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LOS CIUDADANOS PROTAGONISTAS DE LA GLOBALIZACIN?

Por: Rafael Rubio Profesor titular de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid

Sumario: 1. El lugar de la sociedad civil en la globalizacin, 1.1 El gobierno global, 1.2 El Estado y la globalizacin. Un nuevo concepto de soberana 1.3 La crisis de los poderes tradicionales, 1.4 La ciudadana, 1.5 La sociedad civil, Una nueva forma de vivir la democracia?, 1.6 Los sujetos de la sociedad civil1.6 Los sujetos de la sociedad civil, 2. Ni estado, ni mercado... sociedad civil, 2.1 Organizaciones no gubernamentales, 2.2 Organizaciones no lucrativas, 2.3 Base social, 2.4 La estructura de red, 3. Funciones de la sociedad civil , 3.1 Las prcticas sobre el terreno, 3.2 La sensibilizacin, educacin e informacin, 3.3 La actuacin pblica de la sociedad civil, las actividades de presin, 4. La participacin de la sociedad civil en las estructuras de gobierno, 4.1 Los problemas de las sociedad civil como actor poltico, 4.2 Los modelos de integracin, 5. Conclusiones: La gobernanza y la nueva organizacin internacional.

1. El lugar de la sociedad civil en la globalizacin: El objetivo de este trabajo es analizar el papel que la sociedad civil est llamada a desempear en el contexto de la globalizacin. Es frecuente propugnar la necesidad de insertar las organizaciones que constituyen la sociedad civil dentro de la estructuras de gobierno, como forma de acercar la democracia a los ciudadanos y lograr unas instituciones de gobierno ms prximas, cercanas y en este punto ms democrticas. De hecho es cada vez ms frecuente asistir a prcticas, formalizadas o no, de insercin de estas organizaciones en los rganos de decisin, y experiencias como la de la Conferencia de Ongs previa a la Cumbre del Milenio, ofrecen una importante carga simblica, sobre cual es el futuro de la gobernanza global. El problema es que estas prcticas carecen de un modelo claro, de una insercin institucional y es en esa lnea en la que, segn la doctrina, deberan avanzar los trabajos. La insercin de la sociedad civil en las estructuras de gobierno global, requieren una reflexin a fondo desde supuestos bsicos del constitucionalismo como soberana y representacin, que se veran afectados por estas nuevas estructuras. Slo desde esta perspectiva cabe afrontar el estudio del concepto de sociedad civil para analizar desde el anlisis de sus elementos y funciones fundamentales sus posibilidades de actuacin en el gobierno de la globalizacin y las premisas bsicas que deberan regir su integracin en estas estructuras.

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Este trabajo parte por tanto del necesario equilibrio entre ideal y realidad, sobre el que nos advierte Sartori, y se desarrolla a caballo entre la reflexin terica sobre la naturaleza del constitucionalismo contemporneo y el trabajo de campo sobre el funcionamiento real de estas organizaciones y los elementos imprescindibles que deberamos considerar para lograr que la participacin de la sociedad civil en las estructuras de poder de la globalizacin vaya en beneficio de los fines de la democracia. 1.1 El gobierno global: Una de las consecuencias de la globalizacin ha sido provocar que los problemas de gobierno no se limiten ya a las fronteras del Estado territorial. Un gran nmero de los problemas que afectan a los ciudadanos no pueden resolverse dentro del marco estatal y precisan de una respuesta global, ya sea unilateral o multilateral. Esto no es algo nuevo, ya hace mucho aos cuando, en una de esas vietas geniales de Quino, Mafalda jugaba a ser presidente, un juego pasivo, mordaz en el que no tenia que obedecer a nadie, lo que a sus ojos era la prueba evidente de su soberana, su madre astuta se autoproclamaba Banco Mundial, Club de Pars y Fondo Monetario Internacional. La situacin hoy se da aun con ms fuerza, debido al proceso de globalizacin los gobiernos de los estados no pueden actuar de manera independiente, sin contar con otros actores como los organismos internacionales, el mercado y la sociedad civil que forman un gobierno multinivel con estructura de red, que favorece las respuestas globales, a travs de redes transnacionales.

1.2 El Estado y la globalizacin. Un nuevo concepto de soberana: Hasta ahora, desde el surgimiento del Estado moderno, el poder poltico se haba vinculado con la soberana. En un mundo globalizado como el actual, han sido muchos los que han repasado las visiones clsicas de la soberana, antes de proclamar el fin del Estado Nacin. Autores clsicos como Jorge Carpizo analiza la visin tradicional de una soberana entendida como poder absoluto, ilimitado y total, para ofrecer una definicin en la que la soberana se presenta como la facultad de legislar, sin que otro poder pueda determinar el contenido de las normas, constituye una instancia ltima de decisin, que no es absoluta ni ilimitada, y ms all de los factores reales de poder

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existentes en la comunidad, el legislador tendr que respetar al derecho internacional, los derechos humanos y la igualdad jurdica de los Estados1. As podramos formular, con Alonso Gmez-Robledo, las consecuencias de la soberana: a) Igualdad jurdica entre los Estados b) Plenitud de disfrute de los derechos inherentes a la soberana. c) Deber de respeto a la personalidad de los dems Estados d) Inviolabilidad de la integridad territorial y la independencia poltica e) Derecho a la eleccin y el desarrollo de su sistema poltico, social, econmico y cultural2. No hay duda que en este contexto la globalizacin impacta la idea de soberana3, y hace que se comience a hablar de un Estado post-soberano (Richard Cooper), que obliga a una reconsideracin del concepto. La extensin del derecho internacional a los individuos, tras la opinin de la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1928 sobre la competencia de los Tribunales de Dantzig, y, sobre todo, la aprobacin de la Carta de Derechos de Naciones Unidas, hace que existan organismos supranacionales, como Naciones Unidas, con atribuciones en asuntos concernientes al orden interno de los Estados, como luchas civiles o intertnicas, restablecimiento del sistema constitucional en pases en que haba sido violentado, apoyo a los procesos democrticos, internacional. Desde hace unos aos se viene produciendo la transformacin o desvinculacin de la relacin existente entre la soberana, la territorialidad y el poder poltico. Antes el poder poltico, la soberana, la democracia y la ciudadana se vean reunidas de forma sencilla y apropiada por un territorio espacial delimitado esos vnculos se daban por supuestos y no solan explicarse. La globalizacin, la gobernanza mundial y los desafos globales plantean cuestiones relativas al autntico alcance de la democracia y su jurisdiccin, dado que la relacin entre los que toman las decisiones y los que las asistencia en materia electoral dificultando sobremanera el establecimiento de unos lmites claros entre soberana nacional y cooperacin

CARPIZO, Jorge. Algunas reflexiones constitucionales. UNAM, Mxico, 2004. p. 142. Ref. GMEZ ROBLEDO, Alonso, Jurisdiccin interna, principio de no intervencin y derecho de injerencia humanitaria, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva seria, t. XXVI, nm. 76, 1993, pp. 82 y 85. 3 CARPIZO, Jorge. Op, cit., p. 145.
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reciben no es necesariamente simtrica o coherente en relacin con el territorio4. Algo similar seala Vallespn que apunta como los familiares lmites de la sociedad encapsulada bajo las fronteras del Estado-Nacin5 se ponen en cuestin. 1.3 La crisis de los poderes tradicionales: Dentro de la necesaria reconsideracin del concepto de soberana, que modifica las relaciones entre Estados en el nuevo marco global, tambin es necesario considerar como la globalizacin supone la creacin de nuevas estructuras de gobierno, tanto a nivel internacional como estatal. Como apunta Vallespn el principal problema es la dificultad por encontrar el lugar de la accin en el mundo globalizado. Si esto ya es difcil en cualquier sociedad compleja, lo es con mayor motivo en un mbito donde el poder se diluye en una multiplicidad de redes, es sustentado por una ilimitada cantidad de actores y se enfrenta a resistencias de todo tipo6. Si hasta ahora el gobierno ha correspondido a rganos que ejercen el poder sobre el territorio, sometiendo al control poltico de la ciudadana los lmites y fines de su actuacin, hoy para hacer frente a los problemas las instituciones debern replantear la accin de gobierno, sometida a un proceso de reajuste en lo que se denomina nueva gobernanza, y participar en estrategias de cooperacin con otros actores para proceder a una gestin colectiva de las interdependencias globales. Hasta ahora la relacin entre los que deciden y los que reciben las decisiones se vena resolviendo en torno al concepto de representacin territorial. De ah que el parlamentarismo tratara de resolver ese problema a travs de la representacin. El parlamento se convierte en un rgano representativo de la sociedad, su forma de integracin en el Estado, con lo que se convierte en el elemento clave, la pieza medular de la vida poltica, su fundamento ltimo de legitimacin. El problema es que en los ltimos tiempos la democracia representativa, ha ido arrinconando a la ciudadana como un elemento marginal, mera fuerza electoral y no poltica, cuya presencia se requerir nica y exclusivamente en el periodo electoral, reducido en expresin de Walter a espectador que vota. El proceso poltico se centralizara en los partidos polticos, que ejerceran su labor en las distintas

