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CAPITULO I 1.

ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA Cualquiera que sea la idea que tengamos sobre el origen del hombre, es imposible concebirlo como un ser aislado, viviendo en un mundo solitario, aptico y ajeno a todo cuanto ocurre a su alrededor; todo lo contrario, el ser humano es un ser sociable por naturaleza, conforme ya lo advirti, cuatro siglos antes de nuestra era, uno de los ms grandes filsofos de todos los tiempos: Aristteles, para quien, aquel que vive fuera del ncleo social o es una bestia o es un Dios1. Precisamente por esta condicin es que desde su aparicin sobre la faz de la tierra, ha buscado siempre refugiarse en otros seres de su misma especie, ya sea para defenderse de las inclemencias del tiempo, de los animales bravos, o simplemente para escapar de su angustiante soledad, tan es as que el tiempo en su inexorable marcha, all en los albores de la humanidad, ha sido mudo testigo de la formacin de las ms rudimentarias formas de organizacin social, para ms tarde asistir a la formacin del Estado como la mxima expresin de la organizacin social. Sin embargo, lo que al inicio fue el afn de supervivencia lo que motiv la bsqueda de organizacin social, ms tarde, cuando el ser humano haba afianzado su estada en la tierra, aquello se utiliz como un simple pretexto para satisfacer insaciables ambiciones de poder e imperio, de all que hasta la actualidad, salvo algunos casos de excepcin que comentaremos ms adelante, la fuerza ha sido el nico medio utilizado para la integracin de los pueblos2, lo que sin duda alguna, no ha dejado ms huellas que los recuerdos de dolor y tristeza por las atrocidades sufridas por los pueblos oprimidos; este es el caso de los imperios ms importantes que se han formado a lo largo de la historia, tales como: el de los faraones, el asirio, el babilnico, el chino, el persa, el romano, el azteca, el inca, el mongol, el turco, el austrohngaro, el sovitico -cuyo funeral contemplamos absortos hace
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Aristteles, La Poltica

EKMEKDJIAN, Miguel Angel, 1996, Introduccin al Derecho Comunitario Latinoamericano, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 4.

poco ms de una dcada-; y, el imperio ingls que, autoproclamndose tutor de la humanidad, pervive hasta nuestros das, cometiendo los ms inslitos abusos en todo el mundo, ante la mirada impotente de la mxima organizacin mundial como es la Organizacin de las Naciones Unidas. Otros pueblos en cambio, que se han mantenido unidos entre s voluntariamente, incluso a veces guerreando entre ellos, pero con la conciencia de la pertenencia a un tronco comn, han tenido una mayor influencia y han dejado mayores legados a la humanidad que los grandes imperios, tal es el caso de la civilizacin griega, del pueblo judo, del pueblo rabe y tantos otros que han que han sobrevivido a matanzas, persecuciones y exterminio, legando ricos patrimonios culturales a la humanidad. En realidad, la integracin voluntaria de pueblos distintos es un fenmeno relativamente nuevo y tiene efectos de mayor alcance, as encontramos que a partir de la segunda mitad del Siglo XX comenz a cambiar el panorama de la comunidad internacional, desatndose el fenmeno denominado globalizacin, donde los pases desarrollados en su afn de mantener y expandir su podero econmico, voluntariamente han abierto sus fronteras, convirtiendo a los pases subdesarrollados en verdaderas factoras, es decir en lugares donde se hacen negocios, cuyos rditos son exportables, descapitalizando al pas en sus valores humanos y con gran deterioro en sus riquezas naturales. Como consecuencia de ello, a juicio de Aldo Ferrer, el mundo de hoy se ha visto obligado a afrontar nuevos desafos: la pobreza ahora se exporta en grandes olas migratorias, el dao al medio ambiente es ahora una preocupacin central, el consumo de drogas ha reemplazado al efecto depredador de las grandes hambrunas medievales3. Como contrapartida de ello, los denominados pases perifricos, que son los ms severamente afectados por el fenmeno de la globalizacin, en su afn de supervivencia, se han visto obligados a la formacin de los megabloques econmicos, es as que frente al podero
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FERRER, Aldo, La Historia de la Globalizacin, 1966, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 34.

de las Comunidades Europeas, el NAFTA (North American Free Trade Agreement) y varios otras organizaciones, la conformacin de bloques regionales o subregionales que generen un marco para el libre intercambio de bienes, servicios, personas y capitales dentro de l, es la nica va apta para competir en el comercio internacional y participar en las negociaciones en un pie de igualdad. Bajo esta perspectiva, antes de concretarnos en el punto central de nuestro objeto de estudio, es importante que previamente revisemos el punto de partida de la Comunidad Andina, para cuyo efecto ser necesario dividirlo en tres etapas histricas: La integracin Andina bajo el Imperio de los Incas, La Integracin Andina bajo el dominio espaol y la Integracin Andina bajo la Espada de Bolvar. 1.1 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE LOS INCAS. Hace un poco ms de cinco siglos, mientras en Europa los espaoles todava no acababan de expulsar a los Mahometanos del Sur de la Pennsula, los portugueses doblaban el cabo de Buena Esperanza en el frica hacia el Oriente y los franceses, al cabo de su famosa guerra de los cien aos, se hallaban en la tarea de unificar poltica y econmicamente el reino, aqu en la parte sur del nuevo mundo, compuesto por dieciocho millones de kilmetros cuadrados, la nica gran potencia poltica y financiera era el Gran Tahuantinsuyo o Imperio Colectivista de los Incas, que fue un movimiento racista que a lo largo de cuatro siglos haba crecido en prolongacin parecida a la del asentamiento desplazamiento de la cadena de los y Andes, de por medio de un expansionista lento profunda asimilacin

superbiolgica de los pueblos aborgenes en todos sus aspectos, exceptuando la mezcla de estirpes, por considerar que su raza inca era superior a las dems. La ltima de sus penetraciones les haba abierto las puertas del Reino de Quito, confederacin guerrera de tribus o pequeos reinos hacia el Norte del pueblo de los Caaris y los Paltas. Despus de agotar los mtodos pacficos, se haban visto en el trance de acudir a la violencia y, despus de aplicar el peso de su multitudinario y 3

frreamente organizado ejrcito imperial, haban conseguido su total dominacin con aquel cuantioso bao de sangre en Yahuarcocha. La ocupacin del actual territorio ecuatoriano, efectuada por los Incas, no parece haber sido una conquista de tipo imperialista con miras a la depredacin y explotacin, propia de los pueblos guas durante su decadencia superbiolgica sino, ms bien, el fenmeno de la expansin que todo ellos han experimentado durante su adolescencia, en fuerza del cual crecen a base de la digestin y asimilacin de sus vecinos, movimiento cuya caracterstica es da ms de lo que reciben. Cieza de Len, el observador agudo y objetivo, que vino a los diez y nueve aos despus de la muerte de Atahualpa y fue el nico que recorri con sus pies el camino real del Inca desde Quito hasta el Cuzco de admirando los sus monumentos de entonces, y recogiendo parece las explicaciones aborgenes describir

claramente esta actitud del Tahuantinsuyo, al decirnos en su libro Del Seoro de los Incas lo siguiente: Una de las cosas por la cual puede envidiarse a estos seores incas es su sabidura al conquistar ... y la hbil forma en que atraan al imperio a los pueblos sojuzgados ... Con este sistema (o sea restauracin de edificios daados por la guerra, envo de llamas a donde se precisaban, despacho de expertos en agricultura y arquitectura, etc.) todo quedaba tan bien reglamentado, que cuando uno de los incas entraba en una provincia ... en cortsimo tiempo el lugar pareca otro ... En otras palabras, a los conquistados por la fuerza de las armas se les proporcionaba un orden tal, que fuese poco lo que sufriera la propiedad y las cosas de los vencidos, porque el seor inca deca: stos pronto sern de los nuestros4. El mismo historiador nos cuenta el afecto, las fiestas y los presentes, que el viejo Huayna-Cpac recibi al llegar a Quito por segunda vez, retribuyendo esos sentimientos por su parte con ms aposentos y ms fuertes de los que haban.

DE LEON, Cieza, citado por ANDRADE REIMERS, Luis, Materiales Histricos para el Pacto Andino, 1976, Ediciones Casa de la Cultura Ecuatoriana, Quito, p. 8.

El Tahuantinsuyo por su parte era la nica nacin de Sudamrica debidamente estructurada como para merecer el nombre de tal en sentido tcnico. Por otro lado su superficie de aproximadamente un milln de kilmetros cuadrados (territorio mayor que cualquiera de las naciones europeas de esa poca) y su poblacin de unos cinco o seis millones de habitantes, convertan al Tahuantinsuyo en un pas monstruosamente grande, cuya fama en ese tiempo llegaba hasta las orillas del Caribe y hasta los ltimos extremos de la Patagonia. Hacia el ruedo de esta nacin gigantesca estaban asentados en el Norte por su orden los Quillasingas en el nudo de pasto, los Zipas de Cundinamarca, los Chibchas en el ramal oriental de la cordillera y en la cuenca tropical del Magdalena y costas del Caribe los aguerridos Pijaes, Panches y Caribes (sinnimo de canbales para los espaoles). De igual modo el actual territorio venezolano estaba entonces habitado por tribus numerosas o reinos incipientes sin unin tnica ni poltica de ningn tipo, entre los cuales se destacaban los timotos y los cuiscas en las regiones montaosas de los Andes, mientras en las regiones bajas de clima tropical vivan los guajiros y los caribes hacia el mar del mismo nombre. Hacia el Sur del Tahuantinsuyo, desde la orillas del ro Maule comenzaban las tribus militarmente confederadas de los araucanos, quienes, a pesar de no haberse todava fundido en una sola nacin, eran los posibles antagonistas de los Incas. La poblacin del Tahuantinsuyo estaba socialmente organizada en forma piramidal, partiendo desde el simple ciudadano en edad de trabajar y agrupado de diez en diez bajo el amo de paja y las autoridades en forma decimal hacia arriba, cuyos puntos claves estaban ocupados por los orejones, militares por profesin desde la infancia y de sangre incaica pura. En la cumbre de la pirmide estaba el sapa Inca, nico dueo de la vida de los sbditos y de todos los bienes del Imperio, hijo divino del Padre Sol y e imposible de ser reemplazado sino en caso de muerte por el sucesor que l mismo eligiera. El haba dividido las tierras agrcolas de su inmenso territorio entre grades fincas colectivas destinadas al mantenimiento y gastos del 5

Estado y multitud de granjas menores entregadas a los ails y parcialmente subdivididas en parcelas individuales. Las mitas agrcolas ocupaban el 50% de la poblacin y deban pagar su tributo en productos asignados anualmente a cada una, recibiendo a cambio abundante alimentacin, vestuario y vivienda. El otro 50% de la poblacin se agrupaba en mitas textiles, mineras, metalrgicas, etc. y deba tambin pagar sus tributos en trabajo, a cambio de lo cual reciba del Estado todo cuanto precisaba para su subsistencia. Esta es a grandes rasgos la grandeza a que lleg la primera integracin andina a final de la prehistoria. Sus grandes monumentos representan una de las manifestaciones ms ciclpeas del esfuerzo sincronizado de la Humanidad. Ningn cronista espaol jams habl de haber visto a incas hambrientos o menesterosos. Por el contrario, muchas veces se llenaron de asombro ante la abundancia de sus alimentos, la calidad de sus tejidos y la riqueza incomparable en oro y plata del gran Inca y de su corte. Por muchos aos se dio fe a las crnicas interesadas de los soldados secretarios de Pizarro, que verosmilmente inventaron una gran batalla de Cajamarca, un cautiverio de Atahualpa y un rescate en oro, para legitimar sus derechos sobre los metales preciosos, que entonces recibieron para el rey de Espaa. Hoy en da, ante los sorprendentes descubrimientos realizados por la arqueologa en sus ltimos noventa aos de investigaciones, ya no parece posible aceptar aquellos viejos relatos, simplemente por falta de proporcin. En efecto, no se ve relacin alguna posible de podero militar entre aquellos ciento sesenta y siete soldados ocasionales (profesionalmente eran sastres, herreros, toneleros, pregoneros, etc.) al mando del casi sexagenario Francisco Pizarro, los cuales haban sido expulsados del no-incaico pueblo de Coaque por los aborgenes hacia la pennsula desrtica de Santa Elena, haban sido luego barrido de Pun por el poder militar de sus guerreros, haban perdido verosmilmente sus arcabuces en el precipitado cruce y naufragio frente a Tumbes, haba sido vueltos a derrotar por la guarnicin incaica de ese puerto y puestos en fuga a 6

travs del desierto por ciento cincuenta kilmetros hasta el escondite del ro Chira y haban llegado all al paroxismo de la desesperacin, al sentirse totalmente perdidos y condenados a morir de hambre; y el ejrcito imperial del Tahuantinsuyo en pleno, acampado en Cajamarca sobre una superficie de ochocientos mil metros cuadrados (Estete), con tiendas tan a punto, que parecan una muy bella ciudad y con las mortferas armas de que estaban equipados. Asesinado Atahualpa nueve meses despus en secreto y a traicin por unos pocos de los espaoles para acallar la voz de protesta en el hurto que se haban propuesto cometer, su misma muerte no parece haber sido la causa del derrumbamiento del Tahuantinsuyo sino simplemente una ocasin, para poner de manifiesto los males de carcter mortal de que, a pesar de su magnificencia incomparable, adoleca el Imperio de los Incas. El Tahuantinsuyo haba crecido inconteniblemente en fuerza de una planificacin y un control de inversiones y resultados, adelantndose en esto varios siglos a su poca; pero, proyectado ya el Imperio sobre una superficie de un milln de kilmetros cuadrados y seis millones de sbditos, sus quipus a base de sus nudos no pudieron ejecutar los clculos que se requeran; esta haba sido posiblemente la razn, para que el viejo Huayna-Cpac se resolviera a dividir su reino entre dos de sus hijos. Pero aquel Imperio colectivista haba crecido en forma de una pirmide socioeconmica y, partido por la mitad, ambas medias pirmides tanto se siguieron necesitando mutuamente, que sobrevino la guerra civil para su reunificacin. Pero aquella guerra adquiri al punto caracteres de exterminio total mutuo, por haberse hecho presente el segundo gran mal del Tahuantinsuyo, el racismo. La raza mestiza de Atahualpa apunt al exterminio completo de la sangre incaica pura de Huascar y sus orejones, los cuales sin embargo, eran la infraestructura de oficialidad guerrera en la media pirmide del Sur. Una tercera falla fatal, la supersticin religiosa ante el fenmeno telrico de las erupciones volcnicas, provoc un pnico ciego y la fuga precipitada hacia regiones no afectadas por los terremotos, vino a aniquilar por fin 7

el

ejrcito

intacto

del

Imperio,

que

se

dispona

exterminar

sdicamente al puado de ingenuos y temerarios aventureros a rdenes de Benalczar. En consecuencia, como en nada de esto tuvieron que ver los espaoles, se puede concluir que llos no fueron la causa del cataclismo del Tahuantinsuyo, sino tal vez nicamente la ocasin. Los espaoles sin embargo, estuvieron a tiempo para entrar a ocupar los escombros de ese Imperio, sin haber hecho nada para su derrocamiento. 1.2 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO EL DOMINIO ESPAOL. Desvanecido el Imperio de los Incas, los primeros aventureros espaoles, desprovistos en su mayora de educacin y faltos de perspectivas histricas, se adjudicaron de hecho la victoria y avanzaron sin problemas sobre los escombros del Tahuantinsuyo para comenzar desde all su obra de dominacin de Sudamrica, secundadas de inmediato por expediciones mejor organizadas y equipadas hacia la costa del Caribe. De esta manera y gracias al flujo incesante de nuevo colonos, hacia fines del Siglo XVI Espaa poda ufanarse de haber extendido su dominio sobre toda Sudamrica, exceptuando obviamente las enormes colonias del Brasil bajo la Corona Portuguesa. Pero la obra de integracin efectiva avanz con mucha mayor lentitud y en parte qued paralizada hasta la prdida de sus colonias en los das de la Independencia. Los aspectos ms importantes de dicha integracin son: 1.2.1 INTEGRACIN RELIGIOSA.- La dominacin espaola de los pueblos andinos y, desde ah, del resto de Sudamrica ms se debi a la presencia e influjo de los clrigos catlicos, que obligatoriamente eran incluidos en las expediciones conquistadoras. Los primeros aventureros de Pizarro y mucho de los que vinieron despus, a pesar de haber salido de los bajos fondos de la Pennsula y haberse manchado durante sus aventuras con los crmenes ms abominables, profesaban la fe cristiana y, mal que les pesara, se vean obligados a mascar el freno de los ritos catlicos. Una minora de aquellos conquistadores por linaje eran, o por sin embargo, hombres rectos y honorables modalidad 8 interior, colaborando

desinteresadamente en la labor evangelizadora de los frailes. Pero la inmensa mayora, envanecidos por aquella supuesta victoria sin batalla y lejos del control civil de sus abusos, dejando para el plano de las teoras la identidad de la raza humana, descubrieron en aquellos indios, desencajados de su antiguo orden social y sumisos por tradicin, la bestia de carga econmica para toda clase de trabajos corporales5. Su cristianismo en la mayora de los casos consista en la asistencia a la misa dominical con sonoras limosnas en monedas de oro y plata, en las pompas del matrimonio eclesistico, si acaso haban tenido la fortuna de conquistar una esposa de su raza y el afn de evitar escndalos en sus entreveros con las indias. La confesin in artculo mortis, la solemne extremauncin con una concurrida procesin hacia la casa del moribundo y las pompas fnebres, acompaadas del lgubre doblar de la campanas hasta el cementerio, eran requisitos invariable de la catolicidad de aquellos inmigrantes cristianos de ultramar. Los frailes venidos de la Pennsula, al igual que los clrigos seculares, dividieron sus actividades entre la recristianizacin de los criollos y mestizos de las ciudades y la evangelizacin de los infieles por medio de sus doctrinas en los campos y las reducciones en las regiones insondables de las selvas. El indgena no present resistencia alguna a la nueva religin; pero casi siempre su inteligencia pragmtica y concreta convirti los nuevos dogmas en una larga serie de prcticas y supersticiones. La Corona espaola por su parte, durante los reinados de Carlos V y Felipe II sobre todo, se sinti en la obligacin moral de devolver a Dios parte del oro ensangrentado de Atahualpa y los ros de metales preciosos provenientes de las minas de Bolivia y del Per, construyendo magnficos templos en el Cuzco, Lima, Quito y algunas otras ciudades

Sobre este tema el Clebre maestro Eduardo Galeano afirma que Se transformaba a los indios en bestia de carga, porque resistan un peso mayor que el que soportaba el dbil lomo de la llama y de paso se comprobaba que, en efecto, los indios eran bestias de carga. Un virrey de Mxico consideraba que no haba mejor remedio que el trabajo en las minas para curar la maldad natural de los indgenas. Juan Gins de Suplveda, el humanista, sostena que los indios merecan el trato que reciban porque sus pecados e idolatras constituan una ofensa contra Dios. El conde de Bufn afirmaba que no se registraba en los indios, animales frgidos y dbiles, ninguna actividad del alma. GALEANO, Eduardo, 1988, Las Venas Abiertas de Amrica Latina, Editorial Presencia Ltda., Colombia, p. 63

de las Indias. De esta forma el Siglo de Oro espaol desbord tambin en la soberbia magnificencia de nuestras iglesias coloniales. 1.2.2 INTEGRACIN POLTICA.- Espaa, la primera potencia militar del Viejo Mundo durante el Siglo XVI, dentro del monopolio establecido de inmigrantes espaoles hacia las Indias, dio comienzo a su organizacin administrativa, erigiendo el Virreinato de Lima en la poco afortunada persona de Blasco Nez de vela, derrotado y muerto por Gonzalo Pizarro (1546) en Iaquito, regin campestre en ese tiempo, vecina a la ciudad. La eleccin de Lima como sede del virreinato de Espaa en las Indias convirti de hecho a la joven ciudad en centro cortesano y cuartel general para el gobierno jerrquico de toda Sudamrica. Durante el Siglo XVI los virreyes del Per comprendieron bien su misin y, as, Francisco de Toledo (1569-1581), por ejemplo, no se cans de enviar capitanes en todas direcciones para completar el dominio espaol en los territorios todava no explorados ni sometidos. En ese tiempo dependan del virreinato de Lima no slo las regiones pertenecientes al actual Pacto Andino, sino tambin los territorios de la Real Audiencia de Santa Fe de la Argentina y los territorios de Uruguay, Paraguay y Panam. As pues por primera vez en la Historia se integraron en el aspecto poltico seis pases andinos y en torno a ellos los dems territorios pertenecientes a la Corona Espaola. Bien merecida fue la temprana designacin de Quito como sede de la Real Audiencia (1563), dada su categora de segunda capital en el Imperio de los Incas y la fama adquirida por el descubrimiento del Amazonas y aun la trgica celebridad de haber muerto en su cercana el primer virrey, designado por Carlos V para el gobierno de Sudamrica. Sin embargo, pasada la primera fiebre de metales preciosos que llev a los buscadores de oro hacia el Alto Per, Lima, el Cuzco, Quito y aun las selvas amaznicas, la amplia sbana de Bogot y las regiones de clima templado en torno a la misma atrajeron una creciente ola migratoria de Espaa hacia all, a tal punto que en 1718 el rey de Espaa creo el virreinato de Nueva Granada, al cual pas a respaldar como un todo organizado la Real Audiencia de Quito. Salvo 10

un corto perodo de diecisis aos (1723-1739), en que se suspendi el virreinato de Nueva Granada, Quito sigui dependiendo de ella hasta los das de la Independencia. 1.2.3 INTEGRACIN SOCIO-ECONMICA.- Conforme se advirti en lneas anteriores, los primeros espaoles que llegaron a esta parte del Continente, en realidad entraron a tratar de aduearse de una gran civilizacin, que acababa de experimentar un cataclismo socioeconmico interno de grandes proporciones. Por otra parte esos primeros aventureros haban venido a Cajamarca y luego haban marchado sobre el Cuzco, sobre Quito todos los rincones de aquellos interminables territorios, atrados por la fama de la abundancia de metales preciosos, que haba llegado a Panam y fue claramente confirmada con el caudal de oro recibido graciosamente de manos del gran Inca, Atahualpa. Esta fue la razn por la cual, ante la noticia del xito obtenido por Pizarro y su puado de aventureros, la oleada de nuevos buscadores de oro, procedente primero de Centroamrica que qued medio despoblada y luego de la Pennsula, se propag en todas las direcciones, dando lugar a la fundacin de las primeras ciudades, ms como puntos bases de donde partir y a donde volver de sus andanzas, que como centros de distritos agrcolas para una colonizacin estable y seria. Es as que desvanecidas esas primeras ilusiones y una vez que naci un inexplicable odio mortal entre Almagro y Pizarro, en medio de los rumores y las realidades de los levantamientos masivos de los aborgenes, nadie se haba preocupado de las bondades de la agricultura sino nicamente de buscar las provisiones necesarias como para no morirse de hambre. Por este motivo, los vveres en aquellos aos adquirieron precios descomunales, a tal punto que slo se podan conseguir a cambio de oro y plata. En esta especie de hambruna universal que se produjo por los aos 1535 a 1545, los que resultaron ms afectados fueron los propios indgenas, de quienes por medio de torturas se pretenda sacar no slo el oro y la plata presuntamente escondidos sino hasta los alientos que precariamente haban cosechado en algn sitio para no morirse de 11

hambre. Esta situacin inhumana de abusos y atropellos comenz a aliviarse con la venida de La Gasca y el ajusticiamiento de Gonzalo Pizarro, a partir de lo cual comenz la verdadera obra de colonizacin de Espaa en estas regiones de Sudamrica. A fin de comprender la obra de integracin efectuada por Espaa en nuestras tierras, creo que lo ms conveniente es que comparemos con la tarea integradora que realiz Inglaterra en sus colonias del Norte del Nuevo Mundo, un siglo ms tarde, para ello hay que resaltar la actitud de las coronas espaola e inglesa con respecto a las tierras de ultramar que iban consiguiendo sus sbditos; as, a pesar de que ambos soberanos creyeron encontrar en ellas la fuente para nuevos ingresos en sus siempre necesitados erarios, Carlos V y sus sucesores, partiendo de sus propios principio y en base a las denuncias de los frailes misioneros, antepusieron el principio de la identidad de la especie humana y dictaron sus leyes de Indias, para defender al menos sus ms elementales derechos. Los monarcas ingleses, en cambio, miraron con indiferencia este aspecto en la ocupacin de los territorios americanos efectuada por sus sbditos, ms bien se preocuparon de los beneficios que de ellos podan obtener. Como consecuencia de estas actitudes contrapuestas en el proceso de colonizacin es que se produjo el exterminio de los pueblos aborgenes en el Norte y su supervivencia en el Sur; sin embargo, la inescrupulosa forma de aprovechamiento de las riquezas del lejano mundo, por parte de la corona Inglesa, fue determinante para el rpido desarrollo de los pueblos conquistados, si a esto sumamos el talento prctico del anglosajn y de las estirpes germnicas de Europa, que llegaron un poco ms tarde a prestar su contingente en las faenas de desarrollo en proporciones masivas y multitudinarias, podremos entender el prodigioso y veloz desenvolvimiento de los Estados Unidos, en contraste con nuestros pueblos de Amrica del Sur, habitada por una mayora indgena, residuo de un sistema colectivista integral, y una minora espaola, mucho ms apta para las armas y los sueos de grandeza que para empuar el arado con sus manos. 12

Otra de las causas que deben tenerse en cuenta es tambin la diversidad topogrfica de las dos regiones, as, mientras los colonos ingleses se asentaron en inmensas llanuras costaneras de excelente clima templado y subtropical, respaldadas en la lejana por la cordillera de los Apalaches con alturas moderadas, los espaoles, idiotizados por la ambicin del oro logrado en Cajamarca, fueron a parar en angostas playas, una veces desrticas y otras ocupadas por los misterios de la selva ecuatorial, ms all de las cuales se levantaba imponente la gigantesca cordillera de los Andes con cumbres nevadas de cinco a seis mil metros, pramos interminables y de cuando en cuando valles con caractersticas climatricas artificialmente templadas. La diversidad de criterios en los monarcas ingleses y espaoles fue cristalizndose luego en instituciones tpicas de cada uno de ellos, de all que los ingleses reglamentaron la ocupacin y aprovechamiento de las tierras limpiadas de aborgenes, por medios financieros, que en gran parte deban ir a la Metrpoli, as por ejemplo, si el colono haba trado a su familia, tena derecho a recibir gratis del Estado una parcela de sesenta y cuatro hectreas (homesteads); si era soltero, lo cual suceda en la mayora de los casos, deba comprar la tierra aunque a precios razonables, pudiendo adquirirla hasta donde alcance su dinero (preemtion), con la condicin de cultivarla si quera tener derechos hereditarios; si el colono finalmente era soltero pero sin dinero, poda tambin recibir una parcela reducida, siempre que se comprometiera a cultivarla personalmente al menos por cinco aos seguidos sin moverse del lugar. Espaa en cambio jams vendi las tierras a sus sbditos y si alguien lo hizo aquello fue un abuso; las concesiones de tierras por el contrario deban verificarse de acuerdo a los mritos personales de cada soldado durante la conquista, esto significa que la intencin de los colonos espaoles no era crear latifundios de larga explotacin, sino ms bien pusieron sus ojos en la encomienda, una vieja modalidad de la Pennsula para el cobro de impuestos, trasladada a Amrica por las autoridades, que se degener en abusos fuera de la ley y la razn. La encomienda era una regin campesina poblada de indgenas, quienes 13

deban pagar sus impuestos como sbditos de la Corona, cuya recaudacin deba hacerse a domicilio por medio de funcionarios autorizados, quienes en general slo deba cobrar las bases mnimas; sin embargo, este sistema pronto se convirti en una verdadera mina de oro de funcionarios ambiciosos. Los colonos ingleses de otra parte, gracias al mayor espacio naviero con que contaban, pudieron dedicarse casi desde un inicio a la exportacin de pieles, tabaco y madera a la metrpoli, y luego cegados por su ambicin se volcaron hacia las llanuras subtropicales del Sur, para dar comienzo a los interminables campos de algodn para las manufacturas textiles britnicas, producidas primero en telares manuales y luego en verdaderas fbricas movidas a vapor. Estas mismas ansias ciegas de enriquecimiento tambin estuvieron presentes en los colonos Sudamericanos, prueba de lo cual se conserva el recuerdo de la ignominiosa crueldad con que trataron a los indgenas en las mitas mineras de Potos en Bolivia, el Cerro de Pasco en el Per y Zaruma en el Ecuador; sin embargo, lo que pudieron hacer con los metales preciosos gracias al menor volumen y al alto precio de aquellas mercancas, no lo pudieron aplicar a los productos agrcolas de clima templado, debido al tipo de artculos, las distancias hasta los puertos martimos y a la falta de caminos adecuados. La falla a nivel econmico de Espaa no provino de lo que hizo en Amrica, sino de lo que dej de hacer, as encontramos que gran parte de los caminos y sistemas de riego se destruyeron por falta de mantenimiento, sin que los espaoles hayan hecho nada por reconstruirlos o construir otras rutas que eran necesarias para acceder a las costas del Ocano. Como tampoco se restauraron los canales de riego, muchas regiones otrora productivas a base de riego, se convirtieron en desiertos intiles. Por ltimo la prohibicin de traer inmigrantes que no fueran espaoles y el monopolio absoluto de la casa de contratacin en Sevilla para toda clase de productos de las Indias, cortaba toda posibilidad para planes agrcolas o mineros de gran envergadura.

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Estas fueron las caractersticas de la integracin andina bajo la dominacin espaola cerca de tres siglos, la misma que como acabamos de ver era nicamente externa o superficial, puesto que los espaoles lo nico que buscaron es saquear nuestra plata y nuestro oro, pero jams conservar mejorar la obra de nuestros antepasados. 1.3 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO LA ESPADA DE BOLIVAR La Historia da cuenta de la existencia en cada poca de grandes hombres nacidos con la clarividencia de los poderes ocultos de su pueblo, el ideal de su grandeza y el genio de la guerra, tal es el caso por ejemplo de Anbal con sus cartaginenses, Julio Csar con las legiones romanas, Napolen con sus ejrcitos multitudinarios de franceses y mercenarios, Lenn con sus masas obreras y campesinas, Hitler con sus inexorables tropas teutonas de pura sangre, Franco con la falange de sus hombres indomables; y, el ms admirable de todos, nuestro libertador Simn Bolvar, que a fuerza de su indmita espada, protagoniz la ms grande epopeya de todos los tiempos en Amrica al provocar una verdadera sublevacin continental contra el poder de Espaa, asentada por tres siglos en Amrica desde California por el Norte hasta los extremos de la Patagonia por el Sur. Durante los aos en los que el genio de Napolen estaba en su mximo esplendor, Simn Bolvar, an adolescente, tuvo la ocasin de estar en Francia, donde en virtud de su sangre y su fortuna tena todo a su alcance como para disfrutar en grande de los placeres de la vida; sin embargo, a la edad de veinte y tres aos volvi a Caracas y se puso en contacto con Miranda y con los dems iniciados en la mstica de la lucha por la libertad. Su primera intentona de sublevacin en el terreno de los hechos fue un rotundo fracaso, el cual le oblig a seguir trabajando en medio de las sombras. Cinco aos ms tarde volvi a la lucha abierta, para prender el incendio en su pas y en poco tiempo logra proclamar la independencia de las provincias unidas de Venezuela. Sin embargo, este primer triunfo fue tambin fugaz y una vez ms tuvo que huir para volver ms tarde. Efectivamente, dos aos despus hizo su ingreso triunfal 15 en Caracas, en donde las

muchedumbres

delirantes

lo

proclamaron

como

libertador

de

Venezuela en el ao de 1813. Pero en ese entonces todava su ejrcito era reducido y sus equipos insignificantes, de all que tras su primera victoria en Carabobo (1814), volvi a ser derrotado hasta la aniquilacin y l mismo no hall otro refugio seguro que el de la isla de Jamaica, fuera de los confines de su patria. Sin embargo, despus del tercero y ms rotundo de todos sus fracasos, la indoblegable voluntad del genio no le permiti pensar en otra cosa, que en organizar desde ah la resistencia y contagiar el optimismo de su espritu a los mismos gobiernos de los Estados Unidos y de la Gran Bretaa, logrando de ellos un emprstito de armas y municiones6, pues, Bolvar visualizaba a Europa dividida en dos bloques de poder: uno representado por las potencias continentales como expresin de la Santa Alianza, y otro representado por la potencia martima que era Inglaterra. Ciertamente, desde comienzos del siglo XVIII, la Guerra de Sucesin de Espaa, que acab otorgando el poder a los Borbones, haba escindido irreversiblemente la unidad europea, plantendose as el histrico enfrentamiento entre el continente y el mar. Sobre la Santa Alianza, el Libertador, desde Angostura, el 20 de noviembre de 1818, se pronuncia en forma sumamente ntida y emite una declaracin en la cual ratifica la voluntad de vivir independientemente o perecer en la contienda ... la Repblica de Venezuela por derecho est emancipada de la nacin espaola y constituida en un estado independiente... Espaa no tiene justicia para reclamar su dominacin, ni la Europa derecho para intentar someterla al gobierno espaol... declara la Repblica de Venezuela que desde el 19 de abril de 1810, est combatiendo por los derechos; que ha derramado la mayor parte de la sangre de sus hijos; que ha sacrificado todos sus bienes... y por recobrar sus derechos soberanos y mantenerlos ilesos... est resuelto el pueblo de Venezuela a sepultarse todo entero.., si la Espaa, la Europa, y el mundo se empean en encorvarla bajo el yugo espaol...7
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ANDRADE REIMERS, Luis, obra citada, p. 24. BOLIVAR, Simn, La vigencia de su pensamiento, p. 102 y ss.

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Esto implica que para el Libertador, Amrica del Norte no era ms que una prolongacin de Europa concretamente de los pueblos anglosajones, consideraba que son distintos de Hispanoamrica, que correspondan a otro patrn cultural y que tenan formas peculiares de organizacin de la economa, la sociedad, la poltica, as como otro idioma y otra idiosincrasia. En cambio refirindose a los pueblos hispanoamericanos, concluy el Libertador que somos una sola nacin con identificaciones fundamentales, con aspiraciones parecidas y con intereses similares en el cuadro mundial y sobre este espacio aor la unidad. En definitiva como la idea hispanoamericanista de Bolvar naci aparejada con la de la independencia, su gran sueo siempre fue unir la gran nacin americana que el dominio espaol haba fragmentado, unida a esto, la visin que tena de los poderes mundiales en esa poca le aconsejaban convertir el proyecto unificador en una de las lneas fundamentales de sus propsitos polticos, por ello es que en la Carta de Jamaica, cuando cuenta con treinta y dos aos, seala: ... es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nacin, con un solo vnculo que ligue sus partes entre s, con el todo. Ya que tienen un origen, una lengua, unas costumbres y una religin, deberan por consiguiente tener un mismo gobierno que confederase a los diferentes Estados que hayan de formarse. Pero esto no es posible, porque climas remotos, situaciones diversas, intereses opuestos, caracteres desemejantes dividen la Amrica Qu bello sera que el Istmo de Panam fuera para nosotros lo que el de Corinto para los griegos!... ojal que un da tengamos la fortuna de instalar all un augusto Congreso de los representantes de las repblicas, reinos e imperios, a tratar y discutir sobre los altos intereses de la paz y de la guerra con las naciones de las otras partes del mundo8 Sin embargo, el proyecto bolivariano de unidad hispanoamericana exclua a Norteamrica, al Brasil, y como se desprende de la amplia correspondencia del libertador, tambin a Hait y a Ro de la Plata. En lo que corresponde al territorio continental, no luca viable un proceso
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BOLIVAR, Simn, Escritos Polticos, p. 81

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unificador con el Brasil cuando menos por dos razones: la primera de ellas, que nos separaba irremediablemente un gigante vegetal: la gran selva amaznica, y en segundo lugar, que ese pas tena un rgimen poltico monrquico, precisamente el que adversaban los sectores independentistas encabezados por Bolvar, quien crea adems, que con el Brasil, as como con Hait, tenamos profundas diferencias no solamente con respecto del idioma sino con respecto de la cultura en general. Y los territorios del Ro de la Plata los vea anarquizados y muy distantes de la Gran Colombia. Por estas razones el plan integrador bolivariano va a descansar principalmente en Venezuela y Colombia y se extender a los otros pases libertados o creados por la espada del Libertador. Su idea era bsicamente dar forma de confederacin a la nacin hispanoamericana incluyendo adems de Venezuela y Colombia a Panam, que se incorpor voluntariamente a la Gran Colombia en noviembre de 1821; al Ecuador en esa poca Quito y Guayaquil, al Per y Alto Per sobre el cual fue fundada despus Bolivia. Por otra parte, esta unin federada deba incluir a Centroamrica y a Mxico, y como requisito indispensable deba completarse alcanzando la independencia de Cuba y Puerto Rico, los cuales seran incorporados tambin a la Unin. Basta observar, en la copiosa documentacin bolivariana, los nombres de los lugares donde fueron fechados sus discursos, sus manifiestos, sus proclamas, sus decretos, e incluso su correspondencia, para darse cuenta del escenario sobre el cual actu y quiso actuar en funcin unificadora el Libertador: Puerto Cabello, Carpano, Angostura, Bogot, Quito, Guayaquil, Lima, Cuzco, Pativilca, Arequipa y Chuquisaca, permiten hacer una panormica del amplio teatro de operaciones sobre el cual despleg su gesta militar y poltica. Sobre ese espacio pens la unidad inicial. Si bien las distancias creaban una serie de problemas para el proyecto unificador de Bolvar; no obstante, venciendo todo obstculo impuls la constitucin de la Gran Colombia. El proyecto fundamental del genial caraqueo se orientaba a conformar un estado fuerte, 18

poderoso e influyente en el contexto de las potencias existentes en esa poca, primeramente frente al Imperio Continental (la Santa Alianza) que, por su carcter restaurador de la monarqua, era el enemigo principal. Para conseguir este objetivo Bolvar se propuso establecer una relacin calculadamente cordial con la potencia martima (Inglaterra), en un juego de equilibrio poltico que preservara la emergente nacin americana. No es descabellado deducir que el Libertador visualizaba una situacin en que un nuevo bloque continental paralelo al de la Santa Alianza, en este caso en el Nuevo Mundo, tena posibilidades de sobrevivir, si contaba con otro poder que le asegurara relativa proteccin; este papel preservador de la nacin independiente poda jugarlo entonces Gran Bretaa9. Por lo dems, el Libertador parece haberse planteado una confederacin en la que el mundo sera una sola nacin cubriendo el universo, la federal; su idea era que Inglaterra deba conducir al mundo hacia una nacin federativa, grande, esclarecida y duea de su propio destino. En junio de 1814, el Libertador, reflexionando sobre el estado de Europa en ese momento con relacin a la Amrica, seala que Francia auxili a los norteamericanos con sus tropas y embarcaciones de guerra slo porque perdidos sus establecimientos en Canad, era preciso despojar a Inglaterra de las otras provincias del norte y reducir as su peso en la balanza del poder mundial. Y al poner los ojos sobre Gran Bretaa, el Libertador observa que los intereses ingleses son enteramente opuestos a los de las potencias continentales europeas y pregunta: cmo incurrir en la denuncia de creer que siendo hoy Inglaterra la nica nacin martima del Universo, vaya a prestarse a que la Espaa vuelva a afianzar aqu su dominacin...? Es por esta razn que la emancipacin de Amrica ha estado siempre en los clculos del gabinete ingls. Si nos ligamos a la Inglaterra existiremos,

HANNS, Albert Sterger, La concepcin bolivariana de la poltica mundial, Primer Congreso del Pensamiento Poltico Latinoamericano, t. II, v. I, p. 151-157.

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y si no nos ligamos, nos perderemos infaliblemente, afirmaba en forma tajante10. Si bien en su momento, Bolvar incluso consigui el apoyo de los Estados Unidos para hacer realidad sus sueos independentistas; sin embargo, pronto este pas dej entrever cuales eran sus verdaderas intenciones, de all que la Carta de Jamaica, escrita en septiembre de 1815, es el primer documento bolivariano que recoge en forma expresa la desconfianza del Libertador en relacin con los vecinos del norte. Este escrito, un vigoroso alegato por la independencia, as como un programa poltico en grandes lneas, muestra la visin de entonces de Bolvar, sobre un pas que como Estados Unidos desde poca temprana insinu sus pretensiones de poder en el Continente. En la Carta de Jamaica Bolvar seal: ..... nosotros esperamos... que todas las naciones cultas se apresuraran a auxiliarnos... Sin embargo, cun frustradas esperanzas! no slo los europeos, hasta nuestros hermanos del norte se han mantenido inmviles espectadores de esta contienda...11. Hasta 1817 Estados Unidos haba proclamado su neutralidad en relacin con el conflicto independentista de las colonias hispanoamericanas; esta neutralidad, curiosa de suyo, sin embargo nunca fue tal, puesto que Estados Unidos de hecho se parcializ por Espaa. La idea de sus lderes era que, mientras las colonias hispanoamericanas no hubieran pasado al dominio estadounidense, lo mejor sera que ellas se mantuvieran en manos de Espaa, potencia europea declinante. Obviamente, Estados Unidos tema a la idea independentista, pero sobre todo al sugerido proyecto unificador del Libertador, de all entonces que Estados Unidos jugaba a la tesis de la fruta madura, que haba que dejar caer, todo lo cual permiti que el Libertador se diera cuenta anticipadamente de la conducta de Estados Unidos en Amrica del Sur, es por ello que unas veces calificaba a los norteamericanos de egostas, canallas, los peores, capaces de
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BOLIVAR, Simn, Documentos Fundamentales, p. 28. BOLIVAR, Simn, Escritos polticos, p. 67

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vender a Colombia por un real, nacin belicosa y capaz de todo, y en otras ocasiones censura que son inmviles espectadores frente a la lucha de Independencia o critica su conducta aritmtica de negocios o pronostica que parecen destinados a plagar la Amrica de miserias en nombre de la libertad12. Durante el ao de 1817, ao crucial en la lucha emancipadora, sucedieron dos hechos fundamentales: El primero de estos dos hechos fue la proclamacin de la Repblica de la Florida. El 21 de junio de 1817, ms de un centenar de patriotas suramericanos, al norte de Jacksonville y en la desembocadura del ro Saint Mary, Isla Amelia, proclamaron la Repblica de la Florida y establecieron la capital en Fernandina, su punto principal. Los revolucionarios venezolanos izaron el tricolor de Miranda, constituyeron el gobierno civil y designaron autoridades militares y navales, depositndose las responsabilidades de gobierno en manos del doctor Pedro Gual y del general de brigada Lino de Clemente; las motivaciones de esta operacin republicana eran muy claras, por una parte obedeca a la continentalidad hispana de la lucha (en 1817 la Florida era una posesin espaola), por otro lado, tena que ver con propsitos estratgicos, puesto que este territorio era importante en trminos de la comunicacin de las fuerzas independentistas con Estados Unidos y con todos los recursos all existentes, la Repblica de la Florida era un puente para gestiones polticas, comerciales y de recursos blicos por parte de los sectores emancipadores. As mismo, la posesin de esta franja territorial daba a los republicanos el control de la va que de manera forzosa deba ser transitada por las embarcaciones que, procedentes de Estados Unidos, se dirigan hacia el sur a travs del estrecho de la Florida o del Paso de los Vientos; es decir, el bloqueo decretado por el Libertador con la intencin de detener todo cargamento con destino a los realistas de Venezuela, slo quedaba asegurado con la ocupacin del estratgico territorio. Adems, la prdida de la Florida por parte de Espaa y la
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F, Pividal, Bolvar, precursor del antiimperialismo, p. 144.

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ocupacin subsiguiente de sta por fuerzas insurgentes, colocaba al ejrcito colonial espaol en una difcil disyuntiva militar: preservaba Mxico o preservaba Cuba, ambas posiciones muy importantes para Espaa. Sin embargo, la Repblica de la Florida slo tuvo sesenta y seis das de vida, puesto que el presidente James Monroe y su secretario de estado John Quincy Adams ordenaron al ejrcito norteamericano desembarcar fuerzas navales y terrestres con las cuales invadieron la isla Amelia y ocuparon la capital Fernandina; dos aos despus Estados Unidos compr la Florida a Espaa por la suma de cinco millones de dlares lo que vino a confirmar sus codiciosos propsitos cuando expuls a los patriotas venezolanos. El otro suceso importante de 1817 fue la captura de las goletas norteamericanas Tigre y Libertad, cuando, violando el bloqueo defensivo decretado por los independientes, se dedicaban a suministrar cuantiosos recursos blicos a las tropas espaolas en el Orinoco. Bolvar orden la confiscacin de ambas naves y se neg a devolver las goletas anti-independentistas13
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El genio militar del libertador comenz a brillar desde 1821 en operaciones tan sorpresivas y heroicas como la escalada de los Andes para caer sobre los ejrcitos realistas en Boyac (1821), para triunfar
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En una carta dirigida a John B. Irvine, representante norteamericano enviado para que solicitara su devolucin e indemnizacin, el Libertador, el 24 de julio de 1818, desde Angostura, respondi categricamente: ... las goletas mercantes Tigre y Libertad, pertenecientes a los ciudadanos de los Estados Unidos del Norte Peabody, Tuckey y Coultar... olvidando lo que se debe a la fraternidad, a la amistad y a los principios liberales que seguimos, han intentado y ejecutado burlar el bloqueo y el sitio de las plazas de Guayana y Angostura, para dar armas a unos verdugos y para alimentar unos tigres que por tres siglos han desangrado la mayor parte de la sangre americana... Espero con sumo placer que ste sea el primero y el ltimo punto de discusin que haya entre ambas repblicas americanas, pues siento un profundo dolor que el principio de nuestras transacciones en lugar de ser congratulaciones, sea, por el contrario, de quejas... no son neutrales los que prestan armas y municiones de boca y guerra a unas plazas sitiadas y legalmente bloqueadas. Y ms tarde, el 20 de agosto de ese mismo ao dirigindose al mismo seor Irvine, representante estadounidense, fue ms categrico an al sealar: La imparcialidad que es la gran base de la neutralidad desaparece en el acto en que se socorre a una parte contra la voluntad bien expresada de la otra, que se opone justamente y que adems no exige ser ella socorrida... hablo de la conducta de los Estados Unidos del Norte con respecto a los independientes del sur, y de las rigurosas leyes promulgadas, con el objeto de impedir toda especie de auxilios que pudiramos procurarnos all... mister Cobett ha demostrado plenamente en su semanario la parcialidad de los Estados Unidos a favor de la Espaa en nuestra contienda... negar a una parte los elementos que no tienen y sin los cuales no pueden sostener su pretensin, cuando la contraria abunda en ellos es lo mismo que condenarla a que se someta y en nuestra guerra con Espaa es destinarnos al suplicio, mandarnos a exterminar. BOLIVAR, Simn, Documentos Fundamentales, p. 68-71.
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El impasse sobre las goletas Tigre y Libertad concluy cuando el vicepresidente Francisco Antonio Zea, en ausencia del Libertador, las devolvi a los norteamericanos en el ao de 1819. F, Pividal, Bolvar, precursor del antiimperialismo, p. 144.

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por segunda vez y definitivamente en Carabobo (1821. Una vez triunfante en Carabobo, e independizada Venezuela, qued el camino abierto para la Campaa del Sur por medio de su brazo derecho en las guerras de la Independencia, Antonio Jos de Sucre, quien triunfo audaz e inteligentemente en Pichincha, para proseguir hacia el ltimo reducto de las fuerzas espaolas y triunfar a campo abierto en la inmensa batalla de Ayacucho. El 4 de marzo de 1822, por decisin del presidente Monroe se produce el reconocimiento virtual de los nuevos pases de Amrica del Sur, lo que produjo mucha alegra en la Gran Colombia. Las nuevas repblicas independientes desde 1810 esperaban por el reconocimiento del gobierno del norte, y por estos mismos aos el primer ministro ingls Canning, ante las intervenciones de la Santa Alianza en Npoles y en el Piamonte, y la poltica del ministro de Francia, Vizconde Francisco de Chateaubriand, partidario de intervenir en Amrica a favor de Espaa, propuso un pacto a Estados Unidos para rechazar toda posibilidad de intervencin de las potencias europeas en Amrica. Sin embargo, Inglaterra no se mostraba dispuesta a reconocer de inmediato las nuevas repblicas americanas. Fue entonces cuando Estados Unidos dio el paso de reconocimiento, y un ao despus el presidente Monroe proclam la tesis aislacionista de Amrica para los americanos, libre de todo acompaamiento britnico. Una vez constituida la Gran Colombia, lleg la hora de celebrar un Congreso de todas las ex colonias de Espaa, es as que el 7 de diciembre de 1824 Bolvar se dirigi a los gobiernos de Colombia, Mxico, Ro de la Plata, Chile y Guatemala, convocando al Congreso de Panam: ... es tiempo ya que los intereses y las relaciones que unen entre s a las repblicas americanas, antes colonias espaolas, tengan una base fundamental que eternice, si es posible, la duracin de estos gobiernos... en 1822, como presidente de la Repblica de Colombia invit a los gobiernos de Mxico, Per, Chile y Buenos Aires para que formsemos una confederacin y reunisemos en el Istmo de Panam u otro punto elegible a pluralidad, una asamblea de plenipotenciarios 23

de cada estado que nos sirviese de consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en los peligros comunes..... Per y Mxico quedaron comprometidas. Diferir ms tiempo la asamblea.... hasta que se verifique la accesin de las dems sera privarnos de las ventajas que producira aquella asamblea desde su instalacin.., nada ciertamente podr llenar tanto los ardientes votos de mi corazn, como la conformidad que espero de los gobiernos confederados a realizar este augusto acto de la Amrica... el da que nuestros plenipotenciarios hagan el canje de sus poderes, se fijar en la historia diplomtica de Amrica una poca inmortal... Cuando despus de cien siglos, la posteridad busque el origen de nuestro derecho pblico y recuerde los pactos que consolidaron su destino, registrarn con respeto los protocolos del Istmo...15 Vale la pena remarcar que, a partir de la convocatoria del Congreso Anfictinico, el Libertador insisti tenazmente en apurar su celebracin; sin embargo, a comienzos de 1825, al tiempo que consideraba una desgracia la vecindad del Brasil, que podra desatar la guerra como lo quera la Santa Alianza, actuando como un brazo de Portugal y aprovechndose de su situacin limtrofe con la mayora de los estados suramericanos, se queja tambin de que toda la Europa est contra nosotros y la Amrica entera devastada en un cuadro un poco espantoso y a continuacin subraya los ingleses y los norteamericanos son unos aliados eventuales y muy egostas, razn por la cual consideraba peligrosa la federacin con Buenos Aires y los Estados Unidos, de all que en carta dirigida al general Santander desde Arequipa el 20 de mayo de 1825 recomienda a ste que recuerde que no conviene admitir en la liga a Ro de la Plata y que no se debe incluir a los Estados Unidos. A mediados de 1825 desde Cuzco dice al general Santander: ... nuestra federacin americana no puede subsistir si no la toma bajo su proteccin Inglaterra... la existencia es el primer bien y el segundo es el modo de existir: si nos ligamos a Inglaterra.... existiremos y si no nos
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BOLIVAR, Simn, Escritos Polticos, p. 143 - 145

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ligamos nos perderemos,... luego es preferible el primer caso. Mientras tanto creceremos... entonces nuestra propia fuerza y las relaciones que podamos formar con otras naciones europeas nos pondrn fuera del alcance de nuestros tutores y aliados. Supongamos aun que suframos por la superioridad de la Inglaterra, este sufrimiento mismo ser una prueba de que existimos y existiendo tendremos la esperanza de librarnos del sufrimiento16 En los meses finales del ao 1825, fue insistente en su rechazo de la participacin de Estados Unidos en el Congreso de Panam. No creo que los americanos deban entrar en el Congreso del Istmo, este paso nos costar pesadumbre ...Me alegro tambin mucho de que los Estados Unidos no entren en la federacin. Y das antes de la instalacin del Congreso de Panam desde Magdalena, Colombia, al referirse a un desembarco de mil escopetas realistas por el americano Chappel, expresaba a Santander: recomiendo a usted que se haga tener la mayor vigilancia sobre estos americanos que frecuentan las costas: son capaces de vender a Colombia por un real. El Congreso de Panam se instal el 26 de junio de 1826 en la Sala Capitular del Convento de San Francisco. Los plenipotenciarios sesionaron hasta el 15 de julio. Los asistentes fueron: Pedro Cual y Pedro Briceo Mndez, por Colombia; Manuel Vidaurre y Jos Mara Pando, por el Per; Jos Mariano Michelena y Miguel Domnguez, por las Provincias Unidas de Centroamrica; Juan Mendizbal y Mariano Serra, por Bolivia. Estos ltimos no llegaron a tiempo. Chile no envi delegados por la anarqua reinante y porque careca de autoridad legislativa que nombrara a los representantes. Buenos Aires no envi delegados. Otros fueron enviados por invitacin del vicepresidente Santander de Colombia y del presidente Guadalupe Victoria de Mxico. Santander invit a Estados Unidos de Norteamrica y a naciones de Europa, contradiciendo las

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BOLIVAR, Simn, Documentos Fundamentales, p. 219.

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instrucciones expresas del Libertador en el sentido de no invitar a Estados Unidos. Estados Unidos acredit ante la asamblea a su embajador en Bogot, mister Anderson, quien muri cuando se diriga a Panam; despus design al seor Sergeant, quien lleg una vez concluidas las sesiones. Gran Bretaa envi en calidad de observador a mister Dawkins y Holanda al seor Van Veer. Los acuerdos en Panam concluyeron el 15 de julio, firmando los plenipotenciarios en nombre de sus respectivos gobiernos lo siguiente: 1. Un tratado de unin, liga y confederacin perpetua entre los cuatro estados representados en el Congreso, a cuya confederacin podan incorporarse las potencias de Amrica... si dentro de un ao despus de ratificado el tratado queran adherirse a l. 2. Se convino el Congreso se reunira cada dos aos en tiempo de paz, y cada ao en caso de guerra. 3. Cada uno de los confederados deban contribuir para la comn defensa. 4. Convencin militar con objeto de fijar las bases para el empleo y direccin de los contingentes. Se estipul que no se considerara seria una invasin si no pasaba de cinco mil hombres de desembarco. Y se seal en 25 000 la tropa que deba recibir el estado invadido. Los resultados del Congreso de Panam decepcionaron a Bolvar. El proyecto de independencia para Cuba y Puerto Rico, particularmente adversado por Estados Unidos, fracas. Los pases presentes en Panam pon diversas razones se vieron en la imposibilidad de honrar los compromisos establecidos y la diplomacia norteamericana orientada a hacer fracasar cualquier intento de unidad hispanoamericana, antes y despus del Congreso, sigui saboteando los planes integracionistas del Libertador, por ello que el 8 de julio de 1826, mientras se celebraba el Congreso de Panam, desde Magdalena, Colombia, dice Bolvar a Santander: Sus cartas... me confirman mis antiguas ideas de que todo est perdido. Yo veo al Congreso del Istmo como una representacin 26

teatral y veo nuestras leyes como Soln que pensaba que slo servan para enredar a los dbiles y de ninguna traba a los fuertes... Yo repito: todo est perdido y como todo marcha en sentido inverso de mis ideas y de mis sentimientos, que no cuenten conmigo para nada17. Las dificultades para realizar la reunin, las limitaciones en los acuerdos y finalmente el incumplimiento de lo acordado, convirtieron el cnclave en un claro revs para los proyectos bolivarianos. Estados Unidos, por su parte se sali con la suya, puesto que a travs del presidente del Congreso Henry Clay, lanz una ofensiva poltica y diplomtica contra la reunin de Panam convocada por el Libertador. Como dejamos dicho antes, era un inconveniente para los planes norteamericanos de hegemona en el Continente, primero la Independencia, y aos despus, la unificacin de las provincias hispanoamericanas liberadas de Espaa. Como es de suponer, la potencia del norte, luego de reconocer un tanto forzadamente a las nuevas repblicas hispanoamericanas, tuvo especial cuidado de que permanecieran divididas e incluso estimul conflictos entre ellas. Nunca como en la primera mitad del siglo XIX americano fue tan verdad para el liderazgo poltico estadounidense la mxima aquella de divide y reinars. La preocupacin de Estados Unidos era visible en relacin a la consolidacin o la constitucin del cuerpo anfictinico o Asamblea de Plenipotenciarios, y fueron giradas instrucciones a los agentes diplomticos en Hispanoamrica para que a toda costa lo impidieran y evitaran se consumaran los ideales bolivarianos. Para su juego utilizaron la difamacin poltica, y como vctima al hombre que impulsaba con mayor fuerza la causa unionista hispanoamericana: Simn Bolvar. Los agentes norteamericanos se atuvieron a sus instrucciones y sus intrigas se multiplicaron. En Lima acta William Tudor, quien seala que la traslacin de las acciones a Mxico, demuestra el celo sentido por esa repblica y por Guatemala frente a los planes de Bolvar. Chile y
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BOLIVAR, Simn, Obra citada, p. 291- 292.

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Buenos Aires, dice Tudor, enviarn ahora sus delegados al mismo y todos esos estados se unirn para oponerse a la influencia del dictador. Su ambicin puede frustrar la utilidad del Congreso del cual es autor Sus medidas habran sido ms provechosas si no hubieran favorecido su ambicin personal. En Mxico ejerce an como ministro de los Estados Unidos Joel Roberts Poinsett, maestro del espionaje y la intriga. A travs de los ministros y agentes estadounidenses, podemos observar la manipulacin solapada y artera, en contra de la causa bolivariana, es por ello que Francisco Pividal ha de manifestar que Las infamias lanzadas contra Bolvar por los Estados Unidos e Inglaterra a travs de sus agentes diplomticos o cnsules acreditados en las repblicas hispanoamericanas, toman fuerza tan pronto se dan a conocer los primeros intentos para la celebracin del Congreso de Panam, se incrementan a partir del fracaso de ste, y acaban proponiendo la desintegracin de la Gran Colombia y la desaparicin de la persona del Libertador18. Pero muy cerca de Bolvar se encontraba Santander que por sus particulares intereses personales olvid lo que el 9 de febrero de 1825 aqul le expres en una carta que le envi: Ud. es el hroe de la administracin americana... La gloria de Ud. y la de Sucre son inmensas. Si yo conociese la envidia los envidiara. Yo soy el hombre de las dificultades; Ud. es el hombre de las leyes y Sucre el hombre de la guerra. Creo que cada uno debe estar contento con su lote y Colombia con los tres.... Pero luego, con sumo pesar Bolvar se dio cuenta que Santander fue tambin el hombre que en 1827 debilit al ejrcito de Sucre para su propio beneficio, dividindolo en venezolanos y neogranadinos. ... meses antes de Santander exacerbar el odio hacia los venezolanos con la divisa mulatos no! que le acentuaron a Sucre cuando abandon La Paz luego de haber renunciado generosamente a la Presidencia el 3 de agosto de 1828, se reuni en Ocaa la Convencin que haba sido preparada por Santander para avivar la pasin
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poltica

contra

el

Libertador.

En

Ocaa

se

enfrentaron

F, Pividal, obra. cit., p. 165

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abiertamente las dos tendencias predominantes en Colombia: la bolivariana y la santanderista... los partidarios de Bolvar se retiraron de la convencin y lanzaron un manifiesto donde explicaban su actitud y... dejaron a la reunin sin qurum legal... Bolvar fue proclamado luego Libertador-Presidente y de inmediato suprimi la vicepresidencia dejando a Santander sin empleo. Dividi la repblica en cuatro jefaturas y convoc al Congreso para el 2 de enero de 183019. Los acontecimientos futuros van a demostrar las trampas que poco a poco y de acuerdo a las circunstancias se le pondrn a Bolvar para destruirlo, as, Santander y su tropa por una parte no se quedarn quietos y las conspiraciones contra el Libertador reinarn hasta el da de su muerte. El 19 de septiembre de 1828, fue enviado Santander como ministro plenipotenciario a Estados Unidos, y el 25 de este mismo mes vida. Pero Estados Unidos, no quedando satisfecho, contrata a personeros para que sigan conspirado contra su vida, y ridiculizando su obra de hombre genuinamente americanista. Sin detener su constante peregrinar, el Gran Libertador muere en la tarde del 17 de diciembre de 1830, a la edad de 47 aos, avizorando an en sus delirios los acontecimientos que enfrentaban a las dos Amricas: una que am con toda intensidad y otra a la que aborreci, pues anunciaba miserias en nombre de la libertad. Los anlisis, bastante exhaustivos, le han concedido al Congreso de Panam una gran importancia como antecedente de las bsquedas unificadoras de Amrica Latina y dominantemente admiten que la labor poltica y diplomtica adelantada por la potencia del norte fue determinante para sus magros resultados. En realidad, las razones deben buscarse en la propia Doctrina Monroe, a criterio de Livano Aguirre, puesto que ... el conjunto de antecedentes que hemos relatado, pintan a la Doctrina Monroe de cuerpo entero. Su propsito
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unos

conspiradores

atentaron

contra

el

Libertador

quien

milagrosamente y gracias a la intervencin de Manuela Senz salv su

F, Pividal, obra. cit., p. 179-180.

