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LA ASOCIACIN COMO PERSONA JURDICA: LIBERTAD NEGATIVA DE ASOCIACIN?

RAMN GARCA GMEZ Universidad de Salamanca

1. LA LIBERTAD NEGATIVA: CONCEPTOS PRELIMINARES1 La Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 reconoce explcitamente el derecho de asociacin en su artculo 20 en sus dos vertientes o aspectos: el positivo, como derecho a formar parte de una asociacin, lo que conocemos tradicionalmente como libertad de asociacin; y el negativo, como el derecho a no ser obligado a pertenecer a una asociacin, en el sentido no slo de la posibilidad de no ser miembro de aqulla, sino tambin como derecho a abandonar una asociacin a la que se pertenece sin que por ello se interpongan condiciones, trabas u obstculos. Interesa, pues, abordar en la presente comunicacin, este segundo aspecto o vertiente y referirlo sintticamente al ordenamiento jurdico espaol. El artculo 22.1 CE dispone que se reconoce el derecho de asociacin en su vertiente positiva, pero no consagra explcitamente la libertad negativa, a diferencia del art. 28.1 in fine del mismo texto constitucional, que reconoce la libertad negativa de sindicacin. Tampoco se consagra este derecho en la vieja Ley de Asociaciones de 24 de diciembre de 1964, aunque s se recoge en la Ley Vasca de Asociaciones 3/1988 de 12 de febrero (art. 2.2) y, en el Derecho comparado, en el art. 1 de la Ley Belga de Asociaciones de 24 de mayo de 1921 y en la vigente Constitucin portuguesa de 1976, en su art. 46.3. Quiere esto decir que, a pesar del art. 22. 1 CE, no se consagra en nuestro derecho la vertiente negativa del derecho de asociacin? El Tribunal constitucional, siguiendo la estela de otras instancias homnimas, fundamentalmente el Tribunal Constitucional Federal alemn y la Corte constitucional italiana, ha venido afirmando desde 1981 que la libertad negativa de asociacin est comprendida dentro de los trminos del art. 22. 1 CE, y a tal conclusin llega porque impone la interpretacin que ha de hacerse de las normas sobre derechos fundamentales y libertades pblicas
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Entre los diversos trabajos acerca del derecho de asociacin conviene mencionar CLARET MART, Las asociaciones: su rgimen jurdico Barcelona, 1941; SNCHEZ DE FRUTOS, La asociacin: su rgimen jurdico en el Derecho Espaol RCDI, 1965; LOPEZ NIETO, La ordenacin legal de la asociacin, Barcelona, 1974; GONZLEZ CASANOVA, Libertad de asociacin, RJC, 1974; OLAS DE LIMA, La libertad de asociacin en Espaa, Madrid 1977; LPEZ NIETO, El derecho de asociacin ante la nueva Constitucin espaola, Madrid, 1979; VELLOSO Los orgenes constitucionales del derecho de asociacin en Espaa, Revista de Derecho Pblico, 1982; BAENA DEL ALCZAR, Algunos problemas de la regulacin constitucional de las asociaciones, libro Homenaje al profesor Garca Trevijano, Madrid, 1982; FERNNDEZ FARRERES, Asociaciones, Constitucin, Madrid 1987; MARN LPEZ, Comentario a la Sentencia de 13 de diciembre de 1989 en CCJC, 1990 y, finalmente, OCALLAGHAN MUOZ, La persona jurdica no lucrativa tipo asociacin. Conceptos generales, en Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid, 1995-1996.