HELD David. Un pacto global. Taurus, Madrid, 2005. VALLESPN, Fernando. Estado, globalizacin y poltica. En Ciudadana y poltica, Tecnos, Madrid, 2004. p. 23 6 Ibd., p. 25
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instituciones de manera independiente y con la responsabilidad electoral como nico lmite de sus decisiones, a travs de un proceso de representacin que se va haciendo cada da ms opaco, generando una creciente desconfianza entre los ciudadanos. El proceso de globalizacin provoca la desintegracin del estado y la perdida de confianza en las instituciones tradicionales. Ante esta situacin se buscan formas alternativas, o complementarias, a la representacin. Surge as un complejo entramado de entidades (conocidas como sociedad civil) que, aunque puede adaptarse a las estructuras tradicionales, reclama vas alternativas para participar en la toma de decisiones. Estas vas rompen el sistema tradicional de la representacin y la soberana (en los organismos internacionales) y por eso pueden eludir el control poltico, es necesario establecer nuevos mecanismos que respondan a los principios de la democracia liberal (respeto a los derechos humanos, divisin de poderes, imperio de la ley) para construir una nueva democracia, tanto mundial como dentro del marco de la nacin, o del Estado. Un sistema de gobierno que encaje con los ideales democrticos en el nuevo contexto de toma de decisiones que ha surgido en una sociedad global. En estos trminos se plantea la necesidad de una reforma institucional para lograr una globalizacin con rostro humano convencidos de que Otro mundo es posible. Exigiendo la necesidad de dar una traduccin institucional a los complejos procesos de toma de decisiones entre una pluralidad de actores, poniendo la toma de decisiones al alcance de todos y evitando la exclusin de personas afectadas. Como seala Held, la nueva situacin requiere una nueva distribucin del poder entre los estados, los mercados y la sociedad civil. Las nuevas tecnologas de la informacin han servido para impulsar la expansin de redes de empresas, ciudadanos y sindicatos, organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales internacionales, que ahora comparten parcelas de poder con los gobiernos. 1.4 La ciudadana: En esta concepcin surge con nueva fuerza el concepto de ciudadana, considerada como el vnculo poltico por excelencia. La ciudadana consistira en la relacin social que vincula entre s a los miembros de una comunidad poltica y se ejerce mediante la participacin en las estructuras de decisin sobre los asuntos de la comunidad de la que se forma parte.

Histricamente la ciudadana presupona una identidad colectiva originaria, de ndole tnico-cultural expresada en la idea de nacin. La ciudadana se identificara en este contexto con la adscripcin a un mismo territorio7, que determinara la configuracin poltica de las sociedades. Hoy es difcil de encontrar estados homogneos, en estado puro, las sociedades actuales son sociedades complejas, plurinacionales, pluritnicas y pluriculturales. Algo que en la sociedad internacional es todava ms acentuado y que, sobre todo, ha dado lugar a conflictos de difcil solucin como en el Lbano o Pakistn. Es necesario encontrar nuevos elementos articuladores de la ciudadana. En este punto el mercado se revela como la solucin ms tentadora, al ser el ciudadano por definicin un ser integrado en el sistema econmico, que participa activamente en ste. El resurgir de la ciudadana, incide directamente en la separacin entre el Estado y la Sociedad, entendida esta como la separacin entre lo natural (la sociedad) y lo artificial (el Estado), retomando por diversas vas el pensamiento de Maquiavelo para el que vivere civile y vivere libero son dos categoras que tienen que ir inexorablemente unidas. En la misma lnea se manifestaba Schmitt cuando criticaba la atmsfera espiritual del parlamentarismo: cuando la libertad se convierte en una categora social desvinculada de las leyes, cuando la vida privada (el vivere libero) se plantea como desvinculado de la vida pblica, la democracia se convierte en una institucin caduca y desvinculada de la realidad, de los ciudadanos. Como advierte de Vega en el momento en que se separa la Sociedad, mbito de la libertad, y el Estado, mbito de la Democracia, nos vamos a encontrar con que la libertad termina convirtindose en una forma de esclavitud. De ah que los ciudadanos reivindiquen su papel a travs de la participacin en distintas asociaciones, que forman la sociedad civil, entendida como mbito de accin ajeno al Estado y al mercado. Algunos movimientos sociales, como el popularmente conocido movimiento antiglobalizacin, plantean como objetivo establecer el control de la sociedad sobre sus instituciones tras el fallo de los controles democrticos tradicionales bajo las condiciones de la globalizacin de la riqueza, la informacin y el poder y adoptan eslganes tan significativos como Ninguna globalizacin sin
GARCA RUIZ, Pablo. La ciudadana en las sociedades complejas, en Sociedad civil, la democracia y su destino. Alvira, Grimaldi, Herrero coords. Eunsa, 1999. p. 207
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representacin, que hace suyo el lema de los patriotas norteamericanos que hoy ilustra las matriculas de los coches en Washington DC No tax without representation. Es el individuo el que toma el protagonismo, ser otra vez Quino el que dibuje magistralmente esta tendencia al presentar a Mafalda asombrada, mientras exclama es terrible ver que a la gente le importa ms cualquier serie de televisin que el lo de Vietnam, algo que Felipe encuentra lgico, porque a la gente en realidad no le interesa una lucha entre malos y buenos... si no sabe cmo se llama "el muchacho". Este es el elemento comn a todos ellos, afirmar la soberana de los ciudadanos. Son las personas las que, independientemente de su de ideologa, se unen poniendo en comn diversos intereses o desafecciones, lo que suele ser ms comn8. Los lazos que les unen son en general personales, un crculo de estrechas afinidades que se convierten en una red de crculos de estrechas afinidades a lo largo del mundo. Los ciudadanos se asocian con otros ciudadanos para defender con ms eficacia un inters especfico, la industria textil, el cultivo del algodn, o la transparencia en el trfico de armas, pero esto no impide que un ciudadano pueda estar asociado a distintas asociaciones, en defensa de intereses dispares que no guardan relacin entre si. Esta nueva estructura rompe con la polarizacin habitual de la poltica, que personificada en los partidos -cath in all- representa a determinado perfil ideolgico ciudadano, de izquierda, extrema izquierda, centro progresista, o derechas, sin concretar, en la mayora de las ocasiones, la defensa de intereses particulares de sus miembros. Esta diversidad es una fuente de vigor ms que de debilidad, ya que en sus decisiones no se sienten sometidos a presiones externas, ajenas a su mera voluntad. Algunos han pretendido sealar las causas de estos movimientos sociales en la reaccin de las sociedades a los procesos de globalizacin, la informacionalizacin, la crisis de la democracia representativa y el dominio de la poltica simblica en el espacio de los medios de comunicacin9, que suponen la prdida de control de las personas sobre sus vidas. De lo que no hay duda es de que todos ellos han tenido repercusiones importantes en sus sociedades y en el mundo en general, planteando formas alternativas de la economa global y la organizacin social, una nueva estructura llamada a protagonizar estos procesos: la sociedad civil.

Es sorprendente ver la cantidad de movimientos que han surgido como reaccin contra algo: el capitalismo, la globalizacin, el Nuevo Orden Mundial. 9 Ref. Manuel Castells, La era de la informacin. El poder de la identidad. Pag. 101

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1.5 La sociedad civil, Una nueva forma de vivir la democracia? Desde que en septiembre de 1980, en Gdansk, un grupo de trabajadores fundaran en la Polonia comunista el sindicato Solidaridad, la sociedad civil es un concepto en auge. Durante toda la dcada de los ochenta y los noventa, el protagonismo de los ciudadanos se fue extendiendo por el mundo, pero principalmente por Europa del Este y Amrica Latina. En 1989 la cada del Muro de Berln, empujado por millones de ciudadanos, que no queran seguir viviendo bajo regmenes dictatoriales, extendi por todo el mundo, el protagonismo ciudadano. Los movimientos sociales estn tomando en los ltimos aos un protagonismo bsico en la democracia. Si lo que Vaclav Havel haba denominado, el poder de los sin poder, se revel como un vendaval imparable a la hora de luchar contra estados totalitarios, desde hace unos aos los ciudadanos de la sociedad occidental, en su doble papel de votantes o consumidores, estn adquiriendo un protagonismo especial en democracia. Son los herederos de otros grupos cvicos, los que hace 30 aos, en el sur de los Estados Unidos, comenzaron un movimiento por la igualdad racial, a travs de una serie de acciones de boicot, autobuses, restaurantes... la estrategia se resuma en una tres palabras spread the Word (cuntalo) y el resultado final fue la marcha del milln de hombres sobre Washington DC, que maravillo al mundo. En la lucha quedaron hroes como Martin L King... Desde entonces el concepto de sociedad civil se ha vinculado a los nuevos movimientos sociales que, al margen de los partidos polticos, extendieron a todo el mundo reivindicaciones de democracia y participacin ciudadana, unida a una conciencia global creciente. Polonia, Sudfrica, Mxico la frmula se ha extendido, y son numerossimos los que recurren a sus estructuras y mtodos para lograr unos objetivos, estableciendo estructuras estables, procurando fuentes de financiacin... El concepto de sociedad civil, que incorpora el ideal comunitarista, entiende la vida poltica como un espacio de dilogo ciudadano. En la actualidad se articula fundamentalmente en torno a grupos y organizaciones, mediante las que los individuos tratan de influir en los centros de autoridad poltica y econmica. Sus reivindicaciones tratan de acercar la poltica a la gente, ofrecer la posibilidad de que los ciudadanos puedan participar en los debates pblicos, que sus voces puedan ser escuchadas y tomadas en cuenta por los distintos poderes pblicos. Podramos decir que estos movimientos difuminan ideologas y partidismos aunque muchos de ellos tienen la tentacin de convertirse en plataforma poltica como ha ocurrido en algunos pases

