Perspectivas de la democracia en Amrica Latina*

Ludolfo Paramio
Unidad de Polticas Comparadas CSIC

Introduccin Desde los aos 80 se ha establecido en Amrica Latina una tendencia general hacia la democratizacin, la solucin negociada de los conflictos armados, y la normalizacin de la vida poltica. Paradjicamente, en esa misma dcada la regin atraves una profunda crisis econmica, iniciada con la llamada crisis de la deuda, que ha desembocado en polticas de ajuste y reformas estructurales de la economa de alto coste social. Desde el tradicional enfoque que vincula la aparicin y el asentamiento de la democracia con el desarrollo econmico, el clima de aquellos aos era el menos adecuado para una redemocratizacin de Amrica Latina, y por ello, tras un momento inicial de sorpresa y desconcierto, algunos autores expresaron serias dudas sobre la capacidad de los regmenes democrticos para sobrevivir en un difcil contexto econmico y social. El tiempo transcurrido desde entonces no permite quiz afirmar que las nuevas democracias de Amrica Latina se hayan consolidado, aunque segn los criterios ms habituales se podra decir que ste es el caso de Argentina, Uruguay, Brasil y Chile, pero s ciertamente afirmar que son democracias que duran por utilizar la distincin conceptual de ODonnell (1996), y que han conseguido durar, adems, en condiciones adversas. Eso no significa, sin embargo, que la situacin de la democracia en la regin sea necesariamente satisfactoria. El propio ODonnell ha criticado en particular la defectuosa institucionalizacin de la democracia respecto a lo que cabe exigir a este tipo de rgimen en un sentido normativo, independientemente de su capacidad para resolver los problemas sociales. Si se abandona la idea de que el insuficiente desarrollo econmico explica la inexistencia o los defectos de la democracia, parece necesario analizar otros factores, ms especficamente
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En E.A. Fabin Caparrs (comp.), Responsa Iurisperitorum Digesta, 175-198, Salamanca: Universidad de Salamanca, 2000.

2 polticos, para dar cuenta de los problemas de la democracia en Amrica Latina. Dos variables en las que se ha hecho especial hincapi en aos recientes son el marco institucional del presidencialismo (Linz, 1994; Linz y Valenzuela, comps., 1994; Mainwaring y Shugart, comps., 1997), y la consolidacin o volatilidad de los sistemas de partidos (Mainwaring y Scully, 1997; Mainwaring y Scully, comps., 1995). En este trabajo, sin embargo, se parte de la hiptesis de que la variable fundamental para explicar las limitaciones de la democracia en general, y de las democracias latinoamericanas en particular, son los propios partidos polticos lo que podramos llamar la oferta partidaria en el mercado electoral, aunque su anlisis no pueda desligarse de las caractersticas del sistema de partidos el entorno en el que los partidos compiten y aunque sea indudable que las reglas de juego institucionales presidencialismo o parlamentarismo influyen en el tipo de estrategias y prcticas que configuran a los partidos. La idea es que fenmenos tan preocupantes como el colapso de los partidos tradicionales en Per y Venezuela, la crisis de gobernabilidad en Colombia, el mal funcionamiento del Estado o la extensin de la corrupcin en muchos pases, aunque reflejen problemas institucionales, son a la vez manifestacin de las dificultades de adaptacin de los partidos polticos a la nueva situacin econmica, en la que encuentran serios obstculos para mantener su anterior identidad poltica, es decir, para mantener los vnculos ideolgicos y materiales a menudo basados en el clientelismo que venan estableciendo con los ciudadanos.

La situacin en los aos 80 A comienzos de los aos 80 actuaban en Amrica Latina dos dinmicas polticas aparentemente contradictorias. Mientras en Centroamrica mantenan su vigencia los conflictos armados, con la inevitable secuela de una fuerte presin militar sobre la vida poltica, en el Cono Sur la derrota en la guerra de las Malvinas abri el paso a la democracia en Argentina, y ste fue el comienzo de una sucesin de transiciones a la democracia que alcanzaran a Uruguay, Brasil y Chile, e incluso a una dictadura tan longeva como la paraguaya. Los factores causales de cada uno de estos procesos de democratizacin fueron distintos, y sin embargo era imposible sustraerse a la impresin de estar asistiendo a los distintos captulos de una misma historia.

3 A posteriori se hablara de una tercera ola de democratizacin, que habra comenzado en el sur de Europa a mediados de los aos 70 y culminara con las transiciones a la democracia en Europa del Este a partir de 1989, por ms incierto que sea an el asentamiento de la democracia en algunos pases de esta ltima regin. Este tipo de generalizaciones resulta siempre arriesgado, pero a la vez tentador: es difcil sustraerse a la sensacin de que en esos aos el tiempo del mundo por utilizar la expresin de Fernand Braudel favoreci a la democracia. Sin embargo, a la hora de explicar los hechos convendra preguntarse qu motiv esta ola de democratizaciones tras unos aos en los que se haba extendido el pesimismo sobre el futuro de la democracia. El mismo terico de la tercera ola haba reflejado ese pesimismo pocos aos antes (Huntington, 1991 y 1984), cuando ya sus comienzos deban ser visibles. El pesimismo tena una slida base en la experiencia del Cono Sur desde el golpe militar que en 1964 haba inaugurado el rgimen autoritario en Brasil. El golpe chileno de 1973 y el argentino de 1976, en particular, haban causado un gran impacto no slo por su inslita brutalidad sino tambin por su manifiesta voluntad de transformar radicalmente las respectivas sociedades e introducir en ellas un corte histrico. Pero el pesimismo tena adems un sustento terico, cuyo mejor ejemplo es la obra de Guillermo ODonnell sobre los regmenes burocrtico-autoritarios como resultado inevitable del agotamiento de la fase fcil en la terminologa de Prebisch de la industrializacin sustitutiva de importaciones (ODonnell, 1972). Para asumir la industrializacin difcil la produccin de bienes de equipo sera preciso aumentar el ahorro interno, con la consiguiente reduccin de los niveles salariales y el poder adquisitivo de la mayora: slo un rgimen autoritario podra lograr este objetivo e impulsar consiguientemente la modernizacin industrial. En realidad el anlisis de ODonnell slo sera aplicable a posteriori al caso brasileo, ya que los restantes regmenes autoritarios no slo no abordaron la industrializacin difcil, sino que a menudo dejaron un saldo de desindustrializacin. Pero este enfoque reflejaba bien la perspectiva entonces dominante en el anlisis sociolgico de la democracia: la existencia de sta dependera de que se dieran unos determinados requisitos, que en la versin ms difundida (Lipset, 1959) corresponderan a un cierto nivel de desarrollo econmico. Los obstculos estructurales para alcanzar este desarrollo implicaran por tanto fragilidad de la democracia. Este determinismo estructural, completado en algunos casos con referencias a la inexistencia de una cultura poltica democrtica como herencia de la poca colonial, permitira dar cuenta de los problemas de la democracia en Amrica Latina.

