04 - 6025 Administrativo

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
LA CREACIN Y MODIFICACIN DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTNOMAS COMO UNA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA REPBLICA CON UNA MAYORA CALIFICADA
MARA DE LOS ANGLES CASTILLO
GUATEMALA, MAYO DE 2005
UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
LA CREACIN Y MODIFICACIN DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTNOMAS COMO UNA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA REPBLICA CON LA MAYORA CALIFICADA
TESIS Presentada a la Honorable Junta Directiva de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala
Por
MARA DE LOS ANGLES CASTILLO

Previo a conferrsele el grado acadmico de
LICENCIADA EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

Y a los ttulos profesionales de
ABOGADA Y NOTARIA
Guatemala, mayo de 2005
HONORABLE JUNTA DIRECTIVA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA DECANO: VOCAL I: VOCAL II: VOCAL III: VOCAL IV: VOCAL V: SECRETARIO: Lic. Lic. Lic. Lic. Br. Br. Lic. Bonerge Amlcar Meja Orellana Eddy Giovanni Orellana Donis Gustavo Bonilla Jos Francisco Pelez Cordn Jorge Emilio Morales Quezada Manuel de Jess Urrutia Osorio Avidn Ortiz Orillan
TRIBUNAL QUE PRACTIC EXAMEN TCNICO PROFESIONAL
Primera Fase: Presidente: Vocal: Secretario: Lic. Saulo De Len Estrada Lic. Otto Marroqun Guerra Lic. Hector Manfredo Maldonado Mndez
Segunda Fase: Presidente: Vocal: Secretario:
Lic. Jorge Mario lvarez Quiroz Lic. Fernando Girn Casiano Lic. Vladimiro G. Rivera Montealegre
Nota: nicamente el Autor es responsable de las doctrinas sustentadas en la tesis. (Artculo 25 del reglamento para los exmenes Tcnicos Profesionales de Abogaca y Notariado y Pblico de Tesis).
DEDICATORIA A DIOS REY SUPREMO: En quien confo y encomiendo cada acto de mi vida, por darme la fortaleza y la inteligencia para seguir adelante y culminar mis estudios a El toda la gloria, la honra y honor. A MI BENDITO SEOR DE ESQUIPULAS: Por interceder siempre ante nuestro padre. TE AMO MI SEOR! A MIS PADRES: En especial a mi madrecita que nunca me dejo de incluir en sus oraciones y siempre tuvo la seguridad que un da vera coronada la ilusin de su hija. A MIS HERMANOS: Jos Arturo especialmente a ti, para que siempre lleves este momento en tu corazn como ejemplo y recuerdes que Dios no, nos da pruebas que no podamos superar ESFUERZATE Y SE VALIENTE!. A MIS HIJAS: Laura Karina, Yolanda Victoria y Andrea Guadalupe, la inspiracin de mi sueo hecho realidad LA AMO!. A ti Victoria: perdn mi nia por esos momentos que tuve que sacrificarte, para alcanzar este xito en mi vida y lograr este ttulo profesional. Que sea un ejemplo digno de superacin en tu vida. Con todo mi amor TE AMO!. A: JORGE MELVIN QUILO JAUREGUI Agradezco a Dios, por haberte puesto en mi camino y ser t la persona con quien hice realidad mi sueo desde nia, gracias por estar conmigo en los momentos mas difciles de la carrera y luchar juntos por nuestra mxima ilusin y la de nuestros padres, ser profesionales. Son momentos que llevare siempre en mi corazn. TE AMO!. A ERVIN LEONEL MONTERROSO: Por tu apoyo moral y econmico cuando ms lo necesite. Que Dios te bendiga!
A MIS AMIGOS Y COMPAEROS DE PROMOCIN: Marlen, Lucy, Delhi, Lucky, Karina, Estuardo, Emerson, Max, Marroqun, Elvin, Christian, Sal, Juan Carlos, Bayron Ronald. Gracias por esos momentos de estudiantes que no volvern ms, los quiero y los recordar siempre YO. A MIS CATEDRTICOS: Que fueron un ejemplo constante de superacin en mi vida Licenciados: Luis Csar Lpez Vermouth, Jorge Granados Valiente, Rafael Godnez Bolaos, Juan Carlos Lpez Pacheco, Mario Gordillo, Lizett Njera, Bonerges Meja. A MI ASESOR DE TESIS: Lic. Hugo Haroldo Caldern Morales, Por su dedicacin y gua, en la realizacin de este trabajo, por sus conocimientos compartidos incondicionalmente. Gracias Maestro lo admiro mi buen amigo. A MI REVISOR DE TESIS: Licda. Dora Lizett Njera Flores de Flores Por dedicarme tiempo y ser parte esencial en este gran da. A: LA TRICENTENARIA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA. Gloriosa Casa de Estudios en la cual se imparten los conocimientos cientficos y sociales para que cada egresado sea un pilar en el desarrollo del pas. A: LA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES. Que me acogi en sus aulas y me dio la oportunidad de adquirir los conocimientos, para convertirme en una profesional. A: MIRLA JULIETA FLORES DE ALFARO: Con respeto y admiracin por su tenacidad y valenta ante los retos de la vida. A USTED: Por estar aqu y compartir conmigo este hermoso momento, MIL GRACIAS!.
NDICE PG. Introduccin CAPTULO I 1. La administracin pblica 1.1 Definiciones 1.1.1 Elementos 1.2 El derecho administrativo 1.2.1 Sistemas de derecho administrativo 1.2.2 Caractersticas del derecho administrativo 1.2.3 Definicin de derecho administrativo CAPTULO II 2. Sistemas o tcnicas de organizacin de la administracin pblica 2.1 La centralizacin o concentracin administrativa 2.1.1 Caractersticas 2.1.2 Elementos 2.1.3 Aplicacin del principio de jerarqua 2.1.4 Ventaja 2.1.5 Desventajas 2.1.6 Procedimientos para establecerla 2.1.7 Su aplicacin en Guatemala 2.1.8 Definicin 2.2 Desconcentracin administrativa 2.2.1 Caractersticas 2.2.2 Ventajas 2.2.3 Desventajas o inconvenientes 2.2.4 Procedimiento para establecerla 2.2.5 Su aplicacin en Guatemala 2.2.6 Definicin 2.3 Descentralizacin administrativa 2.3.1 Caractersticas 17 20 23 24 25 26 27 28 28 29 29 34 36 38 40 41 41 43 44 1 1 6 7 7 7 10 i
PG. 2.3.2 Ventajas 2.3.3 Inconvenientes 2.3.4 Control 2.3.5 Clases de descentralizacin 2.3.5.1 Descentralizacin territorial o por regin 2.3.5.2 Descentralizacin por servicio o institucional 2.3.5.3 Descentralizacin por colaboracin 2.4 Autonoma y autarqua administrativas 2.4.1 Entidades descentralizadas y autnomas de 57 59 59 60 54 55 56 53 49 50 51 52
Guatemala 2.4.2 Definicin 2.4.3 La legislacin de Guatemala 2.4.4 Entidades descentralizadas y autnomas CAPTULO III 3 El origen del poder 3.1 Teoras el origen divino del poder 3.2 Teoras del origen humano del poder 3.3 Clasificacin del poder 3.3.1 El poder poltico 3.3.2 El Poder social 3.3.3 El poder econmico 3.3.4 El poder religioso 3.3.5 El poder familiar 3.3.6 El poder meditico 3.3.7 El poder militar 3.4 Concentracin y separacin de poderes CAPTULO IV 4 Composicin del organismo legislativo en la legislacin guatemalteca
65 67 70 75 75 77 78 78 79 80 81 82
87
PG. 4.1 Funciones del congreso de la repblica de 88
Guatemala 4.2 Atribuciones del congreso de la repblica de
Guatemala CAPTULO V 5 El Procedimiento para la creacin de entidades descentralizadas y autnomas 5.1 Definicin 5.2 Clasificacin 5.3 Caractersticas 5.4 Anlisis del Artculo 134 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala 5.5 Anlisis de las leyes de descentralizacin y Autonoma 5.6 Procedimiento para creacin de leyes orgnicas 5.7 Procedimiento para la modificacin de leyes orgnicas CONCLUSIONES RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA
89
91 94 96 98
99
102 106
108 111 113 115
INTRODUCCIN Todo estudiante de la tricentenaria Universidad de San Carlos de Guatemala, tiene la obligacin de contribuir al desarrollo integral del pas con anlisis serios sobre la problemtica jurdica y social de nuestro pas puesto que se tiene un compromiso con nuestra sociedad, que a travs del pago de sus impuestos contribuy en un alto porcentaje para que hayan profesionales egresados de nuestra casa de estudios y es nuestra obligacin, como estudiantes de la Universidad del Estado, hacer estudios y denuncias sobre todas aquellas actividades que no estn desarrollndose de conformidad con los principios que inspiran el derecho y especialmente con el derecho administrativo, que es la rama cientfica que encierra la presente investigacin, especialmente con los principios de legalidad y de juridicidad que en la actualidad no son aplicados con propiedad y conocimiento en la actividad administrativa que ejercen los rganos administrativos. Se hace necesario que los rganos de la administracin en particular, los administrados en general y en especial los estudiosos del derecho, conozcan la forma como el Congreso de la Repblica, procede para laceracin de entidades descentralizadas y autnomas y la importancia para la preservacin de los principios de legalidad y juridicidad, puesto que la aprobacin de las entidades descentralizadas y autnomas, tanto las reformas y creacin de esta clase de entidades, necesariamente tienen que ser aprobadas con una mayora especial. Con la presente investigacin, queda de manifiesto el desconocimiento que en la realidad se tiene en la aplicacin de otras normas de carcter general que se pretende aplicar a esta clase de instituciones. Todo graduando debe cumplir con este requisito indispensable para la graduacin profesional en nuestra casa de estudio, se traz como objetivo principal en el plan de trabajo que sirvi de base para la elaboracin de la presente investigacin como un pequeo material de consulta por tratarse de tema de estudio, en los cursos de derecho administrativo y procesal administrativo de la carrera de abogaca y notariado y con ello cumplir con uno de los objetivos plasmados en el plan de investigacin y la finalidad de la Universidad de ID Y ENSEAD A TODOS. El presente trabajo comprende cinco captulos, en el que tratan aspectos doctrinarios del derecho administrativo sobre la administracin pblica, lo sistemas o tcnicas de organizacin
administrativa del Congreso de la Repblica, previo a llegar al temas central de la investigacin, la creacin y modificacin de entidades descentralizadas y autnomas como una facultad del Congreso con una mayora calificada.
CAPTULO I
1. La administracin pblica
1.1. Definiciones
El Profesor Jorge Mario Castillo Gonzlez en su obra Derecho Administrativo nos dice: La Administracin es ciencia y arte, en tanto se sustenta en principios la elaborados por medio de la en
investigacin,
integrando
teora
administrativa.
Arte,
tanto se sustenta en la habilidad de las personas.
El terico
podr dominar la administracin como ciencia por haber estudiado teora y ser mal administrador por carecer del arte necesario. Un prctico, dotado de habilidades podr ser buen administrador sin conocer la teora cientfica. La unin de la teora
(ciencia) y de la habilidad (arte), crea la opcin ptima para ser un buen administrador. 1
El Autor Garbino Fraga 2 estudia la Administracin Pblica desde dos puntos de vista: Desde el Punto de vista Formal como el organismo pblico que ha recibido del poder pblico la
competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales y desde el punto de vista material la
actividad de este organismo considerando en sus problemas de gestin y la existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin
1 Castillo Gonzlez, Jorge Mario, Derecho administrativo. Pg. 3. 2 Fraga, Garbino, Derecho administrativo. Pg. 119
El
Profesor
Hugo
Haroldo
Caldern
dice: 3
De
lo
que
significa Administracin Pblica, existen variadas definiciones. No pretendemos especializarnos pero s es en las Ciencias plasmar de la
Administracin,
necesario
algunas
definiciones, pues para entender lo que significa el Derecho Administrativo es necesario, primero entender a la Administracin Pblica. Entre las definiciones ms importantes podemos
encontrar las siguientes:
a) Para algunos autores la Administracin Pblica "Es el ejecutivo en accin".
b) Otros autores dicen que la Administracin Pblica es: "Los organismos del Estado prestando servicios pblicos".
El
Profesor I,
Hugo hace
Caldern una serie
en de
su
libro
de de
Derecho algunos
Administrativo
definiciones
tratadistas extranjeros, los que vale la pena analizar, puesto que se trata de doctrinas que tienen validez en la doctrina del Derecho Administrativo.
Para
Garrido
Falla,
mencionado
por
el
Profesor
Caldern
Morales 4 , "Parte del Criterio Orgnico; la Administracin es un complejo orgnico integrado en el Poder Ejecutivo. Pero acepta
que ste se halla formado por Administracin ms Gobierno, que constituyen el escaln superior de la organizacin jerrquica del Ejecutivo. La lnea divisoria entre ambos la establece el
derecho positivo, pero admite que el gobierno posee competencias

