Administração Pública Paradigmas Antigos e Novos

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OS DESAFIOS DA ADMINISTRAO PBLICA PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS
Tpicos: Introduo. A gesto tradicional. Os novos paradigmas na gesto. Impactos sobre a configurao das organizaes pblicas e nos processos de gesto. Gesto de resultados. Excelncia nos servios pblicos. O paradigma do cliente. As novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia. Concluses.
Um paradigma um padro ou um quadro de referncia. Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na segunda, do paradigma burocrtico, na terceira, do paradigma gerencial e na quarta, do ps-burocrtico.
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1. INTRODUO
Qual a relao entre conduzir um barco e a administrao de um governo? Segundo Karl Deutsch, a idia de governo como o timoneiro de um navio. Ele precisa saber dirigir os negcios do navio e de auxiliares que o ajudem a navegar, contando com mapas e idias sobre o mundo a ser percorrido. A poltica, como a navegao, a arte do possvel e da aprendizagem de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as aes. Pela poltica, um governo coordena o processo de aprendizagem da sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas prioridades, seja pela via representativa, seja pela revoluo, em casos extremos. A centralizao excessiva, a eroso da autoridade governamental, a defasagem entre objetivos e resultados geram a contestao e a articulao entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nvel intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades financeiras governamentais, a ineficcia e a desorganizao da administrao pblica, maior sua tendncia s aes revolucionrias. O desempenho decadente das elites governamentais nos perodos de quase-ruptura - como a corrupo, a ineficcia, a falta de adaptabilidade e de auto-confiana - somam-se s bases: est formada a idia revolucionria, segundo Samuel Huntington, um estudioso da poltica. Desse modo, torna-se importante, aos administradores pblicos, o domnio de tcnicas e conhecimentos tericos sobre a Administrao, o desenvolvimento de suas habilidades, papis e comportamentos, assim como a leitura dos ambientes sociais e polticos, o conhecimento do mundo e das idias, a que se referiu Deutsch.
AS IDIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO Entre 1880 e 1930, a maioria dos pases ocidentais estava em processo de industrializao, iniciado com a Revoluo Industrial. Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da produo agrria para a produo fabril. A riqueza das naes passou a ser gerada pela produo de bens materiais. A viso predominante sobre a natureza humana era a de um ser racional e econmico. Neste mundo recm-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos trabalhadores, para obter produtividade. As idias sobre a Administrao desenvolveram-se de forma coerente com esta viso de mundo e das pessoas. A ESCOLA CLSSICA (ou teoria da Administrao ou Universal), representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francs, considerava, como funes bsicas de todos os administradores, o planejamento, a organizao, a direo, o controle e a coordenao, seguindo alguns princpios: 1 - O trabalho deve ser dividido em especializaes, para se obter controle e eficincia; 2 - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto , uma empresa precisa do poder de dar ordens e de obedincia, de acordo com o nvel de autoridade e de responsabilidade; 3 - Deve existir unicidade de comando, ningum deve ter mais de um chefe; 4 - Cada indivduo deve receber uma remunerao justa; 5 - Deve existir o esprito de equipe (esprit de corps), pela comunicao e unio, elevando o moral e o desempenho. Como consequncia de tais princpios, a maioria das empresas adotou uma estrutura dividida em departamentos especializados (por exemplo, finanas, produo), criando uma escala de autoridade
(hierarquia) em forma de pirmide, com um organograma (representao grfica da empresa) onde se desenhavam as funes organizacionais e os cargos, com os responsveis e os tipos de comunicao vertical e horizontal entre eles. A ESCOLA DE ADMINISTRAO CIENTFICA (O TAYLORISMO), representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que havia sido operrio, considerou, como a principal atividade gerencial, agir pelo princpio da exceo, isto , apenas quando as coisas saissem das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos operrios, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o qu, como, por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o desempenho individual e coletivo. Se voc j viu o filme de Charles Chaplin, Tempos Modernos, compreende bem as idias tayloristas, atravs daquela stira. A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRTICO. Max Weber, um dos fundadores da Sociologia, o principal representante da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da nfase dada estrutura organizacional. Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo racional, baseando-se em uma autoridade tcnica-profissional (racional-legal) para obter a eficincia, sendo esta a maneira ideal de administrar uma empresa. Ser racional, ter racionalidade, significa que as aes humanas so coerentes com os fins a que se propem. Somos seres racionais, portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo, difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de uma ao no importante (por exemplo, se algum precisa decidir se faz ou no uma prova, sua racionalidade formal lhe dir que sim, pois acha que ter sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dir que sim, apesar de no estar bem preparado, devido ao compromisso e ao dever como estudante). Para Weber, as empresas pblicas ou privadas buscam a racionalidade instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficincia, os resultados. Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta baseada no profissionalismo, no saber (h ainda a autoridade tradicional, que 4
a obedincia, pelo costume e a autoridade carismtica, baseada na personalidade e no carisma de uma pessoa). A burocracia um modelo de organizao ideal para qualquer empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida pelos seguintes princpios: 1 - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funes especficas de competncia e responsabilidades (diviso do trabalho e especializao); 2 - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor responsabilidade (hierarquia de autoridade); 3 - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronizao); 4 - Deve haver separao clara entre a propriedade dos donos e a da administrao (impessoalidade); 5 - Todas as (formalizao). aes devem ser documentadas e arquivadas
Portanto, o que a burocracia? a instituio administrativa que usa os princpios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc. Assim, ela encontra na rea pblica e privada um de seus elementos principais, pois o tipo de organizao apta a realizar, de modo eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o trabalho organizado racionalmente de muitos indivduos. Ela cria a profissionalizao de seus empregados, porque baseada na competncia e no mrito, no em favores a uma pessoa. H, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou a ser sinnimo de papelada, perda de tempo, ineficincia. De fato, as disfunes (efeitos negativos) da burocracia so a dificuldade em encontrar respostas rpidas, adaptar-se s mudanas de qualquer natureza. Outra o corporativismo (esprit de corps na unio de categorias profissionais) e a oligarquizao (poder nas mos de poucas pessoas) das cpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgos e normas para reforar o poder dos burocratas. Outro problema apontado o relacionamento funcional, baseado em atributos pessoais, a utilizao de sinais de status social, o conformismo e a resistncia mudana. Ou seja, os burocratas tendem a puxarsacos, tornam-se cegos ao que certo, como foi, por exemplo, o caso dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de seguir as normas. 5
A burocracia, como qualquer sistema social, no neutra. H uma superioridade tcnica nela, mas no uma neutralidade. Os conflitos de valores que surgem em qualquer empresa pblica exigem posicionamento e compromisso, no a obedincia cega. As trs escolas da Administrao tm muito em comum. Elas vem o mundo empresarial como uma mquina ou uma estrutura fsica a ser controlada e engrenada pela administrao, com as pessoas passivas e obedientes, mas agindo com grande eficincia tcnica. De 1930 a 1960, comearam a proliferar as idias sobre a Administrao, pois esta havia se tornado uma funo importante e valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliao sobre a natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos no so totalmente racionais: so motivados por necessidades e desejos de participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo homem auto-realizador. A ESCOLA NEOCLSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE RELAES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ou Behaviorista). Ambas reconhecem a importncia dos indivduos na organizao. A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933, atravs de efeitos da iluminao no desempenho de grupos de trabalhadores, que o sistema social a comunicao, a relao de amizade dos grupos informais, as relaes humanas - tinha forte influncia na produtividade, ao contrrio do que supunham os tericos anteriores. A escola comportamental inclui as idias de Maslow (que considera as necessidades humanas escalonadas em 5 nveis sobrevivncia, segurana, sociais, auto-estima ou competncia e auto-realizao), as idias de Douglas McGregor (na qual as expectativas da administrao determinam o comportamento dos empregados: se so negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se so positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria Y), de Likert (para quem existem sistemas de participao autoritrios, o sistema 1 at o sistema de total participao, o sistema 4, dentro das organizaes), de Chris Argyris (que descobriu como a comunicao educada e formal, aprendida na infncia, pode gerar comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F. Herzberg (para quem os fatores higinicos, que satisfazem as necessidades de sobrevivncia, segurana, sociais no motivam os 6