4 Esta perspectiva entr en abierta contradiccin con el hecho de que las restauraciones democrticas en el Cono Sur vinieron acompaadas por unas circunstancias econmicas singularmente adversas, provocadas por la llamada crisis de la deuda que sigui a la moratoria unilateral del gobierno mexicano en 1982, y que revelaron adems los numerosos flancos dbiles de los modelos de desarrollo hasta entonces seguidos. Era difcil imaginar en tales circunstancias excepto quiz en el caso chileno que el regreso a la democracia fuera consecuencia de la llegada de los pases en cuestin a un nivel superior de desarrollo econmico, y slo caba, por tanto, temer que a las nuevas democracias les cupiera un porvenir muy incierto. Un segundo factor result determinante para producir un cambio radical en la perspectiva terica: las transiciones del Cono Sur aparecan en gran medida como fruto de decisiones de las lites, a travs de negociaciones previas entre gobierno autoritario y oposicin o tras el simple desistimiento de las lites autoritarias. Este segundo hecho llevara a un mayor hincapi en el papel de las lites en el cambio poltico (Higley y Burton, 1989; Higley y Gunther, comps., 1992), pero sobre todo llev a redescubrir la idea de las transiciones a la democracia como fruto de un juego estratgico de los actores polticos, que optaran por acordar reglas de juego democrticas para resolver sus conflictos de inters una vez que la opcin de la violencia o de la coaccin para afirmar los propios intereses ofrece rendimientos decrecientes (Rustow, 1970; Przeworski, 1986). Tras este cambio de perspectiva era posible comprender la doble dinmica poltica que atravesaba en los aos 80 Amrica Latina, es decir, el simultneo recrudecimiento de la violencia en Centroamrica y la restauracin de la democracia en el Cono Sur. El problema es que, tras el triunfo de la revolucin en Nicaragua, los actores armados tenan nuevos incentivos para embarcarse en la va de la violencia, para repetir el triunfo revolucionario o para evitarlo, mientras que en el Cono Sur esos incentivos no existan tras el xito de la feroz represin autoritaria. Y en cambio se daban dos elementos que desincentivaban el mantenimiento de los regmenes autoritarios: la propia crisis econmica y la poltica exterior norteamericana. Uno de los mitos ms infundados de la sociologa poltica se refiere a la superioridad de los gobiernos autoritarios para sacar a los pases de situaciones de crisis econmica y crear las condiciones de un desarrollo econmico sostenido (Maravall, 1994). En su origen se halla probablemente la idea de que los gobiernos autoritarios pueden eludir las presiones y demandas sociales redistributivas, que impediran solucionar una crisis si un gobierno (democrtico)

5 cede a ellas (Huntington y Domnguez, 1975). Y a su favor se cuenta fundamentalmente con la experiencia de los nuevos pases industriales de Asia convertidos en los aos 80 en un modelo a imitar en comparacin con la crisis de la industrializacin en Amrica Latina, y con estadsticas ms bien frgiles que asocian mayores tasas de crecimiento con autoritarismo. Mientras que en el caso de los pases asiticos parece necesario introducir factores adicionales al rgimen poltico para explicar su xito econmico indudable en dimensiones histricas, pese a la crisis de 1997 y sus secuelas, sobre las estadsticas es fcil formular una crtica general: la asociacin entre autoritarismo y crecimiento econmico puede muy bien ser una falsa correlacin que ocultara el hecho de que los regmenes autoritarios son frgiles ante las situaciones de crisis econmica. Sea porque pierden el apoyo de los propios sectores econmicamente dominantes, sea porque su base social de consenso pasivo se reduce al dejar de ofrecer resultados econmicos positivos, las dictaduras podran ser menos capaces de sobrevivir a una crisis econmica grave que los regmenes democrticos, en trminos puramente estadsticos (Przeworski y Limongi, 1997; Remmer, 1991 y 1996). La crisis econmica cre a comienzos de los 80 en Amrica Latina un escenario en el que los regmenes autoritarios no podan esperar obtener consenso o legitimidad en funcin de unos imposibles buenos resultados econmicos. A esto se sumaron los efectos indeseados de la poltica exterior norteamericana. La administracin Reagan corrigi la lnea de respeto a los derechos humanos impulsada por el presidente Carter, y trat de normalizar sus relaciones con las dictaduras del Cono Sur, a la vez que concentraba todos sus esfuerzos en el derrocamiento del sandinismo en Nicaragua y en alejar el peligro de nuevos triunfos de la guerrilla en Centroamrica. El discurso general en el que se enmarcaban ambas lneas de actuacin era la defensa de la democracia contra el totalitarismo, lo que significaba que, aunque de hecho se fortaleciera la posicin de los sectores autoritarios en Amrica Latina, se descartaba el apoyo explcito a nuevos golpes y se alentaban los procesos controlados de democratizacin. En este contexto, la cpula militar argentina interpret que su apoyo a las actuaciones contra el sandinismo se vera compensado por una actitud comprensiva de Washington ante la invasin de las Malvinas, actitud que podra a su vez frenar una posible respuesta militar britnica. Como es bien sabido, las cosas fueron por caminos muy distintos, y el descalabro para la Junta fue total. Este hecho no slo abri paso al retorno de la democracia en Argentina en 1983, sino que envi una seal a los dems regmenes del Cono Sur: la buena voluntad del gobierno

6 Reagan no era tan grande como para avalar actuaciones que pudieran poner en cuestin el discurso democrtico de Washington o crearle conflictos con sus aliados europeos. De hecho, conviene recordar que, a la vez que impulsaba una lucha sin cuartel contra la guerrilla en Centroamrica, la primera administracin Reagan foment el retorno de los civiles al gobierno, lo que se tradujo en elecciones a una Asamblea Constituyente (en 1982 en El Salvador y en 1984 en Guatemala) y en las elecciones como presidentes de Roberto Suazo (Honduras, 1981), Jos Napolen Duarte (El Salvador, 1984), y Vinicio Cerezo (Guatemala, 1985). Se puede discutir el impacto inmediato de estos procesos y las circunstancias en que tuvieron lugar, pero parece razonable admitir que abrieron el camino a la pacificacin y a una paulatina democratizacin de la regin. La falta de respaldo de Washington para el mantenimiento de regmenes puramente coercitivos fue el elemento ltimo de la cadena de hechos que condujo al restablecimiento de la democracia en Brasil y Uruguay (1985) y Chile (1989), y el contexto de crisis econmica desempe un importante papel en los dos primeros casos. Pero la dinmica que desemboc en la democratizacin de los tres pases fue ante todo consecuencia del intento de institucionalizacin de los regmenes autoritarios. La cuestin es saber si esos intentos se habran producido igualmente y si se habra respetado su lgica sin el giro de la poltica exterior norteamericana durante la presidencia de Carter y el mantenimiento del discurso democrtico para la regin en el contexto paradjico del endurecimiento diplomtico y militar en Centroamrica de la administracin Reagan. Los procesos electorales (nunca interrumpidos) fueron ampliando en Brasil la fuerza de la oposicin hasta la eleccin de Tancredo Neves, cuya inesperada muerte condujo a la presidencia a Jos Sarney. La derrota en plebiscito del proyecto constitucional del rgimen uruguayo, en 1980, abri paso a las elecciones internas de los partidos en 1982 y a las elecciones de restauracin democrtica en 1984. En el caso chileno, el ms paradjico, el general Pinochet vio aprobada en plebiscito su constitucin, en 1980, para ser derrotado en un nuevo plebiscito sobre su continuidad, en 1988, realizado en cumplimiento de la propia norma institucional del rgimen. Para entonces, adems, estaban superadas las secuelas de la crisis que haba golpeado duramente la economa chilena desde 1982, y se consideraba que el modelo neoliberal estaba dando resultados muy positivos.