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real... nunca fue el defender el continente americano... de las posibles agresiones de las potencias europeas, sino impedir que las naciones de Europa se apoderaran de aquellos territorios de hispanoamrica de los cuales ya haba proyectado aduearse Estados Unidos: Cuba, Puerto Rico, California, Texas, Oregn y Panam. La Doctrina no era una consigna de libertad... sino el anuncio anticipado hecho por los Estados Unidos de que en el continente americano ellos.... tenan la prerrogativa de consumar las agresiones y atropellos que parecan condenables, aun como simples intenciones, en las potencias europeas. Nada tiene de extrao por tanto, que el Libertador se sintiera poco inclinado, desde temprano, a creer en el supuesto altruismo y sinceridad de la poltica internacional de los Estados Unidos20. Es por esta razn que el propio Libertador expresa sus sentimientos profundamente patriticos con estas palabras: Si me hubiere quedado un slo rayo de esperanza de que la Amrica pudiese triunfar por s sola, ninguno habra ambicionado ms que yo el honor de servir a mi pas sin degradarlo a la humillacin de solicitar una proteccin extraa... si fuese preciso marchar hasta el polo; y si todos son insensibles a la voz de la humanidad, habr llenado mi deber aunque intilmente y volver a morir combatiendo en mi patria...21 Finalmente vale la pena aclarar que a parte de los obstculos que fueron puestos para que el Libertador fracasara en su empeo, existieron otros factores que coadyuvaron al desvanecimiento de sus sueos; as, si bien el Gran Libertador estuvo dotado de aquel don extrao y maravilloso en esta clase de hombres, de prender el misticismo patrio en todos cuantos estaban a su derredor o militaban a sus ordenes; -bstenos recordar los caso de Ricaurte en Venezuela, Girardot en Colombia y Abdn Caldern en Ecuador- sin embargo, el misticismo patrio no es el nico de los grandes factores de integracin humana, junto a ello hay varios otros factores principales, que han operado en la integracin de las grandes naciones a lo largo de la
20 21

AGUIRRE, Livano, Bolivarismo y Monrosmo, p. 36 BOLIVAR, Simn, Obras completas, t. I, p. 138.

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Historia, y estos fueron los que fallaron lamentablemente en la unificacin de la Gran Colombia, paso previo para la unificacin americana, el gran sueo de Bolvar. Entre estos factores encontramos: 1.3.1 EL MOLDE SERVIDO DE EMANCIPADORAS GEOGRFICO ERA LO POR UNIFICAR, PARA QUE QUE DEBI HABA GESTAS SER INMENSO ESCENARIO PRIMERO LAS

CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO. Las grandes distancias fueron de hecho las que derrotaron a Bolvar en los tiempos de paz, a pesar de la sangre derramada en Venezuela, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia. Si el Libertador hubiera logrado gobernar por dos o tres dcadas, habra superado en forma aceptable esta primera falla fsica para la circulacin vivificante de su nuevo superorganismo, pero despus de la victoria final, los acontecimientos se precipitaron con vertiginosidad. 1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIN HUMANA ES LA AUTORIDAD. A pesar de que Bolvar como general en jefe ejerca sobre sus soldados el dominio ms completo y no obstante de su eminente talento de estadista, pag su tributo a los errores de la poca, al fiarse demasiado en los atributos milagrosos de la Democracia como sistema de gobierno, pues, Bolvar seducido por los resultados de la Revolucin Francesa, no midi en toda su profundidad lo que requiere la Democracia para poder florecer en los maravillosos frutos que le caracterizan. Para que exista un verdadero gobierno del pueblo, es indispensable que exista homogeneidad de razas, de religin, de cultura y an, hasta cierto punto de fortunas, pero aqu en Sudamrica de ese entonces, con inmensas mayoras indgenas o negras totalmente analfabetas y por lo mismo aptas para toda clase de caudillismos, era imposible la instauracin de un gobierno del pueblo o de una verdadera democracia, como por desgracia parece seguir sindolo hasta nuestros das, por lo menos en lo que a nuestro pas se refiere. Si Bolvar hubiera medido el alcance de los probables puntos de vista del General San Martn y hubiera escogido entre los dos un sistema temporalmente monrquico, como lo hizo Brasil por ms de cinco dcadas, hasta dominar el caudillismo ciego y conglutinar los 31

elementos superbiolgicos dispersos que constituyen la esencia de la nacionalidad, hoy da probablemente en Sudamrica existiran dos repblicas gemelas, la lusitana del Brasil y la Hispanoamericana de nosotros. 1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE INTEGRACIN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO. Aunque la religin puede vivificar por igual tanto las formas monrquicas de gobierno como las republicanas, en todo caso es menester su presencia, para dar una razn de ser digna al respeto de la autoridad. Desgraciadamente el movimiento demcrata moderno, originado en la Revolucin Francesa, crey ser algo de su esencia la libertad de la conciencia, destruyendo de esta forma la estandarizacin de los conceptos con respecto al bien y al mal, exceptuando nicamente lo ms burdo como no matar o no robar; de esta manera se menospreci como medieval y cavernario la energa conglutinante del misticismo religioso, que haba generado el herosmo multitudinario de las Cruzadas de Europa, el valor siete veces secular de los espaoles en su lucha contra los moros durante la conquista y la osada de los franceses en su guerra de cien aos contra los herejes ingleses con episodios de herosmo tan notables como el de Juana de Arco al morir quemada viva. En nuestras guerras de la Independencia, por el contrario, ante el dilema de escoger entre la monarqua o la repblica, los mismos obispos y los clrigos catlicos se encontraban divididos, militando en el caso del Ecuador, por ejemplo, el Obispo de Quito, Monseor Cuero y Caicedo, del lado de la causa republicana, en tanto que el obispo de Cuenca, Monseor Quintin Ponte, a favor del Rey de Espaa. As, pues, el movimiento independentista de Bolvar, en vez de sacar de la religin un nuevo agente de integracin dio lugar a una nueva divisin aun en el seno mismo de la iglesia. 1.3.4 EL CUARTO AGENTE IMPORTANTE CON RESPECTO A LA INTEGRACIN DE LOS PUEBLOS ES LA PRODUCCIN. Las flacas economas de nuestros pueblos, sometidos al rgimen colonial espaol, se vieron debilitadas al extremo con quince aos de guerras, cuando el primer congreso de la Gran Colombia, reunido en 1824 y en 1825, trat 32

de estimular y regular la explotacin de las minas, la navegacin, la exportacin y las garantas ciudadanas para dar a todos la ocasin de producir. Todo aquello fue muy prudente y oportuno, pero todas esas medidas precisaban aos y dcadas para producir sus frutos. Adems del misticismo patrio, la mezcla de estirpes para la homogenizacin de sangres y la consiguiente desaparicin del caudillismo, ha sido otro agente de integracin a travs de la Historia. Una falla constante en nuestras repblicas modernas hasta nuestros das, ha sido el confundir el rgimen republicano de partidos polticos con el caudillismo. El ciudadano genuinamente demcrata no va en pos de los nombres sino de sus principios econmico sociales. En cambio, el ciudadano propenso al caudillismo se aferra a su apellido, sin preocuparse de conocer a fondo a la persona que se esconde detrs de l, sino arrastrado ms bien de cualquier tipo de ventajas que su eleccin pueda reportarle; de esta manera el caudillo olvida los principios en la eleccin de sus colaboradores, convirtiendo al Estado en una gran agencia de colocaciones para partidarios, desechando el dinamismo y talento de la oposicin, con lo cual el mrito nico y exclusivo de la Democracia de aprovechar mejor la iniciativa ciudadana queda totalmente aniquilado. Los grades mritos de Bolvar fueron el de haber sido un genio de la guerra y un soador grandioso e incorregible; slo un hombre as pudo emprender con xito la magna gesta de la emancipacin sudamericana, pero la nobleza y la hidalgua de sus sueos fueron las que dieron ocasin a su trgico final. Su eficiencia genial en el campo de batalla y la noble hidalgua en el trato de sus subordinados no le hicieron temer, el caudillismo subrepticio de sus colaboradores. En realidad el Libertador puso excesiva fe en las masas populares, que haban aclamado sus victorias eufrica y multitudinariamente, nunca se imagin que pueblos en donde las grandes mayoras estaban compuestas entonces de esclavos negros, acostumbrados al ltigo de sus dueos, o de rebaos de indgenas o mestizos, eternamente adscritos al tutelaje de sus patrones, eran materia ideal para desencadenar el ms desaforado caudillismo. 33

Todo esto hizo provoc que la Gran Colombia de Bolvar se desvaneciera con la rapidez del ms hermoso de los sueos. Latinoamrica despus de su independencia poltica, al insertarse en el capitalismo mundial, recay en una nueva dependencia econmica, ya que qued convertida en una regin productora de materias primas y frutos agrcolas para los grandes centros industriales en los cuales, a su vez, debe proveerse de mercancas esenciales, lo que, unido a la inmensa abundancia de mano de obra que deprime y margina al grupo asalariado, ha constituido unas sociedades dualistas en la que los grupos dirigentes estn vinculados de manera determinante al capitalismo de los pases desarrollados y actan en funcin de esos intereses y no en lo de sus pueblos. Superar el atraso en el proceso de desarrollo, lograr un desarrollo autnomo y democrtico, ha sido un reto que no ha tenido respuesta satisfactoria. Cuando, como consecuencia de la crisis de 1929, que redujo los precios de las exportaciones y por tanto la capacidad importadora, los pases latinoamericanos intentaron un desarrollo espontneo, mediante su industrializacin y la consiguiente sustitucin de importaciones, tal poltica no tuvo existo porque la demanda domstica y la pequeez de los mercados nacionales, fren dicho proyecto. Despus se ha ensayado un proceso de desarrollo dirigido por el Estado, frustrado tambin porque no se logr una financiacin interna del proyecto a base de una adecuada tributacin ni del crdito externo a largo plazo, aceptando formas de financiacin inflacionaria a corto plazo, que llevaron ms tarde al estril monetarismo buscando un difcil equilibrio. De otra, parte las prcticas clientelistas en las empresa pblicas y el populismo que generalmente acompa estos procesos, pusieron en peligro la estabilidad del sistema poltico obligndolo a frenar los impulso de las masas. Frente a tales fracasos y estancamientos, se pens que una alternativa poda ser la de imitar el proceso de integracin econmica europea, para encontrar en la produccin conjunta y en el ensanche de 34

mercados

una

salida

al

subdesarrollo.

Su

primer

paso

fue

la

organizacin de la ALALC, en Montevideo, en 1961; sin embargo, ante la lentitud de este proyecto, los pases andinos creyeron que podran agruparse para acelerar el proceso, es s que la idea de integracin andina se objetiviza en la Declaracin de Bogot de 1966, donde por iniciativa e invitacin del presidente Colombiano Carlos Lleras Restrepo, se reunieron los dignatario de Chile y Venezuela y los representantes de Ecuador y Per y suscribieron dicha Declaracin, hasta que ms tarde se materializa en forma definitiva el 26 de mayo de 1969, cuando los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Chile constituyeron la integracin subregional andina con la suscripcin del Acuerdo de Cartagena. En Febrero de 1973 se adhiere la Repblica de Venezuela y en octubre de 1976 se retira la Repblica de Chile. El Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena naci basado en consideraciones y circunstancias lo suficientemente fuertes que garantizaban el xito de tan magno proyecto. En primer lugar, se tom en cuenta la continuidad territorial, la unidad espacial visualizada por la cordillera de los Andes, que corre de Chile a Panam y aporta caracteres geogrficos comunes a los pases de la zona e impone la ejecucin de una obras de infraestructura que completen la integracin fsica para facilitar la comunicacin de sus habitantes y el desenvolvimiento de su economa. El proyecto de integracin andina como se ve, no naci con la idea de ser total como en el Imperio de los Incas; no fue tampoco superficial y ajeno en lo econmico y poltico, como lo fue el rgimen colonial de Espaa; as como tampoco fue unificador bajo todos los aspectos como lo fue la Gran Colombia de Bolvar. El Pacto Andino naci inspirado fundamentalmente en el aspecto econmico, cuyo objetivo era el de crear un mercado comn de mbito regional y con el fin de promover el desarrollo equilibrado y armnico de los Pases

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Miembros y sobre todo de procurar un mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de la Subregin22. La Comunidad Andina, es una organizacin subregional de carcter supranacional en el mbito sudamericano, conocida con el nombre de Grupo Andino hasta abril de 1996, fecha en que cambi su denominacin por el de Comunidad. El proceso de integracin andina ha mostrado diferentes etapas caracterizadas, unas, por un creciente dinamismo y, otras, por profundas crisis y situaciones de recesin y an de desencanto, lo que no ha sido un bice para que hoy se puedan mostrar como grandes realizaciones, el crecimiento progresivo del comercio intra subregional y la slida estructura institucional desarrollada, que a decir de muchos constituye el ms valioso logro del proceso. La necesidad de responder a los avances que en el campo comercial se consiguieron de forma rpida fue lo que determin el perfeccionamiento institucional del sistema, labor esta que ha estado signada por varios hitos que pasan por: a) La suscripcin del Tratado de creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina de 1979 por medio del cual se estructura el ordenamiento jurdico del Grupo Andino y se crea como mecanismo de solucin de diferencias un sistema judicial, semejante al de la Comunidad Europea, en cuya cabeza se coloca al Tribunal de Justicia; b) La celebracin de los Acuerdos modificatorios del Acuerdo de Cartagena de 1969, denominados Protocolo de Trujillo y Protocolo de Sucre, mediante los cuales se introdujeron al proceso importantes reformas institucionales conducentes al esclarecimiento formal de la Comunidad Andina y del Sistema
22

Los objetivos y fines del Acuerdo de Cartagena se encuentran establecidos en el prembulo y en su texto de creacin, especficamente en el Art. 1 del Acuerdo que seala: ... promover el desarrollo equilibrado y armnico de los Pases Miembros en condiciones de equidad, mediante la integracin y la cooperacin econmica y social; acelerar su crecimiento y la generacin de ocupacin; facilitar su participacin en el proceso de integracin regional, con miras a la formacin gradual de un mercado comn latinoamericano. Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posicin de los Pases Miembros en el contexto econmico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Pases Miembros. Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregin

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Andino de Integracin, tanto como reformas programticas y estratgicas tendientes a proyectarlos a campos que trascienden lo exclusivamente econmico y que ponen en el primer orden de sus objetivos y preocupaciones, los aspectos sociales y polticos; y, c) La suscripcin del Protocolo de Cochabamba, destinado a modificar el Acuerdo de Cartagena de 1979, creador del Tribunal de Justicia, con miras a reforzar sus competencias y a propiciar una mayor participacin de los particulares en el control del orden jurdico comunitario. 1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIN (SAI) Luego de la suscripcin del Acuerdo de Cartagena de 1969, paulatinamente se han venido suscribiendo una serie de tratados a travs de los cuales se ha ido perfilando la organizacin estructural del Grupo Andino bajo la filosofa de que ella se conforma con instituciones supranacionales de derecho comunitario. Precisamente uno de los pasos ms importantes en materia de estructuracin definitiva del Grupo Andino, es el que se dio con la creacin del Sistema Andino de Integracin (SAI), el mismo que nace en virtud del Protocolo de Trujillo del 10 de marzo de 1996, a travs del cual se aprob el protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena; es aqu donde se cambi el nombre de Grupo Andino por el de Comunidad Andina23. El Sistema Andino de Integracin se encuentra formado por rganos e instituciones creadas dentro del marco de la Comunidad Andina, y a los cuales los Pases Miembros han trasladado algunas competencias propias de rganos nacionales, o les han otorgado facultades nuevas, requeridas para el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de Cartagena.
23

La Comunidad Andina reemplaza al Pacto Andino a travs del Protocolo de Trujillo, suscrito por los Presidentes Andinos con ocasin del Octavo Consejo Presidencial celebrado en la ciudad de Trujillo, Per, el 10 de marzo de 1996. El Protocolo de Trujillo fue codificado a travs de la Decisin 406 de la Comisin de la Comunidad Andina del 25 de junio de 1997, conjuntamente con las disposiciones del Acuerdo de Cartagena de 1969 que permanecieron vigentes hasta esa fecha, y sus respectivos instrumentos modificatorios: el Instrumento Adicional para la adhesin de Venezuela (1973), el Protocolo de Lima (1976), EL Protocolo de Arequipa (1978) y el Protocolo de Quito (1987).

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Si bien el Acuerdo de Cartagena seala en forma expresa la existencia de rganos e instituciones que forman el Sistema Andino de Integracin; sin embargo, no seala cules son los rganos y cules son las instituciones del Sistema. Pese a ello, por la naturaleza de la conformacin y de las funciones otorgadas a cada uno, podra considerarse como rganos e instituciones de la siguiente manera: 1.4.1.1 ORGANOS: 1.4.1.1.1 El Consejo Presidencial Andino24; 1.4.1.1.2 El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores25; 1.4.1.1.3 La Comisin de la Comunidad Andina26; 1.4.1.1.4 La Secretara General de la Comunidad Andina27; 1.4.1.1.5 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina28; 1.4.1.1.6 El Parlamento Andino29; 1.4.1.2 INSTITUCIONES: Tambin forman parte del Sistema Andino de Integracin las siguientes instituciones: 1.4.1.2.1 El Consejo Consultivo Empresarial30; 1.4.1.2.2 El Consejo Consultivo Laboral31; 1.4.1.2.3 La Corporacin Andina de Fomento32; 1.4.1.2.4 El Fondo Latinoamericano de Reservas33; 1.4.1.2.5 El Convenio Simn Rodrguez34; 1.4.1.2.6 Los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de Integracin y los dems que se creen en el marco del mismo;
24 25 26 27

Acuerdo de Cartagena. Art. 11 Acuerdo de Cartagena. Art. 15, Decisin 407. Acuerdo de Cartagena. Art. 21, Decisin 471 y 508.

Acuerdo de Cartagena. Art. 29. La Secretara General reemplaz a la Junta del Acuerdo de Cartagena, en virtud del Protocolo de Trujillo de 1996, y entr a ejercer sus funciones a partir del 1 de agosto de 1997; y Decisin 409.
28 29 30 31 32 33 34

Acuerdo de Cartagena. Art. 40. Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, codificado mediante Decisin 407. Acuerdo de Cartagena. Art. 42. Tratado de Creacin del Parlamento Andino y Protocolo Modificatorio. Decisiones 464 y 442 Decisiones 464 y 441 Convenio Constitutivo de la CAF. Convenio para el Establecimiento del Fondo Andino de Reservas. Protocolo Sustitutorio del Convenio Simn Rodrguez suscrito el 24 de junio de 2001.

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1.4.1.2.7 La Universidad Andina Simn Bolvar35; 1.4.1.2.8 Los Consejos Consultivos que establezca la Comisin; y, 1.4.1.2.9 Las dems instituciones que se creen en el marco de la Integracin Subregional Andina. Los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, a decir de Marcel Tangarife, han sido fundamentales para el logro de los objetivos de la zona de libre comercio y de la unin aduanera, a pesar de las imperfecciones que an manifiesta36. A continuacin haremos una rpida revisin de la integracin y funciones de cada uno de los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, para ms adelante centrarnos en el estudio del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, que es nuestra mayor preocupacin. 1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO Es el rgano de mayor jerarqua y preponderancia dentro del Sistema Andino de Integracin (SAI); conforme el propio texto del Art. 11 del Acuerdo de Cartagena, es el mximo rgano, y se encuentra conformado por los Jefes de Estado de los Pases Miembros. Ese rgano se encarga de emitir las denominadas directrices presidenciales37 sobre distintos mbitos de la integracin subregional, tales como asuntos polticos, econmicos, comerciales, sociales, de relaciones internacionales, etc. las cuales son instrumentadas por los rganos e instituciones del SAI, de acuerdo a las competencias y mecanismos establecidos en sus respectivos Tratados e Instrumentos. En sntesis el Consejo Presidencial Andino es el rgano encargado de definir las polticas de la integracin comunitaria. 1.4.1.1.1.1 CONFORMACIN De conformidad con lo establecido en el Art. 11 del Acuerdo de Cartagena, el Consejo Presidencial Andino est conformado por los Presidentes de la Repblica de los Pases Miembros. El Consejo tiene un
35 36 37

Acuerdo de Cartagena, Art. 6

TANGARIFE TORRES, Marcel, Derecho de la Integracin en la Comunidad Andina, Editorial Raisbeck, Lara, Rodrguez y Rueda, Bogot, p. 71. Acuerdo de Cartagena, Art. 11.

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Presidente quien ejerce la mxima representacin poltica de la Comunidad Andina y permanece un ao calendario en su funcin, la que es ejercida sucesivamente y en orden alfabtico38. Se rene en forma ordinaria una vez al ao y puede reunirse de manera extraordinaria cada vez que lo estime conveniente. 1.4.1.1.1.2 FUNCIONES De acuerdo a lo previsto en el Art. 12 del Acuerdo de Cartagena, al Consejo Presidencial Andino le corresponde desempear las siguientes funciones: a) Definir la poltica de integracin subregional andina; b) Orientar e impulsar las acciones en asuntos de inters de la Subregin en conjunto, as como las relativas a la coordinacin entre los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin; c) Evaluar el desarrollo y los resultados del proceso de integracin subregional andina; d) Considerar y emitir pronunciamientos sobre los informes, iniciativas y recomendaciones presentados por los rganos e instituciones del SAI; y, e) Examinar, todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso de la integracin subregional andina y su proyeccin externa. 1.4.1.1.2 CONSEJO ANDINO DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES Por disposicin expresa de la Decisin 407, El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el rgano de direccin poltica, encargado de asegurar la consecucin de los objetivos del proceso de la integracin subregional andina y formular y ejecutar la poltica exterior de la Comunidad Andina39

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La Decisin 427 de la Comunidad Andina seala que el orden de sucesin en la Presidencia de ese Consejo es en orden alfabtico de cada Pas Miembro, comenzando por Venezuela para el perodo junio 2000 mayo 2001
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Decisin 407, Reglamento del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Art. 1.

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Y de acuerdo a lo dispuesto por el literal c) del Art. 16 del Acuerdo de Cartagena, este Consejo es el responsable de cumplir y hacer cumplir las directrices del Consejo Presidencial Andino. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores expresa su voluntad a travs de Declaraciones y Decisiones, las mismas que deben ser adoptadas por consenso, por mandato del Art. 17 del Acuerdo de Cartagena. Las Declaraciones son manifestaciones de contenido preponderantemente poltico, razn por la cual no forman parte del ordenamiento jurdico andino y por lo mismo no son fuente de obligaciones andinas o no tienen el carcter de vinculante40. Las Decisiones en cambio tienen el carcter de vinculante por ser normas jurdicas que forman parte del ordenamiento jurdico comunitario 41, por lo mismo son fuente de derechos y obligaciones para los Pases Miembros y para los particulares. 1.4.1.1.2.1 COMPOSICION El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores est conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores de los pases Miembros del Acuerdo de Cartagena42, quienes actan en calidad de titulares. En caso de que el Ministro de Relaciones Exteriores no vaya a asistir a alguna reunin del Consejo, ste debe notificar su ausencia a la Secretara de la reunin en forma previa a la iniciacin de cada perodo de sesiones, y al mismo tiempo designar a su representante, quien ejercer el cargo con los mismos derechos y obligaciones del titular43. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se encuentra presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores del pas que est a cargo de la presidencia del Consejo Presidencial Andino, quien permanecer un ao calendario en su funcin 44. Quien ejerce la

40 41

Acuerdo de Cartagena, Art. 17. Decisin 407, Art. 12. Acuerdo de Cartagena, Art. 17 y Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. Acuerdo de Cartagena, Art. 15. Decisin 407, Art. 2 Acuerdo de Cartagena, Art. 19.

1.
42 43 44

41

Presidencia del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores no puede representar a su pas en las reuniones de dicho Consejo45. Segn el Art. 18 del Acuerdo de Cartagena, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores debe reunirse en sesin ordinaria dos veces al ao, de preferencia en el pas que ejerce la presidencia del mismo, pero puede reunirse de manera extraordinaria, cada vez que lo estime conveniente a peticin de cualquiera de sus miembros y en el lugar que se acuerde antes de su convocatoria. Igualmente puede reunirse en forma ampliada con los representantes titulares ante la Comisin, por lo menos una vez al ao y, a nivel de alternos, cada vez que lo considere necesario a fin de tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que sean de inters tanto para el Consejo como para la comisin, tales como: a) Preparar las reuniones del Consejo Presidencial Andino; b) Elegir y, cuando corresponda, remover al Secretario General de la Comunidad Proponer al Consejo Presidencial Andino las modificaciones al presente Acuerdo; c) Evaluar la gestin de la Secretara General; d) Considerar las iniciativas y propuestas que los Pases Miembros o la Secretara General sometan a su consideracin; y, e) Los dems temas que ambos rganos consideren tratar de comn acuerdo.46 1.4.1.1.2.2 FUNCIONES De conformidad con lo establecido en el Art. 16 del Acuerdo de Cartagena y enfatizado posteriormente por el Art. 6 de la Decisin 407, al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores le corresponde cumplir con las siguientes funciones: a) Formular la poltica exterior de los Pases Miembros en los asuntos que sean de inters subregional, as como orientar y coordinar la accin externa de los diversos rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin;
45 46

Decisin 407, Art. 4. Acuerdo de Cartagena, Art. 20.

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b) Formular, ejecutar y evaluar, en coordinacin con la Comisin, la poltica general del proceso de la integracin subregional andina; c) Dar cumplimiento a las Directrices que le imparte el Consejo Presidencial Andino y velar por la ejecucin de aquellas que estn dirigidas a los otros rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin; d) Suscribir Convenios y Acuerdos con terceros pases o grupos de pases o con organismos internacionales sobre temas globales de poltica exterior y de cooperacin; e) Coordinar la posicin conjunta de los Pases Miembros en foros y negociaciones internacionales, en los mbitos de su competencia; f) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de inters comn, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; g) Recomendar o adoptar las medidas que aseguren la consecucin de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena, en el mbito de su competencia; h) Velar por el cumplimiento armnico de las obligaciones derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de 1980; i) Aprobar y modificar su propio reglamento; j) Aprobar el Reglamento de la Secretara General y sus modificaciones, a propuesta de la Comisin; y, k) Conocer y resolver todos los dems asuntos de inters comn, en el mbito de su competencia. Del cmulo de funciones asignadas al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, quiz la que mayor relevancia ha tenido a lo largo de la Historia es la de formular la poltica exterior de los Pases Miembros, en asuntos que sean de inters comunitario. Precisamente en cumplimiento de esa funcin ha desempeado un papel muy importante en la determinacin de posiciones comunes frente a otros Estados u organismos de integracin, para tareas tales como la ampliacin del ATPDA hasta el ao 2006.

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1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA COMUNIDAD ANDINA Este rgano del sistema Andino de Integracin est constituido por el representante plenipotenciario de cada uno de los Gobiernos de los Pases Miembros47, para cuyo fin, cada gobierno acredita un representante titular y un alterno, designacin que generalmente ha recado en los ministros y viceministros de Comercio Exterior. La Comisin de Plenipotenciarios es el rgano encargado de adoptar las Decisiones que permitan el avance del proceso de integracin andino, junto al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pero especialmente enfocado a los temas comerciales y tcnicos del comercio exterior. De conformidad con lo que establece el Art. 1 de la Decisin 471 La Comisin es uno de los rganos decisorios de la Comunidad Andina, encargado de formular, ejecutar y evaluar la poltica de integracin subregional en materia de comercio e inversiones y de adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena. Esta comisin, adems, es la encargada de coordinar la posicin de los Pases Miembros en los foros y negociaciones internacionales en materia comercial, tales como ALCA, la OMC, y el MERCOSUR. 1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES Conforme se seal en lneas anteriores, la comisin de la Comunidad Andina est constituida por un representante plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los Pases Miembros. En las reuniones de la Comisin participan: Los delegados alternos y miembros de delegacin de los Pases Miembros; el Secretario General y los representantes o funcionarios de la Secretara General que ste designe, solamente con derecho a voz 48; y, un representante de cada uno de los organismos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, todos con derecho a voz nicamente.
47 48

Acuerdo de Cartagena, Art. 22. Decisin 471, Arts. 3 y 7.

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A las reuniones de la Comisin pueden asistir, solamente en calidad de observadores, los consultores, asesores o representantes de instituciones pblicas o privadas dentro o fuera del Sistema Andino de Integracin, e incluso terceros gobiernos en calidad de invitados; los invitados podrn hacer uso de la palabra nicamente si el Presidente de la Comisin lo autoriza. La Comisin debe reunirse en forma ordinaria al menos tres veces al ao en los meses de marzo, julio y noviembre, pudiendo cambiarse estas fechas siempre que en forma expresa y por consenso as lo acuerden los Pases Miembros. En forma extraordinaria la Comisin puede reunirse cuando sea convocada por su Presidente, a solicitud de cualquiera de los Pases Miembros o de la Secretara General49. La asistencia de los Pases Miembros a las sesiones de la Comisin es obligatoria y la inasistencia se considera como abstencin 50. Para que la Comisin pueda sesionar vlidamente es necesaria la presencia de la mayora absoluta de los Pases Miembros. Las sesiones de la Comisin se celebran generalmente en la sede de la Secretara General; sin embargo, pueden celebrarse en cualquier lugar. 1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION A la Comisin de la Comunidad Andina el corresponde el cumplimiento de las funciones previstas en el Art. 11 del Reglamento de la Comisin de la de Comunidad Andina (Decisin 471), estas son: a) Formular, ejecutar y evaluar la poltica de integracin subregional andina en materia de comercio e inversiones y, cuando corresponda, en coordinacin con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; b) Adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena, as como para el cumplimiento de las Directrices del Consejo Presidencial Andino;

49 50

Acuerdo de Cartagena, Art. 24. Decisin 471, Art. 16. Acuerdo de Cartagena, Art. 25.

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c) Coordinar la posicin conjunta de los Pases Miembros en foros y negociaciones internacionales, en el mbito de sus competencias; d) Velar por el cumplimiento armnico de las obligaciones derivadas del Acuerdo de Cartagena y del Tratado de Montevideo de 1980; e) Aprobar y modificar su propio Reglamento; f) Aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los Pases Miembros, individual o colectivamente, o la Secretara General, sometan a su consideracin; g) Mantener una vinculacin permanente con los rganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integracin, con miras a propiciar la coordinacin de programas y acciones encaminadas al logro de sus objetivos comunes; h) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de inters comn, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las normas y objetivos del Acuerdo; i) Aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecucin presupuestal de la Secretara General y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, as como fijar la contribucin de cada uno de los Pases Miembros; j) Someter a consideracin del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores la propuesta de Reglamento de la Secretara General; k) Conocer y resolver todos los dems asuntos que le confiera el Acuerdo, en el mbito de su competencia; l) Participar en las Reuniones Ampliadas del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores a fin de tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que sean de su competencia. 1.4.1.1.3.3 REUNIONES DE EXPERTOS, DE LOS CONSEJOS Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS GRUPOS AD-HOC En base a las atribuciones conferidas por el Art. 35 de la Decisin 471, la Comisin puede crear Consejos conformados por autoridades sectoriales de rango ministerial o de Secretarios de Estado de los Pases Miembros, los cuales contarn con el apoyo de la Secretara General. 46

Estos Consejos tienen el carcter de permanente y deben emitir opinin no vinculante sobre los temas para cuyo anlisis han sido creados. La Comisin tambin puede crea Comits de carcter tcnico que estarn conformados por autoridades sectoriales de alto nivel de los Pases Miembros o por funcionarios con capacidad para comprometerlos, los cuales sern coordinados por la Secretara General51. A su vez estos Comits tienen el carcter de permanentes y son los encargados de emitir una opinin tcnica no vinculante sobre los temas para los cuales fueron creados, y de asesorar a la Comisin o a la Secretara General para el mejor desempeo de sus actividades cuando lo requieran52. 1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION Los actos, acuerdos o resoluciones que tome la Comisin se ponen de manifiesto a travs de las llamadas Decisiones conforme lo prev el Art. 26 del Acuerdo de Cartagena y el Art. 33 de la Decisin 471, las mismas que forman parte del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina y gozan de las caractersticas de supranacionalidad, prevalencia, aplicacin directa y efectos inmediatos. A diferencia de lo que ocurre con las Decisiones del Comit Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, las mismas que son adoptadas por consenso, la Comisin adopta sus Decisiones con el voto favorable de la mayora absoluta de los Pases Miembros, salvo las excepciones previstas en el Acuerdo de Cartagena53. 1.4.1.1.4 SECRETARA GENERAL La Secretara General es el rgano ejecutivo de la Comunidad Andina que se encarga de otorgar apoyo tcnico a los dems rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, cuenta adems con capacidad propositiva, por cuanto est facultada a formular Propuestas de Decisin al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a
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Decisin 471, Art. 36. Decisin 471, Art. 37, inciso 2. Acuerdo de Cartagena, Art. 26. Decisin 471, Art. 24 y siguientes.

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la Comisin, as como iniciativas y sugerencias a la reunin ampliada del citado Consejo, para facilitar o acelerar el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena. La Secretara General fue creada a travs del Protocolo de Trujillo que fue suscrito por los Presidentes Andinos el mes de marzo de 1976 y, a partir de del 1 de agosto de 1997, reemplaz a la denominada Junta del Acuerdo de Cartagena. De conformidad con el Art. 6 y 31 del Acuerdo de Cartagena, la Secretara General es un rgano permanente del Sistema Andino de Integracin, cuya sede lo tiene en la ciudad de Lima, Per. La Secretara General expresa su voluntad a travs de Resoluciones54, las mismas que forman parte del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina y al igual que las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisin, gozan de las caractersticas de supranacionalidad, prevalencia, aplicacin directa y efectos inmediatos55. 1.4.1.1.4.1 CONFORMACION La secretara General la preside el Secretario General, quien para el cumplimiento de sus funciones se apoya en los Directores Generales, pudiendo disponer adems de personal tcnico y administrativo necesario para el cumplimiento de sus funciones56. El secretario General es elegido por consenso por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en reunin ampliada y dura cinco aos en su cargo, pudiendo ser reelegido57. 1.4.1.1.4.2 FUNCIONES Las funciones de la Secretara General de la Comunidad Andina se encuentran previstas en el Art. 30 del Acuerdo de Cartagena, las mismas que se complementan con las funciones previstas en el Art. 3 de la Decisin 409, que contiene el Reglamento de la Secretara
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Acuerdo de Cartagena, Art. 29. Decisin 409. Tratado de Creacin del tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 1.

Acuerdo de Cartagena, Art. 29, Gaceta Oficial N 940 de 1 de julio de 2003. Decisin 409, Art. 2, Gaceta Oficial N 285 de 6 de agosto de 1997. Acuerdo de Cartagena, Art. 32, Gaceta Oficial N 940 de 1 de julio de 2003. Decisin 409, Art. 5, Gaceta Oficial N 285 de 6 de agosto de 1997.Decisin 409, Art. 5

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General de la Comunidad Andina, a pesar de que muchas de ellas se repiten en forma innecesaria, provocando odiosas confusiones, tales son: a) Velar por la aplicacin de este Acuerdo y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina; b) Atender los encargos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisin; c) Formular al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisin propuestas de Decisin, de conformidad con sus respectivas competencias, as como iniciativas y sugerencias a la reunin ampliada del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, destinadas a facilitar o acelerar el cumplimiento de este Acuerdo, con la finalidad de alcanzar sus objetivos en el trmino ms breve posible; d) Efectuar los estudios y proponer las medidas necesarias para la aplicacin de los tratamientos especiales en favor de Bolivia y Ecuador y, en general, las concernientes a la participacin de los dos pases en este Acuerdo; e) Evaluar e informar anualmente al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisin sobre los resultados de la aplicacin de este Acuerdo y el logro de sus objetivos, prestando especial atencin al cumplimiento del principio de distribucin equitativa de los beneficios de la integracin, y proponer las medidas correctivas pertinentes; f) Efectuar los estudios tcnicos y las coordinaciones que le encomienden los otros rganos del Sistema Andino de Integracin y otros que a su juicio sean necesarios; g) Mantener vnculos permanentes de trabajo con los Pases Miembros, coordinando con el organismo nacional de integracin que cada pas seale para tal efecto;

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h) Elaborar su programa anual de labores, en el cual incluir preferentemente los trabajos que le encomienden los otros rganos del Sistema; i) Promover reuniones peridicas de los organismos nacionales encargados de la formulacin o ejecucin de la poltica econmica y, especialmente, de los que tengan a su cargo la planificacin; j) Mantener vnculos de trabajo con los rganos ejecutivos de las dems organizaciones regionales de integracin y cooperacin con la finalidad de intensificar sus relaciones y cooperacin recproca; k) Llevar las actas de las reuniones ampliadas del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y las de la Comisin, y elaborar la agenda tentativa de sus reuniones, en coordinacin con los presidentes de dichos rganos; l) Ser depositaria de las actas de las reuniones y dems documentos de los rganos del Sistema Andino de Integracin y dar fe de la autenticidad de los mismos; m) Editar la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena; n) Ejercer la Secretara de la Reunin de Representantes de las instituciones que conforman el Sistema Andino de Integracin; y, o) Ejercer las dems atribuciones que expresamente le confiere el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. 1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es el rgano jurisdiccional de la misma, est conformado por cinco Magistrados representantes de cada uno de los Pases Miembros, con competencia territorial en los cinco pases y con sede permanente en Quito, Ecuador. El Tribunal controla la legalidad de las normas comunitarias, mediante la accin de nulidad; interpreta las normas que conforman el Ordenamiento Jurdico de la Comunidad Andina, para asegurar la aplicacin uniforme de stas en el territorio de los Pases Miembros y dirime las controversias.

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Mediante el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aprobado en mayo de 1996 y que entr en vigencia en agosto de 1999, se asigna a este rgano del SAI nuevas competencias, entre ellas el Recurso por Omisin o Inactividad, la Funcin Arbitral y la de Jurisdiccin Laboral. Su nuevo Estatuto, que actualiza y precisa los procedimientos que se desarrollan ante ese Tribunal, fue aprobado el 22 de junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Como el objeto de estudio de este trabajo dice relacin con este organismo, ms adelante me referir a todos sus pormenores en forma detallada y con la profundidad que ello demanda. 1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO El Parlamento Andino, es el rgano Deliberante del Sistema Andino de Integracin, su naturaleza es comunitaria y representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Su sede permanente la tiene ubicada en Bogot, Colombia 58. Si bien su creacin no se contempla de manera explcita en el Acuerdo de Cartagena, instrumentos como la Declaracin de Bogot en 1978, el Mandato de Cartagena en 1979, y la Declaracin de Presidentes de Quito del 11 de agosto de 1979 apoyan la creacin de un Parlamento para la Comunidad Andina de Naciones59. La declaracin de Caracas del 27 de septiembre de 1979, determin la constitucin del Parlamento Andino y el 2 de octubre del mismo ao, se expidi el Acta de Panam, donde se seala el 25 de ese mes y ao, como la fecha acordada para la suscripcin de su Tratado Constitutivo, en la Paz, Bolivia. Uno de los propsitos fundamentales contemplados en ste Tratado, es el de sustentar en la Subregin Andina el pleno imperio de la libertad, la justicia social y la democracia en su ms amplio ejercicio participativo.

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Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2. Tomado de la Pgina web del Parlamento Andino www.parlamentoandino.com, 7 de noviembre de 2005.

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El tratado constitutivo entr en vigencia en enero de 1984, al ser ratificado por los Estados Miembros y acto seguido, se acord que la sede del Organismo Deliberante de la Comunidad Andina, sera la Ciudad de Santaf de Bogot. Actualmente el Parlamento Andino se rige por lo establecido en el Tratado constitutivo, vigente desde 1979, puesto que an no han sido ratificados el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo y el Protocolo Adicional sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes, suscritos el 23 de abril de 1997. 1.4.1.1.6.1 CONFORMACION A travs de la expedicin del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino Sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, suscrito en la ciudad de Sucre, el 23 de abril de 1997, naci a la luz el procedimiento para la eleccin, mediante Sufragio Universal, Directo y Secreto de los Representantes al Parlamento Andino, de tal manera que en virtud de las normas contenidas en este instrumento, el Parlamento Andino es est llamado a constituirse por representantes elegidos por sufragio universal y directo; sin embargo, por cuanto dicho cuerpo normativo no ha recibido la ratificacin de todos los Pases Miembros, no ha podido entrar en vigencia, a pesar de que segn el inciso segundo del Art. 1 del instrumento en anlisis, se concedi a los Pases Miembros el plazo de cinco aos para que designen a los representantes al Parlamento Andino mediante elecciones por sufragio universal y directo. Hasta la presente fecha nicamente Ecuador y Venezuela han designado a sus representantes ante el Parlamento Andino a travs de sufragio universal y directo60, en tanto que los dems Pases Miembros deben elegirlos de conformidad con sus reglamentaciones internas y el Reglamento General del Parlamento Andino, por as disponerlo el Art. 42 del Acuerdo de Cartagena, cuyo texto se repite en la parte final del Art. 2 del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento
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CHAN LIZCANO, Guillermo y Otros, Integracin Poltica y Constitucin, Ediciones Corporacin Editora Nacional, Quito, p. 187.

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Andino, que seala: En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la Eleccin Directa, el Parlamento Andino estar conformado por cinco representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones Parlamento Andino61. El Tratado Constitutivo del Parlamento Andino por su parte establece que hasta tanto entre en vigencia el Protocolo Adicional que permita la eleccin directa de los representantes de cada Pas Miembro a dicho organismo, el parlamento Andino estar constituido por cinco representantes elegidos por los respectivos rganos legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes, segn el procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el efecto62 1.4.1.1.6.2 FUNCIONES Las Funciones que le corresponden al Parlamento Andino son las que se encuentran previstas en el Art. 43 del Acuerdo de Cartagena, a las que tambin se refiere el Art. 12 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que sealan: a) Participar en la promocin y orientacin del proceso de la integracin subregional andina, con miras a la consolidacin de la integracin latinoamericana; b) Examinar la marcha del proceso de la integracin subregional andina y el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo para ello informacin peridica a los rganos e instituciones del Sistema; c) Formular recomendaciones sobre los proyectos de presupuesto anual de los rganos e instituciones del Sistema que se constituyen Miembros; d) Sugerir a los rganos e instituciones del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopcin de modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales con con las contribuciones directas de los Pases internas y al Reglamento General del

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Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2. Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2.

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relacin

los

objetivos

programticos

la

estructura

institucional del Sistema; e) Participar en la generacin normativa del proceso mediante sugerencias a los rganos del Sistema de proyectos de normas sobre temas de inters comn, para su incorporacin en el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina; f) Promover la armonizacin de las legislaciones de los Pases Miembros; y, Promover relaciones de cooperacin y coordinacin con los Parlamentos de los Pases Miembros, los rganos e instituciones del Sistema, as como con los rganos parlamentarios de integracin o cooperacin de terceros pases. Finalmente sobre este tema es necesario tener presente que el Parlamento Andino emite sus pronunciamientos a travs de recomendaciones63, las cuales se adoptan por mayora calificada de dos tercios de votos de sus miembros64; sin embargo segn el Art. 14 del Protocolo Adicional, el Parlamento Andino debe adoptar sus recomendaciones por mayora simple, salvo las excepciones previstas en sus reglamentos internos. 1.4.1.2 INSTITUCIONES 1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL Es una institucin consultiva del Sistema Andino de Integracin que est integrada por cuatro delegados elegidos entre los directivos del ms alto nivel de las organizaciones empresariales representativas de cada uno de los Pases Miembros. El Consejo Consultivo emite opinin ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la Secretara General de la CAN, a solicitud de stos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de integracin subregional que sean de su inters65. En su primera reunin, celebrada el 30 de noviembre de 1998, el Consejo Consultivo Empresarial Andino aprob su Reglamento Interno,
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Acuerdo de Cartagena, Art. 43 literal c). Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 14 Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 15 Acuerdo de Cartagena, Art. 44.

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que establece su composicin y sus funciones y las atribuciones de su Secretara Tcnica. Actualmente, se rige por las Decisiones 442 y 464, aprobadas por la Comisin de la Comunidad Andina, en cumplimiento de la Directriz del Consejo Presidencial Andino que dispone la bsqueda de una mayor participacin del sector empresarial en la construccin del proceso de integracin tendiente a conformar el mercado comn. 1.4.1.2.1.1 CONFORMACION Al tenor de lo establecido en el Art. 2 de la Decisin 442, el Consejo Consultivo Empresarial est conformado por cuatro delegados elegidos entre los directivos del ms alto nivel de las organizaciones empresariales representativas de cada uno de los Pases Miembros. Los miembros de este Consejo son elegidos para perodos de un ao, y su designacin debe ser acreditada oficialmente por los organismos nacionales de integracin ante la Secretara General de la Comunidad Andina. 1.4.1.2.1.2 FUNCIONES Al Consejo Consultivo Empresarial le corresponde cumplir con las funciones previstas en el Art. 3 de la Decisin 442, estas son: a) Emitir opinin ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la omisin o la Secretara General, conforme a lo dispuesto en el artculo 1 de esta Decisin; b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o grupos de trabajo vinculados a sus actividades sectoriales, a las que fuere convocado por decisin de los Pases Miembros; y, c) Participar con derecho a voz en las reuniones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisin de la Comunidad Andina. Del texto de la norma citada se desprende que el Consejo Consultivo Empresarial no emite actos que puedan considerarse normas del ordenamiento jurdico andino, tan slo emite opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la

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Secretara General66, las mismas que no son vinculantes para el rgano que recibe. 1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL El Consejo Consultivo Laboral es igualmente una institucin consultiva del Sistema Andino de Integracin, que est conformada por delegados del ms alto nivel, elegidos directamente por las organizaciones representativas del sector laboral de cada uno de los Pases Miembros. Este Consejo Consultivo fue creado por el Art. 44 del Acuerdo de Cartagena, segn el cual se corresponde emitir opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la Secretara General, a solicitud de stos o por propia iniciativa, sobre los programas o actividades del proceso de integracin subregional que son de inters para el sector laboral67. El Consejo Consultivo Laboral se rige por las Decisiones 441, 464, y 494 aprobadas por la Comisin de la Comunidad Andina en cumplimiento de la Directriz del Consejo Presidencial Andino que dispone la bsqueda de una mayor participacin de este sector en la construccin del proceso de integracin tendiente a conformar un mercado comn. El Consejo Consultivo Laboral celebr su primera reunin el 3 de diciembre de 1998 en la que aprob su Reglamento Interno, en cuyo texto se estableci su composicin y sus funciones; sin embargo, en su VI Reunin Ordinaria celebrada en Quito el 5 y 6 de marzo de 2002, procedi a modificar dicho Reglamento Interno. 1.4.1.2.2.1 CONFORMACION Segn el Art. 2 de la Decisin 441, el Consejo Consultivo Laboral est conformado por cuatro delegados elegidos entre los directivos del ms alto nivel de las organizaciones de trabajadores representativas de cada uno de los Pases Miembros.

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Acuerdo de Cartagena, Art. 44 Una disposicin similar se encuentra contenida en el Art. 1 de la Decisin 441.

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El Art. 5 de la citada Decisin por su parte prev que corresponde a los organismos nacionales de integracin, convocar a sus distintas organizaciones empresariales a fin de que acuerden el mecanismo de designacin de sus representantes ante el Consejo y para que en ejecucin del mismo, procedan a elegir. 1.4.1.2.2.2 FUNCIONES Las funciones de este organismo se encuentran previstas en el Art. 3 de la Decisin 441, estas son: a) Emitir opinin ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la Secretara General, conforme a lo dispuesto en el artculo 1 de esta Decisin; b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o grupos de trabajo vinculados a sus actividades sectoriales, a las que fuere convocado por decisin de los Pases Miembros; y, c) Participar con derecho a voz en las reuniones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisin de la Comunidad Andina. Igualmente, segn se desprende de la norma transcrita, el Consejo Consultivo Laboral no emite actos que puedan considerarse normas del ordenamiento jurdico andino, sino tan slo opiniones para el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la Secretara General, las que no tienen efecto vinculante u obligatorio. 1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO La Corporacin Andina de Fomento es una institucin financiera internacional, que forma parte del Sistema Andino de Integracin 68 y es considerada como el brazo financiero de la Comunidad Andina, la CAF tiene como misin apoyar el desarrollo sostenible de sus pases accionistas y la integracin mediante la movilizacin de recursos para la prestacin de servicios financieros mltiples. El Acuerdo Constitutivo de la CAF fue firmado el 7 de febrero de 1968 por los representantes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela, pases que posteriormente formaron el Grupo Andino.
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Acuerdo de Cartagena, Art. 6

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Dicho acuerdo entr en vigencia el 30 de enero de 1970 y la institucin comenz a operar formalmente el 8 de junio de 1970. 1.4.1.2.3.1 CONFORMACION La CAF est conformada actualmente por diecisiete pases de Amrica Latina y el Caribe. Sus principales accionistas son los cinco pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN): Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, accionistas de las series "A" y "B", adems de doce socios: Argentina, Brasil, Espaa, Chile, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Trinidad & Tobago y Uruguay, accionistas de la serie "C" y 16 bancos privados de la regin andina, tambin representantes de la serie "B"69. La CAF Tiene su sede en Caracas, Venezuela. 1.4.1.2.3.2 FUNCIONES Las funciones de la CAF se hallan sealadas en el Art. 4 del Convenio Constitutivo, que seala: a) Efectuar estudios destinados a identificar oportunidades de inversin y dirigir y preparar los proyectos correspondientes; b) Difundir entre los pases del rea los resultados de sus investigaciones y estudios, con el objeto de orientar adecuadamente las inversiones de recursos disponibles; c) Proporcionar directa o indirectamente la asistencia tcnica y financiera necesaria para la preparacin y ejecucin de proyectos multinacionales o de complementacin; ch) Obtener crditos internos o externos; d) Emitir bonos, debentures y otras obligaciones, cuya colocacin podr hacerse dentro o fuera de la subregin; e) Promover la captacin y movilizacin de recursos: En el ejercicio de las funciones a que se refiere este literal y el precedente, se sujetar a las disposiciones legales de los pases en que se ejerzan dicha funciones o en cuyas monedas nacionales estn denominadas las respectivas obligaciones;

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Tomado de la Pgina web de la Corporacin Andina de Fomento www.caf.com 7 de noviembre de 2005

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f) Promover aportes de capital y tecnologa en las condiciones ms favorables; g) Conceder prstamos y otorgar fianzas, avales y otras garantas; h) Promover el otorgamiento de garantas de suscripcin de acciones (underwriting), y otorgarlas en los casos que renan las condiciones adecuadas; i) Promover la organizacin de empresas, su ampliacin, modernizacin o conversin, pudiendo al efecto suscribir acciones o participaciones. La Corporacin podr transferir las acciones, participaciones, derechos y obligaciones que adquiera ofrecindolos en primer lugar a entidades pblicas o privadas de la subregin y, a falta de inters por parte de stas, a terceros interesados en el desarrollo econmico y social de la misma; j) Realizar, en las condiciones que determine, los encargos o gestiones especficos relacionados con su objeto, que le encomendaren sus accionistas o terceros; k) Coordinar su accin con la e otras entidades nacionales e internacionales en el desarrollo de la subregin; l) Recomendar los mecanismos de coordinacin necesarios para las entidades u organismos del rea que proporcionen recursos de inversin; ll) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, iniciar o contestar acciones judiciales y administrativas y, en general, realizar toda clase de operaciones, actos, contratos y convenios requeridos para el cumplimiento de sus fines. 1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS (FLAR) El Fondo Latinoamericano de Reservas es una institucin financiera del Sistema Andino de Integracin segn lo prev el Art. 6 del Acuerdo de Cartagena y se encuentra constituida por Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per y Venezuela; tiene por finalidad impulsar el proceso de integracin subreginal andino, y debe mantener con la Secretara General y con la Corporacin Andina de Fomento vnculos de trabajo, con el fin 59 de establecer una adecuada

coordinacin de actividades y facilitar de esta manera, el logro de los objetivos del Acuerdo de Cartagena70. El FLAR nace como una extensin del Fondo Andino de Reservas (FAR), institucin financiera creada en noviembre de 1976 en el contexto del Acuerdo de Cartagena, pero entr en vigencia el 8 de junio de 1978 cuando se deposit el ltimo instrumento de ratificacin. El Convenio del FAR fue modificado el 10 de junio de 1988 para permitir la adhesin de terceros pases no miembros de la Comunidad Andina. Este nuevo Convenio fue suscrito en Lima, Per, el 10 de junio de 1988 y entr en vigencia el 12 de marzo de 1991, pero con una restriccin para de ingreso de terceros pases de diez aos, la cual fue eliminada en la modificacin que se introdujo el 30 de marzo de 1999, fecha a partir de la cual pueden adherirse los pases Latinoamericanos que deseen. 1.4.1.2.4.1 FUNCIONES El Fondo Latinoamericano de Reservas tiene como objetivo acudir en apoyo de las balanzas de pago de los Pases Miembros, otorgando crditos o garantizando prstamos a terceros. As mismo, contribuye a la armonizacin de las polticas cambiarias, monetarias y financieras de los pases, y mejora las condiciones de las inversiones de reservas internacionales efectuadas por las naciones andinas71. 1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRGUEZ El Convenio Simn Rodrguez, definido como "el Foro de Debate, Participacin y Coordinacin para los temas sociolaborales de la Comunidad Andina", tambin forma parte del Sistema Andino de Integracin en virtud de su Protocolo Modificatorio, suscrito el 24 de junio del 2001 por los Cancilleres de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, el mismo que entrar en vigencia cuando culmine su ratificacin. Mientras dura este proceso, la Secretara General de la CAN asumir las funciones de Secretara Tcnica de este convenio72.
70 71 72

Acuerdo de Cartagena, Art. 46. Pgina web del Fondo Latinoamericano de Reservas www.flar.net , 7 de noviembre de 2005 El Protocolo an no ha sido ratificado por todos los Pases Miembros de la Comunidad Andina

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1.4.1.2.5.1 CONFORMACIN Segn lo dispuesto en el Art. 3 del Protocolo Modificatorio del Convenio Simn Rodrguez, este Convenio est conformado por: La Conferencia, las Comisiones especializadas de Trabajo y la Secretara Tcnica. 1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO El Protocolo Modificatorio del Convenio Simn Rodrguez seala los objetivos del mismo, estos son: a) Proponer y debatir iniciativas en los temas vinculados al mbito sociolaboral que signifiquen un aporte efectivo al desarrollo de la Agenda Social dela Subregin, contribuyendo con la actividad de los dems rganos del Sistema Andino de Integracin; b) Definir y coordinar las polticas comunitarias referentes al fomento del empleo, formacin y capacitacin laboral, la salud y seguridad en el trabajo, la seguridad social, las migraciones laborales; as como otros temas que puedan determinar los Pases Miembros; y, c) Proponer y disear acciones de cooperacin y coordinacin entre los Pases Miembros en la temtica sociolaboral andina. 1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES Los Convenios Sociales son instituciones intergubernamentales que fueron creadas para complementar los esfuerzos integracionistas en el sector econmico y comercial con acciones en otros campos. As el Convenio Andrs Bello fue creado para promover la integracin educativa, tecnolgica y cultural; el Convenio Hiplito Unanue para apoyar los esfuerzos de los pases en la mejora de la salud de sus pueblos; y el Convenio Simn Rodrguez para promover la integracin socio-laboral. El Art. 6 del Acuerdo de Cartagena, al referirse a los rganos e instituciones que forman parte del Sistema Andino de Integracin, en un slo pargrafo seala que forman parte de l tanto el Convenio Simn Rodrguez como los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de Integracin y los dems que se creen el marco del 61

mismo; sin embargo, por razones puramente didcticas y tomando en cuenta que hasta la fecha existen otros convenios sociales adscritos a dicho sistema, hemos credo conveniente hacer un anlisis separado de cada institucin, as encontramos: 1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPLITO UNANUE El Convenio Hiplito Unanue, denominado as en homenaje al destacado mdico y poltico peruano Hiplito Unanue, forma parte del Sistema Andino de Integracin (SAI); su adscripcin a la estructura institucional de la CAN se produjo por medio de la Decisin 445 aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 10 de agosto de 1998. En la actualidad, por disposicin de la Decisin 528 al Convenio Hiplito Unanue se le ha denominado Organismo Andino de Salud Convenio Hiplito Unanue, cuyo objetivo es fortalecer y favorecer la cooperacin e integracin andina en material de salud, para permitir un mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de los pases miembros del mismo. Forman parte de dicho Convenio los Pases Miembro de la Comunidad Andina y la Repblica de Chile, en tanto que Argentina, Brasil, Cuba, Espaa, Guyana, Panam, Paraguay y Uruguay cumplen el papel de observadores permanentes73. 1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO El Convenio Andrs Bello cumple una funcin de mucha trascendencia, puesto que desempea actividades en materia de integracin educativa, cultural, en ciencia y tecnologa. El Convenio Andrs Bello se encuentra conformado por Bolivia, Colombia, Cuba, Chile Ecuador, Espaa, Panam, Paraguay, Per y Venezuela, los mismos que se encuentran representados por sus respectivos Ministros de Educacin. El Convenio Andrs Bello, si bien no integra la estructura institucional de la CAN; sin embargo, coordina y desarrolla actividades de inters comn con la Secretara General de la

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Sobre este tema consltese Pgina web del Convenio Hiplito Unanue: www.conhu.org.pe

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CAN, de conformidad a un Acuerdo de Cooperacin suscrito el 2 de septiembre de 1998. El Convenio Andrs Bello persigue fundamentalmente los siguientes objetivos: Estimular el conocimiento recproco y la fraternidad entre los Pases Miembros; contribuir al logro de un adecuado equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, cientfico, tecnolgico y cultural; realizar esfuerzo conjuntos a favor de la educacin, la ciencia, la tecnologa y la cultura que permitan el desarrollo integral de sus naciones; aplicar la ciencia y la tecnologa a la elevacin del nivel de vida de sus pueblos74. 1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR Es la institucin del Sistema Andino de Integracin dedicada a la investigacin, la enseanza, la formacin post-universitaria y la prestacin de servicios, as como al fomento del espritu de cooperacin y coordinacin entre las universidades de la Subregin en asuntos relacionados con el proceso de integracin andina. Tiene su sede central en la ciudad de Sucre, Bolivia. La Universidad Andina fue creada durante el Quinto Periodo de Sesiones del Parlamento Andino, en La Paz, del 11 al 16 de diciembre de 1985. Actualmente, tiene subsedes en la ciudad de Quito, Ecuador; en La Paz, Bolivia; en Caracas, Venezuela y en Cali, Colombia. Entre otras acciones, la Universidad Andina Simn Bolvar elabora y ejecuta programas de enseanza, entrenamiento terico-prctico y de actualizacin de conocimientos, preferentemente para profesionales con ttulo universitario y experiencia calificada; prepara y realiza investigaciones y estudios cientficos de alto nivel y proporciona servicios de consultora y cooperacin tcnica. 1.4.1.2.6.4 OTROS CONSEJOS CONSULTIVOS ESTABLECIDOS POR LA COMISON La Comisin ha creado hasta la presente fecha los siguientes Consejos Consultivos: 1. Consejo de Ministros de Agricultura;
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Tomado de la pgina web del Convenio Andrs Bello: www.cab.int.co

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2. Consejo de Ministros de Transportes y Obras Pblicas; 3. Comit Andino de Autoridades de Migracin (CAAM); 4. Comit Andino de Coordinacin Arancelaria; 5. Comit Andino de Asuntos Aduaneros75; 6. Comit Andino de Autoridades Ambientales (CAAAM)76; 7. Comit Andino para la Proteccin de la Variedades Vegetales, 8. Comit Andino sobre Recursos Genticos; 9. Comit Andino de Normalizacin, Acreditacin, Ensayos, Certificacin, Reglamentos Tcnicos y Metrologa; 10. Comit Andino de Autoridades de Transporte Terrestre (CAATT)77; 11. 12. 13. 14. 15. 17. 18. 20. 21. Comit Andino de Autoridades Aeronuticas (CAAA); Comit Andino de Autoridades de Transporte Acutico Comit Andino de Infraestructura Vial (CAIV); Comit Andino de Autoridades en Telecomunicaciones Comit Andino de Autoridades de Turismo (CAATUR); Comit Tcnico Andino de Sanidad Agropecuaria (COTASA); Comit Andino de Estadstica; Comisin Mixta Andino Europea; Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos

(CAATA);

(CAATEL); 16. Comit Andino Agropecuario78;

19. Comit del Convenio Automotor 79;

Centrales y Responsables de Organismos de Planificacin; y, 22. Consejo Andino de Ciencia y Tecnologa (CACYT)80.

