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La CORRUPCIN en GUATEMALA

La CORRUPCIN en GUATEMALA

GUATEMALA, ABRIL DE 1999

La corrupcin en Guatemala
Las investigaciones que permitieron la elaboracin del presente informe fueron posibles gracias al auspicio financiero del Fondo de Desarrollo Democrtico del Centro Canadiense para el Estudio y la Cooperacin Internacional.

La edicin y distribucin del informe contaron con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos y de la Fundacin Soros / Guatemala.

Accin Ciudadana: Avenida La Reforma 12-01, zona 10 Edificio Reforma Montfar, oficina 1403 Telfonos: (502) 3326957, 3326939 Fax: (502) 3614793 email: acciongt@quik.guate.com

www.quik.guate.com/acciongt La corrupcin en Guatemala

NDICE

PRESENTACIN 7 INTRODUCCIN 9 1. EL DISEO DE LA INVESTIGACIN 11


1.1. Introduccin al diseo de la investigacin / 11 1.2. La problemtica general a investigar / 11 1.2.1. Antecedentes inmediatos de la corrupcin en Guatemala / 11 1.2.2. El carcter macrosocial del problema: la corrupcin como sistema / 12 1.2.3. Formulacin del problema / 13 1.3. Objetivos de la investigacin / 15 1.4. Justificacin de la investigacin / 16 1.5. Delimitacin del objeto de estudio / 18 1.5.1. Asimetra de relaciones, poder y corrupcin / 20 1.5.2. La visibilidad de la corrupcin / 20 1.5.3. Corrupcin y privatizacin de lo pblico / 21 1.5.4. Corrupcin, democracia, transparencia y participacin ciudadana / 21 1.6. Algunas especificidades de la investigacin / 22 1.6.1. Unidades de anlisis y de registro / 22 1.6.2. Anlisis documental / 23 1.6.3. Delimitacin de la investigacin / 23

2. LA CORRUPCIN EN GUATEMALA 25
2.1. Definicin de corrupcin / 25 2.2. Causas de la corrupcin / 26 2.2.1. Causas generales / 26 2.2.2. Causas culturales / 27

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2.2.3. Causas materiales / 28 2.3. Impacto de la corrupcin / 28 2.4. Clasificacin de la corrupcin / 31 2.5. Elementos que contribuyen a una mayor corrupcin / 32 2.6. Propuestas de solucin / 34 2.6.1. Las falsas soluciones / 35 2.6.2. Qu hacer / 40 2.7. Las reas estratgicas / 44 2.7.1. La democracia / 44 2.7.2. La participacin ciudadana / 45 2.7.3. Los medios de comunicacin social / 45

3. LA NORMATIVA JURDICA NACIONAL EN CONTRA DE LA CORRUPCIN 49


3.1. El control gubernamental: la Contralora General de Cuentas / 49 3.1.1. La Contralora General de Cuentas en Guatemala / 50

4. LA NORMATIVA INTERNACIONAL 55
4.1. La Convencin Americana contra la Corrupcin / 55 4.1.1. Antecedentes / 56 4.1.2. El texto de la Convencin / 57 4.1.3. Implicaciones y/o consecuencias de su ratificacin / 58 4.1.4. Para qu ratificar / 61 4.1.5. Rango que le correspondera a la CICC en la legislacin guatemalteca despus de ratificada / 61 4.1.6. Modificacin de la legislacin nacional para su adecuacin a las disposiciones de la CICC / 66 4.1.7. Procedimiento de ratificacin / 66 4.2. Otra normativa en contra de la corrupcin / 68 4.2.1. La Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos / 68 4.3. La Organizacin de Naciones Unidas / 68

ANEXO 1 LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL Y LA CONTRALORA GENERAL DE CUENTAS 71 ANEXO 2 CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN / 79

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ANEXO 3 TRANSPARENCIA INTERNACIONAL: INFORME DE AVANCES ANTICORRUPCIN 85 ANEXO 4 FICHA TCNICA 87 ANEXO 5 PERFIL INDIVIDUAL DE LOS INFORMANTES 89 ANEXO 6 CARACTERSTICAS DEL MONITOREO HEMEROGRFICO 93 BIBLIOGRAFA 95

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NDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Tiene la gente idea clara de lo qu es la corrupcin? / 26 Cuadro 2. Sugerencias para modificar la definicin de corrupcin / 26 Cuadro 3. Cules son las causas ms importantes de la corrupcin? / 27 Cuadro 4. Menciones sobre corrupcin segn actores y medidas. Enero 1997-junio 1998 / 28 Cuadro 5. Cul es el problema ms grave que enfrentamos por la corrupcin? / 29 Cuadro 6. Quines son los ms perjudicados por la corrupcin? / 30 Cuadro 7. Quines son los ms beneficiados por la corrupcin? / 30 Cuadro 8. Escenarios en donde tienen lugar los hechos de corrupcin registrados por la prensa. Enero 1997-junio 1998 / 31 Cuadro 9. Escenarios en donde se ubican los actores de hechos de corrupcin registrados por la prensa. Enero 1997-junio 1998 / 31 Cuadro 10. Hay ms corrupcin hoy que en aos anteriores? / 32 Cuadro 11. Cree que la gente considera un deber luchar contra la corrupcin? / 32 Cuadro 12. Escenarios en donde se ubican los denunciantes de hechos de corrupcin registrados por la prensa / 32 Cuadro 13. Qu es lo primero a hacer contra la corrupcin? / 33 Cuadro 14. Qu debe hacerse al ver o constatar un acto corrupto? / 34 Cuadro 15. Distribucin de los registros correspondientes a escenarios, corruptos y corruptores segn tipo de noticia / 38 Cuadro 16. Qu personas o instituciones hacen algo contra la corrupcin? / 42 Cuadro 17. En qu entidades de gobierno hay ms corrupcin? / 46

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PRESENTACIN

ara Guatemala la corrupcin es uno de los mayores problemas y, al mismo tiempo, uno de los mayores retos como sociedad, especialmente en esta poca de trnsito o transformacin hacia la democracia. Es un problema en cuya solucin no hay atajos ni respuestas fciles. Es generalizado: afecta e involucra a todos, por accin u omisin. La complejidad y generalizacin del problema requieren esfuerzos integrales y colectivos para corregirlo. Para ello, es indispensable tener en cuenta un tringulo de fuerzas sociales: estado, empresarios y sociedad civil. Nada se podr lograr si no se cuenta con el apoyo del liderazgo poltico, altos grados de conciencia y apoyo pblico y sin un sector privado consciente. Hay que tomar en cuenta que estos apoyos no se generan espontneamente, sino progresiva y escalonadamente, en la medida en que haya actores y sectores que le den cuerpo al tema y se vayan obteniendo logros concretos y efectivos. Aunque los problemas son los mismos en muchas otras partes, las soluciones deben tomar en cuenta la historia poltica, econmica y social de Guatemala, particularmente en la segunda mitad del presente siglo. Adems, se debe tener claro que no hay soluciones inmediatas ni absolutas. Los avances, especialmente al principio, sern siempre parciales y graduales. Incluso, se debe estar preparados para reconocer y superar retrocesos. Sin

embargo, quienes deciden enfrentar la corrupcin tienen a su favor que la misma sale a luz cada vez ms, bajo muchas y variadas formas, por diversas razones: q La falta de transparencia es un hecho reconocido cada vez ms por muchas personas y actores sociales como un problema urgente de resolver; q se ha desarrollado una mayor sensibilidad pblica frente a la corrupcin, especialmente en trminos de lucha contra la impunidad; q el aumento del nmero de personas en situacin de pobreza y de pobreza extrema y la bsqueda de soluciones a este problema; q el papel de la prensa, cada vez ms activo en la fiscalizacin del quehacer pblico; y q la presin internacional, poltica y econmica. Es en medio de esa combinacin de despertar ciudadano (por la transparencia y en contra de la impunidad) y de presin internacional (por la globalizacin) en donde se encuentran los mejores aliados contra la corrupcin: aquellos sectores de la sociedad civil y poltica comprometidos en la lucha contra la corrupcin; que no es ms que una forma de luchar contra la impunidad. Es decir, una lucha por la transparencia, la equidad, la democracia y la efectiva prevalencia de un Estado de Derecho en Guatemala.

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INTRODUCCIN

ccin Ciudadana tiene como misin aumentar la participacin e incidencia ciudadana, promoviendo opinin pblica y transparencia en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico en Guatemala. La promocin de la participacin ciudadana y de la transparencia constituyen los ejes fundamentales de su trabajo. La realizacin del presente informe tuvo como propsito, inicialmente, lograr tres objetivos: a) Identificar los mecanismos y condiciones sociales, econmicas, polticas y administrativas culturales, en general que dan lugar a la corrupcin para luego plantearse acciones concretas al respecto. b) Realizar un estudio de caso, en una entidad pblica, resultado de lo cual se planteara un programa de accin piloto en ella. c) Exponer los aspectos fundamentales y promover la ratificacin por parte de Guatemala de la Convencin Americana Contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos ( OEA ). El segundo y el tercer objetivo se tradujeron, parcialmente, en la facilitacin de la discusin del tema de la corrupcin en el marco de los Encuentros para la Actualizacin que, convocados por el Gobierno de la Repblica, dieron lugar a la suscripcin del Compromiso Nacional de Integridad en julio de 1998. ste constituye el primer acuerdo entre el gobierno y sectores de la sociedad civil sobre acciones concretas en contra de la corrupcin.

Entre los compromisos incluidos, directamente relacionados con los objetivos de este trabajo, se encuentra la implementacin de una Isla de Integridad en el Registro Fiscal de Vehculos y la ratificacin de la Convencin de la OEA . A la fecha del presente informe, lamentablemente, ninguno de los dos se ha llevado a la prctica. El segundo y tercer objetivos se tradujeron tambin en dos informes parciales, que complementan el presente trabajo: para el segundo objetivo se elabor un diagnstico general sobre la normativa jurdica e institucional vigente dentro y desde el Estado en contra de la corrupcin. Para el tercer objetivo se realiz una descripcin general de las implicaciones y los procedimientos relativos a la ratificacin por parte de Guatemala de la Convencin de la OEA . El primer objetivo se tradujo en lo que resume el presente informe. Accin Ciudadana realiz la coordinacin administrativa a todo lo largo del proyecto. Las distintas partes de ste y los informes parciales, se hicieron mediante consultoras contratadas con personas individuales de amplia experiencia en cada campo. El proceso inici con un diseo metodolgico de carcter general y preliminar, a manera de gua y lineamiento respecto a los contenidos y la formulacin de los trabajos parciales. El diseo pretendi darle coherencia a las distintas investigaciones. A partir del diseo se estableci la secuencia y el contenido de los trabajos parciales. De ah que primero se realizaron el estudio de opinin y luego el estudio hemerogrfico, para concluir,