7 El contexto internacional, y no slo el discurso democrtico de Washington, puede haber pesado en esta secuencia de derrotas en las urnas de los regmenes autoritarios. En el caso chileno, en particular, los sectores ms jvenes del empresariado y las clases medias, o al menos los actores polticos que los representaban, consideraban en 1988 que el modelo econmico neoliberal estaba ya asentado, y que el mantenimiento del rgimen autoritario ni era necesario ni resultaba favorable para sus intereses en el futuro inmediato. Una vez que Chile se haba convertido en un caso de xito, y en un mundo en el que la democracia se estaba convirtiendo en la norma, el desplazamiento de Pinochet por un presidente civil, salido de unas elecciones libres, era un paso ms en la afirmacin de la nueva imagen del pas.

Ajustes y reformas estructurales Desde una perspectiva ingenua haba razones para temer que la oleada de redemocratizacin fuera de corta duracin en Amrica Latina. En Centroamrica, pese al restablecimiento de los gobiernos civiles y la realizacin peridica de elecciones, los enfrentamientos armados continuaban, y la presin militar no slo se traduca en violencia criminal contra los simpatizantes de la guerrilla y contra la oposicin en general, sino tambin en el fortalecimiento de grupos paramilitares que amenazaban seriamente las posibilidades de la democracia. Y en los dems pases de la regin caba temer que la gravedad de la crisis econmica, al acentuar la desigualdad social, diera origen a situaciones de conflicto incompatibles con la continuidad de la institucionalidad democrtica. Hasta el presente no ha sido as, pese a que muchos observadores creyeron ver en la insurreccin de Chiapas, en 1994, el comienzo de una nueva fase de insurgencia. Por el contrario, con la excepcin de estallidos sociales puntuales en particular el caracazo de 1989, los conflictos violentos han disminuido en la regin. En Centroamrica, el agotamiento de los actores armados y un escenario internacional que estimulaba el acuerdo condujeron a sucesivos procesos de pacificacin y desmovilizacin. Aunque en Per y Mxico siguen existiendo grupos armados, que en el caso de Chiapas mantienen una notable presencia en los medios de comunicacin, slo en Colombia han llegado a constituir las guerrillas (FARC y ELN) un problema casi irresoluble para el Estado, pese a los sucesivos intentos de negociacin que llegan hasta el actualmente impulsado por el presidente Pastrana.

8 Sin embargo, es evidente que la desigualdad social ha crecido desde los aos 80, y que la pobreza ha crecido considerablemente. Aunque en Chile la buena marcha de la economa hasta 1999 ha permitido reducir las cifras de pobreza, no se ha logrado mejorar la situacin de desigualdad, y Chile ha sido durante todos estos aos la nica historia de xito en la regin. En los dems pases, tras la crisis de la deuda y los consiguientes ajustes econmicos fue preciso emprender reformas estructurales que permitieran a las diferentes economas nacionales volver a crecer econmicamente. Tales reformas han tenido un alto coste social, y los logros econmicos se han visto en muchos casos revertidos por crisis financieras provocadas por choques externos: la devaluacin mexicana de diciembre de 1994 provoc una grave recesin en Argentina, y desde 1997 las crisis asitica y rusa han golpeado a Brasil y Chile. El resultado acumulado ha sido socialmente muy negativo. Que este deterioro social no se haya traducido en mayor conflictividad tiene varias explicaciones. La primera se refiere a la propia lgica de la accin social: un colectivo que se ha visto gravemente afectado en sus intereses slo se movilizar si cuenta con los recursos organizativos necesarios para ello. Los sectores populares ms afectados por la crisis carecen a menudo de organizacin y direccin que les permitan movilizarse, y la protesta de las clases medias pasa normalmente por la poltica democrtica, en forma de voto de castigo a los gobiernos o de voto frustrado a candidatos excntricos. En cuanto a los sindicatos, su debilitamiento a causa de la crisis, y los incentivos selectivos ofrecidos a sus dirigentes, se han combinado para reducir su movilizacin frente a las reformas econmicas (Astudillo, 1999). La segunda explicacin es ms especficamente poltica: los actores sociales golpeados por la crisis y las reformas econmicas se han visto limitados a menudo por la conciencia social de la gravedad de la situacin, gravedad que deslegitimaba cualquier intento de defensa del statu quo. Esta conciencia no slo les obstaculizaba una posible confrontacin abierta con los gobiernos que introducan las reformas econmicas de mercado, sino que les dificultaba seriamente el establecimiento de coaliciones para dar una respuesta coordinada a la crisis: cada uno de los actores reclamaba proteccin o mejoras de los gobiernos, pero sin poder presentar propuestas alternativas a las reformas ni hacer frente comn con los restantes en torno a un programa comn. Inicialmente no fue as: tras las primeras transiciones a la democracia la Central Obrera Boliviana logr poner contra las cuerdas al gobierno de Siles Zuazo, y los sindicatos argentinos

9 hicieron 13 o 14 huelgas generales contra el gobierno de Ral Alfonsn. Pero el xito movilizador de la COB abri paso a la total desaparicin de sus propios recursos movilizadores, con la profundizacin de la crisis, y permiti as su aplastamiento por gobiernos sucesivos. Y tras la hiperinflacin, el presidente Menem pudo aplicar con xito una combinacin de incentivos y sanciones para romper el frente sindical y conseguir su aquiescencia a las reformas estructurales, incluso en los casos en que stas reducan drsticamente la fuerza y el peso de las propias organizaciones sindicales, adems de conllevar daos importantes para los intereses de sus afiliados. La desaparicin de la capacidad de resistencia de los actores sociales era fruto de dos cambios en el contexto de su actuacin. El primero es el propio agotamiento de sus recursos: cuando la crisis se hace suficientemente grave los actores sociales ven disminuir tanto los recursos materiales de su organizacin como los de sus afiliados. La capacidad para sostener una huelga o una marcha depende de la existencia de fondos de resistencia, y tambin de la capacidad de las familias de los trabajadores para sobrevivir. La presin de la crisis fue debilitando a las organizaciones sindicales, a la par que los trabajadores y sus familias vean cerrarse sus posibilidades de subsistencia a medio plazo. Pero el cambio clave era el derivado de la modificacin de las expectativas. Se puede resistir un recorte salarial o una reestructuracin de empleo cuando se tiene la conviccin de que la empresa es viable, y de que la economa sigue marchando. Cuando, por el contrario, se extiende la percepcin de que la economa en su conjunto se est hundiendo, y la propia empresa no tiene futuro, los afectados dejan de buscar soluciones colectivas a sus problemas y tratan de encontrar salidas individuales. En la prctica los dos procesos van unidos: a la vez que los actores sociales ven disminuir sus recursos movilizadores bajo el impacto de la crisis, sus miembros modifican sus expectativas, buscando soluciones individuales para un problema cuyas dimensiones les parecen ya inabordables con la lgica de la accin colectiva. Esa modificacin de las expectativas es un fenmeno que afecta a toda la sociedad cuando la crisis quiebra ya la lgica de los intercambios cotidianos. El ejemplo ms radical son las situaciones de hiperinflacin, en las que todo el intercambio social se desarticula: los clculos monetarios y la necesidad de abastecerse absorben completamente las energas individuales, las presiones temporales inducen a la insolidaridad llegar el primero a cambiar moneda o a comprar, antes de que cambien los precios de las mercancas, se convierte en cuestin de vida