empregados, que s se motivam pelas necessidades mais elevadas de auto-estima e auto-realizao, atravs de fatores motivacionais) e as idias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento econmico est relacionado a alta necessidade de realizao dos membros de uma sociedade). De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos administradores compreender os individuos como seres humanos, agindo em funo de necessidades e do clima organizacional, clido ou negativo, existente dentro de qualquer empresa. Alm disso, passou a caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um bom clima e permitir a participao dentro das organizaes. De 1960 a 1980, o mundo comeou a mudar suas paisagens. A sociedade engatinhava em direo economia ps-industrial, onde a riqueza no somente gerada pela produo de bens industrializados, mas, sobretudo, por conhecimento e servios. Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAO, na qual se inclui a TEORIA DA CINCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional, que utilizam a informao, os modelos matemticos para tomar decises, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulao no computador, mostrando aos gerentes que no lhe bastam somente o conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e saber usar a tecnologia e a informao. A TEORIA DOS SISTEMAS tambm uma teoria moderna. A compreenso da ciberntica trouxe consigo uma viso da empresa inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um sistema vivo, aberto, em interao e trocas com o ambiente, buscando um contnuo equilbrio (homeostase) interno e externo, seja vista como um sistema ciberntico, viu-se a importncia de compreender a relao com o que est fora das fronteiras de uma empresa. Embora seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difcil compreenso a situaes gerenciais, ela facilita a compreenso das organizaes e seus fenmenos. A empresa um sistema aberto, com comportamentos probabilsticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas no so sistemas determnisticos, devido s interaes ambientais. A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idia de um sistema em um ambiente. As organizaes sofrem as influncias ambientais, principalmente porque no tm poder para controlar as mudanas ou incertezas, as contingncias s quais est sujeita. Estes fatores situacionais so variveis independentes, atuando sobre as estruturas organizacionais ou os estilos de liderana de uma empresa ( variveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa 7
muito dinmico, com muitas mudanas, competio, incerteza, as estruturas devem se tornar adaptativas ou orgnicas. Neste caso, a empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais horizontal. Ao contrrio, se estvel e pouco sujeito a incertezas, como o caso dos monoplios estatais, ela pode se tornar burocratizada, com uma estrutura rgida e vertical. Do mesmo modo, suas lideranas devem mudar os estilos de acordo com as situaes dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada. A liderana pode ser mais democrtica, se os grupos so maduros e se a tarefa no for urgente. Do contrrio, ela deve caminhar para um estilo mais autoritrio. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer), por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores. Esta teoria mostra que no h um nico modelo organizacional que se adapte a qualquer empresa. A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu aps os anos 80, com a aplicao da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as organizaes tambm devem aprender para inovar. O aprendizado organizacional tenta romper com a orientao para o controle e a obedincia, como forma de criar a inovao e de lidar com as constantes de cenrios. Para ele, existem 5 disciplinas a serem aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistmico. O individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforos para realiz-los. O grupo aprende pelo dilogo, propondo idias e participando de uma lgica comum. A organizao aprende pelo pensamento sistmico, integrando o conjunto de teorias e das prticas administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos. A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idias sobre o envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho flexvel, com as mudanas nas estruturas das empresas, principalmente a reduo e seu achatamento horizontal (downsizing). A viso da organizao de Morgan, atravs de metforas, facilitou a perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser vistas como prises, crebros, mquinas ou mini-estados. Nesta ltima, a metfora poltica, as empresas so arenas de luta pelo poder, onde a diviso do poder e da autoridade levam a divergncia ou convergncia entre interesses. H algumas organizaes autoritrias, outras, democrticas, porm todas so polticas, buscando ordem e direo na questo dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder pluralista, em que h diversos interesses envolvidos, os membros passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder nica, o
conflito considerado autoridade.
um
fenmeno passageiro,
com base
na
Novas preocupaes passaram a fazer parte do mundo da Administrao, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o mal-estar no trabalho, a corroso do carter e da identidade dos empregados em atividades precrias, surgem com as mudanas nas empresas, nos empregos e na organizao do trabalho. As velhas certezas em Administrao parecem estar ruindo. Seu eixo central tem girado cada vez mais rpido nos ltimos 50 anos, tanto nas prticas, como nas teorias. Fala-se muito em viso e liderana, atualmente. Porm, elas no substituem a administrao correta e responsvel, que inclui a capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os fins e objetivos. 2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA A Administrao Pblica, em sua constituio histrica, sofreu as influncias de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma extenso do soberano e seus auxiliares possuiam a posio de uma nobreza servil e favorecida. Neste tipo de Administrao Pblica, os cargos eram prebendas ou sinecuras (cargo ou ocupao dadas de favor, rendosas e que no exigem trabalho). A coisa pblica (res publica) no era diferente da coisa privada. Foi o perodo da Administrao patrimonialista, em que buscava-se, pelo cargo, aumentar o prprio patrimnio e no cuidar do patrimnio pblico, como seria naturalmente esperado. A corrupo e o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e feitos sem constrangimentos. Tal comportamento, hoje considerado um escndalo, no o seria tanto naquela poca, onde s os escravos trabalhavam e as pessoas de bem mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moos iam estudar na Europa, onde conheciam a civilizao e um ou outro livro, voltando para as fazendas, onde os coronis logo lhes conseguiam, com algum, o favor de um cargo pblico. claro que havia aquela classe mdia e pobre que trabalhava, comerciantes, professores, escriturrios, operrios, etc. No entanto, a classe dominante se apoderava dos cargos polticos e da Administrao Pblica, fazendo desenvolver o clientelismo: a prtica de obter favores.
O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma instncia superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que favoreciam a passividade e a dependncia, a expectativa de que tudo deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por atender a necessidade de absorver o excedente de mo-de-obra, crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas polticas para legitim-lo. Este elemento histrico fez com que s suas atribuies normais fossem somadas funes vicrias (que se fazem por delegao de outros, conto do vigrio) e compensatrias (patrimoniais). Cabia Administrao Pblica encarregar-se do aparelho do Estado, fazendo o trabalho necessrio, sendo que um deles, era o de prover empregos e cargos pblicos para a elite e seus indicados. 3. O PARADIGMA BUROCRTICO NA ADMINISTRAO PBLICA A Histria da Repblica no Brasil mostra o esforo para modernizar a AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do incio do sculo XX, houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetria do processo de industrializao nacional. A indstria de base e bens de capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado assumia um papel intervencionista, indutor do processo de industrializao, com orientao nacionalista, ao mesmo tempo que procurava modernizarse, expandindo a Administrao Pblica direta, criando rgos , organizando os ministrios e normas administrativas. 1 - de 1930 a 1950: O ciclo clssico da Administrao Pblica Seguindo Carlos Csar Pimenta, que fez um histrico sobre a Administrao Pblica no Brasil, o perodo de 1930 a 1950 foi o ciclo clssico da Administrao Pblica, quando se organizou o setor pblico, com forte predomnio da administrao direta (subordinao direta ao centro do governo), servidores estatutrios e criao do oramento ligado ao planejamento, formal e permanente. Com a criao do Dasp (Departamento de Administrao do Servio Pblico), em 1938, criou-se uma estrutura prpria para a administrao pblica (a data de sua criao varia de autor para autor, podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp , portanto, um marco na histria administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de renovao. Ele impulsionou o interesse pelas cincias administrativas e melhorou a qualidade dos funcionrios pblicos. Privilegiou a racionalizao na administrao, criando normas para admisso de 10
pessoal, aquisio de materiais, elaborao de oramento e administrao oramentria, reviso das estruturas organizacionais e racionalizao de mtodos. O objetivo foi criar uma administrao profissional para romper com o modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo. Para isto, adotou-se o paradigma burocrtico e uma administrao cientfica, inspirada nas idias de Taylor. Esta concepo mecanicista do Estado (governo visto como uma mquina) no considerou, contudo, as relaes entre as organizaes pblicas e o universo cultural e poltico. Desprezou comportamentos cristalizados no pas, considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritria. Outros pases europeus j haviam adotado os princpios burocrticos, baseados na autoridade racional-legal, no final do sculo XIX. Embora limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administrao anterior, separando o pblico do privado, o poltico da administrao. Concentra-se no processo, na criao de procedimentos para gesto do Estado em todas as suas atividades e no controle desses procedimentos. Por isto, a burocracia lenta, cara, auto-referida (s olha para si mesma), pouco orientada para o cidado. 2 - De 1950 a 1980: A expanso da burocracia indireta Neste segundo momento, a Administrao Pblica Brasileira expande enormente sua burocracia. Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comisses especiais para tentar superar a rigidez burocrtica, com o planejamento e o oramento como pea principal de racionalidade administrativa. A Comisso de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu governo, alm da Comisso de Simplificao Burocrtica, buscaram a simplificao dos procedimentos, processos e a reforma ministerial Crou-se tambm um processo de descentralizao do governo, com a expanso da administrao indireta, desvinculada do controle direto do governo central, com aentrada de empregados celetistas na administrao, trabalhando nas empresas da administrao indireta. Nesse perodo, apenas 6% dos servidores continuavam a ser estatutrios, 94% eram celetistas. O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de Administrao Federal, ligada diretamente Presidncia da Repblica, a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernizao e Reforma (SEMOR) existindo, portando trs rgos de orientao e coordenao da Administrao Pblica.
