 J. A. Ocampo, L. J. Garay, E. Sarmiento, A. Puyana, G. Misas, E. Lora, R. Chica, R. Vesga, G. Bonilla, R. Bonilla y J. Acosta, entre otros investigadores. Para una extraordinaria defensa de la sustitución de importaciones como estrategia de desarrollo económico, i'éasc H. Bruton,

3 "Import substitution", en Handbook, of Development Econotnics, H. Chenery y Srinivasan (eds.), 1988, Vol. II.

en general; lo cual, sumado a las

legislaciones de tipo ambiental que intentan encarecer el consu- mo de este tipo de insumos, de-

terminan el lento crecimiento de

la demanda, que hace imposible

basar una estrategia de cre- cimiento económico de mediano

y largo plazo sobre este tipo de oferta. Además, las posibilidades de acelerar el empleo y la productividad son bastante li- mitadas dada la alta intensidad

de capital característica de estos

sectores, haciendo necesario disponer de una estrategia com- plementaria de inversión y de exportaciones que asigne con más eficiencia el beneficio de las exportaciones petroleras y de otros ingresos 4 .

Y la segunda razón es el bajo

contenido tecnológico de las exportaciones colombianas, los menores precios y sus efectos en los términos de intercambio que muestran cada vez una mayor asimetría entre el valor de los productos que exporta y el precio de los que adquiere. Esta situación hace a la economía colombiana más vulnerable frente a aquellas que han transformado aceleradamente su estructura productiva.

Por estar la economía co- lombiana expuesta a un modelo abierto, es necesario hacer un esfuerzo de cambios radicales en los enfoques estáticos de la política económica para que precisamente el modelo de internacionalización sí logre lo que el anterior no obtuvo: el desarrollo económico y social.

Los cinco temas escogidos para este artículo están relacionados con elementos que se consideran fundamentales para que el incremento y diversificación de las exportaciones sean el principal motor del desarrollo económico.

- No es posible copiar ningún modelo de desarrollo;

- Es necesario disponer de un

Estado fuerte y orientador y de

y

microeconómicas coherentes

con el modelo;

- Se requiere renovar sistemá- ticamente el patrón de in- dustrialización;

- Nada de lo anterior será po-

sible si no se dispone de un sistema educativo corres- pondiente con la necesidad de hacer más competitivos los sectores y más productiva la sociedad.

- Es importante orientar la es-

políticas

macro

trategia de atraer inversión extranjera hacia actividades que contribuyan a incrementar y diversificar las exportaciones.

Primero entregaremos un enfoque conceptual de cada te- ma que respaldará las reco- mendaciones que nos permiti- remos hacer:

1. No es posible copiar ningún modelo de desarrollo.

Del análisis de experiencias de otras naciones sobre el desa- rrollo 5 se desprenden tres grandes reflexiones al momen-

to de plantear una estrategia de cambio estructural basado en las exportaciones:

especificidad de cada

modelo de desarrollo, el momento en el que se suscitan

las

estructurales (internas y externas) lo cual determina las estrategias de inserción de cada país;

- la particularidad de cada ex-

periencia nacional en cuanto a su desarrollo y comercio

internacional de acuerdo con la dotación de recursos naturales que le permiten desarrollar ventajas comparativas y competitivas;

- y la visión sobre el futuro

(cuando ésta existe) y la planeación de largo plazo (cuando ésta se considera como esquema de orientación de las políticas y estrategias de corto plazo).

transformaciones

- la

En consecuencia, los parale- lismos y las comparaciones no se pueden replicar en otros pro- cesos, ya que en el campo del desarrollo desempeñan papel decisivo factores como: la con- ciencia política de cada nación para asimilar y generar conoci-

miento, la mentalidad de cada cultura, la ubicación geopolítica

y geoestratégica del país, la or-

ganización política, social e ins- titucional, las relaciones y roles de los actores de poder y las par- ticulares dotaciones de factores de las ventajas comparativas y competitivas. Se pueden tomar elementos de otras experiencias, mas no apropiar en su totalidad.

No se trata de imitar cie-

4 Para una reseña interesante sobre estos casos véase Stephen J. Lewis "Primary Exporting Countries", en Handbook of Development Economics, op. cit., Vol. II. 5 J. Acosta, Tendencias y rupturas del comercio y de la geopolítica mundial, Corpes de Occidente, Fundación Santillana para Iberoamérica y Creset, Santafé de Bogotá, Editorial Presencia, 1994.

gamente ni se puede pretender aprender nada por el hecho de que existen diferencias estruc- turales importantes. Como lo afirma Romer, el gran reto de los economistas preocupados por la teoría del crecimiento en los próximos años será el de idear nuevos arreglos institucionales para lograr el rápido desarrollo de las economías menos desarrolladas.