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en su orden, con el diagnstico jurdico institucional (objetivo 2) y el estudio sobre la Convencin de la OEA (objetivo 3). Entre los principales componentes previstos y realizados se encuentran: el diseo metodolgico (noviembre 1997); un estudio de opinin (enero 1998); un monitoreo hemerogrfico (agosto 1998); dos bases de datos (una para el estudio y otra para el monitoreo, enero 1999); el diagnstico jurdico institucional (diciembre 1998); el anlisis de la Convencin de la OEA (febrero 1999); seis reuniones de trabajo y presentacin de los informes con representantes de organizaciones de la sociedad civil, partidos polticos y medios de comunicacin (dos por cada sector, abril 1999); as como tres foros de presentacin pblica, uno por cada informe de los objetivos planteados (abril y mayo de 1999). El presente informe, correspondiente al objetivo 1, tiene tres partes. En la primera se resume lo ms significativo del diseo metodolgico aplicado a lo largo del proyecto. En la segunda se presentan algunas de las conclusiones ms relevantes de toda la investigacin, acompaadas de cuadros con los resultados del estudio de opinin y el monitoreo hemerogrfico. La tercera y cuarta parte incluyen lo relativo a la normativa jurdica nacional e internacional, respectivamente. El anexo contiene las fichas tcnicas del estudio de opinin y el monitoreo hemerogrfico, as como cuadros con resultados

generales tambin del estudio de opinin y el monitoreo hemerogrfico. Este trabajo no hubiera sido posible sin el auspicio, el apoyo y el entusiasmo de la Direccin y el personal del Fondo de Desarrollo Democrtico del Centro Canadiense para el Estudio y la Cooperacin Internacional ( FDD-CECI ). Asimismo fue fundamental el aporte, a travs de su trabajo, de quienes participaron en la elaboracin de los principales componentes: Oscar Lpez y Ral Zepeda para el diseo metodolgico; Jorge Castillo para el estudio de opinin; Giovana Lemus para el monitoreo hemerogrfico; Oliver Mazariegos y Alberto Vliz para las bases de datos del estudio de opinin y el monitoreo hemerogrfico y, Sergio Parrilla para el anlisis de la legislacin y de la Convencin de la OEA . Para la edicin final, realizada por Ral Figueroa Sarti, se cont con la valiosa colaboracin y los comentarios al borrador por parte de Vctor Ferrigno. Por ltimo, es necesario indicar que para la elaboracin de este trabajo, especialmente para la segunda parte, fueron tomadas como base las siguientes obras: La hora de la transparencia, gua anti-corrupcin en la funcin pblica de Juan Lozano y Valeria Merino Dinari; Controlando la corrupcin de Robert Klittgaard; y, particularmente, En defensa propia de Luis Moreno Ocampo.

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1. EL DISEO DE LA INVESTIGACIN

1.1. INTRODUCCIN AL DISEO DE LA INVESTIGACIN


La realizacin de este trabajo parte de las consideraciones siguientes: a) En el contexto poltico actual de Guatemala, tiene lugar un conjunto de potencialidades para el desarrollo del sistema democrtico. Dicho contexto est determinado en gran medida por eventos que se manifiestan, entre otras, en formas tales como: la decreciente importancia del enfrentamiento militar como eje poltico del pas y el retorno a la institucionalidad conducido por los militares a partir de 1986; la reversin cvica del golpe de Estado de 1993; y la suscripcin del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en 1996. b) La transparencia entendida como el acceso oportuno, regular, fiable e inteligible a la ms completa informacin posible sobre el accionar y la toma de decisiones en asuntos de inters pblico constituye un importante factor para el desarrollo democrtico del rgimen poltico. Como medio, la transparencia contribuye al fortalecimiento de las organizaciones e instituciones y a involucrar a la ciudadana en la vigilancia de la gestin pblica, en la medida en que se fortalezca el Estado de Derecho que d sentido prctico a esa vigilancia ciudadana en trminos de la atencin, seguimiento e implementacin de los aportes civiles. En trminos ms generales, la promocin de la transparencia tiene entre sus objetivos combatir la impunidad y movilizar a la opinin pblica en esa direc-

cin, as como desarrollar una prctica de participacin ciudadana sustentada en un juicio crtico objetivo y contribuir a la reestructuracin de las prcticas polticas en general y especficamente, de aquellas reguladas en el ordenamiento jurdico. c) Como tema de estudio, la corrupcin debe ser abordada en su integralidad y rechazar de entrada el argumento de que la corrupcin es connatural a un sector en particular, generalmente el sector pblico, con lo que en forma acrtica se le asigna a otro u otros sectores de la sociedad virtudes que es necesario demostrar. La corrupcin se da en interaccin por lo que interesa visibilizarla haciendo esfuerzos por seguir su recorrido dentro de uno y de otro sector. Es necesario reconocer que la corrupcin en o desde un sector es ms o menos visible o evidente dependiendo de la naturaleza del mismo. Es de esa cuenta que en el sector pblico sea ms notoria su ocurrencia que dentro del sector privado.

1.2. LA PROBLEMTICA GENERAL A INVESTIGAR 1.2.1. ANTECEDENTES INMEDIATOS DE LA CORRUPCIN EN G UATEMALA


La corrupcin en la gestin pblica es uno de los rasgos que ha estado presente como una constante en el ejercicio de poder de los gobiernos guatemaltecos en por lo menos los lti-

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mos 45 aos. A lo largo de este perodo se estructura y afirma un sistema de distribucin de privilegios y beneficios para el aprovechamiento privado de la gestin pblica que, de manera progresiva, se constituy en un mecanismo de acumulacin de riqueza. Es en tal contexto, donde la impunidad en la gestin y uso de los recursos pblicos es slo una parte de la impunidad con la que se ejerce el poder del Estado en contra de los ms elementales derechos de la poblacin, que la gestin pblica se constituye en un botn. La corrupcin constituye uno de los subproductos de la forma autoritaria y represiva, cerrada y a espaldas de la poblacin cuando no en su contra, en la que se ejerce el poder del estado. El modelo contrainsurgente de gestin del estado que se implanta en Guatemala a partir de los aos sesenta tiene, adems de las masivas violaciones a los derechos humanos y el genocidio, a la corrupcin ampliada y abierta como uno de sus principales efectos. Con el inicio de la sucesin de militares en el poder se inicia tambin la rpida acumulacin de bienes por parte de altos funcionarios, unos civiles y otros militares, como plataforma para incursionar en el mundo empresarial. Este proceso se desarroll en adelante, y crecientemente, al amparo y bajo el paraguas del conflicto militar y de la militarizacin de las instituciones del estado en su conjunto. La corrupcin fue consolidndose en la misma medida en que la doctrina militar contrainsurgente impuso al estado caractersticas autoritarias: altsima centralizacin poltica y administrativa, amplia discrecionalidad de los funcionarios y debilitamiento del aparato y la funcin de la administracin pblica, especialmente en campos como el policial y el de la administracin y aplicacin de la justicia. La correlacin parecera evidente: a mayor cantidad de violaciones a los derechos humanos, las condiciones que daban lugar a ello desde el Estado tambin permitan los espacios en los cuales la corrupcin se expandi hasta niveles inusitados. Se puede afirmar, entonces, que el imperio de la doctrina contrainsurgente supuso en Gua-

temala la ruptura del Estado de Derecho, subordinando al aparato policial, judicial y administrativo del estado. Con ello se favoreci la intolerancia poltica e ideolgica y la falta de transparencia de las acciones gubernamentales, lo que a su vez sirve an hoy de pantalla para evitar la crtica y la fiscalizacin de la oposicin poltica legal y los medios de comunicacin, as como de las organizaciones sociales en general. En el mismo sentido, la agudizacin del conflicto poltico militar tuvo como efecto la persecucin, debilitamiento y en muchos casos hasta la destruccin de las organizaciones sociales de todo tipo, cuando no su corrupcin, cooptacin y desgaste, con lo que se debilit la posibilidad de la sociedad civil de ejercer un papel de contralor legtimo de la accin gubernamental. La corrupcin, en ese marco, encuentra su mejor terreno de cultivo. Ello porque la transparencia, la fiscalizacin ciudadana o auditora social, como derecho poltico por excelencia en tanto deriva del poder soberano, presupone la existencia y vigencia del Estado de Derecho que le da sentido y contenido y por eso mismo causa rechazo en las dictaduras militares y sus parientes civiles.

1.2.2. E L CARCTER
MACROSOCIAL DEL PROBLEMA : LA CORRUPCIN COMO SISTEMA

En la medida en que la crisis poltico militar baj de intensidad y cedi paso a un proceso de reinstitucionalizacin y reconciliacin nacional hasta la firma de la paz, los espacios de participacin empezaron a ampliarse y las manifestaciones de la corrupcin se tornaron, relativamente, cada vez ms visibles. Esta tendencia, todava inconclusa, arranc en 1985 y se profundiz a partir de los aos noventa, especialmente despus del fallido autogolpe de estado de Jorge Serrano Elas. En ese contexto, de manera progresiva, tiende a ponerse de manifiesto el carcter estructural de la corrupcin. Las denuncias cada vez ms frecuentes sobre narcotrfico, contrabando aduanero, robo de vehculos y trfico ilegal de nios

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para mencionar slo los ejemplos ms notorios, ponen de manifiesto que la corrupcin rebasa lo estrictamente tico y jurdico, as como lo relativo a la eficiencia administrativa. Se manifiesta su fuerte asociacin con los tradicionales factores de poder econmico, poltico, militar y de la informacin que se conjugan a partir de la dinmica sociopoltica propia del rgimen autoritario, militar y contrainsurgente, y trascienden a nuestros das con nuevas caras y modalidades. Como principal fuente de apropiacin de recursos pblicos se evidencia la absoluta discrecionalidad con que los funcionarios pblicos pueden hacer uso de ellos. Tal discrecionalidad, directamente proporcional al rango de los puestos, llegaba al menos hasta la reforma constitucional de 1994 al mismo presidente de la repblica, en el uso de los llamados gastos confidenciales. Como resultado de lo anterior han salido a luz ejemplos paradigmticos, como el del Caso Moreno, de la existencia de un poder de facto paralelo a la institucionalidad pblica, estimulado por la impunidad de altos funcionarios y exfuncionarios. La corrupcin en Guatemala es, por lo tanto, un fenmeno que atraviesa a la sociedad, rebasando fronteras ideolgicas, religiosas y de diferenciacin social. Se encuentra diseminada tanto en las altas esferas de decisin gubernamentales como dentro y desde de la sociedad civil. Por ello mismo las prcticas corruptas, especialmente en regmenes autoritarios y sus herederos, se ven opacadas por la censura, autocensura, la adulacin y la pleitesa, as como por el clientelismo. El mensaje que esto supone para la sociedad, sumado a las caudas ms generales del terror y el genocidio desde el Estado contra la oposicin poltica y la poblacin civil en general, facilitan su interpretacin como un fenmeno normal, irreversible y sin posibilidad de prevenirse o contrarrestarse. Se genera as una especie de subcultura que tiende a aceptar, de manera fatalista, la necesidad o conveniencia de convivir con ella. La corrupcin se convierte de una prctica

cotidiana, a una forma de ser las cosas, o sea un elemento de la cultura poltica, que se desarrolla ms en las estructuras y en los espacios institucionales de vnculo directo con usuarios de los servicios pblicos, pero que tiene su mayor peso e impacto en los ms altos niveles del poder poltico, econmico y militar. La corrupcin en la administracin pblica tiene lugar en interaccin con la ciudadana, en el espacio de encuentro con la sociedad civil. Sin embargo, por su carcter estructural al menos en trminos de la cultura poltica de la mayora de la poblacin permea a toda la sociedad y da as lugar a su prctica en mbitos no directa, ni necesariamente, relacionados con la gestin pblica. De esa cuenta, encontramos ejemplos igualmente corruptos en otros sectores de la sociedad. Recientemente la llamada iniciativa privada o empresariado ha aportado casos destacados de corrupcin que tambin afectan a amplios sectores de la poblacin. Tal es el caso de empresas financieras y lotificadoras, que luego de funcionar durante el tiempo necesario para captar recursos del pblico usuario, repentinamente desaparecen y junto a ellas sus promotores. El estado, por accin u omisin, se constituye en parte cuando no en cmplice del problema ante su manifiesta incapacidad de control, seguimiento y sancin de los responsables. Dentro de las organizaciones no gubernamentales las llamadas ONG s, organizaciones privadas de desarrollo ( OPD s) u organizaciones de la sociedad civil ( OSC s) tambin se han conocido casos de corrupcin que han llevado al cierre y/o a la reestructuracin de varios organismos. No extraa entonces que, a la par que disminuye el volumen de donaciones hacia el pas, durante por los menos los ltimos cinco aos la cooperacin internacional exija una mayor vigilancia y control sobre los aportes brindados y exija cada vez ms una mayor profesionalizacin y especializacin del trabajo.