75 76 77 78 79 80

Decisin 166 Decisin 425 Decisin 434 Decisin 76 Decisin 471 Decisin 508

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CAPITULO II 2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA EN LA COMUNIDAD ANDINA La Comunidad Andina como un organismo internacional de integracin, desde su formacin, ha dado lugar al nacimiento de un ordenamiento jurdico propio, autnomo y supranacional, que se aplica directamente en el territorio de los Pases Miembros y tiene efectos inmediatos sobre las autoridades pblicas y sobre los particulares; esto hace suponer que si existe la confluencia de una gran cantidad de normas relacionados con temas de lo ms dismiles, en un momento dado pueden nacer intempestivamente disputas derivadas de la aplicacin de dichas normas, las cuales por otro lado quedaran como meras declaraciones de principios si no existiese un organismo destinado a vigilar su aplicacin y cumplimiento; precisamente pensando en ello es que a nivel de la Comunidad Andina se ha puesto en vigencia un sistema de solucin de controversias destinado a fortalecer el proceso de integracin, el mismo que a criterio del profesor Marcel Tangarife es uno de los ms avanzados a nivel mundial en lo que se refiere a los distintos esquemas de integracin, despus de la Unin Europea 81. 2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 2.1.1 ANTECEDENTES No cabe duda que ningn ordenamiento jurdico adquiere eficacia o vigencia plena si no existe un mecanismo de control jurisdiccional que se encargue de: a) Ejercer el control de legalidad sobre los propios organismos del sistema, a fin de asegurar que sus actuaciones se sujeten a los estatutos constitutivos del ordenamiento; b) Sancionar a quienes incumplan el ordenamiento jurdico; y, c) Formular una interpretacin obligatoria de las normas del ordenamiento jurdico en un solo sentido o direccin, con el

81

TANGARIFE, Marcel, Obra citada, Pg. 213.

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objeto de que sus efectos sean uniformes y generen un autntico derecho comn, general e igualitario. Si bien esta necesidad lgica y operativa, comn a todos los ordenamientos jurdicos, estuvo presente desde el nacimiento del Acuerdo Subreginal Andino; sin embargo, durante sus primeros diez aos aquello era ilusorio, por la forma como naci dicho Acuerdo. As, para revisar los antecedentes del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es necesario recordar que el Grupo Andino surgi como un acuerdo de integracin subregional dependiente y subordinado del Tratado de Montevideo de 1960, que regulaba la existencia de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que tuvo una duracin determinada por un tiempo necesario para lograr unos objetivos especficos, alcanzados los cuales deba subsumirse, desapareciendo como entidad, en el referido acuerdo marco. En efecto, en el Art. 1 del Acuerdo de Cartagena al definir los objetivos del Grupo Andino, sealaba que entre otras cosas pretenda ... promover el desarrollo equilibrado y armnico de los Pases Miembros, acelerar su crecimiento mediante la integracin econmica, facilitar su participacin en el proceso de integracin previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversin de la ALALC en un mercado comn..., lo cual sin duda, guarda armona con la previsin sobre vigencia del Acuerdo que aparece en el Art. 110 que textualmente dispone: El presente Acuerdo permanecer en vigencia mientras los compromisos que se adquieran en el marco general del Tratado de Montevideo no superen los que aqu se establecen. Si esto era as, era lgico suponer que no se deba disponer de un mecanismo propio y permanente para la solucin de las diferencias que se presentaran en el interior del Grupo y que lo aconsejable era, como en efecto se hizo, acudir a las previsiones que al respecto tena el mencionado Acuerdo marco82, de all que en el Art. 25 del Acuerdo de Cartagena se hizo constar la siguiente disposicin:
82

CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Testimonio Comunitario, Editorial Artes Grficas Seal, Impreseal Ca. Ltda. Quito, Ecuador. Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino,

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Corresponder a la Comisin llevar a cabo los procedimientos de negociacin, buenos oficios, mediacin y conciliacin que fueren necesarios cuando se presenten discrepancias con motivo de la interpretacin o ejecucin del presente Acuerdo o de las Decisiones de la Comisin. De no lograrse avenimiento, los Pases Miembros se sujetarn a los procedimientos establecidos en el Protocolo para la Solucin de Controversias, suscrito en Asuncin el 2 de septiembre de 1967 por los Ministros del de relaciones de Exteriores Para de las Partes los efectos Contratantes Tratado Montevideo.

contemplados en el inciso 3 del Art. 16 de ese Protocolo, los Pases Miembros declaran que se encuentran incluidas en l todas las materias comprendidas en el presente Acuerdo y en las Decisiones de la Comisin.... Empero la inevitable fractura de la ALALC determin que la realidad fuera muy diferente y que el Grupo Andino sustituyera, por fuerza de las circunstancias, su carcter de subalternidad y pasara a convertirse en un proceso autnomo, independiente y de duracin indefinida, lo cual se oficializa en el Protocolo de Trujillo que elimina de los objetivos del Acuerdo de Cartagena toda referencia a la ALALC, que por cierto haba sido para entonces sustituida por la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y que refirindose al Acuerdo de Cartagena, de manera expresa indica en su artculo 152, que el presente Acuerdo ser el duracin indefinida. Sin embargo, al cabo de sus primeros diez aos de existencia, el proceso de integracin cay en una de sus peores crisis de la historia, por lo que se vio que era imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos del Acuerdo y darle precisin y fijeza tanto al derecho andino primario83 como secundario84, para ello se crey pertinente la creacin de un organismo dotado de los poderes suficientes para el cumplimiento de sus fines. Es dentro de ese contexto y por esas razones que el Tribunal aparece en el proceso de integracin andino
83 84

El Derecho Andino Primario est compuesto por el Acuerdo de Cartagena de 1969

El Derecho Andino Secundario est conformado por las numerosas Decisiones de la Comisin y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, por las Resoluciones de la Secretara General, etc.

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cuando haban transcurrido diez aos de su desarrollo y lo hace por virtud de un Tratado Especial suscrito tambin en Cartagena, que generalmente se conoce con el nombre de Tratado de Creacin. El antecedente histrico para la suscripcin de este Tratado consta en la Declaracin de Presidentes Andinos llevada a cabo en Bogot el 8 de agosto de 1978 en donde se hizo la siguientes declaracin: Dentro de este espritu positivo, hemos llegado a la conclusin de que los avances registrados en el proceso de integracin andina demuestran la impostergable necesidad de disponer de un rgano Jurisdiccional que controle la legalidad de las normas emanadas de la Comisin y de la Junta, dirima las controversias sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Pases Andinos e interprete los principios que conforman la estructura jurdica del Acuerdo. Nos dirigimos dicen los Presidentes- a las autoridades nacionales competentes y a la Comisin del Acuerdo de Cartagena para que, a la mayor brevedad posible, inicien el examen de la materia, que deber concluir durante el prximo ao con la suscripcin del Tratado para la creacin del Tribunal Andino de Justicia85. Tomando en cuenta estas acertadas recomendaciones se elabor el proyecto de tratado y se suscribi el ao siguiente, el 28 de mayo de 1979, pero entr en vigencia luego de cuatro aos de su suscripcin, esto es el 19 de mayo de 1983, fecha en la cual se formaliz el depsito del ltimo instrumento de ratificacin, pues, el mismo tratado dispuso que entrara en vigencia una vez que todos los Pases Miembros que los suscribieron En el depositaran los instrumentos qued de ratificacin en la que Secretara de la Comisin del Acuerdo86. tratado constitutivo establecido, adems, permanecera en vigencia por todo el tiempo que est en vigor el
85 86

Citado por PICO MANTILLA, Galo, 2004, Cdigo de la Comunidad Andina, Editorial Artes Grficas Seal, Impreseal Ca. Ltda. Quito, Ecuador. Bolivia ratific por Decreto Ley 17768 el 11 de Julio de 1979 y deposit su ratificacin el 16 de julio del ao siguiente; Colombia lo hizo por Ley 17 del 13 de febrero de 1980 y deposit su ratificacin el 28 de marzo del mismo ao; Ecuador lo hizo mediante Decreto Supremo 3611 del 16 de julio de 1979 y deposit su ratificacin el mimo da; el Per lo hizo por Decreto-Ley 22679 del 18 de septiembre de 1978 y deposit su ratificacin el 13 de diciembre de 1979; y, Venezuela lo ratific mediante Ley expedida el 7 de mayo de 1983 y deposit su ratificacin en el 19 de mayo del mismo ao.

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Acuerdo de Cartagena; que no es denunciable independientemente de dicho Acuerdo; que la denuncia de ste implica la del tratado que crea el Tribunal; que este segundo tratado no poda ser suscrito con reservas; que los Estados que adhieran al vigencia independiente de la del Tratado Acuerdo de Cartagena de Montevideo. En debern adherir al Tribunal; y, finalmente que ambos tratados tendrn consecuencia el ordenamiento andino es separado y autnomo, aunque compatible con otras organizaciones regionales y las de mbito sub o continental. De este modo, el Tribunal qued regido en su organizacin y funcionamiento exclusivamente por el Tratado que lo cre, el estatuto de funcionamiento y procedimientos judiciales contenido en la Decisin 184, el mismo que fue expedido por la Comisin en Quito el 19 de agosto de 1983, en acato de lo dispuesto en el Art. 14 de dicho tratado, en la propuesta 141 de la Junta y en su propio reglamento interno expedido por el mismo Tribunal el 15 de marzo de 1984. Con todo esto, qued conformado un ordenamiento jurdico pleno y autosuficiente 87, sin normas supletorias procedentes de otros ordenamientos, cuyos vacos se llenan apenando a los principios universales del derecho y lo perfeccionan y complementan las leyes nacionales que se dicten para dar cumplimiento a las obligaciones nacidas del Acuerdo directa o indirectamente. Esta autonoma se puso de manifiesto con la aclaracin que hiciera en el inciso segundo del Art. 33 del Tratado, cuando sealaba que slo se usar el procedimiento previsto en el Art. 23 del Acuerdo para resolver las controversias que surjan entre alguno de los Pases Miembros ...y otra parte contratante del Tratado de Montevideo que no sea miembro del Acuerdo. En virtud de lo dispuesto en el Art. 81 del Estatuto del Tribunal, ste se instal el 2 de enero de 1984, fecha en la que se tom juramento de los Magistrados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, por delegacin de los Pases Miembros, en consecuencia, a partir de
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SACHICA, Luis Carlos, 1990, Derecho Comunitario Andino, Segunda Edicin, Editorial Temis S.A., Bogot, Colombia, Pg. 100.

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esta fecha el Tribunal inici sus actividades, topndose con una serie de dificultades, las mismas que, segn lo expresa el Dr. Galo Pico Mantilla, fueron superadas gracias a la perseverancia de sus integrantes en los propsitos de la integracin y en la seguridad del extraordinario aporte jurdico que dara el Tribunal para el oportuno y eficaz control de la legalidad concentrado en las acciones de nulidad e incumplimiento y en la atribucin de interpretacin prejudicial de las normas que conforman el ordenamiento jurdico comunitario 88. Pese a lo expresado por el Dr. Pico, es indudable que el Tribunal, durante destacan: a) Las Decisiones y Resoluciones adquiran vigencia segn el capricho y conveniencia de los Pases Miembros, puesto que no haba disposicin comn que regulara este aspecto, para que su entrada en vigor fuera simultnea, haciendo adems discutible su obligatoriedad, su supremaca sobre los derechos nacionales y la inmediatez de sus efectos; b) Tampoco haba regulacin expresa sobre la forma de incorporacin de aquellos actos a los derechos nacionales, lo que desde luego tambin afectaba de imprecisin su validez y su vigencia; y, c) El entendimiento que se daba a una u otra de aquellas disposiciones secundarias careca enteramente de uniformidad, hasta el punto de desnaturalizar su carcter comunitario. En definitiva, el Derecho Secundario andino careca de perfiles ciertos, en cuanto a sus efectos directos, su prevalencia y generalidad, presentndose como un sistema embrionario, lo que obviamente afect la regularidad del proceso integrador. Esta situacin dur casi quince aos, dejando una secuela generalizada de incumplimientos que prcticamente se tornaron crnicos, lo que a su vez entorpeci el sus primeros aos de existencia, fue donde mayores dificultades encontr a causa de mltiples razones, entre las cuales se

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PICO MANTILLA, Galo, Obra citada, Pg. 12.

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trabajo del Tribunal, de all que se ha llegado a decir que al organizarse el Tribunal se perfeccion el Acuerdo de Cartagena89. En este rido terreno, el Tribunal despleg todo su esfuerzo para cumplir con su cometido durante su primera etapa, hasta que a raz de la entrada en vigor el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creacin del Tribunal de 1979, suscrito en Cochabamba el 25 de agosto de 1999, el Tribunal, por un bautizo nuevo pas a denominarse Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sin que esto haya significado un simple cambio de nombre, sino la verdadera iniciacin de una nueva etapa de su existencia dotado de nuevas funciones y competencias y un fortalecimiento de las funciones que vena cumpliendo desde su inicio. De all que se ha llegado a decir que las modificaciones introducidas por el Protocolo de Cochabamba al Tratado de Creacin del Tribunal (Acuerdo de Cartagena de 1979) ... no son, en manera alguna, un simple maquillaje ni constituyen un mero cambio en las denominaciones de las instituciones jurdicas que en l se regulan. Se trata de reformas trascendentales que en su mayor parte reflejan necesidades sentidas y son el fruto de la experiencia que se ha tenido durante los aos de existencia del Tribunal90; tan cierto es aquello que, si revisamos el texto de las reformas, encontraremos que a travs de ellas, por una parte, se pone en vigencia competencias e instrumentos novedosos que vienen a complementar los que hasta hoy posee el Tribunal y que permitirn una mayor penetracin institucional como el organismo jurisdiccional de la Comunidad Andina de Naciones, llamado a velar por la intangibilidad del ordenamiento jurdico comunitario, asegurar su cumplimiento y aplicacin uniforme y dirimir las controversias que en torno a su aplicacin se presenten entre los sujetos a los cuales se aplica; y por otra parte, las reformas redisearon de una mejor manera las competencias que originalmente le haban
89 90

En ese sentido se pronuncia SACHICA, Luis Carlos, Obra citada, Pg. 98.

CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina Legislacin - Jurisprudencia, Editorial Artes Grficas Seal, Impreseal Ca. Ltda. Quito, Ecuador. Pg. 116 y 117.

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sido atribuidas por el Tratado Fundacional, hacindolas ms giles, ms oportunas y, sobre todo, ms accesibles a los diferentes sujetos del ordenamiento andino, entendiendo por tales no slo a los Pases Miembros y a los organismos que conforman el proceso integracionista, sino tambin a los ciudadanos y personas fsicas y morales de todo el territorio de la Comunidad Andina. De este modo, el Tribunal inici una etapa interesante, caracterizada por una mayor y ms definitiva presencia suya en el afianzamiento de los destinos comunes del Grupo de naciones que llevan a cabo desde hace ms de treinta aos, el proceso de integracin de la subregin andina. 2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIN DEL TRIBUNAL Los Gobiernos de los Pases Miembros de la Comunidad Andina, totalmente conscientes de la necesidad imperiosa de contar con un rgano jurisdiccional encargado de hacer cumplir su ordenamiento jurdico, en el Prembulo del Tratado que crea el Tribunal de Justicia declaran que la estabilidad del Acuerdo y de los derechos y obligaciones que de l se derivan deben ser salvaguardados por un rgano jurisdiccional del ms alto nivel, independiente de los Gobiernos de los Pases Miembros y de los otros rganos del Acuerdo con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente. Es precisamente bajo esta filosofa que se cre el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina como un rgano jurisdiccional 91 supranacional y comunitario, instituido para declarar el derecho andino y asegurar su aplicacin e interpretacin uniforme en todos los Pases Miembros92. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene su sede en la ciudad de Quito, Ecuador y se encuentra integrado por cinco Magistrados, quienes para ser tales deben ser nacionales de origen de los Pases Miembros, gozar de alta consideracin moral y reunir las
91

Acuerdo de Cartagena, Art. 40 y Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Decisin 500, Art. 4.

5.
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condiciones requeridas en su pas para el ejercicio de las ms altas funciones judiciales o ser jurisconsultos de notoria competencia 93, lo que significa que debe excluirse toda consideracin poltica o de cualquier otra ndole para su designacin, cuestin que en el caso nuestro queda siempre como letra muerta. Los Magistrados adems deben abstenerse de cualquier actuacin incompatible con el carcter de sus funciones, ya que de lo contrario incurriran en una falta grave por la que de podran ser removidos de sus cargos, conforme lo prev el Art. 10 del Tratado de Creacin y 11 de su Estatuto. La designacin de los Magistrados debe ser hecha para perodos de seis aos, y se permite la reeleccin por una sola vez. Cada Magistrado tiene dos suplentes que, en su orden, los reemplazarn en los casos de faltas definitivas o temporales, y en los de recusacin o impedimento. Los suplentes deben cumplir con los mismos requisitos que los principales y deben designarse para el mismo perodo y bajo el mismo procedimiento que aquellos a quienes vana reemplazar. Por otra parte el Tratado de Creacin del Tribunal, en aras de afianzar la autonoma de este organismo y de garantizar la ecuanimidad de sus decisiones, en el inciso segundo de su Art. 6 dispuso que Los magistrados gozarn de plena independencia en el ejercicio de sus funciones, con lo que puso de relieve que los magistrados no son representantes del gobierno de su pas de origen, sino partes de un rgano de la Comunidad Andina; y con igual preocupacin, en el Art. 7 se dispuso que la designacin de estos jueces se har de ternas presentadas por cada Pas Miembro, pero por la unanimidad de los Plenipotenciarios acreditados para tal efecto, convocados en su oportunidad por el pas sede. Observando un procedimiento similar los magistrados pueden ser removidos de sus cargos a solicitud del Gobierno de un Pas Miembro, pero nicamente cuando en el ejercicio de sus funciones hubieran incurrido en una falta grave94 de aquellas que se encuentran tipificadas
93 94

Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 6. Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 10.

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en el Art. 11 del Estatuto, es decir, cuando hubieren incurrido en mala conducta notoria, hubieren ejecutado cualquier accin incompatible con el carcter de su cargo, hubieren incurrido en falta reiterada a los deberes inherentes a su funcin, hubieren desempeado de actividades profesionales, remuneradas o no, con excepcin de las de naturaleza docente o acadmica, o cuando hubieren violentado el juramento prestado al tomar posesin del cargo. 2.1.3 JURISDICCIN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Si analizamos desde el punto de vista del territorio, encontramos que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ejerce su jurisdiccin sobre todo el territorio de los cinco Pases Miembros95, es decir sobre todo el territorio con sus diferentes divisiones, por lo tanto abarca tanto las entidades de orden nacional como los departamentos, provincias, municipalidades, etc. En cambio desde del punto de vista personal, dicha jurisdiccin comprende a todos los habitantes de los Pases Miembros de la Comunidad Andina, ya sean personas naturales o jurdicas, sean estas autoridades pblicas de las diferentes ramas del poder: ejecutiva, legislativa o judicial o simplemente particulares, puesto que todos somos destinatarios de los efectos de las normas andinas. Esto es importante si se tiene en cuenta que son las autoridades las ms propensas a incurrir en transgresiones al ordenamiento jurdico andino, ya sea por accin u omisin. En lo que tiene que ver con la competencia en cambio, encontramos que el Tratado fundacional del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dot a este organismo bsicamente de tres competencias, las mismas que estaban encaminadas a controlar la integridad del ordenamiento jurdico (control de legalidad), a velar por el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Pases Miembros (control de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto a la aplicacin de las normas andinas en el mbito de la comunidad
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Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 5

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(aplicacin uniforme). Tales competencias se materializan en dos acciones (de nulidad y de incumplimiento) y en procedimiento (la consulta prejudicial). Sin embargo, con la entrada en vigor del Protocolo de Cochabamba, al Tribunal de Justicia se le dot de tres nuevas competencias, dos de las cuales son de naturaleza jurisdiccional: el recurso por omisin o recurso por inactividad y la accin de tipo laboral; y una de carcter extrajudicial, esta es la funcin arbitral. A continuacin analizaremos cada una de estas funciones o competencias del Tribunal. 2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD De conformidad con lo previsto en el Art. 17 del Tratado de Creacin del TJCA, al Tribunal le corresponde declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisin de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretara General y de los Convenios a que se refiere el literal e) del Artculo 1, dictados o acordados con violacin de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, incluso por desviacin de poder, cuando sean impugnados por algn Pas Miembro, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin de la Comunidad Andina, la Secretara General o las personas naturales o jurdicas en las condiciones previstas en el Artculo 19 de este Tratado. Esto significa que al Tribunal le corresponde declara la nulidad de todas aquellas normas que conforman el llamado derecho derivado o secundario que de algn modo se contrapongan con el ordenamiento jurdico andino, cuya finalidad es la tutela del mismo, a fin de preservar la jurisdicidad del sistema, dejando sin efecto las normas jurdicas que sean contrarias a las normas superiores de derecho a las que deben estar sometidas 96. El mismo Tribunal, al referirse a la finalidad de la accin de nulidad a travs de su sentencia 24-AN-99 ha dejado sentada la siguiente jurisprudencia Resulta por tanto de claridad meridiana que la finalidad de la accin de nulidad
96

Criterio compartido por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 24-AN-99

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ejercitada contra una determinada disposicin del ordenamiento jurdico andino, es la tutela del mismo a fin de que aqulla quede sin efecto por contrariar las normas superiores de derecho... Esta accin, si bien subjetiva por lo que respecta a la legitimacin para interponerla, es en cambio de carcter predominantemente objetivo en cuanto se encuentra consagrada en inters general a fin de que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta de las normas de nivel superior sobre las normas y actos de inferior categora, y por ello en el sistema recusorio andino su ejercicio no persigue, cuando menos en forma directa, el restablecimiento de derechos particulares y concretos, sino, se repite, el imperio de la jerarqua normativa, caracterstica de todo el ordenamiento jurdico.... Como se ve, a juicio del Tribunal, la accin de nulidad no persigue el restablecimiento de derechos subjetivos; sin embargo, aquello en vez de aclarar la finalidad de la accin de nulidad, ms bien ha dado lugar a una ligera confusin al respecto, puesto que el Art. 19 del Tratado de creacin del Tribunal, contrariamente a este criterio, establece que Las personas naturales y jurdicas podrn intentar la accin de nulidad contra las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisin de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la Secretara General o de los Convenios que afecten sus derechos subjetivos o sus intereses legtimos (nfasis agregado), es decir, esta norma faculta al Tribunal para que, al momento de resolver una accin de nulidad, pueda restablecer un derecho subjetivo, particular y concreto de determinado sector, como en efecto ya sucedi con la Resolucin 436 de 1996 expedida por la Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy Secretara General), a travs de la cual se declar la nulidad de las medidas correctivas autorizadas por la Junta a la Repblica de Colombia, en relacin con las importaciones de maderas contrachapadas provenientes del Ecuador, con lo que en la prctica se restableci los derechos de las exportadores ecuatorianos. Este dilema se solucionara a travs de la creacin de una norma comunitaria que distinga entre accin de nulidad y accin de nulidad con restablecimiento de derecho. 76

Por otra parte, en el mismo fallo en comentario, el Tribunal ha resuelto en el sentido de que En el caso de que el juez llegare a encontrar valedera la denuncia de disconformidad con la normatividad superior, deber decretar pura y simplemente la anulacin de la norma demandada sin agregar ninguna declaracin indemnizatoria, as encuentre que ella ha producido perjuicios al accionante o a terceros. Por ello que en el contencioso comunitario andino, la sentencia anulatoria es simplemente declarativa y no de condena. Este razonamiento que hace el Tribunal, sin duda alguna tiene mucha coherencia, puesto que al tratarse de una jurisdiccin supranacional, la determinacin concreta de una condena de cualquier naturaleza que sea, le corresponde a los jueces nacionales, quienes para tal fin debern ampararse en el fallo emitido por el TJCA y en la normativa interna. Como se ve la accin de nulidad ha sido diseada con apego a la mayora de los elementos que caracterizan la accin de nulidad en el derecho pblico universal, pero desde luego, sealndole algunas particularidades que aunque la singularizan, de modo alguno desnaturalizan su esencia. 2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD Conforme se seal en lneas anteriores, el Art. 17 del Tratado de Creacin del TJCA establece que la nulidad de las decisiones, resoluciones y convenios de complementacin industrial cabe cuando stas han sido adoptadas con violacin de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina e incluso por desviacin de poder. Al respecto, el TJCA ha hecho algunas precisiones que nos han servido para aclarar cules son las causas por las que podra declararse la nulidad, entre estas se destacan: Falta de Motivacin.- A travs del fallo expedido dentro de la Accin de Nulidad N 1-AN-97, el Tribunal seala que El acto administrativo carente de una efectiva motivacin o contentivo de disgregaciones legales que slo conduzcan a que los hechos no concuerden con el objetivo o esencia de la norma impugnada, o que estn tergiversados, 77

alterados o interpretados errneamente, lleva a la nulidad del Acto, y ms adelante, en este mismo fallo, el Tribunal nos ensea qu debemos entender por motivacin y cuando un acto se encuentra debidamente motivado: La motivacin en los actos no ha de pretender recoger todas y cada una de las condiciones o de la circunstancias de los hechos que han servido de base o de fundamento para su expedicin. Basta que la motivacin se reduzca a la esencia del razonamiento, interpretada sta como la correspondencia jurdica y real entre la parte motiva y la parte declarativa del acto, vale decir, entre el procedimiento constitutivo y la expresin de la voluntad del administrador. Ser suficiente que el acto en cuestin destaque lo esencial de los objetivos perseguidos por la institucin y que los elementos de hecho y de derecho que constituyen su objetivo estn en armona con el Sistema Normativo del que forma parte (Rec ... 1987-9 Pg. 4153, caso: Reino Unido de Espaa contra Consejo y la Comisin de las Comunidades Europeas). En el acto debe proporcionarse a los interesados las indicaciones necesarias sobre fundamento de si la Decisin, est o no fundada, de manera que este pueda ejercer con conocimiento de causa.... Falsa Motivacin.- El tribunal por otra parte considera que la falsa motivacin o el falso supuesto, tambin dan lugar a la nulidad de los actos administrativos comunitarios, as encontramos plasmado el siguiente criterio: La falsa motivacin o falso supuesto son trminos contrarios al principio de veracidad que rige todo acto administrativo que debe cimentarse en antecedentes, hechos o supuestos verdaderos; quien juzga o emite un acto valindose de hechos falsos, est viciando la realidad fctica de un proceso y la esencia de la motivacin, circunstancia que dara lugar a la nulidad del acto por un vicio intrnseco en su fundamentacin97. Error de Hecho o de Derecho de los Motivos del Acto.- En cambio, refirindose al error de hecho o de derecho respecto de los motivos del acto el Tribunal sent la siguiente jurisprudencia: Un error en una
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Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 1-AN-97

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motivacin de hecho por s solo no constituira causa de invalidez del acto, si del contexto de los considerandos se desprende con claridad y objetividad cul es la intencin del administrador y las razones que le han llevado a la expedicin de dicho acto. As el Tribunal de las Comunidades Europeas ha dicho: Sin embargo, este vicio de forma no puede conducir a la anulacin del Reglamento N 569/86, dado que los dems considerandos de dicho reglamento proporcionan una motivacin suficiente por s misma para la instauracin del rgimen de vigilancia en l establecido (Pg. 4168 Volumen 1987-9, Caso Reino de Espaa contra Consejo y Comisin de las Comunidades Europeas).. 2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS A TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD Respecto de los actos contra los cuales no cabe la accin de nulidad, no existe unanimidad de criterios entre los entendidos en materia del Derecho Comunitario, y lo ms sorprendente es que esta disparidad de criterios, incluso ha estado presente al interior del mismo Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, aunque a partir del ao 2000 ya adopt una sola posicin al respecto. As encontramos que actualmente, mientras a juicio del TJCA no cabe la accin de nulidad en contra de las Resoluciones de la Secretara General que contengan dictmenes de incumplimiento, la doctrina sostiene la tesis contraria, y es la que pregonaba el Tribunal hasta antes del ao 2000. Revisemos brevemente cules son los fundamentos en los que se ampara cada sector: Antes que nada, es preciso tener en cuenta que el gran problema surge en virtud de lo dispuesto en el Art. 23 del Tratado de Creacin del TJCA y en el Art. 64 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, normas que de entrada se contradicen respecto del plazo del que dispone la Secretara General para emitir su pronunciamiento, para luego rematar con una imprecisa utilizacin de la terminologa respecto de la clase de acto que debe emitir la Secretara General, al momento de dirimir sobre un posible incumplimiento de la normativa 79 andina puesta a su

consideracin; as, mientras el Art. 23 del Tratado de Creacin del TJCA establece que la Secretara General, en el plazo de quince das contados a partir del vencimiento del plazo concedido al Pas Miembro para que conteste las observaciones formuladas, debe emitir su Dictamen sobre el estado de incumplimiento de las obligaciones, el Art. 64 del Reglamento de Procedimientos Administrativos establece que la Secretara General debe emitir una Resolucin en el plazo de cinco das contados a partir de la misma poca prevista en el Art. 23 del Tratado, la misma que debe contener los siguientes requisitos: a) Los requisitos enumerados en el artculo 7 del mismo, estos son: La frmula "La Secretara General de la Comunidad Andina"; la indicacin de las disposiciones legales que le sirven de fundamento, precedidas de la palabra "Vistos"; los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, as como cuando corresponda, identificacin las del razones que hubieren sido de alegadas, la la destinatario, precedidos palabra

"Considerando"; la parte resolutiva a continuacin de la palabra "Resuelve", expresada en artculos consecutivos; la fecha de adopcin; la firma del Secretario General; y, el sello de la Secretara General; b) La identificacin y descripcin de la medida o situacin reclamada de que se trate; c) La identificacin de las normas del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina que estn siendo objeto de incumplimiento; d) Cuando corresponda, la identificacin de la mercanca afectada por la conducta de que se trate, con indicacin de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA; e) La exposicin de los motivos por los cuales la medida o situacin reclamada constituye un incumplimiento; y, f) La indicacin de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no exceder de un mes, para que el Pas Miembro sealado ponga fin al incumplimiento.

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En virtud de estas imprecisiones, el TJCA hasta antes del ao 2000 proclamaba firmemente en sus fallos, que las resoluciones de la Secretara General que contenan dictmenes de incumplimiento formaban parte del ordenamiento jurdico andino y por lo mismo eran susceptibles de impugnacin a travs de la accin de nulidad 98. Sin embargo, a raz de la expedicin del fallo dentro del Proceso N 24-AN99 del 2 de febrero de 2000, el Tribunal cambi totalmente su teora sobre el tema y adopt una tesis totalmente contraria segn la cual las resoluciones de la Secretara General sobre las acciones de incumplimiento, no son susceptibles de impugnacin va accin de nulidad, la misma que se basa partiendo de que las Resoluciones de la Secretara General simplemente son actos administrativos de trmite
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En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en la sentencia emitida dentro del Proceso 1-AN-97, cuando seala que: El Dictamen N 11-96 de la Junta se encuentra publicado en la Gaceta Oficial N 220 de 9 de agosto de 1996. El primer punto que debe abordar esta sentencia es el de si el Dictamen de Incumplimiento que debe emitir la Junta de conformidad con los artculos 23 o 24 del Tratado de Creacin del Tribunal, esta o no incluido en los actos a los que se refiere el articulo 17 del propio Tratado, es decir, si dicho dictamen puede ser objeto de una accin de nulidad por los legitimados; la norma se refiere nicamente a las Decisiones y a las Resoluciones de la Junta. En el Proceso 3-AI-96 (Junta vs. Republica de Venezuela) y en el Proceso 1-AN-96, se expres que 'constituyendo las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena, actos administrativos, se encuentran revestidos o amparados por las caractersticas de la presuncin de legalidad y ejecutoriedad' y por ser actos comunitarios se encuentran revestidos de los principios de aplicacin inmediata, primaca y efecto directo, entendindose en consecuencia que esas Resoluciones son de imperativo cumplimiento y aplicacin obligatoria dentro de cada uno de los Pases Miembros. Las Resoluciones de la Junta, segn el artculo 13 de su Reglamenta entraban en vigor a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. El Dictamen de Incumplimiento que emite la Junta como paso previo para que directamente o a falta de ella los Pases Miembros puedan intentar la accin de incumplimiento, aunque su nombre no lo diga, es un acto que representa la voluntad del rgano colegiado, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las Resoluciones de la Junta, y, por tanto susceptible como tal de ser impugnado en anulacin por las vas previstas en el Tratado. El Dictamen motivado o de incumplimiento, si bien no contiene todos los aspectos formales que exiga el artculo 14 del mencionado Reglamento, s refleja los elementos esenciales de un acto administrativo dictado en la etapa previa que corresponde a la competencia de la Junta antes de iniciar la accin de incumplimiento ante el Tribunal Andino. Se detecta en el dictamen una parte motiva, con fundamentos legales y fcticos que concluye expresando el criterio del rgano en el sentido de que un determinado Pas esta incumpliendo obligaciones derivadas del Ordenamiento Juridico Andino. El Tribunal estima que un dictamen motivado es par su naturaleza una Resolucin revestida de las caractersticas generales de presuncin de legalidad y de fuerza obligatoria a fin de que los Estados ajusten su conducta dentro de los parmetros establecidos en dicho Dictamen, el que tiene aplicacin inmediata y directa y primaca sobre el Ordenamiento Juridico de los Estados Miembros. El dictamen se emite con las facultades que le otorga el Tratado de Creacin del Tribunal Andino en los indicados artculos 23 o 24, que le sirven de fuente constitucional del ordenamiento jurdico. En consecuencia los actos de la Junta en esta materia no son simples recomendaciones pues el dictamen es consecuencia de un proceso administrativo establecido en el Tratado del Tribunal, que le imprime obligatoriedad. La propia Junta ha equiparado el Dictamen Motivado a las Resoluciones cuando acepta que las partes involucradas puedan pedir su reconsideracin basada en el artculo 13 de su Reglamento. El dictamen de incumplimiento es una fase previa a la contenciosa administrativa, con efectos obligatorios, cuya inobservancia por el Pas Miembro legitima a la Junta (Secretaria General) para acudir al Tribunal Andino mediante la accin de incumplimiento; no podra convertrsele en una mera declaracin sin efecto jurdico alguno. Por el contrario, el dictamen as no revistiera la forma de una Resolucin, en su esencia y fines tiene las mismas caractersticas, contenido y efecto jurdico. Aceptado el criterio de que el dictamen de incumplimiento constituye una Resolucin de la Junta -hecho que se ha confirmado actualmente con los Dictmenes emitidos par la Secretara General mediante Resolucioneseste rgano no ha hecho otra cosa que darles categora formal de Resolucin acorde con su contenido y efectos legales."

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que no ponen fin a una determinada actuacin, sino que contienen opiniones prejudiciales en torno al incumplimiento de un Pas Miembro, las mismas que al tratarse de opiniones calificadas, no son en estricto sentido un acto administrativo definitivo, sino simples actos administrativos de tramite que pueden ser o no ser acogidos judicialmente por el Tribunal, puesto que con fundamento en ellos, el Tribunal va a determinar judicialmente -va accin de incumplimientosi existe o no existe ese incumplimiento99. Esta misma teora ha sido ratificada en la sentencia expedida dentro del Proceso N 51-AI-2000100.
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El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, a travs de la Sentencias expedidas dentro de los procesos Ns. 24-AN-99 y 46-AI-99 ha sentado la siguiente Jurisprudencia: "Al respecto, el Tribunal considera oportuno ratificar la jurisprudencia expuesta en la sentencia del 2 de febrero del ao 2000 (Proceso 24-AN-99 Acci6n de Nulidad interpuesta par la Compaa New Yorker S.A. contra las Resoluciones Nos: 171 y - 210, del 17 de diciembre de 1998 y del 31 de marzo de 1999, expedidas par la Secretar{a General de la Comunidad Andina), en 10 relativo a la inimpugnabilidad, par la va del recurso de anulacin, de los dictmenes de incumplimiento proferidos por la Secretara General. As, en dicha ocasin este rgano judicial expres: (...) resulta claro para El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que los dictmenes emitidos par la Secretara General no son susceptibles de acciones de nulidad tendientes a que el juez comunitario decida acerca de su legalidad, toda vez que tanto par su naturaleza como par los objetivos que persigue dicho instituto jurdico, deben ser apreciados par la instancia judicial nicamente dentro del correspondiente juicio derivado de la accin de incumplimiento que ante ella se ventile. El Pas Miembro afectado par el dictamen de incumplimiento, o en su caso el particular interesado, tienen siempre la oportunidad procesal de discutir, cuestionar y oponerse al dictamen de incumplimiento emitido par la Secretara General alegando ante El Tribunal dentro del proceso que se adelante con ocasin de la accin de incumplimiento tanto inconformidades par razones de forma como par motivos materiales o de fondo. Igual mente es obligacin del Tribunal cuando quiera que deba apreciar un dictamen de incumplimiento realizar, con base en las reglas de la sana crtica y de los poderes del juez, un anlisis profundo del mismo, para determinar si 1o acoge o lo desestima. (...) Observa el Tribunal que el dictamen de incumplimiento, conforme se desprende de las normas del Tratado de Creacin de este Tribunal, constituye un presupuesto procesal para iniciar una accin de incumplimiento y su finalidad no es otra que formalizar la posicin de la Secretara General en torno a una conducta contraventora del ordenamiento jurdico comunitario por parte de un Pas Miembro, con la finalidad de requerirle a ste que ponga fin al incumplimiento, y as evitar una fase contenciosa ante el Tribunal. En efecto, la fase administrativa previa a la accin de incumplimiento concluye con un 'dictamen...el cual deber ser motivado' (art. 23 del Tratado de Creacin del Tribunal), en el que se expresaran las razones que hayan llevado a la Secretara General a la conviccin de que un Pas Miembro ha quebrantado las obligaciones derivadas del ordenamiento jurdico andino; se fijara un plazo para poner fin a la contravencin; y, cuando sea procedente, se indicarn los medias adecuados , para restablecer la normativa comunitaria. El dictamen de incumplimiento, aunque se asemeja a una decisin motivada, no es materialmente Resolucin, y, por tanto, no forma parte; de las consagradas Resoluciones como tales par el artculo 17 del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir de las solas susceptibles de impugnacin a travs de la accin de nulidad. Las impugnaciones que un Pas Miembro -demandado en un proceso por incumplimiento- pudiere efectuar respecto de las consideraciones o motivos que la Secretara General haya formulado en el Dictamen, nicamente pueden ser valoradas por el Tribunal dentro de la respectiva accin de incumplimiento, pero no a los fines de declarar la anulacin o la invalidez de ese acto jurdico comunitario, sino con el objetivo de constatar y declarar con autoridad de cosa juzgada el demandado -y previamente dictaminadoincumplimiento de las obligaciones impuestas por el ordenamiento andino a los Pases Miembros.
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En la Sentencia expedida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dentro del Proceso N 51-AI2000, ratificando la tesis expuesta en la sentencia antes citada, dej sealado "Que luego de un detenido anlisis de la problemtica suscitada con ocasin de la naturaleza, efectos e impugnabilidad de los dictmenes de incumplimiento, la jurisprudencia andina, en la sentencia de fecha 02 de febrero del ao 2000 y pronunciada en el proceso 24-AN-99 (caso New Yorker), aplicando un criterio material ha venido diferenciando dos formas a travs de las cuales puede expresarse la Secretaria General: las Resoluciones y los Dictmenes. Esta jurisprudencia, modificando a partir de entonces anteriores posiciones que llevaron a admitir demandas en acciones de nulidad contra dictmenes emitidos por la Junta del Acuerdo de Cartagena y por la Secretaria General -como ocurri en las sentencias proferidas en las acciones de nulidad 1-AN-97 (Repblica de Venezuela contra la Junta del Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importacin de caf tostado procedente de Colombia) y 5-AN-97- (Republica de Venezuela contra la Junta del Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importacin de ajo proveniente del Per)-, desvirtu la calidad de 'actos administrativos o

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Los Doctrinarios por su parte se ha pronunciado en contra de este criterio, as el Doctor Marcel Tangarife, sostiene que una resolucin de la Secretara General de la Comunidad Andina, de conformidad con el ordenamiento jurdico andino, si es un acto administrativo que pone fin a una actuacin a travs de la cual se concluye administrativamente si existe o no un incumplimiento; criterio que posteriormente es avalado o rechazado por la autoridad judicial, en este caso el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. En ese sentido, sostiene que dicha Resolucin si es susceptible de ser demandada a travs de la accin de nulidad101. Nosotros nos sumamos a la tesis expuesta por el Tribunal, puesto que el Art. 17 del Tratado de Creacin del TJCA es muy claro al sealar los actos contra los que cabe la accin de nulidad, y encontramos que se refiere a las Resoluciones de la Secretara General y no a los dictmenes nacidos de este organismo, cuanto ms si se tiene en cuenta que el agraviado tiene el camino expedito para intentar en su contra la accin de incumplimiento. 2.1.3.1.3 EXCEPCIN DE INAPLICACIN
de 'normas que forman parte del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina' que se les atribua errneamente -incluso por este rgano judicial- a los dictmenes de incumplimiento. Se reserva por tanto el carcter de Resoluci6n, nica y exclusivamente a los actos que contengan una manifestacin de voluntad de la Secretara General con efectos resolutorios o decisorios -a la que se refiere el articulo 1 del Tratado de Creacin del Tribunal- y como tal, susceptible de impugnacin a travs de la accin de nulidad. Este criterio, que no es ms que la aplicacin de la concepcin material del acto administrativo mantenida por esta jurisdiccin comunitaria andina en el pronunciamiento de fecha 16 de abril de 1999, efectuado dentro del proceso 1-AN-96 (Junta del Acuerdo de Cartagena contra el articulo 2 de la Decisi6n 387 de la Comisin) -en el cual se sostuvo que el 'Acuerdo' emitido par la Junta, 'caso omiso del nombre con el cual fue adoptado' constituye 'especialmente por su contenido una manifestacin de voluntad del rgano Colegiado emitente, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las Resoluciones de la Junta'- tiene su fundamento adems en la propia naturaleza y procedimiento de la accin de incumplimiento. En efecto, el 'dictamen' que debe emitir la Secretara General no conlleva efectos decisorios o resolutorios respecto de las actuaciones desplegadas en el procedimiento prejudicial; tampoco tiene por objeto declarar un incumplimiento, pues esta es una atribucin que le corresponde de manera exclusiva al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Se descarta de este modo, la admisibilidad de un criterio puramente nominal al momento de definir los efectos obligatorios -y consecuentemente su carcter de impugnable de un acto o norma comunitaria. A travs del dictamen motivado, la Secretarla General debe pronunciarse sobre cual es, a su juicio, el estado de cumplimiento de las obligaciones por el Pas Miembro, cuya inobservancia le es imputada en las observaciones por ella misma formuladas cuando el procedimiento se inicia ex officio; o en el respectivo reclamo, cuando la iniciativa proviene de un Pas Miembro o de un particular afectado en sus derechos. El dictamen, en consecuencia, constituye el acto que pone fin, normalmente, a la fase precontenciosa de la accin de incumplimiento, pero no mediante la decisin o resolucin de la posible controversia, sino con un pronunciamiento que fija la posicin del rgano representante del inters comunitario acerca de si se ha producido un incumplimiento. No obstante, debe precisarse que la obligacin de los Pases Miembros de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico andino o de abstenerse de emplear aquellas que obstaculicen su aplicacin, tiene su fuente primaria en la naturaleza de Comunidad de Derecho que caracteriza al proceso de integracin andino y, particularmente, reposa esa obligacin en los principios de aplicacin preeminente, directa e inmediata de las normas comunitarias en el territorio de los Pases Miembros. "
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TANGARIFE TORRES, Marcel, Obra citada, Pg. 239.

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Con la expedicin del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se dio lugar al nacimiento de una nueva figura en el ordenamiento jurdico comunitario, la misma que se conoce con el nombre de "excepcin de inaplicabilidad". Esta excepcin cabe cuando no se hubiere interpuesto la accin de nulidad dentro del plazo previsto en el Art. 20 del tratado en mencin (dos aos), en cuyo caso y an cuando hubiere expirado dicho plazo, cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los jueces o tribunales nacionales, tiene la facultad para solicitar a dichos jueces o tribunales, la inaplicabilidad de la Decisin o Resolucin al caso concreto, siempre que el mismo se relacione con la aplicacin de tal norma y su validez se cuestione, conforme a lo dispuesto en el artculo 17. En todo caso, una vez que se presente la solicitud de inaplicabilidad, el juez nacional tiene la obligacin de consultar acerca de la legalidad de la Decisin, Resolucin o Convenio, al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y coetaneamente deber suspender el proceso hasta recibir el respectivo pronunciamiento de dicho organismo, el mismo que se convierte en obligatorio para el juez o tribunal nacional102. Una vez presentada la solicitud de inaplicabilidad, el Tribunal debe notificar con su contenido a los Pases Miembros, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a la Comisin y a la Secretara General, concedindoles el plazo de treinta das para que puedan presentar sus alegaciones u observaciones escritas a favor o en contra de la validez de la norma comunitaria objeto de la excepcin de inaplicacin103. 2.1.3.1.4 SUSPENSIN PROVISIONAL DE LA NORMA ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES A partir de la entrada en vigencia del Art. 21 del Tratado de Creacin del TJCA, se introdujo varios elementos nuevos al ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina: Por una parte se
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Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 20. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 104.

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estableci que la accin de nulidad no afecta la eficacia o vigencia de la norma impugnada, y por otro lado se estableci la posibilidad de solicitar la suspensin provisional de la ejecucin de la Decisin, Resolucin o Convenio impugnado, previo el afianzamiento respectivo, si el Tribunal considera necesario; o tambin puede disponer otras medidas cautelares, si la aplicacin de la norma comunitaria andina causare o pudiere causar al demandante perjuicios irreparables o de difcil reparacin mediante la sentencia definitiva. La disposicin en comentario textualmente seala: "La interposicin de la accin de nulidad no afectara la eficacia o vigencia de la norma o convenio impugnados. Sin embargo, el Tribunal, a peticin de la parte demandante, previo afianzamiento si lo considera necesario, podr ordenar la suspensi6n provisional de la ejecucin de la Decisin, Resolucin o Convenio acusados de nulidad o disponer otras medidas cautelares, si causa o pudiere causar al demandante perjuicios irreparables o de difcil reparacin mediante la sentencia definitiva. Se trata, en la practica, de una suspensin provisional calificada pues se exige, como requisito de procedibilidad de la misma, la existencia de un perjuicio irreparable o de difcil reparacin actual o futura, que no pudiera enmendarse a travs de la sentencia, consecuentemente el Tribunal previamente debe definir los alcances de dicho perjuicio, precisando que es lo que se ha de entender por perjuicio irreparable, para determinar en que casos procede o no la solicitud de suspensin provisional, la misma que ser analizada por el Tribunal teniendo en cuenta las reglas previstas en el Art. 105 del Estatuto, segn el cual se puede ... ordenar la suspensin provisional de la ejecucin de la Decisin, Resolucin o Convenio acusados de nulidad u otras medidas cautelares, de conformidad con las siguientes reglas: 1. Si la demanda de nulidad se dirige contra una disposicin comunitaria de contenido general, basta que haya manifiesta violacin

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de otra de superior categora del mismo ordenamiento, que se pueda percibir mediante una elemental comparacin entre sta y aqulla; 2. Si la accin ejercitada tuviere como objeto la nulidad de una norma de contenido particular, debern aparecer comprobados, adems, los perjuicios irreparables o de difcil reparacin que causa o pudiere causar al demandante, la ejecucin de la norma demandada; y, 3. Si la medida se solicita y se sustenta de modo expreso en la demanda. Si lo considera necesario, el Tribunal podr exigirle al solicitante para que el decreto de suspensin se haga efectivo, constituir caucin o fianza que asegure la reparacin de los eventuales perjuicios que se generen por la suspensin cuando la sentencia que defina el proceso no sea de anulacin. El afianzamiento podr consistir en caucin, garanta de compaa de seguros o aval bancario. Podr asimismo disponer otras medidas cautelares. Como se ve, el Estatuto del Tribunal hace una diferenciacin entre la suspensin provisional de los actos comunitarios de carcter general y la suspensin provisional de los actos de carcter particular. Para el primer caso se exige como requisito para la suspensin, la existencia de violacin manifiesta y para el segundo caso se exige adems la existencia de prueba del perjuicio irreparable; en ambos casos la solicitud de suspensin es necesario que se solicite y se sustente en la demanda. 2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD De conformidad con lo previsto en el Art. 22 del Tratado de Creacin del TJCA y en el Art. 106 de su Estatuto, el Tribunal al momento de declarar la nulidad total o parcial de la Decisin, Resolucin o Convenio impugnados, debe tambin sealar los efectos de la sentencia en el tiempo, es decir debe sealar un plazo dentro del cual debe cumplirse la sentencia, plazo dentro del cual el rgano de la Comunidad Andina cuyo acto ha sido anulado, debe adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de dicha sentencia.

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Y adicionalmente, el inciso final del Art. 106 del Estatuto, prohbe en forma expresa toda posibilidad de reproduccin del acto anulado, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulacin declarada. 2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIN DE NULIDAD Otra de las modificaciones ms importantes introducidas a la accin de nulidad por parte de Protocolo de Cochabamba, es la que tiene que ver con el aumento del trmino para proponer accin de nulidad, el mismo que se increment de un ao a dos, tal como se halla previsto en el Art. 20 del Tratado de Creacin del TJCA y en el Art. 103 de su Estatuto, segn los cuales la accin de nulidad debe intentarse ante el Tribunal dentro de los dos aos siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la Decisin, Resolucin o Convenio. Si bien las disposiciones en comentario son del todo claras que no dejan lugar a duda alguna; sin embargo, la parte final del mismo Art. 20 del Tratado, curiosamente cre una grave contradiccin de normas y dej abierta la posibilidad para que luego de caducada la accin de nulidad, cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los jueces o tribunales nacionales, pueda solicitar a dichos jueces o tribunales, la inaplicabilidad de la Decisin o Resolucin al caso concreto. En realidad se desconoce cul fue la intencin de sus creadores, pues si ya caduc la accin de nulidad, por qu es que se permite que indefinidamente se pueda solicitar la inaplicabilidad de la norma a travs de una excepcin. En la prctica hasta el momento ningn interesado ha utilizado esta excepcin, por lo que no tenemos datos que nos permitira conocer su real alcance, aunque a nuestro parecer lo correcto hubiera sido que dicha excepcin se pueda deducir igualmente dentro de los dos aos sealados para la caducidad de la accin de nulidad. 2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO Segn nos ensea el Magistrado Dr. Guillermo Chahn Lizcano, la accin de incumplimiento constituye el instrumento por excelencia mediante el cual el rgano judicial comunitario est llamado a vigilar el 87

cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los Pases Miembros de acatar y no obstaculizar la aplicacin de las normas que constituyen el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina 104. La accin de incumplimiento se encuentra establecida y regulada en los Arts. 23 al 31 del Tratado de Creacin del TJCA, en los Arts. 107 a 120 de su Estatuto y en el Art. 56 y siguientes de la Decisin 425 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que contiene el Reglamento de Procedimientos 2.1.3.2.1 Administrativos Y de la Secretara DE LA General de la DE Comunidad Andina. OBJETO FINALIDAD ACCION INCUMPLIMIENTO El objeto de la accin de incumplimiento se encuentra sealado en el Art. 107 del Estatuto del TJCA que seala: La accin de incumplimiento podr invocarse ante el Tribunal con el objeto de que un Pas Miembro, cuya conducta se considere contraria al ordenamiento jurdico comunitario, d cumplimiento a las obligaciones y compromisos contrados en su condicin de miembro de la Comunidad Andina. La conducta objeto de la censura podr estar constituida por la expedicin de normas internas contrarias al ordenamiento jurdico andino, por la no expedicin de normas que le den cumplimiento a dicho ordenamiento o, por la realizacin de cualesquiera actos u omisiones opuestos al mismo o que de alguna manera dificulten u obstaculicen su aplicacin. 2.1.3.2.2 TITULARES DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO Si bien es cierto que de conformidad con lo establecido en el Art. 108 del Estatuto del TJCA, los titulares de la accin de incumplimiento son: La Secretara General, los Pases Miembros y las personas naturales o jurdicas; sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los Arts. 23, 24, 25 del Tratado de Creacin del TJCA, el ejercicio de la accin de
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CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina Legislacin - Jurisprudencia, Editorial Artes Grficas Seal, Impreseal Ca. Ltda. Quito, Ecuador. Pg. 119.

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incumplimiento es exclusiva y excluyente de la Secretara General, independientemente si el procedimiento administrativo se inici de oficio, a solicitud de un Pas Miembro o a solicitud de un particular con inters legtimo. As, cuando la Secretara General considere que un Pas Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas de las normas o Convenios que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, tiene la facultad para formular sus observaciones por escrito. En cambio si un Pas Miembro o una persona natural o jurdica considera que otro Pas Miembro ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones derivadas de las normas de la CAN, deben elevar el caso a la Secretara General con los antecedentes respectivos, para que sta realice las gestiones conducentes a subsanar el incumplimiento; slo en el evento de que la Secretara General no emita su dictamen dentro de los sesenta y cinco das105 siguientes a la fecha de presentacin del reclamo o el dictamen no fuere de incumplimiento, el pas reclamante o la persona natural o jurdica afectada quedan facultados para acudir directamente al Tribunal a intentar la accin de incumplimiento. Este particular ha sido corroborada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que a travs de sus fallos, refirindose a la accin de incumplimiento ha manifestado: "El procedimiento prejudicial puede iniciarlo motu propio la Secretaria General (Art. 23 del Tratado de Creacin del Tribunal), por reclamo interpuesto por los Pases Miembros (Art. 24 ejusdem) o a instancia de las personas naturales o jurdicas afectadas en sus derechos por el incumplimiento (Art. 25 ibdem). Independientemente de que la iniciativa haya provenido de un Pas Miembro, de un particular o de la propia Secretaria General, el procedimiento previo se encuentra a cargo de esta ltima, quien debe proceder a realizar las gestiones conducentes a subsanar el posible incumplimiento. En efecto, la fase judicial de la accin de incumplimiento se inicia con la demanda interpuesta por la Secretaria General, o por los Pases
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Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24.

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Miembros o los particulares afectados en sus derechos, en el supuesto de que aqulla no intentare la accin dentro de los sesenta das siguientes de emitido el dictamen y siempre que el procedimiento previo se hubiere iniciado a instancia de estos ltimos...106 Finalmente es necesario aclarar que en base a lo dispuesto por el Art. 31 del Tratado de Creacin del TJCA, un particular, persona natural o jurdica, puede tambin acudir a los jueces nacionales en caso de que considere que existe incumplimiento de la norma andina, lo cual se justifica en virtud de que las normas jurdicas comunitarias forman parte del ordenamiento jurdico interno de los Pases Miembros, y su incumplimiento implica tambin transgresin del derecho nacional. Sin embargo, hay que tener presente que el hecho de que se acuda al TJCA excluye la posibilidad de demandar tambin ante los jueces nacionales, puesto que en caso contrario devendran tediosos conflictos de jurisdiccin y competencia entre los jueces nacionales y el Tribunal Comunitario. De lo expuesto hasta aqu esto se desprende que en la tramitacin de la accin de incumplimiento existen dos etapas claramente definidas: La primera es la etapa administrativa que se tramita ante la Secretara General de la CAN y la segunda es la etapa judicial cuya competencia corresponde al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, donde se resolver judicialmente si un Pas Miembro ha incurrido o no en incumplimiento de sus obligaciones comunitarias. Seguidamente nos ocuparemos de revisar cul es el procedimiento que hay que observar en cada una estas etapas. 2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA GENERAL Al analizar las funciones de la Secretara General de la Comunidad Andina, ya se sealo que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 30 del Tratado de Creacin del TJCA, a este organismo le corresponde, entre otras cosas, la funcin de velar por la aplicacin del
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Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 43-AI-99.

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Acuerdo de Cartagena y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, ello significa que la Secretara General juega un papel importantsimo como entidad encargada de administrar y hacer efectivo el proceso comunitario; precisamente para que pueda cumplir con esta funcin se adoptaron las normas de los Arts. 23 al 31 del Tratado de Creacin del TJCA, segn las cuales cuando un Pas Miembro o un particular afectado ponga bajo su conocimiento que otro Pas Miembro ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurdico andino, la Secretara General debe realizar todas las gestiones conducentes a subsanar el incumplimiento, debiendo para tal efecto exhortar a los Pases Miembros a cumplir con las obligaciones pactadas en el marco normativo de la Comunidad Andina. El procedimiento administrativo que debe seguirse es el siguiente: a) Apertura de la investigacin; b) Nota de Observaciones; c) Respuesta a la Nota de Observaciones; y, d) Dictamen de la Secretara General. 2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIN La apertura de la investigacin se inicia bien sea a peticin de parte o de oficio, al momento que la Secretara General, de cualquier manera, llegue a tener conocimiento de una conducta de un Pas Miembro, que por accin u omisin se contraponga al ordenamiento jurdico andino. A peticin de parte se abre la investigacin, cuando un Pas Miembro o un particular que tenga inters legtimo 107, denuncian la existencia de una conducta transgresora del ordenamiento jurdico andino; en cambio de oficio se abre la investigacin cuando, la Secretara Miembro108.
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General

por

su

propia

cuenta

ha

llegado

tener

conocimiento de un posible incumplimiento por parte de un Pas

Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Arts. 24 y 25 Decisin 425, Art. 60.

91

2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES De conformidad con lo dispuesto en el Art. 61 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, una vez iniciada la investigacin, la Secretara General de estimarlo procedente, dentro de los diez da hbiles siguientes, emitir la llamada Nota de Observaciones, que consiste en un escrito dirigido al Pas Miembro, el mismo que debe contener lo siguiente: a) La identificacin y descripcin del incumplimiento, acompaada de la informacin necesaria; b) La identificacin de las normas del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina que estaran siendo objeto de incumplimiento; c) La identificacin de la mercanca afectada por la medida de que se trate, con indicacin de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA, cuando corresponda); d) En el caso de que el incumplimiento alegado consista en la aplicacin de un gravamen o restriccin al comercio, la identificacin de la Resolucin por medio de la cual se calific el respectivo gravamen o restriccin; y, e) La indicacin de un plazo no mayor de dos meses, el cual depender de la urgencia del caso, para que el Pas Miembro sealado pueda presentar su contestacin. En el caso de incumplimientos flagrantes o cuando el incumplimiento alegado consista en la aplicacin de un gravamen o restriccin al comercio calificado por Resolucin, el plazo concedido no podr exceder de diez das hbiles. 2.1.3.2.6 CONTESTACIN A LA NOTA DE OBSERVACIONES Segn se desprende del texto del literal e) del Art. 61 del precitado Reglamento, el Pas Miembro investigado, dentro del plazo sealado en la Nota de Observaciones, tiene la obligacin de dar una respuesta a la misma, presentando las razones en las que fundamenta y justifica su conducta, as como toda la informacin y documentacin que estime pertinente. Igualmente, durante ese mismo plazo los dems 92

Pases Miembros pueden remitir a la Secretara General la informacin que consideren pertinente sobre el asunto investigado109. Sin embargo, es lamentable que en la prctica, en algunas oportunidades el Pas Miembro investigado no da respuesta a la nota de observaciones, o la entrega extemporneamente, generando como es obvio una serie de contratiempos, presentndose casos extremos en los que la Secretara General con la evidencia que tiene en el expediente, dictamina que si ha existido incumplimiento, e inclusive acude al Tribunal; sin embargo, luego llega a enterarse que el Pas Miembro investigado s haba dado cumplimiento a la normativa andina, de lo que no pudo enterarse debido a que el Pas Miembro no dio respuesta a la nota de observaciones. En caso de que el Pas Miembro hubiese dado respuesta oportuna, se hubiera evitado una intil prdida de valiossimos recursos. 2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO Siguiendo el procedimiento de rigor, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 23 del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en el Art. 65 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina (Decisin 425), una vez vencido el plazo para la contestacin por parte del Pas Miembro investigado, la Secretara General debe emitir su Dictamen motivado dentro de los quince das siguientes a dicho vencimiento, determinando si la medida o situacin reclamada constituye o no un incumplimiento de obligaciones emanadas de normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. Pese a la diafanidad con que se encuentran redactadas las normas en anlisis; sin embargo, en lo que tiene que ver con el plazo para emitir el dictamen por parte de la Secretara General existe una contradiccin entre las dos, puesto que mientras el Art. 23 del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina prev un plazo de quince das, el Art. 65 del Reglamento de Procedimientos
109

Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, Art. 62.