En los últimos años la ciencia económica ha ganado mayor comprensión acerca de los determinantes del cambio tec- nológico, desde la contribución histórica de Solow, según la cual el crecimiento de las economías capitalistas no podía explicarse por la simple acumulación de factores trabajo y capital, quedando siempre un residuo que era explicado por los avances tecnológicos generados en la economía. Sin embargo, quedaba por responder cómo era posible que fueran los agentes económicos quienes realizaran las cuantiosas inversiones necesarias para crear nueva tecnología.

Estas deficiencias han sido corregidas en los últimos años por la llamada teoría del creci- miento endógeno 6 , en la cual, siguiendo los lineamientos de la teoría neoclásica del creci- miento, el cambio científico y tecnológico se ve como el prin- cipal motor de crecimiento de la economía.

En consecuencia, en la década de los años noventa y para los primeros decenios del nuevo milenio, el reto para Colombia será acelerar el proceso de

"aprendizaje científico y tec- nológico" y adecuarlo a los movimientos de la economía mundial. Es así como surge el aspecto más importante en la explicación de la dinámica del comercio mundial: los gastos en investigación y desarrollo I&D.

La nueva teoría del crecimiento endógeno ha considerado el aumento y el mejoramiento del conocimiento como la fuente endógena más importante para el crecimiento de las distintas economías en el largo plazo y la convergencia de los niveles de vida entre los países en desarrollo y los desarrollados 7 .

Aunque el basamento teórico sobre el cual se cimentan esas contribuciones es impecable desde el punto de vista de los países desarrollados, deja dudas sobre su importancia dentro de los países menos desarrollados. En efecto, cuando se revisa la literatura sobre el tema, éstos se refieren a economías altamente diversificadas, lo que conduce a que sean los mismos agentes económicos los que realicen las grandes inversiones en nuevos diseños y productos ya que tienen detrás el respaldo de un marco institucional que favorece la inversión en innovación, lo que permite la conceptualización teórica de las ideas como bienes económicos y como bienes no rivales y parcialmente excluibles.

Pero tal vez lo más importante son los supuestos que se esconden detrás del hecho de reconocer en la tecnología el único motor de crecimiento en

el largo plazo. Cuando decimos

que la inversión intensiva en el factor humano es la que genera nuevo valor económico dentro de la sociedad, estamos suponiendo que el nivel de capacidades tecnológicas es altamente desarrollado, abstrayéndonos de las posibilidades que puede haber dentro de un ámbito en proceso de aprendizaje. Es decir, este tipo de interpretaciones parte para su análisis del estadio de un stock de conocimiento muy avanzado, donde el factor

humano especializado desempeña un papel preponderante para el creci-

miento de la productividad. Es por esto que una teoría como ésta no estaría en capacidad de explicar fenómenos de creci- miento económico tales como los sucedidos en América Latina

y el Sudeste Asiático, donde la

fuente principal de crecimiento fue el capital y no la tecnología.

En otras palabras, los países en desarrollo no pueden tener como instrumento fundamental de análisis de los fenómenos de crecimiento económico de largo plazo una teoría que parta del final de la evolución de las capacidades tecnológicas de una sociedad, que tenga como centro de su análisis una sociedad que vive cerca del pleno empleo permanente, porque entonces no podremos explicar ni el crecimiento económico del pasado y seguramente llegaremos a cometer errores fundamentales en el futuro. Debemos partir de una posición teórica que nos permita ver con claridad el carácter evolucionista del creci-

6 Véase especialmente: Paul Romer: "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working

Paper No. WPS279,1989; y

: "Endogeneous technological change", en Journal of Political Economy, 1988.

7 Véase especialmente: Paul Romer, "What determines the rate of growth and technological change", en World Bank Working

Paper No. WPS279,1989.

miento económico y particu- larmente del cambio tecnoló- gico, para ubicarnos dentro de esta evolución y en consecuen- cia atacar los frentes más rele- vantes del cambio científico y tecnológico 8 .

Tradicionalmente, se ha identificado el problema tec- nológico de los países en desa- rrollo como de Catching Up, sin que para la absorción de nuevas tecnologías medie más que la simple adquisición de los equipos y alguna ayuda técnica de parte del fabricante. Sin embargo, lo que han mostrado algunos proyectos heterodoxos de investigación acerca del cambio técnico en los países en desarrollo es que en la incor- poración de nuevas tecnologías existen costos adicionales a los señalados por la teoría ortodoxa; costos representados por el esfuerzo tecnológico necesario para codificar y decodificar el conocimiento incorporado en la tecnología, para adecuar la tecnología a factores tan importantes como las diferencias en los insumos, en los gustos de los consumidores, en los mercados de factores, etcétera.