1.2.3. F ORMULACIN DEL PROBLEMA


Las caractersticas generales de la corrupcin en Guatemala constituyeron el objeto de estudio del

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presente trabajo. El mismo se centr en el anlisis de sus evidencias y manifestaciones en la percepcin de la ciudadana, los medios de comunicacin escrita y, por otra parte, en los recursos jurdicos e institucionales del pas para abordarla. La corrupcin en trminos generales puede entenderse como la articulacin de condiciones y acciones que hacen posible la utilizacin de bienes, espacios, servicios, instancias y procedimientos para beneficio personal o privado, en desmedro de los intereses generales o bien comn. Esto ltimo se expresara en las disposiciones o modalidades de comportamiento a cumplir por parte de las personas tanto en el mbito pblico como en el privado, de carcter legal como en el caso de la legislacin o social como en el caso de la tica y los valores. En ese sentido, la prevalencia y reproduccin de prcticas corruptas puede tener lugar por
la existencia intencionada de reglas de procedimientos poco claras, o derivada de una impunidad garantizada por circunstancias diversas, ya sean el favoritismo del poder poltico, la ineficiencia o la correlativa corrupcin de los tribunales y otras instituciones destinadas a la prevencin y represin, el encubrimiento orquestado por quienes tienen a su cargo la averiguacin de la verdad, la trabazn de soluciones polticas negociadas... [Simonetti, 1995: 179].

corruptor o el corrupto? Independientemente de la opinin que se tenga al respecto, lo cierto es que hoy el fenmeno ha logrado un grado de institucionalizacin social tal que ya constituye un elemento de nuestra cultura poltica. Por eso es que el caso guatemalteco puede equipararse con aquellos donde
la cultura general es permisiva ante las violaciones de las reglas, los organismos de control no cumplen con su funcin. Los sobornos son una forma generalizada de resolver conflictos y no existen esfuerzos serios por controlar el problema. Las diferencias fundamentales son, generalizacin del soborno, porcentajes de soborno desmesurados [Moreno Ocampo, 1993: 119],

La corrupcin tambin suele ser asociada a factores de orden moral, tales como la
falta grave en la conciencia de los servidores pblicos que los lleva a utilizar en provecho propio el poder o las cosas que les fueron confiadas, desconociendo las reglas bsicas de la representacin poltica. [Binder, 1995: 17].

Independiente de la diversidad causal que puede atribuirse o encontrarse para la corrupcin, lo cierto es que cuando tiene lugar involucra siempre a por lo menos dos tipos de actores y sus combinaciones: la interaccin de agentes pblicos entre s, de agentes privados entre s y, lo ms notorio, entre lo pblico y lo privado. Aqu se sita la discusin sobre el acto generador de la corrupcin, que al final de cuentas constituye una crculo vicioso: fue primero el

es decir un ambiente de hipercorrupcin. Para las condiciones estructurales y polticas concretas de Guatemala, consideramos que la complejidad de la corrupcin, aun cuando integra elementos ticos y morales, de legalidad y observancia de las reglas y de eficiencia administrativa, tiene su asidero fundamental en las estructuras de poder, en las diversas formas de abuso del mismo: por un lado la falta de transparencia y la escasa participacin ciudadana y, por otro, la impunidad en todas sus manifestaciones y el terror generalizado que se ejerci en contra de la oposicin poltica y la poblacin civil de manera indiscriminada. En este contexto, la transparencia es un trmino que est asociado con la posibilidad de presentar ante los ojos de una comunidad, hechos y acciones pblicas de manera clara, oportuna, accesible e inteligible. Otra connotacin atribuible al trmino se refiere a la manera de hacer visibles los hechos y acciones tal y como stos suceden, sin control y manipulacin alguna. En poltica, este trmino gan trascendencia en el marco de las reformas econmicas y polticas impulsadas por Mijail Gorbachov en la ex Unin Sovitica, la llamada glasnost, durante el proceso de reforma conocido como perestroika. Junto a la perestroika se empez a utilizar el trmino glasnost cuya traduccin equivaldra a transparencia. El sentido que en ese contexto se le daba a la transparencia remita a la necesidad

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de hacer pblicos los asuntos de la administracin del estado que hasta antes de esas reformas haban sido ocultados intencionalmente. De esa cuenta la transparencia en la administracin de bienes y recursos pblicos, implica claridad en la gestin de los mismos. Sin embargo, la transparencia puede tambin ser asumida como un principio rector de las prcticas sociales en todos los rdenes de la sociedad, principio que es portador de derechos y obligaciones de los actores en los procesos de interaccin social. Efectivamente, actuar con transparencia implica el derecho a exigir el rendimiento de cuentas y, por otro lado, la obligacin de rendirlas. La viabilidad de la transparencia por tanto, est asociada con dos mecanismos fundamentales de la prctica social: la informacin y el control social. No informar, manipular la informacin, o desinformar son prcticas que menoscaban la transparencia. stas se pueden modificar en la medida en que quienes controlan la informacin se vean obligados a informar y en la medida en que quienes son afectados por esa prctica puedan ejercer el derecho a estar informados. Esto ltimo es posible, entre otros factores, con el desarrollo de la participacin ciudadana, entendida en una primera aproximacin como
los esfuerzos organizados para incrementar el control sobre los recursos y las instituciones reguladoras en situaciones sociales dadas, por parte de grupos y movimientos de los hasta entonces excluidos de tal control. 1

decir, se expresa concretamente en la medida en que el accionar o procesos a los que se dirige se modifican como efecto de la participacin en trminos de su contenido, procesos o resultados. Para el efecto hay que considerar tambin que la transparencia, la participacin ciudadana y su impacto o incidencia, no son suficientes por s mismas para la transformacin social, paulatina o evolutiva si se quiere. Para ello es indispensable que, al mismo tiempo, adquiera sentido y vigencia plena el Estado de Derecho, como el marco general dentro del cual aqullas encuentran canales y es posible que su dinmica se refleje en la prctica.

1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN


El presente trabajo se plante como una investigacin exploratoria, destinada a abrir brecha para trabajos ms especficos y, al mismo tiempo, de mayor profundidad sobre los aspectos abordados y otros afines. En ese sentido, las interrogantes bsicas que delimitaron el problema y los objetivos concretos a alcanzar fueron propuestos as: a) Cules son las evidencias y manifestaciones de la corrupcin en Guatemala: sus principales actores, los espacios en que stos se desenvuelven y el curso que toman las denuncias de corrupcin en el caso de la gestin pblica? q Cuantificar los casos de corrupcin que fueron denunciados y que salieron a luz pblica durante el perodo de enero de 1997 a junio de 1998 en dos de los principales medios de comunicacin de la prensa escrita. q Identificar las formas y modalidades de los casos de corrupcin que fueron divulgados pblicamente, as como los actores involucrados en la misma y los espacios o escenarios en que stos ocurrieron durante el perodo de referencia. q Determinar los espacios o escenarios en los que los actos de corrupcin tuvieron

En un sentido ms amplio, la participacin ciudadana comprende el accionar, individual u organizado, dirigido al contenido, procedimientos y resultados del accionar en general y los procesos de toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico en particular. As, la participacin se vincula o se traduce en incidencia; es

1 Pearse Andrew, Stiefel Matthias, Participacin Popular: un enfoque de investigacin, Separata socialismo y participacin. Nmero 9, pg. 90 (citado por Zapata R., Mara Elena, 1996: 17).

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mayor incidencia en el perodo de referencia, as como los niveles de la estructura institucional en los que fueron detectados. q Identificar las reacciones sociales ante las denuncias de los actos de corrupcin que fueron divulgados pblicamente. q Sistematizar el seguimiento que le dieron los medios de comunicacin a los casos de corrupcin publicados. q Identificar los actores que interpusieron las denuncias de corrupcin y las instancias institucionales en las que las mismas fueron interpuestas, as como las respuestas institucionales ante las mismas. b) Cul es la percepcin que tiene la poblacin sobre la corrupcin en Guatemala? Cul es el grado de conocimiento que sobre la misma tiene, qu manejo hace del problema y qu actitud manifiesta para controlarla y combatirla? q Conocer la opinin general que sobre la corrupcin tienen los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. q Determinar el grado de conocimiento que sobre el tema de la corrupcin tienen los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. q Establecer el tratamiento que hacen de la corrupcin los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. q Caracterizar la dimensin tico moral, jurdico legal, de deficiencia administrativa y/o de constelaciones de poder poltico, econmico, de conocimiento e informacin, con la que ms se asocia la corrupcin por parte de los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. q Identificar las circunstancias y factores con los que asocian ms directamente la corrupcin los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. q Determinar la actitud prevaleciente en los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas en relacin con la corrupcin, y en relacin con su participacin

para contrarrestar y controlar la misma, as como las razones de ambas. c) Cul y cmo es el marco jurdico vigente en el Estado guatemalteco en funcin de la prevencin, control y sancin de la corrupcin? Qu tipo de estructura institucional se encuentra implementada y en qu medida, para el logro de esos mismos fines? Cules son las limitaciones del marco jurdico institucional y la situacin y relacin de ste con respecto a las disposiciones de carcter internacional vigentes al respecto? q Identificar el cuerpo jurdico vigente en el estado guatemalteco que contempla aspectos normativos vinculados con la prevencin, seguimiento y sancin de la corrupcin. q Describir la manera en que se ha estructurado institucionalmente el Estado guatemalteco para operativizar el marco jurdico establecido con el fin de desarrollar una administracin pblica tendiente a evitar la corrupcin. q Establecer los alcances y lmites de los mecanismos contemplados en las instancias estructuradas para ejercer control y exigir cuentas en la administracin de los bienes y recursos del Estado.