que la Carta Magna reconoce en consonancia con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por Espaa (art. 10.2 CE). Ahora bien, al examinar no slo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre este punto, sino tambin la doctrina del Tribunal Supremo, nos encontramos con una serie de paradojas en casos concretos causadas por toda una serie de resoluciones que se dictaron en julio de 1989: - De un lado no se admite constitucionalmente la adscripcin obligatoria a las Cmaras Agrarias Locales, como se desprende de la STC 139/1989 de 20 de julio, as como de la STS de 13 de diciembre de 1989. - De otro lado, resulta plenamente constitucional la incorporacin o colegiacin obligatoria a los colegios Profesionales, como sealan la STC 131/1989 de 19 de julio y la STS de 10 de octubre de 1991. Estas distintas posiciones plantean al intrprete del derecho numerosos y delicados problemas y le obligan a formular peligrosos interrogantes: Es contradictoria la doctrina del Tribunal constitucional? Por qu el Tribunal constitucional entiende que la incorporacin obligatoria a los Colegios Profesionales, como trmite necesario y previo para el ejercicio de ciertas profesiones, no vulnera el derecho a la libertad negativa de asociacin? Y, en cambio, Por qu dice lo contrario respecto de las cmaras agrarias Locales? No se pueden, sin embargo, acabar aqu estas formulaciones porque surge, inevitablemente, la pregunta clave acerca del alcance de la libertad negativa de asociacin fuera de los dos casos citados: Acaso vulnera la Constitucin la adscripcin obligatoria a las Cmaras de Comercio o a otras corporaciones anlogas? Porque el problema reside en conocer cules son, orgnicamente, los lmites que han de tener estos derechos, es decir, planteado de otro modo, si cabe extrapolar su alcance a cualquier asociacin que implique la obligatoria pertenencia a ella de sus miembros. Ciertamente, vamos a referirnos a las Cmaras Agrarias y a los Colegios Profesionales, pues son aqu donde la tensin entre la adscripcin obligatoria y la libertad negativa de asociacin es ms fuerte y virulenta, mxime cuando unas y otros son calificados como Corporaciones de Derecho Pblico. De ah que nos centremos sobre estas cuestiones en particular, y terminemos esbozando algunas ideas sobre la aplicabilidad de la libertad negativa a cualquier asociacin. Pensemos en las Comunidades de Regantes, las Cofradas de Pescadores, las extintas Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana o las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin. 2. LAS CMARAS AGRARIAS LOCALES Estamos aqu ante uno de los focos de tensin antes aludidos y que resolvi sustantivamente la STC 139/1989 de 20 de julio, declarando que los Decretos 1336/1977 de 2 de junio (regulador de

las Cmaras Agrarias) y 320/1978 de 17 de febrero (que modifica y perfecciona e Decreto anterior y dicta normas sobre elecciones), en cuanto imponen la afiliacin obligatoria a ellas de todos los titulares de explotaciones agrarias, han de entenderse derogados desde la entrada en vigor de la Constitucin por vulneracin del art. 22. 1 y, por ello, son inexigibles las cuotas devengadas con posterioridad a 1978. El asunto adquiri gran relevancia a causa de una reclamacin que la Cmara Agraria Local de Benicassim (Castelln) hizo a determinados propietarios del pago de cuotas atrasadas. Dicha reclamacin fue estimada por el Juzgado de Instancia n 3 de Castelln de la Plana, por la Audiencia Territorial de Valencia y por el Tribunal Supremo, en sentencia de 2 de marzo de 1987. Formulado amparo ante el Tribunal Constitucional, se dict sentencia 139/1989, otorgndolo y anulando la sentencia del Tribunal Supremo de 1987, que se vio obligado a dictar otra, esta vez con distinto contenido, el 13 de diciembre de 1989. Dejando de lado la cuestin acerca de la reclamacin de cuotas, que cae fuera de los lmites de nuestro estudio, es preciso hacer las siguientes afirmaciones a la vista de las resoluciones indicadas: 1.- De una lectura de los decretos reguladores de las Cmaras Agrarias no se deduce necesariamente una vulneracin del derecho a la libertad negativa de asociacin. MARIN LOPEZ2 opina que ms bien habra que pensar todo lo contrario (art. 1 2 Decreto 1336/1977); y de la STS de 2 de marzo de 1987 se podra extraer la conclusin de que ser miembro de una Cmara Agraria y ejercer el derecho de libre asociacin son cualidades perfectamente compatibles (vid. Fundamento Jurdico 2). Ahora bien, tanto los decretos como la STS de 1987 realmente no estn contemplando la libertad negativa sino la positiva, razn por la cual son considerados inconstitucionales. 2.- En segundo lugar, la adscripcin forzosa de los titulares de explotaciones a las Cmaras Agrarias no se encuentra impuesta en ninguna norma, y tan slo se infiere de la obligatoriedad de pago de las cuotas de afiliacin y del derecho al voto. Esta intencin del legislador de integrar a todo profesional de la agricultura en una Cmara Agraria fue puesta de manifiesto en el Prembulo de la Ley 23/1986 de 24 de diciembre, de Bases de las Cmaras Agrarias; y, por ello, al entender que la citada integracin vulneraba el derecho de asociacin, suprime la afiliacin obligatoria.3
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MARN LPEZ, ob. cit., pg 131. Seala este autor que se respeta escrupulosamente este derecho cuando el art. 1 2 del Decreto 1336/1977 afirma que las competencias de las Cmaras Agrarias no limitarn la libertad sindical ni los derechos de las organizaciones de empresarios y trabajadores del campo. Vid. JIMNEZ DE CISNEROS, en ADC, 1987, pginas 999-1010.
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La STC 139/1989 afirm, en su fundamento jurdico tercero, que la adscripcin forzosa a las Cmaras Agrarias Locales se establece indirectamente al considerar como electores y elegibles para sus rganos de direccin a todos los titulares de explotaciones agrarias y, muy especialmente, al establecer la posibilidad de fijar cuotas de carcter obligatorio. Ello provocaba, ajuicio de numerosos autores, un integracin ex lege que se verificaba con total independencia de la voluntad del titular de la explotacin agrcola. Vid, por todos, MARN