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Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, seala un plazo de cinco das, por lo que es conveniente que se armonicen las dos normas sealado un plazo nico. Como quiera que sea, el dictamen que emita la Secretara General puede ser de cumplimiento o de incumplimiento; sin embargo, tambin existe la posibilidad de que la Secretara General emita una resolucin disponiendo el archivo de la causa cuando no cuente con la suficiente informacin para adoptar un dictamen de cumplimiento o incumplimiento, ya sea porque dicha informacin no existe, no se encuentra disponible o porque el denunciante no aport las pruebas suficientes. 2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACION Conforme lo manda el Art. 37 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General, ... los interesados podrn solicitar a la Secretara General la reconsideracin de cualquier Resolucin de sta, as como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido. Igualmente podrn solicitar la reconsideracin de los actos de la Secretara General que impongan medidas cautelares mientras tales medidas estn vigentes.. Como se ve, el recurso de reconsideracin es un mecanismo de impugnacin en va gubernativa que ofrece el ordenamiento jurdico andino, para que el Secretario General pueda ejercer el control de legalidad sobre todos sus actos. El recurso de reconsideracin puede ser interpuesto por cualquier interesado dentro de los cuarenta y cinco das siguientes a la notificacin o a la publicacin del acto en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena110, cuando se considere que la Secretara General adopt un acto viciado en sus requisitos de fondo o de forma, o por desviacin de poder111. Tambin cabe el recurso cuando se hubiere tramitado el proceso de investigacin, sin que se haya aportado pruebas esenciales
110 111

Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, Art. 44. Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, Art. 39.

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para la resolucin del asunto, bien sea porque no estaban disponibles o que no eran conocidas a la poca de tramitacin del expediente; en este caso, al proponerse el recurso, debe acompaarse dichas pruebas nuevas112. Sin embargo, hay que tener presente que segn del Art. 45 del Reglamento en anlisis, los interesados del acto impugnado no pueden solicitar que la reconsideracin argumentando ciertos

alegatos o pruebas no han sido presentadas durante el procedimiento original, sino nicamente cuando se trate de pruebas que no hayan sido conocidas o estado disponibles durante la tramitacin del expediente, o cuando no hubieren tenido la oportunidad de presentarlas. Como se ve, si bien esta norma deja abierta la posibilidad de que se aporten al procedimiento administrativo pruebas nuevas, esto no significa que est permitida la presentacin de pruebas que habindolas podido presentar oportunamente, no los hizo por simple negligencia, sino sern admitidas solo aquellas pruebas que por circunstancias ajenas a la voluntad del interesado, no pudieron ser presentadas. De conformidad con el Art. 41 del Reglamento, el ejercicio de un recurso no suspende la ejecucin del acto impugnado, salvo disposicin expresa en contrario. Sin embargo, de oficio o a peticin del interesado, el Secretario General puede disponer la suspensin de los efectos del acto recurrido, mientras dure el procedimiento, cuando su ejecucin pueda causar un perjuicio irreparable o de difcil reparacin al interesado, no subsanable por la Resolucin definitiva o si el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acto; pero para evitar abusos de este derecho, la misma norma faculta al Secretario General para que pueda conminar al solicitante a presentar una caucin como condicin para la suspensin del acto, aunque deja a su discrecionalidad su exigencia al sealar que podr solicitar la caucin cuando sea necesario y se trate de personas naturales o jurdicas.

112

Ibdem

95

Finalmente vale la pena sealar que el Secretario General tiene un plazo de treinta das contados a partir del da siguiente de la interposicin del recurso, para resolver la reconsideracin, el mismo que puede ser prorrogado por una sola vez hasta por quince das, cuando ello sea necesario para resolver el fondo del asunto. Una vez que el Secretario General resuelva la reconsideracin no cabe una nueva reconsideracin contra este acto. Igualmente la interposicin del recurso de reconsideracin impide el ejercicio simultaneo de la accin de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir una vez interpuesto un recurso de reconsideracin, el interesado no puede impugnar el mismo acto ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mientras no se produzca la Resolucin respectiva o no se venza el plazo que tenga la Secretara General para resolver, por as disponerlo el Art. 43 del Reglamento. 2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIN DE OFICIO En tratndose de la revisin, la Secretara General puede revocar bien sea de oficio o a peticin de parte sus actos, siempre que no afecten derechos adquiridos por Pases Miembros o particulares y siempre que concurran las siguientes causales113: 1. Las contempladas en el artculo 12 del Reglamento, estas son: 1.1 1.2 1.3 Cuando contravengan el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina; Cuando su contenido sea de imposible o de ilegal ejecucin; y, Cuando hubiesen sido dictados por personas incompetentes o con prescindencia de normas esenciales del procedimiento. 2. Cuando concurran los vicios a que se refiere el artculo 13 del Reglamento, segn el cual los vicios de los actos de la Secretara General que no lleguen a producir la nulidad de pleno derecho conforme al artculo anterior, los harn anulables.

113

Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretara General de la Comunidad Andina, Art. 34 a

36

96

2.1.3.2.10

PROCEDIMIENTO ANTE EL

JUDICIAL TRIBUNAL

DE DE

LA

ACCION DE

DE LA

INCUMPLIMIENTO

JUSTICIA

COMUNIDAD ANDINA Una vez agotada la fase administrativa de la accin de incumplimiento, si la Secretara General de la Comunidad Andina emitiere un dictamen de incumplimiento, y a pesar de ello el Pas Miembro persiste con su conducta transgresora de las normas del ordenamiento jurdico andino, de inmediato este organismo debe solicitar el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina114. Esto significa que, en principio, el Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, reconoce a favor de la Secretara General la facultad legtima para incoar la accin de incumplimiento ante el TJCA. Sin embargo, subsidiariamente, este mismo tratado y el Estatuto del TJCA facultan el ejercicio de esta accin a los Pases Miembros y a los particulares bajo las siguientes circunstancias: a) Si el dictamen de la Secretara General fuere de incumplimiento y este rgano no intentare la accin de incumplimiento ante el TJCA, dentro de los sesenta das siguientes de emitido el dictamen, el Pas Miembro o la persona natural o jurdica reclamante podr acudir directamente al Tribunal115. b) Si la Secretara General no emite su dictamen dentro de los sesenta y cinco das siguientes a la fecha de presentacin del reclamo, o el dictamen no fuere de incumplimiento, el Pas Miembro o la persona natural o jurdica reclamante podr acudir directamente al Tribunal116. Sin Duda alguna, con el reconocimiento de la titularidad para el ejercicio de la accin de incumplimiento a los particulares, el proceso de integracin ha ganado en transparencia y en seguridad, toda vez que el cumplimiento de las obligaciones y de los compromisos por parte
114 115 116

Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 23. Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24. Ibdem

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de los Pases Miembros puede ser ahora fiscalizado y exigido por, prcticamente, todos los habitantes de la subregin. c) Finalmente el Art. 72 del Estatuto del TJCA prev la posibilidad de participacin de terceras personas, en calidad de coadyuvantes, en la fase judicial de la accin de incumplimiento, para ello es establecen las siguientes condiciones: Que el coadyuvante no sea sujeto de la sentencia pero pueda verse afectado desfavorablemente si la parte a la que coadyuva es vencida en el proceso. Que el coadyuvante tenga inters jurdico sustancial en el proceso. Que la solicitud de coadyuvancia cumpla con los requisitos de la demanda o de su contestacin, en lo que fuere aplicable. 2.1.3.2.11 SUSPENSIN PROVISIONAL DE LA MEDIDA INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO Tanto el Tratado de Creacin del TJCA como el Estatuto de este organismo, facultan para que quien demande la accin de incumplimiento, pueda tambin solicitar la suspensin provisional de la medida adoptada por el infractor del ordenamiento jurdico andino 117, para lo cual debern concurrir las siguientes condiciones: a) Que b) Que se si presente el la solicitud lo antes de que se se dicte rinda la la correspondiente sentencia; Tribunal considera necesario, correspondiente caucin; y, c) Que la medida infractora pudiera causar al demandante o a la Subregin perjuicios irreparables o de difcil reparacin118. 2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA De conformidad con lo que taxativamente seala el Art. 30 del Tratado de Creacin del TJCA, la sentencia de incumplimiento dictada por el Tribunal constituye ttulo legal y suficiente para que el particular
117 118

Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 28, Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109.

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pueda solicitar al juez nacional la indemnizacin de daos y perjuicios que correspondiere, esto implica que dicha sentencia de incumplimiento constituye un ttulo legal para que el perjudicado por la conducta infractora del Pas Miembro, pueda acudir ante los jueces nacionales de su pas a pedir la indemnizacin de daos y perjuicios a que hubiere lugar. No cabe la menor duda que la sentencia que el Tribunal expida dentro de un proceso de incumplimiento, no es meramente declarativa, es decir no se limita nicamente a definir la existencia o no de un derecho o de una obligacin, sino que impone o exime, segn el caso, el cumplimiento de una prestacin de hacer o no hacer119, al menos as se desprende del texto del Art. 27 del Tratado de Creacin del TJCA en relacin con el Art. 111 del Estatuto del TJCA que establecen que cuando el Tribunal declare el incumplimiento del ordenamiento jurdico andino, el Pas Miembro demandado, queda obligado a adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento en un plazo no mayor de noventa das siguientes a su notificacin; sin embargo, si Pas transgresor no cumple dicho fallo dentro de los noventa das, el Tribunal debe abrir un procedimiento sumario por el incumplimiento de la sentencia, que tiene por finalidad determinar el incumplimiento de la sentencia, y autorizar, previa opinin de la Secretara General, la aplicacin de sanciones por parte de los dems Pases Miembros, que pueden consistir en restricciones o suspensiones totales o parciales de las ventajas que el Acuerdo de Cartagena otorgue al pas incumplido. Si el fallo se llegare a cumplir, se levanta automticamente la autorizacin para la imposicin de sanciones. El inciso segundo del Art. 27 en anlisis seala que Si dicho Pas Miembro no cumpliere la obligacin sealada en el prrafo precedente, el Tribunal, sumariamente y previa opinin de la Secretara General, determinar los lmites dentro de los cuales el Pas reclamante o cualquier otro Pas Miembro podr restringir o suspender, total o
119

En este sentido se ha pronunciado el Magistrado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, CHAHN, Lizcano, Guillermo, obra citada Pg. 120

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parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al Pas Miembro remiso. Pese a la diafanidad de la norma, El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina al referirse a este tema se ha pronunciado en el sentido contrario, al sealar que la sentencia que resuelve un proceso judicial de incumplimiento tiene un carcter declarativo120. El procedimiento sumario por desacato de las sentencias emitidas dentro de las acciones de incumplimiento se encuentra sealado desde el Art. 112 al 120 del Estatuto del TJCA y se inicia a travs de un auto del Tribunal que se notifica al presunto incumplidor de la sentencia, y se comunica a los dems Pases Miembros, a la Secretara General y al Demandante en la accin de incumplimiento121. Iniciado el procedimiento sumario, si a juicio del Tribunal concurren serios motivos que hagan presumir el incumplimiento de la sentencia, formular pliego de cargos al Pas Miembro sentenciado mediante auto en el que deber consignarse la informacin que se tenga respecto del supuesto desacato, indicando las normas comunitarias que con la conducta asumida se estaran infringiendo y sealando las que contemplan las sanciones en que incurrira, de resultar probada su conducta. De no concurrir estos indicios, se ordenar archivar la actuacin122. El Pas Miembro en contra de quien se inici el procedimiento sumario, una vez que haya sido notificado, puede presentar sus descargos dentro de los cuarenta das siguientes a la notificacin con el auto que los formula, aportando las pruebas que disponga. Dentro de ese mismo lapso los dems Pases Miembros, la Comisin y la Secretara General
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El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la sentencia expedida dentro del Proceso 3-AI-96 seal: Se sostiene que el recurso de incumplimiento tiene un carcter declarativo segn se desprende del texto del articulo 23 del Tratado de Creacin del Tribunal. Este recurso es una pieza clave en la construccin, desarrollo y vigencia del orden jurdico comunitario, pues por su conducto se ejerce el control del comportamiento de los Estados. Es una accin autnoma, propia, independiente y sui-gneris derivada exclusivamente de la conducta a que quedan sujetos los Estados para asegurar la ejecucin del Tratado de Integracin Econmica y el cumplimiento de sus obligaciones que la jurisprudencia ha clasificado en positivas y negativas. El Abogado General Mayrs del Tribunal Europeo, estima que el incumplimiento se produce tambin como consecuencia de que "...un Estado Miembro promulgue o mantenga una legislacin o una reglamentacin incompatible con el Tratado o con el Derecho Comunitario Derivado. (As. 39/72, Comisi6n contra Italia, Rec. 1973, pg. 11)
121 122

Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 113. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 114.

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podrn formular ante el Tribunal las opiniones que crean convenientes, respecto de la investigacin sumaria en curso123. Vencidos los cuarenta das, el Tribunal analizar las pruebas aportadas y los alegatos formulados, en base a lo cual podr optar por las siguientes opciones: Si el Tribunal encuentra que no se ha incurrido en incumplimiento de la sentencia, podr ordenar el archivo de la causa. En cambio si existen pruebas sobre el incumplimiento, proceder a declarar el desacato o incumplimiento de la sentencia, solicitndole a la Secretara General que emita su opinin, dentro de los treinta das siguientes, sobre el lmite dentro de los cuales se podrn restringir o suspender las ventajas del Acuerdo de Cartagena al Pas Miembro incumplidor124. Para efectos de la autorizacin de las sanciones, una vez vencido el plazo dentro del cual la Secretara General debe emitir su opinin, el Tribunal puede convocar a una audiencia en la que se tratar de precisar lo que corresponda respecto al tipo de medidas que podran ser adoptadas, y posteriormente expedir un auto motivado mediante el cual decidir lo pertinente sobre las sanciones125. Una vez autorizadas las sanciones, si su aplicacin corresponde a los dems Pases Miembros, estos pueden aplicarlas o no; sin embargo, en caso de que las apliquen, estn autorizado a hacerlo nicamente dentro de los lmites fijados por el Tribunal para que el pas reclamante o cualquier otro Pas Miembro puedan restringir o suspender, total o parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al Pas Miembro remiso126, las mismas que durarn hasta cuando el pas sancionado haya dado cumplimiento a la sentencia. Si luego de impuestas las sanciones, el Pas Miembro sancionado manifieste que ha dado pleno cumplimiento a las obligaciones impuestas en la sentencia, el Tribunal requerir a los Pases Miembros y
123 124 125 126

Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 115. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 116 y 117. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 118. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 119

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a la Secretara General para que en un trmino mximo de cinco das emitan su opinin, al cabo de los cuales el Tribunal resolver sobre el levantamiento o no de las sanciones. Si el Tribunal ordena el levantamiento de las sanciones y luego de ello se verifica nuevamente el incumplimiento de la sentencia, el Tribunal, de oficio o a peticin de parte, dispondr la apertura de un nuevo procedimiento sumario por desacato127. 2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL En contra de todas las sentencias que emita el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dentro de las que se encuentran las sentencias de incumplimiento, cabe la interposicin de los recursos de enmienda o ampliacin, y la aclaracin. Segn lo previsto en el Art. 92 del Estatuto del TJCA, la enmienda cabe si la sentencia contiene errores manifiestos de escritura o de clculo, inexactitudes evidentes, o si la sentencia se pronuncia sobres asuntos no planteados en la demanda. La ampliacin en cambio cabe cuando el Tribunal no hubiere resuelto alguno de los puntos materia de la controversia. En cualquiera de estos casos, cuando el Tribunal encuentre alguna de estas deficiencias, de oficio o a peticin de parte puede enmendar o ampliar la sentencia. Y adicionalmente cuando la sentencia contenga puntos que resulten ambiguos o confusos, el Tribunal puede aclarar su contenido, pero nicamente cuando las partes lo soliciten128. De lo expuesto se desprende que los recursos de enmienda, ampliacin o aclaracin tan slo posibilitan la modificacin formal de la sentencia, pero no atacan al fondo de la misma, como as efectivamente se ha pronunciado el Tribunal en el siguiente fallo: Este principio que se inspira en columnas fundamentales del Derecho romano como la res judicata, sentado por Ulpiano en su Digesto, parte de la base de que el juez, una vez pronunciada la sentencia no
127 128

Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 120. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 93.

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puede ya corregirla. Esta prohibicin es un dispositivo para asegurar que el Magistrado en sus folios agote el estudio y la reflexin pues si la sentencia del juez pudiera ser provisoria y enmendada por el mismo conforme advierta su error, es bien probable que existieran sentencias de tanteo, dirigidas a saber como piensan las partes respecto de ellas y mantenerlas o revocarlas luego en la medida de la protesta (Couture, Estudios de Derecho Procesal Civil, Depalma, Buenos Aires, 1978, tomo III, pags. 308, 330 y ss.). El principio orienta todas las legislaciones en materia de derecho procesal, y tambin la jurisprudencia del Tribunal Andino que esta decidido a sostenerlo, en su funcin de unificar la doctrina jurisprudencial en el campo de la integracin andina y preservar la integridad de sus providencias, fruto del anlisis juicioso y de la reflexin sobre materias controvertidas que se sometan a su consideracin. EI juez en el proceso de elaboracin y preparacin de la sentencia debe despojarse de cualquier propsito que pueda llevarlo al camino de la celebridad cuando ello implique contradecir la normativa jurdica y los principios generales del derecho que deba aplicar. Tal cosa sucedera si al amparo de una pretendida armonizacin de derechos, por ejemplo la libre circulacin de mercancas y la propiedad industrial, el Tribunal en sus fallos terminara por desconocer uno u otro. Ha dicho el Tribunal y lo reitera en esta oportunidad, que la situacin creada por el artculo 59 del Estatuto al contemplar la solicitud de enmienda de una sentencia, '... coincide con la nocin de cosa juzgada formal, en virtud de la cual una sentencia que no pueda ser objeto de recurso alguno, es susceptible de limitadsimas posibilidades de precisarse, ms en la forma que en el fondo, pero sin alterar las bases fundamentales del acto judicial...' (Providencia de aclaracin, enmienda y ampliacin de la sentencia en el Proceso 2-AI-96, marca 'Belmont',Gaceta Oficial NO 291, del 3 de septiembre de 1997)."129. 2.1.3.2.14 CADUCIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
129

Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Aclaracin de la Sentencia 2-AI-97

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A decir verdad, de la revisin tanto del Tratado de Creacin del TJCA como de su Estatuto se puede constatar que la accin de incumplimiento no tiene trmino de caducidad, lo que ha sido ratificado por el tribunal al sealar que: "En cuanto al argumento de la demandada referido a que, por ser aplicable el artculo 24 del Tratado, la demanda judicial presentada resultara extempornea, en razn de que, en opinin de aquella, dicha disposicin limita la interposicin de la accin por la Secretara General a los 60 das siguientes a la emisin del dictamen de incumplimiento, este Tribunal, reiterando los precedentes sentados en las sentencias emitidas dentro de los procesos 2-AI-96 (Republica de Venezuela contra la Republica del Ecuador, caso 'BELMONT') y 3-AI-97 (Secreta- ra General contra la Republica del Ecuador, caso 'LCORES') considera que el artculo 24 prrafo 2 del Tratado no establece plazo de caducidad alguno para que la Secretara General entable la accin judicial de incumplimiento. En efecto, el de dos meses all previsto a los fines de que aquella solicite el pronunciamiento del Tribunal -transcurrido el cual los Pases Miembros quedan habilitados para acudir directamente ante ste-, no acarrea la caducidad de dicha accin, lo que se ratifica en el presente proceso.130 Si esto es as, resulta lgico sin embargo, que est sometida a un criterio de oportunidad en el sentido de que la accin en su fase prejudicial y judicial corresponda a una conducta que haya tenido una ocurrencia cercana en el tiempo, y que la justificacin del ejercicio de la accin contine existiendo. 2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN DE LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO El Art. 29 del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, conjuntamente con el Art. 95 de su Estatuto, regulan el recurso de revisin como un mecanismo extraordinario de impugnacin de las sentencias expedidas dentro de las acciones de incumplimiento, as encontramos que en trminos similares sealan
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Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Aclaraci6n de la sentencia 2-AI-97.

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que nicamente las sentencias dictadas en acciones de incumplimiento son revisables por el mismo Tribunal, a peticin de parte, fundada en algn hecho que hubiere podido influir decisivamente en el resultado del proceso, siempre que el hecho hubiere sido desconocido en la fecha de la expedicin de la sentencia por quien solicita la revisin. Segn lo dispuesto en la parte final de dichas normas, la demanda de revisin deber presentarse dentro de los noventa das siguientes al da en que se descubra el hecho y, en todo caso, dentro del ao siguiente a la fecha de la sentencia y aclara que su interposicin no interrumpe la ejecucin de la sentencia. 2.1.3.3 LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL En lo que tiene que ver con la Consulta o Interpretacin Prejudicial, se encuentra regulada en el Tratado de Creacin de TJCA desde el Art. 32 en adelante, donde se faculta a los Jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, para que puedan solicitar, directamente, la interpretacin del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. En cambio en los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible de recursos en derecho interno, el juez tiene la obligacin de suspender el procedimiento y solicitar directamente de oficio o a peticin de parte la interpretacin del Tribunal131. De esto se desprende y as lo ratifica el Art. 32 del Tratado y el Art. 121 del Estatuto, que el rgano competente para la interpretacin, por va prejudicial, de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, es el Tribunal de Justicia. Respecto a su naturaleza, la Interpretacin Prejudicial es un incidente procesal, de carcter no contencioso y obligatorio cuando el juez nacional deba aplicar una norma comunitaria de cualquier rango para la que sea competente. La Secretara General sobre este tema ha manifestado: La interpretacin prejudicial es un incidente procesal
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Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 33.

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para determinar el contenido y alcance de una norma comunitaria por el juez supranacional que debe aplicar el juez nacional para decidir el fondo del asunto. Ha dicho el Tribunal comunitario que es esta 'una solemnidad indispensable y necesaria que el juez nacional debe observar obligatoriamente antes de dictar sentencia', y se desenvuelve dentro del principio de cooperacin y colaboracin entre el juez nacional y el juez comunitario en la administracin de justicia ya que ambos con jurisdiccin y competencia propias efectan su aporte a la vigencia del derecho de integracin. 2.1.3.3.1 FINALIDAD DE LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL La interpretacin prejudicial tiene como finalidad asegurar la aplicacin uniforme de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina en el territorio de los Pases Miembros132, como as lo ha ratificado la Secretara General en su Resolucin 210 al sealar que "De acuerdo con el criterio del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, la interpretacin prejudicial resulta necesaria para efectos de determinar el contenido y alcance de una norma comunitaria, para que el juez nacional que conoce de la causa pueda resolver el fondo del asunto. En ese sentido, el anlisis del articulo 29 del Tratado de Creacin del Tribunal, lleva a concluir que el establecimiento de dos modalidades de solicitud de interpretacin prejudicial, a saber, la facultativa u optativa y la obligatoria, se da bajo el entendido que, bien sea en primera, en segunda instancia o en nica instancia, el juez nacional conocer y aplicar el criterio del Tribunal de Justicia comunitario, a fin de resolver sobre la materia litigiosa. (...)" En definitiva, la interpretacin por va prejudicial de la norma comunitaria es un instrumento que tiende a garantizar la uniformidad en la aplicacin del ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, en todos y cada uno de los Pases Miembros. El Tribunal Comunitario al admitir la consulta que formule el Tribunal o Juez nacional, est obligado a aplicar una disposicin del ordenamiento comunitario andino a un caso concreto, debe pronunciarse mediante la expedicin de una
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Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 32.

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providencia en que se precise el contenido y el alcance de la norma comunitaria, pertinente y adecuada para la resolucin del caso en cuestin; colaborando de este modo, con un juez nacional en la configuracin de la sentencia que debe emitir en la causa sometida a su conocimiento. La interpretacin prejudicial, es en definitiva un mecanismo de cooperacin por excelencia entre el juez nacional y el juez comunitario, mediante el cual el TJCA, interpreta en forma objetiva la norma comunitaria, con la finalidad de que el juez nacional competente, la aplique al caso concreto que se ventila en el ordenamiento interno. Sin embargo, hay que tener presente que la labor del Tribunal, al momento de interpretar la norma, simplemente debe limitarse a precisar el contenido y el alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, referida al caso concreto, sin que por ningn concepto pueda interpretar el contenido y alcance del derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso, aunque puede hacer referencia a stos, cuando ello sea indispensable a los efectos de la interpretacin solicitada133. Observando estrictamente esta norma, el Tribunal ha emitido el siguiente pronunciamiento: Cabe reiterar que la aplicacin de las citadas normas de la integracin, de acuerdo con la estructura jurdica adoptada para el Acuerdo de Cartagena, es tarea que corresponde a los jueces nacionales. Es cierto que para ello requieren de la colaboracin del Tribunal Comunitario, el cual debe emitir una interpretacin uniforme de las normas comunes, pero ello no quiere decir que el Tribunal deba aplicar dichas normas. Su colaboracin se limita a sealar el entendimiento o alcance de la ley comn, la cual debe ser aplicada por el juez nacional134 2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIN PREJUDICIAL Del contenido de los Arts. 122 y 123 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se colige la existencia de dos tipos de

133 134

Tratado de Creacin de Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 34. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 126. Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso N 2-IP-91.

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consulta prejudicial, una de carcter facultativo y otra de carcter obligatorio. 2.1.3.3.3 INTERPRETACIN PREJUDICIAL FACULTATIVA El Art. 122 del Estatuto del TJCA refirindose a esta clase de interpretacin seala: Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, podrn solicitar, directamente y mediante simple oficio, la interpretacin del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretacin del Tribunal, el juez deber decidir el proceso.. La Secretara General, a travs de su Resolucin 210 nos ha aclarado plenamente los elementos que deben concurrir para que la interpretacin prejudicial pueda configurarse, en ese sentido seala: La solicitud facultativa u optativa de interpretacin prejudicial se da bajo la concurrencia de varios elementos, a saber: a) La existencia de un proceso judicial en primera instancia; b) la necesidad de analizar la aplicacin de una o ms normas que formen parte del ordenamiento jurdico andino; c) que la sentencia que dicte el juez de la causa sea susceptible de recursos en derecho interno; d) en caso de que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno, si llegare la oportunidad de dictar dicha sentencia el juez deber decidir el proceso, sin que se hubiere recibido la interpretacin prejudicial; e) la solicitud de interpretacin prejudicial corresponde a un incidente, que en este caso no suspende el trmite del proceso." Como se ve, a criterio de la Secretara General, que a nuestro parecer tiene mucha coherencia, la interpretacin prejudicial facultativa, a diferencia de la obligatoria, no suspende el proceso judicial interno135, consecuentemente, si llegare el momento de dictar
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En contra de este criterio se ha pronunciado el Magistrado Guillermo Chahn al sealar que La consulta facultativa es la que plantea voluntariamente el juez nacional cuyas decisiones son revisables por va de recursos de instancia, auque igualmente se suspende el proceso mientras se surte el trmite de la consulta prejudicial, no es presupuesto indispensable para la emisin de la sentencia que el pronunciamiento del Tribunal Andino se haya producido. (nfasis agregado) CHAHN, Lizcano, Guillermo, Obra citada, Pg. 122.

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sentencia sin que el TJCA se haya pronunciado sobre la interpretacin prejudicial, deber decidir el proceso, no puede seguir esperando en forma indefinida, lo cual es perfectamente lgico por cuanto las partes tienen a su disposicin los recursos ordinarios contra la sentencia, que permitiran al mismo juez o a su superior jerrquico, incorporar el criterio del Tribunal comunitario. 2.1.3.3.4 INTERPRETACIN PREJUDICIAL OBLIGATORIA El Art. 123 del Estatuto del TJCA al referirse a la interpretacin prejudicial obligatoria seala: De oficio o a peticin de parte, el juez nacional que conozca de un proceso en el cual la sentencia fuera de nica o ltima instancia, que no fuere susceptible de recursos en derecho interno, en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, deber suspender el procedimiento y solicitar directamente y mediante simple oficio, la interpretacin del Tribunal. Segn esta norma, la interpretacin prejudicial obligatoria se da con respecto a las actuaciones de los jueces nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso en el derecho interno, los cuales estn obligados en estos casos a formular la respectiva consulta al TJCA, a fin de que realice la interpretacin de la norma andina correspondiente. En estos casos de consulta obligatoria, que debe ser formulada por los jueces de nica o ltima instancia, el proceso interno se suspende hasta cuando el Tribunal Andino emita su pronunciamiento, quedando el consultante impedido de emitir su sentencia, sin contar con la interpretacin solicitada. Sobre esta clase de interpretacin, la Secretara General en su misma Resolucin 210 ha sealado los requisitos que deben concurrir: "A su turno, la ocurrencia de la solicitud de interpretacin prejudicial obligatoria se da bajo la concurrencia de los siguientes requisitos, a saber: a) la existencia de un proceso judicial en nica instancia o en segunda instancia; b) la necesidad de analizar la aplicacin de una o ms normas que formen parte del ordenamiento jurdico andino; c) que

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la sentencia que dicte el juez de la causa no sea susceptible de recursos en derecho interno; d) en caso de que la sentencia no sea susceptible de recursos en derecho interno, el juez debe suspender el procedimiento y solicitar la interpretacin del Tribunal, de oficio, o a peticin de parte si la considera procedente; e) la solicitud de interpretacin prejudicial corresponde a un incidente, que en este caso suspende el tramite del proceso." 2.1.3.3.5 ALCANCE DE LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL A cerca del alcance de la interpretacin prejudicial, el Tribunal Comunitario ha dejado sentado el siguiente precedente jurisprudencial La interpretacin prejudicial no es una prueba en el derecho andino, no es la simple absolucin de un cuestionario, no est llamada a constituirse como un informe de expertos o como una opinin jurdica de tipo doctrinal. Su fuerza vinculante para el juez nacional se deriva de la atribucin fundamental de este Tribunal supranacional con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente, como reza el prembulo de su Tratado de Creacin que es instrumento orientador para la hermenutica de su ordenamiento bsico primario.136 Lo dicho por el Tribunal encuentra tiene su razn de ser en virtud de lo previsto en el Art. 35 del Tratado de Creacin del TJCA y el Art. 127 de su Estatuto, que ms o menos en iguales trminos nos ensean que el juez que conozca del proceso interno dentro del cual se formul la consulta, debe adoptar obligatoriamente interpretacin del Tribunal. 2.1.3.4 RECURSO POR OMISIN Si bien el recurso por omisin o inactividad es una institucin que fue incorporada al ordenamiento jurdico andino por el Protocolo de Cochabamba que modific el Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, el 25 de agosto de 1999; sin embargo, tiene sus antecedentes en el Derecho Comparado y es semejante a acciones judiciales del mismo tipo consagradas en otros
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en su sentencia la

Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso 11-IP-96.

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ordenamientos comunitarios y en algunos ordenamientos jurdicos nacionales, como el Colombiano por ejemplo, donde se encuentra regulado en el Art. 87 de su Constitucin Poltica bajo el nombre de accin de cumplimiento. El Tratado de Creacin del TJCA regula el recurso por omisin o inactividad en los siguientes trminos: Cuando el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin de la Comunidad Andina o la Secretara General, se abstuvieren de cumplir una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, dichos rganos, los Pases Miembros o las personas naturales o jurdicas en las condiciones del Artculo 19 de este Tratado, podrn requerir el cumplimiento de dichas obligaciones. Si dentro de los treinta das siguientes no se accediere a dicha solicitud, el solicitante podr acudir ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina para que se pronuncie sobre el caso. Dentro de los treinta das siguientes a la fecha de admisin del recurso, el Tribunal emitir la providencia correspondiente, con base en la documentacin tcnica existente, los antecedentes del caso y las explicaciones del rgano objeto del recurso. Dicha providencia, que ser publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, deber sealar la forma, modalidad y plazo en los que el rgano objeto del recurso deber cumplir con su obligacin. Pese a la diafanidad con se encuentra redactada la citada norma, el Art. 129 del Estatuto del TJCA, poniendo especial nfasis sobre el objeto del recurso por omisin nos ensea que a travs de este lo que se persigue es que, cuando el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisin o la Secretara General se encuentren en situacin de incumplimiento de una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurdico andino, puedan ser obligados a ejecutarla, cuestin que ha sido ratificada por la Jurisprudencia del Tribunal al sealar que El Recurso por omisin o Inactividad persigue hacer cesar la inactividad y compeler, ya sea al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, a la Comisin o a la 111

Secretara

General

cuando

se

encuentren

en

situacin

de

incumplimiento de una actividad a la que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina, a cumplir con su conducta de emitir el pronunciamiento. En consecuencia, el recurso por omisin est previsto para los casos en los que los rganos encargados de cumplir y hacer cumplir una disposicin de derecho comunitario no lo hacen y de esta manera infringen la normativa comunitaria al abstenerse de actuar. El tratadista Guy Isaac, sostiene que: El Tribunal de Justicia no slo es competente para sancionar los actos irregulares adoptados por las instituciones comunitarias sino que tambin lo est para sus inacciones contrarias al derecho comunitario. (Isaac Guy, Manual de Derecho Comunitario General, Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1985, p. 285). Eduardo Garca de Enterra al hacer referencia a ... dos modelos conocidos nacionales de recurso contencioso la tcnica administrativo del silencio de sistemas continentales: administrativo

denegatorio que se procede del Sistema Francs y hoy generalizada, y la tcnica de la ... accin por inactividad de la administracin propia del Derecho Alemn dice, ... en cualquier caso, es notorio que el rgimen de este recurso permite controlar el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Tratado a las instituciones comunitarias, lo que es por si solo bastante ms de lo que permite el sistema espaol de regulacin del silencio administrativo, solo muy insuficiente apto para fiscalizar esa inactividad material, lo que nos aproxima al rgimen alemn de la accin por inactividad (Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Editorial Civitas S.A. Madrid 1986, pp. 687-688)137 2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIN Conforme lo prev tanto el Tratado de Creacin del TJCA como su Estatuto, pueden hacer uso del recurso por omisin ante el Tribunal el
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Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia Expedida dentro del Proceso N 76-RO-03. Recurso por omisin interpuesto por la Repblica del Per contra la Secretara General de la Comunidad Andina por no haber emitido pronunciamiento sobre la Resolucin N 145 del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones de la Repblica del Ecuador. En G.O.A.C. N 1013 del 14 de noviembre de 2003.

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Consejo

de

Ministros

de

Relaciones

Exteriores, la

Comisin,

la

Secretara General, los Pases Miembros y las personas naturales o jurdicas. En el caso de estas dos ltimas, slo podrn intentar ese recurso previa comprobacin de que la omisin o inactividad del organismo requerido, afecte a sus derechos subjetivos o sus intereses legtimos138. Para que prospere el recurso, conforme a lo dispuesto en el Art. 37 del Tratado de Creacin del TJCA y 131 su Estatuto, se exige el cumplimiento previo de una etapa administrativa que necesariamente tiene que agotarse ante el rgano Comunitario Correspondiente, en el sentido de que: a) Quien pretenda usar este recurso debe, previamente, requerir por escrito al rgano correspondiente el cumplimiento de la actividad omitida; y, b) Que dentro de los treinta das previsto en el Estatuto, para que el rgano respectivo de respuesta a la solicitud, no se pronuncie al respecto. En consecuencia slo cumplidos estos dos requisitos se puede hacer uso del recurso por omisin y acudir directamente al TJCA. El trmite judicial del recurso por omisin puede durar mximo treinta das contados desde la fecha de su admisin, plazo dentro del cual el Tribunal debe solicitar explicaciones al Presidente o representante del rgano acusado de la omisin. Una vez fenecido dicho plazo, recibida o no la explicacin mencionada, el Tribunal debe emitir la sentencia correspondiente, en base a la documentacin tcnica existente, los antecedentes del caso y las explicaciones suministradas139. Finalmente vale la pena sealar que la sentencia del Tribunal que resuelva el recurso por omisin, si encuentra que en efecto hubo inactividad o incumplimiento del rgano demandado, debe sealar la

138 139

Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 132. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 133.

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forma, modalidad y plazo en los que el rgano comunitario incumplido debe cumplir con su obligacin. 2.1.3.5 ACCION LABORAL La accin laboral es otra de las competencias asignadas al TJCA por el Protocolo de Cochabamba140 y consiste en la facultad de ser el nico y exclusivo juzgador de los conflictos de carcter laboral que pueden presentarse entre los funcionarios y empleados de los distintos organismos que conforman la estructura del Sistema Andino de Integracin y stos141, en su calidad de empleadores, por lo tanto, la finalidad de la accin laboral no es otra que otorgar a dichos funcionarios un mecanismo de defensa prejudicial y judicial para formular sus reclamaciones que en esta materia puedan tener frente a la entidad para la que trabajan, pues, como es natural, en las relaciones de los empleadores con sus trabajadores generalmente se presentan discrepancias que dan origen a conflictos laborales, que necesariamente deben ser resueltos a la luz de las disposiciones del ordenamiento jurdico andino, por el TJCA mediante el trmite de una accin judicial que se regula en su propio Estatuto. Por lo expuesto y por lo previsto en el Art. 137 del Estatuto del TJCA se desprende que con titulares de la accin laboral todos los funcionarios internacionales y empleados locales de los diferentes rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin. Sus relaciones laborales deben estar regidas por el contrato de trabajo, por el Reglamento Interno y por el Convenio de Sede 142 que suscribe el correspondiente rgano o institucin con el Pas Miembro de la Comunidad Andina en el cual tiene su sede, de conformidad con lo establecido en la Convencin de Viena sobre Relaciones Diplomticas y Consulares. 2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL Para hacer uso de la accin laboral ante el Tribunal de Justicia, es indispensable que el funcionario o empleado perjudicado, previamente
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Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 40 Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 136. Ibdem.

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haya formulado una peticin directa a su empleador respecto de los mismos derechos laborales que reclama ante el Tribunal, y que no haya tenido respuesta alguna dentro de los treinta das de formulada la peticin, o que haya obtenido una respuesta total o parcialmente desfavorable a su peticin143. Una vez que se haya contestado la demanda, el Tribunal debe convocar a una audiencia de conciliacin, en la que debe instar a las partes a solucionar sus diferencias, siempre que el asunto reclamado sea susceptible de transaccin. Si las partes no llegan a ningn acuerdo, el Tribunal puede proponer frmulas de acuerdo que considere justas, cumpliendo de esta manera las funciones de un amigable componedor, sin que esto signifique prejuzgamiento sobre la sentencia que puede adoptar posteriormente. En todo caso si esta audiencia de conciliacin fracasa y se avizora un posible entendimiento en el futuro, las partes de comn acuerdo y en cualquier estado del proceso, pueden solicitar al Tribunal que convoque a una nueva audiencia144. Obviamente si la audiencia de conciliacin prospera en cualquier momento, debe suscribirse el acta correspondiente que contenga los trminos del acuerdo, con lo que se dar por terminado el proceso y surtir efectos de cosa juzgada. En caso contrario, si no se llega a ningn acuerdo en la audiencia, el proceso contina hasta su culminacin. Debido a que en forma relativamente reciente se otorg la competencia laboral al Tribunal de Justicia, no existe todava ningn acervo jurisprudencial al respecto, puesto que ninguno de los procesos que en desarrollo de estas acciones se han ventilado ante el Tribunal, han culminado en sentencia. As encontramos que en dos casos sometidos a conocimiento del Tribunal, ha decidido inadmitir e inhibirse por carecer de competencia.

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Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 137, inciso segundo. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 138.

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A cerca del objeto de la accin laboral ha sealado: VISTOS: El escrito SG-C/4.38/1301/2003, presentado por la Secretara General de la Comunidad Andina ante el Tribunal, va fax el 25 de julio de 2003, mediante el cual Solicita que ese honorable Tribunal le autorice a retener temporalmente los montos que por concepto (sic) Liquidacin por servicios prestados (Haber Bsico, Bonificacin Familiar, Vacaciones no Gozadas, Bonificacin de Fin de Ao, Fondo de Previsin y Fondo de Retiro) pudieran corresponderle a los seores; El Art. 40 del Tratado de Creacin del Tribunal y los artculos 135 a 139 del Estatuto (Decisin 500 del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores). CONSIDERANDO: Que, de conformidad con el artculo 5 del Estatuto del Tribunal, ste debe ejercer su jurisdiccin dentro del marco de competencias establecido en el ordenamiento jurdico comunitario; Que el artculo 40 del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, desarrollado en el artculo 136 de su Estatuto, atribuye al Tribunal competencia ratione materiae para conocer y decidir las controversias laborales que se susciten entre los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin y sus respectivos funcionarios o empleados, de conformidad con el Convenio de Sede que resulte aplicable; Que, al tenor del artculo 45 del Estatuto del Tribunal, todo proceso relacionado con las reclamaciones de carcter laboral se debe iniciar por la demanda; Que, en el caso de autos, la solicitud formulada por la Secretara General de la Comunidad, a pesar del nomen iuris que sta le otorga, no constituye una demanda y no da lugar a una controversia, como lo exigen las normas comunitarias en referencia; y, Que, por lo tanto, vista la forma y el contenido de la solicitud planteada, el Tribunal no tiene atribuida competencia ratione materiae para proveer a su respecto.

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DECIDE: Inadmitir, por las razones expuestas, la solicitud contenida en la comunicacin SG-C/4.38/1301/2003, presentada por la Secretara General de la Comunidad Andina145 En cambio a cerca de la jurisdiccin del Tribunal para conocer la accin laboral ha manifestado lo siguiente: CONSIDERANDO: Que el artculo 136 del Estatuto del Tribunal dispone que: Las acciones laborales que se propongan ante el Tribunal tienen por objeto dirimir las controversias que, originadas en una relacin de trabajo, se susciten entre los rganos del Sistema Andino de y sus respectivos funcionarios o empleados, de Integracin

conformidad con el Convenio de Sede que resulte aplicable. Que el Acuerdo de Sede suscrito entre el Gobierno de la Repblica de Colombia y el Parlamento Andino no contiene norma expresa sobre solucin de conflictos laborales surgidos entre dicho rgano Comunitario y sus funcionarios o empleados. Que obra del expediente copia del contrito de trabajo para el funcionario internacional entre el Parlamento Andino y la doctora Pilar Guayasamn, suscrito el 11 de enero del ao 2000 y aunque exista un contrato firmado con la Doctora Guayasamn para desempear el cargo de Directora tcnica y acadmica en la Oficina Central del Parlamento Andino (CADEL), este nunca se ejecut como tal por las razones que pasamos a exponer........ sin aportar pruebas que demuestren la no vigencia de dicho documento. Que el mencionado contrato dispone que En caso de controversias, estas se resolvern de acuerdo al fuero especial del Parlamento Andino, tal como lo dispone el Tratado Constitutivo, el Reglamento General y el Acuerdo de sede. Que el artculo 154 del Reglamento General del Parlamento Andino dice: Personal permanente: Es el personal tcnico y administrativo de planta de la Secretara General, de la Secretara Pro-Tmpore y de las Oficinas Nacionales. Este personal est sujeto al rgimen laboral

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Proceso N 73-DL-03, Auto del 19 de agosto de 2003.

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vigente del pas sede de cada una de las Secretaras, u Oficinas Nacionales. Que el artculo 35 del Reglamento Administrativo del Parlamento Andino dice: Los funcionarios y empelados de la Oficina Central cualquiera que sea su nacionalidad se sometern a la legislacin laboral colombiana vigente. Que la parte demandada en su escrito de contestacin de demanda alega falta de jurisdiccin y competencia del Tribunal para conocer la demanda. Que oda la parte actora sobre las referidas excepciones, no ha presentado argumentos que permitan al Tribunal desvirtuar las mismas. Que si bien el Tribunal posee la potestad de administrar justicia, la competencia laboral que le ha sido asignada por las normas comunitarias no le permite conocer y fallar sobre el asunto sometido a su consideracin por la Doctora Pilar Guayasamn. Por lo tanto, la excepcin de jurisdiccin y competencia deducida por la demandada resulta fundada. En consecuencia, el Tribunal, DECIDE: por falta de jurisdiccin, inhibirse de intervenir en el presente asunto146. 2.1.3.6 FUNCION ARBITRAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA La otra funcin nueva que se le atribuy al TJCA, pero sta de carcter no judicial, es la de actuar como rbitro para dirimir los conflictos que se susciten por la aplicacin o interpretacin de contratos, convenios o acuerdos suscritos entre los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin o entre stos y terceros, cuando las respectivas partes as lo convinieren. Tambin se extendera la funcin arbitral a las controversias que se susciten entre particulares por la ejecucin de contratos de carcter privado regidos por normas del ordenamiento jurdico andino, cuando las partes as lo acuerden.
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Proceso N 56-DL-01. Auto del 20 de febrero de 2002.

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Si revisamos el texto de los artculos 38 y 39 del Tratado de Creacin del TJCA, encontraremos que son stos los que asignan tanto al Tribunal como a la Secretara General la facultad de ejercer la funcin arbitral al interior de la Comunidad Andina; sin embargo, como hasta la actualidad no se implementan las disposiciones estatutarias ni administrativas que permitan al Tribunal desempearse en estas funciones, en la prctica no ha entrado a operar todava este mecanismo alternativo de solucin de controversias en la Comunidad Andina. En todo caso, hay que aclarar que tales funciones no sern ni sustitutivas ni alternativas de las funciones judiciales del ente comunitario. En lo que tiene que ver con el ejercicio de la funcin arbitral por parte del TJCA el Art. 38 de su Estatuto seala: El Tribunal es competente para dirimir mediante arbitraje las controversias que se susciten por la aplicacin o interpretacin de contratos, convenios o acuerdos, suscritos entre rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin o entre stos y terceros, cuando las partes as lo acuerden. Los particulares podrn acordar someter a arbitraje por el Tribunal, las controversias que se susciten por la aplicacin o interpretacin de aspectos contenidos en contratos de carcter privado y regidos por el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. A eleccin de las partes, el Tribunal emitir su laudo, ya sea en derecho o ya sea en equidad, y ser obligatorio, inapelable y constituir ttulo legal y suficiente para solicitar su ejecucin conforme a las disposiciones internas de cada Pas Miembro. De la disposicin transcrita se desprende lo siguiente: a) El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene competencia para dirimir mediante arbitraje las disputas que se susciten al interior de la Comunidad Andina; sin embargo, segn las recomendaciones del maestro Marcel Tangarife, no debera estar en cabeza de ese Tribunal la funcin de dirimir controversias mediante laudos arbitrales, por considerar que en esencia los laudos implican administracin de justicia por parte de personas 119

distintas a los jueces y magistrados, los mismos que son investidos como tales y con la facultad de administrar justicia en casos especficos, por las partes en controversia, en virtud de las normas jurdicas correspondientes y de la clusula compromisoria. b) Las controversias objeto de arbitraje en la Comunidad Andina seran derivadas de la aplicacin o interpretacin de contratos, convenios o acuerdos suscritos entre rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin, o entre stos y terceros, cuando las partes as lo acordaran. Los particulares por su parte, podran acudir a este mecanismo, en los casos de controversias por la aplicacin o interpretacin de aspectos contenidos en contratos de derecho privado, celebrados con fundamento en el ordenamiento jurdico andino. Tal como est redactada la norma, la funcin arbitral excluira la posibilidad de que los Pases Miembros resolvieran sus controversias a travs de este mecanismo alternativo. c) El Tribunal debe emitir su laudo en derecho o equidad. d) El laudo arbitral expedido por el Tribunal constituira ttulo legal y suficiente para solicitar su ejecucin conforme a las disposiciones internas de cada Pas Miembro. 2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL POR PARTE DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA El ejercicio de la funcin arbitral por parte de la Secretara General de la Comunidad Andina se deriva del Art. 39 del Tratado de Creacin del TJCA, que textualmente seala: La Secretara General es competente para dirimir mediante arbitraje administrando las controversias que le sometan particulares respecto de la aplicacin o interpretacin de aspectos contenidos en contratos de carcter privado y regidos por el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. La Secretara General emitir su laudo conforme a criterios de equidad y de procedencia tcnica, acordes con el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina. Su laudo ser obligatorio e inapelable, salvo que 120

las partes acordaran lo contrario y constituir ttulo legal y suficiente para solicitar su ejecucin, conforme a las disposiciones internas de cada Pas Miembro. De la norma transcrita a su vez se desprende lo siguiente: a) La norma coloca a cargo de la Secretara General de la Comunidad Andina la facultad de dirimir controversias andinas que se susciten entre particulares mediante arbitraje administrativo; b) La Secretara General emitira su laudo conforme a criterios de equidad y de procedencia tcnica, acordes con el ordenamiento jurdico de la Comunidad Andina; y, c) Finalmente el laudo ser obligatorio e inapelable y constituye ttulo legal para solicitar su ejecucin en el territorio de los Pases Miembros, esto significa que una vez adoptado el laudo, no se requiere de formalidad alguna para su cumplimiento, y que una vez que se encuentre en firme, puede hacerse exigible su ejecucin ante un juez competente, segn el ordenamiento jurdico interno del pas donde se va a hacer efectivo el laudo.

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CAPITULO III 3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA Sin duda alguna, si desempolvamos la Historia del Viejo mundo, encontraremos que se trata de una regin que se encuentra frreamente ligada por races histricas y por lazos de hermandad que vienen desde tiempos remotos que quiz se pierden en el tiempo. Esto implica que la integracin europea no ha sido una idea original o espontnea que aparece en el siglo XX, sino ms bien se trata de una constante utopa que siempre ha estado latiendo en el pensamiento europeo como un sueo realizable, al menos as lo demuestran los mltiples proyectos que se han ido sucediendo a lo largo de la historia. Una muestra clara de esta idea constante de unificacin del viejo mundo reside en la existencia de una comunidad de culturas; en efecto, el continente ha compartido los ms importantes movimientos artsticos y literarios, un pensamiento poltico homogneo, unas races jurdicas comunes, una tradicin humanista y unas creencias religiosas comunes, e incluso muchas guerras fratricidas. Todo ello explica que se haya ido formando un terreno propicio para que fuera prendiendo la idea de la unin europea y que sta encontrara su momento y su lugar despus de la guerra ms cruel y sangrienta (la Segunda Guerra Mundial, 1939-1945) y cuando Europa se haba quebrado en dos mitades. (la Europa Occidental o libre y la Europa Oriental o comunista) A fin de que podamos entender todo el proceso integrador, es necesario que revisar cronolgicamente los acontecimientos ms importantes que han dejado su huella dentro de este proceso. 3.1 LOS ORGENES DEL PROCESO INTEGRADOR HASTA EL SIGLO XIX Si nos remontamos a la Baja Edad Media, encontramos que en proyectos como los del francs Pierre Dubois (hacia 1306) y del mallorqun Raimundo Lulio (1232-1314), ya estuvo presente la idea de

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una Cristiandad medieval organizada, nostlgica del Imperio Romano. En esta misma poca la comunidad cultural de la Europa medieval se caracterizaba por una lengua y una religin comunes. El imperio y el Papado daban unidad estructural, pero eran polticamente ineficaces. Era una organizacin mundial, porque en esa poca el mundo era Europa. No obstante, Europa comienza a tener conciencia de s misma a partir de los siglos XV y XVI, con la aparicin del Estado moderno, liberado de la tutela del Imperio y del Papado. Por ello, el profesor Antonio Truyol sita la gnesis del europeismo y su esencia misma en la Edad Moderna 147. En esta poca resaltan, entre otros datos importantes, el Proyecto de tratado para hacer que la paz sea perpetua entre los soberanos cristianos escrito por el abate de Saint-Pierre (1658-1743), en el que propone una federacin cuyos rganos serian un Senado (ms prximo a un tribunal), una secretara permanente y un ejrcito confederal; y la idea de una organizacin europea tambin se desarrolla en el ensayo de E. Kant (1724-1804) sobre la Paz Perpetua, en donde propone que la paz mundial y, por consiguiente, la paz europea requiere una organizacin europea de Estados y que stos adopten el principio de separacin de poderes. Tambin la poltica de la poca intent organizar, a su modo, de forma interesada, el atormentado mapa europeo de los siglos XVI y XVII mediante el sistema de Estados europeos esbozado en la Paz de Westfalia. (1648) El silo XIX fue un siglo de atractivas contradicciones: a pesar de estar dominado por los nacionalismos, el oscurantismo nacionalista no pudo sofocar la utopa de la unin europea, que fue defendida, por ejemplo, por Saint Simn (1760-1825) precursor del socialismo en su obra De la reorganizacin de la sociedad europea , concibiendo Europa como un Estado federal; tambin abogaban por esa unin Charles Lemonnier, y el filsofo positivista Augusto Coime (1798-1857); el dramaturgo Vctor Hugo (1802-1885) profetizaba que llegara un da
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MANGAS, Martn, Araceli y Otro, 1999, Instituciones y Derecho de la Unin Europea, Editorial Edigrafos S.A. Madrid, Espaa, p. 1.

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en que las naciones europeas sin perder vuestras cualidades distintas y vuestra gloriosa individualidad, os fundiris estrechamente en una unidad superior y constituiris la fraternidad europea. Pero las primeras dcadas del silo XIX todava tuvieron que soportar las sangrientas consecuencias del Congreso de Viena (1815) y del fracaso del concierto europeo o Pacto de la Santa Alianza (1815), maquinado por las fuerzas monrquicas y conservadoras al trmino de las guerras napolenicas y como reaccin a los movimientos sociales y democrticos. Tambin ese mismo silo fue testigo del inicio de una cooperacin institucionalizada al formarse por voluntad de los Estados las primeras organizaciones internacionales: se trata de una cooperacin voluntaria, basada en el pleno respeto a la soberana de los Estados, a fin de resolver problemas comunes y satisfacer intereses comunes en materia de comunicaciones y en los campos tcnico-cientfico. Son las uniones internacionales de carcter tcnico y administrativo, como la Comisin del Rin, la Comisin Europea del Danubio, la Unin Postal Universal (UPU), la Unin Internacional Telegrfica (UIT), etc. Sin embargo, como ha indicado P. Reuter, estas primeras organizaciones, aunque internacionales de iure en razn de la supremaca mundial de Europa, fueron europeas de facto. 3.1.1 LA INTEGRACIN EUROPEA ENTRE 1900 Y 1945: LA INICIATIVA DE A. BRIAND El amanecer del siglo XX fue sorprendido por un acontecimiento amargamente trgico, la Primera Guerra Mundial (1914-1918), a la que condujeron los variados nacionalismos de la poca; a su trmino se inicia el declive de las grandes potencias europeas ante la aparicin en el escenario internacional de las superpotencias. Paralelamente, el hecho de que EE.UU. no quisiera participar en la sociedad de las Naciones, la cual, sin embargo, contribuy a crear, y el hecho de que la URSS fuera finalmente expulsada por la invasin de Finlandia provoc la decadencia poltica de Europa.

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Las elites intelectuales y polticas mostraron su preocupacin por la unin europea a fin de desterrar la trgica experiencia del odio nacionalista. Precisamente, en este perodo de entreguerras se comienzan a fundar numerosas asociaciones y publicaciones peridicas de europestas en defensa y difusin de sus tesis federalistas: tambin destaca en el perodo de las entreguerras el proyecto de una Europa confederal de Richard Couden-hove-Kalergi (1894-1972), difundido en su Manifiesto Paneuropa (de 1923), que tuvo gran eco en los medios intelectuales. Es una obra proftica y representa el despertar inmediato del movimiento en favor de la unifica cin europea. Su Unin Paneuropea se fundaba en un sistema bicameral (el Consejo federal formado por un delegado de cada Estado y una Asamblea, compuesta por delegados de los Parlamentos nacionales), un Tribunal federal y una Cancillera o gobierno controlado por las Cmaras; se reconoca una ciudadana europea vinculada a la ciudadana nacional y la proteccin de la unin a la identidad cultural y nacional de sus pueblos. Su parecido con la actual realidad comunitaria no es pura coincidencia. Pero el intento de mayor trascendencia poltica fue la propuesta hecha por Francia, a travs de un discurso del ministro francs de Asuntos Exteriores. Aristides Briand, en la Sociedad de las Naciones (SDN) el 5 de septiembre de 1929, donde sugiri la creacin de una federacin denominada Unin Europea. Esta idea fue desarrollada posteriormente en un Memorndum del Gobierno francs enviado a las cancilleras europeas y presentada en la Sociedad de las Naciones el 1 de mayo de 1930. Propona difusamente la coordinacin de los Estados europeos en el seno de la misma SDN mediante la creacin de una Conferencia europea, un Comit poltico permanente y una Secretara. Sin embargo, era algo ms definido polticamente al tratar de crear una federacin fundada sobre la idea de unin, y no de unidad , en el respeto a la independencia y soberana nacional de cada uno de sus listados. Su proyecto econmico para la Unin Europea se fundaba en

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la aproximacin de las economas de los Estados europeos, realizada bajo la responsabilidad poltica de los gobiernos solidarios. Como se puede observar, la definicin poltica y econmica de Unin Europea que se proyectaba en los aos treinta ha sido proftica de la que, con parecidas ambigedades, se ha consagrado en 1992 en el Tratado de la Unin Europea. El primer Gobierno que contest favorablemente fue el espaol (25 de junio de 1930) y, aunque esta iniciativa no fue considerada utpica, tampoco despert las respuestas favorables necesarias debido a la crisis econmica (la gran depresinde 1929) que empezaba tambin a sentirse en Europa y el alarmante ascenso del nacionalsocialismo. La oposicin ms clara vena del Reino Unido, cuya poltica y economa giraban en torno a sus compromisos coloniales, y de la antigua URSS (Unin de Repb licas Socialistas Soviticas), ya que para el dirigente comunista J. Stalin la Unin Europea sera una mquina de guerra contra la URSS. La crisis econmica en los aos treinta y el triunfo de los fascismos propiciaron un clima nacionalista que desemboc en la segunda gran guerra entre europeos en este siglo. Sin embargo, los proyectos de unificacin resurgen durante la Segunda Guerra Mundial y desde la resistencia o desde el exilio se sigue propugnando la necesidad de impedir esos cataclismos cclicos que asolan a Europa proponiendo como objetivo inmediato, tras lograr la paz, organizar una estructura federal en Europa. Y es justamente en ese ambiente de angustia y de lucha cuando la idea europesta prende en movimientos colectivos de amplias capas de la poblacin. Algn proyecto concreto de unificacin a pequea escala triunf en plena guerra, como los acuerdos que crearon el BENELUX (1943) entre los Gobiernos, entonces en el exilio, de Blgica, Pases Bajos y Luxemburgo. Esta Unin Econmica, emprendida entre esos tres pases despus de 1945, y que se mantiene todava hoy, se vio a su vez reforzada por la Unin Econmica belgo-luxemburguesa creada en 1921.