1.4. JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN


El presente trabajo constituye un esfuerzo inicial para acercarse al conocimiento de la manera en que se objetiva pblicamente la corrupcin en Guatemala y a la manera en que sta es percibida subjetiva e individualmente por parte de los ciudadanos. Tomar en cuenta las dimensiones objetivas y subjetivas que sobre la corrupcin prevalecen en el medio guatemalteco, es un recurso metodolgico que no agota la aprehensin de ese fenmeno social en toda su magnitud y en todas sus interioridades. Sin embargo permitir encontrar pistas importantes para su comprensin y para pensar en posibles mecanismos para abordarla

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con sentido estratgico y de manera funcional para el desarrollo de la democratizacin en el pas. Esto ltimo en trminos de desarrollo de la transparencia y la participacin ciudadana, a fin de contribuir en la construccin y sostenibilidad de la paz se encuentra mediado por la vigencia plena del Estado de Derecho sin el cual no slo no tiene sentido la transparencia en virtud de que el simple conocimiento pblico o la denuncia subsecuente caeran en el vaco sino que la participacin ciudadana puede encauzarse por caminos contrarios a los enunciados: los linchamientos seran, en este caso, un ejemplo del ejercicio del poder soberano reido con los elementales derechos de la persona humana. Lo que llamamos la dimensin objetiva de la corrupcin est restringida en este trabajo a aquellas evidencias de la misma que han sido divulgadas pblicamente en dos de los principales medios de comunicacin escrita. Con estas limitaciones, se pretender dar cuenta de los hechos de corrupcin que ms frecuentemente se han dado a conocer, los espacios o escenarios institucionales en los que han ocurrido los mismos, los sectores pblicos o privados que han sido afectados, los actores directamente involucrados como aquellos que han interpuesto las denuncias, as como tambin la forma en que reaccionan aquellos actores e instancias que les compete tomar iniciativas para iniciar investigaciones y deducir responsabilidades. Asimismo, en el anlisis de esta dimensin, se pretende establecer cul ha sido la reaccin de la sociedad ante los actos de corrupcin. Esto ltimo es importante porque asumimos que para profundizar en la democratizacin del pas, desarrollar la participacin ciudadana y la transparencia, una premisa insoslayable es la bsqueda del bien comn y ello conlleva un compromiso y una responsabilidad social. De all que la actitud de los diferentes sectores sociales ante la corrupcin se convierte en un importante indicador de la manera en que stos la estn encarando. Para la promocin de la transparencia, el conocimiento de la actitud de la poblacin ya

sea pasiva, indiferente, crtica o de disposicin constructiva tiene fines prcticos, pues permitir establecer las debilidades a revertir para generar una prctica ciudadana activa y, por otro lado, descubrir los sectores potenciales que pueden convertirse en dinamizadores de ese proceso. La dimensin subjetiva del estudio de la corrupcin est constituida por el conocimiento, manejo, apreciacin y valoracin que sobre la misma tienen las personas. Acercarse a esta dimensin es importante porque en el accionar individual y social de los sujetos no slo median determinaciones estructurales y sociales. Mucha de la potencialidad de los sujetos reside precisamente en las pautas culturales que gobiernan sus actos y en las actitudes que se derivan de sus particulares necesidades, intereses y aspiraciones. 2 Es en ese mundo simblico mediado o sobredeterminado por el contexto sociopoltico, econmico y cultural en el que se ha configurado la actitud predominante en los guatemaltecos hacia lo poltico y social, y hacia lo pblico y lo privado. Son precisamente esas esferas los escenarios generales de la corrupcin, la cual ocurre como hecho social pero a la cual se recurre como medio para el logro de intereses privados. stos pueden situarse en una escala con niveles que pueden ir desde el apremio de la sobrevivencia, hasta la consecucin del enriquecimiento y el lucro ms rapaz, que caracteriza a los exponentes

2 Se sigue aqu el planteamiento de Martn Bar, segn el cual ... Sobre la base de las relaciones objetivas los grupos sociales y las personas construyen sus esquemas de significacin. Las actitudes suponen la incorporacin en las personas de aquellos esquemas que definen el mundo de cada sociedad, esquemas transmitidos en los procesos de socializacin, posibilitados y aun exigidos por las relaciones sociales objetivas. Desde esta perspectiva, las actitudes ms importantes de una persona constituyen los esquemas de su ideologa social, es decir, aquellos esquemas cognoscitivos y valorativos a travs de los cuales conoce y evala su mundo, y, de esta manera, canaliza y materializa los intereses sociales en los cuales hunde sus races personales. [Martn Bar, 1988: 283].

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privados del sector capitalista que Weber calific como capitalismo aventurero, 3 pasando por los funcionarios pblicos que han aprovechado su paso por las estructuras del aparato estatal para su rpido enriquecimiento. 4 Con ese abanico de posibilidades, es pertinente tomar en cuenta que las consideraciones hacia la corrupcin en la poblacin guatemalteca pueden variar desde posturas de crtica y condena, de disposicin a contrarrestarla, de indiferencia y de justificacin. El presente trabajo apunt a descubrir las actitudes hacia la corrupcin prevalecientes, tratando as de identificar hasta qu punto existe en la sociedad civil una

3 Weber elabora los dos tipos de capitalista, que pueden manifestarse conjuntamente, pero constituyen dos formas histricamente sucesivas. El capitalismo aventurero, por un lado, cuyas probabilidades de lucro son de carcter irracional y especulativo. Es el capitalismo de los fundadores, de los grandes especuladores, el capitalismo colonial y el financiero, en la paz, y tambin aquel otro que especula con la guerra. A estas formas les contrapondr el otro capitalismo, que consiste en la organizacin racional capitalista del trabajo formalmente libre. La organizacin industrial racional, la que introduce el clculo de las probabilidades del mercado y no se deja llevar por la especulacin racional y la poltica [Simonetti, 1995: 188]. 4 Diagnosticando la relacin entre la corrupcin, la crisis socioeconmica y el ambiente poltico en Amrica Latina, ODonnel afirma que la contraccin de los ingresos personales, la disminucin de las posibilidades de hacer carrera, las malas condiciones laborales y un clima poltico hostil y, al mismo tiempo, las incontables intervenciones que emprende el Estado son un abono perfecto para un crecimiento gigantesco de la corrupcin. En muchas oficinas hay pocas cosas que funcionen sin pagos extras, insignificantes para los ricos pero que afectan duramente a los pobres. En lo ms alto de la burocracia, e incluso en los niveles medios, la corrupcin entraa enormes cantidades de dinero que despojan los escasos recursos pblicos. Por aadidura, cuando algunos actos de corrupcin se vuelven escndalos pblicos, socavan la confianza, no slo en el funcionamiento y en el papel del Estado, sino tambin en gobiernos que parecen incapaces de corregir situaciones, cuando no son cmplices activos de la misma [ODonnel, 1993: 79].

potencialidad para contrarrestarla o si sta, por el grado de institucionalizacin alcanzado, ya es aceptada y por consiguiente poco o nada es lo que puede hacerse. Para encauzar con eficacia la promocin de la transparencia, el presente trabajo pretendi dar cuenta de los aspectos que podran influir en esa lgica. Para ello se busc determinar el grado de conocimiento que las personas tienen sobre la corrupcin, el tratamiento que hacen de la misma y los factores con los que la asocian. Las respuestas encontradas permitiran identificar los vacos de informacin y de formacin de la poblacin en torno al fenmeno de la corrupcin. Esto reviste vital importancia puesto que servira para disear acciones de orientacin y formacin que permitan elevar el protagonismo de la poblacin en la formulacin de denuncias y propuestas para controlarla, promover la transparencia y la participacin ciudadana. Por otro lado, el presente trabajo pretende dar cuenta de la consistencia o inconsistencia entre lo exigido por los factores objetivos y lo querido y propiciado por el sistema de actitudes de las personas [ODonnel, 1993: 296], respecto a la corrupcin. Esto implica acercarse a la manera en que las personas estn percibiendo los escenarios y actores que estn ms involucrados en actos de corrupcin, as como las causas que identifican como de mayor importancia. Al mismo tiempo se trata de adentrarse en la opinin de las personas respecto a las posibilidades de controlarla, los medios para lograrlo y el compromiso personal para contrarrestarla, como elementos determinantes a considerar, en virtud de que representan el potencial subjetivo sobre el cual se puede promover una prctica sociopoltica que interponga la transparencia como principio y prctica ciudadana.

1.5. DELIMITACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO


El trmino corrupcin viene de la voz latina corrumpere, que significa descomponer, echar a

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perder, pudrir. Bajo esta acepcin la corrupcin denota una accin y un resultado. Desde el punto de vista de la accin, tiene una clara orientacin destructiva, gradual y no violenta. Es decir, es una accin corrosiva que tiende a descomponer, en el sentido de volver putrefacto algo sano. Como resultado, se tiende a identificar como sinnimo de corrupto a algo que est descompuesto, podrido o sucio. Esa denotacin genrica a la que hace alusin la raz latina, extrapolada a las relaciones sociales y a la convivencia social, puede presentar a la corrupcin como fuerza social con capacidad de influir y ganar voluntades, de seducirlas y penetrarlas para obtener compensaciones y gratificaciones individuales o privadas. Es en este sentido que en el acto de corrupcin se
corresponden dos espacios o esferas, el corruptor y el corrupto, la fuerza que corrompe y aquella cosa, persona o proceso sobre el que recae y que, en definitiva, es lo que se echa a perder, se pudre, se corrompe [Simonetti, 1995].

los recursos pblicos para uso privado) [citado por Moreno Ocampo, 1993: 109].

En esa direccin se sita tambin Friedrich Carl, pero centrndose ms en el impacto de la corrupcin sobre el inters pblico:
La corrupcin es un comportamiento desviado asociado con una motivacin particular, que es la del beneficio privado a costa del pblico. Es el perjuicio pblico lo que importa [citado por Moreno Ocampo, 1993: 110].

Analizando el concepto de corrupcin como una relacin social presente con diferente magnitud e intensidad en la particular dinmica sociopoltica de sociedades concretas, pueden encontrarse diferentes acepciones, dependiendo de la dimensin que se busque destacar. Para algunos, la corrupcin es esencialmente moral y se desarrolla fundamentalmente en los espacios pblicos. Se le identifica como una falta grave en la conciencia de los servidores pblicos que los lleva a utilizar en provecho propio el poder o las cosas que les fueron confiadas, desconociendo las reglas bsicas de la representacin poltica [Binder, 1995]. En esta dimensin se inscribe la propuesta de Joseph Nye, para quien
la corrupcin es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la funcin pblica por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento del status. Se puede distinguir el soborno (utilizacin de una recompensa para alterar el juicio de una persona que acta en una posicin determinada), nepotismo (otorgar proteccin o privilegios por motivos de relacin familiar en lugar de razones de mrito) y la apropiacin ilegtima (apropiacin ilegal de

Para otros autores, el problema de la corrupcin reside esencialmente en el plano econmico. Entre quienes destacan esta dimensin, pueden distinguirse a su vez, los que sostienen que la corrupcin no es sino uno ms de los efectos de una economa regulada muchas veces hiperregulada que impide el libre juego de las fuerzas econmicas e introduce en l un actor extrao (el funcionario pblico) que no tiene finalidades propias, pero las adquiere a travs de los actos de corrupcin. Otro sector considera que no es lo mismo hablar de corrupcin en los pases desarrollados que en los pases perifricos. En estos ltimos el fenmeno constituye una forma de adquirir riqueza y se vincula a las prcticas de un empresariado que no acepta fcilmente las reglas bsicas de mercado, sino que casi por principio, busca el privilegio, la ganancia fcil, la competencia desleal o el monopolio [Binder, 1995: 18]. Para autores como Simonetti, Klittgaard y Moreno Ocampo, la corrupcin no radica tanto en los aspectos ticos o legales sino en aspectos estructurales y de funcionamiento de los sistemas organizativos del estado o la sociedad en su conjunto. Para Klittgaard, hay modelos organizativos que producen corrupcin. stos se caracterizan por la presencia de tres factores: monopolio, discrecionalidad y falta de transparencia. As, considera que
cuanto ms monopolio hay en una organizacin, cuanta ms discrecionalidad tengan los funcionarios y menos transparencia tenga su actividad, habr mayores posibilidades de actos corruptos [Moreno Ocampo, 1993].