3.- Las Cmaras Agrarias son, por su normativa, Corporaciones de Derecho Pblico. Jurdicamente no son asociaciones y nicamente se las puede considerar as haciendo uso de una interpretacin extensiva (as, la STC 132/1989). La razn de ser de las mismas no encuentra su asiento en el art. 22. 1 CE, pues obedecen a un acto procedente del poder pblico. Ciertamente, y esto es innegable, existe una cierta base asociativa, pero su rgimen jurdico es notoriamente pblico, demasiado alejado de lo que es una asociacin privada. No obstante, si obedecen a un acto del poder pblico, lo que nadie puede admitir es que dicho acto sea arbitrario. Las Corporaciones de Derecho Pblico de afiliacin forzosa no encuentran su base constitucional en el art. 22. 1 CE porque no son una manifestacin del derecho fundamental de asociacin, pero ello no equivale a proclamar una absoluta exclusin del mbito del citado precepto. De ah la posibilidad por parte del legislador, ya pergeada por la STC 132/1989, de la creacin de Corporaciones de Derecho Pblico donde existan lmites a la adscripcin forzosa, protegindose as la libertad negativa de asociacin ex art. 22. 1 CE dado que, de facto, se est incidiendo en un derecho fundamental. 4.- Lo realmente llamativo es que la adscripcin obligatoria slo encuentre justificacin cuando sea necesaria para la consecucin de fines pblicos (STC 139/1989, fundamento jurdico 5), o por la relevancia del fin pblico perseguido (STC 132/1989, fundamento jurdico 7). La consecuencia es de esperar: se permite la adscripcin obligatoria en trminos restrictivos y rigurosos para as garantizar la libertad negativa de asociacin. De esta forma se reducen notablemente los supuestos en que es constitucional la afiliacin forzosa, que ha de contar con una base directa o indirecta en los mandatos constitucionales4 y establecerse en virtud de ley conforme a lo dispuesto por el art. 53 CE, y no de norma de rango inferior y que, en ningn caso, deber afectar a la esencia y contenido del derecho. Precisamente, por esta razn, los Decretos reguladores de las Cmaras Agrarias se consideran abrogados en virtud del nmero 3 de la disposicin derogatoria de la Constitucin y de igual forma, la STC 132/1989 declara inconstitucional la norma de la Ley catalana de Cmaras Profesionales Agrarias que impona la afiliacin forzosa. Es de inters que esta sentencia cont con el voto particular del magistrado RUBIO LLORENTE. La conclusin extrable de la STC 139/1989 es que si los miembros de una asociacin, en el ejercicio de su libertad negativa de asociacin, manifiestan su voluntad de abandonar la misma, ninguna norma puede exigirles lo contrario. 3. LOS COLEGIOS PROFESIONALES