Este tipo de esfuerzo tecnológico inicial debe llevarse a cabo por los agentes privados, costos que deben ser retribuidos en su totalidad por algún mecanismo de compensación, toda vez que ese esfuerzo se traduce en nuevo conocimiento, es decir, es una adición neta a la acumulación del saber científico y tecnológico de una sociedad. Sin embargo, lo que han documentado estos pro-

yectos de investigación no ter- mina aquí; han mostrado que los sectores de la economía más dinámicos han sido aquellos que han continuado el mejoramiento de sus capacidades a través de cambios importantes en las características de sus productos, de modificaciones sustanciales en los procesos productivos, etc.; en general cambios técnicos que van incrementando el acervo de capital tecnológico del que dispone la sociedad. Para dar el paso final la innovación tec- nológica propia los países en desarrollo se tardan bastante tiempo. El paso de una econo- mía que use ideas a una que esté en capacidad de producirlas es más rápido cuanto más intenso sea el esfuerzo tecnológico llevado a cabo a su interior. Dado que este esfuerzo es costoso no puede esperarse que los agentes privados realicen este tipo de actividades con la intensidad necesaria en ausencia de unos incentivos claros que los induzcan a llevar a cabo esta clase de actividades.

En este marco, es muy im- portante reconocer la impor- tancia de fenómenos tan conocidos como el Learning by Doing, para economías que no han alcanzado la madurez de las economías hoy desarrolladas. Sobre esto debe decirse que los efectos del Learning by Doing no son de manera alguna de carácter estático como se cree generalmente; por el contrario, los aprendizajes que se generan en un sector particular no necesariamente son específicos a éste, pueden ser transmitidos hacia otros secto-

cambio

tecnológico .

Debe advertirse que por el hecho

de estar llamando la atención hacia otros terrenos teóricos no estamos sugiriendo el abandono

de las contribuciones teóricas de

los países avanzados como las del cambio tecnológico endógeno. Por el contrario, debemos rescatar su importancia fundamental, para ir creando las bases que en el futuro en una

etapa posterior del desarrollo ha-

ga posible la generación de in-

novaciones científicas y tecno-

lógicas en el sistema productivo

y que en el presente com-

plemente la estrategia de me- diano plazo.

res

generando

9

mayor

Recomendaciones:

- Debe acelerarse la construc-

ción de un marco institucional apropiado que busque la creación de importantes centros

de investigación básica.

- Crear centros gubernamen-

tales encargados de hacer fluir la información de carácter

tecnológico en la economía.

- Crear un marco institucional

adecuado para hacer posible que

los agentes privados orienten

importantes fondos de inversión hacia la investigación. Este marco debe reducir los niveles

de riesgo en cuanto al grado de

apropiabilidad de los nuevos diseños y facilitar establecer alianzas estratégicas entre productores.

8 Véase al respecto de la teoría evolucionista del crecimiento: R. Nelson y H. Winters, "An evolutionary theory of economic growth", en Harvard University Press, 1982.

9 Véase un interesante trabajo de Alwyn Young "Learning by doing and the dynamic effects of international trade", en Quarterly Journal of Economics, May, 1991.

- Estructurar programas de investigación en ciencias so- ciales para que los nuevos modelos paradigmáticos sobre el crecimiento y desarrollo endógeno se puedan adaptar a las características del país y así crear las bases para que en el futuro sea posible el diseño de modelos alternativos de desarrollo a través de dos acciones en el corto plazo:

a) Formar con criterio selectivo investigadores en el exterior con el propósito de asimilar conocimiento y hacer posteriormente investigación básica en las universidades y en los centros de investigación del país.

b) Crear unidades de estudios prospectivos en las siguientes instituciones para orientar decisiones en el presente en relación con los objetivos de crecimiento y diversificación de la producción y de las exportaciones a largo plazo:

Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Desarrollo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educación y Colciencias y en el sector privado hacer que el Consejo Gremial disponga de una unidad de previsión del futuro. Es evidente que los países de tradicional y de reciente industrialización y las empresas transnacionales disponen permanentemente de equipos de investigación que trabajan sistemáticamente en la exploración de escenarios futuros. ¿No será que investigar, prever a anticipar el futuro también es un derecho, una responsabilidad y un instrumento determinante para hacer viable el

proceso de internacionalización a largo plazo?

2. Se requiere de un Estado fuerte y orientador y de políticas macro económicas coherentes con el modelo.

En todos los países exitosos en de

sus procesos

internacionalización sobresale el

rol interventor y concertador del Estado, que a través de políticas industriales y tecnológicas y del manejo de los instrumentos crediticios, cambiarlos, fiscales

y de inversión, logra favorecer

determinados sectores que van a

protagonizar la dinámica ex- portadora. Esta orientación se debe dar bajo un planteamiento prospectivo que permita una mayor amplitud de la visión, mejorar las referencias respecto

a deseables y posibles futuros,

facilitar la identificación de

nuevos patrones de desarrollo y

la selección de opciones.

Aquí caben varias preguntas:

¿qué papel corresponde al Estado dentro de cualquier esfuerzo de desarrollo?; ¿debe mantener un papel pasivo dejando a las fuerzas del mer- cado la mayor responsabilidad en el éxito del proceso de transformación?; o, por el contrario, ¿debe observar un rol

activo, que dirija los esfuerzos económicos de la sociedad hacia la consecución de objetivos de desarrollo concretos?; y si este

es el caso, ¿cómo debe llevarse a

cabo este tipo de intervención?, ¿desde una perspectiva no

cooperativa, o buscando la concertación entre los distintos agentes económicos?