3 Caldern Morales, Hugo Haroldo, Derecho administrativo I. Pg. 3. 4 Ibd. Pg. 4.
polticas y administrativas, ya en manos del Gobierno o de las altas jerarquas de la Administracin. la administracin en el desde el punto de de La limitacin de definir vista subjetivo est de
justamente gobierno". 5
momento
distinguir
administracin
Para Marienhoff, citado por Prat, define a la Administracin como: "Actividad prctica, permanente que y concreta a la del Estado
(criterio,
objetivo,
material),
tiende
satisfaccin
inmediata de las necesidades de grupo social y de los individuos que lo integran (criterio finalista). Marienhoff, subjetivo y no introduce dos a esta Fiel a sus afirmaciones ningn de la criterio
definicin de base
combina
elementos
concepcin
objetiva". 6
Para Garca Oviedo y Martnez Useros, mencionado por el Profesor Caldern Morales en su libro, 7 analizan a la
administracin desde dos puntos de vista:
"la administracin en
sentido objetivo es realizacin de actividades hacia un fin, y como quiera que este pueda ser de diversa ndole, la
discriminacin del mismo producir el siguiente resultado: fin gestionado es de ndole de privada tal nos hallaremos mientras
si el una la
ante que
actividad
administrativa
carcter,
administracin pblica supondr la produccin de un fin pblico; siendo la primera extraa a la materia de nuestra disciplina, ya que el contenido de sta gravita en torno a la actividad dirigida a la satisfaccin de fines de inters pblico."
5 Prat, Julio A., Derecho administrativo. Pg. 132. 6 Ibd. Pg. 133 7 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 4
El
Profesor
Gabino
Fraga,
mencionado
por
el
Profesor
Caldern Morales, 8 seala que la satisfaccin de los intereses colectivos por medio de la funcin administrativa la realiza el Estado y que para ello se organiza en una forma especial. La
organizacin especial de que habla constituye la Administracin Pblica y manifiesta desde el que: "La de Administracin FORMAL como Pblica el debe
entenderse
punto
vista
organismo
pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales y que desde el punto de vista MATERIAL es la actividad de este
organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucin de su
misin.
No todos los autores, dice Caldern Morales, 9 consideran a la Administracin como una CIENCIA, sino que muchos de ellos como una TCNICA y otros como un ARTE.
Sobre
este
tpico
el
Profesor
Garcini, 10
analiza
la
posicin de algunos autores, como Garrido, que establecen la conveniencia de hablar de la Tcnica de la Administracin y la contraposicin de Bielsa y otros autores de considerar a la
Administracin como una verdadera ciencia.
8 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 5. 9 Ibd. Pg. 5 10 Garcini Guerra, Hector, Derecho administrativo. Pg. 37.
En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios administrativos sea "conduce como necesariamente un gran los a que la
Administracin cuyos nicos y
considerada son
aparato
orgnico a su
problemas
precisamente por lo que
relativos
montaje
manejo
tcnico,
resultara
preferible
prescindir de la expresin Ciencia de la Administracin y hablar de Tcnica de la Administracin. Contra esa concepcin han
reaccionado Bielsa que considera que ms tienen de novedad en los ttulos y en los planes que en la sustancia de la materia", Simn, y su escuela sociopsicolgica que se orienta hacia el estudio de carcter humano de toda empresa pblica o privada, lo que coloca la Ciencia de la Administracin dentro de las llamadas Ciencias Sociales, y Muoz Amato, que concibe la Administracin Pblica como uno de los procesos del Gobierno, lo que hace que la ciencia Administrativa posea tpicas cualidades frente a la
administracin industrial o comercial.
Para
el
Profesor
Hugo
Caldern
la
Administracin
dice:
Nosotros consideramos que la Administracin es una CIENCIA, pero al analizar la Administracin Pblica como una ESPECIE de la ADMINISTRACION, y dependiendo desde el punto de vista que se estudie se puede considerar como una rama de las CIENCIAS
SOCIALES o como una rama de las CIENCIAS POLITICAS o por lo menos con una ntima relacin con esta ciencia 11 .
Llegar a una definicin exacta de una ciencia es algo muy difcil, pues al analizar los diferentes criterios, unos parecen adecuados otros no, pero es necesario tratar de establecer la definicin del concepto en una forma que se entienda y que se pueda explicar.
11 Caldern Morales, Op.Cit; Pg. 6.
Para el Profesor Caldern Morales, la Administracin Pblica es: "El conjunto de rganos Administrativos que desarrollan una actividad para el logro de un fin (Bienestar General), a travs de los Servicios Pblicos (que es el medio de que dispone la Administracin Pblica para lograr el bienestar General),
regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo." 12
Se puede decir que la Administracin Pblica y sus rganos y entidades es un medio por el cual el Estado ejecuta su actividad.
1.1.1 Elementos Los autores del Derecho Administrativo establecen una serie de elementos de la Administracin Pblica, el Autor Caldern Morales dice: 13 Los elementos ms importantes de la definicin dada de Administracin Pblica, se pueden resumir y explicar de
la siguiente manera: el rgano administrativo, la actividad que la administracin realiza, la finalidad que pretende el Estado, a travs de la administracin y el medio que la administracin pblica dispone para la realizacin de sus propsitos:
a. El Organo Administrativo. b. Actividad. c. Finalidad.
12 Caldern Morales. Op. Cit. Pg. 5. 13 Caldern Morales. Op. Cit. Pg. 6.
d. El Medio. 1.2 El derecho administrativo.
1.2.1 Sistemas de Derecho Administrativo. Fundamentalmente Administrativo: El se estudia dos sistemas que es de un Derecho sistema
Sistema
Anglosajn
bsicamente Ingles y el Sistema Francs, en donde nace el Derecho Administrativo, en el primero las relaciones de Derecho entre la Administracin Pblica y los particulares se regula por el
Derecho comn; en el segundo ya existen normas especiales que regulan las relaciones de la Administracin Pblica con los
particulares y ya se le denomina Derecho Administrativo. 1.2.2 Caractersticas del Derecho Administrativo Las caractersticas por del derecho diferentes administrativo, autores del han sido
desarrolladas Administrativo.
los
Derecho
En este trabajo slo se har un resumen de las
caractersticas ms importantes del mismo, algunas de las cuales las desarrolla el Autor Gustavo Penagos 14 , y se pueden resumir en las siguientes:
a. El Derecho Administrativo es un Derecho joven.
b. El Derecho Administrativo no ha sido codificado.
c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado.
d. Es un Derecho autnomo.
e. Es un Derecho cambiante. 15 a. El Derecho Administrativo es un Derecho Joven.
El
Derecho
Administrativo
es
relativamente
nuevo,
de
reciente creacin, parte del ltimo cuarto del siglo diecinueve.
El Autor Rafael Bielsa indica:
"Es un jus novum.
Es, en
efecto un derecho novsimo, como novsima es la Administracin, entendida en su sentido moderno. Desde luego, la Administracin Pblica ha existido desde cuando apareci el Estado nacional, y an antes, pero desvinculada del Derecho." 16
Se puede decir que el Derecho Administrativo, surge con la Revolucin Francesa y nace como producto del surgimiento del Estado de Derecho.
b.
El Derecho Administrativo no ha sido Codificado.
La Codificacin implica la creacin de una Ley nica que regule todo lo relacionado con una materia, con una visin de conjunto en forma completa y coherente. En Derecho
Administrativo no se puede hablar de Codificacin, por lo extenso de las competencias unificacin administrativas de todo lo y porque a la la codificacin
implica
relativo
Administracin
enmarcado en una Ley nica.
14 Penagos, Gustavo, Curso de Derecho administrativo. Pg. 20. 15 Ibd. Pg. 103. 16 Bielsa Rafael, Derecho administrativo, T. I. Pg. 42.
c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado.
Al hablar que el Derecho Administrativo es subordinado, se refiere a la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y a leyes Constitucionales. adelante, actualmente se Por esa razn, como lo veremos ms habla del fenmeno de la
Constitucionalizacin del Derecho Administrativo.
d. El Derecho Administrativo es un Derecho Autnomo.
Como lo indica el Autor Bielsa ya citado, mencionado por el Autor Gustavo Penagos indica: "Sin que para ello sea bice su
condicin de subordinado, por cuanto tiene sus propios principios y reglas, que dimanan de la naturaleza ejecutiva que lo
distingue, y que es exclusiva.
El Principio de Normatividad que
lo informa, explica la subordinacin, sin perjuicio de que la naturaleza relaciones exige." 17 ejecutiva, entre la propia de l le y d los autonoma. administrados Las lo
administracin
Por
las
razones
apuntadas
por
el
Autor
mencionado,
independiente de la subordinacin a la Constitucin, no slo del Derecho Administrativo sino de otras ciencias del Derecho, ste se encuentra dotado de autonoma, por la especializacin y
relaciones que regula.
17 Penagos. Op Cit. Pg. 106.
e. El Derecho Administrativo es un Derecho Dinmico.
El Derecho Administrativo es ms cambiante que cualquiera otra ciencia jurdica, si no fuera as las Administraciones
Pblicas fueran muy estticas, por la naturaleza del servicio y en general por la labor que desarrolla la Administracin Pblica se encuentra en constante cambio, ms que todo, en los
procedimientos.
Como lo manifiesta el Autor Penagos:
"Es derecho mutable,
por cuanto vive en constante transformacin, como a diario se transforma la Administracin al comps de las evoluciones
socioeconmicas.
La aparicin de nuevos cometidos estatales lo
mantienen en permanente desarrollo, as como los nuevos intereses sociales que demanda la comunidad y cuya satisfaccin corre a cargo del Estado." 18
La Administracin Pblica est en constante cambio, el que depende de las circunstancias y de las necesidades sociales, puesto que la finalidad de la Administracin es el bienestar general, que se realiza a travs del Servicio Pblico.
1.2.3 Definicin de derecho administrativo Para el Profesor Jorge Mario Castillo Gonzlez el Derecho Administrativo conjunto de es: Es la pura legislacin con la administrativa Es o el
leyes
relacionadas
administracin;
conjunto de normas que regulan la organizacin y las funciones del Poder Ejecutivo; Es el conjunto de normas jurdicas que
regulan las relaciones entre el Estado y los particulares; Es el
Derecho que regula los servicios pblicos; Es la actividad del Estado para a lograr los sus fines; Es el conjunto de reglas y que
permiten
particulares
adquirir
derechos
contraer
obligaciones para satisfacer las necesidades pblicas. El Derecho Administrativo precedentes. Conjunto de es lo indicado en las seis definiciones
Otra definicin, menos complicada y sencilla, El normas y de principios jurdicos que regulan la
administracin estatal, incluidas la costumbre de los pueblos mayas. Las normas equivalen a la legislacin y los principios
equivalen al Derecho. 19
A continuacin se analizarn algunas de las definiciones dadas por los diferentes autores del Derecho Administrativo
desarrolladas por el Autor Hugo Caldern en su libro Derecho Administrativo I.
Para Acosta Romero sobre el Derecho Administrativo indica: "Entendemos por ciencia del Derecho Administrativo es el conjunto de conocimientos sistematizados y unificados sobre las normas, fenmenos e instituciones sociales, relativas a la administracin pblica bsqueda de de los Estados en su interconexin con un sistemtica, propio en de
principios
generales,
mtodo
investigacin y desarrollo." 20
Sigue diciendo el Autor, que el Derecho Administrativo como ciencia debe sistematizarse y unificarse tanto su mtodo, como en lo posible su objeto de conocimiento, o sea el sector de la realidad del ser, o del objeto que pueden ser captados por el intelecto humano, que constituye su materia.
18 Penagos. Op. Cit. Pg. 106. 19 Castillo Gonzlez. Op. Cit. Pg. 82. 20 Acosta Romero, Miguel, Teora general del derecho administrativo, Pg. 9.
As, el Autor mencionado indica que dentro del estudio de la ciencia del Derecho Administrativo, hay ocasiones en que es
necesario acudir a la tcnica y al arte. 21
La
definicin
expresada
por
Acosta
Romero,
es
bastante
adecuada, pues define al Derecho Administrativo, desde el punto de vista de la ciencia y es importante dar al Derecho
Administrativo el carcter de ciencia, porque lo es.
Para Julio Prat, el Derecho Administrativo es: "la rama autnoma del derecho pblico que regula la actividad
administrativa en cuanto a su organizacin y funcionamiento de las personas pblicas." 22
Una definicin de Prat, muy adecuada y lo interesante de esta definicin es que le impone al Derecho Administrativo como una rama autnoma del derecho Pblico.
El Autor Manuel del Ro Gonzlez, manifiesta: que el Derecho Administrativo "se ocupa de estudiar la Administracin Pblica, y concretamente al Poder Ejecutivo; en tanto que la ciencia de la Administracin la estudia desde el punto de vista objetivo o material, analizando la accin general de los rganos del Estado en materia Administrativa." 23
21 Caldern Morales. Op. Cit; Pg. 33. 22 Prat, Op. Cit. Pg. 175. 23 Del Ro Gonzlez, Manuel, Compendio de derecho administrativo, Pg. 14.
El Autor mencionado identifica al Derecho Administrativo con el Organismo Ejecutivo, pero Administracin Pblica sobrepasa la
esfera del Organismo Ejecutivo, es esto y ms. 24
Para Garcini Derecho Administrativo es "la rama jurdica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organizacin y en la actividad de la administracin del Estado considerado en todas sus esferas, tanto nacional como local." 25
Identifica Garcini al Derecho Administrativo con relaciones sociales que se producen en la organizacin y la actividad del Estado; naturalmente afirma que el Derecho Administrativo es la rama jurdica que FIJA LOS PRINCIPIOS y analiza las normas; es importante actividad observar del que lo el Autor expresa, al la hablar de la
Estado,
hace
considerando
administracin
nacional como local. 26
Para el Profesor Gustavo Penagos el Derecho Administrativo "es la parte del Derecho Pblico que se ocupa de la organizacin y de la actividad de la administracin Pblica, bajo el control judicial." 27
Ya Penagos, en su definicin habla del control, pero solo judicial, pero hay que recordar que el control de los actos de la Administracin Pblica, no son slo de carcter judicial. En la
24 Caldern Morales, Op. Cit. Pg.33 25 Garcini Guerra, Op. Cit. Pg. 23 26 Caldern Morales, Op. Cit. Pg.34. 27 Penagos, Op. Cit. Pg. 99
administracin control. 28
pblica
hay
una
gran
diversidad
tipos
de
Dice Manuel Mara Diez, que el Derecho Administrativo es "el complejo de principios y normas de Derecho Pblico interno que regulan la organizacin, la actividad de la administracin
pblica y su control." 29
Este Autor, nos da la idea ms prxima y exacta de lo que es y significa el Derecho Administrativo, definicin que contiene los elementos ms importantes de nuestra disciplina jurdica.
Para el Profesor Hugo H. Caldern M., nos explica que: 30 la definicin ms adecuada del Derecho Administrativo, tomando como base la definicin que nos da el Autor Manuel Mara Diez, es la siguiente:
"El Derecho Administrativo es el conjunto de Principios y de Normas de Derecho Pblico Interno, que regula la organizacin y actividad de la Administracin pblica, las relaciones que se dan entre la administracin y los particulares, las relaciones
interorgnicas y su control.
La definicin anteriormente expresada, creemos sea la ms adecuada a nuestra disciplina, se puede descomponer en sus
elementos, los cuales analizaremos, a forma de poder entender ms la definicin expresada, expresa el Profesor Caldern Morales. 31
28 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 34. 29 Diez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Pg. 235. 30 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 36 31 Caldern Morales, Op. Cit. Pg. 36
Es conjunto de Principios, los principios son una fuente importante de Derecho Administrativo, pues son la
aplicacin del principio de juridicidad.
Abarca el estudio de las normas jurdicas reguladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las leyes atribuyen como Competencia Administrativa y que las mismas le otorgan a los rganos administrativos. De las relaciones que regula el Derecho Administrativo como lo son:
Relaciones
que
se
dan
entre
la
Administracin
Pblica y los Particulares; y, De las relaciones que que se se dan entre rganos
administrativos, Interorgnicas.
denominan
relaciones
Tambin regula el control, visto este desde el punto de vista de cualquier tipo de control, parlamentario,
interno, administrativo, judicial, de contralora, etc.
CAPTULO II
2 Sistemas o tcnicas de organizacin de la administracin pblica La Administracin Pblica Guatemalteca, se encuentra inmersa dentro de una serie de rganos, que dentro de nuestro sistema institucional, el ejecutivo con un sistema centralizado, que
funciona a nivel nacional, las gobernaciones departamentales, que son rganos centralizados, los municipios con sus rganos, el Concejo Municipal y el Alcalde, las regiones, con los consejos de desarrollo urbano y rural. Hay que agregar los rganos
investidos de personalidad jurdica, las empresas del Estado, las sociedades annimas con aporte estatal y privado, etc.
Algunos autores a los sistemas o tcnicas de organizacin administrativa, administrativa. les denominan formas de organizacin
Acosta
Romero,
les
denomina
formas
de
organizacin
administrativa:
"Formas de organizacin de la administracin
pblica. Organizar significa ordenar y acomodar sistemticamente, desde un punto de vista tcnico, un conjunto de elementos para llevar a cabo una actividad, cumplir un fin u obtener un
objetivo.
La administracin pblica, como todo elemento del Estado, necesita ordenarse adecuada y tcnicamente, es decir organizarse, para realizar su actividad rpida, eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado, de a travs de la de evolucin de la que
administracin
pblica,
buscar
formas
organizacin
respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado." 32
Dromi, dice: Que se entiende por organizacin administrativa El Estado, como entidad abstracta, al igual que toda otra
institucin jurdica, no est en situacin de existir y actuar sino a travs de las personas fsicas, del factor humano que dinamiza la accin del ente y lo pone en movimiento invistiendo la calidad de rgano. La organizacin es el fenmeno por el cual
las personas fsicas asumen una posicin dentro de las entidades abstractas y le permiten a stas vitalizar y concretar la
actuacin de la Administracin.
Estas travs de
entidades la
abstractas
adquieren
poderes
jurdicos legal
a o
norma
positiva
(constitucional,
reglamentaria) que proyecta dichas potestades dentro de cierto espacio territorial o mbito funcional, dotando as al ente de la competencia necesaria para actuar dentro de ciertos lmites. La
diversidad de rganos con atribuciones y competencias diferentes tienden a lograr una ms eficiente realizacin de los cometidos, una mayor garanta para los terceros y una precisa determinacin de las responsabilidades." 33
El
mismo
autor,
dice
que
la
organizacin
de
la
funcin
administrativa comprende: a. Las potestades o poderes, de que estn dotadas las instituciones administrativas (la competencia). b. El lmite territorial o tcnico funcional para
ejercer la competencia administrativa.
32 Acosta Romero, Op. Cit. Pg. 46.
c. La
jerarqua
si
son
rganos
centralizados,
la
descentralizacin, la autonoma, segn guarden los entes pblicos, relacin del de cuadro dependencia o
independencia
dentro
administrativo
integral de la administracin.
Dromi,
dice
que
la
organizacin
administrativa
adopta
diversas modalidades, pero que todas ellas pueden reducirse a dos principales: La centralizacin y la descentralizacin.
El Profesor Rafael Godnez Bolaos, en su trabajo sobre Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica, nos dice: "Los Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica, son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades pblicas de la Administracin Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de la accin, direccin y ejecucin , evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar econmicamente, los fines y cumplir las obligaciones del Estado, sealados en la Constitucin Poltica." En sistemas la o teora del Derecho de Administrativo de se la ubican tres
tcnicas
organizacin
actividad
administrativa del Estado o sistemas o tcnicas de organizacin administrativa.
Estos
reciben
las
denominaciones y
de:
centralizacin
concentracin, administrativas." 34
desconcentracin
descentralizacin
33 Dromi, J. Roberto. Instituciones de derecho administrativo, Pg. 427. 34 Godnez Bolaos, Rafael. Los Sistemas de organizacin de la administracin pblica, Pg. 1.
Aunque, no todos los autores tratan todos los sistemas en este captulo entraremos a considerar los que realmente existen dentro de la doctrina general, como lo son:
a. La Centralizacin o Concentracin Administrativa. b. La Desconcentracin Administrativa. c. La Descentralizacin Administrativa. d. La Autonoma y la Autarqua Administrativas.
La razn de estudiarlas todas, es por cuestin puramente doctrinaria, aunque resulte la Autonoma un mito como sistema de organizacin adelante. administrativa, por las razones que apuntaremos
2.1 La centralizacin o concentracin administrativa Dromi, dice que: "La tiene centralizacin lugar cuando administrativa el conjunto o de
administracin
directa
competencias administrativas se concentran en uno o ms rganos superiores decisin. de la Administracin que rene las facultades de
Presupone un proceso de unificacin, de coercin, de
elementos que se concentran en torno a un rgano central que absorbe a los rganos locales." 35
Acosta
Romero,
en
su "La
obra
Teora
General es
del la
Derecho de
Administrativo,
dice:
centralizacin
forma
organizacin administrativa en las cuales las unidades, rganos de la administracin pblica, se ordenan y acomodan articulndose bajo un orden jerrquico a partir del Presidente de la Repblica,
35 Drom, Op. Cit. Pg. 432.
con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la accin y la ejecucin. La centralizacin administrativa implica, la unidad de los diferentes rganos que la componen y entre ellos existe un
acomodo jerrquico de subordinacin frente al titular del Poder Ejecutivo. 36
Se puede apreciar en la centralizacin una unidad a travs de la relacin jerrquica que es que guardan a los rganos de un de la
administracin,
establecida
travs
vnculo
jurdico entre ellos, que determina los rganos superiores y los subordinados mediante el ejercicio de poderes que implica la propia relacin entre los mismos rganos.
Para el autor Jos Canasi, la centralizacin administrativa: La centralizacin concentra las tareas administrativas en manos del Estado nacional y dentro de su territorio, de una manera
jerrquica central.
unificada.
Todo
est
dependiendo
del
gobierno
Y en sentido contrario, la descentralizacin quiebra
dicha unidad y jerarqua, reservando a las colectividades locales el poder de realizar las respectivas tareas segn sus propias necesidades, sin perjuicio del control. 37
"A
la
centralizacin,
la
desconcentracin
la
descentralizacin administrativa, a ellas habra que agregar las empresas de participacin estatal.
La centralizacin administrativa existe cuando los rganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situacin de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cspide
36
Acosta Romero.
Op. Cit. Pg. 47.
en
que
se
encuentra
el
jefe
supremo
de
la
Administracin
Pblica." 38
"La centralizacin corresponde a la forma de organizacin interna del Poder Ejecutivo; los rganos se encuentran agrupados unos respecto a otros, en una relacin de jerarqua, como si estuvieran formando una pirmide en cuyo vrtice superior est el Presidente de la Repblica, y en las caras de la misma, en orden descendente los Ministros de Estado, los Viceministros, los
Directores Generales, y as sucesivamente todos los subalternos hasta llegar a los ms modestos empleados de la Administracin, que quedan ubicados en la base de dicha pirmide. dichos rganos est obligado a obedecer a los Cada uno de superiores
jerrquicos, en la medida en que stos acten dentro de sus atribuciones, y a la vez, tienen derecho a mandar sobre los inferiores, con la misma limitacin de ajustar sus actos a la Ley." 39
El Profesor Godnez Bolaos, de la centralizacin nos dice: "Este sistema consiste en ordenar a los rganos de la La
Administracin Estatal, bajo un orden jerrquico rgido.
decisin y la direccin le corresponden al rgano supremo de gobierno, colocado en el primer grado o cspide de la escala jerrquica. Puede ser denominado de varias formas: Presidente,
Premier, Junta de Gobierno, Soberano, etc.
Los otros rganos
administrativos se encuentran subordinados y cumplen rdenes que siempre emanan del superior, ejecutndolas sin poder deliberar o
37 Canasi, Jos, Derecho administrativo, V. I, Pg. 298. 38 Fraga, Op. Cit. Pg. 165. 39 Del Ro Gonzlez, Op. Cit. Pg. 148.
cuestionarlas y sin tener mayor mbito de decisin, sobre todo en lo que se refiere a materia de gobierno o poltica." 40
Serra Rojas, define a la Centralizacin como:
"El rgimen
que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos Administrativos al Poder Central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus Funciones y tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas." 41
En Guatemala, la administracin pblica, es eminentemente centralizada, con un mnimo de descentralizacin, significa que la administracin rgida pblica y las se encuentra y es dentro de una escala
jerrquica dependen
decisiones que
polticas el
generales, de la
del
rgano
superior,
Presidente
Repblica, hacia abajo, Vicepresidente de la Repblica, Ministros y Viceministros de Estado, Direcciones Generales, Etc. y con una gran influencia dentro de entidades descentralizadas, al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de su funcin
especializada.
2.1.1 Caractersticas Se caracteriza especialmente la centralizacin
administrativa, en los siguientes aspectos: a. Dentro de la centralizacin administrativa existe un
Superior Jerrquico, que es el ms alto grado dentro de la pirmide de la escala, que es el Presidente de la Repblica. b. Existe la relacin de subordinacin pertenecen a de la los rganos jerarqua
administrativos,
que
40 Godnez Bolaos, Op. Cit. Pg. 1. 41 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Pg. 71.
administrativa del Organismo Ejecutivo, Vicepresidente, Ministros Viceministros de Estado, etc. c. Al existir jerarqua dentro de los rganos
administrativos se manifiestan los poderes de la misma: Poder de Mando, disciplinario, de avocacin y delegacin, de revocacin, de revisin, de control, etc., que fueron analizados dentro de la jerarqua administrativa. d. El Profesor Godnez 42 agrega una caracterstica
importante como lo es, que los rganos administrativos inferiores decisin decisin de ejecutan carcter las rdenes sin pues con mayor en poder de la al
poltico,
Guatemala
poltica
corresponde
exclusividad
Presidente de la Repblica por excelencia.
2.1.2 Elementos Elementos ms importantes de la centralizacin son cinco: La unidad, la jerarqua, el Control, potestad de revisin y otro elemento que agrega el Profesor Godnez, como lo es la facultad de dirimir competencias:
a. La
unidad
de
mando,
que
inicia
en
el
vrtice
de
la
pirmide jerrquica, que es el Presidente de la Repblica y que termina con el ltimo de los empleados del
organismo ejecutivo.
b. La
Jerarqua, se
como
elemento
de
la las los
centralizacin, relaciones rganos de de la
lgicamente subordinacin
establece existe
con dentro
que
administracin y que es su base principal.
c. El Control que ejerce el superior, el que es una de las potestades de la jerarqua.
d. La
potestad
de
revisin
de
la
actuacin
de
los
subordinados, por el rgano superior.
e. El Profesor Godnez agrega un elemento, que es de suma importancia como lo es "la facultad de decidir la
competencia de los rganos infraordenados." 43
2.1.3 Aplicacin del principio de jerarqua
La aplicacin del principio de jerarqua, implica que dentro de los rganos se en administrativos basa donde centralizados, en como la ya lo
explicamos,
fundamentalmente los rganos
Jerarqua van a
Administrativa,
administrativos
depender del rgano central de la misma, que es el Presidente de la Repblica y se ramifica hacia abajo, Vicepresidente de la Repblica, Generales, Ministros y Viceministros Departamentales de y Estado, dems Directores rganos y
Gobernadores
empleados pblicos que se encuentran ubicados abajo de estos rganos.
El Principio de Jerarqua significa que el Poder de Mando, se encuentra tambin centralizado, en la misma forma que se
42 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 1. 43 Godnez Bolaoz. Op. Cit. Pg. 1.
encuentran los rganos administrativos dentro de la jerarqua de arriba hacia abajo. Esto significa que las polticas generales
son vertidas de la persona que ocupa el ms alto grado dentro de la pirmide de la escala jerrquica, que es en nuestro sistema el Presidente de la Repblica, que como ya explicamos anteriormente ejerce una doble funcin: Como Jefe de Estado (la funcin
poltica) y como Superior Jerrquico (la funcin Administrativa).
2.1 4 Ventajas
Dentro de la Centralizacin o Concentracin Administrativa, encontramos una serie de ventajas, creemos que dentro de este tema, son las ms adecuadas las que nos plantea el Profesor Godnez en su trabajo: Los Sistemas de Organizacin de la
Administracin Pblica.
Son las siguientes:
a. El rgano supremo, asegura el control poltico dentro de todo el territorio;
b. Las actuaciones de los subordinados es controlada por el centro poltico y hay moralidad administrativa;
c. Los procedimientos administrativos son uniformes y los particulares saben a donde dirigir sus peticiones;
d. Se
logra
prestar
los
servicios
pblicos
en
forma
econmica, porque el Estado atiende todo el territorio y el costo es repartido entre toda la poblacin." 44
e. El
control
fiscalizacin
sobre
la
actividad
administrativa es ms efectivo, de los rganos superiores hacia los subordinados.
f. Las
polticas
administrativas
son
uniformes,
pues
dependen del superior jerrquico que constituye la unidad de mando.
2.1.5 Desventajas El Profesor Godnez, desarrolla lo relativo a este tema, como los inconvenientes de la centralizacin administrativa, y dice:
a. "Hay
centralismo se
burocrtico ubican en su
las en
oficinas la sede
administrativas
mayora,
poltica del gobierno o capital del Estado;
b. La administracin se torna ineficiente en los territorios alejados de la capital;
c. Las
peticiones un
planteadas trmite
por
los
particulares, al
deben de
seguir
largo
hasta
llegar
centro
decisin, lo que les motiva gastos de dinero y de tiempo;