LPEZ, ob. cit. pg 132. 4 El Tribunal Constitucional requiere algo que, interpretado literalmente, reduce sensiblemente las hiptesis en que es constitucional el establecimiento de la adscripcin obligatoria.

Es menester centrar la atencin en esta sede porque es aqu donde se observa la tensin antes indicada con mayor trascencencia pues, a diferencia de las normas reguladoras de las Cmaras Agrarias, existe un precepto, el art. 3. 2 de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974, que considera requisito sine qua non la incorporacin al Colegio en cuyo mbito territorial se pretenda ejercer la profesin. En Catalua, la Ley de Colegios Profesionales de 17 de diciembre de 1982 tambin lo exige. Como es bien sabido, los Colegios Profesionales son una institucin en cierto modo heredera de los viejos gremios medievales, a travs de los cuales se canalizaban todas las pretensiones de acceso al libre ejercicio de una profesin. Sin embargo, en el marco de una economa de mercado y de libertad de empresa, esa concepcin resulta dudosa. A poco que se profundice, casa mal con la libertad negativa de asociacin, dado que aquella persona que, avalada por una especfica titulacin, no est incorporada al Colegio Profesional correspondiente, no podr ejercer la profesin u oficio para el que est capacitado. Ahora bien , las SSTC 89/1989 de 11 de mayo y 131/1989 de 19 de julio, no declaran inconstitucional la obligatoriedad de la colegiacin para ejercer ciertas profesiones. Como se advierte, la solucin es totalmente contraria a la otorgada a las Cmaras Agrarias Quid? La STC 131/1989 trat de resolver el recurso de amparo interpuesto por un mdico el INSALUD contra la Sentencia de la Audiencia Provincial de Badajoz que le conden al pago de las cuotas colegiales que le haba exigido el Colegio Oficial de Mdicos de esa provincia. El reclamente alegaba violacin de la libertad negativa de asociacin. Ya la STC 89/1989 consideraba que la colegiacin obligatoria, aun siendo restrictiva de la libertad de asociacin, resulta justificada por razn de la tutela del inters general que concurre en el ejercicio de la profesin, cuya proteccin va unida a valores y derechos constitucionales. La STC 131/1989 va mucho ms lejos al entender que es necesario dar a ese inters general un respaldo constitucional. Parece que el propio Tribunal Constitucional, ante estas afirmaciones, se contradice a s mismo: si en sede de Cmaras Agrarias, los fines perseguidos por stas no justifican restricciones al derecho de asociacin, en el marco de los Colegios Profesionales parece que se opera al contrario, pues son tales fines los que precisamente justifican las limitaciones 5. Quizs la nica explicacin que ilumine esta paraddica postura deba ser buscada en el propio
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Resultan harto convincentes los geniales argumentos de MARN LPEZ, Ob. cit. pginas 133 y ss. Por su parte OCALLAGHAN UOZ seala que puede pensarse que hay contradiccin de la doctrina del propio Tribunal Constitucional entre la constitucionalidad de la colegiacin obligatoria en los Colegios Profesionales y la inconstitucionalidad de la adscripcin obligatoria en las Cmaras Agrarias y termina indicando que al menos en un extremo, en el art. 22 1 CE encuentra el poder pblico un lmite constitucional material a la posibilidad de crear Corporaciones de Derecho Pblico a las que un determinado sector de ciudadanos deba obligatoriamente pertenecer: el lmite representado por esa faceta negativa del derecho fundamental de asociacin que el Tribunal Constitucional considera protegida por el artculo 22 1 CE (pginas 28-29).