Por otro lado, para mantener la consistencia con los objetivos que se quieren alcanzar mediante el proceso de inter-

nacionalización es necesario que

la orientación de la política

macroeconómica no desvirtúe la competitividad y la capacidad productiva interna, y evite el extremo opuesto de inducir distorsiones en los precios en favor del resto del mundo. Es indispensable que el manejo de la política cambiaría

corresponda con la evolución de

los precios y la competitividad

interna, y sirva para acompañar

al proceso de ajuste de la

producción a patrones internacionales.

Para evitar efectos negativos a la apertura, se deberán obviar al máximo las fallas del mercado en la asignación de recursos. La adecuada previsión sobre las ventajas comparativas estáticas

y dinámicas del país debe

conducir a la adopción de políticas selectivas para mejorar la competitividad de los productos colombianos en los mercados internacionales. La consistencia de la política es una condición para lograr consolidar la diversificación y el desarrollo futuro de las exportaciones.

Hasta aquí hemos mencionado

algunos aspectos de largo plazo que deben acompañar cualquier estrategia que se fundamente en

la competitividad tecnología,

selectividad, factor humano, etc., pero no podemos olvidar,

parafraseando a Keynes, que en el largo plazo todos estaremos muertos y que por tanto el pro- blema del futuro empieza ahora mismo. La política económica

en Colombia está enfrentando

una encrucijada nunca antes vista: está empeñada en un esfuerzo de estabilización macroeconómica que en nuestra opinión se ha llevado muy lejos afectando el éxito de la apertura económica; así, pues,

la

pregunta

será:

¿Cómo

compatibilizar

estos

dos

objetivos?

 

La apertura no siguió ninguna secuencialidad preestablecida, a pesar de que era clara la necesidad de emprender un esfuerzo de estabilización en el corto plazo, sin embargo no ha sido posible armonizar estos dos objetivos en los últimos años. Tampoco es un secreto que los

planes de inversión pública están retrasados no sólo en áreas como

la infraestructura física, sino

además en la infraestructura so-

cial lo que no sólo está afectando

el éxito de la política de apertura

en el mediano plazo sino que además puede incidir en el futuro de la estrategia de desarrollo, lo cual sería desas- troso.

Desde nuestro punto de vista, la organización institucional heredada de la nueva Constitución tiene problemas serios que impiden la coordi- nación de objetivos e instru- mentos, conduciendo a enfrentamientos en la política económica, debido a la simpli- ficación de las funciones del Banco Central y a la enorme discrecionalidad de esta insti- tución sobre herramientas macroeconómicas tan importan- tes como la tasa de cambio. Adicionalmente, el diagnóstico del tipo de fenómeno infla- cionario que enfrenta la econo-

mía está por lo menos desenfo- cado, subestimando el carácter o

los componentes inerciales de la

inflación en Colombia. Adicionalmente la estrategia tal

y como está planeada ac-

tualmente es una espada de doble filo, toda vez que al apo-

yarse en la revaluación nominal de la tasa de cambio, se ha-

cen más baratos los bienes transables frente en el cual los precios vienen descendiendo persistentemente, sin darse cuenta de que lo que realmente está imponiendo dificultades es la inflación de no transables.

Creemos que es el momento de compatibilizar los dos obje- tivos de la política económica, bien mediante instrumentos que permitan la concesión al sector privado para la aceleración

definitiva de los planes de infraestructura física, bien ace- lerando el ritmo de privatiza- ciones, que facilitaría la tarea de focalización del gasto público en áreas neurálgicas para el largo plazo y, de otra parte, bien la inversión en la formación del factor humano y en in- fraestructura de investigación y desarrollo, lo cual reduciría de manera importante los costos para la producción de transables, que permitiría acelerar el ritmo exportador de la economía, que es el punto clave para asegurar

el

la

internacionalización. Podría in- cluso pensarse en una alternativa aún más radical, como sería ensayar programas de estabilización que tengan en cuenta los factores hasta ahora ignorados de la inflación co- lombiana poniendo más énfasis en la concertación y que releven de la responsabilidad estabilizadora a la tasa de cam- bio 10 .

En síntesis, sostenemos que

el énfasis excesivo en los

aspectos macroeconómicos tradicionales de un plan de ajuste debe ser ponderado por

su resultado hasta el momento,

y darle cabida al análisis microeconómico para te-

éxito

de

ner una visión más integral y menos cortoplacista de la po- lítica macroeconómica si es que realmente se quiere hacer más productiva la sociedad para hacer más competitivos los sectores productivos. Par- ticularmente, se ha olvidado la importancia que podría tener para la estabilidad de la economía en el mediano y largo plazos el crecimiento de la productividad, y el papel que en éste desempeña la inversión pública; esta variable debe entrar también en la función objetivo de los policy ma-kers, es decir, sacudirnos de la obsesión de la demanda que persigue a nuestra política económica y dar un vistazo a la otra cara de la moneda: la oferta.