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A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo, estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo burocrtico. Isto se deu pela criao da administrao indireta. O grande marco deste perodo foi o decreto-lei 200, em 1967, na poca do regime militar, onde se aparelhou a administrao pblica indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um perodo conturbado politicamente, a Administrao Pblica tornou-se muito mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de aparelhamento do Estado. Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova viso gerencial administrao, superando a rigidez burocrtica, desmobilizando a burocracia poltica, centralizada em torno do governo central. No entanto, este ponto de vista controvertido, pois o que se observou foi o crescimento das instncias modernas, separadas do governo central, com formas arcaicas da administrao central. Alm disso, os escales superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no regime militar. Outro marco importante deste momento foi o PND Programa Nacional de Desburocratizao, de 1979 a 1980, para implementar reformas administrativas, visando maior eficincia operacional. Uma caracterstica distintiva desse programa foi mobilizar a opinio pblica, atravs dos meios de comunicao, enfatizando o interesse do cidado e da pequena empresa, fazendo ampla divulgao de seus princpios. Procurou focalizar o usurio do servio pblico, mas concentrou nas mudanas de comportamento e atuao da burocracia poltica. As experincias de reforma administrativa, no Brasil, foram atravessadas por impasses e contradies. Muitas visaram s ganhos polticos de curto prazo. Houve resistncias s mudanas. Um dos elementos que melhor caracterizam estas tendncias identifica-se com o esforo em apresentar a modernizao administrativa como um ajuste organizacional ou adoo de novas normas, mtodos e procedimentos, simplificando a idia de reforma, como foi o PND. Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas governamentais tiveram um importante papel no sentido de impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto pde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que 7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80. No entanto, a burocracia no foi capaz de romper com o patrimonialismo. A formao do Estado Brasileiro constituiu-se historicamente com o clientelismo poltico, polticas de subsidios e incentivos fiscais,pobreza e serviosde pssima qualidade 12
populao, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa, dificultando a abertura de novos negcios, as solues para as dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas interminveis para obter servios, em forma de um quase favor. O sucateamento das empresas governamentais e dos servios pblicos aconteceu, no porque o pas no crescesse, neste perodo, mas por conta da ineficincia de uma burocracia que queria controlar, gerenciar e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princpios de uma burocracia profissional. 4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL A partir de 80, h uma tentativa de mudar radicalmente a Administrao pblica, reduzindo o Estado ao mnimo, decorrente da racionalizao dos gastos pblicos. Com a crise, a partir desta poca, o esgotamento dos estilos burocrticos dos dirigentes e gestores pblicos, novas lideranas ganharam espao no setor pblico. Regra geral, associaram-se ao progresso cientfico, aos conhecimentos das cincias administrativas, viso empreendedora, para estimular as mudanas e dinamizar a Administrao Pblica. Estas novas lideranas, definidas pela preocupao em atuar a partir de problemas reais, enfatizar a cooperao, desenvolver a capacidade de manejar situaes complexas, buscando permanente articulao entre a dimenso tcnico-cientfica e poltica, contudo, os efeitos ainda so difceis de avaliar. Vamos dar uma olhada no que aconteceu. Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o SEDAP e, em 1989, juntou-se SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia), que foi transformada na SAF (Secretaria de Administrao Federal), em 1990, como rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. ASAF tornou-se o rgo coordenador de polticas de pessoal, modernizao administrativa e tecnolgica e de servios gerais, com funo de planejar, coordenar, supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da administrao pblica federal, modernizar as organizaes pblicas e criar sistemas informatizados. Houve, entre os anos 80 a 95, vrias tentativas de aperfeioar a Administrao Pblica e reformar o Estado. No governo Collor, foi criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade), 13
mas com pouco resultado na administrao direta, sendo adotado nas empresas estatais, de sociedade mista. O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado sobre a economia, favorecendo a competio e o fortalecimento do mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no pas. Seguindo as idias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979, quando se buscou maior eficincia na Administrao pblica, terceirizando servios pblicos, reduzindo o nmero de funcionrios pblicos e implantando sistemas informatizados para controle financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil, tentou-se o mesmo, com o nmero de servidores caindo de 713 mil para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituio de 88, os gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do PIB. Houve tambm um aumento significativo do nmero de inativos em relao aos ativos, quase igualando-os em nmero. O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a partir de um diagnstico inicial sobre a Administrao Publica brasileira, mostrando as dificuldades em manter os servios pblicos, props a introduo de uma Administrao Gerencial, com mudanas de valores e comportamentos para prestar servios mais eficientes, dando maior ateno ao cidado. Pretendia-se seguir um paradigma ps-burocrtico, para eliminar a lentido e a ineficincia. O aparelho pblico degradara-se, a escola pblica estava falida, assim como a sade, as estradas, a segurana, pelos desequilbrios oramentrios, pelo clientelismo, corporativismo,corrupo, recesso. O Estado falido, esgotara seu papel de condutor do processo econmico e social. Contudo, a Constituio de 88 representou um retrocesso na idia de criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo regime jurdico nico, estabilidade, fortalecimento da subordinao s regras de controle da administrao central. A idia de ajustar as organizaes aos novos tempos, simplificar os processos decisrios, flexibilizar a pirmide hierrquica e manter a estrutura organizacional aberta a modificaes foi, portanto, bastante obstaculizada. O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma srie de propostas para o Estado brasileiro. O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos atrs, no mundo ps-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado, criado em 1995, criou uma srie de propostas para a Administrao Pblica. Multiplicou as organizaes complexas, com fins especficos, buscando consolidar uma nova idia de gerncia, baseada no conhecimento e no no controle dos subordinados. 14
A Administrao Pblica Gerencial pode ser definida como uma nova idia de gerncia que se concentra mais na aplicao de conhecimentos do que no controle das atividades dos subordinados. So conceitos renovados de administrao e eficincia. Emerge como resposta crise dos Estados e proteo do patrimnio pblico contra os interesses do rentseeking ou corrupo aberta. Em diversos pases do mundo, aumentou a insatisfao dos cidados e a frustrao por no conseguirem relacionar os impostos pagos aos servios prestados. Esta proposta de uma Administrao gerencial concentra-se nos resultados, modificando as relaes dentro do governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida, uma administrao orientada para resultados, possibilita o estabelecimento de uma relao mais equilibrada entre quantidade, qualidade e custo dos servios, levando os administradores a se concentrarem na efetividade de suas aes. A administrao gerencial caracteriza-se por: - Orientao para o cidado; - Obteno de resultados; - Descentralizao e incentivo criatividade e inovao; - Utilizao de contratos de gesto como instrumento de controle de gestores pblicos; - Pressupe funcionrios e polticos dignos de confiana. O desenvolvimento de programas de privatizao, expondo as agncias competio com a iniciativa privada, ou a parcerias com o setor privado em organizaes sociais e no-governamental fazem parte deste novo paradigma. A idia de uma reiveno dos governos, pelas experincias de vrios pases, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler, influenciaram este novo modelo de Administrao Pblica. Estas idias vinham ao encontro de uma economia ps-industrial, em que a mquina burocratizada j no funcionava mais. Se uma entidade estatal padece de problemas burocrticos, financeiros, tcnicos e presses polticas, causandofalhas na qualidade nos servios prestados pode-se extingu-la e fazer com que os beneficirios adquiram os servios, pagando-os diretamente, com subsidios diretos do governo. Pode-se privatiz-la ou fomentar atividades no 3 setor. O empreendedorismo governamental surge como uma proposta capaz de solucionar os problemas advindos desta nova economia. 15