44 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 2.
d. En
los
pases
con
territorios
extensos,
este
sistema
resulta inconveniente por la falta de atencin adecuada y porque se politiza excesivamente la administracin." 45
Como consecuencia de todas las desventajas que presenta la centralizacin o concentracin administrativa provoca como
resultado lgico que exista una incontrolable corrupcin dentro de los rganos administrativos, lo que trae como consecuencia que el Estado soporte un dficit, tanto financiero como falta de credibilidad de sus instituciones, el particular no cree en la Administracin Pblica, lo que deviene el poco inters y
resistencia en el cumplimiento con sus obligaciones tributarias.
La Administracin se convierte en un desastre y con ello frena el desarrollo del pas.
2.1.6 Procedimientos para Establecerla El Profesor Bolaos, explica que "la concentracin
administrativa tiene su base en el control absoluto del poder pblico, por un rgano. Para lograrlo, puede llevarse a cabo
entre otras acciones, las siguientes: a. Se concentra el poder de decisin y de coaccin en un rgano y se obliga legalmente a los dems a obedecerlo; b. Se otorga al rgano supremo la facultad absoluta para nombrar y destituir a todo el personal de la
administracin; c. Se concentra en el rgano supremo, adems de la decisin poltica, la decisin tcnica y toda la informacin sobre
las
actividades
del
gobierno
de
la
administracin
pblica. 46
Como
se
puede
observar
todos
los
poderes
que
otorga
la
jerarqua son aplicados por el rgano superior sobre todos los subordinados, dentro de la escala jerrquica en donde el
Presidente de la Repblica ocupa el ms alto grado.
2.1.7 Su Aplicacin en Guatemala El sistema en Guatemala es eminentemente concentrado o
centralizado, con tendencias a la descentralizacin. En Guatemala el Organismo Ejecutivo es el rgano principal de la Administracin Pblica Guatemalteca, el cual constituye la centralizacin o concentracin, pero la centralizacin no es
absoluta sino que existen otros rganos que no son centralizados, como por ejemplo, los municipios y sus rganos de gobierno, la Universidad de San Carlos de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, etc.
Cuando al principio dijimos que nuestra administracin tiene tendencias a la descentralizacin, la que nuestra nos referimos a la
regionalizacin,
con
Constitucin
Poltica
pretende descargar al Organismo Ejecutivo de las decisiones, para el desarrollo integral de todo el territorio del pas, pues hay que recordar que con la exagerada centralizacin que Guatemala soporta, el rgano central no puede lograr efectivamente llenar la finalidad que se pretende, el bienestar general o bien comn.
2.1.8 Definicin En consecuencia se puede definir, a la Centralizacin o Concentracin Administrativa, como "aquel sistema o forma de
organizacin administrativa que se basa en la jerarqua, en la que se encuentra concentrado todo el poder de mando y decisin, en el rgano que ocupa el ms alto grado dentro de la pirmide jerrquica de la administracin (Presidente de la Repblica)."
2.2 Desconcentracin administrativa La Organizacin nueva la y Administrativa algunos como de un y Desconcentrada, los autores de es una
concepcin
Derecho entre la
Administrativo centralizacin administrativa.
ubican
trmino la
medio
administrativa
descentralizacin
La desconcentracin administrativa, nace como contraposicin a la centralizacin administrativa, con aquella se busca eliminar el excesivo centralismo, que hace que la administracin pblica se torne lenta en sus decisiones y evita la rigidez del
centralismo burocrtico.
Para el Maestro Gabino Fraga, la desconcentracin consiste en que "es la delegacin que hacen las autoridades superiores en favor de rganos que le estn subordinados de ciertas facultades de decisin." 47
Serra Rojas, indica que la desconcentracin administrativa "es una tcnica de organizacin que consiste en reconocer
47 Fraga. Op. Cit. Pg. 165.
importante poder de decisin a los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones
administrativas o de los diversos servicios." 48
Este sistema de organizacin administrativa debe entenderse como una variante de la centralizacin, en donde los rganos an se encuentran subordinados a los propios Ministerios de Estado (en Guatemala), en los que se encuentran ciertas facultades de decisin de carcter tcnico, cierto patrimonio, en la que no desaparece la jerarqua, pues las polticas son dictadas por el rgano central de la administracin.
Para algunos autores la desconcentracin es denominada como descentralizacin burocrtica, la que debe distinguirse de la descentralizacin institucional o por servicio. La doctrina
francesa, como lo indica Garcini, "denomina desconcentracin y ofrece como notas conceptuales, en primer lugar la transferencia de competencias por de rganos superiores por a lo rganos que inferiores, la
unidos
vnculos
jerrquicos,
disminuye
subordinacin de los segundos respecto a los primeros, sin que el vnculo se rompa totalmente. En virtud de la desconcentracin el
rgano inferior, a quien no se le otorga personalidad jurdica, adquiere poder de decisin sobre los asuntos administrativos que se siten dentro de su esfera de competencia que ser tanto territorial como material." 49
La
desconcentracin
implica
la
transferencia
de
la
titularidad de la competencia administrativa, es decir se est en