Recomendación:

Los cambios estructurales que requiere la economía colom- biana son de largo plazo. No obstante, se requiere de deci- siones y de inversiones en el corto plazo que no se pueden posponer indefinidamente ante una política económica orientada a controlar la inflación y a no desbordar el manejo de las finanzas públicas en detrimento del desarrollo estructural de la economía. Sin embargo, la mejor decisión para conciliar los objetivos de la política macroeconómica y microeconómica es la concertación para adelantar acciones de corto y mediano plazos la cual sería deseable establecer, entre otros, entre los siguientes aspectos:

a) Definir objetivos de largo alcance de acuerdo con el mandato de la Constitución de 1991 y a partir de ahí

priorizar

mediano plazos.

b) Compromiso entre el Go- bierno y el sector productivo para contribuir a mantener o reducir la tasa de inflación.

c) Compromiso del Gobierno de priorizar y dinamizar las inversiones en infraestructura física, educación, crear las condiciones financieras a largo plazo para acelerar los procesos de concesión de obras al sector privado y revisar el sistema de estímulos tributarios para las empresas que adelanten procesos de I&D con destino a incrementar y diversificar las ex- portaciones.

d) Compromiso del sector productivo para incrementar sobre todo las exportaciones manufactureras, hacer inversiones en la formación del factor humano y adelantar procesos de I&D.

acciones

de

corto

y

3. Renovar sistemáticamente el patrón de especialización.

El reto que enfrenta la economía colombiana es similar al que afrontaba cuatro décadas atrás:

afectar el patrón de espe- cialización para revertir la ten- dencia que sobre los niveles de vida de la sociedad pueda tener el movimiento de la economía mundial.

Los estudios de transformación estructural han mostrado que en el largo plazo las distintas economías van desplazando sus fuentes de crecimiento desde la acumulación de factores hacia la mayor eficiencia productiva 11 , siendo este un

hecho estilizado de la transfor- mación estructural, y por tanto un ingrediente fundamental de cualquier economía que avance hacia el desarrollo económico.

A medida que se da este cambio

ocurre una fuerte asociación

entre mayor productividad y mayor desarrollo.

La existencia de ventajas comparativas en la exportación de productos básicos, dada una dotación de recursos naturales, no implica de manera automática mantener dicho patrón comercial en el tiempo, mucho menos la lentitud de la transformación estructural de la economía. Se justifica la orientación comercial de los productos básicos, en la medida en que pueda ser instrumento efectivo para avanzar hacia fases superiores de desarrollo.

En consecuencia, una estrategia exportadora debe acompañarse

de una estrategia industrial que tenga como objetivo la creación de actividades productivas de mayor complejidad tecnológica, donde los conocimientos no estén agotados, generando importantes aumentos en productividad. La única manera de crear y apoyar nuevos sectores es la protección, ésta debe partir de un proceso de concerta-ción entre el Gobierno

y el sector productivo, debe ser limitada en el tiempo, no

reducirse al alza de aranceles y tener como objetivo el crecimiento y la diversificación

de las exportaciones.

Este tipo de esfuerzos es ne- cesario realizarlos puesto que

las ventajas comparativas y competitivas no se conservan indefinidamente. Ni las ramas de productos que hoy son di- námicas mañana lo serán. Si bien la prioridad es consolidar la inserción de los sectores líderes

de hoy, no se pueden posponer o

dejar al arbitrio de las señales del mercado o de la libre iniciativa privada el desarrollo

de

nuevos sectores de servicios

o

manufacturas sin que exista

una clara orientación y estrategia

de

prospección del Estado.

De

esta manera, el objetivo de la

política de reestructuración no puede ser el simple quiebre del sesgo antiexportador, es decir, el aumento de las ventas al exterior. Este tipo de orientación puede conducir a una fuerte reasignación de recursos que se manifiesten en el aumento de las exportaciones primarias, de- saprovechando las posibilidades de expansión del sector manufacturero. Esto es cierto cuando se ha creado alguna base industrial que ha cambiado de cierta manera el rumbo es- tructural de la economía.

Pero, ¿cómo se haría una política industrial? Es difícil contestar a priori esta pregunta, de aquí la importancia que tiene el estudio de procesos de desarrollo exitosos como los del Sudeste Asiático, particularmente Corea

y Taiwán. Sin embargo, habrá

quien afirme que la experiencia

de estos países no puede replicarse completamente, lo cual es desde todo punto de vista cierto. Sin embargo, aunque las condiciones políticas, culturales

y sociales son radicalmente distintas no

11 Hollis Chenery y Moshe Syrquin, "Typical patterns of transformation", en Industrialisation and Growtli: A Comparative Análisis, C. 2, M. Syrquin, H. Chenery, S. Robinson (eds.), 1987.

podemos negarnos la posibilidad de aprender de estas experiencias. Por ejemplo, en el caso coreano, existen instituciones de planeación estratégica que trabajan concertadamente con los empresarios sobre las metas de crecimiento de las exportaciones, sobre la creación de nuevos sectores económicos, sobre modalidades y períodos de protección para estas nuevas industrias, etc. En síntesis, la concertación es su premisa fundamental, lo que les permitió en la mayoría de los casos tener una gran flexibilidad y continuidad en el diseño y aplicación de las políticas.