10 o muerte y es imposible trazar horizontes temporales ms all de las siguientes horas, en un calendario agotador fijado por la elevacin de los precios. A la hora de explicar la aquiescencia social a las reformas econmicas, el primer factor es la conviccin social de que stas son imprescindibles, en el sentido de que, literalmente, no es posible seguir as. Una vez que este sentido comn se ha instalado, los diferentes colectivos pueden tratar de resistir a las reformas que les afectan ms inmediatamente, pero lo hacen sin respaldo social nadie cree ya que sea posible dejar de pagar un alto precio por salir de la situacin de crisis aguda y a menudo sin conviccin profunda, pues no slo comparan lo que tenan con lo que pierden con las reformas, sino tambin lo que ya han perdido bajo la accin de la crisis con lo que esperan poder llegar a ganar si sta termina. Una crisis hiperinflacionaria, en particular, da al gobernante que se propone introducir reformas estructurales casi un cheque en blanco: ste fue el caso de Per y Argentina. Las reformas, sin embargo, han fracasado o se han visto pospuestas en algunos pases, como Colombia, Venezuela y Ecuador. El caso ms espectacular, como es bien sabido, es el de Venezuela. Carlos Andrs Prez lleg por segunda vez a la presidencia, tras las elecciones de diciembre de 1988, con un aura de impulsor de prosperidad procedente de su primer perodo (1974-79), que haba estado marcado por la riqueza petrolera y la ampliacin de la actuacin econmica del Estado. Sin embargo, Prez opt por un giro radical para lograr sanear unas finanzas pblicas al borde de la bancarrota, anticipando las consecuencias futuras de esta situacin y probablemente influido por las polticas de reforma aplicadas en aos anteriores por los gobiernos socialistas espaol y francs. El choque entre las expectativas populares y la inmediata realidad de una drstica reduccin de subsidios, que afectaba duramente a las clases bajas y medias bajas, se tradujo en febrero de 1989 en una explosin social, el caracazo, reprimida adems de forma sangrienta. El factor fundamental era que la gravedad de la crisis financiera no haba sido percibida socialmente, pues en algunos aspectos (el desempleo, por ejemplo) la economa haba mejorado en aos anteriores. Quiz el principal error de Prez fuera poner en prctica su plan de choque sin tratar de convencer previamente a la poblacin de sus razones, pero no era fcil tampoco hacerlo con su partido, Accin Democrtica, dividido entre los partidarios de Prez y los del anterior presidente, Lusinchi, y sumamente renuente a aceptar el coste poltico de reformas altamente impopulares. Prez probablemente agrav adems el problema al rodearse de un

11 ncleo de tcnicos y profesionales jvenes y ajenos a la poltica partidaria en general y al aparato de AD en particular. En 1992, tras dos aos de recuperacin econmica, el teniente coronel Hugo Chvez intent un golpe de Estado que no triunf, pero le convirti en hroe popular de los sectores sociales frustrados por la presidencia de Carlos Andrs Prez, induciendo una preocupante tolerancia entre los electores hacia la intervencin militar como va para la reafirmacin de la voluntad popular. Prez fue depuesto de la presidencia ya en el final de su mandato, acusado de mal uso de fondos pblicos. Con la crisis de Accin Democrtica, el ex presidente Rafael Caldera, que haba abandonado el otro gran partido (Copei), regres a la presidencia apoyndose en un movimiento propio (Convergencia Nacional) y una coalicin con el MAS y una ristra de pequeos partidos. Tras un breve ensayo de retorno al populismo debi volver a la ortodoxia econmica, provocando una nueva frustracin y abriendo as la puerta al retorno democrtico de Hugo Chvez, convertido en presidente y vencedor arrollador en la convocatoria de una Asamblea Constituyente destinada a acabar con el anterior sistema de partidos y con el conjunto de las instituciones democrticas que Chvez y sus seguidores asocian con la partidocracia y su corrupcin. En cuanto a la poltica econmica, la nueva Constitucin posee claros rasgos de nacionalismo populista, a la vez que el presidente mantiene un discurso tranquilizador hacia los inversores y trata de negar las acusaciones de pretender volver al modelo econmico anterior. Tanto el intento de vuelta atrs de Caldera como el rechazo del plan inicial de Carlos Andrs Prez parecen mostrar que ni el pblico ni las lites polticas asumen la necesidad de las reformas, directamente, a partir de experiencias ajenas. En ausencia de una crisis hiperinflacionaria que modificara las preferencias sociales, y sin un trabajo poltico deliberado para cambiarlas, no slo los ciudadanos rechazaron las reformas, sino que sectores significativos de las lites polticas hicieron suyo ese rechazo. La posible conclusin del caso venezolano sera que en ausencia de una percepcin social de la inevitabilidad de las reformas, su viabilidad depender de la capacidad del partido de gobierno para impulsarlas sin fraccionarse. Si la sociedad no est convencida de antemano de la necesidad de las reformas, es necesario que lo estn los polticos, o al menos que lo est el partido de gobierno, si ste cuenta con la mayora suficiente y posee una alta cohesin interna.