48 Serra Rojas. Op. Cit. Pg. 501.
presencia de una delegacin y hay que tomar en cuenta que las atribuciones que corresponden a un rgano superior pasan al
subordinado o a un rgano nuevo creado para el efecto.
La
desconcentracin
dice
Penagos,
"En
realidad
tiende
morigerar los efectos del excesivo centralismo estatal.
Consiste
en la delegacin de algunas funciones en rganos centrales o perifricos, pero conservando el delegante las atribuciones las cuales pueden asumir en cualquier momento.
Se ha considerado que la desconcentracin es una frmula intermedia entre la centralizacin y la descentralizacin
administrativa, pues no transfiere competencias en forma absoluta y definitiva, aunque el rgano quien ejerce dichas atribuciones pueda resolver en forma definitiva." 50
Dromi 51 , Establece que la desconcentracin administrativa aparece como un fenmeno jurdico desligado del concepto de
sistema administrativo.
Para el autor la desconcentracin no se
presenta como un principio de tcnica de organizacin de los servicios pblicos, sino como una entidad jurdica con una
especfica conceptualizacin que le permite ser considerada como autnoma respecto de otras instituciones similares. Aunque el autor la seala como autnoma, es de hacer notar que los rganos Desconcentrados no gozan de una autonoma, sino de una facultad eminentemente tcnica, pues en este sistema no desaparece del todo la jerarqua administrativa, pues el rgano sigue dependiendo de la directrices y de las polticas del rgano central.
49 Garcini Guerra. Op. Cit. Pg. 141. 50 Penagos. Op. Cit.T.I, Pg. 247. 51 Dorm. Op. Cit. Pg. 444.
Para centro, cspide
Dromi 52 desviar y el la
desconcentrar competencia
implica del a
desligar
algo
del la
centro, travs
distorsionar de
grado
jerrquico
entidades
administrativas con atribuciones y poderes propios de decisin.
Dromi, 53
establece es
que
para como
precisar medida
el
concepto sealar
de los y
desconcentracin diversos
menester que
previa,
criterios
permitan
su
real
conceptualizacin
desarrolla una serie de criterios de suyo interesantes, como el criterio intermedio o de transicin, el criterio de la variante del sistema de centralizacin. y el criterio a de distribucin sistema El criterio tcnico organizativo de o competencias, tcnica de que le son
atribuidos
este
organizacin
administrativa:
a. Criterio intermedio o de transicin.
Considera a la
desconcentracin como una etapa intermedia con matices comunes entre los dos principales la sistemas de o
organizacin
administrativa:
centralizacin
sistema piramidal y la descentralizacin o sistema de los entes personificados, que admiten una multitud de variantes y gradaciones. un desplazamiento de La desconcentracin importa poderes hacia los rganos
subordinados, como etapa de mnima descentralizacin y a modo de una especie de tercer gnero entre los
sistema de organizacin. b. Criterio de la variante del sistema de centralizacin. Se entiende a la desconcentracin como una variante atenuada del sistema de centralizacin administrativa, como una derivacin tenue del vnculo jerrquico, que
52 Drom. Op. Cit. Pg. 444.
no presenta los caracteres de una institucin jurdica administrativa. rgano dentro de La un atribucin sistema de competencia a un una
determinado
supone
limitacin, distorsin o debilitamiento de los poderes jerrquicos. c. Criterio tcnico organizativo. como un sistema Considera de a la
desconcentracin
organizacin
administrativa en el cual el poder de decisin y la competencia personas para ejecutar es actos que a a comprometen los la a
pblicas,
atribuida subordinados debe
agentes autoridad a la la
jerrquicos central.
inferiores La
desconcentracin como dos
oponerse
concentracin,
tcnicas
diferentes
para
organizacin de los servicios pblicos.
Este criterio
no considera a la desconcentracin desde un punto de vista jurdico, sino de ciencia de la Administracin que procura evitar la burocrtica en un sistema
centralizado. d. Criterio de la distribucin de competencias. La
desconcentracin es enfocada, desde un estricto punto de vista jurdico, como una distribucin de
competencias hacia rganos enmarcados en un sistema de organizacin. dice, que la En este sentido De la Vallina Velarde desconcentracin es "aquel principio
jurdico en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo rganos una determinada competencia de a la uno de los
encuadrados
dentro
jerarqua
administrativa sin ocupar la cspide de la misma."
53 Ibd. Pg. 445.
Esta
institucin o
jurdica
puede pues en
darse la
en
un
rgimen de la
centralizado
descentralizado, se dado presenta que la
conveniencia las
desconcentracin administrativas,
todas
organizaciones moderna debe
Administracin
descongestionar los rganos superiores mediante el traspaso de competencia. 54
El
criterio
mas
acertado
es
distribuir
las
competencias
administrativas, que es el problema ms grave que nos presenta la centralizacin.
2.2.1 Caractersticas Para Acosta Romero 55 , una de las caractersticas ms
importantes de la desconcentracin administrativa consisten: a. En que se otorga al rgano desconcentrado determinadas facultades de decisin limitadas; b. Un manejo autnomo de su presupuesto o de su patrimonio; c. No deja de existir el nexo de jerarqua; d. El organismo desconcentrado tiene cierta autonoma que le llaman autonoma de tcnica, y que cierta significa autonoma otorgarles financiera
facultades
decisin
presupuestaria; e. Invariablemente rgano central. Para el Profesor Godnez Bolaos, la desconcentracin el rgano desconcentrado depende del
administrativa presenta las siguientes caractersticas: a. La centralizacin contina como sistema principal de organizacin administrativa;
54 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 445. 55 Ibd. Pg. 87.
b. Se le otorga a los rganos administrativos inferiores, la competencia legal para tomar las decisiones tcnicas que le permitan prestar el servicio pblico que se les confa;
c. Los
rganos
desconcentrados
se
especializan
en
la
prestacin de servicios pblicos especficos;
d. El rgano supremo de la Administracin controla a los rganos desconcentrados por medio de lineamientos
polticos, asignacin del presupuesto y patrimonio;
e. El superior mantiene la potestad de nombrar al personal directivo y tcnico del rgano desconcentrado y los contratos que celebra deben ser aprobados para adquirir validez jurdica." 56
Como se puede establecer, de las caractersticas sealadas por los diversos autores, lo principal de este sistema es que no desaparece la facultad o potestad de mando del rgano central y creo ms que de se hablar puede de la autonoma una de sus funciones relativa y en
atribuciones,
sealar
independencia
cuanto a funciones de carcter tcnico y especializacin en la prestacin de servicios pblicos especficos.
Creemos
que
este
es
un
sistema
que
puede
presentar
una
alternativa viable para mejorar la prestacin de los servicios pblicos y el mejoramiento de la calidad de vida de los
guatemaltecos, por la especialidad que presenta en la prestacin de los mismos.
2.2.2 Ventajas Elba Barrientos, mencionada por Acosta Romero 57 , seala las ventajas siguientes de la desconcentracin administrativa: a. La accin administrativa es ms rpida y flexible, ahorra tiempo a los rganos superiores y descongestiona su
actividad, ya que no resuelven todos los asuntos. b. La accin administrativa se acerca a los particulares, ya que el organismo desconcentrado puede estudiar y resolver hasta cierto grado sus asuntos. c. Aumenta el espritu de responsabilidad de los rganos inferiores al conferirles la direccin de determinados asuntos.
El Profesor Godnez, establece las ventajas siguientes de la desconcentracin administrativa: a. "Este sistema facilita las actividades de la
Administracin Estatal pues logra satisfacer necesidades sociales en mayores extensiones territoriales; b. La actividad administrativa se torna ms rpida,
flexible, eficiente y eficaz; c. Se conserva la unidad del poder pblico, por cuanto el rgano supremo mantiene el control poltico; d. El servicio pblico mejora y es ms econmico, porque es administrado por personal tcnico." 58
Para
el
autor
Manuel
Mara
Diez,
son
ventajas
de
la
desconcentracin administrativa las siguientes:
57 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 89. 58 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3.
a. "Mediante el sistema la administracin se acerca a los administrados y la accin administrativa a las
necesidades generales que por esta accin se trata de satisfacer. En mrito a tal motivo ha de resolver el
rgano que lo ha estudiado y no el que ha permanecido totalmente alejado de la formulacin y tramitacin del caso, y que por ello ha de tener menos elementos de juicio.
b. La desconcentracin presenta las ventajas tcnicas de la organizacin interna de las sociedades centralizadas, ya que obliga a los funcionarios a superiores de los sin que
departamentos hacerse
ministeriales por el
tomar
decisiones procedimiento
respaldar
ministro,
acelera la solucin de los asuntos, lo que hace que la accin administrativa sea ms rpida y flexible y ubique mejor las responsabilidades, ya que el ministro no puede materialmente estudiar todo lo que firma. adems el espritu de iniciativa de Se acrecienta, los rganos
desconcentrados y la identificacin con la tarea que a los funcionarios se ha encomendado, al drseles la alta direccin de determinados asuntos.
c. Evita los inconvenientes y las limitaciones de una larga lnea jerrquica con muchos grados.
d. Se obtiene un efecto benfico al dar amplia satisfaccin a las reivindicaciones regionales y locales, sin poner en peligro la unidad administrativa, la que se mantiene por la preexistencia del principio jerrquico. El
mantenimiento de la unidad de accin es evidentemente uno de los grandes mritos de esta forma de organizacin
administrativa.
Es necesario agregar a esta ventaja la
que resulta de conciliar esta unidad con la diversidad necesaria a una cierta flexibilidad de ejecucin.
e. Se encuentra ms frecuentemente una competencia tcnica en el agente desconcentrado centralizada, de los entes que que forma en parte el de la
administracin descentralizado
agente
autrquicos
territoriales
elegidos por sus conciudadanos, a menudo por razones ms polticas que tcnicas.
f. El funcionario del ente desconcentrado tiene una mayor preocupacin en el manejo de los dineros pblicos, y su administracin financiera que trata la de que obtener realiza una un mejor gestin del por ente sus
agente
descentralizado conciudadanos.
territorialmente
elegido
g. Lgicamente, administrativa personal.
el
problema ligado
de al
la de
desconcentracin reclutamiento del
est
De all que una desconcentracin acentuada no
pueda realizarse ni dar buenos resultados si ella no se efecta en base de un personal administrativo capaz." 59
2.2.3 Desventajas o inconvenientes Para el Profesor Godnez Bolaos, seala que "La mayora de estudiosos de Derecho Administrativo coinciden en que, las causas ms repetidas en el fracaso de este sistema la politizacin de los rganos desconcentrados, pues se tiende a nombrar a personas que en muchos casos tienen una buena base poltica, pero carecen
de
los
principios
elementales
de
administracin.
Esas
circunstancias provocan los inconvenientes siguientes: a. Los funcionarios principales a prestar de el los rganos y a
desconcentrados,
tienden
servicio
resolver con favoritismo poltico; b. Se aumenta la burocracia y de consiguiente, el gasto
pblico; c. El servicio es ineficiente por incapacidad tcnica; d. Se utilizan recursos del Estado, para satisfacer los
fines de partidos polticos, antes que los propios del Estado. 60
Para
el
autor
Manuel
Mara
Diez 61 ,
la
desconcentracin
administrativa tiene los siguientes inconvenientes: a. Que muchos asuntos del mismo gnero podran ser resueltos conjuntamente, con lo que se ahorrara personal. b. Los funcionarios del ente desconcentrado pueden propender fcilmente a la tirana o al favoritismo al resolver,
dejndose influir por las circunstancias particulares del caso.
c. Los funcionarios del ente desconcentrado pueden tener poco criterio para resolver los problemas que se les presenten. Este inconveniente es ms aparente que real, ya que en la desconcentracin funciona el poder jerrquico, y los rganos superiores pueden, a travs de rdenes y circulares de
carcter general, dar una direccin unitaria a los rganos inferiores desconcentrados, facilitando al mismo tiempo la
59 Diez. Op. Cit. Pg. 86. 60 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3. 61 Diez. Op. Cit. Pg. 87.
ms
adecuada
aplicacin
de
las
normas
jurdicas
las
necesidades concretas que evolucionan en forma continuada.
2.2.4 Procedimiento para establecerla
Segn el autor Manuel Mara Diez, existen tres sistemas o procedimientos para la creacin de entidades desconcentradas: a) "Por normas emanadas del legislador, es decir por medio de leyes formales serios los ordinarias. ya Este que procedimiento el legislador tomar las
presenta carece
inconvenientes, conocimientos
de
tcnicos
para
medidas desconcentradoras necesarias.
Por los dems, de
seguir este sistema, la desconcentracin traera mucha rigidez, ya que la administracin estara inhabilitada para rectificar la ley.
b) Por disposiciones dictadas por el rgano ejecutivo en mrito de una expresa delegacin que le haya hecho el legislador. administracin Si se la ley es en poco la elstica, la de
encontrara
imposibilidad
rectificar o tomar nuevas medidas desconcentradas, por cuanto la ley se lo impedira.
c) Por medio de normas administrativas pura y simplemente. Este sistema sera de alcance muy reducido, ya que la administracin no podra transferir competencias
atribuidas por leyes formales." 62
62 Diez. Op. Cit. Pg. 84.
En Guatemala el sistema que generalmente se ha adoptado, para la creacin de entidades desconcentradas, es por medio de los acuerdos gubernativos.
2.2.5 Su aplicacin en Guatemala Como ya se explic, generalmente en Guatemala se ha adoptado el acuerdo gubernativo para la creacin de entidades
desconcentradas, sin embargo existen un sin nmero de entidades descentralizadas Profesor Godnez que nos pueden ser consideradas, "Algunas de a las lo que el
seala:
entidades
descentralizadas, pueden considerarse como entes desconcentrados pues el presupuesto, patrimonio, nombramiento y remocin de sus principales funcionarios y la orientacin de sus polticas de servicio pblico, vienen de la Presidencia de la Repblica y la supervisin de los Ministerios afines a sus actividades. ejemplo, INDECA, INGUAT, INDE, Empresas Portuarias, Etc." 63 Por
As
mismo
manifiesta
el
Profesor
Godnez, 64
que
la
desconcentracin por medio de acuerdos gubernativos (decretos del Presidente en Consejo de Ministros), se han creado entidades como Unidades Ejecutoras y algunos Ministerios con la decisin del Presidente de la Repblica y para lograr la regionalizacin, han desconcentrado sus actividades hacia regiones por medio de
acuerdos gubernativos.
2.2.6 Definicin
63 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 3. 64 Ibd. Pg. 3.
Para Manuel Mara Diez, "la desconcentracin encuentra su causa en una atribucin exclusiva de competencia a un rgano determinado, siempre que ste no ocupe la cspide del sistema jerrquico." 65
Para Acosta Romero, "La desconcentracin consiste en una forma de organizacin administrativa, en la cual se otorga al rgano desconcentrado y un manejo determinadas autnomo de facultades su de decisin o de su
limitadas
presupuesto
patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarqua." 66
Para el Profesor Godnez, la desconcentracin "Es un sistema o forma de organizacin de la Administracin Estatal, que
consiste en crear rganos con facultades de decisin tcnica, especializados en prestar determinados servicios pblicos, sin que desaparezca su relacin de dependencia jerrquica con el rgano supremo; son dirigidas y operadas por personal tcnico que proyecta su actividad a todo el territorio del Estado con base en los lineamientos generales, patrimonio y presupuesto que les son asignados por ese rgano superior, de conformidad con el Decreto del Congreso de la Repblica o el Acuerdo Gubernativo, que les da origen." 67
Hay
que
observar
que
dentro
de
la
desconcentracin
administrativa no se pierde la jerarqua del rgano superior y que la aplicacin de polticas de la prestacin del servicio pblico siguen perteneciendo a los rganos centralizados, pues la aplicacin de polticas es dirigida, normalmente por cuestiones partidistas o de la persona que ocupa el ms alto grado en la
65 Diez. Op. Cit. Pg. 84. 66 Acosta Romero. Op. Cit. Pg. 87.
escala jerrquica de la administracin central, es decir por el Presidente de la Repblica, en nuestro medio. Hay que notar que dentro de la Desconcentracin
Administrativa, no se dota a los rganos de personalidad jurdica propia, sino que nicamente son dotadas de facultades de carcter tcnico. 2.3 Descentralizacin administrativa En la descentralizacin administrativa, a diferencia de las entidades centralizadas, es importante la distribucin de las competencias entre mltiples entidades administrativas que son independientes de los rganos centralizados y que tienen una personalidad jurdica propia y un mbito de competencia
territorial o funcional exclusiva.
Al hablar de descentralizacin, se est ante rganos que son creados como personas jurdicas pblicas y que se encargan de prestar un servicio pblico especfico.
Los
rganos a como
entidades de
descentralizadas, COLEGIADOS, que se
normalmente un ejemplo con
se las el
encuentran entidades
cargo las
rganos
Municipalidades,
integran
Concejo Municipal, la Universidad de San Carlos de Guatemala, que se encuentra a cargo del Consejo Superior Universitario.
Es de hacer notar que dentro del rgano colegiado existe un rgano unipersonal, que es el RGANO DE EJECUCIN, el Presidente de la Junta Directiva, el Alcalde Municipal, el Rector Magnifico de la Universidad, etc.
67
Godnez Bolaos.
Op. Cit. Pg. 3.
La
descentralizacin y funciones a
implica personas
la
transferencia distintas
de del
competencias
jurdicas
Estado, sobre las cuales va a existir un control de tutela sobre este tipo de instituciones.
2.3.1 Caractersticas Para Manuel Mara Diez, las caractersticas ms importantes de las entidades u rganos descentralizados son los siguientes:
a. "Transferencia de poderes de decisin. poderes sean de propuesta o de
No basta que los sino que son
informe
precisas facultades resolutorias.
b. La creacin de una persona jurdica distinta del Estado.
c. Que esa persona jurdica sea de derecho pblico, es decir que est encuadrada en la organizacin general del
Estado.Este criterio es fundamental, por cuanto no basta con la colaboracin que puede ser prestada por un
concesionario, en mrito de un contrato administrativo, ya que la concesin no implica precisamente una
descentralizacin.
d. de control, que los franceses llaman tutela, sobre los entes descentralizados." 68
Para Acosta Romero, las entidades descentralizadas tienen las caractersticas siguientes:
a. Personalidad
Jurdica.
Derivada
siempre
de
un
acto
legislativo desde el punto de vista material, que es de Derecho Pblico.
b. rganos de representacin.
Los rganos de representacin
de esta clase de organismos se pueden tipificar a travs de los siguientes conceptos: i. Un grupo colegiado, que es el rgano de mayor jerarqua y el que decide sobre los asuntos ms trascendentales e importantes de la actividad y la administracin del organismo. Este rgano
colegiado es constante en la mayora de las instituciones sus descentralizadas, es muy variable el y nmero en l de se
componentes
encuentran representados, en primer lugar, los intereses de la administracin central y, en segundo sectores organismo. ii. Inmediatamente despus, y en grado jerrquico inmediato, se encuentra siempre un rgano de representacin unipersonal que tiene las lugar, a que en ciertos la casos, de los del
afecta
actividad
siguientes funciones: 1. Cumplir las decisiones y acuerdos del
cuerpo colegiado superior. 2. Acordar en algunos casos con el titular del poder ejecutivo y cumplir sus
decisiones y acuerdos en forma coordinada con el cuerpo colegiado.
3. Representa
al
organismo
en
todos
los
rdenes y tiene facultades de decisin y ejecucin viene a respecto ser el de sus subordinados, jurdico
representante
ejecutivo del organismo. iii. La estructura interna de cada organismo
descentralizado depender de la actividad a la que est destinado del y de las necesidades hay de una los
divisin serie de
trabajo,
generalmente en
rganos
inferiores
todos
niveles jerrquicos y tambin de direcciones y departamentos actividad. iv. Patrimonio Propio. como Los consecuencia cuentan organismos de tener con que trabajan por sectores de
descentralizados, personalidad
jurdica,
tambin
patrimonio propio, patrimonio que rompe en su estructura y regulacin con los principios del Derecho Civil.El patrimonio de los organismos descentralizados es el conjunto de bienes y
derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto. b. Denominacin. Al igual que todas las personas
jurdicas, los organismos descentralizados siempre cuentan con una denominacin que los distingue de los dems entes pblicos y privados. c. Rgimen Jurdico Propio. Todos los organismos
descentralizados cuentan con un rgimen jurdico que regula su personalidad, su objeto y su su patrimonio, actividad. su Este
denominacin,
rgimen generalmente lo constituye lo que podramos llamar su Ley Orgnica.
d. El Objeto de los organismos descentralizados puede ser muy variable y en nuestro criterio est
supeditado a las consideraciones de orden prctico y poltico que se tomen en cuenta en el momento de su creacin, en trminos generales pueden abarcar: i. La realizacin de actividades que corresponden al Estado. ii. La prestacin de servicios pblicos. iii. La administracin y explotacin de determinados bienes Estado. iv. La prestacin de servicios administrativos. v. La realizacin coordinada de actividades del dominio pblico o privado del
locales y municipales. vi. La distribucin de productos y servicios que se consideran de primera necesidad o que interesa al Estado intervenir en su comercio. 69
Para
el
Profesor
Godnez
Bolaos,
las
entidades
descentralizadas se caracterizan por lo siguiente: a. "Se transfiere el poder de decisin o competencia del poder central a una nueva persona jurdica de derecho pblico. b. La nueva persona jurdica forma parte de la estructura estatal, pues lo que se le otorga es independencia
funcional, para que pueda gobernar en cuanto a la forma y modo de prestar el servicio pblico y cumplir sus fines
legales, sin violar los preceptos de la Ley Orgnica que la rige y por supuesto, las de la Constitucin Poltica.
c. Las entidades descentralizadas, deben gozar de relativa independencia poltica, para integrar sus rganos
principales por medio de la participacin de las personas que la conforman, segn lo que determine la Constitucin, su Ley Orgnica y sus propios Estatutos (Las
municipalidades eligen autoridades entre los vecinos; la USAC entre estudiantes, profesores y profesionales). d. Gozan de patrimonio sin propio esta y pueden manejar su
presupuesto,
embargo
independencia
financiera
tambin es relativa, pues deben hacerlo conforme su Ley Orgnica, Ley Orgnica del Presupuesto, el Presupuesto General del Estado, la Ley de Compras y Contrataciones, sus Estatutos y reglamentos propios, adems de la
vigilancia que debe mantener por mandato constitucional, la Contralora General de Cuentas e. Tienen independencia estatutaria y reglamentaria y pueden emitir sus propias normas legales, pero sin violar la Ley Orgnica que las cre y la Constitucin Poltica. No
pueden legislar ms all de lo que les permite la Ley ordinaria. 70 "
Para
Dromi, 71
establece
que
desde
un
ngulo
tcnico-
jurdico, las notas que califican a la descentralizacin, son las siguientes:
a. Transferencia
de
poderes
de
decisin,
resolucin,
proposicin e informacin.
b. Creacin de una persona jurdica pblica distinta del Estado.

c. Existencia
de
una
tutela
sobre
dichos
entes
descentralizado, por parte de la administracin central.
Creemos que las caractersticas ms importantes que pueda tener la descentralizacin son: En primer lugar la transferencia
de competencias, poderes o decisiones que el Estado hace; y en segundo lugar la persona jurdica nueva a la cual se le
transfiere la competencia administrativa.
Como
pudimos
observar,
es
indudable,
que
la
descentralizacin administrativa tiene otras caractersticas.
2.3.2 Ventajas El Profesor Godnez Bolaos, seala como ventajas de la descentralizacin las siguientes: a. "Se descongestiona sociales a y la de Administracin la obligacin central de de
presiones servicios.
prestar
b. Los particulares se benefician porque reciben un servicio ms eficiente, tcnico y generalizado en todo el
territorio. c. El servicio se moderniza y sin llegar a lucrar el mismo se torna autofinanciable. d. El patrimonio se utiliza con criterio econmico y se
racionalizan los beneficios entre toda la poblacin y las utilidades servicio. e. Se erradica el empirismo.
71 Drom. Op. Cit. Pg. 437.
se
reinvierten
para
mejorar
ampliar
el
f. Se
aleja
el
espectro
de
la
influencia
poltico
partidista. g. Los usuarios y los pobladores son quienes eligen a las autoridades de esas entidades. h. Los particulares para tambin prestar tienen el la oportunidad de
organizarse
servicio
(Concesiones-
Cooperativas). i. Los particulares tambin la pueden autogestin de satisfacer (Consejos Ayuda Mutua sus de y
necesidades Desarrollo
mediante Urbano y
Rural-Sistema
Esfuerzo Propio)." 72
2.3.3 Inconvenientes A la descentralizacin administrativa, se le puede criticar desde diversos puntos de vista: a) Se crea un desorden de la administracin pblica. b) Un crecimiento exagerado de la burocracia. c) Como lo manifiesta el Profesor Godnez, existe una
manipulacin poltica, en estas entidades y se otorgan puestos a polticos, sin ninguna preparacin tcnica. d) Los resultados de la actividad de estas entidades no satisfacen a plenitud las necesidades y consecuencia de ello, no se cumple a cabalidad la finalidad que se propone el Estado al crear esta clase de instituciones. e) Al no poderse el cumplir con con las la finalidades creacin de que se
propone
Estado,
estas
organizaciones se generan prdidas y estas deben ser absorbidas por el Estado. f) No existe una planificacin adecuada de la labor que deben desarrollar estas instituciones, razn por la
cual los resultados no son los que se propuso el Estado al crearlas.
An
con
las
serias al
crticas que
que
se
puede
sealar
la
descentralizacin,
igual
la
desconcentracin,
presenta
alternativas viables para el desarrollo integral del pas.
Pero hay que ir por pasos, no se puede descentralizar de inmediato, sino al que ir primero hay que ir desconcentrado positivos y de
posteriormente
observando
los
resultados
eficiencia, puede procederse a descentralizar.
2.3.4 Control Como hemos podido analizar, las entidades descentralizadas no son entidades con una independencia absoluta del Estado, sino existen controles y una marcada tutela que el Estado ejerce sobre estas entidades, en relacin a su presupuesto, pues las entidades descentralizadas necesitan del apoyo financiero del Estado y
encontramos una marcada injerencia en la aplicacin de polticas y en algunos casos por de nombramiento el de algunos de sus de
funcionarios,
como
ejemplo
Instituto
Guatemalteco
Seguridad Social.
Este
control
tutela,
se
puede
establecer,
segn
lo
expresado por el Profesor Godnez Bolaos, en los siguientes aspectos, pues hay que hacer notar que no todas las instituciones descentralizadas presentan los mismos problemas. a) "Transferencia de fondos del presupuesto general del Estado a la entidad, por medio de asignaciones
mensuales (que actualmente sufren grandes retrasos por falta de dinero). b) Intervencin permanente de la Contralora de Cuentas en el manejo de fondos pblicos. (naturalmente puesto que
hay que recordar que este tipo de instituciones an no son autofinanciables). c) Emisin y reforma de su Ley Orgnica por el Congreso de la Repblica. d) Aprobacin en el Ejecutivo o en el Legislativo de las tasas, arbitrios y dems contribuciones, as como de sus reglamentos (en el caso de entidades
descentralizadas y municipalidades). e) Facultad de intervenir Las las entidades y la un por mala no
administracin. pueden sufrir
Municipalidades en
USAC,
intervencin
rgimen
constitucional. f) En el orden judicial, estas entidades pueden ser objeto de control comn (civil y penal), econmico privativo coactivo,
(contencioso
administrativo,
cuentas, militar), poltico (Tribunal Supremo Electoral para Municipalidades, Comparecencia y control Procuradura ante el de los Derechos de la
Humanos, Repblica)
Congreso especial
judicial
(Amparo,
Exhibicin Personal, Inconstitucionalidades entre los tribunales y la Corte de Constitucionalidad)." 73
2.3.5 Clases de descentralizacin
Para Dromi 74 la descentralizacin ofrece dos modalidades; puede ser dentro de un determinado mbito espacial,
circunscripcin (territorial) o comprender un ncleo concreto de funciones tcnicas y de servicio (institucional). Manuel clases de Mara Diez, 75 al igual que que Dromi la distingue dos
descentralizacin,
sera
descentralizacin
territorial o por regin y la descentralizacin institucional o por servicios.
El Profesor Godnez Bolaos, 76
seala esencialmente tres la descentralizacin
formas de descentralizacin administrativa:
territorial, la descentralizacin por servicio o institucional y la descentralizacin por colaboracin.
De
la
clasificacin
de
los
tres
autores
analizados
anteriormente se desarrollar la clasificacin ms importante de las entidades descentralizadas, desde tres puntos de vista: la descentralizacin territorial o por regin, la descentralizacin por servicio o institucional y la descentralizacin por
colaboracin.
2.3.5.1 Descentralizacin territorial o por regin
Este tipo de descentralizacin supone un rea geogrfica en la cual el ente administrativo ejerce su competencia
administrativa.
74 Drom. Op. Cit. Pg. 443. 75 Diez. Op. Cit. Pg. 88. 76 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 5.
El ejemplo de esta clase de entidades podemos encontrarlo en las Municipalidades o las comunas, entidades que estn dotadas de personalidad jurdica propia. El territorio adems de ser una Dentro su "La
demarcacin del territorio es un elemento constitutivo. del mbito territorial las municipalidades Como lo
desarrollan Diez,
actividad
administrativa.
indica
descentralizacin administrativa proporciona la oportunidad al Estado para dar satisfaccin a las ideas democrticas y hacer ms eficaz la realizacin de sus atribuciones. se construyan autoridades administrativas Permite tambin que designadas por las
mismas personas cuyos intereses van a verse comprometidos por la actuacin de dichos entes. La descentralizacin administrativa
territorial tiene un carcter poltico. 77
El profesor Godnez, expresa que "La entidad descentralizada tiene la facultad legal de prestar la mayor cantidad de servicios pblicos a una poblacin. Para el efecto se le otorga el poder
legal para decidir, manejar su patrimonio y presupuesto, emitir sus reglamentos, elegir sus autoridades y trazar sus polticas. En Guatemala, pertenecen a este sistema las Municipalidades y por orden constitucional, el Sistema de Desarrollo Urbano y Rural. 78
2.3.5.2 Descentralizacin por servicio o institucional En este tipo de rgano descentralizado no importa la
satisfaccin de una necesidad pblica local, sino una funcin especfica eminentemente de carcter tcnico, lgicamente con
independencia del organismo central, la cual se encuentra dotada de competencias exclusivas, recursos propios y especiales y
dotada de personalidad jurdica propia.