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3.1.2 LA CONSTRUCCIN EUROPEA DESPUS DE 1945: EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL FEDERALISMO EUROPEO Despus de 1945, el mapa y la comunidad de ideas de Europa haban sufrido una profunda conmocin, de all que despus de la Gran Guerra Europa ya no era la misma, pues, por la pugna entre nacionalismos, la superviviente fue una Europa ideolgicamente amputada de su mitad oriental, bajo el dominio sovitico, y moralmente rota por los horrores de la guerra. Adems, las divisiones polticas y la penuria econmica hacan temer la persistencia de los particularismos, agravndose los desequilibrios por fundados temores de nuevos enfrentamientos armados. Por lodo ello, la necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se torn urgente y sentida entre la poblacin, formndose multitud de movimientos pro-europestas de carcter privado. Eran movimientos de la opinin pblica, que no respondan a impulsos gubernamentales, en los que destacaran las organizaciones sindicales, los universitarios, personalidades de la vida intelectual y artstica, etc. Los actos europestas se sucedieron por toda Europa Occidental y demostraron que tenan un amplio apoyo popular. Las Universidades tambin acogieron este debate; destaca la conferencia pronunciada por W. Churchill en la Universidad de Zurich ( 19 de sep-e 1946), en la que, tras lamentar que los proyectos de unin fracasasen, alienta el desarrollo de los movimientos y la creacin de una organizacin regional europea (un Consejo Europeo) que considera plenamente compatible con la recin creada ONU en la que, sin embargo, el Reino Unido no participara debido a sus fuertes intereses econmicos coloniales. Estas corrientes sociales y polticas que trascienden las fronteras estaban animadas por las ideas federalistas que alentaron europestas prestigiosos como Henri Brugmans, Alexander Marc, Salvador de Madariaga, Altie-ro Spinelli, etc. El federalismo europeo, en palabras de Brugmans implica una concepcin de poder central y unos poderes mltiples. Su objetivo no 127

era reemplazar la soberana nacional por una soberana europea. Se trataba de crear unas Instituciones adecuadas que, por sus competencias o por sus dimensiones geogrficas, correspondieran a los diferentes problemas que surgen. Se tiende, al mismo tiempo, hacia la organizacin de grandes conjuntos continentales y hacia la diversificacin de los centros de decisin. Estas dos corrientes se complementan y condicionan mutuamente. Los movimientos federalistas europeos compartan los principios polticos sobre los que reposa esta corriente de pensamiento poltico: autonoma, cooperacin y subsidiariedad. Sin embargo, el error de las corrientes federalistas de la poca fue buscar un paralelismo entre la unificacin europea y la de Estados federales bien conocidos (como la unin aduanera alemana de 1834 y la Confederacin Germnica de 1818-1866, que condujo al Estado Alemn) o el precedente de los EE.UU. Pero todas las propuestas que desde el remoto medioevo hasta 1950 se han ido haciendo por pensadores y polticos han tenido un fundamento comn, una razn de ser: la cultura, la comn identidad cultural europea. Europa en el pasado nunca fue ni una entidad econmica ni una entidad poltica. Pero desde su rica diversidad y la originalidad de sus modos de vida y de sentir de los pueblos europeos, Europa ha sido una entidad cultural: ha tenido una actitud propia ante la vida, un pensamiento y una actitud sobre el ser humano y sobre los valores tico-sociales diferente a otros pueblos y civilizaciones. 3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO DE LA INTEGRACIN EUROPEA La economa europea de la segunda posguerra se basaba en la autarqua, en el trueque; Europa slo contaba en su haber con las ruinas de una larga guerra devastadora. La situacin de penuria era tal que la dislocacin econmica, social y poltica que se viva en este continente haca temer que esa mitad occidental pudiera caer en manos comunistas y por tanto, bajo control de la URSS. Esta situacin movi a los EE.UU. a propiciar el Plan de Reconstruccin Europea . 128

El Plan descansaba en la gran fortaleza de la economa norteamericana, la cual no slo no conoci la destruccin de la guerra, sino que su industria se potenci gracias al conflicto armado y se reconvirti rpidamente hacia la industria civil, pero su produccin necesitaba mercados, y Europa no estaba en condiciones de comprar ni de producir. En vidos efecto, la potente Los industria para norteamericana situar la y su correspondiente produccin necesitaban de mercados exteriores y de consumidores. mercados produccin norteamericana estaban preferentemente en Europa y sta, a su vez estaba necesitada de los productos ms esenciales para sobrevivir y para producir y al mismo tiempo, estaba aquejada de una importante inflacin. Pero los Estados europeos occidentales carecan de las divisas y de los medios necesarios para producir que le permitiesen exportar y poner en marcha, en definitiva, sus economas. La economa europea era de autarqua, apenas regulada mediante unos cuantos acuerdos bilaterales, y ni las mercancas ni las divisas circulaban entre los Estados europeos occidentales. La alternativa a esta situacin la dio el Secretario de Estado norteamericano, el General George Marshall en una conferencia en la Universidad de Harvard el 5 de junio de 1947 proponiendo un plan de ayuda para la reconstruccin europea. El Plan Marshall consista, en sus aspectos esenciales, en que el Gobierno norteamericano pagaba directamente a los exportadores norteamericanos que vendieran productos a los Gobiernos o a los fabricantes europeos. Esos importadores europeos pagaban en sus monedas nacionales y este pago se giraba a una cuenta a nombre del Gobierno de los EE.UU. en los Bancos centrales nacionales (contravalor); el contravalor quedaba inmovilizado y no se afectaba a la compra de dlares y no se utilizaba, en consecuencia, por el Gobierno estadounidense. Al inmovilizarse estas fuertes cantidades se producan deflacin. Por su parte, el Gobierno de los EE.UU. aceptaba poner a disposicin de los Gobiernos europeos esas cantidades 129

inmovilizadas para llevar a cabo inversiones: a tal fin el General Marshall sugera la necesidad de un acuerdo entre los Estados europeos sobre sus necesidades de desarrollo y un programa que pusiera en marcha la economa europea, pero el entendimiento sobre las necesidades y los remedios era un asunto de los europeos, la iniciativa en opinin de G. Marshall - deba venir de Europa . La respuesta fue inmediata: diecisis Estados europeos se reunieron al mes siguiente (quedaron fuera Alemania. Espaa y los pases del Este stos por imposicin de la URSS a pesar de los deseos de Polonia y de la antigua Checoslovaquia de participar en el Plan). Despus se decidi gestionar en comn la ayuda americana mediante la creacin de la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica (OECE. 16-04-1948) en la que Alemania ingresaba en 1949 beneficindose del Plan Marshall (y EE.UU. y Canad parti cipaban tambin como asociados, sin derecho de voto) 148. Los mritos del Plan Marshall fueron muchos: prever un plan racional para poner en pie las economas europeas y de desarrollo de stas, crear un rgimen multilateral de los intercambios, liberalizar stos, reducir los contingentes, coordinar los planes econmicos nacionales, organizar la convertibilidad de las monedas y organizar, mediante la Unin Europea de Pagos, un sistema de compensaciones multilaterales y la concesin de crditos a los pases deudores. Y, desde luego, en el orden poltico hay que subrayar que al promover la necesidad del entendimiento y de las iniciativas europeas para la gestin comn de la ayuda norteamericana se evitaba que dicha ayuda supusiese una dependencia satelizada de los EE.UU. Pero siendo muy importantes los mritos reseados del Plan Marshall, No ms sobresaliente y decisivo fue que la gestin en comn de las ayudas ense a Europa occidental las posibilidades de su unin, y la maltrecha Europa supo aprender de la OECE las mejores lecciones
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La OECE, una e z c u m p l i d a ss u s f i n a l i d a d e s s i c a s ,se t r a n s f o r m 1960 en n a n u e v a o r g a n i z a c i n v b en u i n t e r n a c i o n a lla O r g a n i z a c i n Cooperacin y e s a r r o ll o , de D Econm ico (OCD E). Con presencia, en pie de igualdad, de los pases d u s t r ia l i z a d odel m undo c c id e n t a l. in s o

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sobre la organizacin de una Europa con energas propias. Europa occidental no slo sepult las ruinas de la guerra y construy un nuevo paisaje, sino que se foment la convivencia entre los europeos mismos para ir desterrando las causas de las pasadas guerras e ir tejiendo una red de intereses comunes que hicieran inviables nuevas acciones hostiles. 3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIN DEL CONSEJO DE EUROPA En esta misma poca hay que recordar otros acontecimientos como el Congreso de Europa, convocado por el Comit de coordinacin de los movimientos para la unidad europea y reunido en La Haya del 7 al 11 de mayo de 1948, en el que confluyeron decenas y decenas de organizaciones federalistas pro-europestas con la participacin de ms de 750 delegados. Con posterioridad al Congreso decidieron federarse las distintas asociaciones en el W. Churchill. A. de Gasperi, P. H. Spaak, K. Adenauer, etc. En aquella magna asamblea, una suerte de Estados Generales de Europa, ya se hicieron notar las dos grandes corrientes europestas que persisten hasta nuestros das: aquellos que pretendan una cooperacin intergubernamental y los que soaban con una integracin de carcter federal. En el plano poltico, el Congreso se pronuncia por una transferencia de derechos soberanos en favor de una unin poltica y econmica, En los planos econmico y social se inclina por la desaparicin completa de los aranceles y las restricciones cuantitativas al comercio para lograr un da la unin aduanera (con un arancel exterior comn), la libre circulacin de capitales y la unificacin monetaria. Aquellas dos corrientes desembocaron en la creacin de organizaciones distintas: Por un lado, la creacin del Consejo de Europa (Estatuto firmado en Londres, 05-05-1949) daba satisfaccin a las corrientes intergubernamentales, apoyadas por los anglosajones, que 131 Movimiento Europeo (que ha tenido como presidentes, entre otros, R. Schuman.

no deseaban hacer cesin alguna de soberana con la creacin de instituciones internacionales dotadas de poderes importantes, sino una cooperacin intergubernamental estrecha y permanente mediante instituciones con poderes consultivos. Y por otro lado, las corrientes federalistas, partidarias de la cesin parcial de soberana, insatisfechas con el Consejo de Europa, encontraron su oportunidad en la propuesta francesa de creacin de la Comunidad Europea del Carbn y Acero (CECA). De esta manera se inicia el actual proceso de integracin europea. 3.1.5 LA CREACIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBN Y DEL ACERO: LA DECLARACIN SCHUMAN La Comunidad Europea del Carbn y del Acero es la primera de las Comunidades Europeas. Al trmino de la Segunda Guerra Mundial los aliados establecieron en los Acuerdos de Postdam un sistema de distribucin de la produccin de la cuenca del Ruhr, a fin de poner en marcha un sistema general de reparaciones por daos de guerra en el marco de la reconstruccin europea y del aprovechamiento de una zona de gran valor estratgico, as como para limitar y controlar el nivel de la industria alemana. En 1947, al decidir EE.UU. y el Reino Unido transferir en su zona la administracin a las autoridades alemanas, Francia y el BENELUX mostraron su preocupacin, en especial, por los trgicos recuerdos que tena para Francia la explotacin de esa zona por Alemania, debido a la rivalidad entre ambos Estados desde el siglo XIX por el control de estos productos bsicos para la industria. Al surgir divergencias entre las potencias que se haba repartido la explotacin de la cuenca, en 1949 se acord la internacionalizacin del Ruhr con la participacin de Alemania en una situacin de desigualdad-junto a los aliados en la explotacin y el control del carbn y del acero de la cuenca. A partir de la experiencia de este sistema de administracin internacional de la cuenca del Ruhr, Francia dar el paso siguiente: una administracin europea El proceso de la integracin europea, que nace de forma inmediata con la CECA, se desencadena gracias a la histrica 132

Declaracin Schuman , presentada por el Ministro de Asuntos Exteriores francs, Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950, pero concebida y elaborada por Jean Monnet, Comisario del Plan de Modernizacin y Equipamiento. Fue tanta la importancia de la Declaracin Schuman que algunos fragmentos de esa histrica propuesta se han recogido en el Prembulo del Tratado CECA, y Como reconoca el propio Schuman, el propsito poltico primordial consista en poner fin en forma definitiva al antagonismo franco-alemn combinndolo con un objetivo econmico. Para l la unificacin poltica se operara implcitamente: derivara de la solidaridad de hecho, de la fusin de intereses creada entre las naciones europeas. La puesta en comn de la produccin asegurara inmediatamente el establecimiento de bases comunes de desarrollo econmico, primera etapa de la Federacin europea, y cambiar el destino de estas regiones durante mucho tiempo dedicadas a la fabricacin de armas de guerra de las cuales han sido las mas constantes vctimas. La inspiracin poltica del proceso era evidente y se estimulaba as como ya se estaba experimentando con el Plan Marshall y la OECE, un nuevo espritu de convivencia y de solidaridad en torno al futuro de Europa Occidental. En esta lnea de pensamiento poltico, el Prembulo del Tratado CECA declara parafraseando el llamamiento de Schuman que los Seis Estados estn resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusin de sus intereses esenciales, a fundar con la instauracin de una comunidad econmica los pri meros fundamentos de una comunidad ms amplia y ms profunda entre pue blos largo tiempo opuestos por divisiones sangrientas, y a poner las bases de instituciones compartido.... Al llamamiento de Schuman respondieron, adems de Alemania, Italia y los tres Estados del BENELUX. El Reino Unido declin la invitacin debido como era habitual en aquella poca a sus intereses econmicos centrados en la explotacin de sus colonias. El 133 capaces de orientar un destino desde ahora

Tratado se firm entre esos Seis Estados el 18 de abril de 1951 en Pars y entr en vigor el 23 de julio de 1952; Jean Monnel fue nombrado presidente de la Alta Autoridad. Con el Plan Schuman se pona fin al rgimen de internacionalizacin de la cuenca del Ruhr, accediendo Alemania a su explotacin en condiciones de igualdad en el marco de la CECA. Los pilares bsicos de la CECA se fundan en el establecimiento de un mercado comn, unos objetivos comunes y en unas instituciones dotadas de poderes efectivos e inmediatos. Con la CECA se iniciaba as un proceso irreversible de Federalizacion parcial o funcional , basado en la progresividad, que afectaba a un sector bien concreto y limitado, pero decisivo en la estrategia econmica y poltica de esos Seis Estados fundadores de la CECA. El xito poltico-econmico de la nueva Comunidad fue muy reconocido; el propio Reino Unido lograba firmar un acuerdo de asociacin a la CECA el 21de diciembre de 1954. 3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLTICA EUROPEA No cabe duda que la llegada del ao de 1945 marc el fin de un mundo que hasta entonces haba sido dominado por Europa en las relaciones internacionales, pues, las carencias econmicas y las divisiones polticas de la segunda posguerra hacan que Europa Occidental pudiera ser presa fcil de las dos superpotencias de la poca, los EE. UU. y la URSS. Pero si en la nueva era resultaba imparable el fin de la homogeneidad y del eurocentrismo de la vieja sociedad de soberanas yuxtapuestas, el enfrentamiento ideolgico y militar bipolar amenazaba con acabar con la identidad europea, basada en la libertad, y con la influencia y el prestigio tradicional de Europa, de all que aunque se evit caer bajo la dependencia econmica norteamericana gracias a la OECE, los temores por el expansionismo sovitico eran anteriores e inmediatos al fin de la guerra mundial misma y fueron creciendo con los alarmantes acontecimientos posteriores, puesto que la Unin Sovitica se haba anexionado de hecho o de derecho los territorios de Estonia, Letonia y Lituania, de una 134

parte de Finlandia, de Rumania (las regiones de Gukovina del Norte y de Besaravia), de la regin de Rutenia en Checoslovaquia, de la Prusia Oriental y de un tercio de Polonia y haba provocado bajo la presencia de las tropas soviticas la instalacin de Gobiernos comunistas en los Estados de Europa Oriental . Adems la guerra civil en Grecia (1946 1949), financiada, armada y alentada por los pases comunistas del entorno (Bulgaria, Albania y Yugoslavia), amenazaba el origen mismo de la civilizacin europea. En definitiva, militarmente Europa Occidental vivi amenazada entre 1945 - 1950 por el temor a la invasin sovitica y por el temor al resurgimiento del militarismo alemn y sin apenas medios para defenderse en caso de agresin. Inicialmente Francia y el Reino Unido seguan creyendo que el mayor peligro estaba en Alemania y ante el temor de una repeticin de la His toria (lo sucedido despus de la Primera Guerra Mundial) firmaron un Trata do de alianza y asistencia mutua (Tratado de Dunquerque, del 4 de marzo de 1947). Pero poco despus el ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido, Ernest Bevin, present un reajuste sustancial de la poltica exterior y propuso extender la alianza franco-britnica a los tres pases del BENELUX, firmndose el Tratado de Colaboracin Econmica, Social y Cultural y de Legtima Defensa Colectiva en Bruselas el 19 de marzo de 1948 (que a partir de 1954 se denominara Unin Europea Occidental , UEO, con el ingreso de Alemania e Italia). La penuria de estos aos de posguerra, la destruccin y el temor a las consiguientes convulsiones sociales animaron la idea de que una alianza defensiva en el mundo contemporneo no se puede limitar a los aspectos militares como ocurriera en siglos pasados. Un componente esencial de la defensa nacional, en una poca dominada por las ideologas y las concepciones globales de la sociedad, es el bienestar social y econmico. Por ello, en un pacto militar como el Tratado de Bruselas, se comprometieron expresamente a cooperar lealmente y a coordinar sus esfuerzos para la reconstruccin econmica, aunque en la

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prctica esa reconstruccin se canaliz a travs de la OECE (creada en abril de ese mismo ao). Aunque es dudoso que la firma del Tratado de Bruselas, como tal, pueda considerarse como un paso adelante en el proceso de integracin, es seguro que esta alianza, especialmente a partir de 1954 como UEO, ha sido una fuerza motriz de la unidad europea manteniendo un vnculo poltico con el Reino Unido y tendiendo la mano a los vencidos. Sin embargo, el Tratado de Bruselas era insuficiente ante la magnitud que sigui tomando la poltica sovitica con el denominado golpe de Praga, el bloqueo de Berln y la virulencia de la guerra civil griega; por ello, la perseverante presin de los Gobiernos europeos occidentales logr persuadir al Gobierno estadounidense para que, adems de no seguir repatriando las fuerzas armadas, participara en la defensa europea occidental. As, se firm el Tratado del Atlntico Norte en Washington el 4 de abril de 1949, crendose, despus de la invasin de Corea del Sur por Corea del Norte (25-06-1950), una estructura militar integrada con la importante presencia de efectivos norteamericanos. La creacin de la OTAN por diez Estados europeos (Reino Unido, Francia, Blgica, Holanda, Luxemburgo, Italia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos (EE.UU. y Canad) sumi en un largo letargo al Tratado de Bruselas (UEO), del que no despertara hasta 1984 donde intervino en la crisis de los euromisiles y se dio la actuacin de un flotilla de la UEO durante la guerra Iraq-irn). Ahora bien, de forma bastante clara, la creacin de la OTAN no se inscribe en el proceso de la unidad europea, sino en el marco de la confrontacin Este-Oeste como mecanismo efectivo de defensa del sistema occidental basado en la libertad y en la democracia. Esto no quiere decir que la naciente Europa de la CECA no sintiera la necesidad de un sistema de defensa propio como respuesta comunitaria a la guerra fra, pero haba que vencer serias dificultades provenientes de las circunstancias econmicas y polticas; as, los miembros de la CECA tenan tinos ejrcitos dbiles, estaban de facto 136

desarmados y la industria tena otras prioridades que demandaba la poblacin y la reconstruccin. Alemania estaba ocupada y desarmada de iure y al margen de la OTAN. No se poda pensar en un ejrcito europeo sin la presencia alemana, por ello, W. Churchill propuso ante la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa (11-08-1950), y sta lo apoy, la creacin de un ejrcito europeo unificado en el que participara Alemania. Sin embargo, Francia desconfi de esta propuesta britnica por considerar que esto implicaba el rearme alemn. Pero el tiempo, la presin norteamericana, a travs de su secretario de Estado, Foster Dulles, y la guerra de Corea hicieron madurar al Gobierno francs, que en 1951 presida Ren Pleven, quien encarg a Jean Monnet un plan similar al Plan Schuman, denominado Plan Pleven, mediante el cual se prevea la creacin de una Comunidad Europea de Defensa (CED, Tratado firmado el 27-05-1952). La iniciativa francesa trataba de evitar el resurgimiento de un ejrcito alemn autnomo mediante la creacin de un ejrcito europeo en el que aqul quedara absorbido en el conjunto. La estructura institucional era similar a la de la CECA, pero a diferencia de la CECA, la CED no concit el mismo entusiasmo, pues no es igual de fcil integrar sacos de carbn que integrar soldados armados, como reconoci uno de los signatarios de la CECA y de la CED (el belga Van Zeeland). Es evidente que un ejrcito forma parte del ncleo de la soberana de un Estado y que un ejrcito est al servicio de una poltica de defensa de la integridad territorial y de la independencia de un pueblo, en definitiva es un complemento de la poltica exterior definida por un Parlamento y un Gobierno democrticos. Como observara el pensador francs Raymond Aron, a qu Estado o poder y a qu poltica iba a ponerse a su servicio el ejrcito europeo?. Las carencias de una legitimidad democrtica hicieron pensar en un remedio urgente que tranquilizara la polmica en Francia, es as que el ministro italiano Alcide de Gasperi propuso la creacin de una Comunidad Poltica Europea (CPE) y de inmediato los seis pases 137

encargaron a una asamblea ad-hoc formada por parlamentarios de la Asamblea de la CECA y del Consejo de Europa, la redaccin del tratado de esta CPE, cuyas competencias seran, en materia de relaciones exteriores, la coordinacin de las polticas econmicas y el establecimiento de un mercado comn fundado en la libre circulacin de personas, bienes y capitales, el cual absorbera gradualmente a la CECA y a la CED. Sin embargo, a pesar de la proyectada CPE, la Asamblea Francesa rechaz la posibilidad de ratificarlos en una histrica votacin el 30 de agosto de 1954 sobre una cuestin previa o de procedimiento que aplaz el sine die el debate; el cambio en la actitud francesa respecto del proyecto Pleven se explica porque se haban sucedido en Francia numerosos Gobiernos y Presidentes del Consejo y el que lo era en ese momento, Pierre Mends-France, no lo defendi adecuadamente. Adems, las fuerzas polticas se haban dividido, especialmente los socialistas; los seguidores del General De Gaulle se oponan al ver en la CED un atentado a la soberana nacional; los comunistas tambin se opusieron, por considerar que era una imposicin americana. Aunque cuatro Estados ya lo haban ratificado y en Italia no se presentaban problemas, el rechazo francs provoc el abandono de la non nata CED y con ella, de la CPE. Entonces se encontr una solucin al problema de la defensa permitiendo a Alemania e Italia formar parte del Tratado de Bruselas, el cual fue modificado mediante los cuatro Protocolos de Pars del 24 de octubre de 1954 que rebautizaron al Pacto de Bruselas con el nombre de Unin Europea Occidental, (UEO), donde se permiti el rearme alemn al tiempo que le sometan a prohibiciones, lmites y controles severos y ms tarde facilitaron el ingreso de Alemania en la OTAN (05/04/1955). 3.1.7 LA CREACIN DE LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE LA ENERGA ATMICA (EURATOM)

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El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED) llev a un difcil impase a la integracin, hasta que los Seis, a iniciativa italiana, se reunieron en Messina en junio de 1955, donde se encarg al holands Beyen y al belga Spaak un proyecto de relanzamiento de la integracin sobre las siguientes bases: desarrollo de las Instituciones, fusin progresiva de las economas, creacin de un mercado comn y armonizacin de las polticas sociales. Para ello se cre un Comit Intergubernamental de Expertos (09-06-1955), presidido por Spaak, cuyo Informe (Rapport Spaak), incluido el esquema del Tratado, presentado el 21 de abril de 1956 en Venecia, fue la base de las negociaciones, que tuvieron lugar en el castillo de Val Duchese (Bruselas), y que condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM). Estos dos Tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 para sus Seis Estados Contratantes: Francia. Alemania. Italia. Blgica. Pases Bajos y Luxemburgo; es decir, los mismos Estados que fundaron la CECA. Los objetivos generales de la CEE eran promover un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin acelerada del nivel de vida y relaciones ms estrechas entre los Estados que la integran (Art. 2 del Tratado fundacional). Los medios generales conducentes a esos fines eran el establecimiento de un mercado comn y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas. La nocin de mercado comn se fundaba (y se funda hasta hoy) sobre cuatro libertades fundamentales para el mercado: libre circulacin de mercancas en un rgimen de competencia libre y leal, libre circulacin de trabajadores y de servicios, libertad de establecimiento y libre circulacin de capitales. Estas cuatro libertades fundamentales del mercado desbordan la nocin de Unin Aduanera; en efecto, la CEE (hoy CE) no es slo una Unin Aduanera (consistente en la libre circulacin de las mercancas y 139

proteccin de sta frente a los mercados exteriores a la Unin mediante un arancel externo comn (AEC), a diferencia de una zona de libre comercio como la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA), que se limita a la libre circulacin de mercancas entre sus socios sin proteccin exterior comn). La CEE es adems un mercado comn: abarca todos los factores de la produccin e inserta en el mercado comn las polticas comunes agrcola, de transportes y comercial y la coordinacin y complementacin con otras polticas (social, fiscal, etc.), as como prev una accin comn para superar dificultades de la balanza de pagos y una poltica econmica comn. La CEEA o EURATON tena y tiene hasta hoy como objetivos generales el establecimiento de las condiciones necesarias para la formacin y el crecimiento rpidos de las industrias nucleares. A esos fines la Comunidad se compromete a desarrollar la investigacin y la difusin de los conocimientos tcnicos, establecer normas de seguridad uniformes para la proteccin sanitaria de la poblacin y de los trabajadores, facilitar las inversiones, velar por un abastecimiento regular, garantizar la utilizacin pacfica de las materias nucleares y crear un mercado comn que garantice la libre circulacin de los materiales y equipos, de los capitales para inversiones nucleares y de los trabajadores. As pues, desde 1958 quedaron constituidas las tres Comunidades Europeas que se mantienen hasta la actualidad. Ciertamente se han sucedido muchos cambios, entre otros, las Instituciones (hoy, cinco) estn unificadas han variado sus poderes y mbitos de accin o competencias y la ms popular de las tres Comunidades Europeas, la Comunidad Econmica Europea (CEE) ha cambiado su denominacin por el de Comunidad Europea (CE), desde el Tratado de Maastricht de 1992. 3.2 LA INTEGRACIN EUROPEA DESDE 1958 a 1985: LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS 3.2.1 LA CREACIN DE LA ASOCIACIN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO (AELC/EFTA) Y SU PRIMERA AMPLIACIN 140

El Reino Unido se haba interesado inicialmente por los primeros pasos de las negociaciones conducentes al Tratado CEE, pero se retir muy pronto de las mismas al no desear formar parte en una Unin Aduanera y menos an en un mercado comn con polticas comunes. Su deseo era formar en el seno de la OECE una vasta zona de libre comercio (sin proteccin comn frente al exterior), pero los miembros de las Comunidades Europeas, en especial Francia, se opusieron a ello. Entonces, el Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE crear la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) y as lo hicieron mediante el Convenio de Estocolmo de 4 de enero de 1958, la misma que qued integrada por los siguientes Estados: Reino Unido, Austria. Noruega. Suecia. Dinamarca. Portugal y Suiza 149. Pero poco despus, el Reino Unido, receloso de los xitos econmicos de las Comunidades Europeas y viendo de cerca el final de su imperio colonial y de su fortaleza econmica, dependiente de la explotacin de dicho imperio, solicit el ingreso en las Comunidades Europeas (09-08-1961); lo mismo hicieron Irlanda (31-07-1961), Dinamarca (10-08-1961) y Noruega (30-04-1962). Sin embargo, puesto que la adhesin de todo nuevo miembro requiere la aceptacin unnime del Consejo, no se dio curso a dicho ingreso, por cuanto Francia se opuso en virtud de las querencias atlantistas de Gran Bretaa; para el General De Gaulle el Reino Unido no estaba preparado para adherirse al Mercado Comn (1963). De nuevo, en 1967 el Reino Unido presentaba por segunda vez su peticin de adhesin (tambin Irlanda, Dinamarca y Noruega) y Francia segua desconfiando, con fina intuicin, del compromiso europeo de los britnicos. No obstante, cuando el General De Gaulle abandon el poder en Francia, el nuevo Presidente francs, Georges Pompidou, flexibiliz la posicin francesa y en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
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Posteriormente ingresa Finlandia e Islandia en calidad de asociados. Pero luego dejaron de ser miembros de esta organizacin, el Reino Unido y Dinamarca en 1973, Portugal en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. Por su parte la EFTA firm un acuerdo de libre comercio con la CEE en 1972 y un nuevo acuerdo creando el espacio econmico europeo en 1993. Desde 1995 la EFTA agrupa slo a cuatro Estados: Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza.

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de La Haya (1 y 2 de diciembre de 1969) se acord, entre otras importantes decisiones, la realizacin de la Unin Econmica y Monetaria, la ampliacin al Reino Unido, Noruega, Dinamarca e Irlanda. Las negociaciones comenzaron en junio de 1970 y concluyeron con la firma del Tratado de Adhesin y el Acta relativa a las condiciones de la misma el 22 de enero de 1972 (el perodo de transicin fue de cinco aos). Sin embargo, en Noruega se celebr un referndum cuyos de resultado fueron negativos, es as que con el voto del 53.5% de la poblacin en favor del no, se impidi a este pas pasar a ser miembro; en Dinamarca el resultado fue favorable a la adhesin por una mayora bastante ajustada y en Irlanda por una amplia mayora. Finalmente, el Tratado entr en vigor en la fecha prevista, el 1 de enero de 1973, pasando las Comunidades Europeas a tener Nueve Estados miembros. La primera ampliacin no ha dejado de deparar problemas, debido, en especial, a la actitud britnica. Aunque la adhesin la haban solicitado Gobiernos conservadores y laboristas (MacMillan en 1961, Wilson en 1967), la negociacin britnica la condujo el Gobierno conservador de Edward Heath, por lo que los laboristas, disconformes con la misma, prometieron que, si ganaban las elecciones, celebraran un referndum para retirar a su pas de las Comunidades Europeas. En efecto, con esa promesa electoral ganaron las elecciones a principios de 1974 y el nuevo Premier James Callagham, solicit, al amparo del turbio horizonte de la retirada, la renegociacin del Tratado de adhesin. Consigui en 1975 ciertas mejoras (relacionadas con la participacin britnica en el presupuesto y con los producios lcteos procedentes de Nueva Zelanda y convoc el referndum haciendo campaa el propio Gobierno laborista a favor de la permanencia del Reino Unido en las Comunidades Europeas, logrando un resultado del sesenta y cinco por ciento de la poblacin a favor de la permanencia. En 1979 gan las elecciones el partido conservador, liderado por Margaret Thatcher, quien consider insuficientes los trminos de la 142

renegociacin, consiguiendo nuevas mejoras en materia financiera, agrcola y pesquera. 3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIN DEL MERCADO COMN La primera crisis interna de las Comunidades Europeas estalla en 1965, la misma que se conoci como la crisis de la silla vaca y se produjo al abandonar Francia su presencia en el Consejo como consecuencia del paso de una etapa, dentro del perodo transitorio, a otra que supona la adopcin de decisiones por mayora cualificada. Francia consideraba que el sistema de adopcin de decisiones, previsto en los Tratados por mayora cualificada, debera fundarse en la unanimidad para aquellas decisiones que supusieran un inters muy importante para un Estado miembro. Como no fue aceptada su interpretacin por ser una violacin flagrante de los Tratados, Francia abandon el Consejo ( no las comunidades europeas ) en junio de 1965. La crisis se cerr al volver Francia a asistir a las sesiones del Consejo desde enero de 1966; en ese Consejo, celebrado en Luxemburgo, se lleg a un trminos de la divergencia de opiniones existente. Tambin en esta poca se da solucin al problema pendiente de la unificacin institucional. Ya desde la creacin de la CEE y la CEEA se fue consciente de este problema, unificando desde la entrada en vigor de dichos Tratados sus Asambleas y sus Tribunales con la Asamblea y el Tribunal de Justicia existente en la CECA. Por ello, nunca han existido tres Asambleas o tres Tribunales al establecerse en el Convenio del 25 de marzo de 1957 la unificacin de esas dos Instituciones, as como de los dos Comits Econmicos y Sociales de la CEE y de la CEEA en uno solo comn a las dos Comunidades. En el Convenio del 8 de abril de 1965 se crea un Consejo nico y una Comisin nica (presidida por Jean Rey), as como un rgano auxiliar del Consejo nico (el Comit de Representantes Permanentes COREPER); el citado Tratado entr en vigor en 1967. 143 acuerdo o compromiso en el que sin dar solucin al problema, se fijan los

En los aos sesenta y setenta se trat de dar cumplimiento pleno a los Tratados; en los sesenta acometiendo el trmino del perodo transitorio (realizacin de la Unin Aduanera y establecimiento de la Poltica Agrcola Comn) que, al ser de doce aos para los Estados fundadores, expiro el 1 de enero de 1970. El Presidente francs Pompidou describi las tareas de esta poca en un famoso trptico: achvement, approfondissement, largissement (terminacin, profundizacin, ampliacin). Al comienzo de 1970 y en 1971 se hicieron algunas reformas flexibles en el sistema de financiacin de las Comunidades Europeas, hasta acometer en 1975 una importante reforma dotando a stas de un sistema de financiacin propio y atribuyendo al Parlamento Europeo importantes poderes de codecisin. Tambin en 1975 se inicia una poltica de solidaridad mediante la creacin del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Se democratiz el Parlamento Europeo al acordar dar aplicacin plena a las previsiones de los Tratados fundacionales relativas a un Parlamento Europeo elegido por sufragio universal (Decisin y Acta del 20 de septiembre de 1970 que expresan la idea de terminacin-profundizacin; las primeras elecciones fueron en julio de 1979). La cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno, reunida en octubre de 1972 en Pars, haba solicitado a las Instituciones que hicieran un informe sobre las relaciones de los Estados miembros en una unin europea, y de nuevo en 1974 encarg al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la redaccin de un Informe de sntesis sobre la consecucin de la Unin Europea; el Informe Tindemans presentado en diciembre de 1975 establece con precisin las reformas necesarias para profundizar en las instituciones y en las competencias de las Comunidades Europeas, pero el debate sobre el alcance de dichas reformas agot el decenio sin acordar ningn cambio ms que la reforma presupuestaria.

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3.2.3

LA

SEGUNDA

LA

TERCERA

AMPLIACIN:

EL

REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL Y LA PROFUNDIZACIN EN LA INTEGRACIN El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y Espaa y la democratizacin de estos Estados del Sur de Europa auguraban su intencin de sumarse a este proceso de integracin. Grecia present su solicitud de adhesin en junio de 1975 y el Tratado de Adhesin se firm el 28 de mayo de 1979 y entr en vigor el 1 de enero de 1981 (con un perodo de transicin de siete aos), pasando las Comunidades Europeas a tener diez Estados miembros. Portugal solicit la adhesin en marzo de 1977 y otro tanto hizo Espaa el 28 de julio de 1977. El Consejo dio su visto bueno el 21 de septiembre de 1977, encargando a la Comisin la elaboracin de un Dictamen que fue aprobado el 29 de noviembre de 1978. Las negociaciones comenzaron el 5 de febrero de 1978 y terminaron con la adopcin y autenticacin del texto del Tra tado de Adhesin de los dos pases ibricos, el mismo que fue firmado solemnemente en Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985. Debido a las enormes dificultades de la negociacin, originadas por el potencial econmico y social espaol y por el impacto de la adhesin, se acord un perodo transitorio de diez aos (hasta el 31 de diciembre de 1995). La adhesin portuguesa y espaola entr en vigor el 1 de enero de 1986 (BOE 01-01-1986). Despus de treinta y cinco aos de recorrido, desde la CECA en 1951, las Comunidades Europeas haban doblado el nmero de Estados Miembros: de seis Estados se haba pasado a doce; pero se estaba lejos de haber profundizado suficientemente en el proceso. Las sugerencias del Informe Tindemans seguan sin ver la luz; se haba logrado la extensin geogrfica con las tres ampliaciones, pero no se haba profundizado ni fortalecido la integracin. Las instituciones de los aos cincuenta no haban experimentado transformaciones (salvo el Parlamento Europeo, aunque todava de forma muy insuficiente) ni sus competencias se haban modificado, a pesar de los nuevos problemas que aquejaban a la sociedad desde los aos setenta como la crisis 145

energtica, la crisis del sistema monetario, la innovacin tecnolgica e industrial, los fuertes desequilibrios regionales que provocaba el mercado comn, la sensibilidad hacia el deterioro del medio ambiente, la proteccin de los consumidores, etc. El Informe Tindemans de 1975, a pesar de su calidad, no haba movilizado a los gobiernos, pero la eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979 dio un nuevo dinamismo a la vida pblica europea. La primera iniciativa vino de la mano del Consejo Europeo (denominacin que desde 1974 tomaron las antiguas cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno), que solicit a tres expertos (B. Biesheuvel, E. Dell y R. Marjolin) un Informe sobre las Instituciones europeas, conocido como el Informe de los Tres Sabios , que fue presentado al Consejo Europeo en octubre de 1979. Otra iniciativa fue emprendida por los Ministros de Asuntos Exteriores de Alemania e Italia, Hans-Dietrich Genscher y Emilio Colombo, quienes en noviembre de 1981 propusieron concluir un acta europea que condujera cinco aos despus a un tratado de unin europea; pero la iniciativa Genscher-Colombo se limitaba a los problemas de la cooperacin poltica europea (los aspectos polticos de las relaciones exteriores, que estaban fuera de la competencia comunitaria) y los mantena al margen del sistema comunitario. Las dos iniciativas gubernamentales, el Informe de los Tres Sabios como el proyecto Genscher-Colombo, no tuvieron gran aceptacin ni entre los propios Gobiernos ni entre la opinin pblica ni entre los parlamentarios. El Consejo Europeo era consciente de la necesidad de las reformas ante la parlisis en la toma de decisiones, agravada por dos ampliaciones no bien asimiladas; pero faltando el consenso necesario, adopt un acuerdo de naturaleza poltica, la Declaracin Solemne sobre la Unin Europea, con ocasin de su reunin el 19 de junio de 1983 en Stuttgart. En ella se definen las funciones del Consejo Europeo mismo y de la cooperacin poltica europea de forma precisa, se 146

establece el compromiso de abandonar los acuerdos de Luxemburgo de 1966 y de democratizar y profundizar en el acervo comunitario a fin de sentar las bases de una Unin Europea. Mayor trascendencia tuvo el proyecto del Parlamento Europeo, el mismo que en julio de 1980 form el club del Cocodrilo (nombre del restaurante en el que se reunan,) con diputados de diversas ideologas polticas aglutinados en torno al diputado italiano Altiero Spinelli: a todos ellos les una, adems del gusto por el buen yantar, la preocupacin por la reforma institucional. El club fue amplindose tanto que moviliz a la mayora de los miembros del Parlamento Europeo en torno a sus ideas y a su exquisita cultura gastronmica hasta conseguir en julio de 1981 la creacin por el PE de la Comisin Institucional, de carcter permanente, encargada de elaborar un proyecto de reforma de los Tratados que desemboc en el proyecto de Tratado de la Unin Europea de 14 de febrero de 1984 ( Proyecto Spinelli). El proyecto Spinelli prevea importantes modificaciones institucionales: a ttulo de ejemplo, el Parlamento Europeo pasara a ser un colegislador junto al Consejo y se prevea un sistema de suspensin de la condicin de Estado miembro para aquellos Estados que incumplieran reiteradamente las normas comunitarias; prevea nuevas competencias, modificaba el sistema de fuentes incluyendo la denominacin de leyes (orgnicas, ordinarias), creaba a la ciudadana de la Unin, no haca depender su entrada en vigor de la ratificacin unnime de los Estados y, como indicaba su propio ttulo, creaba la Unin Europea. Pero aunque los Estados miembros no hicieron suyo este proyecto, fue un serio acicate que influira en los sucesivos intentos de reforma que abocaron en el Acta nica Europea (AUE) en 1986 y en el Tratado de la Unin Europea (TUE) en 1992. 3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT Desde que en 1975 se presentara el Informe Tindemans se fueron sucediendo diversos proyectos o informes de reforma global de las Comunidades Europeas (Informe de los tres Sabios, proyecto Genscher147

Colombo, proyecto Spinelli), pero el texto que sirvi de base para el AUE fueron dos informes del Comit para las cuestiones institucionales de diciembre de 1984 y marzo de 1985 ( Comit Dooge). Poco despus, en junio de 1985, el Consejo Europeo, reunido en Miln, convoc la Conferencia intergubernamental (con la oposicin del Reino Unido, Dinamarca y Grecia a iniciar la reforma), la cual, tras siete meses de negociacin, aprob por unanimidad, conforme lo dispone el artculo 236 TCEE, el texto del Acta el 17 y el 28 de febrero de 1986150. El AUE fue una reforma muy importante, entre la decena amplia de reformas a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas: se denomin as porque afect tanto a tratados fundacionales como a posteriores tratados modificatorios y se articul en un texto convencional nico. Las reformas introducidas por el AUE afectaron a todas las Instituciones, en especial logr una democratizacin mayor del proceso legislativo mediante una mayor influencia y presin del Parlamento Europeo sobre el Consejo; insert el Consejo Europeo (reunin de los Jefes de Estado o de Gobierno) en la estructura de los Tratados constitutivos, pero sin reconocerle status de Institucin, y realiz nuevas transferencias de competencias estatales en favor de las Comunidades. Las reformas afectaron tambin al Tribunal de Justicia: la mayor innovacin introducida fue la creacin de un Tribunal de Primera Instancia, agregado al TJCE, con competencia sobre los recursos introducidos por particulares. El AUE reforz algunas polticas comunitarias y atribuy nuevas competencias a las Comunidades a fin de facilitar la consecucin de un verdadero mercado interior y nico, en el que no bastaba haber eliminado los obstculos arancelarios, sino que haba que poner fin a las trabas fsicas, tcnicas y fiscales (barreras no arancelarias). El
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El Texto se adopt en dos fechas diferentes debido a las dificultades que se present en Dinamarca para su firma. Despus de diversas vicisitudes en relacin con la firma (necesit de un referndum en Dinamarca, y con la ratificacin tambin necesit de un referndum y de una reforma constitucional en Irlanda), entr en vigor el 1 de julio de 1987.

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mercado interior y nico se redefine como un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales estarn garantizadas. Fij la fecha del 31 de diciembre de 1992 para que las Instituciones adoptaran las medidas destinadas a ese fin. Tambin prevea la cooperacin de los Estados miembros en orden a una unin econmica y monetaria y una coordinacin de los Fondos de finalidad estructural (FEOGA, FEDER y FSE) con el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos financieros para servir a la cohesin econmica y social. El AUE incluy, tambin por vez primera en un Tratado, la regulacin de la cooperacin poltica europea en materia de poltica exterior conforme a un rgimen ordinario del Derecho internacional (Art. 30 AUE). Se recono ca la obligacin de cooperar para formular y aplicar conjuntamente una misma poltica exterior en mbitos de inters comn. El compromiso jurdico se dilua, ciertamente al necesitar de la unanimidad para esa concertacin. El compromiso de lograr un verdadero mercado interior y nico planteaba la idea de una moneda nica. La moneda nica exiga una nueva atribucin de competencias administradas por Instituciones inevitablemente politizadas. En efecto, el AUE llev al Consejo Europeo, reunido en Madrid en junio de 1989, a anunciar, sin plazo determinado, una Conferencia Intergubernamental a celebrar entre 1991 y 1992 ligada a la consecucin de la Unin Econmica y Monetaria (UEM). Ahora bien, no se puede desconocer el impacto que produjeron los imprevisibles y vertiginosos cambios en el Este de Europa en los ltimos meses de 1989 (cada del muro de Berln el 9 de noviembre de 1989). Aquella aceleracin de la Historia arrastr a la dinmica comunitaria a una aceleracin de las reformas deseadas y planeadas con anterioridad a los acontecimientos del Este europeo y que, a consecuencia de stos, se hacan improrrogables. As pues, los acontecimientos de 1989-1990 exigan imperiosamente un golpe de acelerador intracomunitario en su doble vertiente (UEM y Unin Poltica). La alternativa, esconder la vista a los nuevos escenarios, 149

hubiera podido acarrear el derrumbamiento de una Comunidad Europea desgarrada por el peso poltico-econmico de una Alemania unida y polo de atraccin de una nueva renacida Centro-Europa. De esta manera, el Acta nica y la geopoltica fijaron la fecha de la siguiente reforma. Esta se consum a lo largo de 1991-1992. El Consejo extraordinario de Dubln de abril de 1990 convoc simultneamente dos Conferencias Intergubernamentales, una para la UEM y otra para la Unin Poltica Europea (UPE) desde diciembre de 1990. A partir de diversos esfuerzos de reflexin, la presidencia luxemburguesa present, en junio de 1991, un proyecto de Tratado de la Unin que sintetizaba los trabajos de las dos Conferencias. A raz de las discusiones habidas, la presidencia holandesa present una nueva versin en septiembre de 1991. El Consejo Europeo, en su reunin del 9 y 10 de diciembre de 1991 en la ciudad holandesa de Maastricht, despus de agnicas discusiones que hacan temer lo peor, termin aprobando un texto que introdujo importantes modificaciones. Los acuerdos de Maastricht necesitaron todava ser repensados, pulidos y articulados de manera ordenada. Esta labor se realiz entre los meses de diciembre y enero, de forma que la Conferencia Intergubernamental volvi a reunirse en la ciudad holandesa de Maastricht para la solemne adopcin y autenticacin del texto del Tratado de la Unin Europea (TUE) el da 7 de febrero de 1992. sta es, pues, la fecha oficial de adopcin (distinta de la de entrada en vigor) del TUE. En efecto, el Tratado prevea la fecha del 1 de enero de 1993 para la entrada en vigor, si se hubieran completado todos los requisitos que las Constituciones de cada Estado miembro establecen para la prestacin del consentimiento. La revisin de los Tratados comunitarios exige, pues, la unanimidad de los Estados miembros sobre los nuevos textos, expresada por cada uno de ellos conforme a sus sistemas de control democrtico.

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Pero el pueblo dans rechaz en referndum su aprobacin (2 de junio de 1992), si bien en un posterior referndum lo aprob (18 de mayo de 1993); por el contrario, los referendos fueron favorables en Irlanda (de forma muy amplia) y en Francia (de forma muy ajustada). El TUE provoc diversas reformas constitucionales: en Francia (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales, la UEM y la poltica de inmigracin), en Espaa (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales) y en Portugal (relativas a la ciudadana de la Unin, a la UEM, al principio de subsidiariedad y al control parlamentario sobre la Unin Europea). En Alemania tambin fue objeto de reforma el artculo 23 de su Constitucin (fundamento y lmites de la atribucin de competencias), el artculo 28 (a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales) y otros preceptos relativos al Bundesbank y al control parlamentario sobre los asuntos europeos; pero, aun as, fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional, en su sentencia de 12 de octubre de 1993, acept su conformidad, si bien estableci ciertos lmi tes y salvaguardias muy controvertidos. Salvados todos los escollos, el Tratado de la Unin Europea entr en vigor el 1 de noviembre de 1993 y constituye la ms importante reforma de los Tratados fundacionales. Crea la Unin Europea fundada sobre las Comunidades Europeas (pilar comunitario) y las formas intergubernamentales de cooperacin en la Poltica exterior y de seguridad comn (PESC) y de Cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de interior (los otros dos pilares intergubernamentales). La Unin Europea no parte de cero ni hace tabla rasa del pasado al asentarse sobre el acervo comunitario; tampoco es la meta del proceso, sino una nueva etapa en el proceso de la integracin. El TUE modific ampliamente los tratados (solamente el TCEE se vio modificado en ms de 160 disposiciones, de un total de 248). Hizo perder con la fuerza que a veces tienen los smbolos a la ms conocida de las organizaciones comunitarias, la CEE, la adjetivacin 151

sesgada de Econmica, a fin de responsabilizarla de la asuncin de un papel poltico general en el proceso de la integracin europea, pasando a denominarse oficialmente "Comunidad Europea. 3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: LA REFORMA DE 1997 3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIN Y EL ACUERDO SOBRE EL ESPACIO ECONMICO EUROPEO La cuarta ampliacin a Austria, Finlandia y Suecia (antiguos miembros de la EFTA) se abord al presentar su solicitud de adhesin en 1992 y 1993 (tambin lo hizo Noruega); las negociaciones finalizaron con la firma del Acta de Adhesin el 24 de junio de 1994 en Corf. Como se esperaba entre la opinin pblica, el pueblo noruego volvi a desautorizar a sus gobernantes rechazando, por segunda vez, en referndum su adhesin a la Unin Europea. El Acta de Adhesin entr en vigor el 1 de enero de 1995: la Unin Europea, desde esta fecha, est formada por Quince Estados. Lo absurdo de la dinmica comunitaria se pone de relieve si tenemos en cuenta que nada ms terminar la laboriosa y arriesgada negociacin del Tratado de la Unin Europea en 1991, y estando a las puertas la cuarta amplia cin, se firm en Oporto el 2 de mayo de 1992 un complejsimo Tratado entre la CEE y la EFTA sobre el Espacio Econmico Europeo. Este Tratado hubo de ser modificado antes de su firma debido al Dictamen 1791 del 14 de diciembre de 1991 del TJCE sobre su incompatibilidad con el TCE y, de nuevo, ante el rechazo del pueblo suizo mediante el Protocolo del 17 de marzo de 1993. Al consumarse la cuarta ampliacin, el complejo Acuerdo sobre el EEE se aplica slo a Liechtenstein, Islandia y Noruega, al dejar de pertenecer a la EFTA Austria, Finlandia y Suecia. Todas las ampliaciones han planteado el mismo debate basado en un falso dilema: profundizacin y ampliacin; Pero no deben ser una disyuntiva, sino cometidos que se deberan realizar consecutivamente. El famoso trptico de Pompidou pona de relieve que haba que ir finalizando etapas y profundizar en las mismas para encajar sin traumas la primera ampliacin. Se sigui esa orientacin? Ms bien 152

no, y se hizo la primera ampliacin con un coste institucional bastante grande. Cuando se ha hecho la tercera ampliacin (Espaa y Portugal), se ha simultaneado con el importante incentivo del AUE (1986), que recobraba la vieja filosofa del trptico. Tambin hay que reconocer que la cuarta ampliacin, plenamente hacia el Norte, vino precedida por el espritu de

profundizacin que representa el Tratado de la Unin Europea. Pero, en mi opinin, el problema mas grande que se arrastra desde hace aos, sigue siendo el papel de las Instituciones que participan en el proceso de decisin. Las ideas bsicas del papel de cada Institucin se concibieron para una Comunidad de Seis Estados y se han resentido las estructuras institucionales y agravado sus problemas conforme se ampliaba el nmero de Estados. 3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIN EUROPEA DEL PARLAMENTO EUROPEO La historia ms reciente de la idea de elaborar un proyecto de Constitucin europea arranca del ao 1989 y desde el seno del Parlamento Europeo y de su Comisin de Asuntos Institucionales. Al menos tres borradores de cierta consistencia se prepararon entre los aos 1991 y 1994 (el Informe Oreja de 1993 y los dos Informes Hermann de 1994). Se deducan de este proyecto de Constitucin varios cambios radicales: en el sistema de fuentes, diferencindose entre actos legislativos y actos reglamentarios y diluyendo la problematicidad de las directivas en las nuevas leyes marco: en el sistema institucional, al otorgarse al Parlamento Europeo el poder colegislativo en absoluta igualdad con el Consejo: en el procedimiento legislativo, simplificndose de forma espectacular; en la funcin ejecutiva, invirtiendo el rgimen actual, y un avance importante en la proteccin jurisdiccional comunitaria de los derechos humanos mediante el recurso de amparo al TJCE. El Informe Hermann reconoca que el Tratado de Maastricht al ser tan confuso causaba gran dao a la credibilidad del proyecto europeo y 153

conduca a la disgregacin: adems, la complejidad de los engranajes comunitarios, la confusin de los poderes y de las responsabilidades, la opacidad de la legislacin comunitaria y la propia ilegibilidad del texto del Tratado no han servido para favorecer el apoyo popular a la empresa europea. La respuesta del PE a ese alejamiento de la ciudadana y a los vicios intrnsecos del sistema se basaba en una estrategia alternativa: claridad, simplicidad. legibilidad, definicin de principios polticos y jurdicos comprensibles para todos y capaces de garantizar los intereses de los dos componentes esenciales de la Unin: los Estados y los pueblos. Se optaba en el proyecto por el modelo federal cooperativo descentralizado, en la basado en de la doble ese legitimidad proyecto de democrtica, la de los ciudadanos y la de los Estados. Finalmente, primavera 1994 Constitucin embarranc en el mismo PE, pues adoleca de un defecto de partida, su propio nombre, al haber sido bautizado con un trmino polticamente muy sensible: Constitucin. 3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996: EL TRATADO DE AMSTERDAM No deja de ser sintomtico del cariz experimental de la integracin europea el hecho de que el Tratado de Maastricht tuviera incrustada en su seno la promesa de una nueva reforma. Es la denominada clusula 1996 de las deposiciones finales del Tratado de la Unin Europea: paradjicamente se prevea su revisin al tiempo que se adoptaba su nuevo texto. La Unin Europea se enfrentaba despus de 1993 en el nuevo marco de un renacido y turbulento continente europeo a dos grandes problemas: ad intra de la Unin, una opinin pblica muy crtica, poco compenetrada con el proceso de la integracin y deseosa de una profunda reforma institucional: y ad extra, diez o quince Estados europeos, del Centro y Este de Europa (los PECOs), esperando ver cumplido su deseo de integrarse en la Unin Europea.

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La Conferencia Intergubernamental coment sus trabajos en marzo de 1996 en Turn (Italia) y los termin mediante la adopcin del Tratado de 2 de octubre de 1997 en la ciudad holandesa de Amsterdam. Hay algunas reformas positivas, especialmente las que rodean al Parlamento Europeo, pues se ha hecho una importante extensin y simplificacin de la codecisin. Se ha anclado a la UE en los principios democrticos del Estado de Derecho, previndose un sistema de sanciones para el Estado miembro que viole de forma grave y persistente los derechos humanos. Se reconoce expresamente la competencia del TJCE en materia de violacin de derechos fundamentales. Pero las dems reformas institucionales, las pocas que se han podido acordar, son de muy bajo perfil. Los Estados medios y pequeos se han aferrado a sus privilegios antidemocrticos y al principio de igualdad de los Estados, negndose a restablecer los equilibrios rotos tras las sucesivas ampliaciones en el sistema de ponderacin de votos en el Consejo, en la extensin de la mayora cualificada y han impedido hacer las reformas que eran precisas para abordar las futuras ampliaciones. El dficit democrtico de la Unin Europea, cuya sede no es otra que el desigual reparto de poder entre los pueblos representados por sus Gobiernos, permanece y se acrecer con las nuevas ampliaciones en una estrategia bien estudiada por los Estados medios y pequeos. Tampoco hubo acuerdo sobre otras reformas relativas a la composicin de la Comisin, la denominacin y jerarqua de los actos, ni sobre la personalidad jurdica de la UE, ni sobre la fusin y reestructuracin de las CCEE y los Tratados en un solo instrumento jurdico; tan slo se aprob una nueva numeracin para el TUE y el TCE. Ante el umbral de nuevas adhesiones y vistas las diferentes percepciones del futuro de la UE, se lleg al acuerdo de constitucionalizar un sistema de integracin diferenciada o a la carta dentro del propio sistema. Se regula, con carcter general, en el TUE un sistema de cooperacin reforzada, y tambin en el propio TCE y 155

para el pilar de la Cooperacin en los mbitos de la Justicia y en los asuntos de Interior. En estos mbitos se poda avanzar ms en la integracin entre aquellos Estados que lo deseen y sean capaces de hacerlo; la flexibilidad es ahora un sistema regulado por los tratados con unas condiciones precisas. En materia de PESC los progresos no han sido importantes; sin embargo, la comunitarizacin del sistema de Schengen (libre circulacin de personas sin barreras) ha sido un progreso notable, as como su parcial sumisin al TJCE. El fracaso de la reforma de Amsterdam prueba que el sistema de revisin utilizado hasta ahora basado en una conferencia diplomtica con Quince Estados est agotado y es cada vez ms inviable para hacer progresar y preparar la Unin Europea para los aos venideros; tambin demuestra y que vira la UE se los hace modelos nuevas cada de vez ms intergubernamental reconociendo su hacia cooperacin Conferencias

internacional regional muy avanzados. El Tratado de Amsterdam, fracaso, anuncia Intergubernamentales antes de que se produzcan nuevas ampliaciones para hacer lo que no se quiso hacer en 1997. El siglo XXI aparece incierto para la UE; slo el anclaje de la moneda nica permite mantener la ilusin de los desafos innovadores. El tiempo dir si ser el revulsivo para abordar la reforma democrtica del sistema institucional en el que todos los pueblos, los de los Estados pequeos, medios y grandes, se sien tan adecuadamente representados en los mecanismos de decisin. 3.5 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNION EUROPEA: 3.5.1 EVOLUCION Cuando se fundaron las Comunidades Europeras, los Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias diferentes para cada una de sus Instituciones. As encontramos que en 1957 el sistema institucional estaba formado por tres instituciones independientes de los Estados (La Alta 156

Autoridad CECA y las dos Comisiones CEE y EURATOM), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres Tribunales. De la funcin consultiva socioeconmica se encargaba un Comit Consultivo (CECA) y dos Comits Econmicos y Sociales (CEE y EURATOM). Estas eran las previsiones de los Tratados Sin embargo, careca de sentido esta multiplicacin de Instituciones y de rganos auxiliares en cada una de las tres organizaciones internacionales, que, aunque persiguen objetivos econmicos especficos, constituyen un proceso unitario de integracin poltica y econmica progresiva. Por ello, la unificacin del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia se llev a cabo el mismo da en que se firmaban los Tratados CEE y EURATOM (25 de marzo de 1957), mediante la firma del Convenio relativo a ciertas instituciones comunes , puesto que materialmente, nunca hubo tres Asambleas ni tres Tribunales. Adems, el Convenio de 1957 unific el Comit Econmico y Social (CES) de la CEE con el del EURATOM, pero no con el Comit Consultivo de la CECA, que por su carcter sectorial mantiene an su singularidad orgnica. Esta unificacin realizada en 1957 fue operativamente fcil, ya que el Tratado CEE y el Tratado EURATOM an no haban dado ni un paso adelante en el mbito legal, y esa unificacin antes de su entrada en vigor evitaba las dificultades de unificar servicios, jurisprudencia, etc. La Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes aadieron a sus competencias las previstas en los dos nuevos Tratados. Result ms fcil an unificar entre s los dos CES, pues, no exista ninguno y el nuevo CES asumi las competencias consultivas previstas en los dos Tratados. La unificacin de la Comisin y del Consejo se abord varios aos despus en el Tratado celebrado el 8 de abril de 1965 que constituy un Consejo nico y una comisin nica de las Comunidades Europeas (tambin denominado Tratado de Fusin, que entr en vigor desde el 1 de julio de 1967). 157

La unificacin de la Comisin exigi notables esfuerzos: las tres instituciones ya estaban en pleno funcionamiento, los perodos de mando y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferan y sus competencias eran demasiado dispares. La solucin salomnica adoptada al crear la Comisin nica, fue la unificacin orgnica ( seis nicas personalidades, nombramiento y perodo de mando unificado, organizacin administrativa nica y presupuesto nico) pero mantuvieron las diferentes competencias que le otorgaban los tres Tratados y las ejercan en las condiciones y modos de ejercicio previstos en dichos Tratados. Por su parte la unificacin de los Consejos de las tres Comunidades Europeas no fue una tarea difcil, pues debido a su composicin no permanente mantuvieron siempre unos servicios administrativos comunes. Complet el marco de unificacin del Consejo, la creacin de un Comit de Representantes Permanentes (COREPER) como nico rgano auxiliar de preparacin de los trabajos del Consejo. Como se puede notar, el sistema seguido fue el de la unificacin orgnica o estructural, pero jams se toc las competencias que cada tratado atribuye a dichas instituciones y rganos ni el modo de funcionamiento ni las condiciones de ejercicio de dichas competencias, de tal manera que podemos afirmar que no hubo una unificacin competencial, consecuentemente las Instituciones unificadas o comunes para las tres organizaciones siguen ejerciendo los poderes y competencias que les atribuyen cada uno de los tres Tratados y en las condiciones previstas en cada uno de ellos y en el convenio de unificacin. Con mayor razn no debe confundirse la unificacin de las instituciones con la unificacin de las Comunidades: esas sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las Comunidades Europeas mismas, que siguen siendo hasta nuestros das tres organizaciones internacionales con sus tres respectivos tratados fundacionales; sin embargo, el prembulo del Tratado de Fusin de los Ejecutivos de 1965 158

considera la fusin de las tres Comunidades como un objetivo final al que sirve la creacin de instituciones comunes. Pero el Tratado de la Unin Europea de 1992, y su reforma de 1997 (Tratado de msterdam), ha desaprovechado la oportunidad de unificar las Comunidades en una sola y tampoco ha acometido la unificacin competencial. 3.5.2 LA COMPOSICIN ACTUAL DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE LA UNION EUROPEA Actualmente, el sistema institucional de la Unin Europea se compone de cinco instituciones: a) El Parlamento Europeo; b) El Consejo; c) La Comisin; d) El Tribunal de Justicia; y, e) El Tribunal de Cuentas. Los rganos auxiliares ms importantes son: a) El Defensor del Pueblo a) El Supervisor Europeo de Proteccin de Datos (SEPD); b) El Comit Consultivo (rgano de representacin socioeconmica privativo de la CECA); c) El Comit Econmico y Social (Comn a la CE y al EURATOM); d) El Comit de Representantes Permanentes (COREPER); e) El Comit de las Regiones (privativo de la CE); y, f) El Tribunal de Primera Instancia (propiamente no es un rgano auxiliar, sino agregado al Tribunal de Justicia); g) El Banco Central Europeo; h) El Banco Europeo de Inversiones; i) El Fondo Europeo de Inversiones; j) La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas; y, k) La Oficina de Seleccin de Personal de las Comunidades Europeas.