O empreendedorismo do governo a adoo de novas formas de utilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficincia, buscando sistemas participativos descentralizados, com base na mobilizao de setores da comunidade. O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e no em executar (catalisador), gerar a participao da populao em comunidades locais, criar competio nos servios pblicos, pela definio de servios exclusivos e no-exclusivos do Estado, orientar-se por misses, por resultados, com sistemas de avaliao, para os clientes e pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades. Assim, o governo orientao por misses, mantm o foco sobre os objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento entre valores e prticas, facilitando a modernizao dos sistemas oramentrios e de pessoal e mobilizando os funcionrios, atravs de incentivos. As mudanas atuais migraes, mudana na composio da populao, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, as redes mundiais de negcios, o crescimento da misria e da excluso social - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafios para uma nova Administrao Pblica. As propostas de reforma do Estado, principalmente a reduo de seu tamanho - a viso quantitativa: reduzir a remunerao dos servidores, demitir, eliminar rgos, privatizar e combater o corporativo, foram as respostas encontradas por muitos pases. Contudo,as estruturas material e conceitual do Estado so profundamente afetadas. 5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS O PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participao como uma resposta a este anseio de melhores servios. veio
Contudo, uma viso realista da reconstruo do aparelho do Estado, em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas, excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrtico. A Administrao gerencial torna-se realista, quando mais capaz de promover o aumento da qualidade e eficincia, significando uma nova cultura e tcnicas gerenciais modernas. A reforma do Estado, proposta em 1995, atravs do Plano Diretor, mencionado antes, buscou garantir a governana (capacidade de funcionamento da mquina administrativa ), tornando mais eficientes
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as atividades exclusivas do Estado e tornar os servios sociais competitivos em organizaes pblicas no-estatais. Seus objetivos foram limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias (exclusivas), passando os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, a produo de bens e servios para o mercado e para a iniciativa privada, transferindo da Unio para os estados-membro e municpios as aes de carater local. S caber ao direta da Unio em casos de emergncia, transferindo para os estados as aes de carter regional, criando maior parceria entre unio e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade os dirigentes do setor pblico no-estatal. O GOVERNO UM SERVIO? Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht, foi respondida por ele, da seguinte forma: Se o governo um servio, ele ineficaz e ineficiente. Os servidores pblicos so indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. O governo no precisa oferecer bons servios, porque no depende deles para sobreviver, como as empresas privadas. No h nenhuma ameaa sobrevivncia das empresas pblicas. Querer ensinar a elas uma administrao voltada para a qualidade dos servios aos clientes como ensinar um elefante a danar. um sonho esperar que algum administrador pblico diga: Nossa tarefa proporcionar o servio de qualidade mais elevada possvel. E seria necessrio que algum responsvel se interessasse em eliminar os pecados do servio: a apatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automticas. A qualidade exige tempo, perseverana e recursos, o que falta aos governos. Contudo, ao contrrio dessas palavras, o discurso dos governantes, a partir das ltimas dcadas, exatamente este: qualidade, excelncia, servios aos cidados, eficincia, custos baixos, etc. A ameaa s empresas pblicas no fico, mas realidade. A reiveno dos governos, atravs da excelncia dos servios, uma resposta s dificuldades encontradas, diante dos inmeros desafios atuais. No Brasil, isto no menos verdadeiro. A partir da Constituio de 88, importantes alteraes foram introduzidas na gesto dos recursos pela Administrao Pblica. A descentralizao de recursos e de grande parte dos servios pblicos para os estados e municpios torna mais prxima a Administrao Pblica dos cidados-eleitores-clientescontribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do servio mais visvel e mais facil de ser avaliada. Outra mudana, introduzida pela Constituio, foi o acrscimo do princpio da eficincia aos demais princpios da Administrao Pblica. 17
O governo federal ter mais empenho em controlar os resultados dos recursos repassados. Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para a melhor qualidade dos servios pblicos foi o reconhecimento, pelo Banco Mundial, em 1997, sobre a importncia de uma administrao eficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura bsica, lei e ordem, sade pblica, educao. O melhor desempenho nos servios pblicos, evita aes arbritrias e corruptas, de modo a favorecer a condio para o desenvolvimento econmico e social sustentado. A participao e as parcerias com os cidados, na implantao e monitoramento das polticas pblicas tornam-se necessrias, ouvindo e buscando conhecer seus nveis de satisfao com os servios prestados. Tanto a agenda criada pela Constituio de 88, como os anseios da populao brasileira, assim como as sugestes dos organismos internacionais, reforam a idia de uma Administrao Pblica mais eficiente e voltada para melhoria dos bens e servios para atender as necessidades dos cidados. Podemos, portanto distinguir entre a Administrao pblica tradicional e a Administrao Pblica gerencial, orientada para a Qualidade Total. Caractersticas burocrtico): da Gerncia Tradicional (paradigma
- As estruturas organizacionais so verticalizadas e centralizadas, visando um forte controle sobre as atividades; - As necessidades dos usurios/clientes so definidas por especialistas; - As decises so baseadas em pressupostos e intuies; - Planejamento feito de acordo com o oramento; - A relao com os fornecedores baseada no preo e de curto prazo; - Vrios fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorandose o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobre normas e especificaes, porque os contratos so de curto prazo e baseados em um sistema de concorrncia; - Os controles e melhorias so feitos pelas chefias e especialistas; - As melhorias feitas so abruptas, com progressos isolados, como a computao ou um novo procedimento; - Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para que ocorram;
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- As inspees e o controle da qualidade so feitos aps o servio ou o produto; - Os produtos e servios so feitos individualmente, na sequncia planejada, por departamentos ou sees separadas; - No se considera o interesse do cliente, uma vez que ele no poder de escolha. Caractersticas da Administrao Pblica Gerencial (paradigma ps-burocrtico, do cliente ou da qualidade): - Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho interfuncional; - As decises so baseadas em fatos, porque busca-se conhecer detalhadamente cada processo; - A relao com os fornecedores de longo prazo, em parcerias, para melhorar o desempenho, baseada no valor (no em preo), com a concordncia mtua entre normas e especificaes; - Busca-se minimizar o nmero de fornecedores, exigindo-se deles a certificao em qualidade; - Tolerncia zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a preveno aos problemas; - nfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e instituies interligadas, - Identificao das expectativas dos usurios e clientes, estes passam a ter vital importncia: os clientes tm alto poder de escolha, podendo trocar de produto ou servio (mesmo no servio pblico); - Busca de melhoria contnua dos processos e do atendimento. 5.1 - A QUALIDADE TOTAL
Existem vrios nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total Quality Management, a Administrao da Qualidade Total ou TQC = Total Quality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um pouco diferentes, estas expresses podem ser usadas como sinnimas. Vamos usar aqui a denominao acima, mais simples, Qualidade total. O que qualidade? H vrios sentidos e vises sobre a qualidade. Podemos encontrar esta expresso como sinnimo de EXCELNCIA, algo que o melhor, por 19
exemplo, o melhor servio de transporte. Este conceito deriva-se de estudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade, buscando conhecer os padres que as tornava melhores. Estas empresas excelentes tm um padro de classe mundial, servindo como referncia para outras. Esta descoberta originou o benchmarking, que tentar conhecer, analisar e compreender as melhores prticas empresariais ,inclusive dos concorrentes, para copi-las ou imit-las. Excelncia nos servios pblicos significa que eles possuem padres superiores, em decorrncia de adoo das filosofias gerenciais da qualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando a perspectiva de cidadania. A idia que expressa melhor esta questo que avanos significativos em termos de qualidade e excelncia dependem do controle social, ou seja, da criao de mecanismos que promovam a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. Um segundo sentido de qualidade o de produto bem feito, em CONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com este conceito, o servio ou produto deve seguir uma norma. Um terceiro sentido o de MELHORIA CONTNUA dos processos produtivos, isto , do modo como fazemos determinada coisa. Este significado da qualidade est relacionado ao melhoramento permanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bem feito da primeira vez, com zero defeitos. Um quarto sentido o relacionado com o sentido de valor. Qualidade algo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresa pblica buscar conhecer o que o usurio de seus servios esperam: qualidade material, prazos, quantidade, preo, etc. a qualidade como ADEQUAO AO USO. Um servio, neste sentido, no precisa ser o melhor, mas ser adequado aos clientes. o que preconiza o especialista J. Teboul. Podemos definir a Qualidade Total tambm de vrias maneiras. Ela uma filosofia de administrao, a ser implantada em uma empresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional. Valoriza-se o cliente ou o usurio de um servio e procura-se administrar para atend-lo corretamente, desde a primeira vez. Isso implica em mudana de mentalidade das equipes de prestao dos servios pblicos. Pode significar um programa a ser instalado na Administrao, como o Programa de Qualidade e Participao, para mudanas de valores e comportamentos no setor pblico, quanto ao cidado-cliente.