77 Diez. Op. Cit. Pg. 89. 78 Godnez Bolaos. Op. Cit. Pg. 5.
En esta clase de rgano descentralizado predomina el inters de la prestacin del servicio pblico especfico.
Para
Diez,
la
descentralizacin
institucional
por
servicios, tambin llamada tcnica o especial, "reposa sobre la base tcnica. La doctrina francesa, entiende que esta
descentralizacin consiste en conferir una cierta autonoma a un servicio pblico determinado, dotndole de personalidad jurdica. El procedimiento tcnico para la realizacin de la
descentralizacin por servicios es, para la doctrina francesa, el establecimiento pblico, vale decir un servicio pblico dotado de personalidad jurdica." 79
La
competencia
otorgada
los
rganos
descentralizados
institucionalmente tienen que ser confiados a personas que tengan un grado alto de preparacin tcnica y cientfica.
En
Guatemala
encontramos el
una
serie
de
instituciones de Seguridad
descentralizadas Social, La
como
Instituto
Guatemalteco Autnoma
Confederacin
Deportiva
Guatemalteca,
Instituto Nacional de Electrificacin, Universidad de San Carlos de Guatemala, etc.
2.3.5.3 Descentralizacin por colaboracin
Esta
es
una
tercera
forma
de
descentralizacin
que
se
denomina por colaboracin, funcional o corporativa y esta se refiere a algunas instituciones no que no forman tipo parte de de la
Administracin
Pblica,
guardan
ningn
relacin
jerrquica ni de dependencia con la administracin, nicamente son rganos que colaboran con los servicios pblicos a que tiene obligacin el Estado.
En Guatemala existen una serie de instituciones que prestan algn tipo de servicio pblico, que se hacen a base de
Asociaciones, Patronatos, Fundaciones que son instituciones NO LUCRATIVAS, que obtienen sus fondos, a travs de donaciones o aportaciones de particulares, como por ejemplo, la Fundacin
Peditrica Guatemalteca, ANINI, Liga Nacional Contra el Cncer, etc.
2.4 Autonoma y autarqua administrativas Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems tiene la facultad de darse sus propias instituciones que le regirn de y lo ms importante al el
autofinanciamiento, General del Estado.
sin
necesidad
recurrir
Presupuesto
Adems los entes autnomos deben contar con sus propios recursos, un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino solo privativos.
Esto
implica
que
las
entidades
autnomas
deben
reunir
requisitos indispensables para que se les tenga como tal, como en lo jurdico, lo econmico, en lo tcnico y cientfico y
fundamentalmente en la capacidad de poder autoadministrarse.
Esto implica, que con este tipo de instituciones tienen sus propias normas; sus propios recursos, sin tener necesidad de recurrir al presupuesto del Estado para su subsistencia;
inexistencia de un control, ni poltico, ni financiero; y una independencia absoluta en lo tcnico y cientfico.
En Guatemala, se han denominado algunas instituciones como autnomas, lo que consideramos inadecuado, por cuanto algunas instituciones dependen del Estado financieramente y en otros
casos dependen del nombramiento de funcionarios por parte del ejecutivo, consecuentemente no podemos hablar que en Guatemala existan entidades autnomas.
La autarqua tambin tiene su propia ley como ocurre con los entes autnomos y queda sujeto el ente a lo que disponga la ley de su creacin, esto significa que tanto las entidades autnomas como las autrquicas estn sujetas, en cuanto a las disposiciones normativas que se dicten, a una disposicin de carcter superior, es decir por la Constitucin.
Creemos que del anlisis que se hace de las instituciones autarqua y descentralizacin, podemos afirmar, que los dos
conceptos son similares y equivalentes.
Hablar de autarqua, es
lo mismo que hablar de descentralizacin administrativa, aunque la autarqua es desechada por la mayora de autores. As como la
autonoma se convierte en una utopa, pues al hacer el anlisis de lo que realmente es la autonoma se puede establecer que
ninguna
de
las
entidades
que
podemos
encontrar,
tienen
una
verdadera autonoma, hablar de una autonoma total sin temor a equivocarnos entraramos dentro del concepto de la privatizacin, lo que est muy lejos de suceder en pases desarrollados, menos en pases atrasados como los nuestros.
2.4.1 Entidades descentralizadas y autnomas de Guatemala La Constitucin Poltica de la Repblica en su Artculo 134, al regular la Descentralizacin y la Autonoma establece: "El municipio y las entidades autnomas y descentralizadas,
actan por delegacin del Estado.
La autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la constitucin de la Repblica, se considera nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades
descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
Se establecen como obligaciones mnimas del municipio y de toda entidad descentralizada y autnoma, las siguientes: a) Coordinar su poltica, con la poltica general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que
correspondan. b) Mantener estrecha coordinacin con el rgano de
planificacin del Estado. c) Remitir para su informacin al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica, sus presupuestos detallados
ordinarios y extraordinarios, con expresin de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se excepta
a la Universidad de San Carlos de Guatemala.Tal remisin
ser con fines de aprobacin, cuando as lo disponga la ley. d) Remitir labores a y los los mismos organismos, las memorias que de sus sean
informes
especficos
les
requeridos, quedando a salvo el carcter confidencial de las operaciones de los particulares en los bancos e
instituciones financieras en general e) Dar las facilidades necesarias para que el rgano
encargado del control fiscal, pueda desempear amplia y eficazmente sus funciones. f) En toda actividad de carcter internacional, sujetarse a la poltica que trace el organismo ejecutivo.
De considerarse inoperante el funcionamiento de una entidad descentralizada, ser suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica."
2.4.2 Definicin La Descentralizacin Administrativa, puede ser
conceptualizado en una forma muy concreta, como:"Un sistema de organizacin administrativa que consiste en crear un rgano
administrativo, dotndolo de personalidad jurdica y otorgndole independencia en cuanto a funciones de carcter tcnico y
cientfico, pero con ciertos controles del Estado."
2.4.3 La legislacin de Guatemala Como ya explicamos la Constitucin Poltica de la Repblica, establece que la forma de crear entidades descentralizadas o autnomas es la va de la Ley Orgnica.
Expresa el Artculo ya analizado (134) que la autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitucin de la Repblica, se conceder nicamente, cuando se estime
indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades descentralizadas
y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
En la misma Constitucin se encuentran algunos casos de este tipo de entidades, las cuales, al menos de las ms importantes se har el estudio, a nivel constitucional de cmo estn creadas, pero hay que tomar en cuenta que como lo expresa el profesor Godnez, existe una gran confusin en la Constitucin de lo que significa la Descentralizacin y la Autonoma, no hay una
verdadera consistencia en la aplicacin constitucional de los conceptos. Ms creemos que las denominaciones son ms de
carcter poltico que administrativo.
2.4.4 Entidades descentralizadas y autnomas En la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, se encuentran algunas dependencias que la misma seala como
Autnomas, tenemos as catalogadas a las siguientes:
a) Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS
La
Constitucin
Poltica
de
la
Repblica
de
Guatemala,
establece, en su Artculo 100, que "La aplicacin del rgimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de
Seguridad Social, que es UNA ENTIDAD AUTNOMA con personalidad jurdica, patrimonio y funciones propias; goza de exoneracin
total de impuestos, contribuciones y arbitrios, establecidos o por establecerse. debe participar El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social con las instituciones de salud en forma
coordinada." Esta institucin se encuentra regulada por su Ley Orgnica y tiene la facultad de autoreglamentarse la que le corresponde a su mxima autoridad que es su Junta Directiva que es un rgano colegiado.
Aunque autonoma
la de
Constitucin esta
de
la
Repblica,
establece que
la no
institucin
podemos
establecer
constituye una verdadera autonoma.
El Decreto 295 del Congreso de la Repblica, contiene la Ley Orgnica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, siendo sus rganos superiores los siguientes: i. ii. iii. La Junta Directiva. La Gerencia. El Consejo Tcnico.
La Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se encuentra integrada por los siguientes miembros: a. Un propietario y un suplente nombrados por el Presidente de la Repblica, mediante acuerdo emanado por conducto del Ministerio de Economa y Trabajo. b. Un propietario y un suplente nombrados por la Junta
Monetaria del Banco de Guatemala, de entre cualesquiera de sus miembros, con la nica excepcin de los que lo sean Ex-oficio. deja de tener sta Si alguna de las personas designadas la debe calidad hacer de el miembro nuevo de la Junta que
Monetaria,
nombramiento
proceda por lo que falte para completar el respectivo perodo legal. c. Un propietario y un suplente nombrados por el Consejo Superior de la Universidad autnoma de San Carlos de
Guatemala. d. Un propietario y un suplente nombrados por el Colegio oficial de mdicos y cirujanos. e. Un propietario o y un suplente nombrados por las estn
asociaciones
sindicatos
patronales
que
registrados conforme a la ley. f. Un propietario y un suplente nombrados por los sindicatos de trabajadores que estn registrados conforme a la ley.
La Gerencia del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se encuentra integrada: a. Por un Gerente, quien es el titular de la misma. b. Uno o ms subgerentes, quienes deben actuar siempre bajo las rdenes del primero y son los llamados a sustituirlo en sus ausencias temporales, segn en el orden que lo indique el reglamento.
La gerencia es el rgano ejecutivo de la institucin y, en consecuencia, tiene a su cargo la administracin y gobierno del mismo, de acuerdo con las disposiciones legales, y debe tambin llevar a la prctica las decisiones que adopte la junta directiva sobre la direccin general del Instituto de conformidad con las instrucciones que ella le imparta.
Hay que tomar en cuenta que de conformidad con el Artculo 1o. del Decreto No. 545 del Presidente de la Repblica, los nombramientos de gerente y subgerentes corresponde hacerlos al
Presidente de la Repblica y el Artculo 183 literal s de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. El Consejo Tcnico debe estar integrado por un grupo de asesores, de funciones consultivas, quienes, bajo su
responsabilidad personal, deben sujetar su actuacin a las normas cientficas mas estrictas y modernas que regulen sus respectivas especialidades.
b) Universidad de San Carlos de Guatemala
La Universidad de San Carlos de Guatemala, la regula el Artculo 82 de la Constitucin Poltica y la regula como una institucin autnoma, con personalidad jurdica propia y tiene el carcter de nica Universidad estatal a la que le corresponde con exclusividad superior estatal, del as dirigir, Estado como la y organizar la y desarrollar profesional educacin la educacin
educacin de la
universitaria en todas sus
difusin
manifestaciones. promover por
Es obligacin de la Universidad de San Carlos, los medios la investigacin en todas sus
todos
esferas del saber humano y cooperar al estudio y solucin de los problemas nacionales.
La Universidad de San Carlos de Guatemala se rige por su Ley Orgnica, por sus estatutos y reglamentos que ella emita.
El gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala, corresponde AL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO, integrado por: El rector magnifico de la Universidad de San Carlos de Guatemala, quien lo preside. Los decanos de las facultades.
Un representante del colegio profesional, egresado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, que corresponda a cada facultad. Un catedrtico titular de cada facultad. Un estudiante por cada facultad.
A la Universidad de San Carlos de Guatemala, de conformidad con el Artculo 184 de la Constitucin Poltica, le corresponde una asignacin privativa no menor del cinco por ciento del
presupuesto general de Ingresos Ordinarios del Estado, debiendo procurar un incremento presupuestario adecuado al aumento de su poblacin estudiantil o al mejoramiento del nivel acadmico.
c) El Municipio
El Artculo 253 de la Constitucin Poltica, precepta que los municipios son instituciones autnomas, y corresponde entre otras funciones las siguientes:
A. Elegir a sus propias autoridades. B. Obtener y disponer de sus recursos. C. Atender los servicios pblicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdiccin y el cumplimiento de sus fines propios.
Como es normal en las entidades descentralizadas se le deja facultad a su rgano de direccin a efecto que puedan emitir sus propias ordenanzas y reglamentos.
El gobierno de los municipios es ejercido por un Consejo Municipal, el cual queda integrado con el Alcalde, los Sndicos y
Concejales,
los
que
son
electos
directamente
por
sufragio
universal y secreto para un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos.
Queda establecido tambin, dentro del Artculo 257 de la Constitucin Poltica que el ejecutivo debe incluir anualmente en el Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, UN DIEZ POR CIENTO.
As, encontramos la tendencia de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala a la Descentralizacin, a travs de la Regionalizacin Administrativa, cuyo fin primordial es hacer que se extienda un desarrollo sostenido a los lugares alejados de la metrpoli.
d) Las Regiones y los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Quedan
establecidas
las
regiones
los
Consejos
de
Desarrollo Urbano y Rural, como una forma de descentralizar.
CAPTULO III
3 El origen del poder
En el fondo, las teoras acerca del origen del poder se dan en tres vertientes principales :una, la ms antiguo, lo radica en la determinacin divina; otra lo ubica en la voluntad humana una tercera otras la atribuye que al fenmeno se sociolgico. en ninguna Existen, de adems tres
teoras
no
encauzan
estas
corrientes. Como lo anota Ivo De la Brierie: El inters prctico de la controversia filosfica sobre el origen del poder poltico, est en permitirnos discernir el carcter moral de las
obligaciones esenciales de la vida pblica y del deber cvico.
En la Repblica o el a estado, Platn estudia lo justo y lo injusto en los dos primeros libaros de est obra, el filosofo ateniense bosqueja las principales corrientes tericas acerca del origen del poder que que y de en la la polis, boca en por de la medio media de las frases de hijo y
argumentos personajes anfitrin
pone se
docena el
los del y
presentan los
ellos:
Polemarco de
Crcalo;
sofistas
Trasmaco
Calcedonia
Clitofonte; los hermanos de Platn Glaucn y Adimanto y Scrates.
En Polemarco se aprecia el origen divino, acorde con la tradicin mitolgica; Clitofonte y Tasimaco ubican el origen
tanto del poder como de la justicia, en la fuerza; as el ltimo de estos sofistas se preguntan:
El que gobierna en cada estado, no es el ms fuerte? no hace leyes cada uno en ventaja suya, el pueblo leyes populares, el monarca leyes monrquicas y as los dems Una vez hechas est leyes, no declaran que las justicia para los gobernadores consisten en la observancia de las mismas? no se castiga a los que las traspasan como culpables de una accin injusta? Aqu tienes mi pensamiento. En cada estado la ley es ms que una utilidad de que tiene la autoridad en sus manos, y por
consiguiente, del ms fuerte.
Por su parte, Glaucn retoma la teora contractualita de calicles, al manifestar: Los hombres cometieron y sufrieron la injusticia vindose alternativamente; por mucho experimentaron los unos a ambas los cosas otros, y no
daado
tiempo
pudiendo los ms dbiles evitar los ataques de los ms fuertes, ni atascarlos a su vez, creyeron que era un inters comn impedir que se hiciese y que se recibiese las leyes y las convenciones. dao alguno. De ah nacieron
Por ltimo, Platn expone la teora que atribuye a Scrates conforme a la cual el origen del Estado y de su poder no es otro que la necesidad, el poder es una neceara funcin social, y el hombre solo puede vivir es el estado de naturaleza -fuera del mbito social- siendo una bestia a o un Dios; teora que luego Aristteles habra de ampliar en el primer libro de la poltica, al afirmar que el hombres es n zonn politikon un ser
naturalmente sociable y que quien vive fuera de la sociedad por organizacin y no por efecto del azar es, ciertamente, o un ser degrado, o u ser superior a la especie humana; y a l pueden aplicarse aquellas palabras de Homero:Sin familias, sin leyes, sin hogar..
En el decurso de los
siglos, las ideas que animaron las
referidas teoras de Platn y Aristteles han sido retomada ms en lo esencial por numerosos autores para explicar el origen del poder, aunque con numerosas innovaciones, variantes y
modificaciones, como veremos a continuacin.
3.1 Teoras el origen divino del poder En sus inicios, el Estado tuvo carcter teocrtico; en la Mesopotamia del siglo XVIII a. C. Hammurabi, el sexto rey de la dinasta amorrea de Babilonia, promulgo en le ao 40 de su
reinado el celebre cdigo que lleva su nombre, en cuyo prlogo se afirma: Cuando el sublime Anum (mxima divinidad de la cosmogona sumerocadia, fue el padre de los dioses y el organizador del
mundo, especialmente adorado uruk y Erd), rey de los Anunnaki (dioses de la tierra, del aguas del infierno)Y Enlil, seor de los cielos y de la tierra, el cual decide los destinos del
universo, determinaron para Marduk(el caos), el primognito de Enki (dios de la tierra, fue el creador del hombre y ms tarde salv sobre la la humanidad totalidad del del terrible genero diluvio),la humano, divina le soberana hubieron
cuando
magnificado entre los Igigi (dioses del cielo),cuando hubieron proclamado el sublime nombre de Babilonia y lo hubieron hecho preponderante en tofo el mundo, cuando hubieron establecido para el (Marduk), en medio de ella un eterno reino, cuyos fundamentos estn definitivamente asentados como los de los cielos y de la tierra entonces Anum y Enlil me sealaron a m, Hammurabi,
prncipe piadoso, temeroso de mi dios, para proclamar el derecho en el pas, para destruir al malvado y al perverso, para impedir que el fuerte oprimiera al dbil, para que me elevara, semejantes Asmas (dios del sol), sobre las cabezas de Mesopotamia, era su
negra cabellera, por un sincdoque los sumerios (se denominan a si mismos los cabezas negras), En la India la iluminaran el pas y para asegurar el bienestar de las gentes.
En la India
el Libro de la Ley de Man -al decir
de
William Jones-, escrito en el siglo XII a, C. seala: Como el mundo privado de reyes se hallase desconcertado por el temor Dios para la conservacin de todos los seres, cre un rey tomando partculas eternas de la sustancia Indra, de Anila, de Yama, de Surya, d Agni de Varuna , de Tehandra y de Cuvera; y por lo mismo que un rey esta formado de partculas sacadas de esencia de los principales dioses, sobrepuja a todos los mortales en brillo y esplendor, no debe despreciar aun monarca, aun siendo nio,
diciendo: Es un simple moral; porque es una gran divinidad bajo una forma humana.
Segn Numa Denys Fustel de Colulanges, los antiguos griegos decan haber recibido sus leyes de los dioses: los de Creta, de Jpiter no de Minos-;los de Esparta, de Apolo no de Licurgo-; los Numa; y los etrucos, del dios Tages.
Roma, como en Grecia la voluntad de los dioses, expresada a travs de los orculos, orientaba la forma de decisiones
polticas trascendentales. Aristteles se encargaba de fortalecer la tesis del origen divino del poder, habida cuenta que dios, o la causa primera es, respecto del universo, lo que un general a su ejercito, porque del general dependen todas sus tropas. Los textos bblicos sostienen este origen divino, as el Antiguo testamento leemos:por mi reinan los reyes y los legisladores dictan leyes justas y en el Nuevo Testamento, Juan el
evangelista pone en boca de Jess est frase dirigida a Poncio
Pilato: No tendras poder alguno sobre m si no te fuera dado de arriba. En los albores del cristianismo, el Apstol Pablo enuncia la teora que perdura hasta nuestros das: Toda persona est sujeta a las potestades superiores. Porque no hay potestad que provenga de en mundo. no
de Dios; Dios es el que ha establecido las que hay
En relacin patriarca de
con estn teora del predicador de Tarso, el Juan Crisstomo, en una de sus
Constantinopla,
homilas aclar que Dios
no erige a los prncipes, ms es obra
de la divina sabidura que stos manden y que no se lleven las cosas con descuido y temeridad, pues no hay potestad que no venga de Dios.
Est teora del origen divino del poder defendida por Toms de Aquino, Francisco Surez y adems filsofos escolsticos y neocolasticos-, en resumen, sostienen que le poder poltico parte de los siguientes supuestos:
1. Un ser que es su depositario: el Estado; y al respecto hay que tener presente que Dios es el creador de todos los seres; 2. Una fuerza en relacin con la cual la teora enfatizan que Dios es el telos por excelencia, el ltimo fin de todos los fines. De est cuenta, el fin del poder es servir a D Roma, como en Grecia la voluntad de los
dioses, expresaba Dios, quien es la causa de su fuerza y el creador de su depositario, lo que confirma lo dicho por el apstol de las gentes en su epstola a los romanos: non est potestas nisi a Deo.
El hombre es nacido para vivir en sociedad, puesto que no pudiendo en el aislamiento procurarse lo que es necesario y til
ala vida, ni alcanzar la perfeccin de corazn ni de espritu, la providencia lo ha domstica y hecho para unirse a sus semejantes en sociedad capaz de suministrar lo preciso a la
civil,
perfeccin de la existencia. Ms como ninguna sociedad podra existir sin una cabeza que imprima a cada uno mismo impulso eficaz hacia un fin comn, se desprende que la autoridad es necesaria a los hombres constituidos en sociedad para regirlos, autoridad que a la par de la sociedad, deriva de la naturaleza y
tiene a Dios por autor. De aqu resulta el porque el poder pblico no puede derivar si no de Dios. Dios solo es por otra parte el supremo y soberano Seor de todas las cosas; todas
deben necesariamente estar sometidas a El y obedecerle, de tal guisa que, cualquiera que tenga el derecho de mandar. Lo tiene de Dios, cabeza suprema de todos.
As pues la teora del origen divino
del poder tiene dos entrega
versiones diferentes: la tradicional sostiene que Dios el poder la
a la sociedad y est lo resigna en sus representantes, absoluta en cambio, defiende el origen divino,
versin
inmediato y directo de la potestad real. Ambas versiones se han alternado en la explicacin del origen del poder, de acuerdo a las circunstancias polticas imperantes en cada poca; en la actualidad la interpretacin absolutista sido descartada, dado que hoy por hoy, el clero poltico requiere usar la sotana de la democracia.
3.2 Teoras del origen humano del poder Para muchos el origen del poder radica en la humana
voluntad; segn algunos se origina en un pacto social, son los
que han desarrollado la corriente del contractualismo que inicia Protgoras en la antigua Grecia, junto con Calicles, Hipias, Antifn y Alcidamanto; y que en los tiempos modernos reinicia Thomas Hobbes y luego habran de continuar John Locke, Jean Jacqes Rousseau y Emmanuel Kano.
El
primero
de
los
grandes
sofistas
fue
Protgoras,
el
pensador de Abdera, quien en sus discurso fundamental: el hombre es la medida de todas las cosas; de lo que es, en cuanto es, de
lo que no es, en cuanto no es. As el hombre y no Dios ser la medida existen del o poder. no, Acerca pues hay de los dioses cosas no sabra decir si ese
muchas
que
impiden
acontecimiento, tanto la oscuridad del asunto misma como la vida del hombre, que es tan breveEsta tesis sostenida en uno de sus escritos le vali el destierro de Atenas.
Precursor del relativismo, Protgoras fue tambin el primero en plantear la teora del contrato social, segn la cual los seres humanos se vieron obligados, en tiempos muy remotos, a congregarse en comunidades, tanto para mejorar su nivel de vida, como para defenderse de los animales selvticas. Hasta ese
momento no haban carecido de normas morales y jurdicas, pero la convivencia social era imposible bajo la ley de la selva y se
demostr que se requerira de leyes jurdicas por los que las ms fuertes se obligasen no atacar ni robar a los dbiles.
Platn
epiloga
el
dilogo
Critn
del
deber,
con
un
Scrates que rechaza el ruego de un amigo y alumno Critn, de escapar de la maestro de prisin y de huir de Atenas; pone de relieve el que los ciudadanos han suscrito un pacto
Platn,
social cuyo incumplimiento implica una grave falta.
Inconsecuencia, deben aceptarse cabalmente las decisiones del poder pblico, aun cuando -como es el caso del filosofo- vaya de por medio la vida, porque preferible es sufrir la injusticia que cometerla, y el no obedecer la orden del tribunal sera incurrir en injusticia con tales argumentos que Platn atribuye a Scrates, se empieza a configurar la tesis contractualita del origen del poder y del estado.
Hobbes es precursor del contractualismo social moderno por medio de su celebre obra El Leviatn, en la que seala que el estado de naturaleza, previo ala constitucin de la sociedad, el hombre no reconoce limitacin a su derecho y considera que lo es todo y a todo tiene derecho, as no hay mejor derecho que el del ms fuerte; por ello en posesin de su libertad el hombre es el lobo del hombre y su estado natural es la violencia y egosmo con un contrato basado en el principio de no hacer para otro lo que no se quiere para s, contrato que establece un poder coercitivo superior a todos de las los contratantes de la a quienes por obliga medio de al un
cumplimiento
leyes
naturaleza
ordenamiento jurdico.
Para Hobbes los hombres son iguales por naturaleza, pro de esa igualdad surge la desconfianza y, de esta ltima, la guerra, la cual subsiste mientras los hombres viven sin un poder comn que los someta a todos; cree hobbes que lo mueve al hombre a la paz es medio a la muerte, el deseo a la comodidad y al idea de obtenerla por medio del trabajo.
El filosof de Malmesbury estima que el hombre no procura acompaar a sus semejantes sino por inters, factor que mueve a los hombres a constituir la sociedad poltica, el Leviatn que va subsistir y a representar a todos, lo que le da tanto poder y
fuerza que coordinar la voluntad
de todos hacia la paz interna y
hacia la defensa contra los enemigos y hacia la defensa contra los enemigos del exterior; entre el Leviatn uno y es creado mediante del
contrato
celebrado
cada
cada
uno
respecto