Las características de las ex- portaciones colombianas son el resultado de la pérdida de vigencia de la política comercial llevada a cabo en las últimas décadas en la economía colombiana y particularmente su falta de coherencia con una política industrial que nunca fue clara y transparente en cuanto a sus objetivos de mediano y largo plazos, deficiencia que también se percibe en estos primeros años del proceso de internacionalización.

Recomendaciones:

a) En cuanto al sector agrícola:

La composición de los principales productos de exportación del país afronta crecimientos muy bajos en la demanda internacional. En consecuencia, una expansión de la economía y del empleo a partir de éstos no es posible en magnitudes importantes. Sin embargo, es innegable la importancia económica, política y social que entrañan para el funcionamiento del Estado colombiano lo cual amerita adoptar decisiones

estructura-

les para afrontar la competencia internacional de los próximos años. En consecuencia, es necesario adelantar análisis multifactoriales y prospectivos sobre las perspectivas de cada uno de los sectores agrícolas de exportación para determinar una agenda de largo plazo que defina metas de inmediato y mediano alcance con el fin de determinar medidas, políticas o estrategias entre el sector público y privado que conduzcan a: defender los mercados alcanzados (banano, flores, azúcar y café); prever los riesgos por los avances de otros países competidores (flores y café); prever el ingreso de nuevos países competidores (africanos y sobre todo del Sudeste Asiático en productos de origen vegetal y en manufacturas); redefinir estra- tegias de I&D para mantener e incrementar los niveles de competitividad por los avances en productividad de otros países (caso del café, frutas y flores); desarrollar cadenas productivas y comerciales donde el recurso primario lo permite (café, frutas); desarrollar nuevas actividades sobre enfoques integrales cuyo objetivo sea el mercado internacional (nuevos sectores).

b)

los sectores de

En

cuanto a

manufacturas

livianas

y

piedras

preciosas:

Las posibilidades en los próximos cinco años para incrementar las exportaciones no tradicionales y generar empleo formal están dadas en los cuatro sectores de manufacturas livianas en los cuales el país ha logrado niveles de especialización: textiles, confecciones, manufacturas de cuero y artes gráficas y más recientemente con la legalización del comercio de las esmeraldas. Una estrategia

agresiva de inserción es posible puesto que el crecimiento del comercio mundial de esos sectores registra elevadas tasas y el valor de la factura es superior a la de cualquier sector primario (excepto petróleo) o agroindustrial alimentario. En consecuencia, la

posibilidad de incrementar las exportaciones a tasas superiores al 20 o 25% anual serán posibles si una política macroeconómica más coherente con el aumento de las exportaciones está acompañada de

la definición de los mercados a los

cuales se pretende acceder en ma-

yor volumen y al tipo de com- petidor que se piensa desplazar. Teniendo claridad sobre estos aspectos será necesario:

- Desatar un proceso de cambios

en la mentalidad de los productores para obtener economías de escala y de en- cadenamientos. Los productos finales de los cuatro sectores de manufacturas obtienen sus principales materias primas de la producción agropecuaria. Las críticas, observaciones y recomendaciones del estudio de Monitor, tomando como base el sector de manufacturas de cuero, es válido para los otros sectores. Esto implica establecer objetivos

claros y de largo propósito entre el Gobierno y los empresarios y entre éstos, para hacer posible procesos productivos permanentes

y de creciente productividad para ser más competitivos.

- La concertación sobre

problemas, necesidades y po- tencialidades intersectoriales la

deben iniciar los Ministerios de Agricultura, de Comercio y de Desarrollo, por un lado, y, por otro, los productores de cada cadena

para llegar posteriormente a negociaciones y acuerdos Gobierno-sector productivo.

Logrados los acuerdos básicos

de la concertación será posible

planificar las necesidades de

generar empleo estructural en los distintos niveles de capacitación y formación:

obreros, técnicos, profesionales e investigadores; nuevas unidades productivas en cuanto

a número y localización;

importaciones de materia prima

y de bienes de capital; incre-

mentar la capacidad de pro- ducción ya instalada; creación o fortalecimiento de centros de

investigación y desarrollo, centros de productividad (número, localización y características) e incubadoras de base tecnológica (especialización y ubicación);

infraestructura complementaria

a

los principales corredores de

la

apertura para evacuar las

producciones locales; revisar

los

compromisos del Gobierno

y

del sector privado en la

creación de zonas francas industriales y tecnológicas, preferiblemente especializadas; planificar de manera selectiva la formación de recursos humanos de excelencia en el exterior en campos del conocimiento de acuerdo con

las necesidades de expandir e

incrementar las exportaciones; redefinir los programas curriculares de ciertas disciplinas; crear posgrados, entre otras acciones. De estas ideas anteriores es posible deducir que resultados de corto plazo sólo serán viables en algunos casos