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Pode significar um processo de mudana e melhorias dentro das organizaes, com uma srie de esforos, geralmente com a ajuda de consultores contratados. Nesta viso, a qualidade deve ser vista como um processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientizao e mudana at a fase de consolidao da qualidade. um processo lento porque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento e envolvimento de todos os participantes. A definio de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto de princpios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecem diretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como os trabalhos so realizados (os processos produtivos), com o envolvimento de todos os participantes, para atender as expectativas dos clientes. Ela pode ser definida tambm como sistema permanente e de longo prazo, voltado para alcanar a satisfao do cliente, por meio da melhoria contnua de servios e produtos, fazendo parte de seus elementos bsicos: viso organizacional de melhoria contnua, avaliao e treinamentos contnuos, comunicao e empowerment (poder assimilado) pelo trabalhador. Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrncia para determinada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre que o oramento inicial no previu determinados gastos com mo-de-obra. Uma administrao tradicional aceita um aditivo no contrato, aumentando o valor inicial orado. Na abordagem da qualidade, far reunir o contratado, os empregados e fornecedores at encontrarem uma soluo, dentro do valor contratado. A soluo pode ser uma mudana no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ou uma reduo dos custos da mo-de-obra. Veja-se a importncia desta forma de administrar, considerando os recursos escassos e as limitaes legais de preos, alm de no favorecer expedientes escusos, como preos baixos para ganhar as concorrncias e depois aument-los por aditivos contratuais. A HISTRIA DA QUALIDADE comea com princpios desenvolvidos por Walter Shewart, na dcada de 20, que criou o CEP (controle estatstico de processos), e o PDCA Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer, checar e agir, duas ferramentas bsicas para diagnosticar problemas na produo e criar melhorias nos processos. Estes princpios foram ensinados aos militares durante a 2 guerra e, depois de 1950, foram levados aos japoneses por um estatstico, Deming, encarregado de ajudar o Japo a reconstruir sua indstria de telecomunicaes. Vrios autores desenvolveram as idias iniciais. Juran aplicou os princpios s empresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para 21
a empresa toda, Ishikawa desenvolveu os CCQ - Crculos de Controle da Qualidade - e Taguchi desenvolveu o conceito de QFD - o Desdobramento da Funo Qualidade - para o desenvolvimento de produtos. Aps os anos 80, o sucesso dos produtos japoneses, graas qualidade e aos custos, garantia e manuteno, fez despertar o interesse pelo assunto que havia sido abandonado no ps-guerra. A JUSE, associao de engenheiros e cientistas japoneses disseminou o conceito de TQC no Brasil, com a Fundao Christiano Ottoni, ligada UFMG, nos anos 90, quando se criou o PBQP - Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade. No entanto, apenas as empresas estatais se preocuparam em implantar programas de qualidade, alm das grandes empresas privadas. 5.2 - O CLIENTE COMO PARADIGMA Na Administrao tradicional, o paradigma principal o processo de trabalho burocratizado, de acordo com a norma. A pergunta que orienta as aes do servidor, no dia-a-dia : o que fao e considero ser bom est de acordo com as normas? Na Administrao gerencial, com enfoque na Qualidade Total, o paradigma o cliente, sendo este o usurio de um servio ou cidado. Neste, o servidor deve se perguntar: o que fao considerado bom pelo meu cliente? Por exemplo, imagine que uma escola ou secretria pblica demora 4 meses para emitir um diploma escolar. Este tempo est de acordo com as normas. Porm, este tempo satisfaz s necessidades dos clientes? O foco no cliente modifica toda a Administrao Pblica. Devemos lembrar que cliente no apenas o cliente externo ou usurio final de um servio pblico. H ainda os clientes internos da prpria organizao, que dependem dos servios prestados pelos colegas e chefes. Tambm os clientes externos fornecem servios para o governo. Quando preenche um formulrio e paga um imposto, ele emite informaes e se torna um fornecedor de informao para o cliente que o governo. Desse modo, no paradigma do cliente, somos ao mesmo tempo, fornecedores e clientes e todos vivemos em uma sociedade de servio. Esta mudana de perspectiva muito importante. Veja um exemplo: Numa repartio, onde as pessoas aguardavam ser atendidas, o calor, a falta de informao de algum a quem se dirigir, a longa 22
espera, levaram alguns a reclamar. Imediatamente, surgiu um servidor e dirigiu-se ao pblico: agora que ningum vai sair daqui, hoje. Os tumultos aumentaram e a situao tornou-se tensa. Este relato da professora Rossi Correa, da FGV, em seu estudo sobre a imagem do cliente pelo servidor pblico, um retrato negativo do modo de olhar para o cliente. A desconsiderao ao seu tempo um dos maiores sinais de desateno nos servios pblicos, abusando-se dele, frequentemente. A maior eficincia significa dar ateno ao cidado e aumentar a qualidade dos servios. Procurar organizar as atividades pblicas, tendo em vista o cliente-cidado, muitas vezes restringe as convenincias e rotinas dos servidores, por isto, criam-se obstculos. Como conhecemos os desejos do cliente? No basta imaginar ou pensar que se conhece o cliente e suas necessidades. preciso ouvir, interagir, pesquisar. Alm disso, preciso ouvi-lo aps o servio oferecido, recebendo seu feedback. Se h insatisfao, faltou algum atributo de qualidade. Por exemplo, esperava ser atendido em uma hora, mas levou um dia e saiu sem uma soluo ao seu problema. Como adotar o paradigma do cliente? 1. Identificar quem so eles. Podemos saber quem so os clientes pelo resultado ou sucesso de uma atividade. Ou pelos contatos feitos na realizao de um servio (os clientes internos); 2. Obter feedback sobre servios, produtos e informaes prestados, por meio de pesquisas, entrevistas, formulrios, visitas, telefonemas ou tcnicas grupais; 3. Treinar os servidores no atendimento ao cliente e organizar adequadamente os processos de trabalho. A separao em grades, vidros, colocar os clientes nas filas em ruas, tudo isto depe contra a empresa pblica e sua administrao; 4. Desenvolver aes pr-ativas, isto , que previnam os problemas antes que ocorram. Pode-se educar os clientes por meio de folhetos ou comunicao planejada. Por exemplo, os guardas de trnsito nunca multam sem antes educar os motoristas ( uso de cinto, celulares, estacionamentos, etc) para evitar reclamaes e insatisfao generalizadas.
