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La Conservacin Vial Participativa una Herramienta para Mejorar los Procesos de Gestin de las Vas Pblicas Rurales y Urbanas

Por: Eduardo Barquero Solano, MSc, Asesor GIZ-IS, Costa Rica. I. ANTECEDENTES No cabe duda que las vas con mayor volumen de trnsito y con caractersticas de eje conector entre ciudades, puertos, centros de produccin o destinos tursticos, son las ms importantes en un pas, y que requieren de la mayor atencin por parte de las autoridades competentes. Consecuentemente, deben ser estas redes las receptoras de la mayora de los recursos y hacia las que los Estados deben centrar su mayor atencin. No obstante, lo que a todas luces parece evidente, no se hace efectivo en la prctica ya que, quienes comandan los procesos de toma de decisiones a menudo encuentran otras justificaciones y criterios de asignacin de prioridades, que no necesariamente coinciden con el proceso lgico de valorar la importancia de las vas, su estado, el grado de demanda de trnsito, los ndices mnimos de serviciabilidad y conectividad, entre otros. Tal es el caso de Costa Rica, que en 1997 asignaba alrededor de un 70% de sus inversiones en carreteras a la atencin de las calles urbanas y caminos vecinales, mientras que un 70% del trnsito promedio diario circulaba por las vas primarias y secundarias. En este pas, las vas pblicas se componen de una Red Vial Nacional y una Red Vial Cantonal, diferenciadas en Carreteras Primarias, Secundarias y Terciarias la primera, y en calles urbanas, caminos clasificados y caminos no clasificados, la segunda. Pero el pecado, por llamarlo de alguna manera que se cometa, no era slo asignar la mayora de los recursos a la red vial incorrecta, en este caso la cantonal, sino que estas inversiones se realizaban sin ninguna planificacin. Por ende, se proceda a hacer mejoramientos; por ejemplo cambiando la superficie de ruedo de lastre a asfalto, sin que los dems elementos de la va sufrieran modificacin o mejora. Las consecuencias no se hacan esperar. Producto de las obras impulsadas en la poca anterior a la creacin del Fondo Vial y al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), una gran cantidad de calles urbanas y caminos vecinales (o clasificados) no poseen anchos suficientes, los radios de curvatura son muy estrechos, los puentes y alcantarillas mayores no poseen suficiente capacidad de carga, los drenajes son inexistentes y la estructura del pavimento est subdimensionada para el volumen de trnsito que se presenta en la actualidad. Siendo la mayor excusa la insuficiente asignacin de recursos por parte del estado central para la atencin de las carreteras, calles y caminos, este tipo improvisado de

obras e inversiones pblicas encontraron justificacin en quienes, a cargo de las instituciones, no hacan lo propio por mejorar el estado de las cosas. II. EL PROCESO DE REFORMA A partir de 1994, el Gobierno de turno inici el proceso de reforma, con la redaccin de propuestas de proyectos de ley, cuyo concepto fue mejorado en 1996 y 1997, hasta que en 1998 se logr la aprobacin del CONAVI y del Fondo Vial. El CONAVI deba cambiar el destino de las cosas, ya que recibira la totalidad de los recursos del Fondo Vial para la Red Vial Nacional. Sin embargo, se haban dejado de lado algunos conceptos importantes como la asignacin de fondos a las municipalidades y una mayor participacin de los usuarios en los procesos de planificacin y evaluacin de los proyectos. Muy pronto, la presin que antes ejercan los lderes polticos locales, las municipalidades y comunidades sobre el MOPT, se traslad hacia el CONAVI y sin que se llegara a extremos, la interpretacin de rutas de travesa y de zonas de influencia, comenz nuevamente a minar los destinos de las inversiones, hacia calles urbanas y caminos clasificados de las zonas urbanas. La desproporcin entre Red Vial Nacional, RN (100% del Fondo Vial) y Red Vial Cantonal, RC (0% del Fondo Vial) establecida por ley en 1998, se reform en el ao 2001, con la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributarias (LSET), para pasar a un 75% del Fondo Vial a la RN y un 25% de ese mismo fondo a la RC. A diferencia de la ley del CONAVI, que aunque muy visionaria, nicamente prev tres plazas de directores para organizaciones de usuarios y la obligatoriedad de rendir cuentas, la LSET establece la creacin de Juntas Viales Cantonales (JVC) en cada Municipio, asigna la primera prioridad a las inversiones en mantenimiento y rehabilitacin, antes que mejoramientos y construcciones nuevas y seala la Modalidad Participativa de Ejecucin de Obras, tambin denominado Modelo de la Conservacin Vial Participativa (CVP), como mecanismo prioritario para las obras a realizar, por las municipalidades, en la Red Vial Cantonal. Tambin desconcentra la fiscalizacin de la inversin pblica en la red vial costarricense hacia la Universidad de Costa Rica, por medio del LANNAME. III. EL MODELO DE LA CONSERVACIN VIAL PARTICIPATIVA (CVP) El Modelo CVP se haba venido desarrollando en el seno del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT) en el marco de su Proyecto de Mantenimiento de Caminos, con la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), y fue validado como herramienta efectiva de trabajo en Costa Rica, Nicaragua, Guatemala y El Salvador. Su esquema de trabajo integra los esfuerzos del Gobierno Central, los Gobiernos Locales y las organizaciones de la sociedad civil. En el reglamento a la Ley LSET, se amplan algunos conceptos sobre las tareas y responsabilidades del MOPT, las municipalidades, las comunidades y las Juntas Viales Cantonales en la gestin vial a realizar, se establecen normas mnimas para caminos vecinales, se da la potestad a la municipalidades para que en conjunto con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) reglamenten lo concerniente a calles