texto constitucional: el art. 36 CE no califica la naturaleza de los Colegios Profesionales. Tradicionalmente se les ha considerado Corporaciones de Derecho Pblico que no se pueden incardinar plenamente en el art. 22 CE, al poseer reglas legales propias distintas de las de las asociaciones de Derecho Privado. Esta mixtura institucional-asociativa ha de desarrollarse -as lo creemos- de forma tal que restrinja lo menos posible el derecho de asociacin y, lgicamente, el derecho a la libre profesin u oficio (art. 35 CE). En consecuencia, la STC 131/1989, al estimar que la creacin de un Colegio Profesional slo ser afectante al derecho de asociacin de forma lcita cuando est justificado por la necesidad de servir a un inters pblico, que la propia sentencia entiende que los hay en los Colegios Profesionales, de modo que la colegiacin obligatoria, en los trminos de la Ley 2/1974 constituye un desarrollo constitucional del art. 36 CE. Sin embargo, creemos que esta conclusin no puede justificar todos los casos de colegiacin obligatoria. Quizs s, y con generosidad, con carcter abstracto, pero nunca con carcter particular. Lo que s qued claro es que para la profesin mdica es constitucional la incorporacin forzosa al colegio respectivo (artculos 1. 4 y 35 de los Estatutos Generales de la Organizacin Mdica Colegial, regulados por Real Decreto 1018/1980 de 19 de mayo). A nuestro entender habr que examinar caso por caso y verificar si concurren los requisitos que justifican la existencia de un Colegio: el inters pblico de los fines perseguidos y su respaldo constitucional. El profesor MARIN LOPEZ6 pone, con gracejo, el siguiente ejemplo: Si un da el legislador... decidiera que los fines pblicos quedan mejor atendidos y servidos agrupando a todos los sastres en un Colegio y creara el Colegio Oficial de Sastres, podra admitirse la concurrencia de fines pblicos justificadores de su existencia. Pero, probablemente, carentes esos fines de respaldo constitucional, el Colegio sera inconstitucional por vulneracin del derecho fundamental de asociacin. Ciertamente hay que analizar el caso concreto, hecho que nos empuja al anlisis de la STS de 10 de octubre de 1991 sobre nulidad de la constitucin de un sindicato de abogados ajeno al Colegio. Se plante el amparo ante el Tribunal Constitucional, pero no prosper y no porque no se encontrasen argumentos jurdicos vlidos, sino porque la sentencia -permtaseme la licencia- peca de anacronismo, configurando al Colegio Profesional como un nuevo gremio de fin de milenio. El fundamento noveno de la STS de 1991 que, como decimos, desestima la casacin planteada, entiende que el art. 36 CE garantiza los objetivos y finalidades que pretenden alcanzar los
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MARN LPEZ, ob. cit., pginas 137-138. El autor se pregunta si realmente son pblicos los fines que concurren y que justifican la creacin de un Colegio Profesional. Tales fines podran ser, segn su valiosa opinin, la disciplina profesional, las normas deontolgicas, la misma buena fe de los terceros que contratan con esos profesionales... y aade que ...carentes esos fines pblicos de cualquier respaldo constitucional, el Colegio sera inconstitucional por violar injustificadamente el derecho fundamental de asociacin (pg. 138).