12 La existencia de pases en los que las reformas han fracasado o se han pospuesto permitira en principio comparar el estado de la democracia en estos pases con la situacin en aquellos en las que se han llevado a cabo. Desde este punto de vista el balance sera muy negativo para los tres pases andinos en los que cabe hablar de posposicin de las reformas. En ellos existe un fuerte descrdito de la democracia representativa y una seria crisis del sistema de partidos, que en el caso venezolano llega al extremo. En Colombia el enfrentamiento armado y el desafo del narcotrfico permiten hablar de crisis del Estado, y tambin el bipartidismo est en crisis: Pastrana fue un candidato independiente a la presidencia, y el partido conservador permaneci casi ausente como partido del proceso electoral, mientras que el partido liberal arrastra an las secuelas de la polmica presidencia de Samper. En cuanto a Ecuador, estuvo al borde de la ruptura de la institucionalidad democrtica durante el perodo abierto con la destitucin del presidente Bucaram y atraviesa una fase difcil para obtener el consenso parlamentario para afrontar las reformas pospuestas desde los gobiernos de Rodrigo Borja y Sixto Durn. Ahora bien, la comparacin entre pases que han realizado las reformas econmicas y aquellos que las han pospuesto podra muy bien ser engaosa, ya que lo que vemos como consecuencia de la no realizacin de las reformas econmicas podra muy bien ser la ltima manifestacin de problemas previos del sistema democrtico. Problemas que explicaran la dificultad encontrada por los gobernantes para realizar las reformas dando por hecho que stas eran necesarias, y que se habran agravado quiz con la crisis econmica, pero que a su vez deben ser analizados. Para proceder en un orden ms claro, puede ser conveniente estudiar en primer lugar algunos problemas que se perciben en las democracias latinoamericanas, y buscar hiptesis que puedan dar cuenta de estos problemas y de su previsible evolucin.

Liderazgos plebiscitarios y antisistema Los estilos de gobernar de Fujimori y Menem, incluyendo sus reformas para hacerse reelegir, han llevado a hablar de un peligro de prdida de contenido de la democracia, con su sustitucin por presidencias plebiscitarias. ODonnell introdujo el trmino democracias delegativas para designar a regmenes que, manteniendo la formalidad de las instituciones democrticas, concentraran en realidad todos los poderes en un lder en el que los ciudadanos delegaran su representacin renunciando a la exigencia de cualquier forma de control. El autogolpe de Fu-

13 jimori, en 1992, encaja especialmente en lo que seran este tipo de regmenes, ya que la disolucin del Parlamento encontr un notable apoyo popular, el presidente ejerce un considerable control tambin sobre los procesos electorales, y es notorio que pretende lograr una nueva reeleccin, en abierta contradiccin con las previsiones de la Constitucin que l mismo impuls. El caso de Menem, en cambio, es algo distinto en este punto, ya que pese a todos sus intentos hubo de renunciar a presentarse nuevamente a la reeleccin, y las elecciones de 1999 han llevado a un triunfo claro de la Alianza opositora. El arrollador ascenso de Chaves, en 1999, ha reforzado la idea de que podra generalizarse este tipo de liderazgo fuertemente personalizado y con un alto potencial autoritario. Ms difcil es saber cmo cabra caracterizar a este fenmeno o explicarlo. Los intentos ms comunes hablan de neopopulismo, lo cual a su vez presenta dos problemas. El primero es que no slo no existe consenso terico sobre lo que cabra calificar de populismo, sino que las explicaciones ms usuales del fenmeno son bastante discutibles. El segundo es que este supuesto neopopulismo se diferencia bastante en sus actuaciones polticas reformas econmicas pro mercado, en los casos de Menem y Fujimori del populismo clsico. La similitud proviene estrictamente de la forma en que los lderes neopopulistas se relacionan con los ciudadanos: por encima de las mediaciones partidarias y ms all de los mecanismos de la democracia representativa. Es evidente que el populismo clsico surge en momentos de crisis del sistema representativo, y que los lderes populistas crean su propia base popular de apoyo sin contar con una estructura partidaria previa, o reestructurando sta gracias a su relacin con las masas populares el caso de Crdenas en Mxico, y ste rasgo es previsible que reaparezca siempre que se afirme un liderazgo poltico en situacin de crisis del sistema partidario como mecanismo de representacin. Pero esto significa que los liderazgos polticos personalizados son un sntoma de la crisis de la democracia representativa, no su explicacin. La bancarrota poltica de los partidos tradicionales es evidente en los casos venezolano (tras el gobierno de Caldera) y peruano (tras el final hiperinflacionario del gobierno de Alan Garca). Ms complicado puede ser hablar de crisis del sistema poltico representativo en el ascenso del liderazgo personalizado de Menem, ya que no slo su llegada a la presidencia fue fruto de la victoria de uno de los dos grandes partidos argentinos el justicialista, sino que el otro gran partido, la UCR, sobrevivi y ha regresado a la presidencia con la victoria de la Alianza en 1999. En qu sentido podramos decir entonces que exista una crisis de representacin en

14 la Argentina de 1988? En el sentido de que el partido radical estaba profundamente daado por la catstrofe hiperinflacionaria de los ltimos meses de Alfonsn y el partido justicialista, la nica alternativa poltica verosmil, no pareca ofrecer un programa econmico creble para salir de la crisis, a la vista de las polticas populistas con las que estaba histricamente asociado. No caba esperar, a priori, que el candidato peronista pudiera realizar las reformas econmicas que la situacin exiga. En esa ausencia de expectativas racionales est la razn del xito del discurso delegativo de Menem Sganme!, que en otras circunstancias podra haber carecido de credibilidad. La profundidad de la crisis y la imposibilidad de calcular racionalmente los resultados de la nica opcin posible ante el descrdito de los radicales convertan el voto a Menem en un acto de fe, y daban a su gobierno un amplio margen de maniobra incluso respecto al propio partido justicialista, que tena serias dificultades para hacer suyas tanto las reformas neoliberales como el calendario y la personalidad de los responsables de su introduccin. Si se admite entonces que los liderazgos personalizados son un sntoma ms de una crisis de la representacin democrtica, surge la necesidad de explicar sta. Puesto que el fenmeno surge a partir de la crisis y las reformas econmicas, parece lgico buscar su raz en el impacto de los cambios econmicos sobre la poltica desde el agotamiento del modelo econmico anterior. Y para ello hay que partir de la relacin que los ciudadanos establecen con los partidos hasta el momento en que los efectos de la crisis se hacen perceptibles. Esta relacin no es puramente instrumental en el sentido de la teora de la eleccin racional, tal y como se presenta por ejemplo en la obra clasica de Downs (1957), sino que tiene una componente expresiva: al votar, los ciudadanos no slo hacen un clculo en funcin de sus intereses, sino que expresan (reafirmndola) su identificacin con el partido al que votan, su confianza en l. Sin esta componente expresiva, que implica que los electores obtienen una satisfaccin del simple hecho de votar, independientemente de los beneficios diferidos que esperen obtener de su voto, no se podra entender su decisin de votar, ya que la repercusin esperable de un solo voto en el resultado final es casi nula, y la accin de votar siempre implica ciertos costes personales (Fiorina, 1976). De ah la importancia del estudio de los vnculos de identificacin de los electores con los partidos. Sobre estos vnculos existen al menos dos visiones. Desde la perspectiva de la eleccin racional la identificacin con un partido sera algo as como una cuenta corriente de confianza en