derecho natural de cada quien sobre toda cosa. John Locke tambin desarrolla la teora contractualita del origen del poder, con base en el Estado de la naturaleza y en el contrato originario, pero con un enfoque diferente al de Hobbes. El terico de Gritn estima que los y hombres que son por naturaleza dejar libres, esa iguales e
independientes
ninguno
puede
condicin
para
someterse al poder poltico de otro, si no es por su propio consentimiento, que lo nico que lo puede mover a unirse en sociedad con oros hombres para lograr su conservacin, su
seguridad, su tranquilidad y el goce pacifico de los que le pertenecen propiedad as como para protegerse de quienes quieran perjudicarles, de suerte que lo que da origen a la sociedad poltica es el consentimiento de un grupo de hombres libres
capaces de hacerse representar por una parte de ellos.
Jean Jacques Rousseau, cronolgicamente el tercero de los grandes expositores del contractualismo moderno, no queda a la zaga de sus antecesores Hobbes y Locke, porque da una nueva modalidad al pacto social, conforme al cual cada uno de nosotros se enajena ntegramente con todos sus derechos, sin reserva
alguna, en aras de la comunidad; de est suerte cada quien se compromete con todos y al darse a todos no se da a nadie; as que el uno adquiere sobre l otro el mismo derecho que sobre si mismo le transfiere, con lo que gana tanto como que pierde, y adquiere ms fuerza para conservar lo que tiene, ventaja que se acenta porque cada quien, al unirse a todos, solo obedece a si mismo y queda tan libre como antes.
De esta suerte, para el filosofo ginebrino, originaria y esencialmente, el poder reside en los seres humanos, quienes son similarmente, soberanos; por lo que el poder pblico tiene su origen en el pacto celebrado entre los hombres, por el que
renuncian a una parte de su poder individual para integrar, con la suma de las partes renunciadas el poder colectivo del estado.
Acorde con la teora en el principio de lo
del contractualismo social y con apoyo que se hace de que buen el grado no causa se
injusticia,
Emmanuel
Kano
considera
poder
pblico
conforma por la adhesin de todos y cada uno de nosotros a un contrato originario que nos traslada del estado civil y legal,
con una sociedad de hombres sobre la cual nadie, sino ella misma, puede mandar y disponer. Para el filosofo de Knigsberg la libertad exterior o jurdica se define:como la facultad de no obedecer las leyes exteriores sino en tanto y cuanto he podido darles mi consentimiento.
Asimismo, la igualdad exterior (jurdica) en un Estado, consiste en una relacin entre los cuidadnos, segn la cual nadie puede imponer a otro una obligacin jurdica sin someterse l mismo tambin a la ley y poder ser, de la misma manera, obligado a su vez.
De est manera hasta la propia autoridad
se ve sometida
los alcances del pacto, dado que es incapaz de imponer lo que rechaza, es decir, lo que estima que las libertades individuales
hubiesen rechazado si hubieren redactado el contrato originario. Con posterioridad, las teoras del origen humano del poder han evolucionado para sostener que el poder se deriva y
exclusivamente de la voluntad popular; la que se conforma con la voluntad de la mayora numrica de la ciudadana. Esta tesis es
la que sostiene nuestra constitucin Poltica en su Artculo 39:
La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico DINAMA del pueblo y se instituye para beneficio de este el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
3.3 Clasificacin del poder El poder, considerado en el contexto de una relacin como la capacidad conducta efectos de imponer basada o la en propia la voluntad para de modificar a la
ajena,
posibilidad es
aplicar de
est o
benficos
perjudiciales,
decir,
penar
recompensar el comportamiento ajeno, se da en diverso mbitos de aplicacin, fundamentos en y cada uno de los por cuales ello, al tiene lado diferentes del poder
peculiaridades;
poltico cuyo fundamento es el derecho, se da el social, basado en la costumbre y en la proclividad de la mayora de la comunidad a la imitacin, el econmico, apoyado en la riqueza; el
religioso, fundado en el dogma; el meditico, cimentado en los medios de comunicacin; y el militar. Basado en las fuerza entre otros.
3.3.1 El poder poltico En cuanto al poder poltico es dable afirmar que le poder es la poltica lo que la energa es a la fsica, de ah la constante preocupacin de saber cmo se alcanza, como se alcanza y como se ejerce; cuales son tipos y limites; quienes son sus depositarios, quienes sus destinatarios y que deberes y derechos impones y
confiere a unos y a otros; en resumen: qu es el poder, de donde viene se y a donde va, cual es su destino, como se obtiene y como donde empieza y dnde termina, cuales son sus
pierde,
principios y cuales son sus fines.
El poder poltico
se circunscribe al poder pblico, al poder
del Estado, que para Andrs Hauriou: ...es una energa de la voluntad que se manifiesta en quienes asumen la empresa del gobierno de un grupo humano y que les permite imponerse gracias al doble ascendiente de la fuerza y de la competencia. Cuando no est sometido ms que por la fuerza, tiene el carcter de poder h echo, y se convierte en poder de derecho por el consentimiento den los gobernados.
Pese
ha
que
ha
sido
una
moneda
corriente
sostener
el
carcter tico y racional del poder poltico, un anlisis sereno pone de manifiesto que una cosa es el poder poltico y otra distinta lo que debe ser; dicho de otra manera: el ser del poder no coincide con su deber; la realidad lo muestra en ocasiones injusto, cruel, inmoral, ilegal, ilegitimo e ilegitimadle
Por otra parte, es insostenible la racionalidad del poder poltico perjuicio el genocidio del pueblo del poder perpetrado judo, de por la Alemania nazi en la los
exhibe
dramticamente as como
irracionalidad
Adolfo
Hitler,
holocaustos masivos de Hiroshima y Nagasaki denuncian en forma espeluznante la trgica irracionalidad del poder de Harry S. Truman.
Ms el poder poltico no es irracional por cuanto ve a quien lo ejerce, como se evidencia en los dos casos que acabo de citar, si no que tampoco es racional, en muchas ocasiones por lo que toca a los que estn subordinados a l: Basta una orden para que el alud tumultuoso de coches que en un gran pas se deslizaban por la izquierda cambie y se deslice por la derecha. Basta una
orden y un pueblo entero abandona los campos, los talleres, las oficinas e invade los cuarteles. Como quiera que sea, el poder para existir requiere, como condicin sine qua nom, de una obediencia correlativa; as el poder poltico necesita de obediencia civil. De no darse
estaremos frente a un poder impotente, locuaz ms que una apora, resulta ser contrario y opuesto a la razn. Concluyamos: sin obediencia no hay poder.
3.3.2 El Poder social El poder social se apoya en el uso, en la costumbre, en moda y en el sentido de imitacin de los miembros de la la
comunidad; su ideal est contenido en el decoro, la cortesa y la urbanidad, pero su realidad se refleja en los usos sociales, cuya infraccin se sanciona con las censura, que va desde la critica moderada hasta la burla y la agresiones opinin de Torcuato
Fernndez Miranda, todo individuo queda sometido al poder social expresado a travs de ideas, uso costumbres, opiniones que
forman el ambiente social de su contorno y que le exige un determinado comportamiento, impositivamente exigido desde la
presin social difusa. Aun cuando puede considerarse a la comunidad como universal del poder social, existen dentro de depositario ellas status
determinados que representan depositarios individuales del mismo, ya por imponer nuevos usos o modas, bien por vigilar la practica de los existentes; as podramos citar dentro de ellos al hombre de ciencia, al escritor, al periodista, al artista, destacado, al sacerdote, al profesionista y al caudillo.
La incluso
experiencia adquiere
ha
demostrado
que
el
poder de
social
ahora no
caractersticas
expresas
organismos
gubernamentales, desde que procura ejercer facultades tpicamente gubernamentales. Una de esas pretensiones consiste en sustituir los instrumentos constitucionales de control sin, a su vez, ser objeto de controles pblicos en los actos de naturaleza pblica que practica.
3.3.3 El poder econmico El poder econmico descansa en la riqueza y se puede explicar como el dominio que una persona, un grupo de personas, un Estado o un bloque de Estados ejerce sobre los bienes y servicios de consumo y sobre los factores de produccin y el comercio, gracias al monopolio, al monopsonio, al oligopolio, al oligopsonio o la autoridad poltica. a
El economito es un poder que registran diversos estados; en una economa de libre empresa se deposita en los empresarios, algunos de los cuales llegan a tener un poder desmesurado; en
una economa centralizada, este poder se deposita en el Estado, en tanto que en una economa mixta se reparte entre los
empresarios y el Estado.
El poder econmico permite a los detentadores de la riqueza comprar obediencia; as los depositarios del poder econmico
pueden imponer su voluntad a quienes carecen de riqueza, tienen poca o desean tener ms, logrando su obediencia mediante una remuneracin no necesariamente justa; por ello, como apunta
Joaqun Blanco ande: La creacin de puestos de trabajo por parte del poder econmico -o la inhibicin- tiene tal resonancia sobre la poltico laboral y social de un Estado, que multitud de
decisiones polticas del Poder Ejecutivo, se dictan teniendo en cuenta los interese del poder econmico.
3.3.4 El poder religioso Religioso se funda en el dogma, sus disposiciones se refieren no solo a la conducta del se humano en sus relaciones con sus semejantes, si no que tambin tiene vigencia en la relacin con Dios y en el mbito de o interno. Los ministros y jerarcas de los cultos respectivos son depositarios del poder religioso; el
cumplimiento o infraccin de sus mandatos dar lugar apremio o castigo en una vida ultraterrena. El poder religioso fuerza y violenta el libre albedro del individuo a l subordinado, cuya conducta se modifica para no hacerse acreedor al castigo sino al premio en la otra vida.
3.3.5 El poder familiar Se registra el poder familiar en el seno del hogar; el tiempo se ha encargado de disminuir el tremendo carcter desptico y absoluto de que estuvo revestido en la antigedad, cuando se integraba con el que tena el padre sobre el hijo, el esposo
sobre la mujer y el amo sobre los esclavos: en el derecho romano, el padre de familia venia a ser el propietario de ella y de su patrimonio, matrimonio habida se cuenta en el que la familia sin romana, ms que era le el
fundo
poder;
duda,
terrible
conferido al padre de familia por las leyes de las Doce Tablas; por ejemplo, en la IV se confera al padre derecho durante toda la vida de sus hijos para encerrarlos, azotarlos, tenerlos
encadenados en los trabajos rsticos, venderlos o matarlos, aun cuando desempeasen elevados cargos de la Repblica.
El derecho romano no reconoci en el seno familiar otro poder que el del padre, dado que la madre, en razn de la quasi patria
potestad a que se encontraba sometida, por medio de la manus, guardaba una situacin equiparable al de sus hijos, lo que da idea de la magnitud e intensidad del poder marital que ejerca el jefe de familia sobre la esposa.
Con el correr del tiempo, el poder del marido registra una disminucin incesante; ya en las primeras dcadas del siglo XX.
El modesto poder del marido descansaba en la idea de que por ser el matrimonio una sociedad requera someterse a un poder aun poder que condujese su actuacin, mismo que convena ser ejercido por el marido, dada su natural superioridad consecuencias de los embates igualitarias, legislacin formalmente, marido, de para el ltimo pases sobre su mujer. A
de las corrientes feministas e tercio el poder una de ese siglo, se en la
muchos
marital
extingui del de
subsistiendo a la
apenas
mnima como
preeminencia de la unidad
conforme
teora
conocida
direccin, segn la cual la conyugal es una sociedad polirquica, sometida al principio de igualdad de los cnyuges.
De
esa
cuenta al
hoy que
en
da,
el los
poder
familiar sobre
se los
reduce hijos
fundamentalmente
ejercen
padres
durante su minora de edad, por medio de la patria potestad; y al que en la prctica ejerce el marido sobre la mujer, puesto que legalmente tienden a tener una posicin igualitaria.
3.3.6 El poder meditico Los medios de comunicacin masiva mas media o simplemente media, como se les llama en la ciencia de las comunicaciones-, pueden ser entendidos como las diferentes maneras
industrializadas de producir informacin y entretenimiento; se
trata de canales de difusin que desempean simultneamente el papel de medios de expresin, son pues, los vehculos
unidireccionales que llevan el mensaje de un emisor-un individuo o un grupo de individuos-a un amplio universo receptor: carteles publicitarios, prensa, cine, radio, televisin y recientemente internet, por citar a los ms relevantes.
Desde sus primeras manifestaciones carteles y prensa-, los mass media se han empleado con el propsito de conformar- o al menos influir en la conformacin de la opinin pblica,
entendida est como opinin compartida por una masa amplia de individuos; as la prensa emerge como un contrapeso del poder poltico, para de luego adquirir tal fuerza con lo que que le se vali la
denominacin
cuarto
poder,
equipar
metafricamente con el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Hoy en da se habla del poder meditico en referencia genrica al poder de los mass media; en opinin de Ikram Antaki:hoy, el poder que tienen los medios los somete a necesidades nuevas, han entrado en un tiempo en que ya no los protege el crimen de los dems. Como luchadores de las independencias se nacionales, ganaron su
sufrieron,
fueron
perseguidos,
encarcelados,
libertad; luego, lleg la poca en que se volvieron poder y ste se volvi abuso de poder
3.3.7 El poder militar En contraposicin al poder civil, entro del poder poltico que distingue al poder militar, considerado como atributo de los estados y se registra en el contexto de sus relaciones
internacionales, por lo que se puede
explicar, en parte, como la
capacidad de un estado para coaccionar a otros por medio de recursos militares, o bien la capacidad de soportar esa coaccin;
por otra parte, el poder militar tambin se entiende como la defensa de los rganos e instituciones del estado ante un
movimiento subversivo interno.
Tradicionalmente la seguridad, se finca en buena medida en el poder militar depositado en las fuerzas militares de tierra, mar y aire, es decir, el Ejercito, la Armada y la aviacin Militar de un pas; sin embargo la seguridad nacional no se reduce accin de un poder militar, pues se complementa a la la
con
organizacin de registros pblicos, la construccin o instalacin de vas generales de comunicacin y otros mecanismos; para la academia de guerra de Brasil, la seguridad nacional viene a ser el grado relativo de garanta que, a travs de acciones polticas y econmicas. en Psicosociales una y militares, poca a un la Estado nacin puede que
proporcionar
determinada
jurisdicciona para la consecucin y salvaguarda de los objetivos nacionales, a pesar de los antagonismos internos o externos
existentes o previsibles.
3.4 Concentracin y separacin de poderes La concentracin de los poderes poltico, econmico y
religioso en unos mismos detentadores lastima la libertad, la justicia y la dignidad humanas, por lo que conviene a los
intereses del individuo, de la familia, de la sociedad civil, de la nacin y del Estado, que tales categoras del poder no se depositen en un solo individuo o grupo para evitar que la
voluntad de uno solo, o de unos cuantos, pueda llegar a cancelar el albedro de los muchos, de los dems, no solo en el mbito poltico, si no simultneamente en el econmico, en el religioso y aun en el familiar, en el social, en el cultural y en el tecnolgico.
La acumulacin del poder poltico y del econmico en un mismo depsito puede darse principalmente de dos maneras: una, por apoderarse los empresarios privados- dueos de la riqueza y del dinero-de los rganos de gobierno de un Estado; o en una variante de est forma, por convertirse en empresarios del privados los
gobernantes enriquecidos pblica.
corruptosmediante el
depositarios indebido
poder de
poltico-, la funcin
ejercicio
Otra
manera
de
acumulacin
de
los
poderes
poltico
econmico, se da por pasar a mano pblica la mayor y principal parte de la actividad econmica sufre mengua libertad individual de un estado. De ambas formas de los ms, o sea de los
gobernados, en beneficio de los menos, que son los gobernantes, porque al producirse la fusin de la dirigencia poltica con la dirigencia econmica se forma una lite de ndole
econmico-poltica, en cuyo favor se habr de transferir una parte adicional de las libertades de los gobernados. Porque a semejanza de la ley de la conservacin de la materia, del padre de la qumica moderna Antonio Lorenzo de Lavoisier:nada se
pierde, todo se transforma. La parte que se disminuye de la libertad individual de los gobernados, se transforma en poder adicional de los gobernantes.
Con
la
extincin
del
feudalismo
se
termina
tambin
la
pulverizacin del poder poltico, mediante la restauracin del poder real que se encarga de desmantelar los elementos econmicos y polticos que estaban imbricados en el poder feudal, al
cancelar la servidumbre y desamortizar la tierra; con ello los antiguos siervos quedaron sometidos directamente al poder real y dispusieron inicialmente de libertades civiles y polticas
considerables, al grado que algunos pocos lograron concentrar en sus manos la propiedad de la mayor parte de la tierra, de los medios de produccin o del dinero y redujeron a muchos a una servidumbre econmica; no contentos con ello, esos pocos, en ocasiones trataron de hacerse del poder poltico para, detentando los dos, reducir al mnimo las libertades polticas y civiles de los destinatarios de ambos poderes.
Un proceso distinto, pero que conduce a concentracin de poder poltico y econmico semejante, es aquel caracterstico de los regimenes socialistas, en que el Estado absorbe la mayor y principal gobernante econmico. parte de la actividad econmica, con lo que la clase concentra en sus manos el poder polticos y el
El acaparamiento, por unos mismos detentadores poltico y del la religioso. civil atenta y la contra libertad la
del poder libertad de de los
conciencia,
libertad
poltica
gobernados, lo que ocurre tanto en el estado teocrtico como en el confesional. La concentracin de estos poderes queda
implcitamente prohibida, dentro del cristianismo, en la frase evanglica que determina la separacin de la Iglesia y el Estado, atribuida a Jess de Nazareth:Dad al Csar y a Dios lo que es de Dios. lo que es del Csar
Funesto resulta asimismo para el bienestar de los pueblos y de sus integrantes. El hecho de que el poder religioso y el econmico se acumulen en manos de la iglesia, o que los
detentadores del poder econmico se asocien con el clero, para su ejercicio; la historia denuncia en Mxico, como en todas partes,
que un clero opulento olvida su misin espiritual y, mediante el
ejercicio del poder religioso trata
de acrecentar sus bienes
religioso, trata de acrecentar sus bienes temporales en evidente abandono de la premisa de Cristo:mi reino no es de este mundo. Por el contrario, el depositario del poder poltico debe aspirar a respaldarlo con una gran fuerza moral para que sus estn
invariablemente revestidas de la auctoritas, de la eticidad que le permitan obtener una constante legitimacin. Tambin conviene que el depsito estatal de poder cuente con una reserva de poder tecnolgico para asegurar la actualizacin permanente de sistemas y procedimientos en al administracin pblica y estimular la invencin y la innovacin. Igualmente, habr de existir, en el deposito preserve esmalta una reserva adecuada de poder cultural que
y salvaguarde las costumbres, las tradiciones y la
identidad e la nacin.
El poltico es el poder por antonomasia del Estado, a quien le corresponde monopolizarlo; sin embargo el depsito estatal del poder no debe reducirse a la acumulacin del poder sino que debe tener una porcin de poder econmico tal, que le permita
desarrollar el papel de rector de la economa y garantizar que el poder poltico y el econmico no se concentrarn en un solo depositario.
Asimismo, el Estado debe guardar tambin en su deposito una dosis suficiente de auctoritas, de fuerza moral que imprima al poder poltico un carcter de eticidad con cunas reservas de poder tecnolgico la modernizacin permanente del y legitimacin, y con tal y cultural para asegurar de las funciones
ejercicio
pblicas, de la prestacin de los servicios pblicos y de la ejecucin de las obras pblicas; as como preservar la identidad, las costumbres y las tradiciones nacionales.
Mas si es nociva la concentracin
de poderes, no menos
perjudicial resulta para el individuo, la sociedad y el Estado, el que se destruyan o se agoten los depsitos de poder, pues sobreviene una anarqua o vaci de poder que da paso al caos y propicia la vigencia de la ley de la selva.
CAPTULO IV
4 Composicin del organismo guatemalteca Artculo 157.-
legislativo en la legislacin
Potestad
legislativas
integracin
del
Congreso de la Repblica. La potestad legislativa corresponde al Congreso de la Repblica, compuesto por diputados electos
directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de de distritos electorales y lista nacional, para un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos.
El organismo Legislativo de la Repblica de Guatemala, est integrado por los diputados al Congreso de la Repblica y por el
personal tcnico y administrativo; ejerce las atribuciones que sealan la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y adems leyes. Actuaran con absoluta independencia de los otros organismos del Estado, con los cuales habr coordinacin.
Artculo 2 Ley Orgnica del Organismo Legislativo.
Artculo
157.-
Potestad
legislativas
integracin
del
Congreso de la Repblica. La potestad legislativa corresponde al Congreso de la Repblica, compuesto por diputados electos
directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y lista nacional, para un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos cada uno de los departamentos de la Repblica, constituye un distrito electoral.
El Municipio de Guatemala forma el distrito central y los otros municipios del departamento de Guatemala. Por cada distrito electoral deber elegirse como mnimo un diputado. La ley
establece el nmero equivalente al veinticinco por ciento de diputados distritales ser electo directamente como diputados por lista nacional.
En
caso el al o
de
falta
definitiva vacantes que
de se
un
diputado
se
declarara el caso, nmina cargo
vacante llamando
cargo.
Las
llenaran, en la
segn
postulado lista
aparezca a
respectiva del ltimo
distrital
nacional
continuacin
adjudicado.
4.1 Funciones del Congreso de la Repblica de Guatemala El ejercicio de la funcin legislativa evidencia la potestad y el imperio que el Estado tiene, al imponer patrones de
actuacin a la conducta humana a travs de normas generales, abstractas e impersonales, obligatorias y coercitivas; el Estado a travs del Congreso, crea, modifica, adiciona, deroga, y abroga la ley. Est es la funcin que por naturaleza le corresponde al Congreso de la Repblica.
Son rganos del congreso de Repblica, mediante los cuales se ejerce la funcin legislativa:
El pleno la junta Directiva. La presidencia. La Comisin Permanente. La Comisin de Derechos Humanos. Las Comisiones de Trabajo.L Las Comisiones Extraordinarias y las Especificas Las Juntas de Jefes de Bloque.
4.2 Atribuciones del Congreso de la Repblica de Guatemala Artculo 156.- Atribuciones. Corresponde al Congreso de la Repblica: a. Abrir y cerrar sus perodos de sesiones. b. Recibir el juramento de la de la ley al al Presidente presidente y del
vicepresidente
Repblica,
Organismo Judicial y darles posesin de sus cargos. c. Aceptar o no la renuncia del presidente o del
Vicepresidente de la Repblica. El congreso comprobar la autenticidad de la renuncia respectiva. d. Dar posesin de la Presidencia de la Repblica al
Vicepresidente en caso de ausencia absoluta o temporal del presidente. e. Conocer sucesin nacional Repblica. con anticipacin, de la y para los efectos del de la
temporal, del En
ausencia
territorio de la
Presidente ningn
Vicepresidente podrn
caso
ausentarse
simultneamente el Presidente y Vicepresidente. f. Elegir a los funcionarios que, de conformidad con la Constitucin y la ley, deban ser designados por el
Congreso; aceptarles o no la renuncia y elegir a las personas que ha de sustituirlos. g. Desconocer al Presidente de la Repblica si, habiendo vencido su perodo constitucional, continua en el
ejercicio del cargo. En tal caso, el ejercito pasar automticamente a depender del Congreso. h. Declara si ha lugar o no a formacin de causa contra el
Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Presidente y Magistrados de la Corte de de Constitucionalidad, cuando estn
Ministros,
Viceministros
estado
encargados del despacho, secretarios de la Presidencia
de
la
Repblica,
Sub-secretarios
que
los
sustituyan,
Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal General y Procurador General de la Nacin. Toda resolucin sobre est materia ha de tomarse con el voto favorable de las dos terceras partes del nmero total de diputados que integran el Congreso. i. Declarar, con el voto de las dos terceras partes del nmero total de diputados que integran el Congreso, la incapacidad fsica o mental del Presidente de la
Repblica para el ejercicio del cargo. La declaratoria debe fundarse en dictamen previo de una comisin de cinco mdicos, designados por la Junta Directiva del Colegio respectivo a solicitud del Congreso. j. Interpelar a los Ministros de Estado. k. J Bis Conceder condecoraciones propias del Congreso de la Repblica, a guatemaltecos y extranjeros; y, l. Todas las dems atribuciones que le asigne la
Constitucin y otras leyes.
CAPTULO V
5 El Procedimiento para la creacin de entidades descentralizadas y autnomas En la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, se encuentran algunas dependencias que la misma seala como
autnomas, tenemos as catalogadas
a las siguientes:
1) Instituto Guatemalteco de Seguridad social (IGSS).
La
Constitucin
Poltica
de
la
repblica
de
Guatemala
establece en su Artculo 100, que la aplicacin del rgimen de seguridad Seguridad exoneracin social corresponde patrimonio de al y Instituto funcione Guatemalteco propias; y goza de de
Social, total
impuestos,
contribuciones
arbitrios,
establecidos o por establecerse. el instituto Guatemalteco de Seguridad Social debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada.
Esta institucin se encuentra regulada por su propia Ley Orgnica y tiene la facultad de auto reglamentarse la que le
corresponde a su mxima autoridad que es su Junta Directiva que es un rgano colegiado.
Aunque
la
Constitucin,
establece
la
autonoma
de
esta
institucin podemos establecer que no constituye una verdadera autonoma.