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sudamericanos como Bolivia, Guatemala o Brasil, ante el desgaste de los partidos polticos. Como seala Mary Kaldor este fenmeno pudiera definirse como una especie de organizaciones intermedias, una expresin de los lmites difuminados entre lo estatal y no estatal, lo pblico y lo privado10. Se trata de nuevos actores polticos que actan dentro del sistema parlamentario y que debern dirigir su accin hacia y desde el Parlamento. Un Parlamento al que, como reclama Cascajo, se le exige una mayor apertura del procedimiento Legislativo a los diferentes sectores interesados junto al suficiente grado de flexibilidad... mejoraran la funcionalidad de la institucin parlamentaria11. Una manera de adaptarse a la creacin de un Estado flexible, ms adaptable a los cambios sociales que el modelo burocrtico tradicional. La lnea de argumentacin gira en torno al reforzamiento de los lazos entre los representantes y sus representados. Desde finales del siglo XIX en la teora poltica se ha presentado como indudable una verdad: el primer requisito de un sistema representativo es que el cuerpo representativo represente a la opinin pblica real de la nacin. La concordancia de la opinin del Parlamento con la del pas es la condicin principal para que el Parlamento cumpla su gran funcin de gobernar el pas. Y eso es algo que slo puede conseguirse por la permanencia en el Parlamento de miembros que no representen ningn inters especial, que no estn obligados a expresar las ideas de una clase particular, que no exhiban ostentosamente las caractersticas de un status particular, sino que sean capaces de formar un juicio sobre lo que es bueno para el pas tan libre e imparcialmente como otros hombres cultivados12. Hoy el sistema poltico, centrado en la figura del partido poltico, las prcticas polticas, entre las que ocupa una especial relevancia el mandato imperativo... convierten esta teora en agua pasada. Hoy, dadas las dimensiones del Estado y de los propios intereses, en continua interrelacin, el Parlamento debe estar irremisiblemente abierto a los intereses de los ciudadanos si quiere desarrollar sus tareas legislativas en unin con la realidad, y estos necesitan agruparse en asociaciones para lograr hacer llegar su mensaje a sus representantes.

KALDOR, Mary La sociedad civil global, una respuesta a la guerra. Kriterio, Tusquets Editores, 2000 CASCAJO, Jos Luis. El Congreso de los Diputados y la forma de Gobierno en Espaa, en Martnez, Antonia (ed). El Congreso de los Diputados en Espaa: funciones y rendimiento. Tecnos, Madrid, 2000. 12 BAGEHOT, Walter. The history of Unreformed Parliament and its lessons (1860). En Essays on Parliamentary Reform; London, K. Paul, Trench, 1883.
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El problema, como resalta Sartori, es la debilidad de la eleccin, convertido en nico elemento legitimador, como criterio selectivo. Por eso son necesarios otros medios complementarios, esa es la idea de la participacin, y Sartori se refiere a los grupos como elementos, la minora intensa, que pueden optimizar la participacin, sealando que sta slo es real en mbitos reducidos, los pequeos grupos pueden ser igual de intensos y duraderos ante un conjunto global de problemas, frente a lo ocasional de las mayoras, que no son ms que agregados efmeros o movilizados por minoras. Estos grupos que formaran la sociedad civil se configuran como un autntico poder poltico y social, que muestran una gran capacidad para conectar con la ciudadana y enfrentarse tanto a polticas del Estado como a los de los grandes intereses comerciales de las grandes empresas. 1.6 Los sujetos de la sociedad civil

Hasta el momento hemos estado tratando la realidad difusa de la sociedad civil y su participacin ciudadana en la poltica; estudiando, entre las mil maneras distintas que tienen los ciudadanos de participar asociativamente, aquellas que optan por actuar en o frente a los poderes pblicos. El concepto de sociedad civil es, como se ha podido apreciar, algo difuso, en el que conviven movimientos sociales, organizaciones locales, grupos de presin, instituciones econmicas, acadmicas, sociales y ciudadanos, sin que sea posible establecer distinciones claras en el papel y el lugar que ocupan unos y otros. Cualquier unin y con cualquier fin sera vlido y la enumeracin infinita. Desde nuestro punto de vista el elemento fundamental es el de la institucionalizacin. El concepto de sociedad civil abarca un amplio abanico que va desde las acciones sociales, brotes espontneos que tienden a desaparecer como aparecieron, como la marcha del milln de hombres a Washington, liderada por Louis Farrakhan, a favor de los derechos de la poblacin de raza negra en Estados Unidos; los movimientos sociales, altamente dinmicos, sin status institucional, que seran aquellos que consiguen dar continuidad a las acciones sociales, con una cierta estructura, pero sin una organizacin definida, que les permita llevar a cabo acciones de presin directa, teniendo como objeto de sus acciones exclusivamente la opinin pblica13; e incluso los grupos potenciales, uniones de personas con un inters comn que no estn
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FREEMAN, Jo. Social Movements of the Sixties and Seventies. Longman, New York, 1983.

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organizados ni suelen tomar parte regularmente en el proceso poltico, grupos como los de consumidores, amas de casa, padres de familia...que en el momento en que deciden asociarse para una accin determinada forman rpidamente poderossimos grupos, como la American Association of Retired Persons, que en 1995 contaba con ms de 33 millones de asociados14. Hay otras instituciones ms estructuradas como los grupos de expertos15. Adems la movilidad de un grupo a otro es una regla comn en estas organizaciones. Suele ser frecuente que algunas acciones sociales cuajen en movimientos, y que estos movimientos sociales se conviertan en organizaciones estables, segn van regularizando la adscripcin de sus miembros, obteniendo fuentes de financiacin y definiendo su equipo directivo y su estrategia. Como se puede ver, nos encontramos ante una cadena evolutiva en la que el escaln superior abarca siempre los escalones inferiores por lo que, habitualmente, todo grupo necesita una base social que lo sustente y esta siempre suele iniciarse en acciones sociales. Por ltimo, en lo que se refiere a los sujetos de la sociedad civil, deberamos sealar que no es frecuente encontrar instituciones trabajando aisladas en la consecucin de sus fines sociales o polticos, la gran mayora lo hacen asociadas con otras organizaciones, formando lo que podramos denominar redes cvicas, que se unen y separan de manera estratgica en funcin de los intereses y las necesidades de la defensa de los intereses en cada momento.

2. Ni estado, ni mercado... sociedad civil: Como se ha podido ir viendo el nmero de actores que forman parte de este concepto de sociedad civil es diverssimo. A la hora de seleccionar elementos comunes a todos ellos que afecten a su participacin en instituciones de gobierno hemos decidido centrarnos en su condicin de entidades no gubernamentales, separadas del Estado, no lucrativas, diferentes del Mercado y con base social. 2.1 Organizaciones no gubernamentales:

HREBENAR, Ronald J. Interest group politics in America. M.E. Sharpe, New York, 1997. CASTILLO, Antoni. Grups de Pressi i Mitjans de Comunicaci. Tesis Doctoral no publicada, Universidad Autnoma de Barcelona, 1997. Cfr. Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Pblicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998.
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Tal y como hemos mostrado las diferentes realidades de la sociedad civil, parece que su condicin no gubernamental es un hecho evidente y esencial a su existencia. Las entidades que estamos estudiando no solo no son constituidas, ni parte integrante de los gobiernos, sino que en principio seran independientes de los mismos en todos los mbitos. Es ms podramos llegar a decir que tanto por su origen como por su actuacin en los ltimos aos, la sociedad civil surge como una alternativa al estado y gracias a su vitalidad solucionan problemas que los gobiernos no pueden resolver. Si en el mbito de la iniciativa y su composicin su carcter privado es indudable, ms difcil es hacerlo cuando se observa su financiacin. La preocupacin por los elevados porcentajes de ayuda oficial a este tipo de entidades16 , y sus consecuencias de subordinacin y falta de independencia genera cierta preocupacin a la hora de plantear la situacin de estas organizaciones como actores de gobierno, y son muchos los que advierten que estas organizaciones de financiacin mayoritariamente pblica pueden convertirse en portavoces de su gobierno en lugar de autnticos representantes de la sociedad civil. Ante esta situacin existen dos posturas enfrentadas. Por un lado, los que reniegan de la financiacin gubernamental, y consideran que su aceptacin genera una dependencia ineludible en mbitos de gran relevancia17. Por otro, aquellos que son partidarios de la financiacin oficial y consideran que se puede ser independiente, a pesar de la evidente dependencia econmica, que lejos de restarles objetividad les ofrece la oportunidad de supervisar e influir en las polticas y los fondos destinados desde organismos oficiales a la cooperacin al desarrollo18, evitando una nueva dependencia, quizs ms peligrosa, la financiacin empresarial19.