Colegios. Segn la misma, los abogados no pueden sindicarse ya que el disfrute y ejercicio de los derechos profesionales estn protegidos suficientemente ex art. 36 CE por la va de los Colegios Profesionales. Crear, en consecuencia, un sindicato ajeno al Colegio es un signo, y cito trminos literales de la sentencia, de promiscuidad asociativa, pues lo que hay que evitar es el desbarajuste que ocasionara confusin y arbitrismo, por la concurrencia de varias entidades con idntica finalidad de defensa de los intereses de una profesin. Considero, en su justa medida, que la posicin contradictoria que el Tribunal Constitucional primero y el Tribunal Supremo despus mantienen, tiene su ratio en el mismo art. 36 CE, precepto que deba haber definido y determinado la naturaleza de los Colegios Profesionales y no permitir una reserva de ley al legislador ordinario que, creemos, no ha hecho sino provocar confusin -esta vez, de verdad- ante la figura tratada. 4. LA LIBERTAD NEGATIVA: EXTENSIN Y LMITES Conviene ahora hacer una breve alusin a vuela pluma acerca del alcance y lmites de la libertad negativa, pues se nos antoja necesario plantear si resulta aplicable a cualquier asociacin, independientemente de si ha existido litigio. As, en materia de aguas, el art. 74. 1 de la Ley de Aguas de 1985 contempla la figura de las Comunidades de Regantes, de constitucin obligatoria para los usuarios del agua y otros bienes del dominio pblico hidrulico, pero de pertenencia voluntaria. En este mbito no se planteado problema alguno, como tampoco los ha habido en las Asociaciones Administrativas de Cooperacin, cuyo rgimen de pertenencia voluntaria es idntico. No voy a referirme, por cuestin de tiempo, ni a las vetustas Cofradas de Pescadores o Mareantes7, ni a las polmicas Cmaras Oficiales de la Propiedad Urbana, suprimidas stas por la Ley 4/1990 de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado 8. Pero s sera preciso abordar el problema respecto de las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin, puesto que nos pueden dar la clave de la extensin de la libertad negativa de asociacin 9. El
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La regulacin positiva de las Cofradas de Pescadores constituida por el Decreto 670/1978, de 31 de marzo, y la Orden de 21 de septiembre de 1978 no imponen, ni directa ni indirectamente, la afiliacin forzosa a ellas de los trabajadores y empresarios pesqueros, a pesar de su calificacin de Corporaciones de Derecho Pblico. MARN LPEZ opina que, de facto, existe la adscripcin obligatoria, pero por mera inercia, quizs porque las Cofradas pesqueras estaban integradas en la Organizacin sindical del rgimen anterior (vid. pg 140, ob. cit.). 8 Ya la exaccin parafiscal que deban abonar los propietarios a la Cmara fue suprimida por la Ley 33/1988, de 27 de diciembre, de Presupuestos para 1988, lo que cre una situacin anmala, pues se mantena para los propietarios de fincas urbanas la obligacin de pertenecer a la Cmara respectiva, pero resultaba voluntario contribuir econmicamente a su sostenimiento, dejando de lado algunas prcticas fraudulentas de que se servan para recaudar fondos. Todo ello acab con la supresin de las citadas Cmaras por la Ley 4/1990 arriba mencionada. 9 Hace ya algunos aos, IBEZ, en un sugerente artculo publicado en Gaceta Fiscal, nmero 36, pginas 113-121, defendi a capa y espada la inconstitucionalidad de la pertenencia obligatoria a las Cmaras de Comercio. Hoy da, con el tenor de las SSTC 132 y

Decreto 1291/1974 las configuraba como Corporaciones de Derecho Pblico, estableciendo en su art. 9. 1 la adscripcin obligatoria de toda persona dedicada al comercio, industria o navegacin. La STS de 7 de noviembre de 1988 entenda que las Cmaras de Comercio no son asociaciones y su existencia no impide el ejercicio de la libertad sindical y de asociacin. Adems sealaba que su asiento constitucional se halla en los artculos 36 y 52 de la Carta Magna. En igual lnea se pronunci la STS de 18 de enero de 1989. Ante todo lo indicado entendemos que, a la vista de las SSTC 132/1989 y 139/1989 que es inconstitucional la pertenencia obligatoria a las Cmaras de Comercio, que son rganos consultivos de la Administracin y, por lo que se refiere al ejercicio de sus funciones administrativo-pblicas, parece excesivo el recurso a la creacin o consideracin de Corporaciones de Derecho Pblico.

139/1989 no cabe ni puede caber duda alguna acerca de aquella hiptesis. En igual lnea se pronuncia MARN LPEZ, ob. cit. pg. 142.