12 Véase Pack y Westphal, 1986.

y que ante todo son esfuerzos

que fácilmente pueden demorar entre dos y cinco años antes de consolidarse. Esta situación debe conducir a revisar las prioridades del Gobierno en materia de inversión y de desarrollo social para los dos primeros años de gobierno y así

amortiguar las necesidades sociales y económicas de generar empleo formal en el corto plazo acelerando la terminación de los principales proyectos viales, de ferrocarril

y de puertos que el gobierno

del presidente Gaviria no alcanzó a culminar. Además, surge otra dificultad que deberá sortear el nuevo gobierno:

¿cómo compatibilizar el objetivo de acelerar la exportación de manufacturas con las exportaciones mineras y cafeteras? Para que este importante flujo de divisas no interfiera con los objetivos fun- damentales deben acelerarse las exportaciones no tradicionales para que exista una importante demanda por inversión que pueda ser suplida por las importantes fuentes de financiamiento que tendrá la economía y evitando así los efectos adversos de una enfermedad holandesa, que ya tiene claros signos cuando se restringen las posibilidades de las exportaciones no estatales. De lograrse exitosamente esta parte del fenómeno, Cusiana traerá una mejora sensible en los niveles de empleo, logrando desalojar mano de obra desde las actividades informales, elevando así la productividad 12 .

c) En cuanto a nuevos sectores manufactureros y de servicios:

Ahora bien, retornando a la importancia de la generación de aprendizajes en la producción para garantizar la realización de las externalidades generadas por los aprendizajes tecnológicos debe garantizarse la aparición de nuevas y mayores posibilidades de aprender, es decir, fortalecer el sector metalmecánico, químico y petroquímico y la creación de nuevos sectores productivos que aceleren incrementos en pro- ductividad a través de los medios disponibles. De aquí entonces se desprende la importancia vital que tiene una política industrial y una estrategia de exportaciones que permita acelerar la transformación estructural y con ella la diversificación de la estructura económica. Para ello es necesario concertar entre el Gobierno y el sector productivo un proceso de largo plazo tendiente a diversificar las exportaciones en actividades de mayor contenido tecnológico. Esto implica adelantar un proceso de investigaciones detalladas sobre el comercio y la producción mundial en actividades donde se pueden adquirir ventajas competitivas o dinámicas, es decir, las manufacturas de mayor contenido tecnológico y los servi- cios.

Las unidades de prospectiva que se aconsejaron crear en las recomendaciones del primer tema tendrían como una de sus tareas fundamentales realizar estos análisis sobre el

futuro, que pueden durar entre uno y dos años y posteriormente un tiempo similar para diseñar una estrategia de desarrollo estratégico-prospectivo y concertado.

d) Y la petroquímica a partir de Cusiana, ¿qué?

La mejor oportunidad, por no decir la única, que tiene el país en un horizonte aproximado de 30 años para desarrollar un sector de alta tecnología sería con el desarrollo de una industria petroquímica y de plásticos de tamaño proporcional a la dotación de reservas para el suministro de materia prima y hacia unos segmentos del mercado internacional en los que debe especializarse. El desarrollo de este sector no sólo se podrá hacer por efectos de la sola iniciativa privada. No ha habido un solo caso en el mundo reciente donde un país en proceso de industrialización e inclusive país desarrollado, hubiera consolidado un sector estratégico sin orientación y protección, donde la diferencia en cada caso esté dada por las modalidades y características de las condiciones y políticas de cada país, del sector y del ambiente internacional.

En síntesis, la relación entre transformación del patrón productivo y dinamización de las exportaciones debe tener los siguientes componentes principales: debe ser selectiva tomando en cuenta las características de la estructura industrial como actualmente se encuentra con el fin prioritario de acelerar el crecimiento de las exportaciones de estos sectores. De igual manera, debe establecer prioridades (no se pueden asignar recursos a todas las necesidades cuando éstos son es- casos) y ser selectiva (en aquellos

sectores actuales y potenciales que en el futuro harán posible una mayor inserción) y prospectiva (con metas intermedias para el logro de unos objetivos de largo plazo).

4. Más y mejor educación es

igual a

más

y

mejor

investigación que es

igual a

mayor desarrollo.

Un desarrollo como el descrito requiere crear condiciones en- dógenas que lo hagan posible. Se hace referencia a la calidad y cobertura de la educación. Este factor hace posible que la rápida reasignación de recursos no tenga como resultado una caída en la productividad marginal de los factores gracias al amplio número de habilidades técnicas y de organización que confiere la educación. De tal modo, lo crítico no es el aumento de las unidades de trabajo, sino el nivel educativo, puesto que es lo que permite erradicar los rendimientos decrecientes de los factores en el sector manufacturero, mediante las mayores capacidades de las firmas individuales para adaptarse, y la mejor capacidad de coordinación en la economía.