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A su vez, cada institucin y algunos rganos auxiliares han creado una constelacin de comits y grupos de trabajo, muchos de ellos permanentes, y otros ah-hoc. Sin embargo, el Banco Europeo de Inversiones no es un rgano comunitario, sino un establecimiento pblico internacional vinculado a los fines comunitarios, Europeas, DEL cuyos pero funcionarios tiene lo son de las Comunidades 3.5.3 personalidad jurdica SU

internacional separada de la CE. CARACTERES SISTEMA INSTITUCIONAL: ORIGINALIDAD Una de las cualidades reconocidas a las Comunidades Europeas ha sido su original estructura de poderes, as encontramos que frente a la divisin de los tres poderes clsicos del Estado, hay cinco instituciones que participan y concurren en el ejercicio de los poderes. Sin embargo, la diferencia esencial deriva de la naturaleza de la Comunidades Europeas, que son organizaciones internacionales que, aunque participan de evidente inspiracin constitucional, no admiten analogas fciles con una estructura estatal ni siquiera federal. No son un Estado Federal, por la sencilla razn de que no son un Estado, ni pretenden serlo. Las Comunidades Europeas son organizaciones internacionales, puesto que deben su creacin a tratados internacionales y regulan relaciones internacionales, aunque no de forma exclusiva; sin embargo no pueden compararse fcilmente con el resto de organizaciones internacionales, puesto que en las organizaciones internacionales clsicas o de cooperacin los rganos estn marcados por la presencia de los Estados y por la representacin de intereses estatales (a excepcin de los rganos jurisdiccionales internacionales y de las Secretaras Generales o de la peculiar composicin tripartita de la OIT). La diferencia estriba en que las Comunidades Europeas no son organizaciones internacionales de cooperacin, sino de integracin basadas en la cesin del ejercicio de una parte de la soberana.

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En cambio, en las Comunidades Europeas slo una de sus cinco instituciones, el Consejo, acoge la presencia y la defensa de intereses estatales; las otras cuatro representan y defienden intereses distintos y superiores a los nacionales. Lo mismos sucede si analizamos la representacin de intereses en los rganos auxiliares: slo en el COREPER hay presencia legtima de intereses estatales, en tanto que el resto de instituciones y rganos auxiliares, independientemente de la forma de designacin o de eleccin, segn los casos, tienen en comn la obligacin de ser independientes de los gobiernos y no defender intereses nacionales. 3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO Esta institucin ha demostrado desde su creacin una tendencia expansiva que se ha visto fortalecida desde su eleccin por sufragio universal y que ha tenido como resultado la ampliacin progresiva de sus competencias, inicialmente en sede jurisprudencial y posteriormente en sede de tratados. Conforme a los Arts. 189 y 190 del TCE, el PE representa a los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad y el hecho de que se hable en plural introduce un matiz importante porque pone de relieve que hoy no existe jurdicamente un pueblo europeo sino pueblos de los Estados, lo que ha sido corroborado por el Art. 1 del TUE, segn el cual, ste constituye una nueva etapa en el proceso creador de la Unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa . Los orgenes del Parlamento Europeo se remontan a los aos 50 y a los tratados fundacionales. Desde 1979 sus diputados son elegidos directamente por los ciudadanos a los que representan. Las elecciones tienen lugar cada cinco aos y todo ciudadano de la UE inscrito en las listas electorales tiene derecho a votar. As el Parlamento expresa la voluntad democrtica de los 380 millones de ciudadanos de la Unin y representa sus intereses en las discusiones con las otras instituciones de la UE. 3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Blgica y Luxemburgo. 161

Las sesiones plenarias mensuales, a las que asisten todos los diputados, se celebran en Estrasburgo (Francia), "sede" del Parlamento. Las reuniones de las comisiones parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas (Blgica), mientras que Luxemburgo acoge a las oficinas administrativas (Secretara General). 3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento tiene tres papeles principales: a) Comparte con el Consejo el poder legislativo. El hecho de que sea una institucin elegida directamente ayuda a garantizar la legitimidad democrtica de la legislacin europea. b) Ejercita el control democrtico de todas las instituciones de la UE y en especial de la Comisin. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de Comisarios y derecho a censurar a la Comisin en conjunto. c) Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE y puede por lo tanto influir en el gasto de la UE. Al final del procedimiento presupuestario adopta o rechaza el presupuesto en todos sus elementos Revisemos rpidamente estos tres cometidos. 3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO El procedimiento ms comn para aprobar la legislacin de la UE es la "codecisin", que se aplica en una amplia gama de campos. Esto sita a Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando este procedimiento son actos conjuntos de ambos. En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser consultado y se requiere su aprobacin para determinadas decisiones polticas o institucionales importantes. El Parlamento tambin impulsa la nueva legislacin examinando el programa de trabajo anual de la Comisin, considerando qu nuevas leyes seran apropiadas y pidiendo a la Comisin que presente propuestas. 3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRTICO

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El Parlamento ejerce de varias formas el control democrtico de las otras instituciones europeas. En primer lugar, cuando se designa una nueva Comisin, el Parlamento se entrevista con todos los candidatos a los cargos de Comisarios y presidente de la Comisin, candidatos presentados por los Estados miembros y que no pueden ser nombrados sin la aprobacin del Parlamento. En segundo lugar la Comisin es polticamente responsable ante el Parlamento, que puede presentar una mocin de censura pidiendo su dimisin. Ms generalmente, el Parlamento controla examinando regularmente los informes enviados por la Comisin (informe general, informes sobre ejecucin del presupuesto, sobre la aplicacin del Derecho comunitario, etc.). Por otra parte, los diputados plantean constantemente cuestiones escritas y orales a la Comisin. Los Comisarios asisten a los plenos del Parlamento y a reuniones de las comisiones parlamentarias, manteniendo un dilogo continuo entre ambas instituciones. El Parlamento tambin supervisa el trabajo del Consejo ya que los diputados le plantean cuestiones escritas y orales y el Presidente del Consejo asiste a los plenos y participa en debates importantes. El Parlamento colabora estrechamente con el Consejo en ciertas reas, tales como Poltica Exterior y de Seguridad Comn y cooperacin judicial y en algunos problemas de inters comn como la poltica de asilo e inmigracin y medidas para combatir la tenencia de drogas, el fraude y la delincuencia internacional. La Presidencia del Consejo mantiene al Parlamento informado sobre todos estos temas. El Parlamento puede tambin ejecutar el control democrtico mediante el examen de peticiones de los ciudadanos y creando comisiones temporales de investigacin. Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres de la UE (reuniones del Consejo Europeo). En la apertura de cada cumbre se invita al Presidente del Parlamento a expresar las opiniones e 163

inquietudes de su institucin ante determinados problemas y puntos del orden del da del Consejo Europeo. 3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Parlamento y el Consejo. El Parlamento lo discute en dos lecturas sucesivas y no entra en vigor hasta que lo firma su Presidente. La Comisin de Control Presupuestario del Parlamento (COCOBU) supervisa cmo se gasta el presupuesto y anualmente el Parlamento decide si aprueba o no la gestin por la Comisin del presupuesto del ejercicio previo. Este proceso de aprobacin es tcnicamente conocido como "descargo". 3.5.4.3 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL PARLAMENTO El trabajo del Parlamento est dividido en dos etapas principales: a) Preparacin del pleno. Es hecha por los diputados en las diversas comisiones parlamentarias especializadas en mbitos particulares de la actividad de la UE. Los asuntos para debate tambin son discutidos por los grupos polticos. b) Pleno. Los plenos, al que asisten todos los diputados, se celebran normalmente en Estrasburgo (una semana al mes) y a veces en Bruselas (dos das). En estas sesiones el Parlamento examina la legislacin y vota las propuestas de enmiendas antes de llegar a una decisin sobre el texto en conjunto. Otros puntos del orden del da pueden incluir comunicaciones del Consejo o la Comisin o cuestiones sobre lo que ocurre en la Unin o el mundo. 3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA Es una de las Instituciones que configuran el marco institucional nico de la Unin Europea y como tal es mencionada expresamente en los Arts. 3 y 5 del TUE y en los Arts. 7 TCE, 7 TCECA y 3 TCEEA, su regulacin bsica se contiene en los Arts. 202 210 TCE (26 30 TCECA, 115 123 TCEEA). Tras el Tratado de Maastricht decidi

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denominarse Consejo de la Unin Europea 151, aunque es habitual el uso de la frmula abreviada. El Consejo est integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros de la Unin Europea, los cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No obstante, en sus reuniones tambin participa la Comisin y eventualmente el Banco Central Europeo en los supuestos en que ejerce su derecho de iniciativa ; en ambos casos, sin embargo, su presencia no les habilita para tomar parte en el proceso decisorio (asisten con voz, pero sin voto). El Consejo es la principal instancia decisoria de la UE. Representa a los Estados miembros y a sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la UE. Los ministros cambian en funcin de los temas del orden del da. Por ejemplo, si el Consejo aborda asuntos medioambientales a la reunin asisten los ministros de medio ambiente de cada pas de la UE y entonces se le denomina "Consejo de Medio Ambiente" . Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el "Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores" pero esta configuracin del Consejo tambin tiene una responsabilidad ms amplia con respecto a los problemas de poltica general por lo que a sus reuniones asiste cualquier ministro o secretario de Estado designado por su respectivo gobierno. En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: a) Asuntos generales y relaciones exteriores; b) Asuntos econmicos y financieros ("ECOFIN"); c) Justicia e interior; d) Empleo, poltica social, salud y consumidores; e) Competitividad (mercado interior, industria e investigacin); f) Transporte, telecomunicaciones y energa; g) Agricultura y pesca; h) Medio ambiente; i) Educacin, juventud y cultura.
151

(Decisin del Consejo 93/591 del 8 de noviembre de 1993, DOCE L 281, del 16 de noviembre de 1993

165

Sin embargo el Consejo sigue siendo una nica institucin. Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es la firma de todo el gobierno, y tambin es responsable ante su parlamento nacional y los ciudadanos a quienes dicho parlamento representa. Esto garantiza la legitimidad democrtica de las decisiones del Consejo. 3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO El Consejo tiene seis responsabilidades bsicas: a) Aprobar leyes europeas. En muchos mbitos legisla en comn con el Parlamento Europeo; b) Coordinar las polticas econmicas generales de los Estados miembros; c) Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o ms organizaciones de Estados o internacionales; d) Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento; e) Desarrollar la Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la UE (PESC), basndose en las directrices decididas por el Consejo Europeo. Europen; y, f) Coordinar la cooperacin entre los tribunales nacionales y la polica en materia penal. La mayora de estas responsabilidades se refieren a mbitos "comunitarios", es decir, aquellos en los que los Estados miembros deciden poner en comn su soberana y delegar sus poderes de toma de decisiones a las instituciones de la UE. Estos mbitos constituyen el "primer pilar" de la Unin Europea. Sin embargo, las dos ltimas se refieren en gran parte a reas en que los Estados miembros no han delegado sus poderes sino que simplemente trabajan juntos. Esto se llama "cooperacin intergubernamental" y cubre el segundo y tercer "pilar" de la Unin (PESC, y polica y cooperacin judicial en materia penal). 3.5.5.1.1 LEGISLACIN Mucha legislacin de la UE es adoptada conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Por regla general el Consejo slo acta a 166

propuesta de la Comisin y es la Comisin la que tiene normalmente la responsabilidad de garantizar que la legislacin de la UE, una vez adoptada, se aplica correctamente. 3.5.5.1.2 COORDINACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS Los pases de la UE han decidido que quieren una poltica econmica general basada en una estrecha coordinacin de sus polticas econmicas nacionales. Esta coordinacin es llevada a cabo por los ministros de economa y hacienda, que colectivamente forman el Consejo de asuntos econmicos y financieros ("ECOFIN"). 3.5.2.1.3 CONCLUSIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES Cada ao el Consejo "concluye" (o sea, firma oficialmente) varios acuerdos entre la Unin y otros pases, as como con organizaciones internacionales. Estos acuerdos pueden cubrir reas amplias tales como comercio, cooperacin y desarrollo o pueden tratar temas especficos como textiles, pesca, ciencia y tecnologa, transporte etc. Adems el Consejo puede concluir convenios entre los Estados miembros de la UE en campos tales como impuestos, derecho de sociedades, proteccin consular o tambin cooperacin en justicia e interior. 3.5.5.1.4 APROBACIN DEL PRESUPUESTO DE LA UE El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Si ambas instituciones no se ponen de acuerdo las normas permiten al Consejo tomar la decisin final sobre los "gastos obligatorios" (principalmente agricultura y gastos derivados de acuerdos internacionales con pases no pertenecientes a la UE), mientras que el Parlamento tiene la ltima palabra en el gasto "no obligatorio" y la aprobacin final del presupuesto en conjunto 3.5.5.1.5 POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN Los Estados miembros trabajan para desarrollar una Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Pero poltica exterior, seguridad y defensa son asuntos sobre los que los Estados miembros de la UE siguen teniendo individualmente un control independiente y al no 167

haber puesto en comn su soberana nacional en estas reas, el Parlamento y la Comisin slo desempean aqu un papel limitado. Sin embargo los pases de la UE tienen mucho que ganar si trabajan juntos en estos asuntos y el Consejo es el principal foro en que esta cooperacin intergubernamental tiene lugar. Para responder ms eficazmente a crisis internacionales, el Consejo Europeo (Helsinki, diciembre de 1999) decidi que la UE creara una "fuerza de reaccin rpida" de hasta 60.000 hombres, que podra ser desplegada en el plazo de 60 das y permanecer desplegada por lo menos un ao. No se trata de un "ejrcito europeo", ya que los militares seguirn siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitar a realizar tareas de tipo humanitario, rescate, salvaguardia de la paz y gestin de crisis. Para aportar control poltico y directrices estratgicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidi crear nuevas estructuras polticas y militares permanentes en el Consejo de la Unin Europea: a) El Comit Poltico y de Seguridad; b) El Comit Militar de la Unin Europea; c) El Personal militar de la Unin Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretara del Consejo por los Estados miembros; y, d) El Personal militar est dirigido por el Comit Militar, al que asiste. 3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR Sin duda alguna, los grandes males que actualmente aquejan al mundo contemporneo son entre otros: Drogas, terrorismo, fraude internacional, trata de seres humanos y explotacin sexual de nios; estos mismos males son los que mantiene en permanente insomnio a los ciudadanos europeos. Se trata de actividades criminales transfronterizas y solamente una cooperacin transfronteriza puede abordarlas eficazmente, de all que si Europa quiere hacerlo y dar a 168

todos sus ciudadanos igualdad de acceso a la justicia civil en toda la UE, se considera que los tribunales nacionales, las policas, las aduanas y los servicios de inmigracin de todos los pases de la UE deberan trabajar juntos. Se trata de asegurar, por ejemplo: a) Que la sentencia de un tribunal de un pas de la UE en caso de divorcio o custodia de hijos sea reconocida en los dems pases de la UE; b) Que las fronteras exteriores de la UE son vigiladas eficazmente; c) Que las aduanas y la polica intercambian informacin sobre movimientos de sospechosos de trfico de drogas o personas; d) Que los solicitantes de asilo son igualmente tratados en toda la UE, para impedir que se dirijan al pas que podra ofrecerles ms ventajas. Este tipo de problemas, colectivamente conocidos como "justicia e interior", son tratados por los ministros del ramo, que actan colectivamente como Consejo de Justicia e Interior. 3.5.5.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL CONSEJO COREPER En Bruselas cada Estado miembro de la UE tiene un equipo permanente ("representacin") que le representa y defiende su inters nacional en el seno de la Unin. En la prctica, el jefe de cada representacin es embajador de su pas ante la UE. Estos embajadores (conocidos como en "representantes el Comit de permanentes" ) Representantes se renen semanalmente Permanentes

(COREPER). El papel del Comit es preparar el trabajo del Consejo, a excepcin de los problemas agrcolas, estudiados por el Comit Especial de Agricultura. El COREPER es ayudado por varios grupos de trabajo, compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales. 3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO La Presidencia del Consejo es rotatoria y tiene una duracin de seis meses. Es decir, cada pas de la UE se hace cargo de la agenda del 169

Consejo

preside

todas

las

reuniones

durante

un

semestre,

promoviendo las decisiones legislativas polticas y trabajando en pro de acuerdos entre los Estados miembros. Por ejemplo, si el Consejo de medio ambiente se rene durante el segundo semestre del 2006 la reunin ser presidir por el ministro finlands de medio ambiente puesto que Finlandia asumir la Presidencia del Consejo en ese momento. 3.5.5.4 SECRETARA GENERAL La Presidencia es ayudada por la Secretara General, que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la institucin a todos los niveles. El Secretario General est asistido por un Vicesecretario General responsable de los asuntos corrientes de la Secretara General. 3.5.5.4 VOTOS POR PAS Las decisiones del Consejo son tomadas por votacin. El nmero de votos depende del tamao de la poblacin del pas pero este nmero no es estrictamente proporcional sino que se ajusta en favor de los pases menos poblados. 3.5.5.5 TOMA DE DECISIONES POR MAYORA CUALIFICADA El procedimiento de votacin ms comn en el Consejo es la "toma de decisiones por mayora cualificada" . Esto significa que para que una propuesta pueda adoptarse se necesita el apoyo de un nmero mnimo de votos como lo veremos ms adelante. Sin embargo, en algunos mbitos particularmente sensibles tales como la PESC, la fiscalidad, el asilo o la inmigracin, las decisiones del Consejo tienen que ser unnimes. Es decir, cada Estado miembro tiene poder de veto en estas reas. El acuerdo unnime ya es difcil de lograr entre 15 pases pero en una Unin ampliada a 27 o ms, ser prcticamente imposible. Si siguiera rigindose por sus actuales normas, la UE se paralizara, incapaz de actuar en muchos campos importantes. Por ello el Tratado de Niza cambi las normas, permitiendo al Consejo tomar decisiones por mayora cualificada en muchos mbitos que anteriormente requeran unanimidad. 170

Hasta el 1 de mayo del 2004 el nmero mnimo de votos requerido para alcanzar una mayora cualificada era de 62 de los 87, (es decir, el 71,3%). Durante un perodo de seis meses a partir de esa fecha, cuando los nuevos Estados miembros entraron a formar parte de la UE, se aplicaron acuerdos transitorios. 3.5.6 LA COMISION EUROPEA La Comisin es una de las cinco instituciones del marco institucional nico de la Unin Europea, y quiz es la ms original, puesto que responde a la idea de integracin y no de la cooperacin. Es independiente de los Estados miembros y tiene como misin velar y proteger los intereses estrictamente comunitarios; por ello representa el elemento unitario del fenmeno comunitario, frente al fenmeno intergubernamental representado por el Consejo. Su regulacin se encuentra en los Arts. 8 a 19 del TCECA, 211 a 219 TCE y 124 a 135 del TCEEA; si bien en la redaccin originaria del TCECA se denominaba Alta Autoridad, tras el Tratado de Fusin de los ejecutivos de 1965 pas a ser la Comisin en las tres Comunidades. Acta predominantemente en el pilar comunitario pero tambin en menor medida en los de cooperacin intergubernamental. La Comisin es la fuerza impulsora del sistema institucional de la UE: propone la legislacin, polticas y programas de accin y es responsable de aplicar las decisiones del Parlamento y el Consejo. Como el Parlamento y el Consejo, la Comisin Europea se estableci en los aos 50 conforme a los tratados fundacionales de la UE. 3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION El trmino "Comisin" se utiliza en dos sentidos. Primero, hace referencia a los miembros de la Comisin, es decir, el equipo (Colegio) de hombres y mujeres designados por los Estados miembros y el Parlamento para dirigir la institucin y tomar sus decisiones. En segundo lugar, se refiere a la propia institucin y a su personal. Oficiosamente, los miembros de la Comisin son conocidos como "Comisarios". Todos han ocupado cargos polticos en sus pases de 171

origen y muchos han sido ministros, pero como miembros de la Comisin se comprometen a actuar en inters de la Unin en conjunto y sin aceptar instrucciones de los gobiernos nacionales. Cada cinco aos se designa una nueva Comisin, en un plazo de seis meses desde las elecciones al Parlamento Europeo. El procedimiento es el siguiente: a) Los gobiernos de los Estados miembros consensan el nombre del nuevo Presidente de la Comisin; b) El Presidente designado negocia con los gobiernos de los Estados miembros los otros Comisarios; c) El nuevo Parlamento entrevista a los comisarios y emite su dictamen sobre el conjunto del "Colegio". Si el dictamen es positivo, la nueva Comisin puede empezar oficialmente a trabajar el siguiente mes de enero. La Comisin es polticamente responsable ante Parlamento, que tiene el poder de destituirla adoptando una mocin de censura. La Comisin asiste a todas las sesiones del Parlamento Europeo para aclarar y justificar sus polticas y tambin contesta regularmente a las preguntas escritas y orales planteadas por los diputados. El trabajo cotidiano de la Comisin corre a cargo de sus funcionarios personal es de al administrativos, secretara, personal expertos, suman por traductores, intrpretes y que aproximadamente la mayor parte 24.000 de los

funcionarios europeos. Esta cifra puede parecer elevada pero de hecho inferior empleado ayuntamientos europeos de tamao medio. Lejos de ser burcratas annimos, estas personas son ciudadanos ordinarios de todos los pases de la UE, seleccionados por oposicin y que trabajan juntos para construir una Unin Europea fuerte y exitosa. 3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION La sede de la Comisin est en Bruselas (Blgica), pero tambin tiene oficinas en Luxemburgo, representaciones en todos los pases de la UE y delegaciones en muchas capitales de todo el mundo. 3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION 172

La Comisin Europea tiene cuatro funciones principales: a) Proponer legislacin al Parlamento y al Consejo; b) Gestionar y aplicar las polticas de la UE y el presupuesto; c) Hacer cumplir la legislacin europea (junto con el Tribunal de Justicia); y, d) Representar a la UE en la escena internacional, por ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros pases. 3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIN De conformidad con el Tratado, la Comisin tiene el "derecho de iniciativa". Es decir, es la nica responsable de elaborar propuestas de nueva legislacin europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Estas propuestas deben defender los intereses de la Unin y de sus ciudadanos y no los de pases o sectores industriales especficos. Antes de presentar una propuesta la Comisin debe ser consciente de las nuevas situaciones y problemas que se plantean en Europa y considerar si la legislacin de la UE es la mejor manera de tratarlos. Por ello est en contacto permanente con una amplia gama de grupos de inters y con dos organismos consultivos, el Comit Econmico y Social (compuesto por empresarios y sindicatos) y el Comit de las Regiones (compuesto por representantes de autoridades locales y regionales). Tambin pide las opiniones de parlamentos y gobiernos nacionales La Comisin slo propondr que la UE acte si considera que un problema no puede ser solucionado ms eficazmente a nivel nacional, regional o local. Esta forma de abordar los problemas al nivel ms bajo posible se llama "principio de subsidiariedad". En cambio, si la Comisin concluye que se necesita una legislacin de la UE, entonces elabora una propuesta para abordar efectivamente el problema y satisfacer la gama ms amplia de intereses. Para fijar los detalles tcnicos, la Comisin consulta a expertos, constituidos en diversos comits y grupos de trabajo. 3.5.6.3.2 EJECUCIN DE LAS POLTICAS DE LA UE Y DEL PRESUPUESTO 173

Como rgano ejecutivo de la Unin, la Comisin es responsable de gestionar y ejecutar el presupuesto de la UE y las polticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo. Las autoridades nacionales y locales son las que realizan la mayor parte del trabajo real y del gasto, pero la Comisin se encarga de supervisarlo. Un ejemplo de poltica gestionada activamente por la Comisin es la de competencia: la Comisin supervisa los crteles y fusiones y se asegura de que los pases de la UE no subvencionen a sus industrias, distorsionando as la competencia. Los ejemplos de programas comunitarios gestionados por la Comisin van desde el programa "Interreg" y "Urban" (asociaciones transfronterizas entre regiones europeas y ayudas para regenerar zonas urbanas degradadas) hasta el "Programa marco comunitario" de investigacin a escala europea o el programa "Erasmus", de intercambio de estudiantes. La Comisin gestiona el presupuesto bajo el ojo atento del Tribunal de Cuentas, ya que ambas instituciones deben garantizar una buena gestin financiera. El Parlamento Europeo slo aprueba la gestin de la Comisin en la ejecucin del presupuesto si est satisfecho con el informe anual del Tribunal de Cuentas. 3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIN EUROPEA La Comisin acta como "guardiana de los Tratados" , lo que significa que, junto con el Tribunal de Justicia, es responsable de garantizar la correcta aplicacin de la legislacin de la UE en todos los Estados miembros. Si constata que un Estado miembro no aplica una ley de la Unin, y por lo tanto no cumple sus obligaciones legales, la Comisin adoptar medidas correctivas. En primer lugar pone en marcha un proceso jurdico llamado "procedimiento de infraccin" que consiste en el envo de una carta oficial al Estado miembro, en la que se expone por qu la Comisin considera que ese pas infringe la normativa comunitaria y se establece

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un plazo para que el gobierno ofrezca a la Comisin una respuesta motivada. Si este procedimiento no permite corregir la situacin, la Comisin remite el asunto al Tribunal de Justicia, que puede imponer sanciones. Las sentencias del Tribunal son de obligado cumplimiento para los Estados miembros y las instituciones europeas. 3.5.6.3.4 REPRESENTACIN A LA UE EN LA ESCENA INTERNACIONAL La Comisin Europea es un portavoz importante de la Unin en la escena internacional ya que permite a sus Estados miembros hablar "con una sola voz" en foros internacionales como la Organizacin Mundial del Comercio. La Comisin tambin tiene la responsabilidad de negociar acuerdos internacionales en nombre de la UE. Un ejemplo conocido es el Acuerdo de Coton, que establece las condiciones de una importante asociacin de ayuda y comercial entre la UE y los pases en vas de desarrollo de frica, el Caribe y el Pacfico. 3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION Al Presidente de la Comisin le corresponde distribuir y modificar, en caso necesario, las reas de responsabilidad poltica entre los Comisarios durante el mandato de la Comisin. El Presidente, con la aprobacin de la Comisin, puede exigir tambin la dimisin de un Comisario. El Colegio de Comisarios se rene una vez por semana, generalmente los mircoles, en Bruselas. Cada punto del orden del da es presentado por el Comisario responsable de esa rea poltica y el Colegio toma una decisin colectiva al respecto. El personal de la Comisin se organiza en 36 departamentos, conocidos como "Direcciones Generales" (DG) y servicios (por ejemplo, el Servicio Jurdico). Cada DG es responsable de un rea poltica particular y est dirigida por un Director General, responsable ante uno de los Comisarios. 175

Son las DG las que realmente conciben y elaboran las propuestas legislativas de la Comisin, pero estas propuestas slo se convierten en oficiales cuando son adoptadas por el Colegio en su reunin semanal. El procedimiento es aproximadamente el siguiente: Supongamos, por ejemplo, que la Comisin ve necesidad de elaborar una legislacin de la UE que impida la contaminacin de los ros de Europa. La Direccin General de Medio Ambiente elabora una propuesta, tras mantener amplias consultas con la industria y los agricultores europeos, los ministerios de medio ambiente de los Estados miembros y las organizaciones ecologistas. La legislacin propuesta se discute con todos los departamentos pertinentes de la Comisin y se modifica en caso necesario. A continuacin es comprobada por el Servicio Jurdico y aprobada por los gabinetes de los Comisarios, formados por personas de confianza de los Comisarios. Una vez que la propuesta est lista, el Secretario General la incluye en el orden del da de una prxima reunin de la Comisin, en la que el Comisario de medio ambiente explica a sus colegas por qu se propone esa legislacin. El texto se somete luego a debate. Si hay acuerdo, el Colegio adopta la propuesta y el documento se enva al Consejo y al Parlamento Europeo para su examen. Si hay desacuerdo entre los Comisarios, el Presidente procede a una votacin. Si la mayora se pronuncia a favor, la propuesta se adopta y contar desde ese momento con el apoyo incondicional de todos los Comisarios. 3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAO DE LA COMISION Hasta el 1 de mayo de 2004 haba 20 Comisarios, dos de cada uno de los Estados miembros ms poblados y uno del resto, pero con la ampliacin de la UE a diez pases ms el 1 de mayo de 2004, el nmero de Comisarios ha pasado a 30. Sin embargo, en virtud de que una Comisin con demasiados miembros resulta inoperante, a partir del 1 de noviembre de 2004,

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fecha en que tom posesin la Comisin 2004-2009, quedaron solamente 25 Comisarios, uno por pas. Cuando Bulgaria y Rumania se adhieran a la Unin, sta tendr 27 Estados miembros. En ese momento, el Consejo fijar por unanimidad el nmero mximo de Comisarios, que deber ser inferior a 27, y su nacionalidad se decidir con arreglo a un sistema de rotacin que resulte perfectamente equitativo para todos los pases. 3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA El TJ tiene la obligacin de garantizar que la legislacin de la UE (conocida tcnicamente como "Derecho comunitario" ) sea interpreta y aplicada del mismo modo en cada Estado miembro, es decir, que sea siempre idntica para todas las partes y en todas las circunstancias. El Tribunal tiene poder para resolver conflictos legales entre Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y particulares. En cumplimiento de su trabajo, el Tribunal debe dictar sentencias sobre los asuntos que son sometidos a su consideracin. Los cuatro tipos ms comunes son: a) Cuestiones prejudiciales; b) Recurso por incumplimiento; c) Recurso de anulacin; d) Recurso por omisin. El Tribunal est integrado por un juez por Estado miembro, con el fin de que todos los ordenamientos jurdicos nacionales de la UE estn representados. Incluso despus de la ampliacin an habr un juez por Estado miembro pero en aras de la eficacia el Tribunal podr reunirse bajo la forma de "Gran Sala" de slo 13 jueces en vez de tener siempre que celebrar una sesin plenaria a la que asistan todos los jueces. Como este es el punto central del presente trabajo, en el captulo siguiente abordaremos con el debido detenimiento y profundidad. 3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO El Tribunal de Cuentas, creado en 1977, comprueba que se hayan recaudado todos los ingresos de la Unin, que todos los gastos se han

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ejecutado de manera legal y regular y que el presupuesto ha sido bien gestionado. El Tribunal est compuesto por un miembro de cada pas de la UE, designado por el Consejo por un perodo renovable de seis aos. Despus de la ampliacin seguir habiendo un miembro por pas pero, en aras de la eficacia, el Tribunal podr crear "salas", constituidas solamente por algunos miembros, para adoptar ciertos tipos de informe o dictamen. En sus pases de origen los miembros del Tribunal han trabajado para una institucin de control externo o estn especficamente calificados para ese trabajo. Han sido elegidos por su competencia e independencia y trabajan a tiempo completo para el Tribunal. Los miembros eligen a uno de entre ellos como Presidente por tres aos. 3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL La principal funcin del Tribunal es comprobar que el presupuesto de la UE se est ejecutando correctamente, es decir, que los ingresos y gastos de la UE son legales y claros, y asegurar una sana gestin financiera. De este modo su trabajo ayuda a garantizar que el sistema de la UE funciona eficaz y abiertamente. Para llevar a cabo sus tareas el Tribunal puede investigar la documentacin de cualquier organizacin que gestione ingresos o ejecute gastos de la UE y, en su caso, efectuar controles sobre el terreno. Sus conclusiones se redactan en informes que llaman la atencin de la Comisin y los Estados miembros sobre los eventuales problemas. Para realizar eficazmente su trabajo el Tribunal de Cuentas debe ser independiente de las otras instituciones pero al mismo tiempo estar en contacto constante con ellas. Una de sus funciones clave es asistir a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo) presentndole cada ao un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior. Las observaciones que aporta en este informe anual juegan un papel muy 178

importante en la decisin del Parlamento de aprobar o no la gestin del presupuesto por parte de la Comisin. Si est satisfecho, el Tribunal tambin enva al Consejo y el Parlamento una declaracin de fiabilidad en el sentido de que el dinero de los contribuyentes europeos se ha utilizado correctamente. Finalmente, el Tribunal de Cuentas emite un dictamen antes de que se adopten los reglamentos financieros de la UE. Tambin puede hacer observaciones en cualquier momento con respecto a problemas especficos o emitir un dictamen a peticin de una de las instituciones de la UE. 3.5.8.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DE ESTE TRIBUNAL El Tribunal de Cuentas trabaja independientemente y es libre de decidir cmo programar sus actividades de control externo, cmo y cundo presentar observaciones, y qu publicidad dar a sus informes y dictmenes. Su plantilla es de aproximadamente 550 personas calificadas, de las cuales unos 250 son auditores, distribuidos en los que el Tribunal basa sus decisiones. Los auditores realizan frecuentemente viajes de inspeccin a otras instituciones de la Unin, los Estados miembros y cualquier pas que reciba ayuda comunitaria. Esto se debe a que aunque el trabajo del Tribunal se refiere en gran medida al dinero del cual la Comisin es responsable, en la prctica el 90% de estos ingresos y gastos es gestionado por las autoridades nacionales. El Tribunal de Cuentas Si sus no tiene atribuidas descubren facultades fraudes o jurisdiccionales propias. auditores "grupos de fiscalizacin" y que son quienes redactan los proyectos de informe en

irregularidades transmiten la informacin lo ms rpidamente posible a los organismos responsables de la UE para que stos adopten las medidas apropiadas. 3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO El cargo de Defensor del Pueblo Europeo fue creado por el Tratado de la Unin Europea (Maastricht, 1992). El Defensor acta 179

como intermediario entre el ciudadano y las autoridades de la UE y tiene derecho a recibir e investigar denuncias de ciudadanos, empresas e instituciones de la UE, y de cualquier persona que resida o tenga su domicilio legal en un pas de la Unin. El Defensor del Pueblo es elegido por el Parlamento por cinco aos renovables, Parlamento. 3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO El Defensor del Pueblo ayuda a detectar los casos de mala gestin en las instituciones europeas y otros rganos de la UE. "Mala gestin" significa una administracin deficiente o errnea, es decir, que una institucin de la UE no hace algo que debera haber hecho, lo hace de manera incorrecta, o hace algo que no debera haber hecho. Ejemplos de la mala gestin son: a) Injusticias, b) Discriminaciones, c) Abusos de poder, d) Falta o denegacin de informacin, e) Retrasos innecesarios, f) Procedimientos incorrectos. El Defensor del Pueblo puede hacer recomendaciones a las instituciones de la UE y remitir un asunto al Parlamento, o sea, puede tomar cualquier tipo de iniciativa poltica que considere necesaria. El Defensor acta de forma completamente independiente e imparcial, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningn gobierno u organizacin. Por otra parte, durante su mandato no puede ejercer ninguna otra actividad profesional, remunerada o no. 3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIN DE DENUNCIAS Si una persona, empresa o institucin que viva o tenga su sede en la Unin Europea considera que ha sido vctima de la mala gestin de una institucin u rgano de la UE la primera cosa que debe hacer es contactar a dicha institucin u rgano a travs de los canales administrativos usuales e intentar conseguir que se solucione la 180 lapso que corresponde a una legislatura del

situacin. Si esta gestin falla se puede recurrir al Defensor del Pueblo Europeo La denuncia debe presentarse en un plazo de dos aos desde la fecha en que se tuvo conocimiento de la mala gestin, identificndose fehacientemente y exponiendo la queja con claridad, aunque puede solicitarse que se otorgue a la denuncia carcter confidencial. En caso necesario el Defensor del Pueblo puede aconsejar ponerse en contacto con otra autoridad. El Defensor no investigar la denuncia si los hechos son o han sido tratados por un tribunal 3.5.9.3 PUEBLO El Defensor del Pueblo lleva a cabo investigaciones por propia iniciativa o tras una denuncia. Las instituciones y rganos de la UE estn obligados a facilitar al Defensor toda la informacin que solicite y darle acceso a los expedientes pertinentes y slo pueden negarse a hacerlo cuando existan razones justificadas de confidencialidad. Si el Defensor descubre un caso de mala gestin, informar a la institucin pertinente y presentar recomendaciones. La institucin tiene tres meses para exponer su opinin detallada sobre el asunto. Posteriormente el Defensor presentar un informe al Parlamento y a la institucin concernida y tambin dar a conocer al denunciante el resultado de las investigaciones. Finalmente el Defensor del Pueblo debe remitir, cada ao, al Parlamento un informe sobre todas sus investigaciones. 3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIN DE DATOS La figura del Supervisor Europeo de Proteccin de Datos (SEPD) se cre en 2001 de conformidad con el artculo 286 del Tratado de la Comunidad Europea. El SEPD tiene la responsabilidad de garantizar que las instituciones u organismos de la UE respeten el derecho de las personas a la intimidad en el procesamiento de sus datos personales. 181 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR DEL

El Supervisor y un Supervisor Adjunto son designados por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unin Europea por un perodo renovable de cinco aos. 3.5.10.1 FUNCIONES DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS Cuando las instituciones u organismos de la UE procesan datos personales sobre una persona que pueda ser identificada, deben respetar el derecho de esa persona a la intimidad. El SEPD se asegura de que as se haga y les aconseja sobre todos los aspectos del procesamiento de los datos personales. El "procesamiento" cubre actividades tales como la recogida, el registro, la organizacin y el almacenamiento de la informacin, recuperndola para la consulta, envindola o ponindola a disposicin de otras personas, as como bloqueando, borrando o destruyendo datos. Existen estrictas normas de proteccin de la intimidad que regulan estas actividades. Salvo en circunstancias muy especficas no se permite que las instituciones y los organismos de la UE procesen los datos personales que revelan origen racial o tnico, opiniones polticas, creencias religiosas o filosficas o la afiliacin a algn sindicato. Tampoco pueden procesar datos sobre su vida sanitaria o sexual, a menos que estos datos sean necesarios a efectos sanitarios. Incluso en ese caso los datos deben ser procesados por un profesional sanitario u otra persona que deba atenerse al secreto profesional. El SEPD trabaja con los responsables de la proteccin de datos de cada institucin u organismo de la UE para garantizar que se apliquen las normas de confidencialidad de dichos datos. 3.5.10.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS El Supervisor cuenta con una Secretara, designada por l y que trabaja exclusivamente para l. Cada ao publica un informe sobre sus actividades. ste se enva a las principales instituciones de la UE y puede ser discutido por el Parlamento Europeo. 182

El SEPD acta con total independencia, sin pedir ni aceptar instrucciones de nadie. Tanto l como su personal estn obligados a guardar como secreta la informacin confidencial. El Supervisor y el Supervisor Adjunto pueden ser destituidos por el Tribunal de Justicia si no ejercen adecuadamente sus funciones o si son culpables de conducta indebida grave. 3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS Si una persona tiene razones para creer que su derecho a la intimidad ha sido infringido por una institucin u organismo de la UE que est utilizando indebidamente sus datos personales, debe denunciarlo al Supervisor Europeo de Proteccin de Datos. ste investigar su denuncia y le har saber lo antes posible si est de acuerdo con ella y, si es as, cmo se est resolviendo la situacin. Por ejemplo, puede pedir a la institucin u organismo del que se trate que corrijan, bloqueen, borren o destruyan cualquiera de sus datos personales que se hayan procesado ilegalmente. Si discrepa con su decisin, puede llevar el asunto al Tribunal de Justicia. 3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO Doce de los 25 Estados miembros de la UE comparten una moneda nica, el euro. Los billetes y monedas de euro se pusieron en circulacin el 1 de enero del 2002. El Banco Central Europeo (BCE) fue creado en 1998, de conformidad con el Tratado de la Unin Europea, para introducir y gestionar la nueva moneda, efectuar operaciones con divisas y garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pago. Es tambin responsable de fijar las grandes lneas y ejecutar la poltica econmica y monetaria de la UE. Para ello el BCE trabaja con el "Sistema Europeo de Bancos Centrales" (SEBC), que incluye a los 25 pases de la UE. Sin embargo, solamente 12 de estos pases han adoptado hasta ahora el euro, constituyendo as la "zona euro", y sus bancos centrales junto con el Banco Central Europeo, forman el "Eurosistema". 183

El BCE trabaja en total independencia ya que ni l, ni los bancos centrales nacionales del Eurosistema, ni cualquier miembro de sus organismos decisorios pueden pedir o aceptar instrucciones de cualquier otra instancia. Las instituciones de la UE y los gobiernos de los Estados miembros deben respetar este principio y no deben intentar influir en el BCE o los bancos centrales nacionales. El BCE, en estrecha colaboracin con los bancos centrales nacionales, elabora y aplica las decisiones de los organismos decisorios del Eurosistema; el Consejo de Gobierno, el Comit Ejecutivo y el Consejo General. 3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO Una de las principales tareas del BCE es mantener la estabilidad de precios en la zona euro, preservando el poder adquisitivo del euro. Eso significa mantener la inflacin bajo estricto control, poniendo todos los medios para que el incremento interanual de los precios al consumo sea inferior al 2%. Para ello el BCE: a) Controla la oferta monetaria, ya que cuando sta es excesiva comparada a la oferta de bienes y servicios se produce inflacin; b) Controla la evolucin de los precios y evala el riesgo que suponen para la estabilidad de los precios en la zona euro; c) Controlar la oferta monetaria implica, entre otras cosas, fijar los tipos de inters en la zona euro, lo que quizs constituya la actividad ms conocida del Banco. 3.5.11.2 ORGANIZACIN DEL BANCO CENTRAL El trabajo del Banco Central Europeo se organiza mediante las siguientes instancias decisorias. 3.5.11.2.1 EL COMIT EJECUTIVO El Comit Ejecutivo est formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y otros cuatro miembros, todos designados por comn acuerdo de los presidentes o primeros ministros de los pases de la zona euro. Su mandato es de ocho aos no renovable. El Comit es responsable de aplicar la poltica monetaria definida por el Consejo de Gobierno y de dar instrucciones a los bancos 184

centrales nacionales. Tambin prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestin cotidiana del BCE. 3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO Es la mxima instancia decisoria del BCE, est formado por los seis miembros del Comit Ejecutivo y los gobernadores de los 12 bancos centrales de la zona euro. Lo preside el Presidente del BCE. Su misin primaria es definir la poltica monetaria de la zona euro y, en especial, fijar los tipos de inters a que los bancos comerciales pueden obtener dinero del banco central. 3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL El Consejo General es el tercer organismo decisorio del BCE. Est formado por el Presidente del BCE, el Vicepresidente y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los 25 Estados miembros de la UE. Contribuye al trabajo consultivo y de coordinacin y ayuda a preparar la futura ampliacin de la zona euro. 3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES El Banco Europeo de Inversiones (BEI) fue creado en 1958 por el Tratado de Roma y colabora para lograr los objetivos de la Unin financiando proyectos de inversin que promuevan la integracin europea, el desarrollo equilibrado, la cohesin econmica y social y una economa innovadora basada en el conocimiento. 3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO La misin del BEI es invertir en proyectos que promuevan los objetivos de la Unin Europea. El Banco no tiene nimo de lucro, no rene fondos a partir del ahorro o de cuentas corrientes ni utiliza fondos del presupuesto de la UE. Se financia en los mercados financieros y a travs de sus accionistas, los Estados miembros de la UE, que suscriben conjuntamente su capital mediante contribuciones que reflejan su peso econmico en la Unin. Este apoyo de los Estados miembros da al BEI el mximo grado de solvencia (AAA) en los mercados monetarios, pudiendo reunir as grandes cantidades de capital en condiciones muy competitivas. Esto a

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su vez le permite invertir en proyectos de inters pblico que de otro modo no obtendran dinero o lo obtendran en peores condiciones. Los proyectos se seleccionan cuidadosamente segn los siguientes criterios: a) Deben ayudar a lograr objetivos de la UE tales como hacer ms competitivas a las industrias europeas y las pequeas empresas, crear redes transeuropeas (transporte, telecomunicaciones y energa), impulsar el sector de la tecnologa de la informacin, proteger el medio ambiente natural y urbano y mejorar los servicios sanitarios y de educacin; b) Deben beneficiar principalmente a las regiones ms desfavorecidas; y, c) Deben ayudar a atraer otras fuentes de financiacin. Estos criterios se aplican a las actividades tanto dentro como fuera de la Unin. Alrededor del 90% de las actividades del BEI tienen lugar en la UE pero una proporcin significativa de la financiacin se dirige a los futuros Estados miembros. El BEI tambin apoya el desarrollo viable en los pases mediterrneos, frica, el Caribe y el Pacfico, as como proyectos en Amrica Latina y Asia. Finalmente, el BEI es el accionista mayoritario del Fondo Europeo de Inversiones, creado en 1994 para financiar inversiones en pequeas y medianas empresas (PYME). 3.5.12.2 ORGANIZACIN DEL BANCO El Banco trata directamente con los promotores de proyectos de gran envergadura (ms de 25 millones de euros), mientras que para los ms pequeos (PYME o autoridades locales) trabaja con unos 180 bancos e intermediarios financieros especializados de Europa. El BEI es una institucin autnoma que toma sus propias decisiones de prstamo y emprstito basndose en las caractersticas de cada proyecto y las oportunidades ofrecidas por los mercados financieros. Cada ao presenta un informe de actividad.

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El Banco coopera con las instituciones de la UE: por ejemplo, sus representantes pueden participar en las comisiones del Parlamento y el Presidente del BEI puede asistir a las reuniones del Consejo. Las decisiones del Banco son tomadas por los siguientes rganos: a) El Consejo de Gobernadores est formado por ministros (normalmente los de Hacienda) de todos los Estados miembros. Define la poltica general de prstamos, aprueba el balance y el informe anual, autoriza la financiacin de proyectos fuera de la UE y decide sobre aumentos de capital; b) El Consejo de Administracin, presidido por el Presidente del Banco, cuenta con 24 miembros designados por los Estados miembros y uno por la Comisin Europea. Aprueba las operaciones de prstamo y emprstito y se asegura de que el Banco est correctamente gestionado; y, c) El Comit de Direccin es el ejecutivo del Banco que gestiona sus actividades cotidianas. 3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES El Fondo Europeo de Inversiones fue creado en 1994 en comn por tres accionistas: el Banco Europeo de Inversiones, la Comisin Europea y otras instituciones financieras europeas. Su estatuto y estructura accionarial fueron revisados en el 2000 y en ese momento el BEI pas a ser el accionista principal. En conjunto el BEI y el FEI forman el llamado "Grupo BEI". 3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO El Fondo est especializado en dos mbitos: capital de riesgo y garantas. El instrumento de capital de riesgo del Fondo consiste en inversiones de capital en fondos de capital de riesgo con el fin de ayudar a las PYME, en particular a las que empiezan y a las orientadas al sector de la tecnologa; El instrumento de garanta facilita garantas a instituciones financieras para cubrir sus prstamos a PYME. 3.5.13.2 ORGANIZACIN DEL FONDO 187

El Fondo no es una institucin de prstamos y no facilita ni gestiona subvenciones para las PYME, ni invierte directamente en PYME. Lo que hace es trabajar con intermediarios financieros, que tienen plena capacidad decisoria. Para sus actividades de capital de riesgo y garantas el Fondo utiliza sus propios fondos o los facilitados por el BEI o la Unin Europea. El Fondo Europeo de Inversiones acta en los Estados miembros de la Unin Europea y en los pases candidatos que hayan culminado las negociaciones de adhesin. 3.5.14 EL COMIT ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO Este Comit fue fundado en 1957 conforme al Tratado de Roma; el Comit Econmico y Social Europeo (CESE) es un organismo consultivo que representa a empresarios, sindicatos, agricultores, consumidores y otros grupos de inters que colectivamente constituyen la "sociedad organizada". Presenta sus opiniones y defiende sus intereses en discusiones polticas con la Comisin, el Consejo y el Parlamento. El CESE constituye un puente entre la Unin y sus ciudadanos, promoviendo una sociedad europea ms participativa e integradora y por lo tanto ms democrtica. El Comit es parte integrante del proceso decisorio de la UE ya que debe ser consultado antes de la toma de decisiones sobre poltica econmica y social. Por propia iniciativa puede tambin presentar sus opiniones sobre otros asuntos que considere importantes. Los miembros son nombrados por cuatro aos, con posibilidad de reeleccin, por los Gobiernos de la UE pero trabajan con una total independencia poltica. El Comit se rene en asamblea plenaria y sus debates son preparados por seis subcomits conocidos como "secciones", que se ocupan de reas polticas particulares. Elige a su presidente y a dos vicepresidentes por un plazo de dos aos. 3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE

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El Comit Econmico y Social Europeo tiene tres funciones principales: a) Asesorar al Consejo, la Comisin y el Parlamento, a peticin de estas instituciones o por iniciativa propia; b) Animar a la sociedad a intervenir ms en la elaboracin de las normas de la UE; c) Fomentar el papel de la sociedad en los pases no pertenecientes a la UE y ayudar a crear estructuras consultivas. 3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE Los miembros del Comit trabajan sobre todo en sus pases de origen y se organizan en tres grupos representativos de empresarios, trabajadores e intereses econmicos y sociales diversos. El grupo de empresarios cuenta con miembros de los sectores privado y pblico de la industria, las PYME, cmaras de comercio, comercio mayorista y minorista, banca y seguros, transporte y agricultura. El grupo de trabajadores representa a todas las categoras de empleados, desde los obreros a los ejecutivos. Sus miembros provienen de los sindicatos nacionales. El tercer grupo representa una amplia gama de intereses: ONG, organizaciones de agricultores, pequeas empresas, artesanos y profesionales, cooperativas y asociaciones no lucrativas, organizaciones de consumidores y ambientales, comunidades y asociaciones cientficas y acadmicas en representacin de la familia, la mujer, personas con discapacidad, etc. 3.5.15 EL COMIT DE REGIONES El Comit de Regiones fue creado en 1994 con arreglo al Tratado de la Unin Europea (Maastricht); es un organismo consultivo integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de Europa que garantiza que estas autoridades puedan aportar su opinin en la formulacin de las normas de la Unin Europea y que se respetan las identidades y prerrogativas regionales y locales.

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El Comit debe ser consultado sobre asuntos que conciernen al gobierno local y regional, tales como poltica regional, medio ambiente, educacin y transporte. Los miembros del Comit son cargos municipales o regionales electos que representan a toda la gama de actividades de los gobiernos locales y regionales de la Unin. Pueden ser presidentes o parlamentarios regionales, concejales, alcaldes de ciudades grandes, etc. Son nombrados por los gobiernos de la UE pero trabajan con total independencia poltica. El Consejo de la UE los nombra por cuatro aos y pueden ser reelegidos. Conforme al Tratado de Niza, deben tambin tener un mandato de las autoridades que representan o deben ser polticamente responsables ante ellas. El Comit de las Regiones designa a un presidente entre sus miembros, por un perodo de dos aos. 3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMIT El papel del Comit de las Regiones es presentar los puntos de vista locales y regionales en la legislacin de la UE. Lo hace emitiendo dictmenes sobre las propuestas de la Comisin. La Comisin y el Consejo deben consultar al Comit sobre temas de importancia directa para las autoridades locales y regionales pero tambin pueden consultarlo siempre que lo deseen. Por su parte el Comit puede adoptar dictmenes por propia iniciativa y presentarlos a la Comisin, al Consejo y al Parlamento. 3.5.15.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL COMIT Cada ao el Comit celebra cinco sesiones plenarias durante las cuales define su poltica general y adopta los dictmenes. Los miembros del Comit son asignados a comisiones especializadas cuyo trabajo es preparar las sesiones plenarias. Hay seis comisiones: a) Comisin de Poltica de Cohesin Territorial (COTER) b) Comisin de Poltica Econmica y Social (ECOS) c) Comisin de Desarrollo Sostenible (DEVE) d) Comisin de Cultura y Educacin (EDUC) 190

e) Comisin de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (CONST) f) Comisin de Relaciones Exteriores (RELEX). 3.6 ORGANOS INSTITUCINALES 3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas es el centro de publicaciones de las instituciones de la UE; aunque la Oficina no fue creada como organismo autnomo hasta 1969, sus orgenes se remontan al Servicio de Publicaciones de la Comunidad del Carbn y del Acero, que se encargaba de la publicacin del Diario Oficial de la Comunidad del Carbn y del Acero desde 1952 en adelante. Por ello los archivos que maneja la Oficina representan 50 aos de publicaciones y memoria histrica de la UE. La Oficina produce todas las publicaciones de la UE (en papel, libros electrnicos, CD-ROM, sitios internet y bases de datos en lnea) y las distribuye a travs de su red de agentes de venta y de las distintas redes de informacin existentes en la UE. Sus principales tareas son: a) Codificar la legislacin vigente de la UE; b) Desarrollar un portal nico de acceso a la legislacin de la UE, jurisprudencia y proyectos legislativos; c) Crear un portal de acceso a las publicaciones, con posibilidad para el usuario de imprimirlas; d) Crear una biblioteca digital; y, e) desarrollar nuevos mtodos de produccin y distribucin para las publicaciones de la UE. 3.6.2 OFICINA DE SELECCIN DE PERSONAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS La Oficina de Seleccin de Personal de las Comunidades Europeas (OSPC) fue creada en julio del 2002 y comenz a funcionar en enero del 2003. Su funcin es preparar los concursos y oposiciones destinados a la seleccin y contratacin del personal altamente cualificado que 191

trabajar en todas las instituciones de la Unin Europea, especialmente el Parlamento, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el Comit Econmico y Social, el Comit de las Regiones y el Defensor del Pueblo. La Oficina pone en comn los recursos de las diversas instituciones de forma que la contratacin de los funcionarios de la UE sea mejor planificada y organizada. Las personas interesadas en trabajar para una de las instituciones de la UE slo tienen que dirigirse a una nica direccin, la de la Oficina, y esto facilita la organizacin de los concursos y garantiza unas normas y principios uniformes en la materia. La Oficina tambin puede ayudar a las instituciones a organizar campaas especficas de contratacin, por ejemplo, para puestos temporales o auxiliares. La Oficina tiene un presupuesto anual de unos 21 millones de euros, lo que representa un 11% menos que el importe previamente gastado por todas las instituciones. Todas las instituciones precisan ms personal para hacer frente a la mayor carga de trabajo generada por la prxima ampliacin. Por ello la prioridad de la Oficina es organizar los concursos y oposiciones relacionados con la ampliacin, que ya estn celebrndose desde el 2003. 3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA Una "agencia de la Comunidad Europea" es una instancia creada por la UE para llevar a cabo una tarea tcnica, cientfica o directiva muy especfica derivada del "mbito comunitario" ("primer pilar" de la UE). Estas agencias (existen 16 actualmente) no estaban previstas en los tratados europeos: cada una se crea mediante un acto legislativo que especifica su tarea particular y no todas tienen la palabra "agencia" en su ttulo oficial: pueden, por el contrario, llamarse centro, instituto, fundacin, oficina o autoridad 152.

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Datos tomados de la Pgina web de la Comunidad Europea: www.comunidadeuropea.com

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CAPITULO IV 4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en virtud de las delicadas funciones que se las ha confiado y dada la forma como este organismo las ha puesto en prctica, le han convertido en una pieza esencial en el proceso de integracin que se ha desarrollado en el seno de las CCEE. Igualmente la jurisprudencia del TJCE ha contribuido de forma fundamental a la configuracin del ordenamiento jurdico comunitario, determinando sus caractersticas bsicas a partir de los textos de los Tratados Constitutivos; esta labor del TJCE ha sido posible gracias a la configuracin institucional del mismo y, sobre todo al sistema de control jurisdiccional establecido en el TCE, que ha atribuido al Tribunal el conocimiento de un conjunto de recurso, en virtud de los cuales se da en este rgano una conjuncin indita de funciones judiciales. En efecto, el TJCE dispone de atribuciones propias de los tribunales internacionales, ya que los Estados pueden conferirle competencias mediante clusulas compromisorias y conoce de los recursos por incumplimiento destinados a reprimir las infracciones de las normas comunitarias cometidas por los Estados Miembros. Sin embargo, su competencia difiere sustancialmente de la de los tribunales internacionales, porque su jurisdiccin es obligatoria y no depende del consentimiento de los Estados. Adems, en los recursos de incumplimiento la parte demandante suele ser la Comisin y no los Estados Miembros. Por otra parte, el TJCE realiza funciones semejantes a las de los tribunales internos, pero que no son comparables a las ejercidas por ningn tribunal nacional concreto. As, acta como tribunal de casacin a travs de las cuestiones prejudiciales de interpretacin para garantizar la aplicacin e interpretacin uniforme del Derecho Comunitario y, mediante el recurso de casacin, contra las sentencias del TPI. Adems ejerce funciones propias de las jurisdicciones 193

contencioso administrativas internas cuando procede a control de la legalidad de los actos administrativos comunitarios a travs del recurso de anulacin, el recurso por omisin, la excepcin de ilegalidad y la cuestin prejudicial de apreciacin de validez. Estos recursos previstos para el control de legalidad permiten al TJCE realizar, a la vez, funciones asimilables a un control constitucional de carcter material, mediante el que el TJCE acta como tribunal constitucional de las CCEE. Esta funcin reviste una importancia cada vez mayor ya que sirve para que el TJCE resuelva cuestiones fundamentales del ordenamiento jurdico comunitario, tales como la delimitacin vertical de competencias entre las Instituciones comunitaria y los Estados miembros, la delimitacin horizontal de poderes entre las Instituciones de la CE, la proteccin de los derechos humanos y libertades fundamentales, el control de la conformidad con los Tratados de Derecho derivado y el control previo de la constitucionalidad de los acuerdos internacionales concluidos por la CE con terceros pases. 4.1 COMPOSICIN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS El TJCE est compuesto por los Jueces, los Abogados Generales que asisten al Tribunal de Justicia y un Secretario designado por el Tribunal. 4.1.1 LOS JUECES Actualmente, tras la ltima ampliacin de la Unin Europea, el TJCE est formado por veinte y cinco Jueces y ocho abogados generales, cantidad con la cual se asegura una adecuada representacin de los diferentes sistemas jurdicos nacionales en el TJCE, ya que los Estados miembros mantienen un compromiso de naturaleza poltica en virtud del cual hay un juez e la nacionalidad de cada uno de los Estados miembros, pese a que el Tratado CE no impone ningn requisito de nacionalidad a los miembros del TJCE, que podran ser, incluso, nacionales de terceros pases; Adems, los Estados

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no pueden reivindicar un juez ad-hoc si en la formacin encargada de juzgar un asunto no hay un juez de su nacionalidad. Segn el Art. 223 del TCE, los jueces son designados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados Miembros. En la prctica, cada Estado miembro propone su candidato y los otros Estados aceptan la persona designada. En cualquier caso, los Jueces se eligen entre personalidades que ofrezcan absolutas garantas de independencia y que renan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia Los Jueces son elegidos por un perodo de seis aos y su mandato es renovable sin limitacin alguna. Ahora bien, se produce una renovacin parcial cada tres aos, que afecta alternativamente a ocho y siete Jueces y que puede conllevar la reduccin del mandato de algunos de ellos. Se ha criticado la corta duracin del mandato y, con objeto de fortalecer la independencia de los Jueces, se han propuesto algunas modificaciones. La solucin que concita mayor consenso es la extensin del mandato a un perodo de nueve aos, pero sin posibilidad de renovacin, siendo esta posibilidad la defendida por el Parlamento Europeo en su Proyecto de Constitucin de la Unin Europea. Esta cuestin fue objeto de debate en el marco de la CIG de 1996, pero no se adopt ninguna decisin al respecto. Los Jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJCE mediante votacin secreta y por mayora. Los Abogados Generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones encomendadas al Presidente. Pese a las sugerencias del TJCE justificadas por la identidad de su estatuto con el de los Jueces, los Abogados Generales tampoco pueden participar en la eleccin del Presidente, ya que el Tratado de Amsterdam no ha acogido esta propuesta, apoyada por bastantes Estados al inicio de la CIG de 1996. El mandato del Presidente tiene una duracin de tres aos y es susceptible de renovacin. Entre las funciones del Presidente cabe destacar que dirige los trabajos y los servicios del TJCE, preside las vistas y las deliberaciones y 195

tiene importantes competencias procesales durante el desarrollo de los recursos. 4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES Los Abogados Generales son, tambin, miembros del TJCE, ya que disponen de un estatuto idntico al de los Jueces, aunque desempean diferentes funciones. Los requisitos personales exigidos coinciden con los de los Jueces y el procedimiento de designacin es el mismo. El artculo 222 del TCE prev que el TJCE estar asistido por ocho Abogados Generales 153. En virtud del compromiso intergubernamental de naturaleza poltica existente entre los Estados miembros, corresponde un Abogado General a cada uno de los cinco grandes Estados (Alemania, Espaa, Francia, Italia y Reino Unido) y los tres restantes se reparten por rotacin entre los dems Estados. Cada ao el TJCE designa de entre los Abogados Generales un primer Abocado General, al que incumbe distribuir los asuntos entre los Abogados Generales, despus de que el Presidente haya designado al Juez ponente. La figura del Abogado General presenta similitudes con la del Comisario del Gobierno en el Consejo de Estado francs o con una institucin del mismo nombre existente en el Tribunal de Casacin o Tribunal Supremo holands. Su funcin consiste, segn el artculo 222 TCE, en presentar pblicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal de Justicia, a fin de asistirle en el cumplimiento de su misin. Aunque los Abogados Generales realizan otro tipo de funciones, sin duda, su principal actividad consiste en la presentacin de conclusiones en todos los asuntos. Las conclusiones constituyen una propuesta motivada de solucin del litigio, que el Abogado General presenta, con plena imparcialidad e independencia, al final de la fase oral y cuyo objetivo es facilitar la labor de los Jueces a la hora de
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Hasta el 6 de octubre del ao 2000, por motivos coyunturales derivados de la ltima ampliacin de la Unin Europea, el nmero de Abogados Externos fue de nueve, y el noveno Abogado era de nacionalidad Italiana.