Siguiendo esta direccin, Moreno Ocampo

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por su parte distingue entre corrupcin marginal e hipercorrupcin, segn sea la cultura de apego y respeto al sistema normativo alcanzada por las sociedades. Como marginal considera a aquella que refiere a
casos aislados en un contexto de respeto por las reglas formales. Hay una cultura general de respeto a las normas, los organismos de control actan con eficacia, detectan y castigan actos de corrupcin. Aun cuando se involucre a personajes importantes, el sistema exhibe capacidad de aislar los casos y sancionarlos [Moreno Ocampo, 1993: 119].

En tanto, existe hipercorrupcin cuando hay una


cultura general [que] es permisiva ante las violaciones de las reglas, los organismos de control no cumplen con su funcin. Los sobornos son una forma generalizada de resolver conflictos y no existen esfuerzos serios para controlar el problema [Moreno Ocampo, 1993: 119].

La posesin de poder en la forma indicada presupone ubicar la corrupcin en el marco de relaciones sociales asimtricas, en tanto no todos tienen dentro, desde, ni hacia el Estado las mismas prerrogativas. El poder generado por dicha asimetra de relaciones permite, por un lado, anticipar cierto tipo de decisiones y, por el otro, generar una cortina de desinformacin a efecto de evitar que se evidencie la corrupcin o el comportamiento corrupto. De lo anterior se deriva que el papel activo de la corrupcin no procede de quien no ejerce el poder, del que es pobre, del que carece de acceso al conocimiento o a la informacin y que es polticamente marginal.

1.5.2. L A VISIBILIDAD DE LA CORRUPCIN


La comprensin de la corrupcin implica identificar factores y condiciones que la invisibilizan. En tales trminos se ubican elementos culturales que llevan a admitirla y justificarla y, por otro lado, la forma en que en determinadas condiciones las reglas del juego del modelo econmico vuelven confusa la relacin entre los sectores pblico y privado [Simonetti, 1995]. Se visualiza entonces una estrecha vinculacin entre corrupcin y capitalismo salvaje, esto es, aquel capitalismo que no sigue las pautas de la racionalidad acumulativa del mismo y que se impone por otros medios para el logro de dichos propsitos acumulativos. El abuso de poder, la especulacin, el trfico de influencias, as como el chantaje, la discrecionalidad y la asimetra de la informacin, facilitan la corrupcin, en oposicin al clculo econmico, como previsin y regulacin de las actividades de acuerdo a pautas socialmente aceptadas dentro del orden capitalista. En la dimensin poltica, el desarrollo de la corrupcin corre paralelo al autoritarismo, a la secretividad de ciertos rasgos de la funcin pblica y a la presencia natural de privilegios, algunas veces pblicamente reconocidos y, en muchos casos, socialmente aceptados. Es por ello que la corrupcin encuentra su peor enemigo en

Relacionada con el anterior enfoque se encuentra la interpretacin sociopoltica de la corrupcin, que la admite como una accin asociada exclusivamente a la dimensin poltica, es decir como relacin social que deviene de factores de poder. sta es la visin de Simonetti, quien propone entenderla como
la apropiacin indebida por medios invisibles, de lo que debe ser de todos (riqueza, un bien o un servicio), como el resultado del abuso de prerrogativas que alguien ejerce sobre el monopolio de uso [Simonetti, 1995].

Esta acepcin implica considerar la vinculacin entre el poder expresado en la asimetra de relaciones sociales y la corrupcin.

1.5.1. A SIMETRA DE RELACIONES , PODER Y CORRUPCIN


No todas las personas tienen igual posicin frente a las riquezas, los bienes y la administracin de servicios pblicos. Hay quienes ejercen el control de un espacio con discrecionalidad, pueden manipular las reglas de juego y, asimismo, controlar la informacin sobre los hechos y sus acciones. Estas tres caractersticas se convierten en recursos y factores de poder.

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la democracia poltica que favorece la informacin y la legitimidad. Podemos decir, entonces, que la corrupcin quita legitimidad al poder poltico y favorece la descomposicin del mismo, a efecto de privatizar sus beneficios.

1.5.4. C ORRUPCIN , DEMOCRACIA , TRANSPARENCIA


Y PARTICIPACIN CIUDADANA

1.5.3. C ORRUPCIN
Y PRIVATIZACIN DE LO PBLICO

Siguiendo a los diferentes autores antes mencionados, encontramos una constante: a travs de la corrupcin se hace privado lo que, por su naturaleza, debe ser pblico. De manera que, mediante la corrupcin, va teniendo lugar un proceso de diferenciacin, en el merman los recursos pblicos. De esa cuenta es que el estado y sus bienes gradualmente han pasado a ser considerados como un medio de apropiacin rpida por las lites de los propios sectores privados dominantes, en detrimento del bien comn. Se privatiza lo que, por definicin, es pblico, o se utilizan sus recursos de acuerdo con procedimientos privados, situacin que implica un apartamiento de los modos de comportamiento socialmente exigibles [Simonetti, 1995]. Para evitar lo anterior, adquiere trascendental importancia la exigibilidad de informacin sobre el manejo de los asuntos pblicos y, adems, la necesidad de aplicar eficientes y oportunos procedimientos para regular las interacciones entre lo pblico y lo privado. La ausencia de stos ltimos, generalmente, no es casual. Y es que el grado de presencia de los controles administrativos, jurdicos y ticos son consecuencia de determinados grados de decisin poltica o administrativa. Un ejemplo lo constituye el resguardo jurdico que tiene la propiedad privada, en contraste con la vulnerabilidad que caracteriza normalmente a la propiedad pblica. Otro ejemplo consiste en el significado social que se asigna a los delitos, tambin diferente segn sean cometidos en uno u otro sector.

Contrario a las prdicas moralistas de los regmenes autoritarios, o precisamente por eso, existen evidencias para suponer que el desarrollo de sistemas polticos democrticos es un antdoto para el desarrollo de la cultura de la corrupcin. Por supuesto que estos regmenes posibilitan que se evidencien los casos de corrupcin, precisamente porque el Estado de derecho elimina o reduce los privilegios y eleva el nivel y efectividad de los mecanismos de control social y poltico, del principio de exigibilidad ciudadana y de la sancin legal y moral. La transparencia se convierte entonces en una prctica social a desarrollar. Para ello se necesita generar una cultura poltica que obligue a informar de los hechos y acciones relacionados con intereses pblicos, pero adems que dicha informacin sea clara, oportuna, fiable e inteligible. La informacin y la comprensin de esa informacin, son los dos elementos claves sealados por Moreno Ocampo para que exista transparencia. l mismo seala que la falta de transparencia a veces se debe a la ausencia de informacin, pero otras veces a la ignorancia de la transcendencia de la informacin. Esto ltimo es importante ya que los funcionarios pueden cumplir con su deber de informar, pero lo pueden hacer como requisito y no con la intencin de que la informacin sea realmente comprendida, es decir que a su vez contribuya a formar opinin o juicio crtico. Para comprender la informacin se necesita la voluntad de los funcionarios por traducir explicaciones tcnicas en lenguajes asequibles para el resto de la poblacin y, por otro lado, que la ciudadana, a travs de su participacin, desarrolle la exigencia necesaria para que dicha informacin sea compartida y divulgada. En el caso guatemalteco ello implica no slo los medios utilizados, sino llegar hasta el lenguaje o idioma: el pas cuenta con una mayora poblacio-

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nal que no tiene al castellano como lengua materna y que tampoco es alfabeta en sta. La exigibilidad de parte de la sociedad se logra alcanzar en la medida en que se desarrolla la participacin ciudadana. Efectivamente, si por participacin ciudadana se entiende el
conjunto de acciones, hechos y actitudes que un individuo o conjunto de individuos asumen frente a lo pblico o, el encuentro entre la administracin pblica, sus instituciones y los partidos y movimientos polticos, con las organizaciones de la sociedad civil expresadas tanto desde la poltica, lo cvico, y lo comunitario; 5

Dos peridicos de circulacin nacional Dentro de stos, Prensa Libre y Siglo XXI , las unidades de contexto fueron las noticias, artculos de anlisis o reportajes y los editoriales sobre la corrupcin. Las unidades de registro fueron los segmentos especficos del contenido que se colocaron en categoras previamente definidas operacionalmente, correspondientes a cada variable que se someti a medicin. Una muestra de los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas Las unidades de registro general en esta unidad de anlisis fueron los ciudadanos. Las unidades de contexto fueron el conjunto de preguntas de un cuestionario destinado a registrar informacin sobre caractersticas objetivas de los sujetos de investigacin que se analizaron como variables independientes, y de otras caractersticas o atributos que pueden actuar como variables condicionantes de la particular subjetividad que los mismos reflejan en sus opiniones y actitudes relacionadas con la corrupcin. El marco jurdico y la estructura institucional y administrativa del estado relacionadas con la prevencin, seguimiento y sancin de la corrupcin Las unidades de registro fueron las leyes vigentes dentro del orden constitucional del estado guatemalteco que estn vinculadas de manera directa con el control poltico y administrativo de la gestin pblica. De su anlisis se deriv el sistema normativo orientado a la prevencin, seguimiento y sancin de la corrupcin, para luego avanzar en su caracterizacin. Las otras unidades de registro fueron las entidades o instituciones gubernamentales que se han estructurado y que estn vigentes en el aparato poltico administrativo del estado, relacionadas con la administracin de recursos, bienes y servicios pblicos, as como aquellas que tienen la funcin de ejercer la vigilancia y control sobre la administracin de esos recursos.

resulta entonces que esta prctica sera la portadora de los mecanismos para promover la transparencia y para contrarrestar la corrupcin. En ese mismo sentido, la participacin ciudadana convertira en prctica social el
derecho y el deber de vigilar la administracin pblica, a travs de ejercer el derecho de informacin, el derecho de peticin, de la accin de tutela, de la accin de cumplimiento, de la solicitud de intervencin de los rganos de control y de las prerrogativas que tiene todo ciudadano para solicitar a las autoridades competentes las sanciones penales o disciplinarias para los funcionarios pblicos [Zapata R., 1996].

1.6. ALGUNAS ESPECIFICIDADES DE LA INVESTIGACIN 1.6.1. U NIDADES


DE ANLISIS Y DE REGISTRO

Las unidades de anlisis u objetos o sujetos concretos a los cuales se acudi para obtener la informacin que, analizada, permitiera cumplir los objetivos concretos propuestos fueron las siguientes:

5 Meja Hernn, Londoo Carlos y otros, La juventud de Medelln y la construccin de la democracia en Medelln, Universidad Pontificia Bolivariana, 1994, pg. 90; citado por Zapata R. [1996: 20].