15 dicho partido a partir de sus actuaciones anteriores: una evaluacin retrospectiva ponderada (Riker, 1980). Desde el enfoque de la escuela de Michigan, en cambio, sera una actitud psicolgica, adquirida inicialmente a travs de la socializacin (en la familia) y reforzada por el hecho de votar a ese partido a travs del tiempo (Converse, 1969). En esta segunda visin, por supuesto, se entiende que la condicin para la reiteracin del voto al mismo partido es que ese voto haya tenido resultados satisfactorios, pero se atribuye ms importancia al momento inicial (de formacin de la actitud) que a los resultados prcticos de las experiencias ms recientes de voto, que para la teora de la eleccin racional son las que ms pesan. Desde ambas perspectivas, sin embargo, debera tomarse en cuenta si el elector se concibe como un individuo o como parte de un grupo, o, en otros trminos, si el elector valora al partido como representativo de sus intereses individuales (o familiares) o de los intereses de un grupo del que el elector se siente parte. En las sociedades europeas la identificacin partidaria parece haber sido en gran medida una identificacin grupal, mediada por identidades de clase, tnicas o religiosas, y se supone que la fuerza y el peso de los vnculos de identificacin partidaria han disminuido en la medida en que las divisorias de clase y religiosas han ido perdiendo significacin social (el caso de las divisiorias tnicas es bastante ms contradictorio). En los casos latinoamericanos, en cambio, los apoyos partidarios se han construido en buena medida bajo la lgica del intercambio particularizado. Los ciudadanos no votan a un partido o se identifican con l en funcin de criterios de clase o ideologa, sino en funcin de los beneficios que esperan obtener para su grupo restringido su sindicato, su ciudad, sus redes familiares si triunfa el candidato de ese partido. En el caso extremo se trata de clientelismo en sentido estricto: los electores esperan obtener de los polticos acceso privilegiado a bienes pblicos que los polticos manejan de forma patrimonial. Tericamente todos los ciudadanos deben tener acceso al empleo, la sanidad o la educacin que proporciona el Estado, pero en la prctica puede suceder que este acceso slo sea posible a travs de la mediacin de un poltico y como contrapartida del apoyo que este recibe de personas o colectivos concretos. En ese caso la identificacin poltica estar vinculada a la pertenencia a grupos segmentados, particularizados respecto a las grandes divisorias sociales: no a la clase obrera en general, sino a los trabajadores de la empresa estatal del petrleo, por ejemplo. Pero la consecuencia ser que estos anclajes particulares de las identidades partidarias entrarn en crisis en la medida en que los intereses de los grupos restringidos se vean afectados por las reformas o que los pro-

16 pios colectivos desaparezcan a consecuencia de los cambios econmicos y sociales trados por ellas. Los vnculos de identificacin partidaria, por tanto, mostrarn mayor fragilidad en una coyuntura de cambio radical del modelo econmico: la confianza en el poltico y en su partido dependern estrictamente de su capacidad para entregar los bienes que de ellos se esperan. Si desparece su capacidad para hacerlo, porque la crisis se traduce en un recorte sustancial de los bienes pblicos disponibles, o porque en la administracin se instala una nueva lgica no patrimonial ni clientelista para la asignacin de los bienes pblicos, los apoyos sociales de los partidos se vern erosionados fuertemente. La crisis del modelo econmico de posguerra crea as en muchos pases latinoamericanos una quiebra entre los ciudadanos y los actores polticos. Los partidos pierden con la crisis y las reformas ulteriores su capacidad para satisfacer las demandas particulares de los ciudadanos y sus grupos restringidos, y esto erosiona sus apoyos sociales. Los actores sociales preexistentes pierden igualmente representacin: los sindicatos, por ejemplo, no slo se vern daados por la destruccin de empleo, sino tambin por la percepcin social de que ya no estn en condiciones de obtener de los gobernantes o de los representantes polticos las ventajas particulares que antes lograban. El papel central del Estado y de la poltica en el anterior modelo econmico condicionaba las estrategias de los actores sociales y era la base de unas relaciones de intercambio particularizado entre los partidos polticos y los ciudadanos. Ahora todo eso entra en crisis, y el resultado es el distanciamiento y la desorientacin de unos y otros (Paramio, 1991). En teora al menos, la volatilidad de los anclajes partidarios y la bsqueda de alternativas a la oferta de los partidos establecidos pueden facilitar la adaptacin del sistema poltico a la nueva configuracin social de intereses y demandas. Es bastante esperable que un cambio radical del modelo econmico exija una transformacin del sistema de partidos, lo que puede traducirse en cambios en los partidos existentes o en la aparicin de otros nuevos que den expresin a los intereses y grupos que no se sienten representados por aqullos. De hecho, la aparicin de tales partidos puede ser un factor para la recuperacin de la confianza en la representacin democrtica (Listhaug, 1995). Una mayor competencia electoral puede acelerar adems la adaptacin de los partidos tradicionales, independientemente de que los nuevos partidos se consoliden o no, y por tanto puede tener consecuencias positivas.

17 De la misma forma, la disminucin de la identificacin poltica podra suponer el auge de un nuevo tipo de elector, ms informado y exigente, que decidira su voto racionalmente a la vista de la oferta de los partidos, y al que llevara a participar el deseo de afirmar su competencia poltica y la efectividad de su voto, lo que constituira una segunda alternativa expresiva al voto de reafirmacin de la identificacin partidaria. Pero parece lgico suponer que este nuevo tipo de elector se dar sobre todo en aquellas capas sociales de niveles culturales medios y altos, que tengan fcil acceso a la informacin poltica, y el inters y los recursos suficientes para recopilarla y analizarla antes de decidir. Cabe temer en cambio que en los grupos sociales de menores recursos culturales y comunicativos la desaparicin de la identificacin partidaria (o la prdida de credibilidad de quienes la mantienen) no deje paso necesariamente a un voto ms racional, libre e informado, sino a la apata poltica y/o a una participacin electoral dominada por la agresividad y el deseo de castigar a los polticos en ejercicio, a comportamientos derivados de la frustracin (Eckstein, 1991). Y en consecuencia estos sectores tendrn menor capacidad para conseguir una representacin efectiva de sus intereses, a la vez que su voto imprevisible, en la medida en que viene guiado ms por la agresividad que por el clculo puede dificultar la estabilidad de las polticas.

Frustracin social y mal gobierno La frustracin ante los resultados de la gestin de los gobiernos, en una situacin en la que las alternativas no parezcan crebles, puede conducir a la agresividad contra los partidos y los polticos, ya que la base particularizada de intereses de la identificacin partidaria es altamente vulnerable a cambios econmicos profundos. Todo este conjunto de factores apunta a la bsqueda de alternativas extrapartidarias por parte de los electores, fruto no slo de la falta de expectativas respecto a los partidos establecidos sino de un deseo de castigarlos que no encuentra el lmite de la lealtad partidaria. La agresividad contra los polticos del sistema constituye as una primera alternativa expresiva a la participacin electoral en trminos de identificacin: la recompensa de la accin de votar deja de ser la reafirmacin de una identidad, y pasa a ser el dao causado a los polticos que han defraudado las expectativas del elector. Con