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A Implantao da Qualidade total
Comea com a avaliao da qualidade praticada na organizao, para conhecer os custos da qualidade o que gasto com preveno, inspeo, perdas, reclamaes e falhas - alm de mtodos utilizados para garantir a qualidade pela Administrao, a cultura organizacional e o desempenho da empresa. Este passo inicial feito em equipes com ajuda de consultores treinados. Albrecht prope a seguinte metodologia: 1 - Compreender o cliente; 2 - Definir a estratgia de implementao; 3 - Educar a organizao; 4 - Implantar as melhorias no nvel operacional; 5 - Tornar o processo permanente. A implementao da Qualidade total na Administrao empresa pblica implica em trabalho dos dirigentes: de uma
- Os dirigentes precisam aprender os princpios da Qualidade Total, alm de envolver-se com os objetivos e a implementao do programa. preciso haver compromisso do alto escalo, porque seu papel iniciar, energizar e acompanhar a implantao; - Polticas, diretrizes, uma viso sobre o que a organizao deve ser, alm de definio da equipe responsvel pelo programa; - Exercer a liderana no processo; - Estender o processo de Qualidade Total com os parceiros, entidades que prestam servios, fornecedores; - Criar prmios e oportunidades para divulgar e discutir os resultados. A melhor forma de implementar criar projeto-piloto em algumas reas e depois envolver toda a organizao, buscando considerar a cultura e os obstculos da Administrao Pblica. Nem tudo deve ser objeto da Qualidade total. Os problemas importantes so aqueles relacionados com servios aos clientes ou com altos custos de qualidade. H os problemasde natureza sistmicos (por exemplo, compras) e os crnicos, que precisam ser transformados em problemas comuns antes de serem tratados. Alm disso, a capacidade de melhorar os processos limitada pelas prticas de fornecedores ou parceiras, portanto necessrio que estes sejam envolvidos. 24
As ferramentas da Qualidade Total: A qualidade utiliza uma abordagem cientfica para analisar os processos de trabalho e para solucionar problemas. Sem remover as verdadeiras causas o problema no desaparece. No basta encontrar uma soluo intuitiva, preciso descrever, analisar e compreender como acontecem os processos de uma organizao. O ciclo do PDCA Planejar, Executar, Verificar e Agir - funciona como um mapa de apoio gesto da Qualidade Total. Toda atividade deve passar por este ciclo para ser melhorada: 1 - Planejar: Selecionar um processo ou problema Criar objetivos Dar poder a uma equipe para encontrar uma soluo Definir o processo a ser analisado Coletar dados sobre ele Controlar as variaes do processo Planejar as melhorias 2 - Executar: Aprovar o plano de melhorias Fazer o projeto-piloto 3 - Verificar: Verificar o desempenho Validar a relao custo-benefcio 4 - Agir: Estabelecer novos procedimentos Padronizar a melhoria (escrever um manual) Gerenciar a mudana para todos os envolvidos Alavancar a melhoria (propor para outras reas) No ciclo do PDCA so usadas diversas ferramentas para fazer levantamentos estatsticos dos processos, os grficos de anlise, fluxogramas para descrever o fluxo de atividades, vrios mtodos de anlise, experincias controladas, simulaes no computador. O CEP Controle Estatstico do Processo - a base para os diagramas de controle, em que se procuram conhecer a variabilidade e a estabilidade dos fenmenos verificados.
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Diagramas de causa-e-efeito. Neste, buscam-se as causas de um problema, nas seguintes dimenses: pessoas, materiais, ambiente, equipamentos, mtodos, at se encontrar e solucionar cada uma delas. Diagrama de Pareto: Em geral,so poucos os problemas importantes que trazem impactos elevados na qualidade e nos custos. O diagrama de Pareto ordena os impactos mais importantes na esquerda do grfico at o menos importante direita, relacionados com a varivel analisada. Segundo Pareto, os maiores custos esto relacionados a 1/3 de todos os itens de uma empresa. As equipes: A QT usa o trabalho em equipe em todos os nveis da organizao. Este trabalho estruturado em torno dos processos e requer treinamento e uso de ferramentas e procedimentos (por exemplo, o PDCA). Pode haver comit executivo de direo, que planeja e acompanha as melhorias, as equipes de melhoria, as equipes autogerenciadas, compostas por uma chefia e seus subordinados. A participao em equipes torna maior o compromisso, dando ao servidor um sentido de misso, realizao e integrao. As equipes so mais eficazes que o trabalho individual,quando h necessidade de eliminar as barreiras entre departamentos, aumentar a aceitao das mudanas, criar mais habilidades, desenvolvendo lideranas e fazendo-as surgir. Na verdade, a QT deseja mudar os processos e o modo com o qual a organizao funciona. Isto pode ser feito sem extingir os departamentos funcionais, pois so as pessoas e seus processos de trabalho que criam realmente a estrutura. Uma equipe de qualidade tem um lder, encarregado de marcar reunies, distribuir tarefas, marcar prazos e conseguir recursos. Seus integrantes so as pessoas ligadas a um processo de trabalho ou rea de problemas (por exemplo, compras de remdios), podendo ter mediadores e especialistas consultores. O processo de Qualidade Total necessita participao de todos na soluo dos problemas pertinentes, as equipes devem envolver todas as chefias e servidores, alm de pessoas de outras reas e fornecedores. A coleta e anlise de dados feita pelos prprios treinados, assim como sugestes de melhorias. proativos, quebrar o receio de apresentar novas los com oportunidades de liderar e ensinar rapidamente sobre as sugestes dadas. servidores,depois de preciso torn-los idias, recompenso processo e agir
Os gerentes de nvel intermedirio, os chefes de departamentos ou secretarias e supervisores so os que oferecem maior resistncia aos programas, porque quase nunca so envolvidos no planejamento da mudana e treinados efetivamente. Como eles exercem a maior 26
influncia no dia-a-dia, podem minar o esforo de implantao do programa da Qualidade. Sempre h uma equipe que lidera a implantao em tempo integral. So os coordenadores, advogados da qualidade, que atuam como instrutores, consultores internos ou facilitadores. Seu papel liderar a jornada da Qualidade na empresa, apoiar os esforos, removendo os obstculos e coordenar recursos. Um grande obstculo implantao do programa de Qualidade vem dos sindicatos dos funcionrios. Eles se opem idia porque acham que ela ameaa os empregos, pelo aumento da produtividade e enfraquecimento da oposio empresa. De fato, a Qualidade Total pode eliminar aqueles trabalhos que no agregam valor, porm no seu objetivo. Convidar os representantes sindicais para participar das equipes e trat-los como parceiros essencial para que o programa seja desenvolvido com sucesso. 5.3 - A MUDANA PLANEJADA A implantao da Qualidade Total implica realizar um processo de mudana planejada. Gerenciar esta mudana um conjunto de estratgias e mtodos para guiar as pessoas na adoo de novos modos de realizar suas atividades (os processos de trabalho). As mudanas ou inovaes podem ser de novas idias e mentalidade, do uso de novas ferramentas ou procedimentos. Elas envolvem a dimenso tcnica (por exemplo, seguir um manual, usar um computador) e a dimenso social (aprendizagem, comunicao). A maioria dos fracassos das mudanas ocorrem por fatores sociais, por no terem sido adequadamente tratadas. Desse modo, muitos programas de Qualidade falham porque as informaes so falhas ou falta participao das equipes e das gerncias no treinamento. O processo de mudana envolve a criao de uma estratgia de mudana. necessrio um diagnstico, para conhecer o funcionamento da organizao, seleo de uma estratgia e implementao da mudana necessria. Schein prope como primeira etapa de qualquer mudana o descongelamento de antigos hbitos. Isto pode ser feito pelo prprio conhecimento do diagnstico da organizao e discusso sobre os dados encontrados.
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As foras favorveis e contrrias mudana devem ser conhecidas, para criar as estratgias favorveis. Isto chamado anlise do campo de foras, desenvolvido por Kurt Lewin. Foras a favor(oportunidades) podem ser o apoio da alta administrao, a autoridade de uma poltica estabelecida, a insatisfao dos clientes com os servios, os custos de qualidade, etc. Foras contrrias ( =ameaas) podem ser resistncias dos servidores, medo de desemprego, fracassos de outras mudanas anteriores, falta de apoio das chefias, etc. Para se encontrar as foras e as estratgias para a mudana podem ser utilizadas tcnicas de grupo, como a tempestade cerebral (brainstorm). Resistncia a conduta que serve para manter uma situao existente (ou um comportamento,) quando se tenta mud-la. As razes das resistncias surgem pela falta de informao e atitudes negativas. Contudo, mesmo tendo informao ou mudando as atitudes as pessoas podem no mudar seu comportamento (ex., parar de fumar). Isto ocorre porque os hbitos so arraigados e fazem parte da estrutura emocional. No caso da Qualidade Total, em grande parte, o principal fator de resistncia o medo do desconhecido. A vida no trabalho transformada, podendo modificar as atividades, transferir o poder e a autoridade ou o controle. As resistncias se expressam de vrias formas, cujos sintomas so as desculpas para no participar das equipes, a m vontade, as palavras: vamos ver. Como mencionamos antes, as principais causas da resistncia so de de natureza social. impossvel elimin-las, como disse Albrecht? No, muitas empresas pblicas, prefeituras e governos no mundo passaram a adot-la. Segundo algumas questes de concursos anteriores, h uma viso pessimista sobre a Qualidade Total no servio pblico. Elas j foram inseridas no texto. Vamos rev-las. A primeira diz que a QT s faz parte dos discursos, no praticada. Isto pode ser observado pelo sucateamento do servio pblico e da coisa pblica. Para que haja QT seria necessrio reaparelhar o Estado com tecnologia e gerenciamento, o que implica em estabelecer prioridades, devido escassez de recursos. Construir redes com instituies universitrias e de pesquisa deveria sera principal prioridade estratgica para formar os gestores pblicos.