urbanas y se establecen funciones que, como la planificacin, la ejecucin de obras por diversas modalidades, la evaluacin y la rendicin de cuentas pueden realizarse de forma ms efectiva, con la participacin de todos los actores. Tambin se establece la necesidad de que las municipalidades cuenten con Unidades de Gestin Vial Municipal, como secretara tcnica de la JVC, con personal tcnico e instalaciones idneas para el desempeo de sus funciones. La importancia de estos cambios en la legislacin es transcendental, para una efectiva gestin vial por parte del Gobierno Central (MOPT-CONAVI) y de los Gobiernos Locales (JVC). La sociedad civil; medios de prensa, organizaciones de usuarios, organizaciones comunales, empresas, cooperativas y ciudadanos en general, poseen ahora de mejores instrumentos para influir en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, el Modelo CVP, que se fundamenta en la solidaridad y la cooperacin de las partes para alcanzar una meta, planteada y definida en forma conjunta, constituye una excelente herramienta para mejorar la gestin vial a realizar en el futuro. El Modelo parte de una planificacin participativa, una programacin realista ajustada a la realidad prevaleciente, una ejecucin de obras con aportes del estado, de las municipalidades y de organizaciones de la sociedad civil (normalmente no considerados en el proceso) y un sistema de monitoreo y evaluacin (M&E), que se aplica peridicamente con participacin de las partes. Cada una de las fases encuentra respaldo en el Sistema de Programacin y Ejecucin del Mantenimiento SPEM, cuya informacin se recoge y utiliza en el sistema M&E. Pero para lograr una mejora en los Procesos de Gestin de las Vas Pblicas Rurales y Urbanas se requiere de un acompaamiento permanente de fortalecimiento de capacidades a nivel de las instituciones, las municipalidades y las comunidades, en reas como organizacin, promocin y control social, que motiven el inters de los usuarios, la cooperacin y la solidaridad. Este componente constituye un eslabn fundamental del Modelo CVP, que se lleva a cabo por medio de actividades de capacitacin y transferencia de tecnologa, por medio de la metodologa aprender haciendo. Los resultados alcanzados a la fecha son muy prometedores. No obstante, se requiere que el MOPT, en quien debe recaer el liderazgo y rectora de estas y otras funciones estratgicas futuras, impulse con mayor fuerza los procesos internos de cambio en su estructura organizativa, de forma que est en condicin de asumir de lleno sus nuevas funciones. El nuevo Programa de Rehabilitacin de la Red Vial Cantonal, que hace uso de recursos propios y de un emprstito con el Banco Alemn de Reconstruccin (KFW), as como un posible nuevo Proyecto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que estarn orientados a la aplicacin del Modelo CVP para la rehabilitacin de ms de 6000 km de vas rurales prioritarias, sern una gran ayuda en este respecto. IV. CONCLUSIONES: En conclusin, del anlisis de la historia reciente en materia de vialidad en Costa Rica y de las reformas y cambios impulsados se puede derivar lo siguiente: 1. El futuro es muy prometedor para una Gestin Vial efectiva en Costa Rica.

2. La descentralizacin de funciones de fiscalizacin y auditoras tcnicas en LANNAME, en apoyo a las tareas de la Contralora General de la Repblica, sern de gran beneficio para un mejoramiento en los procesos de toma de decisiones. 3. A pesar que el reto es muy grande, tanto el CONAVI como las JVC debern ajustarse a los lineamientos de las leyes y reglamentos, para realizar sus inversiones en las vas pblicas de mayor importancia al nivel nacional y dentro de cada cantn. 4. Los instrumentos del Modelo CVP; planificacin, programacin, ejecucin y evaluacin participativa, as como sus sistemas derivados pueden ser aplicados directamente en la gestin vial que realizan las municipalidades y puede ser adaptado para su uso en las rutas nacionales terciarias y en algunos procesos de toma de decisiones del CONAVI. 5. Los componentes de fortalecimiento institucional, capacitacin, promocin, transferencia de tecnologa, control social que acuerpan el Modelo CVP son fundamentales para impulsar mejoras en los procesos de gestin vial a desarrollar en el futuro. 6. El MOPT se encuentra en un muy positivo proceso de cambio, que le permitir asumir el liderazgo y rectora del Sector Transporte por Carretera, as como incorporar funciones complementarias de planificacin, normativa y control. 7. El Modelo CVP requiere ser incorporado dentro de los procesos del cambio del MOPT. 8. Los nuevos Programas MOPT-KfW, ya aprobado y MOPT-BID, en proceso, sern de gran utilidad para consolidar la aplicacin y validez del Modelo CVP. V. BIBLIOGRAFA 1. Conservacin Vial, un Modelo Participativo, Proyecto MOPT-GTZ, San Jos, 1998 2. Ley del Consejo Nacional de Vialidad y su Reglamento. 3. Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria y su Reglamento 4. Estudio de Evaluacin del MOPT, Contralora General de la Repblica, 1997. 5. Programa MOPT-KfW, objetivos y metas. Dependencia Ejecutora, MOPT, 2003.