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En el presente trabajo el anlisis de esta dimensin est orientado a mostrar los rasgos o caractersticas muy generales del marco jurdico y de la estructura institucional que contextualizan la posibilidad de restriccin o reproduccin de las prcticas corruptas en la administracin pblica y en los otros espacios de la sociedad. Este acercamiento debera permitir visualizar qu tanto se ha avanzado en la modernizacin del Estado y si ya se estn dejando atrs los rasgos de la organizacin estatal patrimonial que en cierta medida ha caracterizado al Estado guatemalteco. 6 Tambin se incluy el ordenamiento jurdico internacional, es decir dentro del derecho internacional pblico, especficamente relacionado con la corrupcin y del cual Guatemala en el caso concreto de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin solamente es signatario. Con esta parte se pretendi establecer las implicaciones de la ratificacin de dicho instrumento y la viabilidad con que sus preceptos podran ser incorporados y aplicados en el ordenamiento jurdico nacional.

artculos sobre la corrupcin (diferenciados por tipo de artculo), publicados en las ediciones diarias de dos peridicos de circulacin nacional, durante el perodo de enero de 1997 a junio de 1998. El anlisis de contenido es una tcnica de anlisis cuantitativo de informacin cualitativa, que comprende el registro de productos simblicos (informacin cualitativa), en una forma ordenada, su clasificacin, o categorizacin y la determinacin de su frecuencia cuantitativa e interrelaciones [Cartwright, 1979: 389401]. Para realizar este anlisis, se utiliz como instrumento de registro una ficha de codificacin diseada en funcin de las variables que se sometieron a anlisis e interpretacin. Anlisis de legislacin y estructuras organizativas gubernamentales Las leyes, estructuras organizativas y funciones institucionales relacionadas con la administracin pblica y su control, se constituyen en objeto de anlisis documental. Para ello se aplicaron las tcnicas de investigacin documental conocidas: fichas de trabajo, clasificacin temtica, etc.

1.6.2. A NLISIS DOCUMENTAL


Anlisis hemerogrfico

1.6.3. D ELIMITACIN
El anlisis hemerogrfico se aplic para el registro y procesamiento de las noticias de peridicos, haciendo uso de la tcnica de anlisis de contenido a un universo formado por la totalidad de
DE LA INVESTIGACIN

Ubicacin del diagnstico Se proces informacin sobre la corrupcin aparecida en los diarios (monitoreo hemerogrfico) independientemente del lugar geogrfico nacional en donde los hechos hayan ocurrido. La cobertura espacial de la opinin y percepcin sobre la corrupcin (estudio de opinin) estuvo delimitada a los ciudadanos del rea metropolitana y del interior del pas. Sobre la poblacin a investigar Es ampliamente reconocido que una de las caractersticas de la prctica poltica en Guatemala lo constituye la exclusin de la que es objeto la

Hablamos de una organizacin estatal patrimonial cuando el soberano organiza en forma anloga a su poder domstico el poder poltico y, por tanto, el dominio sobre los hombres y territorios expatrimoniales [...] La organizacin poltica patrimonial no conoce ni el concepto de competencia ni el de la autoridad o magistratura en el sentido actual de la palabra, especialmente a medida que el proceso de apropiacin se difunde. La separacin entre los asuntos pblicos y los privados, entre patrimonio pblico y privado [...] ha desaparecido a medida que se difunda el sistema de prebendas y apropiaciones. [Citado por Simonetti, 1995].

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mayora de la poblacin guatemalteca para poder ejercer plenamente la ciudadana. Como contraparte, esa mayora de poblacin ha debido desenvolverse histricamente en condiciones de marginacin social, por lo tanto preocupados en lo fundamental en cmo resolver cotidianamente el apremio de la sobrevivencia. En ese horizonte, de manera subalterna, su prctica poltica ha sido determinada por las caractersticas de una cultura poltica autoritaria, represiva y excluyente, creada, promovida e institucionalizada por la lite econmica y poltica tradicional, que reserv para s el protagonismo de sus grupos en la lucha por el poder, cuidando de cerrar espacios a alternativas de representacin de otros sectores. Este contexto reprodujo en la mayora de la poblacin una visin generalizada de lo poltico que lo reduce al mundo de los polticos, los partidos y al tiempo de las campaas electorales, cuando son convocados a emitir su voto. Sin embargo, la ciudadana no se reduce a los confines del ejercicio de los derechos polticos electorales que connota el funcionamiento de la democracia representativa:
la ciudadana entra en juego, cuando por ejemplo, en una relacin contractual, cualquiera de las partes que sienta que tiene motivos de queja legtimos, cuenta con la posibilidad de recurrir o no a una entidad pblica legalmente competente, y

de la cual pueden esperar un trato justo, para que intervenga y falle en ese caso. Incluso en el mbito ms privado del derecho privado (consuetudinario), el sistema legal pone la dimensin pblica connotada por la virtual remisin de tal relacin a una entidad del Estado debidamente autorizada, para que sta la juzgue legalmente. Esa dimensin intrnsecamente pblica de las relaciones privadas (..) se viola, por ejemplo, cuando a un campesino se le niega de facto el acceso al poder judicial para entablar una accin contra el terrateniente. Este derecho privado debe considerarse tan constitutivo de la ciudadana como el derecho pblico de votar sin coercin [ODonnel, 1993: 67].

En esa visin la ciudadana en nuestro pas an sigue siendo restringida. Adems del ejercicio de los derechos polticos electorales y judiciales, la ciudadana tambin transciende a la necesidad de la transparencia y a la responsabilidad de los funcionarios pblicos para rendir cuentas de su accionar. Por otro lado, hay que tomar en cuenta que la dimensin e implicaciones de la transparencia se ven mediadas no slo por el grado de vigencia del Estado de Derecho sino, a su vez y particularmente en la prctica cotidiana no jurdica, por la particular acepcin que de dicho concepto tengan las distintas culturas que coexisten dentro del territorio guatemalteco.

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2. LA CORRUPCIN EN GUATEMALA

sta parte del informe recoge el resultado del estudio de opinin y del monitoreo hemerogrfico. El estudio de opinin a nivel nacional se realiz con la metodologa de los dilogos focales (ver detalles en el Anexo 1), a travs del cual se exploraron las percepciones de la poblacin respecto a las causas, actores (beneficiarios y afectados), mbitos y acciones para prevenir, controlar y sancionar la corrupcin en Guatemala, entre otros aspectos y elementos considerados. El monitoreo hemerogrfico de dos de los diarios de mayor circulacin nacional (Prensa Libre y Siglo XXI) se efectu para establecer la forma, continuidad y profundidad con que se aborda y se hacen pblicos los hechos de corrupcin a travs de los medios de comunicacin escrita del pas.

lugar y los actores y mbitos a los que habra que dedicar los mayores esfuerzos para encontrar soluciones. Por ello es que, aclarado el contexto, consideramos que en trminos generales:
La corrupcin en Guatemala es el aprovechamiento premeditado de la autoridad o el poder poltico y/o administrativo, tanto en el mbito pblico como en el privado, que determinadas personas o grupos hacen en provecho propio. Este aprovechamiento puede ser con fines polticos o pecuniarios y en detrimento de los derechos o intereses de la organizacin, la comunidad o de la Nacin, incumpliendo o infringiendo para el efecto las normas social o jurdicamente establecidas que rigen sus actividades.

2.1. DEFINICIN DE CORRUPCIN


El concepto que aqu se expone es la propuesta a partir de la cual se disearon y ejecutaron el estudio de opinin y el monitoreo hemerogrfico. En este sentido cabe mencionar que para ser precisos se hubiera requerido de un modelo sobre cmo el fenmeno opera en el contexto particular de nuestro pas, mucho ms amplio y profundo que el alcanzado con el presente trabajo. Por otro lado, conceptualizar la corrupcin implica tambin, de una manera u otra, explicitar las posibles causas y, por esa va, las soluciones al problema, as como los factores que le dan

Por definicin y dada su naturaleza, la corrupcin se da a espaldas de los afectados y evadiendo los controles que podran dar lugar a sanciones, tanto morales como legales. En otras palabras, la corrupcin tiene lugar en ausencia de transparencia de los actos de poder o autoridad, tanto pblicos como privados, es decir en la impunidad y en la medida en que no tiene vigencia plena y efectiva un Estado de Derecho. Tericamente y para su aplicacin en el mbito de la administracin pblica, esta propuesta sigue y desarrolla la lnea de la planteada por Gianfranco Pasquino [1988: 438440], segn la cual:
Se designa como corrupcin al fenmeno por medio del cual un funcionario pblico es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de

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aquel que ocupa un papel en la estructura estatal [...] La corrupcin [tambin] es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilcita, ilegal e ilegtima. sta se encuadra en referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones.

ampliar el cartel, a lo cual mayoritariamente no supieron responder o no respondieron. La respuesta ms frecuente fue que el cartel estaba bien (ver cuadro 2).

Uno de los primeros temas abordados con los informantes durante los dilogos focales del estudio de opinin fue precisamente el concepto de la corrupcin. De los resultados destaca, en primer lugar, el hecho de que en general la gente no tiene idea clara de lo que es la corrupcin, siendo esta opinin mayoritaria entre las mujeres y las personas que hablan un idioma maya. En la misma proporcin se distribuyen los casos de quienes no saben o no responden (ver cuadro 1). Al mismo tiempo se present a los informantes una versin del concepto de corrupcin y se trat de recoger las sugerencias que con ms frecuencia se hicieron para simplificarlo y hacerlo inteligible, la cual qued plasmada en un cartel as:
La corrupcin es una situacin inmoral e ilegal. Consiste en que alguien le paga a otra persona para que haga algo, cuando en realidad, esta persona tiene la obligacin de hacerlo gratis. O le paga para que deje de cumplir con su deber, o para que haga lo que no es debido. El pago puede ser en dinero, en especie o con cualquier favor.

2.2. CAUSAS DE LA CORRUPCIN


La corrupcin generalizada en nuestro medio es un fenmeno determinado en ltima instancia por el contexto social en el que tiene lugar su existencia y desarrollo, cuyas caractersticas generales son las que le dan forma en definitiva. Entre las cuestiones ms relevantes que dan lugar a la corrupcin, podemos mencionar:

2.2.1. C AUSAS GENERALES


Se expresan generalmente en: q La ambigua delimitacin entre lo pblico y lo privado;

Cuadro 2 S UGERENCIAS PARA MODIFICAR LA DEFINICIN DE CORRUPCIN *


(porcentajes) Gnero Hom- Mujebres res El cartel est bien Aprobacin con comentarios Simplificar redaccin / lenguaje El cartel es ambiguo Ns/Nr Total Total encuestados 20.6 19.0 47.5 13.9 Habla idioma maya S No 16.2 29.7 37.0 14.2

Total 33.9 16.5

Luego se solicit a los informantes que indicaran si tenan sugerencias para modificar o

Cuadro 1 T IENE LA GENTE IDEA CLARA DE LO QU ES LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Hombres Mujeres No S Ns/Nr Total Total encuestados 21.4 37.3 41.3 100.0 126 39.3 37.7 23.0 100.0 122 Habla idioma maya S No 24.3 32.4 43.2 100.0 37 31.3 38.4 30.3 100.0 211

11.1 0.0 49.2 100.0 126

4.1 0.8 33.6 100.0 122

5.4 0.0 48.6 100.0 37

8.1 0.5 40.3 100.0 211

7.7 0.4 41.5 100.0 248

Total 30.2 37.5 32.3 100.0 248

(*) La definicin propuesta a los entrevistados fue: La corrupcin es una situacin inmoral e ilegal. Consiste en que alguien le paga a otra persona para que haga algo, cuando en realidad, esta persona tiene la obligacin de hacerlo gratis. O le paga para que deje de cumplir con su deber, o para que haga lo que no es debido. El pago puede ser en dinero, en especie o con cualquier favor. Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin.

Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin.

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q q

La existencia de un ordenamiento jurdico y sistemas de control y administracin inadecuados, laxos, ineficientes y escasamente transparentes; El autoritarismo; es decir, las caractersticas excluyentes del sistema poltico; Inoperancia prctica de las instituciones pblicas encargadas de la prevencin, control y sancin de la corrupcin (impunidad).

res; como entre quienes hablan un idioma maya (ver cuadro 3).