18 ello se abre el paso a gobernantes extrasistema, y a liderazgos personalizados ajenos a los partidos tradicionales. Pero adems, si los resultados obtenidos por el gobernante extrasistema no son satisfactorios, la prdida social de confianza en la poltica y los partidos puede acelerarse, en vez de disminuir. El gobierno de Caldera en Venezuela y la efmera experiencia de Bucaram en Ecuador son ejemplos de fallidas experiencias de liderazgo extrasistmico, que, contra lo que podra haberse pensado de antemano, no han contribuido a que los ciudadanos valoren nuevamente la superioridad de los partidos institucionalizados, sino a una descomposicin an mayor del sistema de partidos, que en el caso venezolano ha conducido a la eleccin como presidente del responsable del intento de golpe de 1992, con un programa de demolicin institucional. La representacin poltica basada en el intercambio particularizado puede soportar en circunstancias especficas el coste social de las reformas, pero sufre una crisis significativa cuando se frustran las expectativas de crecimiento sostenido creadas por las propias reformas. Si se consigue que la opinin pblica interiorice la necesidad de las reformas, los costes de stas pueden ser absorbidos sin crear problemas de gobernabilidad. La hiperinflacin, en particular, modifica las expectativas y preferencias de los ciudadanos y les induce a aceptar la idea de buscar en el mercado los beneficios y las ventajas que anteriormente reclamaban del Estado. La incapacidad de los grupos de inters tradicionales para ofrecer resultados positivos o simplemente previsibles en el contexto hiperinflacionario, a su vez, les priva de capacidad de veto, y puede inducirles a buscar frmulas de acomodo con el gobierno para garantizarse un futuro en el escenario del nuevo modelo econmico. Ahora bien, una vez que se anuncia la recuperacin del crecimiento econmico los perdedores de las reformas esperan recuperar rpidamente su posicin anterior. Lo que puede cambiar ms decisivamente es la estructura organizativa de los intereses, si la apertura del mercado interno significa una drstica reduccin del nmero de trabajadores del sector formal, o de los sindicatos de las empresas pblicas al haber privatizado stas, o de los empresarios pequeos y medios. Pero es ms difcil imaginar que las personas concretas hayan modificado profundamente su actitud de responsabilizar al Estado de la resolucin de sus problemas econmicos, por ms que hayan aceptado formalmente la lgica del mercado en sustitucin de anteriores concepciones estatalistas.

19 Si el crecimiento se detiene, si el empleo escasea y los salarios caen o se estancan, los gobiernos no pueden confiar en que los ciudadanos culpen a las circunstancias adversas en los mercados y mantengan su confianza y su apoyo a los gobernantes. Se puede afirmar que sta no es una singularidad del intercambio particularizado, y que los ciudadanos siempre responsabilizan a los gobiernos de su propia situacin econmica, pero esto no es completamente exacto: una cuestin muy discutida en los modelos econmicos de explicacin del voto es la parte de responsabilidad que los ciudadanos atribuyen a los gobiernos y a la suerte y el esfuerzo individuales en la marcha de su economa personal. Parece lgico pensar que esa distribucin de responsabilidades vara de acuerdo a las trayectorias nacionales de gobierno de la economa, y que en los pases que han tenido experiencias ms fuertes y duraderas de intervencin y discrecionalidad estatales en el terreno econmico las exigencias a los gobiernos sern mucho ms personalizadas y particularizadas, y menos sociotrpicas, es decir, menos orientadas a la mejora de la situacin econmica general (Kinder y Kiewiet, 1981). La idea sera entonces que los gobernantes que asumen las reformas pueden mantener la confianza de sus seguidores, pese a los costes de las reformas, en la medida en que, frente a la percepcin social de una crisis grave, consiguen presentarse como capaces de superarla. De hecho, se puede argumentar que la valoracin positiva de los gobernantes reformistas no depende tanto de un sentimiento de mejora econmica individual por parte de los electores como de la percepcin de que aqullos gobiernan realmente la economa (Echegaray, 1996). Pero si la crisis reaparece, o el nuevo modelo se asienta, una vez superada la situacin de emergencia, sin satisfacer las expectativas creadas, la lgica del particularismo reaparece en la forma de una prdida de confianza en los gobiernos. Ya en 1995 el efecto tequila haba tenido un impacto decisivo en Argentina: la destruccin de empleo provocada por la recesin se revel como sustancialmente irreversible, lo que condujo a un cambio importante en la percepcin social de la poltica econmica. Hasta ese momento los costes de las reformas econmicas eran vistos como consecuencias de la crisis heredada por el gobierno de Menem, y valorados sobre el teln de fondo de la hiperinflacin. Los resultados positivos, en cambio, figuraban en el haber del gobierno. Desde 1995 (coincidiendo con la reeleccin de Menem para un segundo mandato), a la inversa, los aspectos positivos del modelo, y en particular la estabilidad monetaria, comenzaron a ser descontados como algo ya conseguido, y los costes de la recesin, el desempleo estructural, y las prdidas de poder de

20 adquisitivo de los trabajadores y clases medias urbanas, pasaron a apuntarse al debe del gobierno. El cambio en la percepcin del nuevo modelo era indicativo de lo que sucedera despus en otros pases de la regin, y de lo que ya haba sucedido en Mxico tras la devaluacin del peso con la que se abri el sexenio de Zedillo. El cambio de modelo haba supuesto costes indudables, cuya valoracin dependa de la gravedad de la situacin previa y de la gradualidad de las reformas, pero que en general se asuman en expectativa de la llegada a una nueva etapa de crecimiento estable. Incluso quienes se vean ms afectados por las reformas, en trminos de ingreso familiar o personal, aplazaban en alguna medida sus demandas contando con una recuperacin posterior de lo perdido. Pero una nueva crisis, cuando an no se haba logrado alcanzar, mucho menos superar, el nivel de ingresos anterior a la crisis inicial, provocaba una frustracin de expectativas y la manifestacin del malestar hasta entonces postergado. El problema para la representacin democrtica surge cuando las alternativas polticas a los gobiernos no son crebles. Un caso no infrecuente es el de sistemas bipartidistas en los que el partido ahora en la oposicin ha tenido una gestin econmica percibida como desastrosa cuando estaba en el gobierno. Pero otra posibilidad es que el principal partido de oposicin no inspire confianza porque su discurso econmico parezca poner en cuestin los aspectos positivos del nuevo modelo. Los mismos electores frustrados por la reaparicin de la crisis o por la incapacidad del modelo para satisfacer sus expectativas pueden mostrarse muy cautelosos ante la posibilidad de que un cambio de gobierno cree de nuevo una situacin de ingobernabilidad econmica (asociada en los casos extremos a la hiperinflacin): ste ha sido siempre el problema del PT brasileo, y es uno de los factores que explican los pobres resultados del PRD mexicano en 1994. Tenemos as un escenario en que la frustracin de los electores puede poner en cuestin los mecanismos de representacin democrtica: la distancia entre los ciudadanos y los partidos, desencadenada por la crisis del viejo modelo econmico y de los mecanismos de intercambio particularizado, llega a hacerse insalvable. La frustracin es consecuencia de expectativas no cumplidas: el fracaso de los gobernantes que han intentado eludir las reformas y han terminado por volver a su lgica cuando la crisis se ha agravado hasta lmites insoportables, pero tambin la prdida de credibilidad de los gobernantes que han llevado a cabo las reformas con