2.2 Organizaciones no lucrativas: Otro elemento decisivo a la hora de definir la sociedad civil es el lugar que ocupan en la misma las corporaciones y las empresas con nimo de lucro.

Cfr. EDWARDS, Michael; HULME, David, NGOs, States and Donors: Too close for comfort?, Macmillan, EEUU, 1997, p. 7. 17 Cfr. STOREY, Andy, Non-neutral humanitarianism: NGOs and the Ruanda Crisis, Development in Practice, Vol. 7, N 4, noviembre, 1997, p. 385. GARCA IZQUIERDO, Bernardo, Anlisis del sector, p. 560. 18 Cfr. PNUD, Informe sobre el, p. 5. 19 La dependencia de la financiacin empresarial podra provocar las mismas consecuencias adversas denunciadas por parte de quienes critican la aceptacin de las donaciones oficiales.

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La concepcin clsica de la sociedad civil, en definiciones como la de John Locke, se encuentra unida al derecho de propiedad, algo que Adam Smith desarrollara en profundidad. Tambin lo reconoca Montesquieu cuando, mirando a Inglaterra en busca de un modelo de control del poder, adverta como en Inglaterra no era slo el Parlamento quien moderaba el principio abstracto del absolutismo monrquico, sino tambin los hombres de negocios. Va contra el espritu de la monarqua, escribi, que la nobleza realice actividades mercantiles. El uso que ha permitido en Inglaterra negociar a la nobleza es una de las cosas que ms ha contribuido a debilitar el gobierno monrquico20. Un papel parecido ocupara en la concepcin hegeliana, para el que la sociedad civil se reducira al sistema de mercado que implica trabajo social e intercambio de mercancas, y que por tanto incluira la economa constituida por el derecho privado y dirigida hacia mercados de trabajo, capitales y mercancas. Hoy la visin generalizada parece excluir del concepto de sociedad civil a los intereses econmicos. Podramos decir, siguiendo a Habermas que el ncleo institucional de la sociedad civil ms bien comprende las relaciones no gubernamentales y no econmicas y las asociaciones de voluntarios que afianzan las estructuras de comunicacin de la esfera pblica, en el componente de sociedad del mundo de la vida. Siguiendo con este esquema la sociedad civil estara compuesta por asociaciones, organizaciones y movimientos de surgimiento ms o menos espontneo, que, sensibilizados por la resonancia de los problemas de la sociedad en el mbito de la vida privada, depuran y transmiten estas reacciones a la esfera pblica21. Sera como si estas instituciones institucionalizaran la respuesta social dentro del marco de las esferas pblicas organizadas en expresin Habermasianay lo hicieran en nombre de valores como la confianza, segn Fukuyama o el capital Social en la versin de Robert Putnam. Frente a esto, algunos autores como Ernest Gellner proporciona una intrigante visin contempornea acerca del milagro de la sociedad civil. Su razonamiento es que la sociedad civil frena al poder de dos maneras. Por una parte, libera a las relaciones econmicas de las polticas al crear un mbito de intereses y recursos privados. Por otra parte, la sociedad civil libera a las relaciones econmicas de las sociales estableciendo un mbito de libertad para crear o romper vnculos asociativos.
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Montesquieu: L'Esprit des lois, 16.21. Citado en Mary Kaldor, La sociedad civil global, pags. 38 y 39.

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Aunque la caracterizacin de la sociedad civil como no lucrativa se repite en la mayor parte de las definiciones, su relacin creciente con el mundo empresarial, y la cercana de sus actitudes y conductas a la lgica propia del mbito corporativo han abierto el debate sobre esta situacin. Hoy parece que las empresas, el mercado, seran un tercer sujeto, distinto del Estado y la Sociedad Civil, con frmulas propias, llamado a desempear tambin un papel importante en los procesos de gobernanza. Existe una amplia literatura sobre las relaciones entre estos tres planos. Quienes abogan por la imposibilidad de mantener acuerdos entre la sociedad civil y las empresas advierten de la dependencia a la que se enfrentan estas instituciones cuando adquieren donaciones empresariales; del riesgo de mercantilizar las relaciones sociales y de la inadecuacin de esta relacin por la inferioridad de condiciones con las que entran a negociar22. Por otro lado, quienes estimamos que la relacin entre estas instituciones y las empresas es imprescindible incidimos en los siguientes argumentos23, que siguen la lnea de Gellner. Resaltamos la independencia econmica que adquieren las organizaciones frente a los organismos oficiales al diversificar sus fuentes de financiacin. Destacamos la ventaja de poder controlar24 y exigir ciertos cambios a las entidades con las que se llega a acuerdos25. Por ltimo, apuntamos la probabilidad de que estas prcticas puedan contribuir a la sensibilizacin y educacin de los ciudadanos26.

Cfr. ROMERO, Miguel, La solidaridad del consumo, World Watch, 1999, pp. 34-35. Cfr. FANJUL, Gonzalo; GONZLEZ, Carmen (coord.), La realidad de la ayuda 2002-2003. Una evaluacin independiente de la ayuda al desarrollo espaola e internacional, Intermon-oxfam, Barcelona, 2002, p. 53; HEAP, Simon, NGO-Business paternerships. Research-in-progress, Public Management review, Vol. 2 issue 4, 2000; CONGDE, Documento de conclusiones del Grupo de Trabajo relaciones ONGD-Empresas, de la Coordinadora de ONGD para el desarrollo, CONGDE, Madrid, 2001. 24 Los cdigos de conducta, los sellos de garanta, los informes que emiten organizaciones especializadas son las herramientas ms utilizadas por las ONGDs para medir el grado de compromiso y fiabilidad de las entidades con las que pueden asociarse. Cfr. GARCA IZQUIERDO, Bernardo, La relacin entre las ONGDs y las empresas en: ARANCIBIA TAPIA, Luis (coord.), La sensibilizacin y la educacin para la solidaridad, Editorial centro de estudios Ramn Areces, Madrid, 2002, p. 417; GALERA Clementina; VALERO, Victor, ONG's y empresa, p. 60-61; Barmetro Global de la Corrupcin 2004 de Transparency Internacional: http://www.transparency.org (Consultado el 12 de enero de 2004). 25 Cfr. PNUD, Informe sobre el, p. 111; BORREGUERO, C., Algunas ONG ponen fuertes condiciones a las empresas que quieren asociarse, Voluntarios, diciembre, 1999, pp.20-23, citado por: OLARTE PASCUAL, Cristina; Et al., Poltica de comunicacin, implicacin y respuesta del pblico: el caso de las organizaciones no gubernamentales, en: Et al., XII Encuentro de profesores universitarios de Marketing, ESIC, Madrid, 2000, p. 524. 26 Las campaas conjuntas pueden conseguir informar, sensibilizar y educar a los ciudadanos hacia un consumo responsable; crear en los ciudadanos el hbito de exigir a los productores y vendedores que todas sus prcticas empresariales contribuyan a la creacin de un mundo ms justo y solidario; y presionar para que otras compaas se involucren en este tipo de acciones. Cfr. BALLESTEROS, Carlos, Supermercados de la solidaridad en: NIETO, Luis (coord.), La tica de, p. 142.
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Un asunto interesante desde esta perspectiva es el de la cercana de las organizaciones de la sociedad civil, cada vez mayor, a actitudes, prcticas y conductas propias de las lgicas del mercado. La tendencia de incrementar su personal contratado; la inclinacin cada vez ms favorable hacia la profesionalizacin frente al voluntariado; la adopcin de mecanismos empresariales sobre todo para la captacin de fondos; la jerarquizacin de sus estructuras y la planificacin estratgica; el establecimiento de criterios de eficacia, eficiencia y productividad en la evaluacin de su personal y sus acciones; la orientacin hacia el cliente; la competitividad entre ellas, etc. manifiestan dicha realidad. En este punto resulta interesante destacar algunas iniciativas que tratan de vincular el sector no lucrativo con el empresarial, como el plan Global Compact de la ONU. A travs de este plan, el secretario General Kofin Annan ha demandado a todas las organizaciones de las Naciones Unidas que entren en dialogo y pongan en marcha proyectos de colaboracin con corporaciones transnacionales. As lo hacen por ejemplo la conferencia sobre comercio y desarrollo (UNCTAD) y el programa de desarrollo (UNDP). La UNCTAD ha comenzado la edicin de guas para los pases menos desarrollados sobre como atraer inversiones (DFI) que cuenta con la participacin de empresas como British-American Tobacco, Nestl, Unilever,o Cocacola lo que ha provocado una intensa polmica. Algunos han denunciado ya la participacin de estas empresas cuyo comportamiento en los pases del sur donde invirtieron, en muchos casos, no ha sido positivo para los pases. Para estos crticos resulta peligroso que empresas con un comportamiento inaceptable en los pases del sur se hagan cargo de editar las guas para la inversin directa. En protesta contra las nuevas alianzas entre la ONU y las multinacionales se ha formado la "Alianza para una ONU libre de corporaciones, que defiende una ONU que subordine las reglas comerciales a los derechos humanos, laborales y principios medioambientales; evite una influencia excesiva e indebida de las corporaciones y mantenga la integridad de acuerdos internacionales. 2.3 Base social: El tercer elemento que nos interesa destacar es el de la base social de estos movimientos. No hay duda en sealar que la mayora de estas organizaciones tienen sus orgenes en la iniciativa ciudadana, en las inquietudes y la voluntad de grupos de