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A segunda diz que diversos estudiosos consideram como dificuldade de aplicar a QT no setor pblico sua caracterstica prpria, sem estmulo de lucro e competitividade, recursos escassos e complexidade de sua gesto financeira e de pessoal. Uma explicao para a lentido da QT no setor pblico que no existe uma teoria das empresas pblicas nem anlise estratgica sobre as mesmas. A terceira diz, com viso mais neutra, que, no mundo contemporneo, a QT passou a ser considerada estrategicamente indispensvel maior eficincia, resultado econmico e competitivo, tanto para as instituies pblicas, como privadas. Produtividade, reduo de custos e ateno ao cliente so tpicos desse novo padro organizacional. Podemos entender a QT como um conjunto de esforos orientados por uma viso sistemtica destinados a modernizar os mtodos e processos de trabalho, de educao e treinamento, visando a maior efetividade de servios e valorizao do cidado. Outra ainda diz que o PBQP - Plano Brasileiro de Qualidade e Participao - buscou mudar a cultura burocrtica para outra gerencial, porm a diferena entre empresas pblicas e privadas desaconselham a mera reproduo dessas metodologias. As diferenas entre finalidades (lucro X servio), viso do cliente (interesse X dever), polticas de qualidade (mercado X excelncia) e contingncias (clientela X legislao) criam obstculos intransponveis entre essas culturas. A nosso ver, as mudanas da cultura e do gerenciamento no so eficazes, quando desencadeados de modo centralizado e uniforme. necessria a participao engajada para se criar elementos e dinmicas inerentes ao processo de mudana. 5.4 - QUALIDADE TOTAL E MUDANA CULTURAL A cultura pode ser vista como um conjunto de crenas e valores, normas de comportamento e rituais que fundamentam a forma como as pessoas se comportam e reagem s mudanas. So pautas de vida, historicamente determinadas, um programa mental coletivo. H vrias maneiras de entender a cultura: por nacionalidade, pela etnia, pela classe social, pelo carter das organizaes. Em todas elas, h dimenses que nos permitem compreender as diferenas culturais sobre as relaes humanas: a aceitao de igualdade e o modo de relacionar com os outros, por exemplo.
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A cultura tem sido apontada como forte principal de resistncia s mudanas e reformas para o setor pblico. Contudo, segundo Goffer, vrias pesquisas culturais sobre atitudes e valores e seu impacto sobre a administrao mostram resultados duvidosos. Todas as pessoas, embora com atitudes, crenas e valores culturais diferentes, conseguem trabalhar em conjunto, sem que isto afete o desempenho. Mas, preciso entender que algumas pessoas pensam diferentes de ns. Estas diferenas no devem ser desrespeitadas, porm preciso lembrar que muitas se devem personalidade e educao ou profisso, no sendo culturais. Uma viso muito simplificada sobre a cultura pode gerar esteretipos (preconceitos), como por exemplo, dizer que os servidores pblicos so muito resistentes a mudana. preciso ter cuidado. Para alguns, a cultura poltica no Brasil autoritria e no democrtica. Os governados esperam mais do governo do que de si mesmos. As pessoas colocam o Estado como instncia superior, da qual se espera solues ou favores. O clientelismo paternalista (a prtica de obter favores), com uma vasta gama de beneficirios do governo cria um plo de resistncia a qualquer tentativa de modernizar o Estado e a Administrao Pblica. Faltam ainda a conscincia da cidadania e de direitos de bons servios pblicos. Outra caracterstica cultural sobre a forma de controle. O controle a posteriori (resultados) esbarra em resistncias culturais e organizacionais. A nfase nos controles a priori (antecipados em normas) a recusa em delegar autoridade e autonomia aos administradores pblicos. Ela parte de uma desconfiana fundamental nos polticos e crena de que eles esto sempre prontos a submeter a Administrao Pblica aos prprios interesses. A cultura organizacional passou a ser importante, com o fenmeno da resistncia aos processos de mudana. O tema da cultura sempre vinha tona. Entretanto, nos anos 80, com a QT e a Reengenharia, a preocupao com a cultura das organizaes ganhou outra dimenso, tornando-se elemento-chave para implementar as estratgias de mudana, tanto nas empresas pblicas como nas privadas. Qual seria a explicao mais completa para este interesse generalizado? Foi a mudana acelerada, a incerteza crescente, tpica do perodo histrico em que vivemos, que abalou os padres existentes, fazendo com que os valores e a dimenso simblica se transformassem em garantias de coeso e de motivao para as mudanas. A magnitude das transformaes atuais fez desmoronar os valores da cultura racional, desorganizando as convices dos participantes das organizaes, dificultando a capacidade de absorver a necessidade de 30
mudanas. Tornou-se necessrio aumentar a taxa de tolerncia a elas e modificar as expectativas antigas. A tarefa de transformar a cultura tornou-se prioritria, pois neste nvel que as organizaes pensam, determinam os valores em que acreditar e o que esperar dos comportamentos alheios. Tentar introduzir mudanas culturais de forma radical por isto equivocado e perigoso. As mudanas graduais so mais bem sucedidas. Qualquer mudana de estratgia, de tecnologia, de estrutura ou processo pode afetar a cultura, mas so tambm afetadas por ela. As mudanas planejadas de cultura devem ser iniciadas com um diagnstico cultural e a distncia entre o real e o esperado. As normas de conduta representam um dos elementos culturais, porm valores, rituais e hbitos so igualmente importantes. Todos podem ser reforados por reunies, premiaes, convenes. Podemos distinguir duas formas culturais, segundo Coopers & Lybrand, na implantao de Qualidade Total em governos e empresas privadas: 1 - Cultura Tradicional ou conservadora, prpria da Administrao pblica tradicional: - Alto poder dos dirigentes e chefias, com luta pelo poder; decises arbitrrias e polticas, voltadas para problemas de curto-prazo; recompensas previstas nas normas ou distribuidas de acordo com critrios polticos; metas conflitantes e divergentes, definidas pelas diferentes unidades; erros escondidos ou atribuidos a um responsvel, em geral, racionalizados e desculpados, em geral, descobertos depois do servio prestado; servidores insatisfeitos, indiferentes ao que ocorre ou com auto- imagem negativa de si e dos outros. Cultura Orientada para a Qualidade: viso compartilhada sobre a organizao; decises baseadas em fatos; poder delegado e confiado s equipes e aos empregados; defeitos e erros vistos como oportunidades de melhoria, discutindo-os abertamente; recompensas dadas s equipes ou aos indivduos criativos; busca-se melhorar e aperfeioar os processos, pela cooperao interfuncional; servidores mais satisfeitos, sentindo-se vencedores.
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5.5 - A REENGENHARIA Melhorar continuamente a gesto e os processos diferente de mudar radicalmente o modo de trabalhar. Pode-se dizer que a Qualidade Total um processo de desenvolvimento, a Reengenharia um processo revolucionrio. Nesta tecnologia gerencial, o efeito de curto prazo, mais dramtico e visvel. A mudana no gradual, repentina. D mais valor s iniciativas, idias e esforos individuais do que ao trabalho de equipes. Os riscos do fracasso so mais altos e concentrados. Requer grande investimento em tecnologia do que nas pessoas e mais dificil de comear do que em manter. Seu sucesso avaliado em lucros, aumento da produtividade, mas tambm na satisfao dos clientes ou usurios, principalmente em relao velocidade. A idia bsica da Reengenharia a reorganizao das atividades ou processos em torno do que realmente agrega valor aos clientes. Nota-se que os referenciais da Qualidade so utilizados, com o sentido de valor para o cliente. Contudo, h uma distino entre elas. A QT usa o pensamento convergente, dedutivo, lgico e cientfico. Ela vai do particular para o geral. Na Reengenharia, necessrio o pensamento criativo, que ilgico, isto , divergente, indutivo. Sem a criatividade, no se pode mudar radicalmente o modo como fazemos as coisas. Esta proposta de mudana radical foi disseminada por Champy & Hammer, na dcada de 90, atravs de um processo desenvolvido nos Estados Unidos, nos anos 80, em uma universidade. Juntando as novas tecnologias de informao aos processos de negcios (cargos, estrutura, sistema de gerncia e valores), a BPR, seu nome original, (Business Process Re-Engineering), pode ser entendida como: Reprojetar radicalmente processos de negcios para obter melhorias em medidas crticas no desempenho custos, qualidade, servios e velocidade. Um processo o conjunto de tarefas para realizar um valor para um cliente. Ele comea com uma entrada (por exemplo, o pedido de uma compra) e termina com uma sada (um produto ou um servio) que o valor desejado pelo cliente. Por exemplo: inmeros pedidos de compras geram uma vasta papelada, vrias licitaes, escolha de fornecedores, seleo, contratos, recebimento dos materiais, controles, etc. Por que no fazer um leilo pelo computador? O leilo virtual ou prego eletrnico reengenheirou o processo, simplificando-o, pelo uso de novas tecnologias.