2.2.2. C AUSAS CULTURALES


Este tipo de causas se manifiestan ms claramente en la cultura poltica, es decir en el conjunto de actitudes, normas, creencias y percepciones compartidas por los ciudadanos y que tienen como objeto un fenmeno poltico. Entre sus expresiones ms generalizadas se encuentran: q La existencia de una amplia tolerancia social hacia el gozo de privilegios privados o temor a denunciarlos y contrarrestarlos que permite que prevalezca una moralidad del lucro privado sobre la moralidad cvica; q La existencia de grupos sociales que saben que la ley no cuenta para ellos o estn exentos de su aplicacin (cultura de la ilegalidad, impunidad), lo cual fomenta la corrupcin y la tolerancia social hacia ella; q La persistencia de formas de organizacin y de sistemas normativos obsoletos, enfrentados a un orden estatal sometido a profundos

Lo anterior se traduce en la falta de disposicin en las altas esferas del poder poltico, para enfrentar el problema a fondo. En otras palabras, es la combinacin de lo anterior con las causas mencionadas a continuacin, lo que contribuye a fortalecer la percepcin generalizada en la poblacin de que no existe una disposicin de perseguir y sancionar la corrupcin. En el estudio de opinin se encontr que la mayor parte de los informantes ubica las principales causas de la corrupcin en el mbito econmico, entendido como nivel y condiciones de vida de la poblacin, y en el mbito de la tica en trminos de valores y principios. sta es la opinin mayoritaria, tanto para hombres y muje-

Cuadro 3 C ULES SON LAS CAUSAS MS IMPORTANTES DE LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 24.3 18.9 16.2 5.4 5.4 2.7 5.4 5.4 0.0 5.4 0.0 10.8 0.0 100.0 37 28.9 24.2 9.0 7.1 3.3 3.8 2.4 1.9 2.8 1.4 0.0 8.5 6.6 100.0 211

Hombres Bajos salarios /Falta empleos /Empleados pobres Ambicin de dinero o poder Falta de principios morales /cristianos /cvicos Falta de formacin de valores en familia /escuela Falta de respeto a los dems /Abuso de poder Falta de responsabilidad /Ignorancia Injusticia /Mala aplicacin de leyes Malas influencias Vaco de autoridad /Malos polticos Explotacin /Falta de justicia social Mal hbito Otras Ns/Nr Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 27.8 26.2 9.5 7.1 2.4 3.2 1.6 2.4 1.6 4.0 2.4 9.5 2.4 100.0 126

Mujeres 28.7 20.5 10.7 6.6 4.9 4.1 4.1 2.5 3.3 0.0 1.6 4.1 9.0 100.0 122

Total 28.2 23.4 10.1 6.9 3.6 3.6 2.8 2.4 2.4 2.0 0.0 8.9 5.6 100.0 248

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q q

cambios, lo que suele provocar contradicciones que encuentran salida a travs de la corrupcin; La escasa vigencia de la idea de nacin, en trminos de valores y obras comunes; y La ausencia de la solidaridad social como valor, es decir de la creencia mayoritariamente compartida en el bienestar comn.

2.2.3. C AUSAS MATERIALES


Las causas materiales se refieren a las situaciones concretas que dan lugar a prcticas corruptas. Estas situaciones tienen lugar en las brechas existentes entre el orden jurdico y el orden social vigente. De acuerdo con Escalante Gonzalbo [1989], existen cinco brechas principales: q La brecha existente entre las necesidades reales de control poltico y las condiciones formales de ejercicio del poder. Por ejemplo: la existente entre los aparatos de seguridad y los sistemas de garantas jurdicas. q La brecha existente entre la dinmica del mercado y la intervencin pblica. Por ejemplo: funcionarios de tributacin exigen dinero a una multinacional para disminuir la cantidad de impuestos que debe pagar la empresa. q La brecha existente entre el poder real efectivo y el acceso efectivo a la influencia poltica por parte de sectores mayoritarios de la poblacin, al mismo tiempo que tiene lugar una cercana entre aqul y las cpulas econmicas, militares y polticas. Por ejemplo: sobornos a miembros del congreso para la aprobacin de una ley que favorezca a un sector. q La brecha existente entre los recursos de la administracin pblica y las necesidades sociales. Por ejemplo: un funcionario del Ministerio de la Vivienda recibe dinero de una organizacin para orientar ciertos recursos exclusivamente hacia ella. q La brecha existente entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios pblicos. Por ejemplo: un deficiente sistema de control pblico permite que las medicinas asignadas a un hospital, se vendan fuera de ste.

A este respecto resultan ilustrativos algunos resultados del monitoreo hemerogrfico. En primer lugar que, conforme la ficha utilizada, en los 18 meses sujetos a revisin se registraron 1,657 menciones a corruptos y corruptores y, por otro lado, 1,524 medidas administrativas y judiciales en contra de aqullos y los actos cometidos. Es decir, sin prejuzgar sobre la correspondencia entre uno y otro caso, las reacciones parecieran equivalentes para los actos y sus protagonistas y las reacciones institucionales al respecto.

2.3. IMPACTO DE LA CORRUPCIN


En trminos generales, la corrupcin provoca que las decisiones sean tomadas de acuerdo a motivos ajenos a los legtimos, sin considerar las consecuencias que ello tiene para la comunidad. La corrupcin tiene efectos ms claramente nocivos en tres mbitos: q En lo econmico, aumenta los costos de los bienes y servicios. q En lo poltico, reproduce y consolida la exclusin poltica y la desigualdad social, preserva las redes de complicidad entre las lites polticas, militares y econmicas y fortalece la vigencia de la impunidad.

Cuadro 4 M ENCIONES SOBRE CORRUPCIN


SEGN ACTORES Y MEDIDAS

E NERO 1997- JUNIO 1998


(porcentajes) Semestre II/1997 100.0 87.5 12.5 512 100.0 52.8 47.2 608

I/1997 Actores Corruptos Corruptores Total menciones Medidas Administrativas Judiciales Total menciones 100.0 78.2 21.8 777 100.0 41.5 58.5 614

I/1998 100.0 82.3 17.7 368 100.0 45.4 54.6 302

Total 100.0 82.0 18.0 1 657 100.0 46.8 53.2 1 524

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo hemerogrfico.

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La corrupcin en Guatemala

En lo social, acenta las diferencias sociales al limitar el papel del estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales, a aquellos que concentran el poder poltico, el militar y especialmente el econmico.

Adems, deslegitima el sistema poltico en su conjunto. Los participantes en el estudio de opinin opinan mayoritariamente que los problemas ms graves que enfrentamos por la corrupcin son, en su orden, de naturaleza econmica (extrema pobreza, desempleo), social (violencia generalizada) y poltica (ingobernabilidad). Entre los hombres pesan ms los aspectos econmicos y sociales, mientras que en las mujeres la frecuencia de las respuestas se distribuye ms uniformemente (ver cuadro 5).

Como criterios ms frecuentemente mencionados por los informantes, como bsicos para establecer el tipo de problemas que enfrentamos por la corrupcin, resaltan los de carcter econmico (falta de trabajo), administrativos (mala canalizacin de recursos), ticos (prdida de valores) y polticos (falta de credibilidad institucional). El primer criterio es mayoritario entre los hombres y las mujeres y quienes no hablan un idioma maya. El segundo criterio es mayoritario entre los hombres y quienes no hablan idiomas mayas, quienes comparten de manera equivalente el segundo y el tercer criterio. Entre los informantes en los dilogos focales fue mayoritario el criterio, de manera equivalente para hombres y mujeres, de que tanto el pueblo en general como los ms pobres son los ms afectados por la corrupcin. En similares proporciones se distribuyeron las frecuencias entre maya y no maya hablantes.

Cuadro 5 C UL ES EL PROBLEMA MS GRAVE QUE ENFRENTAMOS POR LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 18.9 10.8 2.7 8.1 2.7 8.1 2.7 2.7 0.0 5.4 2.7 0.0 2.7 2.7 2.7 2.7 5.4 5.4 13.5 100.0 37 12.8 10.9 9.5 6.6 6.6 5.7 5.7 4.3 4.3 2.8 2.8 3.3 2.8 2.4 1.9 1.9 1.4 10.4 3.8 100.0 211

Hombres Extrema pobreza y falta de desarrollo en el pas Desempleo /Bajos salarios Violencia generalizada /Delincuencia comn Ingobernabilidad /desorden en el Estado Inseguridad Mala aplicacin de la justicia Caresta de la vida Falta de educacin /Baja escolaridad Falta formacin de valores y principios en familia Mal uso de los recursos econmicos de ciudadanos Falta de credibilidad en las autoridades Hay temor de hablar de corrupcin Malos gobiernos /Malos polticos Desintegracin /irresponsabilidad familiar Enriquecimiento ilcito /Sobornos /Malversacin Irresponsabilidad en prestacin servicios pblicos Vicios /Malos ejemplos Otras Ns/Nr Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 17.5 8.7 7.1 9.5 5.6 7.1 2.4 5.6 4.8 3.2 2.4 0.0 4.8 1.6 2.4 0.0 1.6 8.7 7.1 100.0 126

Mujeres 9.8 13.1 9.8 4.1 6.6 4.9 8.2 2.5 2.5 3.3 3.3 5.7 0.8 3.3 1.6 4.1 2.5 10.7 3.3 100.0 122

Total 13.7 10.9 8.5 6.9 6.0 6.0 5.2 4.0 3.6 3.2 2.8 2.8 2.8 2.4 2.0 2.0 2.0 9.7 5.2 100.0 248

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En la misma proporcin y distribucin se sitan las opiniones respecto a los ms beneficiados, entre quienes destacan los jefes y empleados de instituciones pblicas y quienes protagonizan los actos de corrupcin. En tercer lugar se menciona a las personas con ms dinero o los de arriba.

De los resultados del monitoreo hemerogrfico se colige que el escenario donde tiene lugar el acto de corrupcin y el sector de origen de corruptos y corruptores que ms registran los medios de comunicacin es el gubernamental, seguido por las personas particulares para los tres casos. Se exceptan de lo anterior

Cuadro 6 Q UINES SON LOS MS PERJUDICADOS POR LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 27.8 19.4 0.0 0.0 0.0 5.6 0.0 0.0 0.0 47.2 100.0 36 30.3 20.9 0.9 0.9 0.9 0.0 0.5 0.5 0.5 44.5 100.0 211

Hombres El pueblo Las personas ms pobres El que paga La clase media Los empleados de segunda categora Los indgenas El Estado, porque pierde credibilidad El que ms tiene Los empresarios Ns/Nr Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 29.4 18.3 0.8 1.6 1.6 0.8 0.0 0.8 0.8 46.0 100.0 126

Mujeres 30.3 23.0 0.8 0.0 0.0 0.8 0.8 0.0 0.0 44.3 100.0 122

Total 29.8 20.6 0.8 0.8 0.8 0.8 0.4 0.4 0.4 45.2 100.0 248

Cuadro 7 Q UINES SON LOS MS BENEFICIADOS POR LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 16.7 11.1 8.3 0.0 0.0 0.0 5.6 0.0 2.8 0.0 0.0 55.6 100.0 36 21.3 12.3 7.6 2.8 1.4 1.4 0.5 0.9 0.0 0.5 0.5 50.7 100.0 211

Hombres Los jefes y empleados de instituciones pblicas Los protagonistas /El que paga o recibe Las personas con ms dinero /Los de arriba El Gobierno Central /El presidente El alcalde Los polticos Los que no entregan los fondos a donde corresponde Unas cuantas personas Los diputados Los empresarios Los jefes de la Polica Ns/Nr Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 19.8 14.3 4.8 0.0 0.8 2.4 2.4 0.8 0.0 0.0 0.0 54.8 100.0 126

Mujeres 21.3 9.8 10.7 4.9 1.6 0.0 0.0 0.8 0.8 0.8 0.8 48.4 100.0 122

Total 20.6 12.1 7.7 2.4 1.2 1.2 1.2 0.8 0.4 0.4 0.4 51.6 100.0 248

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La corrupcin en Guatemala

los corruptores, para los cuales no se encontr ningn registro del sector gubernamental y la mayor parte de las menciones son para el sector de personas particulares.