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ciudadanos que se unen para dar respuesta a problemas que les afectan. Pero junto a esto observamos como en los ltimos tiempos se han creado muchas organizaciones civiles promovidas por el Estado u orientadas a la absorcin de los fondos disponibles para la cooperacin por parte del Gobierno, las empresas, etc27, en los que la base social es un elemento meramente simblico. En la misma lnea observamos que, si bien son muchas las que dedican parte de su actividad a numerosas actividades de movilizacin social, muchas de sus conductas de un buen nmero de ellas no se encaminan a generar movilizacin ciudadana, ni a incrementar su base social, sino a la actuacin meditica, y, en ocasiones, la captacin de recursos. En especial en el campo de las ONGs nos encontramos con esta estructura, en la que la base social se encuentra relegada a un papel secundario28. Quizs en este renacer de la sociedad civil, al que estamos asistiendo en los ltimos aos, sea necesario plantearse hasta que punto es necesaria una base social para ejercer como actor poltico en los nuevos esquemas de gobernanza. Esta base social no sera imprescindible, en el entendimiento de que la base social viene representada por las estructuras representativas, pero de lo que no hay duda es que de una forma u otra la sociedad civil necesita de la ciudadana, ya que sta contribuye notablemente en la consecucin de los objetivos por los que trabajan. Parece comn a un gran nmero de definiciones el olvido del origen o la naturaleza del poder que ostentan estos grupos. Si es de todos conocido que el poder de los parlamentarios es un poder delegado y los partidos polticos no son ms que el medio para lograr esa delegacin de poder, la representacin de los ciudadanos; en el caso de todo grupo asociativo de participacin poltica, su poder le viene de sus miembros, de aquellos ciudadanos cuyos intereses vienen a defender y en ltimo trmino, de

En naciones como Francia, Alemania e Italia, encontramos que el desarrollo del Tercer Sector se hace a la sombra del estado, promoviendo las propias oficinas gubernamentales la puesta en marcha de este tipo de iniciativas o controlando administrativamente a las organizaciones [...] Por otra parte, en pases como Estados Unidos, Australia y Gran Bretaa encontramos un sector basado en el voluntariado civil [], MARTNEZ, Juan Luis; RBADE, Arturo, Iniciativas en la, pp. 318-319. 28 Nos encontramos entonces con un tipo de organizacin con una base social pequea pero con una muy grande base social econmica, o lo que es lo mismo, un reducido nmero de socios con derecho a decidir sobre el destino de la organizacin pero con una gran cantidad de donantes sin derecho alguno sobre ella. [] En concreto, las que llaman la atencin de una manera especial son Fe y Alegra (25 socios y 10.000 colaboradores o donantes); Ayuda en Accin (26 socios y 109.879 colaboradores y donantes); Amistad y Cooperacin (30 socios y 57.800 colaboradores y donantes) [...] MSF (350 socios y 108.700 colaboradores y donantes), LPEZ REY, Jos Antonio, Solidaridad y mercado, p. 90.

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todos los ciudadanos que, perteneciendo o no al grupo, resultan beneficiados por sus acciones concretas. Como decamos hoy la base social de las organizaciones no es un elemento que se valore especialmente para determinar la presencia de estas organizaciones en los rganos de gobierno lo que supone un peligro de utilizacin de la sociedad civil por parte del Estado o el mercado que puede crear grupos ficticios, incluso falsos, defendiendo visiones muy alejadas de la sociedad. Por eso la sociedad civil necesita de la ciudadana tanto para mantener su auctoritas como para garantizar su supervivencia, de ah que necesiten del apoyo de los ciudadanos, para obtener financiacin, atraer a sus filas a nuevos miembros o fidelizar a los que ya tienen, y esto es algo que deber ser tenido en cuenta en las nuevas estructuras de poder. 2.4 La estructura de red: Quizs el elemento ms innovador de entre los que definen la estructura de la sociedad civil es su estructura de red. Castells seala que las redes son la nueva morfologa social de la era contempornea29. Las relaciones en la sociedad civil son formas de relacin basadas en el intercambio de informacin y en la confianza. Son estructuras flexibles y fluidas, que permiten su adaptacin a un modelo social y poltico cambiante, globalizado, y adems permiten la multipertenencia, ya que cualquier ciudadano puede participar en distintas organizaciones y hacerlo de muy diversas maneras, tantas como intereses, tiempo y ganas de involucrarse disponga. Se trata de una poltica de mltiples niveles y estratos, por lo que la gobernanza deber actuar cada vez en ms niveles, institucionalizandose de manera intrincada y espacialmente dispersa, mientras que la representacin, la lealtad y la identidad siguen tozudamente enraizadas en las tradicionales comunidades tnicas, regionales y nacionales30. La nueva ciudadana permite asumir identidades diversas, en funcin de los intereses, siendo la identidad nacional una ms, con la que se comparten actividades, competencias y lealtades. Hoy Estado, mercado y sociedad civil, se levantan sobre esas nuevas identidades, como los actores principales de la nueva gobernanza, construyendo nuevas estructuras de poder distintas del modelo tradicional, caracterizado por el criterio

Manuel Castells, The Rise of the Network Society, vol. 1 de The Information Age: Economy, Society and Culture, Blackwell, Oxford, 1998. 30 Held, David. Op. cit.

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jerrquico. De ah la importancia de la estructura de red, frente a la clsica organizacin vertical, y su carcter dinmico frente a su clsica naturaleza adscriptiva. El ltimo aspecto destacable es que en estos de movimientos en red la unidad es la propia red. La soberana es un concepto plural que ya no remite a ninguna unidad de mando, sino a una multiplicidad de funciones que vamos a esbozar en el siguiente punto. 3. Funciones de la sociedad civil: Tras analizar cules son los elementos fundamentales que definen a la sociedad civil, y que determinaran de una u otra forma su papel en las estructuras del gobierno, pasaremos a analizar las tareas fundamentales que en la actualidad desempea la sociedad civil en la vida pblica. Consideramos que su papel activo en tareas pblicas es hoy un hecho y que slo como consecuencia del mismo ha ido ganando fuerza su presencia en las estructuras de gobernanza que estamos estudiando. Su labores fundamentales son las de defensa de sus intereses propios, en lo que denominaremos prcticas sobre el terreno, su presencia meditica que abarca campos como la informacin y la sensibilizacin, por ltimo, sus actividades de participacin en el mundo de la poltica, conocidas habitualmente como actividades de presin. La diversidad de la sociedad civil nos aconseja centrar nuestro anlisis en la labor de las ONGs, quizs el sector en el que la sociedad civil ms ha avanzado en lo que se refiere a su incidencia pblica.

3.1 Las prcticas sobre el terreno: Con la expresin prcticas sobre el terreno englobamos todas las actividades que la sociedad civil lleva a cabo en defensa directa de sus objetivos, el trabajo que constituira su tarea principal, como podra ser, por poner algunos ejemplos, la cooperacin al desarrollo de las ONGs, la defensa de los trabajadores que llevan a cabo los sindicatos, o la defensa del medioambiente o los derechos humanos de otras ONGs. La ejecucin de prcticas sobre el terreno constituye, sin lugar a dudas, la funcin primordial en la cual las organizaciones invierten la mayor parte de los recursos que gestionan. Algunos apuntan como en casos concretos como el de las ONGDs el

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ejercicio de este tipo de acciones impide, frena o limita su involucracin en otro tipo de reivindicaciones estructurales de carcter poltico y econmico31 agrupadas por algunos como el nuevo paradigma32 - fundamentales para conseguir cambios sociales estructurales de envergadura33.