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elaborar la sentencia; sin embargo, cabe aclarar que las conclusiones no producen ningn tipo de efectos para las partes en el litigio ni en relacin con los terceros. Las conclusiones se publican en la Recopilacin de la jurisprudencia del TJCE conjuntamente con la sentencia y contribuyen a la formacin y desarrollo de la jurisprudencia del TJCE, por lo general, las conclusiones exponen con ms detalle que las sentencias los diferentes aspectos del litigio y analizan con mayor profundidad las diferentes soluciones posibles, siendo frecuentes en las mismas, incluso, referencias doctrinales. Tanto si la propuesta del Abogado General es seguida por los Jueces como si la sentencia adopta una solucin diferente, las conclusiones suelen ayudar a comprender las resoluciones del TJCE que en muchos casos, contienen una argumentacin escueta. En definitiva, las conclusiones del Abogado General constituyen una pieza importante en el funcionamiento de un rgano jurisdiccional como el TJCE llamado a decidir en primera y nica instancia y en cuyas sentencias no se admite la figura del voto particular. La intervencin de los Abogados Generales en los procedimientos sustanciados ante el TJCE se ajusta a las exigencias del derecho a un procedimiento contradictorio, previsto en el apartado 1 del artculo 6 del Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. 4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS El estatuto de los Jueces y Abogados Generales est formado por una serie de derechos y obligaciones, destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los miembros del TJCE, que se regulan, bsicamente, en los Protocolos sobre el Estatuto del TJCE, anexos a los Tratados constitutivos de las tres Comunidades, y en el Reglamento de Procedimiento del TJCE del 19 de junio de 1991, modificado en varias ocasiones y cuyo texto refundido se ha publicado el 6 de marzo de 1999.

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En cuanto a las obligaciones que deben asumir los miembros del TJCE, la primera es la de prestar juramento en audiencia pblica del TJCE, comprometindose a ejercer sus funciones en conciencia y con toda imparcialidad, as como a guardar el secreto de las deliberaciones. En el momento de asumir sus funciones firman una declaracin por la que se comprometen a respetar, durante y despus de su mandato, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de honestidad y discrecin en la aceptacin de funciones o beneficios tras la finalizacin de su mandato. Los miembros del TJCE no pueden asumir ninguna funcin poltica o administrativa, ni tampoco ejercer actividades profesionales, sean o no remuneradas. Adems, estn obligados a fijar su residencia en el pas donde tiene su sede el TJCE, es decir, en Luxemburgo. Los Jueces y los Abogados Generales no pueden intervenir en ningn asunto en el que hubieren participado anteriormente de alguna forma. En todo caso, pueden unilateralmente abstenerse de intervenir en un asunto por algn motivo especial y cabe la posibilidad de recusacin de los miembros por parte de los litigantes en un asunto. Estas obligaciones se acompaan de una serie de derechos y beneficios que apuntalan la independencia e imparcialidad de los miembros del TJCE. En este sentido, gozan de una inmunidad de jurisdiccin total por cualquier tipo de acto cometido durante su mandato y de inmunidad respecto a los actos de carcter oficial, tras la finalizacin del mismo. Esta inmunidad slo puede ser levantada por el Pleno del TJCE y el miembro deber ser juzgado en un Estado miembro por el rgano jurisdiccional supremo. Otra prerrogativa de los miembros es la inamovilidad de su mandato, ya que slo pueden ser relevados de sus funciones por decisin unnime de los dems miembros del TJCE, cuando consideren que no renen las condiciones requeridas o que han incumplido las obligaciones derivadas de su cargo. Por ltimo, los miembros del TJCE se benefician de los diferentes privilegios, beneficios e inmunidades previstos con carcter general en 198

el Protocolo sobre privilegios e inmunidades para todos los funcionarios y agentes comunitarios. 4.1.4 EL SECRETARIO El Art. 224 del TCE faculta al TJCE para que pueda nombrar un Secretario y establezca el estatuto de ste. En trminos estrictos, el Secretario no es un miembro del TJCE, aunque por cortesa se le considere como tal a algunos efectos. El Secretario es nombrado por los miembros del TJCE por un periodo de seis aos y su mandato es susceptible de renovacin. Para su eleccin se tienen en cuenta, entre otros aspectos, la experiencia en materia judicial e internacional, los ttulos universitarios, los conocimientos lingsticos y las ocupaciones actuales y anteriores. 4.2 ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA El TJCE en la actualidad cuenta con una gra n carga de trabajo, debido al alto nmero de asuntos que llegan a su conocimiento y especialmente dada la complejidad tcnica y jurdica de muchos de ellos, razn por la cual es imprescindible una ordenacin minuciosa de la actividad jurisdiccional del Tribunal y la existencia de los necesarios servicios administrativos de apoyo. 4.2.1 ORGANIZACIN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y LAS SALAS En el Art. 221, prrafo segundo y tercero del TCE se encuentran reguladas las formaciones que puede utilizar el TJCE para realizar sus funciones jurisdiccionales; en ese sentido seala: El Tribunal de Justicia se reunir en sesin plenaria. No obstante podr constituir Salas compuestas por tres, cinco y siete Jueces, con objeto de proceder a determinadas diligencias de instruccin o de conocer en determinadas categoras de asuntos, en las condiciones previstas en un reglamento adoptado al respecto . El Tribunal de Justicia se reunir en sesin plenaria cuando lo solicite un Estado miembro o una Institucin de la Comunidad que sea parte en el proceso.

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De conformidad con la disposicin transcrita, el TJCE cuenta en la actualidad con las siguientes formaciones jurisdiccionales: cuatro Salas de tres Jueces (pequeas Salas), dos Salas de cinco Jueces (grandes Salas) y el Pleno. Tras la ltima ampliacin de la Unin Europea, se han mantenido las mencionadas Salas y los nuevos Jueces se han afectado a ellas, de manera que dos de las pequeas Salas cuentan con cuatro Jueces y las dos grandes Salas disponen de siete Jueces cada una. Por el momento, el TJCE no ha utilizado la posibilidad abierta con la ltima ampliacin de la Unin Europea de poner en funcionamiento Salas de siete Jueces. El Pleno est compuesto por todos los Jueces que forman parte del Tribunal. Adems, el TJCE utiliza, aunque no existe ningn fundamento legal para ello, otra formacin jurisdiccional, denominada pequeo Pleno, que se compone de once Jueces. Segn el artculo 15 de su Estatuto, el TJCE slo podr deliberar vlidamente en nmero impar. Esta regla es necesaria para evitar los empates en caso de votacin, dado que el Presidente carece de voto dirimente en estos casos. Para las deliberaciones del TJCE reunido en sesin plenaria el qurum requerido es de nueve Jueces; en las Salas de siete Jueces se exige un qurum de cinco Jueces como mnimo y las deliberaciones de las Salas de tres o cinco Jueces slo son vlidas si estn presentes, al menos, tres Jueces. Tras la reforma introducida por el Tratado de Maastricht en el Art. 221 TCE, el Tribunal tiene libertad para determinar la atribucin de los asuntos al Pleno o a las Salas, salvo que un Estado miembro o una Institucin comunitaria que sean partes en el proceso soliciten expresamente la atribucin del asunto al Pleno. Cuando el TJCE es libre para decidir la formacin adecuada, el conocimiento de los asuntos es atribuido al Pleno, a una Sala de cinco o a una Sala de tres Jueces en funcin de la mayor o menor significacin de las cuestiones que hayan de ser decididas y, en particular, de la existencia o inexistencia de precedentes que permitan o no considerar que existe una jurisprudencia bien establecida. Se considera que al 200

Pleno le corresponde la decisin de cuestiones de principio, a las Salas de cinco magistrados el desarrollo de la jurisprudencia y a las Salas de tres la aplicacin de la jurisprudencia. 4.2.2 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Al igual que las otras Instituciones comunitarias, el TJCE dispone del poder de autoorganizacin, que le ha llevado a dotarse de la infraestructura administrativa indispensable para desempear sus funciones con la necesaria independencia. Dentro de la organizacin administrativa gabinetes de del los Tribunal merecen la una especial y mencin los miembros, Secretara algunos servicios

administrativos, como el de traduccin y el de investigacin y documentacin. Los Jueces y los Abogados Generales desempean sus funciones con la asistencia de un gabinete, formado por tres letrados y tres personas que se encargan de las funciones de secretara con rango de administrativos y auxiliares, cuyos puestos estn vinculados directamente con el mandato del miembro. Los letrados son juristas especializados en Derecho Comunitario que colaboran y ayudan a los Jueces y los Abogados Generales en la realizacin de sus funciones jurisdiccionales. Aunque el TJCE no ha utilizado nunca esta posibilidad, el Estatuto y el Reglamento de Procedimiento prevn la figura de los ponentes adjuntos como colaboradores directos de los Jueces, que podran asumir, bajo la direccin de estos, la tramitacin de asuntos sometidos al Tribunal. La Secretara, dirigida por un secretario adjunto que depende jerrquicamente del Secretario del Tribunal, desarrolla las funciones clsicas de una secretara judicial. La pluralidad de lenguas de procedimiento ha requerido el establecimiento de secciones lingsticas dentro de la Secretara que se ocupan, en funcin de la lengua, de la realizacin de todas las actuaciones requeridas por la constitucin y gestin de los expedientes de todos los procedimientos, as como de las comunicaciones con los agentes y abogados de las partes. Otra seccin de la Secretara se encarga del archivo de toda la documentacin de 201

carcter procesal, que se incorpora a los sistemas informticos internos del Tribunal para facilitar su utilizacin. Por ltimo, corresponde tambin a la Secretara el control del correo judicial, el establecimiento del calendario judicial, el mantenimiento del archivo del Tribunal y la preparacin de las reuniones de las diferentes formaciones jurisdiccionales. El TJCE cuenta, adems, con los servicios administrativos caractersticos de cualquier Institucin comunitaria. Entre ellos hay que destacar los servicios de biblioteca, investigacin y documentacin e informtica jurdica por el gran apoyo que ofrecen al trabajo jurisdiccional del TJCE. El servicio de investigacin y documentacin est formado por una veintena de juristas, que representan los sistemas jurdicos de todos los Estados miembros, con conocimientos de sus derechos nacionales y del Derecho Comunitario. Entre sus tareas resalta la realizacin de investigaciones solicitadas por las diferentes formaciones jurisdiccionales del TJCE sobre cuestiones de Derecho Comunitario, de Derecho nacional o de Derecho comparado de todos los Estados miembros y de pases terceros, que se plasman en la elaboracin de notas de investigacin, bastante tiles para el TJCE. Otro servicio administrativo fundamental en el funcionamiento del Tribunal es la Direccin de Traduccin, formada por un nutrido grupo de juristas lingistas, que se organizan en divisiones de traduccin hacia cada una de las lenguas comunitarias. La necesidad de traducir todas las sentencias y conclusiones del TJCE y del TPI a todos y cada uno de los idiomas oficiales de la CE hace que los juristas lingistas constituyan el contingente ms importante de los funcionarios del Tribunal y dicha exigencia constituye la causa principal del retraso en la resolucin de los asuntos. 4.3 EL REGIMEN LINGSTICO. La gran variedad de lenguas oficiales de la CE condiciona necesariamente el funcionamiento del TJCE. En ese sentido hay que hacer referencia, por una parte, a la cuestin de la lengua de los

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procedimientos y, por otra, al problema de la lengua interna de trabajo en el seno del Tribunal. El rgimen lingstico aplicable a los procedimientos sustanciados ante el TJCE se regula en los artculos 29 a 31 y 110 del Reglamento de Procedimiento. El apartado 1 del artculo 29 permite que sean lenguas de procedimiento todas las lenguas oficiales de la CE, es decir: alemn, dans, espaol, fins, francs, griego, ingls, irlands, italiano, neerlands, portugus y sueco; sin embargo, cada procedimiento tiene una lengua de procedimiento, empleada en los informes orales y en todos los documentos procesales, que se determina mediante los criterios siguientes: a) En los recursos directos, el demandante elige la lengua de procedimiento, pero cuando el demandado es un Estado o una persona fsica o jurdica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento es la lengua oficial de ese Estado, pudiendo elegirla el demandante si existiesen varias; b) En los asuntos prejudiciales, la lengua de procedimiento siempre es la del rgano jurisdiccional que plantea la cuestin; c) En los recursos de casacin contra resoluciones del TPI, la lengua de procedimiento es la de la resolucin recurrida, mantenindose la unidad de rgimen lingstico entre la primera instancia y la casacin. A peticin conjunta de las partes, el Presidente puede autorizar el empleo total o parcial de otra de las lenguas oficiales. Estas normas sobre la lengua de procedimiento no rigen para los jueces y Abogados Generales, que pueden usar en todo momento cualquiera de las lenguas de procedimiento. Los testigos y peritos pueden ser autorizados a expresarse en una lengua distinta de la del procedimiento si no dominan sta. Por ltimo, los Estados miembros pueden siempre utilizar su propia lengua cuando intervienen en un recurso directo o cuando participan en un asunto prejudicial. Como consecuencia de ello, las actuaciones orales y, en especial, las vistas se

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desarrollan siempre con traduccin simultnea, realizada por los intrpretes del TJCE. Adems de constituir un problema procesal, el multilingismo dificulta el funcionamiento interno del Tribunal, por ello se utiliza una nica lengua de trabajo en el mbito interno, que actualmente es el francs. As, lodos los documentos procesales son traducidos al francs, las deliberaciones de los Jueces se desarrollan en francs y en este idioma se redactan las notas internas de deliberacin y los proyectos de sentencias. 4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA El TPI no es una nueva Institucin comunitaria, sino una jurisdiccin independiente y autnoma integrada en una Institucin comunitaria ya existente, como es el Tribunal de Justicia. En efecto, el apartado 1 del artculo 225 del TCE dispone : se agrega al Tribunal de Justicia un Tribunal encargado de conocer en primera instancia, sin perjuicio de un recurso ante el Tribunal de Justicia limitado a las cuestiones de derecho y en las condiciones establecidas por el Estatuto, de determinadas categoras de recursos definidas en las condiciones establecidas en el apartado 2. La creacin del TPI fue posible gracias a la introduccin por el Acta nica Europea del artculo 225 al TCE, que para esos efectos conceda competencia al Consejo. Siguiendo lo previsto en esa disposicin, el Consejo adopt la Decisin del 24 de octubre de 1988, mediante la cual se estableci el TPI, que inici su funcionamiento en noviembre de 1989. La creacin del TPI supone la introduccin de una doble instancia en la jurisdiccin comunitaria cuyos objetivos son: a) La mejora de la proteccin judicial delos justiciables y, en especial, de sus derechos de defensa, sobre todo en recursos que requieren un estudio detenido de hechos complejos, como es el caso de los asuntos de competencia, dumping, ayudas de Estado y funcionarios;

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b) La reduccin del volumen de trabajo del TJCE, para que pueda concentrar su actividad en su labor esencial, que es velar por una interpretacin uniforme del Derecho Comunitario. El TPI se ha concebido como una jurisdiccin de primera instancia, que debe ocuparse de todos aquellos asuntos de gran complejidad fctica, para el examen de los cuales el TJCE no estaba bien equipado tcnicamente. As, el TJCE se descarga de trabajo y se concentra en su labor de interpretacin del Derecho Comunitario, a la vez que los justiciables tienen asegurada una mejor determinacin de los elementos fcticos de los litigios ante el TPI, con posibilidad posterior de plantear un recurso de casacin ante el TJCE limitado a las cuestiones de derecho. 4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA En funcin de estos objetivos, el TPI ha recibido progresivamente transferencias de competencias para conocer en primera instancia determinados tipos de recursos. Estas competencias iniciales atribuidas al TPI se regulaban en la Decisin de 1988, pero se ha producido con posterioridad un aumento de las mismas mediante dos decisiones de 1993 y 1994, que han completado la Decisin de 1988, y algunos reglamentos comunitarios que han otorgado competencias al TPI en materias especficas. En la actualidad, el TPI dispone de las siguientes competencias: a) Litigios entre las Comunidades Europeas y sus funcionarios o agentes, b) Recursos es decir, el contencioso la de la funcin por pblica y comunitaria. planteados contra Comisin empresas asociaciones de empresas en el marco del Tratado CECA. c) Recursos de todo tipo planteados por personas fsicas o jurdicas contra la Comunidad. d) Contencioso relativo a los derechos de propiedad intelectual resultante de la aplicacin del Reglamento N 40/94 sobre la

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marca comunitaria y del Reglamento N 2100/94 relativo a la proteccin comunitaria de obtenciones vegetales. Con la modificacin del artculo 225 del TCE realizada por el Tratado de Maastricht, el Consejo puede ampliar an ms las competencias del TPI, ya que los nicos asuntos que no pueden ser transferidos a este Tribunal son las cuestiones prejudiciales. En la actualidad, el TJCE mantiene tambin competencia exclusiva para conocer los asuntos interpuestos por los llamados demandantes privilegiados, es decir, los Estados miembros y las instituciones comunitarias. La exclusin de la doble instancia jurisdiccional en el caso de las cuestiones prejudiciales se encuentra plenamente justificada. En efecto, dichas cuestiones son un incidente surgido en un litigio principal pendiente ante un juez nacional mediante el cual ste solicita una interpretacin del Derecho Comunitario, cuya realizacin es la tarea por excelencia del TJCE. Adems, en las cuestiones prejudiciales los hechos vienen determinados por el juez nacional y la aplicacin del doble grado de jurisdiccin dilatara en exceso la resolucin de dichas cuestiones. Por el contrario, los litigios interpuestos por los Estados miembros y las Instituciones comunitarias s admiten la doble instancia y podran ser atribuidos en un futuro al TPI, pese al componente constitucional que les confiere la particular naturaleza de los litigantes. La utilizacin del criterio del tipo de demandante y no del objeto del asunto para delimitar las competencias entre el TPI y el TJCE provoca algunas situaciones anmalas de recursos paralelos ante uno y otro tribunal con idntico objeto, presentados por diferentes categoras de demandantes. 4.4.2 ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA El TPI, para el desempeo de las funciones, cuenta con autonoma jurisdiccional, garantizada por el reducido nmero de funcionarios que prestan sus servicios en los gabinetes de los Jueces y por su Secretara,

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aunque carece de una administracin propia, ya que utiliza los servicios administrativos de la Institucin a la que pertenece (El TJCE). La composicin del TPI no est determinada por el artculo 225 TCE, sino que se regula en el artculo 2 de la Decisin de 1988, segn la cual el TPI est compuesto por 15 Jueces que, en virtud de un acuerdo de naturaleza poltica, provienen de cada uno de los 15 Estados miembros. El apartado 3 del artculo 225 del TCE establece que los miembros del TPI sern elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantas de independencia y posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales . El procedimiento de designacin de los Jueces del TPI es el mismo que el de los Jueces del TJCE, es decir, el comn acuerdo de los Gobiernos de los Estados miembros. El mandato de los Jueces del TPI es, tambin, de seis aos, susceptible de renovacin. Los derechos y obligaciones que conforman el estatuto de los Jueces del TPI son coincidentes con el de los Jueces del TJCE. A diferencia del TJCE, el TPI carece de Abogados Generales, pero el artculo 2 de la Decisin de 1988 prev que los Jueces puedan desempear la funcin de Abogado General, presentando con toda imparcialidad e independencia conclusiones motivadas en determinados asuntos. El miembro que acta de Abogado General en un asunto no puede, obviamente, intervenir en el mismo como Juez. La designacin de Abogado General es factible cuando el TPI acte en Pleno y en los asuntos sometidos a Salas, cuando stas lo estimen necesario por la dificultad de las cuestiones de derecho o la complejidad de los antecedentes de hecho del asunto. En la prctica, el TPI designaba como Abogado General a un Juez perteneciente a una Sala distinta de la que solicita el nombramiento, pero el gran nmero de asuntos pendientes ha provocado que el TPI no recurra en los ltimos aos a la designacin de Jueces como Abogados Generales. De entre ellos, los miembros del TPI eligen mediante votacin secreta y por mayora absoluta un Presidente, cuyo mandato es de tres 207

aos, susceptible de renovacin. El Presidente dirige los trabajos y servicios del Tribunal, preside las vistas del Pleno y las deliberaciones. Los miembros del TPI eligen, tambin, un Secretario, que desempea importantes funciones jurisdiccionales y administrativas en la misma lnea que el Secretario del TJCE. En lo que respecta a las formaciones jurisdiccionales del TPI, el artculo 225 del TCE no contena disposicin alguna, con lo que eran factibles todas las posibilidades desde el Pleno al Juez unipersonal. Sin embargo, la Decisin de 1988 fij, como criterio general, la atribucin de los asuntos a Salas de tres o cinco Jueces y, excepcionalmente, la asignacin del asunto al Pleno, que intervendr, segn el artculo 14 del Reglamento de Procedimiento del TPI del 2 de mayo de 1991, cuando la dificultad de las cuestiones de derecho o la importancia del asunto o las circunstancias particulares lo justifiquen. Normalmente, los asuntos de funcionarios se atribuyen a las Salas de tres, y los planteados por particulares con importancia econmica, a las Salas de cinco, pero no se ha adoptado una especializacin de las Salas, ya que los Jueces forman todos parte de una Sala pequea y de una Sala grande. El aumento de los litigios ante el TPI, como consecuencia de las ltimas transferencias de competencias, suscita algunas cuestiones sobre el funcionamiento de este Tribunal y la necesidad de aumentar su productividad para evitar el colapso del sistema jurisdiccional comunitario y la prolongacin excesiva de los procedimientos
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(en

1998 haba 1.007 asuntos pendientes ante el TPI y esta jurisdiccin pronunci slo 129 sentencias). As, la decisin 1999/291/CE, CECA, Euratom 155 permite al TPI dictar resoluciones como rgano unipersonal, cuando ni la dificultad de las cuestiones de derecho o de hecho de los asuntos sometidos al Tribunal, ni la importancia de los mismos justifique la participacin de tres jueces. Otras medidas adecuadas para
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En la sentencia emitida el 6 de abril de 1995 dentro del Proceso Baustahlgewebe c. Comisin N C-185/95 P, el TJCE ha considerado que los cinco aos y medio que el TPI tard en resolver este y otros asuntos sobre prcticas restrictivas de la competencia de los productores de mallas electro soldadas, constituyen una violacin del derecho a un juicio en un plazo razonable.
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La Decisin 1999/291 CE, CECA, Euratom emitida el 26 de abril de 1999, modific la Decisin 88/591/CECA/CEE/EURATOM, a travs de la cual se cre el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europea, con el objeto de permitir a dicho Tribunal dictar resoluciones actuando como rgano unipersonal

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la consecucin de este objetivo podran ser, evidentemente, la especializacin de las Salas en determinadas materias o el aumento del nmero de Jueces y, con ello, de las Salas, que no ira en perjuicio de la interpretacin uniforme del Derecho Comunitario, que siempre estar asegurada por la existencia del recurso de casacin ante el TJCE. 4.4.3 EL RECURSO DE CASACIN Para evitar que la creacin del TPI introdujese fisuras en la unidad de la interpretacin del Derecho Comunitario, el artculo 225 del TCE ha previsto un mecanismo procesal especfico, a saber, el recurso de casacin contra las resoluciones del TPI ante el TJCE. Las resoluciones del TPI contra las que se puede plantear el recurso de casacin son las siguientes: a) Resoluciones que ponen fin al proceso, que normalmente son las sentencias, pero tambin los autos de desistimiento y sobreseimiento; b) Resoluciones que resuelven parcialmente la cuestin de fondo; c) Resoluciones que ponen fin a un incidente procesal de incompetencia o inadmisibilidad; y, d) Resoluciones relativas a medidas provisionales, suspensin de ejecucin de un acto o suspensin de la ejecucin forzosa. En lo que concierne a la legitimacin activa para la interposicin del recurso de casacin, el artculo 49 del Estatuto del TJCE reconoce esa capacidad a cualquiera de las parles cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas, a las partes coadyuvantes que no sean Estados miembros o instituciones comunitarias si la resolucin del TPI les afecta directamente y tambin, a los Estados miembros y las Instituciones comunitarias aunque no hayan intervenido en el litigio ante el TPI. El recurso de casacin, como establece el apartado 1 del artculo 225 del TCE, se limita a las cuestiones de derecho, de manera que el TJCE queda vinculado por los hechos establecidos en primera instancia. Adems, los motivos invocables en el marco de un recurso de casacin

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estn taxativamente establecidos en el Art. 51 del Estatuto del TJCE, estas son: a) Incompetencia del TPI; b) Irregularidades del procedimiento ante el TPI que lesionen los intereses de la parte recurrente; y, c) Violacin del Derecho Comunitario. La interposicin de un recurso de casacin contra una resolucin del TPI ante el TJCE no tiene efecto suspensivo. Si el TJCE desestima del recurso de casacin, la resolucin del TPI se convierte en firme. En caso de estimacin del recurso, el TJCE anula la resolucin del TPI y puede resolver el litigio definitivamente si su estado lo permite o bien devolver el asunto al TPI para que este lo resuelva definitivamente de conformidad con las cuestiones de derecho dirimidas por el TJCE. 4.4.4 EL PROCEDIMIENTO Las Normas reguladoras de desarrollo del procedimiento ante el TJCE y ante el TPI se contienen en los Protocolos anexos a los Tratados constitutivos de la CE, CECA Y CEEA, en los respectivos Reglamentos de Procedimiento del TJCE y del TPI y en las instrucciones a los secretarios de ambos tribunales. Las normas procedimentales aplicadas en el TPI son bastante parecidas a las utilizadas ante el TJCE, aunque el TPI dispone de algunos mecanismos procesales adicionales para el examen y establecimiento de los hechos y para acelerar el desarrollo del procedimiento. 4.4.4.1 CARACTERSTICAS GENERALES El procedimiento ante el TJCE se inspira en las normas procesales aplicadas por las jurisdicciones administrativas francesas y, en especial, por el Consejo del Estado francs. Se caracteriza, por ser contradictorio y pblico, pero tambin mixto e inquisitivo. Se trata de un procedimiento mixto porque consta de una fase escrita seguida de una fase oral, que permite a las partes desarrollar y completar los argumentos contenidos en sus escritos procesales. Adems, es un procedimiento inquisitivo en el sentido de que una vez presentada la demanda el Tribunal participa activamente en el 210

desarrollo del asunto, fijando las fechas de presentacin de los restantes escritos procesales, decidiendo la adopcin de las medidas de instruccin necesarias, fijando la fecha de la vista v planteando cuestiones a los agentes y abogados de las partes. El carcter contradictorio deriva del hecho de que todas las partes litigantes tienen derecho a ser escuchadas y a presentar sus alegaciones, as como a ser informadas de todos los actos procesales. Por lo dems, las vistas son siempre pblicas salvo que, por motivos graves, el Tribunal decida lo contrario de oficio o a instancia de parte. En cuanto a la representacin de las partes en el proceso, el Art. 17 del Estatuto del TJCE impone el principio de la intervencin preceptiva de abogado. Mientras que los Estados miembros y las Instituciones comunitarias son representados por sus agentes, asistidos, en su caso, por un asesor o un abogado; las personas fsicas y jurdicas deben actuar representadas por un abogado autorizado para ejercer en uno de los Estados miembros. La aplicacin de este principio queda matizada en los procedimientos prejudiciales, en los que se tienen en cuenta las normas sobre representacin de las partes aplicables en el litigio principal ante el juez nacional. 4.4.4.2 LA FASE ESCRITA La fase escrita del procedimiento pretende que los Jueces y Abogados Generales dispongan de una exposicin exhaustiva de los hechos y de los motivos del litigio, as como de las alegaciones y pretensiones de las partes, aclarando que no se permite invocar motivos nuevos a lo largo del procedimiento, salvo que se funden en elementos de hecho o de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. La fase escrita presenta variaciones en funcin de que se trate de un recurso directo, un recurso de casacin o una cuestin prejudicial. En los recursos directos, la fase escrita se inicia con el escrito de interposicin de la demanda, que es notificado al demandado para que presente el escrito de contestacin. Los litigantes pueden completar

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ambos escritos, y casi siempre lo hacen, con una rplica del demandante y una dplica del demandado. Cuando se trata de un recurso de casacin contra una resolucin del TPI, la fase escrita comienza con el escrito de interposicin del recurso, al que sigue el escrito de contestacin y, si el Presidente lo autoriza expresamente previa peticin motivada de las partes, se pueden presentar sendos escritos de rplica y de dplica. La fase escrita en los procesos prejudiciales se inicia con la remisin de la resolucin del rgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestin prejudicial. En estos procesos, la fase escrita no tiene carcter contradictorio y las partes que pueden intervenir en el procedimiento (Instituciones comunitarias, Estados miembros y partes en el proceso ante el juez nacional) disponen de un plazo improrrogable de dos meses a partir de la notificacin de la resolucin de remisin pura presentar sus observaciones escritas. Una vez presentados todos los escritos procesales, el Juez ponente emite un informe preliminar en el que determina si son necesarias medidas adicionales de instruccin que requieran diligencias de prueba, plantea preguntas a las partes para que stas las respondan por escrito y propone la formacin jurisdiccional que deber juzgar el fondo del asunto. Concluidas estas actuaciones, si fueren necesarias, se termina la fase escrita del procedimiento. Ahora bien, durante esta fase escrita se pueden plantear algunas cuestiones adicionales, como la peticin de medidas provisionales, incidentes procesales o solicitud de intervencin de terceros. 4.4.4.3 LA FASE ORAL La fase oral complementa la fase escrita del procedimiento, pero su importancia es menor. Por ello, las recientes reformas del Reglamento de Procedimiento permiten su supresin en algunos casos y la prctica del TJCE ha mitigado la aplicacin de las normas procedimenlales relativas a la fase oral. En efecto, los artculos 44 Ibidem y 120 del Reglamento de Procedimiento permiten la supresin de la vista en los recursos directos 212

si existe conformidad expresa de las partes, en los recursos de casacin siempre que no haya objecin de una parte basada en la necesidad de completar sus argumentos mediante una exposicin oral, y en las cuestiones prejudiciales si los interesados no han solicitado la presentacin de observaciones orales. El prrafo cuarto del artculo 18 del Estatuto del TJCE prev que el procedimiento oral comprender la lectura del informe presentado por un Juez ponente, la audiencia por el Tribunal de los agentes, asesores y abogados y las conclusiones del Abogado General y, si ha lugar, la audiencia de testigos y peritos. En realidad, la finalidad y la utilidad de la vista residen en la posibilidad de que los letrados de las partes analicen sintticamente los aspectos ms complejos y difciles de sus escritos procesales, resaltando y clarificando ante los Jueces y ante el Abogado General los fundamentos de sus pretensiones. A la vez, permite a los miembros del TJCE formular las cuestiones que consideren necesarias a los letrados, lo que hacen en algunas ocasiones en trminos bastante estrictos y apremiantes. Si los letrados de Las partes se limitan a una repeticin mecnica y resumida de los fundamentos expuestos en sus escritos procesales, la utilidad de la vista es escasa o nula. 4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, DELIBERACIN Y SENTENCIA Formalmente, las conclusiones del Abogado General forman parte de la fase oral del procedimiento, pero la prctica del TJCE ha evolucionado y dichas conclusiones se sitan en un estadio posterior del procedimiento. En efecto, salvo casos excepcionales, los Abogados Generales solo indican en la vista la fecha de presentacin de sus conclusiones, que se redactan por escrito y se distribuyen entre los miembros del Tribunal antes de ser ledas en una vista posterior por el Abogado General presente en la misma, que no es necesariamente su autor. Adems, ya no se realiza una lectura completa del texto de las conclusiones, sino de la propuesta de solucin presentada por el Abogado General a los Jueces. Por otra parte todos los asuntos 213

requieren la presentacin de las conclusiones, aunque no se haya celebrado vista. La lectura de las conclusiones conlleva la conclusin del procedimiento y la entrada del asunto en la fase de deliberacin por parte de los Jueces, con objeto de dictar la sentencia. La sentencia es la resolucin normal que resuelve los procesos ante el TJCE, aunque el Tribunal utiliza los autos para resolver los incidentes procesales, las peticiones de justicia gratuita o las cuestiones de inadmisibilidad. Las deliberaciones de los Jueces para elaborar la sentencia se pueden iniciar de diferentes formas, segn el criterio del Juez ponente. En los casos de coincidencia con la solucin propuesta por el Abogado General, lo normal es la elaboracin por parte del ponente de un proyecto de sentencia que somete a los dems Jueces de la formacin. En otros casos, se comienza mediante una nota de introduccin a la deliberacin, con objeto de alcanzar una base de acuerdo para la redaccin del proyecto de sentencia . Las deliberaciones, especialmente en el Pleno, son intensas porque no existe la figura de los votos particulares para permitir a los Jueces adoptar opiniones individuales u opiniones disidentes. Esta circunstancia dificulta la redaccin de las sentencias en los supuestos de opiniones divergentes, pero ha sido valorada como un elemento positivo para el funcionamiento del Tribunal por varias razones, entre ellas: la duracin relativamente breve (seis aos) del mandato de los Jueces, el hecho de que su renovacin depende de la decisin unnime de los Gobiernos de los Estados miembros, la importancia del papel poltico desempeado por el Tribunal y la necesidad de que este rgano jurisdiccional hable con una sola voz. La sentencia tiene fuerza obligatoria y despliega el efecto de cosa juzgada desde el da de su pronunciamiento. Como el TJCE es una institucin que resuelve siempre en ltima instancia, sus sentencias no son recurribles ante ningn otro tribunal, de manera que contra ellas slo pueden plantearse algunos recursos de carcter extraordinario,

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como los de revisin, interpretacin de sentencia, oposicin u oposicin de terceros. 4.5 JURISDICCIN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Para cumplir la misin de garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y en la aplicacin del TCE, que el artculo 225 TCE asigna al TJCE, esta Institucin dispone de amplias competencias que le confieren los tratados constitutivos y le permiten ejercer el control jurisdiccional sobre la mayor parte del Derecho de la Unin Europea. Ahora bien, el TJCE dispone slo de las competencias de atribucin que le asignan las normas comunitarias porque, en el actual modelo jurisdiccional comunitario, los rganos jurisdiccionales nacionales desempean la funcin primordial de jueces ordinarios de Derecho Comunitario. Como consecuencia de ello, se establece una relacin orgnica entre el TJCE y los rganos jurisdiccionales nacionales con objeto de conseguir una aplicacin armoniosa y uniforme del Derecho Comunitario, as como un desarrollo coherente del mismo. El alcance de la competencia del TJCE est determinado por el artculo 46 del TUE, que ha sido modificado por el Tratado de Amsterdam con el objeto de expandir el control jurisdiccional del TJCE a nuevas materias del Derecho de la UE. As, el TJCE contina ejerciendo sus tradicionales competencias sobre los Tratados constitutivos de la CE, CECA y CEEA y los actos normativos que los desarrollan, aunque con la modulacin y limitacin establecida por el artculo 68 TCE. Los diferentes tipos de recursos previstos en el TCE se diferencian por su funcin, por la legitimacin activa y pasiva para su interposicin, por los efectos de las sentencias dictadas en el marco de los mismos, etc. Ahora bien, todos los recursos interaccionan y se complementan entre s para formar el sistema comunitario de control jurisdiccional que asegura la tutela efectiva de los justiciables. Sin embargo, dadas las limitaciones con que contamos resulta imposible analizar exhaustivamente todas las vas de recursos ante el TJCE, por lo que nos limitaremos a la exposicin de las ms importantes, como son: el 215

recurso de incumplimiento, los recursos destinados al control de la legalidad comunitaria, el recurso por responsabilidad extracontractual y las cuestiones prejudiciales. 4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO El mecanismo ms idneo para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones comunitarias, por parte de los Estados Miembros, es el recurso de incumplimiento, el mismo que se encuentra regulado en los artculos 226 al 228 del TCE. Este recurso tiene un carcter internacional, pero se aleja de los mecanismos clsicos del Derecho Internacional para garantizar el cumplimiento de sus normas por parte de los Estados, porque el TJCE dispone de una competencia obligatoria y exclusiva para la declaracin judicial de los incumplimientos de los Estaos Miembros y porque las infracciones pueden ser perseguidas por la Comisin, Institucin comunitaria independiente de los Estados. El Art. 226 del TCE al referirse al incumplimiento lo define como una violacin de una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado; esto significa que tal expresin debe entenderse en el sendito de que las fuentes de las obligaciones que pueden incumplir los Estados son las normas de Derecho Comunitario originario, los actos vinculantes tanto tpicos como atpicos de las Instituciones y los acuerdos y normas internaciones que obligan a la Comunidad, as como la sentencias del TJCE. En definitiva, existe incumplimiento cuando un Estado infringe una obligacin que le viene impuesta en su por el ordenamiento jurdico comunitario considerado conjunto,

aclarando que son imputables al Estado todas las infracciones al Derecho Comunitario cometidas por cualquiera de sus rganos, as como las realizadas por las entidades subestatales en los Estados con estructura territorial compleja. La legitimacin activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la Comisin (excepcionalmente al consejo de Administracin del Banco Europeo de Inversiones y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo en el mbito de sus competencias) y a los Estados Miembros. Pese a que el primer prrafo 216

del Art. 227 en forma expresa faculta para que cualquier Estado miembro pueda recurrir al Tribunal de Justicia cuado estime que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones comunitarias, en la prctica, los Estados han mostrado poco inters por hacer uso de esta facultad. En cambio, la Comisin ha recurrido con frecuencia a su facultad de interponer el recurso de incumplimiento contemplado en el Art. 226, la misma que se encuentra ntimamente relacionada con su misin de velar por la correcta aplicacin del Derecho Comunitario, como lo prev el Art. 211 del TCE. De conformidad con lo previsto en el referido Art. 226, los recursos de incumplimiento constan de una fase precontenciosa de carcter administrativo y una fase jurisdiccional, sustanciada ante el TJCE, que concluye con una sentencia. En casos excepcionales, como las ayudas de Estado, se establecen un recurso de incumplimiento con un procedimiento acelerado son fase precontenciosa. 4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA La Comisin detecta las infracciones del Derecho Comunitario cometidas por los Estados miembros mediante el control sistemtico ejercido por sus servicios en relacin con algunas de las obligaciones de los Estados, as como a travs de las quejas de los particulares y otros Estados sobre posibles incumplimientos. Cuando la Comisin identifica una infraccin de las normas comunitarias por un Estado miembro, puede iniciar formalmente la fase precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envo por parte de sus servicios de un escrito de requerimiento al Gobierno del Estado miembro. Este escrito describe los trminos de la infraccin imputada por la Comisin al Estado y solicita a ste que presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no responde o su contestacin no satisface a la Comisin, sta enva a dicho Estado un dictamen motivado, en el que la Comisin delimita definitivamente, de hecho y de derecho, el incumplimiento imputado al Estado, seala los argumentos en los que se funda su posicin e invita al Estado a poner fin a su infraccin en un plazo determinado, identificando en muchos 217

casos, las actuaciones necesarias para regularizar la situacin. Si el Estado no cumple con las indicaciones del dictamen motivado, la Comisin est facultada para interponer la demanda de incumplimiento ante el TJCE. El escrito de requerimiento y el dictamen motivado constituyen requisitos sustanciales de forma cuya omisin o irregularidad conlleva la indamisibilidad de la demanda de incumplimiento. La funcin de ambos es delimitar con precisin el objeto del litigio y posibilitar la exigencia de contradiccin requerida en la fase precontenciosa de este recurso. En muchos, casos la fase precontenciosa evita la demanda ante el TJCE y permite la eliminacin del incumplimiento. Finalmente, es preciso sealar que la Comisin dispone de un poder discrecional para iniciar la fase precontenciosa de los recursos de incumplimiento y, por ende, para abrir la fase jurisdiccional de los mismos mediante la presentacin de la demanda ante el TJCE
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Adems, si un Estado no se aviene al dictamen motivado en el plazo sealado, la Comisin est siempre facultada, pero no obligada a someter el asunto al Tribunal de Justicia para que ste declare el presunto incumplimiento. 4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL Esta fase del recurso est destinada a permitir que el TJCE determine si existe o no incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurdico comunitario. La demanda de la Comisin ser admisible si ha transcurrido el plazo dado al Estado en el dictamen motivado sin que ste haya puesto fin a su incumplimiento, si contiene una identificacin clara de los motivos del incumplimiento y, especialmente, se requiere una completa identidad entre el dictamen motivado y la demanda de incumplimiento en lo que respecta a los elementos de hecho y de derecho que delimitan el incumplimiento imputado al Estado, de all que la Comisin est
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En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en reiteradas ocasiones, sealando que de la sistemtica del Art. 226 del Tratado se desprende que la Comisin no est obligada a iniciar un procedimiento con arreglo a esta disposicin, sino que, por el contrario, dispone a este respecto de una amplia facultad de apreciacin que excluye el derecho de los particulares a exigir de esta institucin que defina su postura en un sentido determinado.

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obligada a la aportacin al TJCE de los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede fundarse jams en presunciones. Si el Estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el dictamen motivado o durante la fase jurisdiccional del recurso, no se produce automticamente la conclusin del procedimiento, salvo que haya desistimiento de la Comisin. Cuando el Tribunal declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectado est obligado, en virtud del Art. 128 del TCE, a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia, que deben conducir a la eliminacin del incumplimiento. Se trata, por lo tanto, de una sentencia de carcter meramente declarativo, en la que el TJCE se limita, en su caso, a constatar el incumplimiento, sin posibilidad de indicar al Estado las medidas que debe adoptar para acabar con l. No obstante, esta sentencia tiene consecuencias para los particulares, ya que les concede una base para solicitar indemnizacin por daos y perjuicios al Estado por la violacin de la norma comunitaria, en virtud de la jurisprudencia Francovich y Brasserie du Pecheur c. RFD y Factortame III. Si el Estado no hace efectiva la sentencia, slo es posible un nuevo proceso ante el TJCE por incumplimiento de la sentencia. El Tratado de Maastricht modific el tenor del Art. 228 del TCE y estableci un mecanismo sancionador para los supuestos de inejecucin de las sentencias declarativas de incumplimiento de los Estados. En estos casos, la Comisin, tras el envo de un dictamen motivado y la presentacin de observaciones por parte del Estado, puede solicitar al TJCE que imponga a dicho Estado el pago de una multa a tanto alzado o de una multa coercitiva, si ste no ha adoptado las medidas de ejecucin necesarias. 4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD COMUNITARIA El control de la legalidad comunitaria que realiza el TJCE se configura con una extraordinaria amplitud, ya que comporta un control 219

de la legalidad en sentido escrito y un control de constitucionalidad. Se trata de un control de la legalidad en sentido estricto, en la medida en que permite la verificacin de la conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que sirven de fundamento. En cambio, es un control de constitucionalidad en la medida que posibilita la revisin de la conformidad de los actos normativos de carcter general con los Tratados constitutivos, que, pese a su naturaleza jurdico formal de instrumentos internacionales, han sido interpretados y aplicados por el TJCE como una autntica Constitucin comunitaria. El control jurisdiccional de la legalidad comunitaria se realiza bsicamente a travs de tres vas procesales: El recurso de anulacin, el recurso por omisin y la excepcin de ilegalidad. 4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIN Dentro de su capacidad de control de la actividad de las instituciones comunitarias, el TJCE tiene competencia para juzgar la validez de sus actos, lo que lleva a cabo a travs del recurso de anulacin o de la excepcin de la ilegalidad, de all que este recurso que se encuentra previsto en los Arts. 230 y 231 del TCE, es aquel que permite al TJCE controlar la legalidad de los actos jurdicos obligatorios adoptados por las Instituciones comunitarias; en definitiva constituye un mecanismo jurdico esencial para asegurar el respeto de la legalidad comunitaria y, por consiguiente, la proteccin jurisdiccional de los intereses de los sujetos del Derecho Comunitario (personas fsicas y jurdicas, Estados miembros e Instituciones). El primer prrafo del Art. 230 considera atacables mediante el recurso de anulacin los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, los Actos del Consejo, de la Comisin y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictmenes, y los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros. Adems, el Art. 237 literales b) y c) prevn la posibilidad de recursos de anulacin contra los acuerdos de Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administracin de BEI. 220

A los actos adoptados por estas Instituciones comunitarias deben equipararse los actos jurdicos adoptados por rganos creados por las Instituciones comunitarias, contra los que ser factible el recurso de anulacin. Los tratados internacionales celebrados por la CE con terceros pases son actos normativos internacionales y no pueden asimilarse a actos adoptados por las Instituciones comunitarias. El TJCE acepta, sin embargo, la posibilidad de recurso de anulacin contra el acto sui gneris del Consejo o de la Comisin en el que se manifiesta el consentimiento de la Comunidad para concluir el Tratado Internacional 157. No se pueden plantear recurso de anulacin contra las normas comunitarias del Derecho Originario ni contra las normas pertenecientes a los ordenamientos jurdicos de los Estados. El TJCE, a la hora de identificar las condiciones que debe cumplir uno de estos actos emanados de las Instituciones comunitarias para ser susceptibles de un recurso de anulacin, ha verificado siempre en su jurisprudencia la sustancia, el contenido del acto, con independencia de la denominacin y de la forma externa que le hubiese dado la institucin autora. En esta virtud, el TJCE ha descartado la aplicacin de un criterio formal, para evitar que las Instituciones pudiesen afectar la tutela judicial efectiva de los particulares. As, el TJCE sostiene en la sentencia IBM que para determinar si las medidas impugnadas constituyen actos a efectos del Art. 173 158 hay que atenerse a su contenido esencial... la forma en que se adoptan los actos o decisiones es, en principio, indiferente por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos a travs de un recurso de anulacin 159. El TJCE examina el articulado y la exposicin de motivos del acto para determinar su verdadera naturaleza a los efectos del Art. 230. As, el TPI declar admisible en la sentencia Air France c. Comisin un recurso de anulacin contra una declaracin verbal del portavoz del comisario europeo encargado de las cuestiones de competencia, que
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Sentencias de 09-08-1994, Francia c. Comisin, C-327/91, p. 1973 y de 10-03-1998, Alemania c. Consejo, C-122/95, p. 973. Hoy Art. 230 Sentencia del 11-11-1981, IBM c. Comisin, 60/81, p. 2639, y sentencia del TPI del 24 de abril de 1994, Air France c. Comisin, T-3/93, pp. II-121, apdos. 43 y 57.

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hablaba en nombre de la Comisin, en la que haca constar que no le era aplicable el Reglamento N 4064/89 sobre concentraciones a la compra de Dan Air Services Limited por British Airways, porque no tena dimensin comunitaria. Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulacin la jurisprudencia comunitaria exige la concurrencia de tres condiciones: Que produzca efectos jurdicos, que sea definitivo y que no sea un acto interno de la institucin. a) Acto Productor de Efectos Jurdicos Obligatorios Se requiere que el acto sea obligatorio, ya que el Art. 230 excluye expresamente el recurso contra los actos no vinculantes, como es el caso de las recomendaciones y de los dictmenes. Conforme sostiene el TJCE, el recurso de anulacin se da contra cualesquiera disposicin que adopten las instituciones, independientemente de su naturaleza o forma, destinadas a producir efectos jurdicos 160. Y de igual manera en otra sentencia sostiene que Constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de recurso de anulacin, a efectos del artculo 173161, las medidas que producen efectos jurdicos obligatorios que pueden afectar a los interesados del demandante, modificando de forma caracterizada la situacin jurdica del mismo 162. Como nos ilustra la jurisprudencia, es necesario que el acto despliegue efecto jurdicos obligatorios para el demandante y que su situacin jurdica se vea modificada. Esto puede ocurrir, aunque el acto vaya dirigido contra un tercero, de manera que la carta con que la Comisin comunica a una empresa el archivo de un procedimiento por prcticas restrictivas de la competencia puede ser recurrida en anulacin por las empresas denunciantes, que resultan afectadas por la decisin de la Comisin. Por otra parte, no es necesario que el acto produzca efectos jurdicos inmediatos, basta con que establezca de forma obligatoria la pauta decisoria futura de la Institucin comunitaria. En cambio los actos
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Sentencia del 9 de octubre de 1990, Francia c. Comisin, C-366/88, p. 3571, Apdo. 8. Hoy Art. 230.

Sentencias del TPI del 10 de julio de 1990, Automec c. Comisin. T-64/89, p. 367, y del 24 de marzo de 1994, Air France c. Comisin, ya citada, Apdo... 43.

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meramente confirmatorios de actos precedentes no son susceptibles de recurso, porque no modifica la situacin jurdica del demandante. b) Acto Definitivo Pueden ser impugnados nicamente los actos de las Instituciones que tienen el carcter de definitivos, es decir, los que recogen la manifestacin definitiva de la voluntad de la Institucin; esto implica que no son atacables mediante recurso de anulacin los actos preparatorios de una decisin final, en tanto que no modifican la situacin jurdica de los sujetos del ordenamiento. Por ello, el TJCE declara inadmisibles los recursos contra los actos de iniciacin de un procedimiento precontencioso en materia de competencia, dumping o ayudas de Estado. Sin embardo, el TJCE admite los recursos de anulacin contra actos no definitivos, que forman parte de un procedimiento, pero que tienen importantes consecuencias econmicas, como es el caso de la decisin de la Comisin de no adoptar medidas cautelares en un procedimiento de competencia o la calificacin como nueva de una ayuda de Estado, que sin prejuzgar su compatibilidad con el Art. 87 del TCE impide su ejecucin por los poderes pblicos internos. c) Actos con Efectos Jurdicos Para Terceros. Los actos de las instituciones de carcter puramente internos, que desplieguen efectos nicamente en el seno de la Institucin y no para terceros, no son susceptibles de impugnacin a travs de este recurso. 4.6.2 LA LEGITIMACIN La legitimacin activa para interponer el recurso de anulacin encierra una importancia de gran trascendencia, pues, el prrafo segundo del Art. 230 permite al TJCE conocer los recursos de anulacin interpuesto por un Estado miembro, el Consejo o la Comisin . El tercer prrafo de este mismo artculo habilita al Tribunal para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo, por el Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de stos . Por ltimo, el prrafo cuarto 223

seala que toda persona fsica o jurdica podr interponer, en las mismas condiciones, recursos contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisin dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente. Esto quiere decir que el Art. 230 establece dos tipos diferenciados de legitimacin activa, estos son: demandantes privilegiados (Estados miembros e Instituciones comunitarias) y demandantes no privilegiados (personas fsicas y jurdicas). Esta dicotoma tiene reflejo, tambin, en la atribucin al TPI de los recursos de anulacin de particulares y al TJCE de los interpuestos por los EEMM y las Instituciones comunitarias. a) Los Demandantes Privilegiados son los Estados miembros, la Comisin y el Consejo, porque el Art. 230 les reconoce una legitimacin activa de carcter general para solicitar la anulacin de cualquier acto de las Instituciones, con independencia de que tenga carcter general o individual y que les sea o no dirigido a ellos, es decir el privilegio consiste en que estos demandantes no necesitan justificar inters alguno para interponer un recurso de anulacin. En un segundo nivel, el Art. 230 del TCE incluye al Parlamento Europeo, al Tribunal de Cuentas y al BCE, cuya situacin es diferente, ya que slo disponen de legitimacin activa limitada la defensa de sus prerrogativas, por lo que sta se orienta ms al control de las modalidades de adopcin del acto que de su contenido. En cuanto a la concesin de esta legitimacin al Parlamento Europeo, esta fue una conquista alcanzada gracia a la perseverancia de esta institucin (Cfr. STJCE del 27 de septiembre de 1998, Parlamento vs. Consejo, asunto 302/87; o STJCE del 22 de mayo de 1990, Tchernobil, asunto C-70/88) y acogida por el Tratado de Maastricht que modificando el Art. 230 a la luz de la jurisprudencia del TJCE sobre esta cuestin, incluy tambin al BCE, mientras que el Tribunal de Cuentas ha sido incorporado a la nmina de demandantes no privilegiados por el Tratado de msterdam. 224

Finalmente, tambin est legitimado activamente el Consejo de Administracin del BEI en relacin con los acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco (Art. 237 b) TCE). Hay que tener en cuenta que el TJCE ha declarado que las regiones no pueden ser equiparadas a los Estados y por tanto no gozan de la condicin de demandantes privilegiados 163. b) Los demandantes no privilegiados son los particulares, personas fsicas y jurdicas cuyas posibilidades de recurrir estn limitadas a las decisiones de las que sean destinatarios o a las decisiones que, aunque revistan la forma de jun reglamento o de una decisin dirigida a En otras este personas, segundo les afecte es directa necesario e la individualmente. caso,

concurrencia de dos condiciones: Por un lado debe existir una relacin causal directa entre el acto y el particular, por lo que no cabe, por ejemplo, la impugnacin de directivas; aunque conviene tambin aclarar que pueden darse casos de decisiones que revistan la forma de directivas, donde segn ha resuelto la jurisprudencia las instituciones comunitarias no pueden excluir la proteccin jurisdiccional solamente por la forma del acto 164. Y por
163

En este sentido el ATJCE del 21 de marzo de 1997 afirm que: resulta claramente de la estructura general de los tratados que el concepto de Estado miembro a efecto de las disposiciones institucionales y, en particular, de las relativas a los recursos jurisdiccionales, nicamente va destinado a las autoridades gubernativas de los Estados miembros de las Comunidades Europeas y que no puede ampliarse a los gobiernos de regiones o Comunidades Autnomas, sea cual fuere la amplitud de las competencias que les sea reconocidas. Admitir lo contrario equivaldra a conculcar el equilibrio institucional previsto por los Tratados que determinan en particular las condiciones en la que los Estados miembros, es decir, los Estados partes en los Tratados Constitutivos y en los Tratados de Adhesin, participan en el funcionamiento de las instituciones comunitarias. Las Comunidades Europeas no pueden, en efecto, comprender un nmero de Estados miembros superior al de los Estados que las constituyen. (Regin Valona c. Comisin de las Comunidades Europeas, asunto C-95-97).
164

As lo seal el TPI en su Sentencia del 17 de junio de 1998: Si bien el prrafo cuarto del artculo 173 del Tratado no versa expresamente sobre la admisibilidad de los recursos de anulacin interpuestos por una persona jurdica contra una Directiva, de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, no obstante, que esta sola circunstancia no basta para que se declare la inadmisibilidad de tales recurso (vase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia del 29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo, C-298/89. Rec. P. I3605, y el auto del Tribunal de Justicia dictado sobre recurso de casacin el 23 de noviembre de 1995 Asocarne/Consejo, antes citado). As, en su auto Asocarne/Consejo, antes citado, tras comprobar que el acto impugnado era una Directiva, el Tribunal de Justicia verific si se trataba de una decisin que afectase directa e individualmente a la parte demandante, en el sentido del prrafo cuarto del artculo 173 del Tratado, aunque dicha Decisin hubiese revestido de una forma de Directiva. A este respecto es preciso sealar que las Instituciones comunitarias no pueden excluir la proteccin jurisdiccional que ofrece a los particulares dicha disposicin del Tratado, por la mera eleccin de la forma del acto de que se trate (vase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 1997. Federolio/Comisin, T-122/96, Rec. p. II-1559, apartado 50) (Union Europeenne de lartisanat et des petites el moyennes entreprises (UEAPME) c. Consejo, asunto T135/96).

225

otro lado, el TJCE entiende que un acto de las instituciones afecta individualmente a una persona fsica o jurdica cuando el particular se ve afectado en razn de ciertas cualidades que le son propias o de una situacin de hecho que lo caracteriza en relacin a cualquier otra persona y que lo individualiza de modo anlogo al de un destinatario 165. Para la determinacin de esta individualizacin, la jurisprudencia exige la presencia de elementos objetivos, consistentes en que haya una limitacin del nmero de personas afectadas con la posibilidad de individualizarlas; y elementos subjetivos, que consisten en que la autoridad comunitaria tuviera conocimiento de la existencia de los interesados y tomara en consideracin esta circunstancia a la hora de adoptar la decisin 166. De otro lado, con arreglo a la jurisprudencia, slo constituyen actos y decisiones susceptibles de recurso, aquellas medidas que produzcan efectos jurdicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando notablemente la situacin jurdica de ste (STJCE del 11 de noviembre de 1981 IBM c. Comisin), lo que no ocurre por ejemplo en el caso de un referndum organizado por la Comisin entre su personal, por ser esta una simple medida de orden interno que no crea ninguna obligacin para nadie de participar en la consulta y por tanto no produce consecuencia directas e inmediatas sobre la situacin jurdica de la persona (Auto TJCE del 3 de diciembre de 1992, TAO/AFI c. Comisin, asunto C-14/02). Esta exigencia no ocurre en relacin con los demandantes privilegiados, cuyo inters es objetivo. 4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIN El Art. 230 prrafo segundo del TCE establece cuatro causas para la interposicin de recurso de anulacin: incompetencia del Tribunal,
165 166

Sentencia del TJCE del 15 de julio de 1963, Plaumann, asunto 25/62.

En este sentido se ha pronunciado la el TJCE en la Sentencia del 21 de mayo de 1987 al sealar que De una jurisprudencia constante ... se desprende que en una Decisin dirigida a un Estado miembro no afecta individualmente a personas fsicas o jurdicas ms que cuando dicha Decisin les concierne por razn de ciertas cualidades que les son propias o de una situacin de hecho que les caracteriza en relacin con cualquier otra persona y que por ello les individualiza de manera anloga a la de un destinatario (Deutsche Lebensmittelwerk c. Comisin, asunto 97/85).