Mantener altos niveles de educación a través de la inversión en la formación del factor humano tiene importantes consecuencias sobre los niveles de productividad gracias a sus efectos positivos sobre la mejor asignación de recursos. Factores como la posibilidad de adaptación en un ambiente de cambio constante y la mayor o menor capacidad de innovación de una economía para comportarse como el líder en la economía mundial son también fundamentales.

La adquisición de estas ca- pacidades depende de la for-

mación del factor humano y de la investigación básica y experimental, para acercarse a puntos en los cuales los procesos de producción estén cerca de la frontera del conocimiento, que es precisamente lo que caracteriza los procesos de producción de las economías líderes. De no existir una estrategia para mejorar el sistema de formación, la economía generará cuellos de botella poco tiempo después de iniciado el proceso, lo cual podría dar al traste con el nuevo modelo.

La

Ciencia,

Desarrollo y Educación tiene la palabra en este campo; en conse- cuencia, nos abstenemos de hacer recomendaciones al res- pecto. Sin embargo, no podemos dejar de comentar que es aceptada la crisis por la cual atraviesa el sistema de educación nacional y son muchas las dudas sobre la

pertinencia y visión de futuro de

la ley general de educación.

Así mismo, por primera vez el alto Gobierno y el sector privado son conscientes de las de- ficiencias de la educación para responder a las necesidades del proceso de internacionalización

Misión

de

y

de modernización del Estado,

lo

cual hará que en el futuro este

sector sea prioritario en la gestión del Gobierno y al frente del mismo estén especialistas del más alto nivel, entre otras razones, porque hay que saber conducir las reformas y

contrarreformas como lo señala la experiencia de otros países, que con responsabilidad han encarado procesos de cambio en el sistema con un horizonte no menor a tres, cuatro o más décadas.

Adicionalmente, el debate sobre privatización de la edu-

cación debe quedar relegado hasta tanto no se definan con claridad las nuevas

características del sistema para

de

ahí determinar quién debe ser

y

por qué el propietario del

mismo. Al menos en términos de la educación superior en relación con la investigación, nada demuestra que la universidad privada sea mejor que la universidad pública, más bien el mejor performance lo muestran estas últimas. En el otro extremo, las llamadas universidades de garaje son tan deficientes y nocivas para el desarrollo del factor humano como las más ineficientes, burocratizadas y mal manejadas universidades estatales o regionales.

5.

extranjera

diversificación y crecimiento de

las exportaciones.

Cabe una pregunta adicional en todo esto: ¿cuál sería el papel a desempeñar por parte de la inversión extranjera?, o, expuesto de otra manera: ¿no ha- brá una forma menos costosa de acumular conocimiento tecnológico? Sobre esto se ha debatido muchísimo en los últimos años, debate del cual han salido triunfadores los planteamientos ortodoxos, que ven en los flujos de inversión extranjera una fuente de difusión tecnológica. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que este tipo de afirmaciones no son del todo

inversión

de

la

El

papel

la

directa

en

ciertas. En efecto, aunque la in- versión extranjera ha sido un factor fundamental en el acele- rado crecimiento económico y en la reducción de los niveles de desempleo, cuando se intenta profundizar sobre el origen de estas altas tasas de crecimiento se encuentra que todo se debe al crecimiento del capital y del trabajo, siendo despreciable la contribución que se obtiene del crecimiento de la productividad total de los factores residuo de So-low; lo cual alimenta el pesimismo acerca del papel de la inversión extranjera como transferente de tecnología dentro de un marco institucional que pretenda únicamente ampliar las facilidades financieras y cambiarías de los inversionistas extranjeros.

Casos como el de Taiwán y Corea, donde el gobierno intervino directamente en las negociaciones con los inversionistas extranjeros, impusieron la modalidad del joint ven ture, en la cual la inversión extranjera se comprometía a entrenar personal de estos países en todos los eslabones de la producción, haciendo que los conocimientos tecnológicos se difundieran en la economía nacional. Es en este tipo de arreglos institucionales donde es posible el paso de la simple utilización de ideas a la producción de las mismas, que es precisamente lo que pretende todo país en desarrollo.

En síntesis, sí cabe un papel importante a la inversión ex- tranjera, siempre y cuando se garantice la transmisión de co- nocimientos tecnológicos para

pasar a la producción de ideas y

no quedarnos estacionados en la

simple utilización de éstas. Adicionalmente, la estrategia debe contribuir a incrementar y diversificar las exportaciones, entre otras razones, porque solo en esta situación es posible irrigar el conocimiento por cuanto la tecnología que utilizan tiene que ser la más avanzada para poder competir en los mercados internacionales.

Recomendaciones:

a) Determinar las causalidades

por las cuales importantes flujos

de inversión extranjera se dirigen a ciertas economías en

desarrollo

y no a Colombia, excepto el sector petrolero.

b) Determinar si en los sectores

estratégicos de las exportaciones

colombianas se registran en los últimos años importantes flujos

de

IED.

c)

Si es posible atraer IED para

el

fomento de nuevos sectores

productivos que en el futuro

serán los que dinamizarán el crecimiento y el desarrollo y que

sustituirán

a aquellos donde se perderán

ventajas.