3.2 La sensibilizacin, educacin e informacin: Junto a su trabajo ordinario, es el papel meditico, el que ha ido dando paso a la sociedad civil en las estructuras de gobierno. Su labor pblica, incluso antes de empezar a ser incorporadas a las mismas, ha sido desarrollada fundamentalmente desde las nuevas tribunas del parlamento, que son los medios de comunicacin, en las que la sociedad civil aun hoy ejerce una labor de motor y control al tiempo de la vida poltica. La situacin actual, en la que la sociedad civil carece de vas de participacin slidas en los asuntos relacionados con el gobierno, hacen que su principal campo de juego, en el que desarrollan su labor, sea el de los medios de comunicacin. Es tal la importancia de este aspecto de sus actividades que los nuevos movimientos sociales han llegado incluso a crear medios de comunicacin alternativos con intencin de llegar a la opinin pblica, superando as, muchas veces con xito, el silencio de los medios tradicionales. La labor meditica de la sociedad civil bien se puede dividir en dos campos, que a pesar de tener elementos comunes se presentan como diferenciados, la informacin y la sensibilizacin. El objetivo principal de la labor informativa consiste en mostrar, en presentar la realidad, con la nica intencin de mejorar e incrementar el conocimiento del ciudadano sobre dichas materias. La funcin informativa se orienta a la opinin pblica, su reaccin ante esta informacin suele resultar bastante homognea34 y concede un alto grado de credibilidad a las informaciones de las ONGDs. Aun as en determinados temas
Cfr. JEREZ NOVARA, Ariel (coord.), Trabajo voluntario o participacin? Elementos para una sociologa del Tercer Sector, Tecnos, Madrid, 1997. 32 Cfr. UVIN, Peter; JAIN, Pankaj S.; BROWN, David L., Think large and act small: toward a new paradigm for NGO scaling up, World Development, Vol. 28 N 8, pp. 1409-1419. 33 SERRANO OATE, Maite, Las ONGD en, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y, p. 79. 34 Cfr. AMADEO, Beln, Una revisin de las disciplinas, teoras y conceptos del fraiming, Trabajo de investigacin, Facultad de Comunicacin, Universidad de Navarra, 1998, p. 44.
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sensibles, como el medio ambiente, o en determinadas pocas en las que se ha destapado algn escndalo en el seno de estas organizaciones, habitualmente relacionado con la financiacin, se producen tremendas oscilaciones de credibilidad, que hacen que se distinga entre las organizaciones en funcin de la autoridad y la credibilidad que la opinin pblica otorgue a cada una de ellas, y de la calidad de las informaciones que ellas les proporcionen. Esto resulta tambin tremendamente interesante desde nuestra perspectiva, ya que estos criterios de autoridad, credibilidad y profesionalidad, sern que tener tenidos en cuenta tambin por las nuevas instituciones. Por otro lado se encuentra la labor de sensibilizacin que pretende conseguir influir en los sentimientos de la opinin pblica, con el fin de lograr un cambio de actitud que puede o no prolongarse en el tiempo, como el apoyo econmico, el apoyo de los ciudadanos como voluntarios, el respaldo pblico hacia alguna de las reivindicaciones que encabezan, etc. Dentro de la sensibilizacin incluiramos tambin la educacin, el conjunto de acciones y actividades que se realizan para formar a las personas en valores, sus acciones pretenden cambios integrales en la persona que se prolonguen en el tiempo. Ambas actividades aspiran a lograr un cambio en el modo de pensar y en el modo de actuar de la ciudadana y de los ncleos de poder. Sin esos cambios en las mentalidades y en las acciones de los habitantes y gobiernos, ser difcil y complicado alcanzar el mundo ms solidario que auguran y defienden las ONGs35.

3.3 La actuacin pblica de la sociedad civil, las actividades de presin: Quizs la actividad ms directamente relacionada con la intervencin de la sociedad civil en la toma de decisiones por parte de las instituciones pblicas sea la actividad de presin36, tambin denominada con los trminos lobby, incidencia, advocacy o de cabildeo poltico. En esta tarea, las organizaciones utilizan la accin sobre el aparato gubernamental para hacer triunfar sus aspiraciones y reivindicaciones37. Su fin es obtener de los poderes pblicos la adopcin, derogacin o simplemente no adopcin de medias (legislativas, administrativas o judiciales) que favorezcan, o al menos no perjudiquen,

Cfr. ANDRS LPEZ, Gonzalo; MOLINA DE LA TORRE, Ignacio, Introduccin a la, p. 97; ZUBERO, Imanol, Las nuevas condiciones de la solidaridad, Descle de Brouwer, Bilbao, 1994. 36 Cfr. TRUYOL Y SERRA, Antonio, La sociedad internacional, Alianza, Madrid, 1974, p. 129. 37 MEYNAUD, Jean. Los grupos de presin. EUDEBA, Buenos Aires, 1962. pp. 10 y ss.

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sus ideas e intereses, sin que su intento suponga en principio una responsabilizacin poltica del grupo presionante en caso de lograr su pretensin 38. Y su objetivo son los denominados centros de poder con capacidad de decisin, instituciones pblicas nacionales o internacionales o en colectivos y entidades privadas. Desde hace aos esta labor est adquiriendo una notable relevancia y sus resultados han comenzado a lograr ya objetivos que implican cambios estructurales de gran inters para mejorar la cooperacin internacional, el desarrollo mundial y la reduccin de las injusticias39. En este punto nos interesa destacar como estamos ante actividades multilaterales que afectan a los medios de comunicacin y a la sociedad civil. Todos los investigadores en la materia coinciden en sealar que, sin el eco de la campaa en la prensa, la radio y la televisin no se presentan, est se encuentra abocada al fracaso40. En segundo lugar, las campaas deben disearse para movilizar a la opinin pblica nacional o internacional. De lo que no hay duda es que la sociedad civil cada da desempea un rol ms importante en la vida pblica, a la necesidad social de una democracia enfrentada a los ciudadanos a correspondido una sociedad civil en vas de expansin y fortalecimiento. Hoy es necesario insertar esta realidad en las estructuras de gobierno sin olvidar los fines que se persiguen, unas estructuras prximas a los ciudadanos capaces de ofrecerles respuestas eficaces.

4. La participacin de la sociedad civil en las estructuras de gobierno:

LUCAS VERD, Pablo. Principios de Ciencia Poltica; Estados contemporneos y fuerzas polticas, Madrid, Tecnos, ,1971. p. 246. 39 En 1992 se emprendi una campaa internacional para prohibir las minas terrestres. Pocas personas previeron el xito que tendra. Sin embargo en 1997 unas 14.000 ONG de aproximadamente 90 pases lograron que se firmara el Tratado de Prohibicin de las Minas, por el cual se prohibi el empleo, la produccin, el comercio y el almacenamiento de minas terrestres antipersonal. La campaa contra las minas terrestres ha creado una mayor conciencia, ha ayudado a vigilar el cumplimiento y recibi un premio Nbel, PNUD, Informe sobre, p. 102; La Declaracin de Birmingham de 1998 en favor de la mitigacin de la deuda de los pases ms pobres es un logro importante. Durante las elecciones de 1998 en Alemania ms de 80 ONG se unieron para obtener un compromiso de los partidos polticos nacionales en el sentido de aumentar la financiacin de la ayuda al 0'7% del PIB del pas, PNUD, Informe sobre el, p. 95. 40 Cfr. TEJO GARCA, Carlos, Redes transnacionales de participacin ciudadana y ONG: alcance y sentido de la sociedad civil internacional, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y, p. 213; AIDAMIZ-ECHEVARRIA, GONZLEZ DE DURAMA, Covadonga, La gestin de, p. 378; CASTILLO ESPARCIA, Antonio, Los grupos de presin ante la sociedad de la comunicacin, Universidad de Mlaga, Mlaga, 2001, pp. 204; 237.

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El problema principal que nos ocupa es si, analizadas las funciones y las caractersticas de la sociedad civil, esta supone una va legtima de participacin en las decisiones del poder pblico y cmo se debera articular la misma.

4.1 Los problemas de las sociedad civil como actor poltico Son varias las dificultades a las que se enfrenta esta institucionalizacin de la ciudadana desde la perspectiva de la legitimidad de la defensa de intereses particulares frente al principio de la representacin como nica fuente de legitimidad. En primer lugar, la falta de representatividad, o la sobrerepresentacin (no es el trmino, es como el exceso de importancia). El problema deriva de la dificultad de ponderar el peso ciudadano, en unas estructuras en las que habitualmente la base social no suele ser especialmente importante, y en las que aunque esta sea numerosa las decisiones se adoptan lejos de cualquier criterio representativo. En segundo lugar lo que algunos autores denominan la trampa del consenso41. La existencia de un buen nmero de sujetos implicados en cualquier toma de decisin, que hace imposible buscar responsables, y la creacin de nuevos sistemas de tomas de decisiones que se basan en rebajar las propuestas, imposibilitando la realizacin de reformas, en algunos momentos necesarios. En tercer lugar es necesario sealar el problema de las minoras, que corren el riesgo de ser silenciadas por grupos ms numerosos, o ms poderosos, y no hacer llegar sus reivindicaciones a las instituciones, por lo que se estara haciendo depender la defensa de los propios intereses de los medios de los que se disponga. Segn los crticos esto facilitara la actuacin de los grandes poderes econmicos, favorecidos por la ausencia de un orden establecido, y en clara situacin de ventaja frente a otros agentes de la sociedad civil. As advierten sobre los peligros de una elite formada por financieros internacionales, los dueos de los medios de comunicacin de masas y los gestores de las compaas multinacionales tendrn la ltima palabra; y las fuerzas de paz de la ONU se utilizarn para evitar que nadie opte por salirse del sistema42.

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Darnstadt, Thomas. La trampa del consenso. William Pierce, National Vanguard, marzo 1994.