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vicios sustanciales de forma, violacin del Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin; y, desviacin de poder. Los dos primeros motivos se refieren a la legalidad externa de los actos y pueden ser sustanciados de oficio por el TJCE, mientras que los dos ltimos afectan a la legalidad interna y deben ser invocados por la parte demandante. La legalidad del acto debe apreciarse en funcin de los elementos de hecho y de derecho existentes en el momento de su adopcin, no pudiendo tenerse en cuenta ni su regularizacin ni la mayor o menor eficacia en su aplicacin. La incompetencia constituye un motivo de anulacin escasamente suscitado, que consiste en la falta de poder de la Institucin que ha adoptado el acto o bien en la ausencia de competencia de la CE para adoptarlo por tratarse de una materia en la que no se ha previsto transferencia de competencias por parte de los Estados miembros a favor de la comunidad. Los vicios sustanciales de forma constituyen un importante motivo de anulacin. El TCE no establece las formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto y, por ello, corresponde al TJCE realizar esta apreciacin, para lo que tiene en cuenta si la irregularidad influye en el contenido del acto o priva al demandante la posibilidad de controlar su legalidad. La jurisprudencia comunitaria pone de manifiesto que los principales vicios sustanciales de forma son los siguientes: a) El defecto de motivacin o falta de motivacin suficiente del acto, que supone la violacin de la obligacin impuesta por el Art. 253 del TCE. b) El incumplimiento de la obligacin de consulta de alguna institucin u rgano con carcter previo a la adopcin del acto. En particular, el TJCE ha estimado que la consulta del Parlamento Europeo es un requisito de forma sustancial cuya ausencia conlleva la anulacin del acto, ya que constituye el reflejo de un principio democrtico fundamental segn el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a travs de una asamblea representativa. 227

c) La violacin de las garantas establecidas en los procedimientos contradictorios de carcter sancionados con objeto de asegurar el respeto de los derechos de defensa. d) La errnea determinacin de la base jurdica del acto, cuando conlleva una alteracin de las condiciones de adopcin de ste. En lo concerniente a la Desviacin del poder hemos de entender como la utilizacin de los poderes de la autoridad comunitaria para una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidos. En este sentido, segn nos ensea la jurisprudencia, este concepto admite dos dimensiones: la desviacin de poder en sentido estricto y la desviacin de procedimiento 167. 4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO El prrafo final del Art. 230 TCE especifica que los recursos de anulacin debern interponerse en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de la publicacin del acto, de su notificacin al recurrente o, a falta de ello, desde el da en que ste ha tenido conocimiento. 4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIN El Art. 231 establece que si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarar nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. De esto se colige que la sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada erga omnes material y formal. Adems, la nulidad del acto produce, salvo la excepcin a las que me referir ms adelante, efectos ex tunc, produciendo por tanto, efectos retroactivos, ya que se considera que el acto no ha existido y que los efectos jurdicos que haya desplegado deben ser eliminados; sin embargo, hay que tener en cuenta que es posible que el Tribunal declare slo la nulidad parcial de un acto, es decir, nicamente alguna de sus disposiciones.
167

El TJCE en su sentencia expedida el 17 de julio de 1997 sostiene: Segn reiterada jurisprudencia, constituye una desviacin de poder la adopcin por una Institucin comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento especficamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (Affish B.V. y Rijksdienst voor de Keuring Van vee en Vlees, asunto C-183/95. en idntico sentido STJCE del 12 de noviembre de 1996, Reino Unido c. Consejo, asunto C-84/94 y de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni, asuntos acumulados C-133, 300 y 362/93).

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El prrafo segundo del Art. 231 seala: Sin embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia sealar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deben ser considerados como definitivos . Este precepto ha permitido al TJCE modular el efecto retroactivo de las sentencias de anulacin en los casos de reglamentos y de otro tipo de actos declarados nulos. Ejemplo paradigmtico de limitacin del efecto retroactivo de sentencias de anulacin lo proporcionan diversos asuntos en los que el TJCE ha declarado nulo el acto de aprobacin del presupuesto comunitario adoptado por el PE, pero ha recurrido al Art. 231 prrafo segundo, aunque el acto no fuese un reglamento, para mantener todos los pagos efectuados durante el ejercicio presupuestario hasta la fecha de pronunciamiento de la sentencia 168. En otros casos el TJCE ha admitido el mantenimiento de los efectos de una Directiva declarada nula hasta la adopcin de una nueva Directiva que la sustituya 169. Finalmente, los Reglamento sobre la aplicacin del Sistema de Preferencias Generalizadas de 1986 fueron declarados nulos, pero sus efectos se declararon definitivos por imperativos de seguridad jurdica 170. En cuanto a la ejecucin de las sentencias de anulacin, resulta aplicable el Art. 233, segn el cual compete a la Institucin o a las Instituciones de las que emane el acto anulado la adopcin de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia; el TJCE no establece, por tanto, en su sentencia las medidas de ejecucin necesarias ni recomendaciones al respecto para las Instituciones. Si el motivo de anulacin es un vicio de forma, la Institucin puede subsanarlo y adoptar un acto con idntico contenido, pero si es un vicio de fondo no puede adoptar un acto de esta naturaleza. Si la Institucin o Instituciones no ejecutan la sentencia de anulacin, cabe un recurso por omisin y si la ejecucin es incorrecta, es posible un nuevo recurso de anulacin.
168 169 170

Sentencia del TJCE 31 de marzo de 1992, Consejo c. Parlamento, C-284/90. p.2277. Sentencia del TJCE 16 de julio de 1992, Parlamento c. Consejo, C-65/90. p. 4593. Sentencia del TJCE 26 de marzo de 1987, Comisin c. Consejo, 45/86. p. 1493.

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Junto al recurso de anulacin en el mbito comunitario al que nos acabamos de referir, el Art. 35.6 TUE consagra un contencioso de legalidad contra determinados actos que se pueden adoptar en el pilar intergubernamental regulado en el Ttulo VI del TUE; su objeto son las decisiones marco y las decisiones adoptadas por el Consejo sobre la base del Art. 34.2 del TUE y la legitimacin activa le corresponde a los Estados miembros y a la Comisin, no as el PE pese a la competencia consultiva obligatoria que el Art. 39 del TUE le reconoce en este campo. Las causad de nulidad y el plazo de interposicin del recurso son los mismos que los plasmados en el Art. 230 del TCE. 4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD La excepcin de ilegalidad, regulada en el Art. 241 del TCE (antiguo 184), tiene por objeto controlar incidentalmente la legalidad de una disposicin general dentro de un litigio en el que se impugna una medida concreta dictada en aplicacin de dicha disposicin general. No es un recurso autnomo sino que tiene carcter incidental y subsidiario, slo puede utilizarse dentro de un procedimiento ante el TJCE o ante el TPI en base a otra disposicin del Tratado, normalmente un recurso de anulacin 171. La introduccin de la excepcin de ilegalidad se explica por dos razones: la restringida legitimacin activa de los particulares para interponer recursos de anulacin contra actos de alcance general y el reducido plazo (dos meses) previsto en el Art. 230 para solicitar la anulacin del acto; es por esta razn que Paz Andrs Senz, Javier Gonzlez Vega y Bernardo Fernndez 172 al igual que la mayora de la doctrina, considera que la principal funcin de la excepcin de ilegalidad es la de corregir las restricciones a las que los Tratados someten el recurso de anulacin de los particulares contra las decisiones generales y los reglamentos.
171

En este sentido se ha pronunci el TJCE al sealar que Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal que la posibilidad que el artculo 184 del tratado de invocar la inaplicabilidad de un reglamento no constituye un derecho de accin autnomo y no puede ser ejercido ms que de una manera incidental. En ausencia de un derecho de recurso principal, los demandantes no pueden invocar el artculo 184. Sentencia expedida el 16 de julio de 1981, Albini c. Consejo y Comisin, asunto 33/80.
172

SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrs y Otros, Introduccin al Derecho de la Unin Europea, 1999, Editorial Eurolex, Segunda Edicin, Madrid, p. 526.

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El Art. 241 del TCE refirindose a la excepcin de ilegalidad seala: Aunque haya expirado el plazo previsto en el prrafo quinto del artculo 230, cualquiera de las partes en un litigio en el que se cuestiona un reglamento adoptado conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo o un Reglamento del Consejo, de la Comisin o del BCE, podr acudir al Tribunal de Justicia alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento por los motivos previstos en el prrafo segundo del artculo 230. Como se ve la excepcin de ilegalidad puede ser utilizada por cualquiera de las partes en un litigio pendiente ante el TJCE, por lo tanto, disponen de legitimacin las personas fsicas y jurdicas, as como los Estados Miembros y las Instituciones, aunque lo habitual es que la excepcin de ilegalidad sea utilizada por los particulares ante la imposibilidad de impugnar los actos de alcance general mediante el recurso de anulacin. Generalmente la excepcin de ilegalidad constituye un complemente de los recursos de anulacin, pero tambin puede suscitarse en el marco de los recursos por omisin, por incumplimiento o por responsabilidad extracontractual; Sin embargo, no es factible su empleo en los procedimientos prejudiciales, ya que en ellos corresponde en exclusiva al juez interrogar al TJCE sobre la posible legalidad de un acto. En lo que se refiere al objeto de la excepcin, aunque el Art. 241 habla slo de los reglamentos, el TJCE ha hecho una interpretacin amplia para incluir a todos los actos de carcter general aunque no sean reglamentos en sentido estricto, en este sentido ha resuelto que el campo de aplicacin del artculo 184 del tratado debe extenderse a los actos de las instituciones... actos de alcance general que fijan por adelantado y de manera objetiva los derechos y obligaciones... Esta interpretacin amplia del artculo 184 se deriva de la necesidad de asegurar un control de legalidad en favor de las personas excluidas por el prrafo 2 del artculo 173 del recurso directo contra los actos de

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carcter general, en el momento en que son afectados por decisiones de aplicacin que les conciernen directa e individualmente 173. Por otro lado, la jurisprudencia comunitaria considera inadmisible la excepcin de ilegalidad si no existe un vnculo jurdico directo entre la decisin atacada en el litigio principal y el acto general cuya validez se cuestiona incidentalmente a travs de la excepcin de ilegalidad. Finalmente cabe sealar que la estimacin de la excepcin de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la sentencia conlleva slo la inaplicabilidad de la misma a la decisin concreta atacada en el litigio principal. La declaracin de ilegalidad produce nicamente efectos de cosa juzgada entre las partes en el litigio. 4.7 EL RECURSO POR OMISIN Junto al control de la validez de los actos, el Art. 232 del TCE (antiguo 175) confiere competencia al TJCE para sancionar omisiones de las instituciones contrarias al Derecho Comunitario a travs del recurso por omisin, llamado tambin de carencia o por inactividad. El prrafo primero de la citada norma seala: en caso de que, en violacin del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin se abstuvieran de pronunciarse, los Estados miembros y las dems instituciones de la Comunidad podrn recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violacin . El TJCE entiende que el recurso por omisin se basa en la idea de que la inaccin ilegal del Consejo, la Comisin o el Parlamento Europeo permite a las dems instituciones y a los Estados miembros, as como a los particulares en determinados supuestos, recurrir ante el TJCE para que este declare que la abstencin de actuar es contraria al Tratado, en tanto en cuanto de que la institucin de que se trata no haya subsanado dicha abstencin 174. Adems, considera que el Art. 232 contempla la omisin como la abstencin de pronunciarse y no como la adopcin de un acto distinto del que los interesados hubieran deseado o considerado
173 174

Sentencia del TJCE Simmenthal c. Comisin. Sentencia del TJCE 12 de julio de 1988, Parlamento c. Consejo C-377/87, p. 4051.

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necesario; como consecuencia de ello, las decisiones negativas de las Instituciones que rechazan los requerimientos de los sujetos del ordenamiento, deben impugnarse mediante el recurso de anulacin. En lo que concierne a la legitimacin activa de este recurso, el Art. 232 diferencia entre demandantes privilegiados y demandantes ordinarios. En efecto, los Estados miembros, las Instituciones comunitarias y el Banco Central Europeo en el mbito de sus competencias disponen de una legitimacin activa de carcter general para interponer el recurso por omisin contra cualquier abstencin contraria al Derecho Comunitaria, sin necesidad de justificar inters alguno. Por el contrario, la legitimacin activa de las personas fsicas y jurdicas est limitada, ya que slo pueden interponer este recurso por no haberle dirigido una de las Instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendacin o de un dictamen , tal como seala el Art. 232 en su prrafo tercero. Esta condicin supone que los particulares no pueden atacar los supuestos de no adopcin por parte de las Instituciones de actos no obligatorios, es decir que no despliegan efectos jurdicos vinculantes. El TJCE ha alineado la interpretacin de este precepto con las exigencias del Art. 230 del TCE y ha considerado que adems de la no adopcin de actos que podan serle dirigidos, el particular puede impugnar la omisin de actos cuya adopcin le poda afectar directa mismos. El recurso por omisin consta de una fase precontenciosa y de una fase jurisdiccional. La primera fase comienza cuando el demandante invita formalmente a la Institucin acusada de la omisin a que adopte una decisin y que defina su postura; este requerimiento se hace en un plazo razonable desde que es patente la intencin de la Institucin de permanecer inactiva. La Institucin requerida dispone, segn el prrafo segundo del Art. 232, de un plazo de dos meses para definir su posicin. Si no se da respuesta a este requerimiento dentro de este plazo, se abre un plazo de dos meses para la interposicin de la demanda ante el TJCE, con la que se inicia la fase jurisdiccional del 233 individualmente, aunque no fuera destinatario de los

recurso de omisin. Si la Institucin acusada de omisin adopta una decisin durante el desarrollo de esta fase contenciosa, el recurso pierde su objeto y concluye el proceso. A diferencia de las sentencias de anulacin, en los recursos por omisin las sentencias del TJCE se limitan a reconocer o no la abstencin contraria al Tratado de la Institucin, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta prerrogativa compete en exclusiva a la Institucin cuya omisin se declara. 4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL No cabe duda que la transferencia del ejercicio de competencias soberanas de los Estados en favor de las Instituciones comunitarias, realizada por los Tratados Constitutivos, confiere a dichas instituciones una capacidad de accin, cuyo ejercicio puede lesionar los derechos de los administrados. Esta circunstancia exige que los sujetos del ordenamiento jurdico comunitario puedan obtener del TJCE la indemnizacin de daos y perjuicios causados por la actividad de sus instituciones y de sus agentes; precisamente el mecanismo procesal previsto para estos efectos es el recurso por responsabilidad extracontractual. Al respecto, el Art. 235 175 del TCE otorga competencia al TJCE para conocer de los litigios relativos a las indemnizaciones por daos, regulada en el prrafo segundo del Art. 288 176, cuyo tenor literal es el siguiente: en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deber reparar los daos causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados Miembros. Esto implica que el objeto del recurso es la responsabilidad de la Comunidad tanto por los actos de sus Instituciones como por los

175 176

Antes Art. 178 Antes Art. 215

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causados por sus agentes en el ejercicio de sus funciones, quedando excluido por tanto la responsabilidad por actos de los Estados 177. La legitimacin para solicitar una reparacin de daos y perjuicios a travs de un recurso de responsabilidad extracontractual la tiene cualquier persona fsica o jurdica, as como los Estados miembros, que posean un inters legtimo, es decir que hayan sufrido dao, puesto que conforme nos ilustra la jurisprudencia del TJCE, para que la Comunidad incurra en responsabilidad extracontractual y para el nacimiento del derecho a la indemnizacin del perjuicio sufrido es necesario que exista un acto ilegal adoptado por las instituciones comunitarias, un dao real y una relacin de causalidad entre ambos178. La legitimacin pasiva corresponde en cambio a la CE, pero el TJCE ha considerado necesario que el demandante se dirija contra la Institucin u rgano al que sea imputable el acto causante del dao. La Comunidad responde, tambin, de los daos ocasionados por sus agentes (funcionarios y personas vinculadas por contrato a la CE) en ejercicio de sus funciones. En la prctica, el TJCE admite que en los recursos de responsabilidad extracontractual se solicite nicamente la declaracin de la obligacin de la CE de reparar el dao, o bien que se pida esta declaracin y, adems la cuantificacin del dao y la determinacin del valor de la indemnizacin. En el ordenamiento jurdico comunitario predomina el principio de administracin indirecta, por lo que la aplicacin administrativa del Derecho Comunitario corresponde bsicamente a las autoridades de los Estados miembros, siendo excepcionales los supuestos de relacin directa de las Instituciones comunitarias con los particulares. Esta
177

En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en su sentencia expedida el 26 de febrero de 1986, al sealar que: Conviene recordar que las disposiciones combinadas de los artculos 178 y 215 del Tratado slo dan competencia al Tribunal para reparar los daos causados por la instituciones comunitarias o sus agentes cuando actan en el ejercicio de sus funciones, es decir, para reparar los daos que pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Por el contrario, los daos causados por las instituciones nacionales comprometen nicamente la responsabilidad de dichas instituciones y los jueces nacionales son los nicos competentes para conceder tal reparacin (Krohn c. Comisin, asunto 175/84)
178

Sentencia del TJCE del 9 de noviembre de 1989, (Briantex y Di Domenico c. Comisin, asunto 353/88; y en el mismo sentido se ha pronunciado el TJCE en su sentencia expedida el 11 de octubre de 1990 (FUNOC c. Comisin, asunto C-200/89)

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circunstancia hace que las acciones indemnizatorias presentadas contra la CE se refieran, normalmente a daos ocasionados por la actividad normativa de las Instituciones, que se desarrolla fundamentalmente en relacin con materias de carcter econmico. En cuanto a la responsabilidad extracontractual derivada de la actividad administrativa de las Instituciones comunitarias, los supuestos nos son muy abundantes por la razn que acabamos de sealar. En todo caso, el TJCE entiende que, en estos supuestos, la responsabilidad de la CE se basa en la culpa, ya que la misma nace de una falta personal de los agentes comunitarios, o bien de una falta de servicio o comportamiento ilegal de los servicios de una Institucin. En lo que respecta a la responsabilidad extracontractual originada por inactividad normativa comunitaria, constituye la parte sustancial del rgimen de responsabilidad de los poderes pblicos comunitarios. El TJCE con ciertas restricciones ha reconocido la responsabilidad de la CE por actos normativos en pocos supuestos, que constituan casos lmite. As, la sentencia Mulder 179 reconoci el derecho a una indemnizacin de los productores de leche acogidos al rgimen de primas por no comercializacin de leche y por reconversin de ganado vacuno, porque la Comisin y el Consejo no les haban atribuido cantidades de referencia (cuotas para la produccin de leche) en las normas sobre el rgimen de tasa suplementaria, introducidas en 1984 para modificar la organizacin comn de mercados en el sector de la leche y de los productos lcteos, con el objeto de controlar y reducir la produccin y los excedentes . El tribunal entendi que los reglamentos adoptados en esa materia violaban el principio de confianza legtima y que esta infraccin reuna las condiciones estrictas exigidas en su jurisprudencia. Por ltimo, el principio de administracin indirecta establecido por el Derecho Comunitario provoca muchos supuestos de generacin de daos por parte de las autoridades nacionales de los Estados miembros, cuando stas aplican las normas comunitarias en su respectivos territorios (tal es el caso de las normas de Poltica Agrcola
179

Sentencia del TJCE del 19 de marzo de 1992, Mulder y Otros c. Consejo y Comisin, C-104/89 y 37/90

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Comn). Respecto a estos supuestos, la jurisprudencia del TJCE no es clara todava, pero se puede decir que consagra, como regla general, la responsabilidad de las autoridades de los Estados miembros exigible a travs de un recurso ante los tribunales nacionales, abriendo la va de recurso de responsabilidad extracontractual ante el TJCE, nicamente cuando los perjudicados no disponen de un recurso interno para solicitar la indemnizacin pertinente. 4.9 LA COOPERACIN ENTRE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES: LA CUESTION PREJUDICIAL Tanto la Doctrina como el TJCE coinciden en destacar que la finalidad de la institucin de la cuestin prejudicial, prevista en el Art. 234180 del TCE, es la de asegurar la aplicacin uniforme del Derecho Comunitario habida cuenta de la ejecucin preferentemente descentralizada de ste, respetando al mismo tiempo las competencias de los rganos jurisdiccionales nacionales, de all que se considera que la competencia prejudicial del TJCE es la pieza ms importante del sistema de control jurisdiccional establecida por el Derecho Comunitario. La norma en referencia seala al respecto: El Tribunal de Justicia ser competente para pronunciarse, con carcter prejudicial: Sobre la interpretacin del presente Tratado; Sobre la validez e interpretacin de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el Banco Central Europeo; Sobre la interpretacin de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos as lo prevean. Cuando se plantee una cuestin de esta naturaleza ante un rgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho rgano podr pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisin al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestin de ese tipo en un asunto pendiente ante un rgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean
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Antes Art. 177

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susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho rgano estar obligado a someter la cuestin al Tribunal de Justicia. El punto de partida para comprender la institucin clsica de la cuestin prejudicial es el hecho de que la aplicacin del ordenamiento jurdico comunitario incumbe por regla general a los Estados miembros y en consecuencia las jurisdicciones nacionales participan de manera fundamental en la aplicacin del Derecho Comunitario hasta el punto que el juez nacional es el juez de derecho comn o el juez natural del Derecho Comunitario. Precisamente el hecho de que la interpretacin y aplicacin del Derecho Comunitario corresponda al mismo tiempo a los tribunales de los distintos pases y al TJCE conlleva un evidente peligro de interpretaciones diferenciadas en funcin de las peculiaridades de los distintos derechos nacionales, de all que la cuestin prejudicial constituye la herramienta prevista en el TCE para afrontar dicho peligro, ya que permite al TJCE asegurar la interpretacin uniforme del Derecho Comunitario, dejando a la vez, la tarea de aplicacin efectiva de las normas comunitarias a los jueces nacionales. El procedimiento prejudicial es por tanto en primer lugar un procedimiento destinado a armonizar la jurisprudencia de las jurisdicciones nacionales en el mbito del Derecho Comunitario y al mismo tiempo instituye una cooperacin entre el TJCE y las jurisdicciones nacionales, no se basa por tanto en una relacin jerrquica entre ellos, como la que derivara de la implantacin de un sistema de recurso de casacin. 4.9.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES El Derecho Art. 234 establece un doble objeto dela competencia de prejudicial: por una parte, la interpretacin de los Tratados y del Comunitario Derivado (cuestiones prejudiciales interpretacin) y, por otra parte, el examen de la validez de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciacin de validez. Sin embargo, este precepto no prev un rgimen jurdico diferenciado para cada una de las dos facetas de la cuestin perjudicial, por lo que haremos un anlisis unificado de las mismas, obviamente rescatando las peculiaridades de las cuestiones prejudiciales de apreciacin de 238

validez respecto a las cuestiones de interpretacin, que son las principales y las ms abundantes. Las cuestiones prejudiciales de interpretacin son el instrumento privilegiado del que dispone el TJCE para desempear su funcin de garante de la interpretacin y aplicacin uniforme del Derecho Comunitario en todos los Estados miembros. En el marco de esta clase de cuestiones el TJCE est llamado a determinar el contenido material y el alcance de las normas del Derecho Comunitario, y a definir todo aquello que caracteriza su modo de operar y sus efectos. El Art. 234 prev expresamente que un juez nacional solicite la interpretacin del Tratado o de un acto adoptado por las Instituciones de la Comunidad o por el BCE (no hay supuestos de control prejudicial de estatutos de organismos creados por actos del Consejo). Estas indicaciones han sido interpretadas extensivamente por la jurisprudencia comunitaria, en virtud de la cual es factible la cuestin prejudicial para solicitar la interpretacin de las normas de Derecho originario y de las normas de Derecho derivado, tanto tpicas como atpicas, e independientemente de su carcter vinculante o no obligatorio. Adems, se consideran susceptibles de interpretacin las mismas sentencias y actos jurisdiccionales del propio TJCE, con independencia de la existencia del recurso de interpretacin de sentencia, as como las normas pertenecientes al Derecho Comunitario no escrito, tales como los principios generales del derecho y, en especial, los que protegen los derechos humanos y libertades fundamentales. El TJCE ha admitido, tambin, las peticiones de interpretacin de los tratados internacionales vinculantes para la CE, a los que considera a efectos del Art. 234 como actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Sin embargo, y en consonancia con la distribucin de funciones entre el TJCE y los jueces nacionales, el Tribunal se limita a interpretar las normas comunitarias, pero nunca procede a su aplicacin al caso concreto, puesto que esta es una tarea exclusiva del rgano judicial nacional que conoce el litigio principal en el marco del que se ha 239

suscitado la cuestin prejudicial. En todo caso, la necesidad de que la sentencia prejudicial de una respuesta til al juez nacional provoca que en muchos casos el TJCE predetermine, en buena medida, la aplicacin de la norma comunitaria. Las cuestiones prejudiciales de apreciacin de validez permiten a los jueces nacionales interrogar al TJCE sobre la validez de un acto normativo comunitario, aplicable al litigio principal del que estn conociendo. Este mecanismo procesal est muy relacionado con los recursos destinados a controlar la legalidad de los actos de las instituciones y, en especial, con el recurso de anulacin, debiendo enfatizarse que slo son factibles las cuestiones prejudiciales relativas a la validez de los actos de las Instituciones, concepto que el TJCE ha alineado con el de legalidad a los efectos del Art. 230, por ello los motivos de invalidez coinciden con los de nulidad, y la invalidez del acto resulta de su incompatibilidad con el bloque de legalidad comunitaria, tal como se entiende en el marco de del recurso de anulacin. Sin embargo, conforme lo sealan Paz Andrs Senz, Javier Gonzlez Vega y Bernardo Fernndez 181, existen claras diferencias entre el recurso prejudicial de validez y el recurso de anulacin: el objeto del primero no es censurar ciertos actos adoptados por las instituciones comunitarias sino informar a la jurisdiccin nacional del estado del derecho aplicable. En cambio el recurso de anulacin se dirige directamente contra un acto comunitario cuya legalidad se discute, trata de obtener la anulacin erga omnes y constituye un proceso principal de competencia exclusiva del TJCE. El reenvo prejudicial de validez no es un recurso directo contra el acto, responde slo a una cuestin de legalidad planteada con ocasin de un proceso del que conoce una jurisdiccin nacional, constituye un proceso accesorio de legalidad. En este sentido, el recurso prejudicial se validez se asemeja a la excepcin de ilegalidad pero la diferencia radica en que se plantea

181

SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrs y Otros, Obra citada, p. 537.

240

ante una jurisdiccin nacional, mientras que la excepcin no puede sustanciarse ante las jurisdicciones nacionales. 4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL La cuestin prejudicial se presenta como un incidente en una instancia que se desarrolla en su parte principal antes las jurisdicciones nacionales. Comienza con una suspensin del procedimiento nacional y con la remisin de la cuestin prejudicial ante el TJCE, termina una vez que se ha producido la contestacin de ste con la reanudacin de la instancia nacional y la solucin del fondo del litigio conforme a la solucin dada por el Tribunal. El carcter incidental de la cuestin prejudicial explica el hecho de que desde el punto de vista procesal, el asunto pende siempre ante el rgano jurisdiccional nacional 182. 4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL Para aclarar el concepto de rgano jurisdiccional conviene distinguir entre un aspecto institucional y un aspecto funcional de la jurisdiccin. En lo que se refiere al primero, el Art. 234 del TCE seala que la cuestin slo es admisible cuando procede de un rgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros o de un rgano jurisdiccional nacional, con lo que se refiere a todo rgano jurisdiccional nacional definido como tal por el derecho nacional correspondiente. En ese sentido, la nocin de jurisdiccin se caracteriza esencialmente, segn la acepcin comn, por el hecho de que se trata de un rgano pblico independiente, es decir no sometido a instrucciones y con competencias para decidir en materia contenciosa. Sin embargo, con esto no queda solucionado el problema puesto que en los Estados miembros adems de lo que se considera unnimemente como rganos jurisdiccionales, existe un conjunto de organismos diversos cuya naturaleza puede resultar dudosa, por lo que han surgido problemas en muchas ocasiones, es por ello que el TJCE estableci los principio
182

As lo ha aclarado el TJCE en su sentencia expedida el 15 de julio de 1995 En el caso de una remisin prejudicial, al Tribunal de Justicia slo se le dirige la peticin de interpretacin o la peticin de apreciacin de validez, sin atribuir el asunto. En consecuencia, el rgano jurisdiccional nacional sigue conociendo el asunto, que queda pendiente ante l. Slo se suspende el procedimiento ante dicho rgano jurisdiccional hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre la cuestin prejudicial. (T Zabala Erasun c. INEM, E. Encabo Terrazos c. INEM, F. Casquero Carrillo c. INEM, asuntos acumulados C-422 a C-424/93).

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generales en la materia, determinando cinco criterios que permiten calificar a un rgano como jurisdiccin en el sentido del Art. 177, estos son: el origen legal, la permanencia, la jurisdiccin obligatoria, el procedimiento contradictorio y el decidir en derecho 183. Sin embargo no es necesario que se renan todos estos elementos para que nos encontremos en presencia de una jurisdiccin segn el Art. 177. Existen sin embargo supuestos dudosos, como los rbitros y amigables componedores, los Consejos y Colegios Profesionales etc. que requieren un examen caso por caso. As, el TJCE seal que las jurisdiccionales arbitrales puramente privadas, especialmente cuando no aplican el derecho positivo, sino que deciden amigablemente, no estn habilitadas para solicitar decisiones a ttulo prejudicial 184. 4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIN EN LA FORMULACION DE LA CUESTION PREJUDICIAL De conformidad con lo establecido en el Art. 234, se puede distinguir entre facultad y obligacin de plantear la cuestin prejudicial. El planteamiento es facultativo cuando la decisin que adopta el rgano jurisdiccional es susceptible de un recurso judicial segn el derecho interno; esto significa que los rganos que no actan en ltima instancia gozan de poder discrecional para acudir o no al TJCE; sin embargo, esta afirmacin debe ser matizada en relacin con las cuestiones de validez, porque en ellas, como seal el TJCE, el rgano jurisdiccional slo puede o plantear la cuestin prejudicial o considerar vlido el acto, porque los rganos jurisdiccionales nacionales son competentes para declarar por s mismos la invalidez de los actos de las instituciones comunitarias 185. En cambio, al tenor de lo establecido en el prrafo tercero del mismo Art. 234, hay obligacin de acudir al Tribunal cuando la cuestin no es susceptible de un recurso judicial ulterior de Derecho Interno. Este prrafo ha planteado problemas de interpretacin en el sentido de
183 184 185

Sentencia del TJCE del 30 de junio de 1966, (Viuda G. Basen-Gobbels c. Direction du Beamtenfonds voor het Mijnbedrijf, asunto 61/65) Sentencia del TJCE del 23 de marzo de 1982, (Nordsee Deutsche c. Reederei Mond, asunto 102/81) Sentencia del TJCE del 22 de octubre de 1987, (Foto Frost c. Hauptzollamt Lubeck Ost, asunto 314/85)

242

saber si lo que importa es el lugar que ocupa el Tribunal en la jerarqua judicial nacional o la naturaleza de la decisin. La jurisprudencia del TJCE se ha inclinado por la segunda posicin; de este modo, los tribunales a los que se refiere el Art. 234.3 son, adems de los que se encuentran en la cumbre de la pirmide judicial, los que en ciertos supuestos dictan sentencias definitivas, auque slo en estos casos. Por otro lado, el trmino recurso judicial engloba tanto los recursos ordinarios como los extraordinarios. La decisin de plantear la cuestin prejudicial corresponde en exclusiva al juez, quien puede hacerlo an en ausencia de iniciativa de las partes o incluso contra la voluntad de stas, lo que no impide que las partes puedan proponerlo; de igual modo, es el juez quien determina el contenido de la pregunta. Al tomar estas decisiones, el juez lleva a cabo lo que se denomina el juicio de pertinencia, lo que significa que en todos los casos, los jueces nacionales disponen del poder de apreciacin para determinar si en los litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas dudas sobre la interpretacin o validez de una norma comunitaria. A su vez, de este tema aparece el concepto de acto claro, teora que aplican en derecho interno las jurisdicciones francesas y que el Consejo de Estado francs utiliz en algunas ocasiones para sustraerse de la intervencin del TJCE; segn esta teora, el juez slo estara obligado a plantear la cuestin prejudicial si existe una autntica dificultad de interpretacin o de validez, si existe una seria duda sobre el sentido o la validez de la disposicin mientras que si el sentido del acto es claro, si la validez es evidente, no tiene por qu plantearla. El TJCE en su sentencia del 6 de octubre de 1982 en el asunto CILFIT interpret esta teora en trminos absolutamente restrictivos, estableciendo slo la ausencia de duda razonable permite al juez eludir la obligacin de plantear la cuestin, pero teniendo en cuenta que no es suficiente alcanzar esta conviccin, en el plano puramente subjetivo e individual del rgano jurisdiccional, sino que la ausencia de duda ha de imponerse fundamentalmente en un plano objetivo. En efecto, no 243

basta la sola conviccin del juez o tribunal aislado (que en cualquier caso habr que argumentar) a cerca de la interpretacin de la norma en cuestin, sino que resulta exigible una presuncin de conviccin comn, una certeza razonable de que la claridad se impone con la misma evidencia a los rganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros as como al Tribunal de Justicia. 4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Los procedimientos prejudiciales ante el TJCE se inician con la recepcin de la resolucin del rgano jurisdiccional nacional en la que se formula la cuestin. Como se trata de un incidente procesal y no de un medio de impugnacin autnomo, el litigio principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJCE pronuncie su sentencia. El Procedimiento prejudicial no tiene carcter contradictorio y se permite que presenten observaciones en el mismo las partes en el litigio principal, las Instituciones comunitarias y los Estados miembros interesados en un plazo de dos meses. Como la cuestin prejudicial es un procedimiento de juez a juez, basado en el principio de cooperacin, el TJCE ha observado siempre una actitud flexible y ha adoptado criterios muy poco formalistas para su puesta en prctica, muestra de lo cual es que, en diciembre de 1996, para dar mayores facilidades ha hecho pblica una nota informativa sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los rganos jurisdiccionales nacionales. As, el juez nacional es libre de elegir el momento procesal para plantear la cuestin, aunque con el fin de facilitar el juicio de pertinencia y asegurar la utilidad de su intervencin, el Tribunal ha sealado en diversas ocasiones que podra ser til que el reenvo tenga lugar cuando los hechos de asunto estn establecidos resueltos 186.
186

los

problemas

de

puro

derecho

nacional

estn

En este sentido se ha pronunciado el TJCE, Sentencia del 26 de enero de 1993 sealando que la necesidad de llegar a una interpretacin del derecho comunitario eficaz para el juez nacional exige que ste defina el contexto fctico y el rgimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones (Telemarsicacabruzzo y otros, asuntos C320/90 y C-322/90)

244

El TJCE no exige ninguna condicin especial de forma para la decisin del juez nacional, por lo mismo puede revestir cualquiera de las admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes procesales, y reconoce libertad para redactar la cuestin, aunque aconseja una redaccin lo ms clara y precisa posible, debido a que ha de ser traducida a las dems lenguas oficiales de la Comunidad. En cuanto al procedimiento a seguir ante el TJ, una vez remitida la cuestin prejudicial por el rgano jurisdiccional nacional, sta es notificada por la Secretara del Tribunal a la Comisin, al Consejo y al BCE (si el acto comunitario cuya interpretacin o validez que se cuestiona ha emanado de ellos), al PE (si intervino a travs del procedimiento de codecisin), a los Estados miembros y a las partes del litigio principal. Todos ellos pueden hacer observaciones o alegaciones por escrito dentro del plazo de dos meses siguientes a la notificacin. 4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES La respuesta del TJCE, expresada bajo la forma de sentencia, se da exclusivamente en Derecho Comunitario porque el Tribunal no tiene competencia para pronunciarse sobre una disposicin del Derecho Nacional. No obstante, en relacin con esta cuestin se ha producido una evolucin jurisprudencial, as, en una primera etapa, el Tribunal mantuvo una interpretacin literal y rigurosa del entonces Art. 177 diciendo que no poda resolver cuestiones relativas a la compatibilidad entre las normas del derecho interno y del derecho comunitario. En una segunda etapa, adopt una solucin de compromiso, afirmando que pese a lo anterior si poda sin embargo suministrar a la jurisdiccin nacional todos los elementos de interpretacin relativos al Derecho Comunitario que debern guiarle en la apreciacin de los efectos de una disposicin nacional. Y en una tercera etapa, seguida hasta la actualidad, el Tribunal ha dicho que no puede evitar poner indirectamente de manifiesto un incumplimiento a travs de la interpretacin de la norma comunitaria aplicable y de la afirmacin de su primaca y efecto directo.

245

La sentencia que decide la cuestin prejudicial de interpretacin vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que plante la cuestin, que debe aplicar la norma comunitaria de conformidad con la interpretacin dada por el TJCE. Asimismo, estn vinculados por dicha sentencia los dems rganos judiciales nacionales llamados a conocer del mismo litigio. Adems, la sentencia prejudicial de interpretacin despliega un efecto general, en el sentido de que la interpretacin que realiza de la norma comunitaria vincula a los rganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que deban aplicarla en cualquier tipo de litigios; ello no impide sin embargo que cualquier juez nacional solicite al TJCE un nuevo pronunciamiento prejudicial sobre la norma en cuestin, aduciendo nuevos argumentos que, de ser estimados, pueden eventualmente generar un cambio de la jurisprudencia comunitaria. En cuanto a las sentencia prejudiciales de apreciacin de validez, el TJCE ha considerado que tienen un alcance general tanto si el TJCE declara invlido el acto como si no lo hace. En este ltimo supuesto el Tribunal indica que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero sin declarar legal el acto, que puede ser atacado por motivos diferentes. La sentencia que declara invlido un acto, obliga al juez que plante la cuestin, quien por lo mismo no puede aplicar el acto en el litigio principal y, a la vez, produce un efecto erga omnes, ya que todos los rganos jurisdiccionales deben considerar invlido dicho acto. Ahora bien, el acto declarado invlido, a diferencia de lo que ocurre en el marco del recurso de anulacin, subsiste y slo puede ser modificado o abrogado por la Institucin que lo adopt, limitndose el TJCE, a lo mximo, a precisar los efectos de la sentencia de invalidez. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir desde el momento de la entrada en vigor de la norma interpretada, aunque el TJCE se reserva la posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de la sentencia en cada caso concreto por motivos de seguridad jurdica 187.
187

Son varias las sentencias en las cuales el TJCE ha limitado los efecto, entre ellas, la sentencia del 15 de diciembre de 1995, asunto Bosman, C-415/93.

246

4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA La competencia consultiva del TJCE se encuentra prevista en los Tratados comunitarios, la misma que responde a una doble misin: el control del alcance de la revisin prevista en el Art. 95 del Tratado CECA en el mbito del llamado procedimiento de pequea revisin y el control de la compatibilidad con los Tratados constitutivos de los acuerdos celebrados con terceros en virtud del Art. 300.6 del TCE y de los acuerdos o convenios del Art. 103 del Tratado CEEA. Sin duda, el supuesto del Art. 300.6 TCE es el que reviste mayor importancia y el que ha tenido, en particular en la ltima dcada, un desarrollo ciertamente espectacular, por lo que me centrar en este ltimo supuesto. 4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES El Art. 300.6 del TCE establece que El Consejo, la Comisin o un Estado miembro podrn solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado. Cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo slo podr entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artculo 48 del Tratado de la Unin Europea. La forma lacnica como se encuentra redactada esta norma ha provocado en la prctica algunos inconvenientes en relacin con la naturaleza y funciones del procedimiento previsto en el Art. 300.6, razn por la cual el TJCE ha ido supliendo estas deficiencias reguladoras, para ello ha partido de una conceptualizacin muy clara al sealar que: Se trata de un procedimiento especial de colaboracin entre el Tribunal de Justicia, por una parte, y las dems Instituciones comunitarias y los Estados miembros, por otra, en el cual el papel del Tribunal de Justicia consiste en garantizar, conforme al artculo 164 (hoy 220) del Tratado, el respecto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del Tratado, en un fase anterior a la celebracin de un

247

acuerdo que pueda dar lugar a litigios sobre la legalidad de un acto comunitario de celebracin, de ejecucin o aplicacin 188. Esa funcin de colaboracin y el efecto til del procedimiento previsto en el Art. 300.6 constituyen la clave de comprensin de este procedimiento. Desde el punto de vista de la naturaleza, el procedimiento recogido en el Art. 300.6 del TCE se define como un control de carcter preventivo. La previsin de un control de esa naturaleza se justifica, segn seala el TJCE, por cuanto una decisin judicial que, eventualmente, constatase que un acuerdo es, bien por su contenido, bien por el procedimiento seguido para su conclusin, incompatible con las disposiciones del Tratado, no dejara de crear serias dificultades tanto en el plano comunitario como en el de las relaciones internacionales y amenazara con causar perjuicios a todas las partes interesadas, incluidos los pases terceros 189. 4.10.2 OBJETO Y ALCANCE La referencia que hace el Art. 300.6 del TCE a la compatibilidad del acuerdo con las disposiciones del Tratado, como objeto del control ejercido mediante el cauce de la competencia consultiva del TJCE, se interpret en un primer momento restrictivamente, entendiendo que se limita a fiscalizar la compatibilidad material entre las disposiciones del Tratado de la CE y el acuerdo en cuestin; sin embargo, pronto el TJCE en su dictamen 1/78 del 4 de octubre de 1979, asumi una interpretacin ms amplia y seal que: la decisin sobre la compatibilidad de un acuerdo con el Tratado puede depender no slo de las disposiciones de derecho material, sino tambin de aquellas relativas a la competencia, el procedimiento o la organizacin institucional de la Comunidad 190. Consecuentemente con ello, y a diferencia de lo que ocurre con el control previo de los tratados en los sistemas estatales donde se
188 189 190

Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, sobre la adhesin de la Comunidad al Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, p. 1784. apdo. 6. Dictamen 1/75 del 11 de noviembre de 1975, p. 1361 Dictamen 1/78 del 4 de octubre de 1979, p. 2907.

248

fiscaliza la compatibilidad material y formal, el control previsto en el Art. 300 del TCE tiene, en realidad, un triple objeto: la compatibilidad material del acuerdo con las disposiciones del Tratado, la regularidad formal en cuanto al procedimiento de celebracin del acuerdo y la existencia de la competencia comunitaria para celebrar dicho acuerdo. 4.10.3 LA LEGITIMACIN El Art. 300.6 del TCE incluye entre los sujetos legitimados para solicitar el dictamen a los Estados miembros, el Consejo y la Comisin. La exclusin de Parlamento Europeo, que estaba justificada durante el amplio perodo en el que careci de poderes reales de control de la actividad convencional comunitaria, no encuentra explicacin desde que el AUE y, sobre todo, TUE le atribuyen el dictamen conforme y, con ello, una intervencin decisiva en el marco de esa actividad. Es an ms necesaria esa legitimacin si se consideran dos cuestiones de distinto alcance y naturaleza: primera, que con el sistema establecido en el TUE aumentan las posibilidades de que la calificacin de los acuerdos internacionales suscite conflictos institucionales; y segunda, que excluida su legitimacin en el control previo del Art. 300.6, la nica va que le queda al Parlamento Europeo es la interposicin de un recurso ante el TJCE, con la legitimacin que le otorga el Art. 230 y por tanto el control posterior, cuya intervencin plantea mayores inconvenientes que el control previo. 4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIN DE LA SOLICITUD DEL DICTAMEN En relacin con el momento de la presentacin, el Tribunal de Justicia ha situado con claridad su carcter previo a la conclusin del acuerdo; no es, por tanto, un procedimiento apto para la eliminacin de antinomias o para un control de legalidad de los actos relativos a la celebracin del acuerdo con posterioridad a su conclusin. La flexibilidad del Tribunal se ha puesto, en cambio, de manifiesto en relacin con el momento del procedimiento en el que cabe la solicitud del dictamen siempre con anterioridad a la conclusin del acuerdo. Esta flexibilidad se encuentra plenamente justificada, ya que 249

el objeto de la solicitud de dictamen determina, en no pocas ocasiones, el momento en el que debe ser presentada dicha solicitud. El Tribunal de Justicia determina la admisibilidad del dictamen, desde el punto de vista del momento de su solicitud, atendiendo al contenido mismo del acuerdo y al objeto de la solicitud de dictamen. Con carcter general, puede decirse que el TJCE estima que para las cuestiones de la competencia para concluir el acuerdo, bastando con el conocimiento del objeto general de dicho convenio, la materia que regula y el alcance institucional, puede pronunciarse no slo una vez abiertas las negociaciones, sino tambin antes de que se hayan iniciado formalmente las mismas 191. En cambio la cuestin de la compatibilidad material del acuerdo proyectado con las disposiciones del Tratado CE exige un conocimiento preciso del texto sobre el que se ha de manifestar el consentimiento, razn por la cual el momento de solicitud del dictamen es posterior. 4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN Tomando en cuenta que la finalidad fundamental de este procedimiento es determinar la compatibilidad o incompatibilidad de un acuerdo con el Tratado CE, el principal efecto del dictamen del TJCE consiste en declarar con carcter obligatorio tal compatibilidad o incompatibilidad. El Art. 300.6 establece que si el dictamen fuese negativo, el acuerdo slo podr entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artculo 48 del TUE, es decir, tras un proceso de revisin del Tratado que eliminar las causas de incompatibilidad.

191

Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, apdos. 12 y 16.

250

CONCLUSIONES 1. La mano negra de los Estados Unidos de Norteamrica y sus egostas intereses de dominio imperial, desde el inicio del proceso integracionista de Bolvar, siempre ha estado presente tratando de frustrar el majestuoso sueo del Libertador, es por ello que en 1817, sesenta das despus de que ms de un centenar de patriotas suramericanos, al norte de Jacksonville y en la desembocadura del ro Saint Mary, Isla Amelia, proclamaran la Repblica de la Florida, el presidente James Monroe y su secretario de estado John Quincy Adams ordenaron al ejrcito norteamericano desembarcar sus fuerzas navales y terrestres con las cuales invadieron la isla Amelia y ocuparon la capital Fernandina; dos aos despus Estados Unidos compr la Florida a Espaa por la suma de cinco millones de dlares lo que vino a confirmar sus codiciosos propsitos cuando expuls a los patriotas venezolanos. 2. La Comunidad Andina como un organismo internacional de integracin, desde su formacin, ha dado lugar al nacimiento de un ordenamiento jurdico propio, autnomo y supranacional, que se aplica directamente en el territorio de los Pases Miembros y tiene efectos inmediatos sobre las autoridades pblicas y sobre los particulares; esto implica que dada la confluencia de una gran cantidad de normas relacionadas con temas de lo ms dismiles, surgen intempestivamente disputas derivadas de la aplicacin de 251

dichas normas, las cuales por otro lado quedaran como meras declaraciones de principios si no existiese un organismo destinado a vigilar su aplicacin y cumplimiento; precisamente pensando en ello es que a nivel de la Comunidad Andina se ha puesto en vigencia un sistema de solucin de controversias destinado a fortalecer el proceso de integracin, en cuya cspide se encuentra el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; dicho sistema es uno de los ms avanzados a nivel mundial en lo que se refiere a los distintos esquemas de integracin, despus de la Unin Europea. 3. Durante los primeros aos de integracin, la Comunidad Andina tuvo un lento desarrollo, de all que, al cabo de sus primeros diez aos de existencia, el proceso de integracin cay en una de sus peores crisis de la historia, producto de lo cual se vio que era imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos del Acuerdo y darle precisin y fijeza tanto al derecho andino primario como secundario, para ello se crey pertinente la creacin de un organismo dotado de los poderes suficientes para el cumplimiento de sus fines, como fue el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. 4. Desde el punto de vista del territorio, encontramos que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ejerce su jurisdiccin sobre todo el territorio de los cinco Pases Miembros, es decir sobre todo el territorio con sus diferentes divisiones territoriales, por lo tanto abarca tanto las entidades de orden nacional como los departamentos, provincias, municipalidades, etc. En cambio desde del punto de vista personal, dicha jurisdiccin comprende a todos los habitantes de los Pases Miembros de la Comunidad Andina, ya sean personas naturales o jurdicas, sean estas autoridades pblicas de las diferentes ramas del poder: ejecutiva, legislativa o judicial o simplemente particulares, puesto que todos somos destinatarios de los efectos de las normas andinas. 5. En lo que tiene que ver con la competencia, el Tratado fundacional del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, dot

252

a este organismo bsicamente de tres competencias, las mismas que estaban encaminadas a controlar la integridad del ordenamiento jurdico (control de legalidad), a velar por el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Pases Miembros (control de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto a la aplicacin de las normas andinas en el mbito de la comunidad (aplicacin uniforme). Tales competencias se materializan en dos acciones (de nulidad y de incumplimiento) y en el procedimiento (la consulta prejudicial). Sin embargo, con la entrada en vigor del Protocolo de Cochabamba, se le dot al Tribunal de Justicia de tres nuevas competencias, dos de las cuales son de naturaleza jurisdiccional: el recurso por omisin o recurso por inactividad y la accin de tipo laboral; y una de carcter extrajudicial, esta es la funcin arbitral. 6. Para cumplir con la misin de garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y en la aplicacin del Tratado de la Comunidad Europea, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea dispone de amplias competencias que le confieren los tratados constitutivos y le permiten ejercer el control jurisdiccional sobre la mayor parte del Derecho de la Unin Europea. Sin embargo, el TJCE dispone slo de las competencias de atribucin que le asignan las normas comunitarias porque, en el actual modelo jurisdiccional comunitario, los rganos jurisdiccionales nacionales desempean la funcin primordial de jueces ordinarios de Derecho Comunitario. Como consecuencia de ello, se establece una relacin orgnica entre el TJCE y los rganos jurisdiccionales nacionales con objeto de conseguir una aplicacin armoniosa y uniforme del Derecho Comunitario, as como un desarrollo coherente del mismo.

253

RECOMENDACIONES 1. En virtud de que el tema analizado no ha tenido ninguna difusin en nuestro medio, es necesario que se incorpore en el pnsum de estudios de las Escuelas de Derecho de las diferentes Universidades del Austro y del Pas en general 2. El surgimiento de los conflictos legales entre el Estado

Ecuatoriano y las empresas petroleras nos encontr a todos 254

sumidos

en

un

profundo

letargo

en

temas

de

Derecho

Internacional en General, por lo que las Universidades deberan fomentar el desarrollo de cursos, seminarios, postgrados y especializaciones en temas relacionados con el Derecho Comunitario y el Derecho Internacional en General. 3. Las Bibliotecas de las diferentes Universidades del Austro, en forma urgente deberan aprovisionarse de la mayor cantidad posible de material bibliogrfico relacionado con el Derecho Comunitario y el Derecho Internacional en General, puesto que actualmente slo es posible encontrar en la capital de la Repblica.

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INDICE CAPITULO I

Pg. INTRODUCCION 1. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1.1 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE LOS INCAS 2 1

258

1.2 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO EL DOMINIO ESPAOL 6 1.2.1 INTEGRACIN RELIGIOSA 1.2.2 INTEGRACIN POLTICA 7 1.2.3 INTEGRACIN SOCIO-ECONMICA 8 1.3 LA INTEGRACIN ANDINA BAJO LA ESPADA DE BOLIVAR 11 1.3.1 EL MOLDE GEOGRFICO POR UNIFICAR, QUE HABA SERVIDO DE INMENSO ESCENARIO PARA LAS GESTAS EMANCIPADORAS ERA LO PRIMERO QUE DEBI SER CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO 23 1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIN HUMANA ES LA AUTORIDAD 23 1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE INTEGRACIN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO 23 1.3.4 EL CUARTO AGENTE IMPORTANTE CON RESPECTO A LA 24 INTEGRACIN DE LOS PUEBLOS ES LA PRODUCCIN 6

1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIN (SAI) 27 1.4.1.1 ORGANOS 28 1.4.1.2 INSTITUCIONES 28 1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO 29

259

1.4.1.1.1.1 CONFORMACIN 29 1.4.1.1.1.2 FUNCIONES 30 1.4.1.1.2 CONSEJO ANDINO DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES 30

1.4.1.1.2.1 COMPOSICION 30 1.4.1.1.2.2 FUNCIONES 31 1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA COMUNIDAD ANDINA 32 1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES 33 1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION 34 1.4.1.1.3.3 REUNIONES DE EXPERTOS, DE LOS CONSEJOS Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS GRUPOS AD-HOC 35 1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION 35 1.4.1.1.4 SECRETARA GENERAL 36 1.4.1.1.4.1 CONFORMACION 36 1.4.1.1.4.2 FUNCIONES 36 1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 38 260

1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO 38 1.4.1.1.6.1 CONFORMACION 39 1.4.1.1.6.2 FUNCIONES 40 1.4.1.2 INSTITUCIONES 1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL 41 1.4.1.2.1.1 CONFORMACION 41 1.4.1.2.1.2 FUNCIONES 41 1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL 42 1.4.1.2.2.1 CONFORMACION 43 1.4.1.2.2.2 FUNCIONES 43 1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO 43 1.4.1.2.3.1 CONFORMACION 44 1.4.1.2.3.2 FUNCIONES 44 1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS (FLAR) 45 1.4.1.2.4.1 FUNCIONES 45 1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRGUEZ 45 1.4.1.2.5.1 CONFORMACIN 46 261

1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO 46 1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES 46 1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPLITO UNANUE 47 1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO 47 1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR 47 1.4.1.2.6.4 OTROS CONSEJOS CONSULTIVOS ESTABLECIDOS POR LA COMISON 48 CAPITULO II 2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA EN LA COMUNIDAD ANDINA 50 2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 2.1.1 ANTECEDENTES 50 2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIN DEL TRIBUNAL 55 2.1.3 JURISDICCIN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 56 2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD 57 2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD 59 2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS 60

262

A TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD 60 2.1.3.1.3 EXCEPCIN DE INAPLICACIN 63 2.1.3.1.4 SUSPENSIN PROVISIONAL DE LA NORMA ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES 64 2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD 65 2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIN DE NULIDAD 66 2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 66 2.1.3.2.1 OBJETO Y 66 FINALIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 67 2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA GENERAL 68 2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIN 69 2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES 69 2.1.3.2.6 CONTESTACIN A LA NOTA DE OBSERVACIONES 70 2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO 70 2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACIN 71 2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIN DE OFICIO 73 2.1.3.2.10 PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE LA ACCION DE 263

2.1.3.2.2 TITULARES DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO

INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 73 2.1.3.2.11 SUSPENSIN PROVISIONAL DE LA MEDIDA INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO 74 2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA 74 2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL 77 2.1.3.2.14 CADUCIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO 78 2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN DE LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO 79 2.1.3.3 LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL 79 2.1.3.3.1 FINALIDAD DE LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL 80 2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIN PREJUDICIAL 81 2.1.3.3.3 INTERPRETACIN PREJUDICIAL FACULTATIVA 81 2.1.3.3.4 INTERPRETACIN PREJUDICIAL OBLIGATORIA 82 2.1.3.3.5 ALCANCE DE LA INTERPRETACIN PREJUDICIAL 83 2.1.3.4 RECURSO POR OMISIN 83 2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIN 85

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2.1.3.5 ACCION LABORAL 85 2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL 86 2.1.3.6 FUNCION ARBITRAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA 89 2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL POR PARTE DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA 90 CAPITULO III 3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA 92 3.1 LOS ORGENES DEL PROCESO INTEGRADOR HASTA EL SIGLO XIX 92 3 . 1 . 1 LA IN TEGR ACI N E ROPEA ENTRE 1900 Y 1945: U LA IN IC IA TIV ADE A. BRIAND 94 3 . 1 . 2 LA CONSTRUCCIN EUROPEA DESPUS DE 1945: EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL FEDERALISMO EUROPEO 95 3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO DE LA INTEGRACIN EUROPEA 97 3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIN DEL CONSEJO DE EUROPA 98 3.1.5 LA CREACIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBN Y DEL ACERO: LA DECLARACIN SCHUMAN 99 3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA 265

DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLTICA EUROPEA 101 3.1.7 LA CREACIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD ATMICA (EURATOM) 104 3.2 LA INTEGRACIN EUROPEA DESDE 1958 a 1985: LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS 3.2.1 LA CREACIN DE LA ASOCIACIN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO (AELC/EFTA) Y SU PRIMERA AMPLIACIN 106 3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIN DEL MERCADO COMN 107 3.2.3 LA SEGUNDA Y LA TERCERA AMPLIACIN: EL REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL Y LA PROFUNDIZACIN EN LA INTEGRACIN 109 3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT 111 3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: ESPACIO ECONMICO EUROPEO 114 3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIN EUROPEA DEL PARLAMENTO EUROPEO 115 3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996: EL TRATADO DE MSTERDAM 116 3.5 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNION EUROPEA: 3.5.1 EVOLUCION 117 LA REFORMA DE 1997 3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIN Y EL ACUERDO SOBRE EL ECONMICA EUROPEA DE LA ENERGA

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3.5.2 LA COMPOSICIN ACTUAL DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE LA UNION EUROPEA 119 3.5.3 CARACTERES 120 DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: SU ORIGINALIDAD 121 3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO 121 3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO 122 3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO 122 3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRTICO 122 3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO 123 3.5.4.3 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL PARLAMENTO 123 3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA 124 3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO 125 3.5.5.1.1 LEGISLACIN 125 3.5.5.1.2 COORDINACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS 126 3.5.2.1.3 CONCLUSIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES 126 3.5.5.1.4 APROBACIN DEL PRESUPUESTO DE LA UE 126

3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO

267

3.5.5.1.5 POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN 126 3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR 127 3.5.5.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL CONSEJO COREPER 127 3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO 128 3.5.5.4 SECRETARA GENERAL 128 3.5.5.4 VOTOS POR PAS 128 3.5.5.5 TOMA DE DECISIONES POR MAYORA CUALIFICADA 128 3.5.6 LA COMISION EUROPEA 129 3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION 129 3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION 130 3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION 130 3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIN 130 3.5.6.3.2 EJECUCIN DE LAS POLTICAS DE LA UE Y DEL PRESUPUESTO 131 3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIN EUROPEA 131 3.5.6.3.4 REPRESENTACIN A LA UE EN LA ESCENA INTERNACIONAL 132 268

3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION 132 3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAO DE LA COMISION 133 3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA 133 3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 134 3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL 134 3.5.8.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DE ESTE TRIBUNAL 135 3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO 135 3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO 136 3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIN DE DENUNCIAS 136 3.5.9.3 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO 136 3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIN DE DATOS 137 3.5.10.1 FUNCIONES DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS 137 3.5.10.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS 138 3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIN DE DATOS 138 3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO 138 269

3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO 139 3.5.11.2 ORGANIZACIN DEL BANCO CENTRAL 139 3.5.11.2.1 EL COMIT EJECUTIVO 139 3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO 139 3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL 140 3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES 140 3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO 140 3.5.12.2 ORGANIZACIN DEL BANCO 141 3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES 141 3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO 142 3.5.13.2 ORGANIZACIN DEL FONDO 142 3.5.14 EL COMIT ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO 142 3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE 143 3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE 143 3.5.15 EL COMIT DE REGIONES 143 3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMIT 144

270

3.5.15.2 ORGANIZACIN DEL TRABAJO DEL COMIT 144 3.6 ORGANOS INSTITUCINALES 3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 144 3.6.2 OFICINA DE SELECCIN DE PERSONAL DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 145 3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA 146 CAPITULO IV 4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 147 4.1 COMPOSICIN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 148 4.1.1 LOS JUECES 148 4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES 149 4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS 150 4.1.4 EL SECRETARIO 151 4.2 ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 151 4.2.1 ORGANIZACIN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y LAS SALAS 151 4.2.2 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA 153 271

4.3 EL REGIMEN LINGSTICO 154 4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 155 4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 156 4.4.2 ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA 157 4.4.3 EL RECURSO DE CASACIN 159 4.4.4 EL PROCEDIMIENTO 160 4.4.4.1 CARACTERSTICAS GENERALES 160 4.4.4.2 LA FASE ESCRITA 160 4.4.4.3 LA FASE ORAL 161 4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, DELIBERACIN Y SENTENCIA 162 4.5 JURISDICCIN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 163 4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO 164 4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA 165 4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL 166 4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD

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COMUNITARIA 167 4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIN 167 4.6.2 LA LEGITIMACIN 170 4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIN 172 4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO 173 4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIN 173 4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD 175 4.7 EL RECURSO POR OMISIN 176 4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL 177 4.9 LA COOPERACIN ENTRE EL TRIBUNAL JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES: LA CUESTION PREJUDICIAL 180 4.9.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES 181 4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL 183 4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL 183 4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIN EN LA FORMULACION DE LA CUESTION PREJUDICIAL 184 4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL 273

DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA 185 4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES 186 4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA 187 4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES 187 4.10.2 OBJETO Y ALCANCE 188 4.10.3 LA LEGITIMACIN 189 4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIN DE LA SOLICITUD DEL DICTAMEN 189 4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN 190 CONCLUSIONES 191 RECOMENDACIONES 194 BIBLIOGRAFA 195 INDICE 197

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