El Decreto 295 del Congreso de la Repblica contiene la Ley Orgnica del Instituto Guatemalteco de Seguridad social, siendo sus rganos superiores los siguientes:
a) La Junta Directiva, b) La gerencia, y c) el concejo tcnico.
2) Universidad de San Carlos de Guatemala
La Universidad de San Carlos de Guatemala, la regula el Artculo 82 de la Constitucin Poltica y al regula como una institucin autnoma, con personalidad jurdica propia y tiene el carcter de nica Universidad estatal al que corresponde con exclusividad superior estatal, del as dirigir, Estado como la y organizar la y desarrollar profesional educacin la educacin
educacin de la
universitaria de todas sus
difusin
manifestaciones. Es obligacin de la Universidad de San Carlos, promover por todos los medios la investigacin en todas su
esferas del saber humano y cooperar al estudio y solucin de los problemas nacionales.
La Universidad de San Carlos de Guatemala se rige por su Ley Orgnica, por sus estatutos y reglamentos que ella emita. El gobierno de la Universidad de San Carlos de Guatemala,
corresponde al consejo superior universitario, integrado por: a. El rector magnifico de la Universidad de San Carlos quien lo preside. b. Los decanos de las facultades. c. Un representante del colegio profesional, egresado de la Universidad de san Carlos de Guatemala, que
corresponda a cada facultad. d. Un catedrtico titular de cada facultad. e. Un estudiante por cada facultad.
A la Universidad de san Carlos de Guatemala, de conformidad con el Artculo 184 de la Constitucin Poltica, le corresponde una asignacin privativa no menor del cinco por ciento del
presupuesto general del ingresos ordinarios del Estado, debiendo procurara un incremento presupuestario adecuado al aumento de su poblacin estudiantil o al mejoramiento del nivel acadmico.
3) El municipio.
El Artculo 253 de la Constitucin Poltica, precepta que los municipios son INSTITUCIONES AUTNOMAS, y corresponde entre otras funciones las siguientes: a. Elegir a sus propias autoridades. b. Obtener y disponer de sus recursos. c. Atender los servicios pblicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdiccin y el cumplimiento de sus fines propios.
Como es normal en las entidades descentralizadas se les deja facultad a su rgano de direccin a efecto que puedan emitir sus propias ordenanzas y reglamentos.
El
gobierno
de
un
municipio
es
ejercido
por
un
Concejo
Municipal, el cual queda integrado por el Alcalde, los sndicos y concejales, los que son electos directamente por sufragio
universal y secreto para un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos.
Queda establecido tambin, dentro de Artculo 257 de la Constitucin Poltica que el ejecutivo debe incluir anualmente en el presupuesto general de ingresos ordinarios del Estado, un diez por ciento.
As encontramos la tendencia de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala a la Descentralizacin, a travs de la Regionalizacin administrativa, cuyo fin primordial es hacer que se extienda un desarrollo sostenido a los lugares alejados de la metrpoli.
4) Las regiones y los consejos de desarrollo urbano y rural.
Quedan
establecidas
las
regiones
los
concejos
de
desarrollo urbano y rural, como una forma de descentralizar.
5.1 Definicin
La
Descentralizacin
administrativa,
puede
ser
conceptual
izado en una forma muy concreta, como:
un sistema de organizacin administrativa que consiste en crear un y rgano administrativo, dotndolo en de personalidad funciones de
jurdica
otorgndole
independencia
cuanto
carcter, tcnico y cientfico, pero con ciertos controles del Estado. La constitucin Poltica de la Repblica en su Artculo 134, al regular la Descentralizacin y la Autonoma establece: El municipio y las entidades autnomas y descentralizadas,
actan por delegacin del Estado.
La autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitucin de la Repblica, se considera nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades
descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorables de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
Los encuentran entidades
rganos a como cargo las
entidades de
descentralizados, Colegiados, que se
normalmente un ejemplo con
se las el
rganos
Municipalidades,
integran
Concejo Municipal, la Universidad de san Carlos de Guatemala, que se encuentra a cargo del Consejo Superior Universitario.
Es de hacer notar que dentro del rgano colegiado existe un rgano unipersonal, que es el rgano de ejecucin, el presidente de la Junta Directiva, el Alcalde Municipal, el Rector Magnifico de la Universidad, etc.
La
descentralizacin y funciones a
implica personas
la
transferencia distintas
de del
competencias
jurdicas
Estado, sobre las cuales va existir un control de tutela sobre este tipo de instituciones.
Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems tiene la facultad de darse sus propias instituciones que le regirn y los ms importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto del Estado.
Adems
los
entes
autnomos
deben
contar
con
sus
propio
recursos, un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino solo privativos.
5.2 Clasificacin Para Puede Dromi ser la descentralizacin de un ofrece dos modalidades. espacial,
dentro
determinado
mbito
circunscripcin (territorial)o comprender un ncleo concreto de funciones tcnicas y de servicio (institucional).
Manuel Mara Diez, al igual que Dromi distingue dos clases de descentralizacin, que seria la descentralizacin territorial o por regin y la descentralizacin institucional o por servicios.
El profesor Godinez Bolaos, seala esencialmente tres formas de descentralizacin administrativa: 1. La descentralizacin territorial, la descentralizacin por servicio o institucional y la descentralizacin por colaboracin. 2. De la clasificacin se las de los tres la autores analizados ms
anteriormente importante de
desarrollar entidades
clasificacin
descentralizadas,
desde
tres puntos de vista: 3. la descentralizacin por territorial servicio o o por regin, y la la
descentralizacin
institucional
descentralizacin por colaboracin.
Descentralizacin territorial o por regin
Este tipo de descentralizacin supone un rea geogrfica en la cual el ente administrativo ejerce su competencia administrativa. El ejemplo de esta clase de entidades podemos encontrarlo en la
Municipalidades o las comunas, entidades que estn dotadas de personalidad jurdica propia. El territorio adems de ser una demarcacin del territorio es en elemento constitutivo. Dentro
del
mbito
territorial
las
municipalidades Como lo
desarrollan Diez,
su La
actividad
administrativa.
indica
descentralizacin administrativa proporciona la oportunidad al Estado para dar satisfaccin a las ideas democrticas y hacer ms eficaz la realizacin de sus atribuciones. Permite tambin que se construyan autoridades Administrativas designadas por las mismas personas cuyos inters van a verse comprometidos por la actuacin de dichos entes. La descentralizacin administrativa territorial tiene un carcter poltico.
El
profesor la
Godnez,
expresa de
que
La
entidad la
descentralizada cantidad de
tiene
facultad
legal
prestar
mayor
servicios pblicos a una poblacin, para el efecto se le otorga el poder legal para decidir, manejar su patrimonio y su
presupuesto, emitir sus reglamentos, elegir sus autoridades y trazar sus polticas. En Guatemala, pertenecen a este sistema las Municipalidades y por orden constitucional, el Sistema de
Desarrollo Urbano y Rural.
Descentralizacin por servicio o institucional
Este tipo de rgano descentralizado no importa la satisfaccin de una necesidad pblica local, si no una funcin especifica
eminente de carcter tcnico, lgicamente con independencia del organismo central, la cual se encuentra dotada de competencias exclusivas, recursos propios y especiales y dotada de
personalidad jurdica propia.
En
est
clase
de
rgano
descentralizado
predominas
el
inters de la prestacin del servicio pblico especifico. La competencia otorgada a los rganos descentralizados
institucionalmente tienen que ser confiados a personas que tengan
un grado alto de preparacin tcnica y cientfica supone un rea geogrfica en la cual el ente administrativo ejerce su de
competencia administrativa En Guatemala encontramos una serie
instituciones descentralizadas como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, La Confederacin Deportiva autnoma de
Guatemala, Instituto Nacional de Electrificacin, Universidad de San Carlos De Guatemala, etc.
Descentralizacin por colaboracin.
Esta
es
una
tercera
forma
de
descentralizacin
que
se
denomina por colaboracin, funcional o corporativa y esta se refiere a algunas instituciones no que no forman tipo parte de de la
administracin jerrquica son rganos
Pblica,
guardan
ningn
relacin
ni de dependencia con la administracin, nicamente que colaboran con los servicios a que tienen
obligacin el Estado.
En Guatemala existen una serie de instituciones que prestan algn tipo de servicio pblico, que se hacen a base de
Asociaciones, Patronatos, Fundaciones que son instituciones NO LUCRATIVAS, que obtienen sus fondos, a travs de donaciones o aportaciones de particulares, como por ejemplo, la Fundacin
Peditrica Guatemalteca, ANINI, Liga Nacional contra el Cncer, etc.
5.3 Caractersticas Para Manuel Mara Diez, las caractersticas ms importantes de las entidades y rganos descentralizados son los siguientes:
a. Transferencias de poderes de decisin. No basta que los poderes sean de propuesta o de informe sino que son precisas facultades resolutorias. b. La creacin de una persona jurdica distinta del Estado. c. Que esa persona jurdica sea de derecho pblico, es decir que este encuadrada en la organizacin general del Estado. Este criterio es fundamental, por cuanto no
basta con la colaboracin que puede ser prestada por un concesionario, en mrito de un contrato administrativo, ya que la concesin no implica precisamente una
descentralizacin. d. De control, que los franceses llaman tutela, sobre los entes descentralizados.
5.4 Anlisis del Artculo 134 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala Descentralizacin y autonoma. El municipio y las entidades autnomas y descentralizadas, actan por delegacin del Estado.
Vase: Definicin de autonoma citada en el Artculo 100 de esta Constitucin.
Artculo 100.- Seguridad social. El estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nacin. Su rgimen se instituye como funcin pblica, en forma nacional, unitaria y obligatoria.
...Enseguida que est Corte Ha examinado el tema relativo a la descentralizacin, en el que identifico algunos de sus elementos, tales como: que es creada por el legislador constitucional o por el legislador comn, que la organizacin de la administracin
pblica
no puede ser o
sin obra de la ley, e igualmente su que constituye una traslacin de
modificacin
extincin;
competencia de la administracin directa del Estado, que implica la creacin de personas jurdicas de derecho Pblico; y que en algunos casos de descentralizacin menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de accin a determinados entes pblicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal ,explicndose as algunas reservas relativas nombramientos... Gaceta 57,
expediente 16-00, pgina No.71, sentencia 05-09-00.
La autonoma, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitucin de la Repblica, se conceder nicamente, cuando se estime indispensable para la mayor eficiencia de la entidad y el mejor cumplimiento de sus fines. Para crear entidades
descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
Reestablecen como obligaciones mnimas del municipio y de todas entidades descentralizadas y autnomas, las siguientes:
A. Coordinar su poltica, con la politica general del Estado y, en su caso, con la especial del Ramo a que corresponda; B. Mantener estrecha coordinacin con el rgano de
planificacin del Estado; C. Remitir para su informacin al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica, sus presupuestos detallados
ordinarios y extraordinarios, con expresin de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se excepta a la universidad de San Carlos de Guatemala Tal remisin ser con fines de aprobacin, cuando as lo disponga la ley;
D. Remitir labores
a y
los los
mismos
organismos,
las
memorias que
de
sus sean
informes
especficos
les
requeridos, quedando a salvo el carcter confidencial de las operaciones de los particulares en los bancos e
instituciones financieras en general; E. Dar las facilidades necesarias para que el rgano
encargado del control fiscal, pueda eficazmente sus funciones; y,
desempear amplia y
F. En toda actividad de carcter internacional, sujetarse la poltica que trace el Organismo Ejecutivo.
De considerarse inoperante el funcionamiento de una entidad descentralizada, ser suprimida mediante el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
de conformidad con lo prescrito por el Artculo 134 de la Constitucin del Repblica, en Guatemala existenentes que gozan de autonoma por mandato constitucional, situacin en la que se encuentran estatales signado algunos que, debido y organismos, a su instituciones y entidades se tales les ha
inherente
naturaleza, especiales,
competencias
atribuciones
entre
otros, los organismos legislativo y judicial, el tribunal Supremo electoral y esta misma Corte, cuyas determinaciones en materia de contratacin o adquisicin de bienes y servicios no pueden estar supeditadas a trmites o aprobaciones por parte del Organismo Ejecutivo, por cuanto a ello implicara una ingerencia ilegitima e inaceptable en su independencia funcional y una grave
vulneracin a su status constitucional. En tanto a otras les corresponde una autonoma restringida comn concreto fin de
descentralizacin administrativa, que les ha sido o se le puede ser conferida por medio de una ley ordinaria. De aqu que sea jurdicamente factible distinguir, dentro de la organizacin del
estado
guatemalteco, solo
entes
cuya
autonoma, ser
por
ser
de
rango una
constitucional,
podra
suprimida
mediante
modificacin a la Constitucin, y entes descentralizados o semiautnomos que tiene su origen en una ley ordinaria, que pueden ser suprimidas por medio de otra ley de igual categora votada por una mayora calificada de diputados solo a al esta Congreso ultimas, de la
Repblica,
supresin
referida
como
claramente lo dispones el prrafo final del citado Artculo 134. Estas circunstancias explica que unos y otros pueden merecer, en determinadas diferentes..Gaceta situaciones No.45, jurdicas expedientes tratamientos Nos.342-
acumulados
97,374.97.441-97.490-97 y 559-97.pgina No.41.sentencia:05-09-97. 2existen sentido de reiterada que, la que jurisprudencia exigencia requiere de este en tribunal, el en el 134 dos
contenida el voto
Artculo de las
Constitucional,
favorable
terceras partes del Congreso autnomo, tiene como
para crear o suprimir un ente proteger la estructura, las
finalidad
funciones y la competencia de ese rgano. Por ende, la reforma substancial que vari tales funciones, competencia o estructura, tambin debe cumplir el requisito de mayora calificada, extremo que debe hacerse constar en el decreto modificativoGaceta
No.60, expedientes acumulados Nos.03-01 y 13-01, pgina No.58, sentencia.06-04-01.
5.5 Anlisis de las leyes de descentralizacin y autonoma Anlisis del Artculo 134 de la constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.
De conformidad con el Artculo 134 de la Constitucin de la Repblica de Guatemala existen, entes que gozan de autonoma por
mandato constitucional, situacin en la que se encuentra algunos
organismos, instituciones y entidades estatales que, debido a su inherente naturaleza especiales se les tales, ha asignado otros competencia los y
atribuciones
entre
organismos
Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo Electoral y esta misma Corte cuyas determinaciones en materia de contratacin o adquisicin de bienes y servicios no puede estar supeditadas a
trmites o aprobaciones por parte del Organismo Ejecutivo, por cuanto ello implicara una ingerencia y legtima e inaceptable en su independencia funcional y una grave vulneracin a su status constitucional. En tanto ha otras les corresponde una autonoma restringida con un concreto fin de descentralizacin
administrativa,
que se les ha sido o les puede ser conferidas
por medio de una ley ordinaria. De aqu que sea jurdicamente factible distinguir, entes solo dentro cuya de la organizacin por ser del de Estado rango una
guatemalteco constitucional,
autonoma ser
podra
suprimida
mediante
modificacin a la Constitucin y entes descentralizados o semiautnomos que tiene su origen en una ley ordinaria que pueden ser suprimidos por medio de otra ley de igual categora votada por una mayora calificada de diputados al Congreso de la Repblica supresin dispone referida el prrafo solo ha estas del unos ultimas citado y otros como claramente 134. merecer lo
final que
Artculo pueden
Estas en
circunstancias
explica
determinadas situaciones jurdicas
tratamientos diferentes.
Existe
reiterada
jurisprudencia
de
este
Tribunal,
en
el
sentido de que , la exigencia contenida en dicho Artculo, que requiere el voto favorable de las dos terceras partes del
Congreso de la Repblica
para crear o suprimir un ente autnomo,
tiene como finalidad proteger la estructura , las funciones y la competencia de ese rgano. Por ende, la reforma substancial que vare tales funciones, competencia o estructura, tambin debe
cumplir el
requisito de mayora calificada, extremo que debe
hacerse constar en el decreto modificativo.
De conformidad con el Artculo
134 de la Constitucin de la
Repblica establece los parmetros de la descentralizacin y la autonoma, establece que el municipio y las entidades autnomas y descentralizadas actan por delegacin del Estado; En el segundo prrafo deja regulado, para crear entidades descentralizadas y autnomas, ser necesario el voto favorable de las dos terceras partes del congreso de la Repblica.
La Corte de Constitucionalidad ya ha opinado al respecto en el cual ha identificado algunos elementos por ejemplo: es creada por el legislador constitucional o por el legislador comn; que la organizacin de la administracin pblica no puede ser sino obra de la ley, e igualmente su modificacin o extincin, que constituye una traslacin de competencias de la administracin directa a la indirecta del Estado, que implica la creacin de
personas jurdicas de Derecho pblico y que en algunos casos de descentralizacin menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de accin a determinados entes pblicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal, explicndose as algunas reservas relativas a nombramientos.
Ya la Corte de Constitucionalidad se pronunci al respecto en la opinin consultiva al Congreso de la Repblica, con relacin a la mayora requerida para la reforma a las leyes financieras, en las que la honorable Corte dictamin que para la reforma de las mismas se requera la mayora de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica para esto implica que si para la
creacin de esta clase de entidades se necesita el voto de las dos terceras partes del Congreso de la Repblica, para su
reforma, modificacin o derogatoria de una ley ordinaria, no puede modificar, derogar o reformar leyes que otorguen
descentralizacin y autonoma.
La organizacin descentralizada de Guatemala, normalmente se encuentra dirigida por rganos colegiados, en el cual el rgano colegiado es el de decisin y el rgano de ejecucin es el que preside el rgano colegiado, entre ellos Presidente, Alcalde , Director, Gerente, Rector, etc.
Segn nuestro ordenamiento jurdico establece en su Artculo 2 del Decreto nmero 14-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala, expone: Concepto de Descentralizacin. Se entiende por descentralizacin el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo del Ejecutivo Estado, y a a las las municipalidades comunidades y dems
instituciones
organizadas
legalmente, con participacin de las municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicacin de la polticas pblicas nacionales, a travs de la implementacin de polticas municipales y locales en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos, en la administracin pblica, priorizacin y ejecucin pblicos, de as obras, como el organizacin ejercicio y del prestacin control de servicios sobre la
social
gestin gubernamental y el uso de los recursos del Estado.
De
lo
anterior, del
al
indicar nos
la
norma
jurdica refiriendo
dems la
instituciones
Estado,
estamos
que
Constitucin
Poltica
de
la
Repblica
de
Guatemala,
en
su
Artculo 82 reconoce a la Universidad de San Carlos de Guatemala, como una Institucin del Estado y de igual forma en su Artculo 100 tercer prrafo el rgimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, facilitndole a ambas la autonoma para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y rganos que la regulen.
5.6 Procedimiento para creacin de leyes orgnicas Para el derecho desde el administrativo punto de la ley es la la fuente ms
importante
vista
de
competencia
administrativa, pues solo la ley puede otorgarla a los rganos administrativos.
Segn Garca Maynes indica: Dentro de la legislacin, es el proceso por el cual uno o varios rganos del Estado formulan y promulga determinadas reglas jurdicas de observancia general, a lo que se les da el nombre especifico de leyes.
La nica entidad que tiene la potestad legislativa es el Organismo Legislativo que corresponde al Congreso de la Repblica a travs de los Diputados electos por el pueblo.
Esto tambin lo establece la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala en su Artculo 157 que establece:
Potestad legislativa e integracin del Congreso de la Repblica. La potestad legislativa corresponde al Congreso de la Repblica, compuesto por diputados electos directamente por el pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos
electorales y lista nacional, para el perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos.
Una
de
las
atribuciones
del
Congreso
de
la
Repblica
es
decretar leyes.
Basados
en
esta
disposicin
constitucional,
el
organismo
administrativo presentara sus iniciativas de ley en un proyecto indicando sus justificaciones que tienen para realizarla,
presentndola a los que tienen iniciativa de ley que segn el Artculo 174 de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala dice: Iniciativa de ley. Para la formacin de las leyes tienen iniciativa los diputados al Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal Supremo Electoral.
Con esto podemos indicar que el procedimiento para la creacin de una ley es de la forma siguiente:
Iniciativa:
Es la capacidad que tiene los rganos del Estado ya establecidos en someter al Congreso de la Repblica un proyecto de ley.
Discusin:
Consiste en que el pleno del Congreso de la Repblica delibera sobre la constitucionalidad, importancia, conveniencia y
oportunidad de los proyectos de las iniciativas de ley.
Aprobacin:
Agotada
la
discusin
del
proyecto
de
ley
este
es
suficientemente discutido, es aprobado por el Pleno del Congreso de la Repblica, la junta directiva del Congreso, lo enviara al Ejecutivo en un plazo no mayor de 10 das para su sancin.
Sancin:
Despus de la aprobacin por el Congreso de la Repblica, no es ms que la aceptacin de una iniciativa de ley por el poder Ejecutivo. El Presidente de la Repblica tiene el derecho de negar la sancin de un proyecto de ley, a travs del Veto (es la oposicin a la aprobacin).
Publicacin:
Es el acto donde se da a conocer la ley aprobada y sancionada para aquellos que deban cumplirla.
Vigencia:
Es la calidad de las leyes y dems disposiciones de observancia obligatoria, por medio de este acto se da a conocer a quienes deban cumplirla.
5.7 Procedimiento para la modificacin de leyes orgnicas
El
procedimiento
lo
definen
Guilln
Vicent
citado
por
Manuel Osorio, como: El conjunto de formalidades que deben ser seguidas para someter una pretensin a la justicia.
En nuestro argumento decimos que el procedimiento es: una serie de pasos que son formales y que deben seguirse para poder
modificar una ley.
La modificacin o la reforma y derogatoria de una ley son atribuciones Artculo 171 del Congreso a) de de la la Repblica, Constitucin lo establece de el la
inciso
Poltica
Repblica de Guatemala, que establece: Otras atribuciones del Congreso: Corresponde tambin al Congreso:
a)
Decretar, reformar y derogar leyes.
Por tal motivo si la carta magna nos indica que la reforma y derogatorias son atribuciones del Congreso de la Repblica, se debe realizar el procedimiento de modificacin, por medio de la formacin y sancin de la ley que establece nuestro ordenamiento jurdico.
Se procede de la misma forma de la creacin de una ley, para modificarla siendo los siguientes pasos a seguir:
Iniciativa Discusin Aprobacin Sancin Publicacin Vigencia
CONCLUSIONES
I.
De conformidad con el Artculo 134 de la Constitucin de la Repblica de Guatemala y con el dictamen de la Corte de Constitucionalidad y para se crear requiere entidades una mayora
descentralizadas
autnomas
calificada, o sea el voto favorable de partes del Congreso de la Repblica.
las dos terceras
II.
De
la
sentencia
de
la
Corte
de
Constitucionalidad
se
deriva, que la modificacin por muy nfima que sea deben, ser aprobadas con las dos terceras partes del Congreso de la Repblica.
III. La autonoma prevista en la Constitucin de la Repblica conlleva ciertos una toma se de posicin le va otorga ms del , all legislador para de sus una ,pues a
entes
fines simple
descentralizacin
que
atribucin administrativa, si no el servir al bien comn del Estado.
IV.
La
constitucin en
de un
la
repblica dado
permite y
el
Organismo a las
Legislativo
momento
atendiendo
circunstancias coyunturales del pas, y cuando se crea necesario existentes, se pueda los crear o conferir propios Jurdica a de y entes los ya ya
atributos Personalidad
descentralizados:
patrimonio
propio, en el marco del Artculo 134 Constitucional
RECOMENDACIONES
I. Que el Organismo Legislativo del Estado tengan pleno conocimiento de la facultad que les confiere la
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, en su artculo 134 y la interpretacin que hizo en su dictamen nmero 3-2001 y 13-2001 de fecha 6 de abril del ao en curso. Y en un momento dado atendiendo a ls circunstancias coyunturales del pas se estime
indispensable crear, modificar o extinguir entidades descentralizadas y autnomas en base a ese conocimiento apliquen y respeten, cada norma contenida en las leyes guatemaltecas.
BIBLIOGRAFA
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Ley
de
Orden
Pblico
(Decreto
de
la
Asamblea
Nacional
Constituyente) Ley de lo Contencioso-Administrativo (Decreto Gubernativo 119-96 y sus Reformas) Ley de Servicio Civil (Decreto 1748 del Congreso de la Repblica) Ley del Organismo Judicial Repblica) Convenio Centroamericano para la Proteccin de la Propiedad (Decreto 2-89 del Congreso de la
Industrial. Cdigo Tributario, Decreto 6-91, del Congreso de la Repblica.