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En cuarto lugar el carcter todava precario y no claramente definido de la accin de estos nuevos actores no estatales43 y la falta de control por parte de la opinin pblica, producida por el anonimato en el que suelen trabajar estos grupos. Otro peligro sera la conversin de estos movimientos en plataformas partidistas, que sirvan para alcanzar el poder, como ha ocurrido o est ocurriendo en pases como Per, Brasil o Bolivia, o para colaborar de manera directa con un partido poltico determinado, convirtindose en su brazo civil. Algo as le ocurri al movimiento zapatista en 1996, tras una consulta popular en la que participaron ms de 2 millones de personas que decidieron la participacin plena en el proceso poltico. Por ltimo, el que se denomina el peligro de la privatizacin, por el que la produccin del derecho abandonara sus centros tradicionales para pasar a manos de grandes corporaciones. Algunos denuncia como dentro de la economa globalizada las grandes empresas multinacionales y los grandes estudios jurdicos especializados en extender contratos que son verdaderos y autnticos cdices de comportamiento jurdico que se imponen a todos los sujetos44. Se produce as una privatizacin de la produccin del derecho que exige redoblar la atencin hacia los derechos fundamentales, que debern crear un cuadro de referencia para que las reglas no queden confiadas exclusivamente al proceso econmico. Ante todos estos peligros reales slo cabe argumentar como son los propios ciudadanos los que cada da reclaman un papel mayor en la vida poltica, y slo a travs de la defensa de intereses particulares por parte de los grupos podra hacerse realidad el modelo de la democracia participativa, adems un sistema democrtico de institucionalizacin servira para acabar con los peligros de desigualdad y de falta de transparencia. La interaccin entre los distintos sujetos provocara un sistema de contrapesos, de check and balance y el sistema representativo actuara como clusula de cierre del sistema, que no permitira acciones contrarias a los intereses de las minoras. Por eso es importante partir de que a la hora de disear el modelo institucional, las relaciones entre los organismos internacionales y la sociedad civil no se plantee como una alternativa a la representacin sino como un complemento funcional, que en circunstancias resultar preponderante mientras que en otras representar un papel secundario.

Vallespn, Fernando, Op. cit. . p. 35 RODOTA, Stefano. La sociedad en red, en Claves de la globalizacin, Papini, Roberto (ed) Palabra, 2004. p. 55
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4.2 Los modelos de integracin: A la hora de plantear el modelo institucional de integracin de la sociedad civil dentro del Estado, hemos de advertir una serie de aspectos esenciales que no se pueden olvidar si queremos que las nacientes estructuras respondan a la finalidad democrtica que se pretende. a) Se articula habitualmente en torno a temas especficos, esferas de inters concreto. Por los problemas enunciados anteriormente de momento gozan de especial legitimidad aquellas que defienden intereses ajenos y representan una va de doble sentido entre las vctimas, ya sean de violaciones de derechos humanos, pobreza o degradacin medioambiental y sus amigos, grupos solidarios que estn al otro lado. Esta colaboracin en la que los testimonios y la informacin sobre la situacin de los primeros confieren legitimidad a los segundos que tienen acceso a las instituciones, foros internacionales y medios de comunicacin, hacen campaa all en su nombre y obtienen la prctica totalidad de su financiacin. Se trata de una colaboracin (winwin o de doble efecto bumern) en la que los grupos nacionales utilizan los instrumentos internacionales para trabajar en su mbito nacional y, a su vez sus logros nacionales, afectan a instrumentos internacionales. Esta perspectiva cada vez se ampla ms, incluyendo a aquellos que defienden intereses propios. Si observamos las funciones de la sociedad civil, que hemos desarrollado brevemente en el punto anterior, llegamos a conclusin de que la voluntad de participar en los asuntos pblicos hoy es algo generalizado entre las organizaciones de la sociedad civil, todas ellas tratan de participar en el desarrollo de un sistema favorable a sus puntos de vista e intereses. b) Su estructura deber responder a la estructura de red, en torno a estructuras multinivel. Redes sobre problemas globales (RPG), que englobaran representantes gubernamentales, ONGs y personas del mbito empresarial45. Estas redes, tras su formacin, se encargaran de la produccin de normas y posteriormente de su aplicacin, como hace ya la UE a travs su mtodo de coordinacin abierto.

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RISCHARD, JF. High noon: 20 global problems, 20 years to solve them. New York: Basic Books, 2002

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Otros ejemplos como los de las policiy network, en las que el poder se ejerce de forma colaborativa entre los actores afectados en materias como la sanidad o la educacin, instituciones nuevas como foros paritarios de trabajadores y empresarios, o la atribucin a representantes de asociaciones privadas de un status y unas funciones cuasi pblicas, pinsese por ejemplo en las Cmaras de Comercio sirven como primeros test del sistema. c) Estas estructuras tienen que servir fundamentalmente a la causa de la deliberacin. Este es un elemento clave para garantizar la legitimidad de estas nuevas instituciones. Deliberacin en las instituciones y deliberacin en el seno de las organizaciones, de lo que tenemos ejemplos como el del movimiento zapatista, donde las comunidades indgenas participaron plenamente en la negociacin con el gobierno. Esto result crucial al involucrar a la comunidad en las decisiones lo que facilit tremendamente la ejecucin de medias que de otro modo hubiera resultado complicado llevar a cabo. En este punto concreto, Internet se plantea como una herramienta imprescindible de esta futura sociedad democrtica al facilitar que la gente mantenga su autonoma y tome sus decisiones colectivas mediante debates y votaciones sin la intermediacin de los polticos profesionales. De ah que podamos decir que el principal poder de estas organizaciones no sea el de decisin sino el de su capacidad de discutir, proponer, experimentar, denunciar y servir de ejemplo. d) A la hora de decidir quienes han de intervenir en los asuntos, habr que establecer una serie de criterios. Held apunta a la inclusin y subsidiariedad, como determinantes a la hora de decidir quienes deben intervenir en los distintos asuntos, sealando que aquellos afectados de manera importante por decisiones pblicas deben tener las mismas oportunidades de influir en ellas y conformarlas46. Este concepto, segn Held, slo resulta convincente cuando se asocia con la idea de comunidad poltica, como lugar en el que se renen los que toman decisiones con los que las reciben, algo tremendamente complejo en el mbito de la globalizacin. Como plantea Robert Keohane podra darse la situacin de que la consulta a los afectados condujera a la parlisis, puesto que habra demasiados requisitos que consultar e incluso podra haber asuntos vetados47.