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So 4 os princpios da Reengenharia: 1. Organizar o trabalho em torno do fluxo de informao, ou de materiais ou de clientes, derrubando as barreiras entre departamentos funcionais, atravs das sadas dos processos; 2. Repensar radicalmente o processo e reprojet-lo; 3. Fazer com que o processo seja realizado por aqueles que usam as sadas; 4. Controle, deciso e gerenciamento devem ser feitos por estas mesmas pessoas, com a ajuda da moderna tecnologia da informao, aumentando a velocidade dos processos.As decises passam a ser tomadas onde faz mais sentido. Portanto, os prprios empregados passam a ter autoridade para faz-lo. De forma simplificada, o processo comea com a alta direo definindo um grupo de trabalho, com representantes de todos os setores da empresa e dos fornecedores. O grupo examina os processos desde a entrada s sadas, separando o que fundamental e o que no . Em seguida, as etapas fundamentais so unidas, criando-se interligaes informacionais com a ajuda de computadores que passam a fazer parte da rede, reduzindo o tempo e aumentando a velocidade. Por exemplo, um cliente, ao comprar um carro, especifica o que deseja em um formulrio, que j passa a ser uma ordem de produo. Como consequncia, todos os aspectos da empresa mudam. As tarefas, antes divididas e separadas (taylorizadas) deixam de existir, transformadas em um conjunto de atividades feitas por uma nica pessoa (processo multidimensional), que passa a ser polivalente, capaz de fazer vrias atividades. O desempenho das pessoas passa a ser avaliado pelos resultados, a remunerao tambm. A promoo torna-se um efeito da competncia e da criatividade, no mais do trabalho realizado. Em vez de simplesmente treinar o empregado, passa-se a oferecer oportunidades para seu desenvolvimento e liderana. Os valores culturais se modificam, com a conscincia de que ser produtivo e competente mais do que ter um cargo de chefia ou gerncia. A organizao muda radicalmente, com a estrutura tornando-se menor, com os dirigentes prximos da base, acabam os departamentos, com equipes ligadas por um gerente que fica no centro de um processo. Seu papel proporcionar apoio e treinar as equipes. A reengenharia deseja fazer mais com menos, portanto, aumentar a produtividade. Muitas empresas que a adotaram buscaram economizar dinheiro e sobreviver, diante da competio mundial. Pode-se dizer que todas as grandes empresas adotaram estas idias. Comeou com a GE, por Jack Welch, que se tornou conhecido por reduzir a empresa 33
metade, eliminando diversos nveis hierrquicos. Com isto, acabaram por fazer apenas corte das gerncias mdias, criando o achatamento da estrutura organizacional (downsizing), o que criou um grande desemprego industrial. Cerca de um milho e meio de empregos foram perdidos na indstria brasileira, devido a isto. Quando o enxugamento da empresa acompanhado por inovao de produtos e servios, aproximando as equipes do mercado, no s a produtividade e os lucros crescem, mas os empregados se tornam mais satisfeitos por terem trabalhos mais desafiantes. 6.O PARADIGMA PS-GERENCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA
Um novo paradigma de Administrao Pblica comeou a ser discutido recentemente. o New Public Management - Nova Administrao Pblica. Outros nomes so Estado contemporneo ou Administrao Pblica contempornea. Esta abordagem nasceu da formao de especialistas em governo e administrao pblica. No se trata de um paradigma reestruturador da reforma do Estado, na verdade, mas de um conjunto de discusses e estudos tericos sobre as transformaes ocorridas na gesto pblica nas ltimas dcadas em todo o mundo. Passou-se a discutir no o gerenciamento pblico (ou a reforma do Estado), mas as polticas pblicas, cuja base sempre um resultado. No primeiro caso a gesto - uma poltica estabelecida e da surge o gerenciamento. No segundo caso, determina-se um resultado, ento, estabelece-se uma poltica pblica. No gerenciamento pblico, as polticas visam mudar o comportamento dos atores governamentais, os administradores e servidores pblicos. Na poltica pblica, busca-se mudar o comportamento dos atores nogovernamentais. Estes estudos abordam as experincias do eixo anglo-americano, com a incluso de pases escandinavos, que buscaram resultados para implementar as polticas pblicas. Este campo de estudo profissional e acadmico busca focar as prticas inovadoras, a partir das recentes transformaes no perfil e na forma do Estado nestes pases. Ressalta-se a importncia da transparncia da gesto, substituindo o antigo critrio de eficincia da administrao. A questo que possibilita a transparncia o governo eletrnico (e-gov.). 34
Outro elemento importante o fortalecimento de uma burocracia executiva, essencial promoo da governana. O conceito de governana significa a capacidade de governo de um Estado. Governana no sinnimo de governabilidade, pois esta o poder para governar. Exemplo: o pas no carece de governabilidade, mas de governana, pois sua capacidade de implementar a poltica limitada pela ineficincia da mquina administrativa. Governana progressiva significa que o Estado passa a ter um papel orquestrador, em face do fortalecimento dos mercados e do terceiro setor. Este terceiro setor formado principalmente pelas ONGs, entidades formadas por livre iniciativa e trabalho voluntrio, fora do poder governamental, mas capazes de atuar em funes pblicas tpicas. Elas tm carter de prestao de servios ou de ao poltica, de oposio ao governo. Seu crescimento se deu a partir dos anos 80 com o objetivo de otimizar o uso dos recursos pblicos e estimular o desenvolvimento em bases sociais mais justas. Cresceu a cooperao entre instituies pblicas e privadas e a interferncia deste setor nas polticas governamentais. Paralelamente a estes estudos, surgem novas abordagens econmicas, chamadas de neo-institucionalismo econmico. Entre elas, a teoria da escolha pblica denuncia o carter de incompatibilidade e ineficincia da burocracia pblica relativa ao mercado e revitalizao da sociedade civil no sentido de se organizar e prover-se de determinados bens pblicos de forma autnoma, sem depender do governo.Dois defensores da teoria da escolha pblica, William Mitchell e Randy Simmons criticam o papel e a presena do Estado na sociedade. Para eles, o Estado aumenta as desigualdades sociais, favorecendo a classe mdia e no os pobres. Nenhum programa governamental combate verdadeiramente a pobreza, porque parte dos recursos fica para a Administrao pblica que gerencia o programa e a outra fica para os fornecedores. Para eles, a Administrao pblica incapaz de cumprir as promessas. Os eleitores no so capazes de presses, pois no so organizados. Gerenciamento cientfico no governo no uma opo razovel, devido natureza poltica da Administrao Pblica. prefervel oferecer aos cidados a possibilidade de escolher os servios, pagando-os diretamente. mais sensato e econmico para o Estado.
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7CONCLUSO Percebe-se a enorme dificuldade em ser um bom governante ou administrador pblico, em qualquer esfera de governo. H desafios de natureza poltica, social, econmica, cultural. Estabelecer objetivos, estruturas, estratgias, selecionar e treinar pessoas, adquirir as tecnologias, equipamentos e materiais, tomar decises adequadas, realizar o enorme volume de servio so atos quase hericos. No podemos deixar de reconhecer que o Brasil deu enormes saltos quanto qualidade dos servios pblicos populao. A Administrao Pblica, com todas as dificuldades, foi, sem dvida, responsvel pelo que conseguimos. Se hoje somos capazes de ser mais exigentes, graas s conquistas do passado e aos administradores e servidores pblicos. UFA! Que aula pesada! Espero que vocs tenham gostado e captado tudo! Leiam e releiam, anotando as palavras-chave e conceitos. Um abrao!
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