21 aparente xito para despus ver revertidos los avances econmicos por un choque financiero externo o por un error en el manejo de las variables monetarias o financieras. Lo que menos importa es que la responsabilidad del retroceso econmico pueda atribuirse a agentes externos o, en todo caso, distintos de los propios gobiernos. Lo que cuenta es que los ciudadanos haban credo en sus promesas de restablecimiento del crecimiento econmico y se sienten burlados. La clave para que la frustracin no se traduzca en un descrdito general de la poltica democrtica, y en el auge de liderazgos extrapartidarios, es que existan alternativas polticas a los gobernantes que asumen la agresividad de los ciudadanos por la frustracin de sus expectativas. Cuando el sistema poltico ofrece alternativas a los gobernantes desacreditados cuando existe una oposicin que merece la confianza de los electores para formar nuevo gobierno la frustracin de los ciudadanos provoca simplemente un cambio de gobierno, con mayores o menores expectativas. El ejemplo de las elecciones argentinas de 1999 es clarificador: no se espera que el gobierno de la Alianza pueda hacer milagros frente a la nueva crisis heredada del segundo mandato de Menem, sino simplemente se desea que gobiernen otros y que lo hagan de otra forma. Este ltimo punto merece especial atencin. Una de las caractersticas ms positivas de la frustracin de expectativas puede ser el final de la tolerancia hacia el mal gobierno, hacia las prcticas patrimonialistas de los gobernantes, su corrupcin y su utilizacin de los recursos pblicos para satisfacer intereses particulares. Es bastante evidente que los vicios de los gobernantes dejan de ser aceptados como en muchos casos han venido sindolo cuando los resultados de su actuacin se vuelven negativos, independientemente de que esas malas prcticas no tengan ninguna relacin con los problemas econmicos de los ciudadanos. Ciertamente, cuando el sistema poltico no es capaz de ofrecer alternativas a los ciudadanos la crtica de la corrupcin puede convertirse en un elemento ms para la demolicin del propio sistema: ste ha sido en buena medida el caso de Venezuela. Pero, cuando existe alternativa poltica a los gobiernos desacreditados, la censura del mal gobierno puede ser la va para una reforma no slo de las maneras de los gobernantes, sino de la propia institucionalidad del Estado. El mal gobierno no es un hecho nuevo, sino la cara estatal del intercambio particularizado. Si los polticos pueden ofrecer a sus seguidores acceso selectivo a los bienes pblicos, con mayor razn harn uso particular de tales bienes al servicio de sus intereses personales. El problema es que, cuando se recortan los recursos disponibles para la poltica clientelar, sus anteriores

22 beneficiarios sienten que se ha roto un pacto implcito, que se ha quebrantado el contrato moral o inmoral que les ligaba con los polticos. Consiguientemente, la corrupcin de stos se torna insoportable. As, lo que antes se consideraba normal, e incluso digno de admiracin en los polticos clientelares, ahora es algo insoportable, y su denuncia se convierte en una crtica de la poltica en general. A la vez, las malas prcticas polticas son causa y consecuencia del insuficiente desarrollo de la burocracia estatal que caracteriza a regmenes cuya administracin depende sustancialmente de los nombramientos polticos. Si los puestos que deberan ocupar funcionarios de carrera, elegidos con criterios objetivos a partir de requisitos de formacin y competencia, son utilizados como recompensa poltica para los seguidores de los polticos electos, la propia administracin se ve permeada de la lgica patrimonialista, y ni se propone ni puede establecer controles eficientes sobre la utilizacin de los recursos pblicos. Esto significa que las instituciones del Estado son incapaces de garantizar los derechos de los ciudadanos en cuanto tales: el Estado no es un Estado de derecho (ODonnell, 1996). Bajo el modelo anterior, la concentracin de recursos en el Estado permita que quienes ocupaban puestos en la administracin se apropiaran de una parte considerable de tales recursos en trminos de rentas de posicin. Cuando la crisis y las reformas econmicas recortan tales recursos, en cambio, tales rentas slo puede ser extradas de los ciudadanos. El cohecho y el soborno, que siempre han sido parte de la poltica clientelar, pasan ahora a primer plano, y en general la administracin se convierte crecientemente en un peso para los ciudadanos. Si a esto se une el auge de la delincuencia, en parte como consecuencia de la crisis econmica, en parte por el auge de los grandes negocios no slo el narcotrfico, sino tambin las nuevas fortunas construidas al amparo de los gobernantes durante los procesos de reforma econmica y de privatizacin, a la inseguridad sobre los propios derechos viene a sumarse la inseguridad fsica de los ciudadanos. La seguridad pblica y la vigencia del Estado de derecho se convierten en exigencias mayoritarias.

Conclusiones La frustracin de expectativas y la exigencia de otra manera de gobernar de otro funcionamiento del Estado pueden combinarse de forma positiva si existen candidatos a gobernantes

23 con una trayectoria de honradez y la suficiente solvencia poltica como para inspirar confianza. En este aspecto los partidos desempean un papel fundamental para resolver la crisis de la representacin democrtica en Amrica Latina. Tras la quiebra de los viejos mecanismos de intercambio particularizado con los ciudadanos, deben ser capaces ante todo de hacer propuestas polticas representativas del inters general, y para que estas propuestas sean solventes es preciso que sean no slo realistas y tcnicamente slidas, sino tambin que traduzcan una preocupacin efectiva por los problemas de los ciudadanos. Tras los retrocesos desencadenados en la regin desde la crisis mexicana de 1995, y especialmente desde el impacto de la crisis asitica, los gobiernos simplemente tecnocrticos van a tener crecientes problemas para ganarse la confianza de las mayoras. Esto significa un notable esfuerzo de renovacin estratgica y programtica, que no todos los partidos pueden afrontar en el momento polticamente ms oportuno (Paramio, 1999). Pero adems los partidos deben ser capaces de seleccionar su liderazgo con criterios que vayan ms all de sus apoyos y relaciones con colectivos y grupos particulares. Las habilidades ms importantes en el tradicional poltico clientelar pueden ser inadecuadas si los mecanismos en los que se basa su enraizamiento social son los del intercambio particularizado, y sobre todo si su propia trayectoria personal est marcada por la utilizacin patrimonialista de los recursos pblicos. La honradez es tan importante como la solidez tcnica de los programas polticos o la sensibilidad frente a las demandas sociales. Los cambios econmicos de las dos ltimas dcadas han trado profundos desafos a las nuevas y viejas democracias latinoamericanas. Pero el hilo conductor que une todos los sntomas de malestar frente a la poltica democrtica es la prdida de confianza social en los gobernantes, los partidos y la poltica en general. Restablecer esta confianza, en unas condiciones singularmente adversas de inestabilidad econmica frente a los choques externos, de desigualdad social profundizada, y de crecimiento insuficiente, es la difcil tarea de los partidos democrticos.

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