04 - 6025 Administrativo

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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

MARA DE LOS ANGLES CASTILLO

GUATEMALA, MAYO DE 2005

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

MARA DE LOS ANGLES CASTILLO

LICENCIADA EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

Guatemala, mayo de 2005

TRIBUNAL QUE PRACTIC EXAMEN TCNICO PROFESIONAL

Segunda Fase: Presidente: Vocal: Secretario:

PG. 4.1 Funciones del congreso de la repblica de 88

Guatemala 4.2 Atribuciones del congreso de la repblica de

108 111 113 115

tanto se sustenta en la habilidad de las personas.

encontrar las siguientes:

a) Para algunos autores la Administracin Pblica "Es el ejecutivo en accin".

Caldern una serie

derecho positivo, pero admite que el gobierno posee competencias

administracin desde dos puntos de vista:

Administracin como una verdadera ciencia.

Administracin cuyos nicos y

precisamente por lo que

administracin industrial o comercial.

11 Caldern Morales, Op.Cit; Pg. 6.

regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo." 12

a. El Organo Administrativo. b. Actividad. c. Finalidad.

d. El Medio. 1.2 El derecho administrativo.

En este trabajo slo se har un resumen de las

a. El Derecho Administrativo es un Derecho joven.

b. El Derecho Administrativo no ha sido codificado.

c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado.

e. Es un Derecho cambiante. 15 a. El Derecho Administrativo es un Derecho Joven.

reciente creacin, parte del ltimo cuarto del siglo diecinueve.

El Autor Rafael Bielsa indica:

"Es un jus novum.

El Derecho Administrativo no ha sido Codificado.

enmarcado en una Ley nica.

c. El Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado.

Constitucionalizacin del Derecho Administrativo.

d. El Derecho Administrativo es un Derecho Autnomo.

distingue, y que es exclusiva.

El Principio de Normatividad que

relaciones que regula.

17 Penagos. Op Cit. Pg. 106.

e. El Derecho Administrativo es un Derecho Dinmico.

Como lo manifiesta el Autor Penagos:

"Es derecho mutable,

La aparicin de nuevos cometidos estatales lo

regulan las relaciones entre el Estado y los particulares; Es el

desarrolladas por el Autor Hugo Caldern en su libro Derecho Administrativo I.

necesario acudir a la tcnica y al arte. 21

Administrativo el carcter de ciencia, porque lo es.

administrativa en cuanto a su organizacin y funcionamiento de las personas pblicas." 22

esfera del Organismo Ejecutivo, es esto y ms. 24

nacional como local. 26

aplicacin del principio de juridicidad.

interno, administrativo, judicial, de contralora, etc.

"Formas de organizacin de la administracin

respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado." 32

ejercer la competencia administrativa.

32 Acosta Romero, Op. Cit. Pg. 46.

administrativa del Estado o sistemas o tcnicas de organizacin administrativa.

Presupone un proceso de unificacin, de coercin, de

35 Drom, Op. Cit. Pg. 432.