HELD, David. Op. cit., p. 95 KEOHANE, Robert O.. Political Authority after Intervention: Gradations in Sovereignty. In J. L. Holzgrefe and Robert O. Keohane, eds., Humanitarian Intervention: Principles, Institutions and Change. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 141
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Para poner remedio el autor ingls propone algunas opciones como ponderar el impacto en tres categoras: enorme, cuando afecta a necesidades o intereses vitales, moderados, que ponen en cuestin la capacidad de las personas para participar en su comunidad y ligero, que tenga impacto en formas de vida o opciones de consumo. As se replantea el principio de inclusin, todos aquellos cuyas esperanzas de vida y opciones vitales se vean afectadas de manera importante por fuerzas sociales y procesos deberan poder opinar sobre sus condiciones y regulacin. Junto a este principio de inclusin, es imprescindible acudir a otros criterios a la hora de seleccionar los interlocutores vlidos. Hasta ahora la eficacia de las organizaciones de la sociedad civil en las estructuras de gobernanza, a expensas de las vas formales que se estn desarrollando paulatinamente, se basa en que han adquirido autoridad48 frente a otros organismos nacionales e internacionales49. Ello ha contribuido a que algunas hayan conseguido puestos relevantes en los espacios mundiales de decisin50. La autoridad que estas instituciones tienen reside tambin en la representacin de la sociedad civil que ellas afirman ostentar51. Sin embargo, son varios los autores que critican tal afirmacin, apoyndose en la escasa capacidad de movilizacin ciudadana que consiguen generar estas instituciones52. Deberamos fijarnos en los motivos del reconocimiento que hasta el momento les han concedido algunos organismos internacionales53 Lo primero que observamos es que las instituciones de gobierno reconocen la capacidad de la sociedad civil por el acceso y conocimiento directo que tienen de los asuntos en los que trabajan. Conocen de
En este trabajo se emplear el sustantivo autoridad con los significados que recoge el Diccionario de la Real Academia Espaola. 2. Potestad, facultad. [] 6. Crdito y fe que, por su mrito y fama, se da a una persona o cosa en determinada materia, Diccionario de la , p. 234. 49 Cfr. SANAHUJA, Jos Antonio; GMEZ Manuel, La cooperacin al desarrollo en un mundo en cambio. Perspectivas sobre nuevos mbitos de intervencin, Cideal, Madrid, 2001, p. 91; HIGGOTT Richard A.; UNDERHILL Geooffrey R.D.; BIELER Andreas (ed.), Non-State Actors and Authority in the Global System, Routledge, London, 2002, p. 254; WEISS, Thomas G.; GORDENKER, Leon (eds.), NGOs, The UN, and Global Governance, Lynne Rienner Publishers, 1996. 50 Sus representantes se sientan junto a los diplomticos y comandantes de las fuerzas expedicionistas; sus portavoces valoran crisis ante millones de telespectadores; los talonarios de cheques estn abiertos para ellos, y los fondos han llegado con facilidad. As pues las organizaciones de cooperacin han crecido y se han multiplicado y unas pocas han conseguido el estatuto de transnacionales, SOGGE, David, (ed.), Compasin y clculo, p. 21. 51 Cfr. BARB, Esther, Relaciones Internacionales,p. 181. 52 Cfr. NIETO PEREIRA, Luis, (coord.), Cooperacin para el, p. 149; Cfr. HULME, David; EDWARDS, Michael, Conclusin: too close, en: HULME, David; EDWARDS, Michael, NGOs, States and, p. 278. 53 Cfr. ALONSO, Jos Antonio (dir.), Estrategia para la cooperacin espaola, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 1999, pp. 381-397; NUSCHELER, Frank, Las ONG en la picota. Se acab la luna de miel?, C+D Cooperacin y Desarrollo, N 1, enero-febrero, 2002.
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primera mano las necesidades, las pretensiones y las consecuencias de adoptar una u otra decisin. Con frecuencia, adems, las consideran expertas en este tipo de actividades, porque sus prcticas de desarrollo y accin humanitaria se caracterizan por basarse en enfoques participativos con los beneficiarios. A pesar de que no todos los organismos comparten la opinin de que estas prcticas sean eficaces, todos conocen que la corriente terica predominante admite esta orientacin como una de las ms adecuadas para conseguir una legitimidad democrtica a largo plazo. La flexibilidad y rapidez de accin que las caracteriza es otra de las razones que respalda su autoridad54. Su escasa burocratizacin les permite dar soluciones all donde las organizaciones de estados son absolutamente incapaces de hacerlo a tiempo. El tercer motivo - uno de los principales sera que las sociedad civil representa55, aglutina56, moviliza57 y cuenta con el apoyo de la opinin pblica. A pesar de que algunos autores critican la veracidad de esta afirmacin los organismos internacionales lo toman al pie de la letra y estiman que, al prestar atencin y consultar a las ONGDs, estn escuchando a la sociedad. Por ltimo, los valores que representan estas instituciones les autorizan y conceden prestigio a quienes colaboran con ellas58. A pesar de los motivos y de los hechos mencionados, algunos estudiosos critican que la potestad que los organismos internacionales y nacionales supuestamente conceden a la sociedad civil es puramente formal y perjudica su misin y naturaleza, en
Cfr. BLUZAT DE MORENO, Francoise, La ayuda humanitaria, pp. 558-559. Cfr. TEJO GARCA, Carlos, Redes transnacionales de, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y, p. 203. 56 [...] Algunas ONG cuentan ahora con ms miembros que el nmero de ciudadanos que tienen algunos pases. En un estudio reciente se estima que las organizaciones sin fin de lucro de slo 22 pases constituyen un sector de 1,1 billones de dlares que emplean a 19 millones de personas, PNUD, Informe sobre el, p. 36. 57 Durante los ltimos aos se ha podido constatar la enorme capacidad de las ONGD para movilizar a la opinin pblica y canalizar la ayuda de emergencia y humanitaria hacia las vctimas de catstrofes naturales, guerras y hambrunas ocurridas en pases del Sur, razn por la cual gobiernos e instituciones internacionales acuden cada vez ms a las ONGD para la realizacin de estas actividades, MURGIALDAY, Clara; VALENCIA, Iaki, Las organizaciones no, p. 43. 58 [...] me centrar en dos condiciones especficas de las ONG que, a nuestro modo de ver, son bsicas para la constitucin de lo que llamar crculo de legitimacin de su accin. Estas dos condiciones directamente relacionadas son: la confianza como base de la solidaridad y su capacidad de hacer, de obtener resultados como base de su reconocimiento como actor, REVILLA BLANCO, Marisa, Zona peatonal. Las ONG como mecanismos de participacin poltica, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y, p. 55; DEZ RODRIGUEZ, ngeles, Las ONG como, en: REVILLA BLANCO, Marisa, (ed.), Las ONG y, p. 147; BEAUDOIN, Jean Pierre, Non-governmental organisations, ethics and corporate public relations, Journal of communication management, Vol. 8, N 4, 2004.
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organizaciones como las ONGDs59. Sensacin que nos desmiente un vistazo a las acciones emprendidas por los organismos internacionales para escuchar las opiniones de las ONGDs y poder sopesar sus consejos y reivindicaciones60, ya que este es uno de los campos en el que las vas de participacin estn ms desarrolladas. La creacin de rganos y mecanismos de consulta61; de departamentos y comits62 destinados a estos fines; y la inclusin de las ONGDs en los foros mundiales de debate son los ms significativos63. Adems, la adopcin por su parte de algunos de los principios del paradigma del desarrollo propuesto por las ONGDs es otro de los hechos que constata la potestad atribuida64. Por ltimo, las acciones de reconocimiento pblico que emprenden son la ltima de las realidades que pone de manifiesto la autoridad que les conceden. Los informes65, declaraciones66 y premios67 son las modalidades ms empleadas.

5. Conclusiones, La gobernanza y la nueva organizacin internacional: Comenc este trabajo intentando dar una visin general del papel de la sociedad civil en las nuevas estructuras de gobernanza. Lleg al final sin haber logrado mi objetivo, durante el mismo he observado una serie de carencias en los principios sobre los que debera asentarse el modelo, y no he tenido ms remedio que intentar entenderlo un poco ms a fondo, aun a costa de dejar el anlisis de los modelos de gobernanza que hoy en da se estn desarrollando para una futura investigacin. Mis conclusiones, que servirn de base para mis futuros estudios, son las siguientes: - Aunque el Estado sigue siendo un referente irremplazable, sin el que el derecho internacional y la propia globalizacin no podran existir ni desarrollarse, hoy el Estado
Cfr. GOMEZ GIL, Carlos, Las ONG en; MURGIALDAY, Clara; VALENCIA, Iaki, Las organizaciones no, p. 124. 60 Cfr. PNUD, Informe sobre el, p. 10; GONDAR NORES, Jos Emilio, Marketing para ONGs, pp. MO727-30. 61 Cfr. LASSO DE LA VEGA, Alfonso, Las organizaciones no, en: Et al., El sector no, 1993, p. 593; LINDENBERG, Marc, Going Global: transforming, p. 187. 62 Cfr. GARCA IZQUIERDO, Bernardo, La coordinacin como, p. 563; There has been a parapellel growth of interest among official international assistance agencies in dialoguing with NGOs. [...] The World Bank formed a joint World Bank/NGOs Committee in 1982 to facilite cooperation with NGOs, KORTEN, David, Getting to the, pp. 201-202. 63 Cfr. BAIGES, Siscu, ONGD: Historia, aciertos, pp. 58-59; AIDAMIZ-ECHEVARRIA, GONZLEZ DE DURAMA, Covadonga, La gestin de, p. 85. 64 Cfr. TANDON, Rajesh, Riding high or, p. 323. 65 Cfr. ORTEGA, Mara Luz, Las ONGD y, p. 31. 66 Cfr. LASSO DE LA VEGA, Alfonso, Las organizaciones no, en: Et al., El sector no, p. 593. 67 Sirva de ejemplo la entrega del premio Nobel de la Paz en 1999 a Mdicos Sin Fronteras.
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no posee el control de antao sobre las acciones realizadas en su territorio, las fronteras se difuminan cuando actores no estatales tienen la posibilidad de comunicarse y actuar en marcos supraestatales o aterritoriales. - Hoy la sociedad civil, es el nico camino de profundizacin democrtica, reclama por tanto un cambio de la poltica, que debe abandonar su utilizacin, su desconfianza e incluso su repugnancia hacia sus protagonistas, para abrir sus puertas y tratar de construir sinergias con asociaciones y sus ciudadanos. - Es necesario avanzar en el diseo de un sistema de gobernanza multicntrico que vendra a dar respuesta a los desafos transnacionales, y estara representado por la insercin de nuevas organizaciones regionales y mundiales en el proceso de toma de decisiones. Se tratara de implementar nuevas estructuras que hagan posible y fructfero el dialogo, y sean capaces de articular mecanismos para convertirlos en decisin poltica. Aun as no podemos dejar de lado el papel protagonista que hoy sigue desempeando el Estado, como nos recuerdan autores como Carpizo, para los que el Estado sigue siendo el actor poltico por antonomasia, impulsando la ampliacin del derecho internacional y la creacin de rganos y organismos internacionales ejerciendo el derecho de voto en los mismos; representa un principio legitimador, y es el nico que puede ir democratizando la esfera no estatal, armonizando las relaciones entre los mbitos internacionales, regionales y locales. Como hemos visto, al analizar las organizaciones de la sociedad civil de manera general, estas redes cvicas transnacionales no son necesariamente armnicas, democrticas o eficaces. Representan un espacio de dilogo muchas veces decepcionante, en el que los amigos del norte, que son los que mantienen econmicamente la organizacin, muchas veces imponen su voluntad a las organizaciones locales, ignorando en su forma de funcionar las maneras participativas o democrticas en pro de la eficacia. Como seala David Held sus funciones se solapan, sus mandatos entran en conflicto y sus fines y objetivos suelen difuminarse68 pero es innegable que estas redes han tenido en la ltima dcada un impacto considerable en la transformacin del contenido normativo de la poltica global.

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HELD, David, Op. cit, p. 129

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Su participacin hoy es ms imprescindible que nunca, en un momento en el que la incapacidad de la sociedad internacional de actuar con decisin frente a problemas globales urgentes no slo puede aumentar los costes que conlleva abordar dichos asuntos a largo plazo, sino que tambin ahonda la percepcin generalizada de que esos organismos son tan ineficientes como irresponsables.
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