2.4. CLASIFICACIN DE LA CORRUPCIN


Segn el contexto social en que tiene lugar, la corrupcin adquiere distintas formas, grados y connotaciones que podemos distinguir as: Corrupcin marginal: es la que encontramos como casos aislados en un contexto de respeto por los cdigos formales, estabilidad poltica y econmica y prevalencia del Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos. Corrupcin generalizada: es la que encontramos donde la cultura general es permisiva ante las violaciones de los cdigos formales; los organismos de control no cumplen con su funcin; no existen esfuerzos serios ni efectivos por controlar el problema; hay inestabilidad poltica y econmica, no prevalece el Estado de Derecho, ni el respeto a los derechos humanos es la norma.

Segn esto, en Guatemala la epidemia es la situacin imperante. Conforme los resultados del estudio de opinin, la poblacin considera enfticamente que en el pas existe mucha corrupcin, lo cual es ms acentuado en el caso de las mujeres y de los maya hablantes. A la pregunta de si ha variado el nivel de corrupcin con respecto a la situacin de hace cinco aos, la respuestas abrumadoramente ms frecuentes fueron, en su orden, que hay ms o que no saban. Cuando el parmetro de la pregunta fue la situacin de hace un ao, la distribucin de las respuestas fue similar a la anterior, con una

Cuadro 9 E SCENARIOS EN DONDE SE UBICAN LOS ACTORES DE


HECHOS DE CORRUPCIN REGISTRADOS POR LA PRENSA

E NERO 1997- JUNIO 1998


(porcentajes) Semestre II/1997 83.3 1.8 0.0

I/1997 C ORRUPTOS Gubernamental Privado ONGs Organizaciones sociales y/o de representacin poltico/gremial Particular Otro Total Total menciones C ORRUPTORES Privado Organizaciones sociales y/o de representacin 8.3 608 1.3 15.6 0.3 100.0 78.3 4.3 0.2

I/1998 81.2 6.6 0.0

Total 80.6 4.0 0.1

Cuadro 8 E SCENARIOS EN DONDE TIENEN LUGAR LOS HECHOS DE


CORRUPCIN REGISTRADOS POR LA PRENSA

E NERO 1997- JUNIO 1998


(porcentajes) Semestre II/1997 86.0 2.7 0.5

1.3 10.5 3.1 100.0 448

2.3 8.9 1.0 100.0 303

1.5 12.4 1.4 100.0 1 359

I/1997 Gubernamental Privado ONGs Organizaciones sociales y/o de representacin poltico/gremial Particular Otro Total Total menciones 2.8 7.2 0.9 100.0 1 073 85.4 3.2 0.6

I/1998 81.4 3.7 0.0

Total 84.6 3.1 0.4

9.4

10.8

9.1

2.4 6.3 2.1 100.0 998

6.9 7.3 0.7 100.0 682

3.7 6.9 1.3 100.0 2 753

poltico/gremial Particular Otro Total Total menciones

3.6 48.5 7.7 100.0 169

1.6 56.3 7.8 100.0 64

9.2 38.5 3.1 100.0 65

4.4 48.0 6.7 100.0 298

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo hemerogrfico.

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo hemerogrfico.

La corrupcin en Guatemala

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ligera disminucin de los ms y un aumento de quienes no supieron responder (ver cuadro 10).

2.5. ELEMENTOS QUE CONTRIBUYEN A UNA MAYOR CORRUPCIN


Adems de las causas estructurales, existen elementos de la cultura en su acepcin ms amplia y del ordenamiento social, que catalizan y moldean el fenmeno de la corrupcin. Entre otros: L A PERCEPCIN DE UN ACTO CORRUPTO . La mayora de actos corruptos se asumen como dados, consustanciales al sistema, inevitables y hasta necesarios o justificados.

A la pregunta de si la gente considera un deber luchar contra la corrupcin, la mayor frecuencia de respuestas es afirmativa, lo cual es equivalente en proporcin tanto para hombres como para mujeres y ms acentuado en el caso de los maya hablantes (ver cuadro 11). Conforme los registros del monitoreo hemerogrfico, sin embargo, ante los 1,657 registros de corruptores y corruptos, se encontraron solamente 959 registros de denunciantes de los cuales la mayora absoluta corresponde al sector gubernamental (ver cuadro 12).

Cuadro 11 C REE QUE LA GENTE CONSIDERA UN


DEBER LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIN ?

(porcentajes) Gnero Hom- Mujebres res No S Ns/Nr Total Total encuestados 29.1 58.3 12.6 100.0 127 23.0 59.8 17.2 100.0 122 Habla idioma maya S No 10.8 73.0 16.2 100.0 37 28.4 56.9 14.7 100.0 211

Cuadro 10 H AY MS CORRUPCIN HOY QUE EN AOS ANTERIORES ?


(porcentajes) En relacin con cinco aos antes Gnero Hom- Mujebres res Igual Ms Menos Ns/Nr Total Total encuestados 7.9 50.8 7.1 34.1 100.0 126 0.8 74.6 3.3 21.3 100.0 122 Habla idioma maya S No 2.8 66.7 2.8 27.8 100.0 36 4.7 61.6 5.7 28.0 100.0 211

Total 26.1 59.0 14.9 100.0 249

Total 4.4 62.5 5.2 27.8 100.0 248

Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin.

Cuadro 12 E SCENARIOS EN DONDE SE UBICAN LOS DENUNCIANTES


DE HECHOS DE CORRUPCIN REGISTRADOS POR LA PRENSA

(porcentajes) Semestre II/1997 53.5 14.2 1.9

I/1997 En relacin con el ao anterior Gnero Hom- Mujebres res Igual Ms Menos Ns/Nr Total Total encuestados 11.0 34.6 3.1 51.2 100.0 127 0.0 68.0 5.7 26.2 100.0 122 Habla idioma maya S No 8.1 45.9 2.7 43.2 100.0 37 5.2 52.1 4.7 37.9 100.0 211 Gubernamental Privado ONGs Total 5.6 51.0 4.4 39.0 100.0 249 Organizaciones sociales y/o de representacin poltico/gremial Particular Otro Total Total menciones 8.5 17.9 1.1 100.0 468 57.3 13.0 2.1

I/1998 50.6 13.0 0.0

Total 54.6 13.3 1.6

9.2 18.5 2.7 100.0 260

17.3 17.3 1.7 100.0 231

10.8 17.9 1.7 100.0 959

Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin.

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo hemerogrfico.

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La corrupcin en Guatemala

C OERCIN ESTATAL . Se puede decir que un Estado es corrupto cuando la sumisin a las normas que rigen la convivencia entre sus integrantes se fundamenta en el uso de la fuerza (coercin) o de incentivos materiales (clientelismo), en desmedro del consenso. P ODER . Los funcionarios pblicos ocupan una posicin de poder frente a grupos privados y algunos, dependiendo de su jerarqua, poseen mayor discrecionalidad que otros. B UROCRACIA . La sistemtica sustitucin de empleados pblicos que llegaron al puesto por sus mritos, por otros escogidos de manera clientelar (ausencia de una carrera administrativa), erosiona los principios de eficiencia y honestidad de las burocracias estructuradas. Por otro lado, la excesiva centralizacin de funciones y toma de decisiones impide el desarrollo de una gestin pblica eficiente y gil. L EY Y JUSTICIA . En pases donde la extrema rigidez y el excesivo formalismo de la ley limitan

el acceso a la justicia, la corrupcin es con frecuencia la nica va posible para acceder a la resolucin judicial de un conflicto. D EBILIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESIN . En general, las personas prefieren sobornar individualmente al funcionario pblico que coaligarse para tratar de cambiar la ley, con lo que se ahorran el esfuerzo organizativo y los costos que esto conlleva lo que incluye el ser vctimas del terror y la represin en la tradicin poltica reciente de nuestro pas. Esto es congruente con la opinin que con ms frecuencia externaron los participantes en el estudio de opinin, segn el cual la mayora absoluta no conoca una respuesta o simplemente no respondi. Le sigue, en frecuencias obtenidas pero a menos de la mitad del peso relativo de lo anterior, la opinin de que la gente debiera organizarse y educarse. Estas opiniones fueron ms frecuentes entre hombres y entre no maya hablantes (ver cuadro 13). Adems, es congruente con lo indicado con respecto a los denunciantes (ver cuadro 12) en

Cuadro 13 Q U ES LO PRIMERO A HACER CONTRA LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 45.9 18.9 8.1 2.7 5.4 0.0 2.7 5.4 5.4 2.7 0.0 0.0 0.0 0.0 2.7 100.0 37 51.7 19.9 6.2 6.6 3.3 3.8 2.8 1.4 0.9 0.5 0.9 0.9 0.5 0.5 0.0 100.0 211

Hombres Ns/Nr Formar grupos para tomar conciencia /educarse Informar en diferentes idiomas qu es corrupcin Denunciarlo Hacer lo correcto /Tener valores morales Crear institucin especial para denunciar Concientizarse individualmente No dar ni recibir sobornos Castigar al corrupto Callar, por miedo Educar a los empleados pblicos Tener apoyo del gobierno Hay que tomar la justicia por propia mano Saber elegir a las autoridades Tener una buena comunicacin en la comunidad Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 53.5 12.6 6.3 7.1 3.1 3.9 3.9 2.4 0.8 1.6 1.6 1.6 0.8 0.8 0.0 100.0 127

Mujeres 48.4 27.0 6.6 4.9 4.1 2.5 1.6 1.6 2.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.8 100.0 122

Total 51.0 19.7 6.4 6.0 3.6 3.2 2.8 2.0 1.6 0.8 0.8 0.8 0.4 0.4 0.4 100.0 249

La corrupcin en Guatemala

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cuanto a que la mayora de denuncias registradas por la prensa corresponde a planteamientos provenientes del sector gubernamental. LA
TOLERANCIA DEL SECTOR POLTICO Y DE

LA OPININ PBLICA FRENTE A LA CORRUPCIN .

La relevancia que la sociedad, la prensa y la lite concedan a la corrupcin determina el grado de corrupcin. En este caso, conforme el estudio de opinin, la actitud prevaleciente no pareciera ser congruente. De los resultados de los dilogos focales se colige que la mayor parte de las personas no responden o no conocen una respuesta a la pregunta sobre qu debe hacerse al ver o constatar un acto corrupto (ver cuadro 14). Slo en un segundo plano y por menos de un tercio del peso de la respuesta anterior, tanto hombres como mujeres de manera equivalente se inclinan concretamente por denunciar. Esta misma percepcin es compartida en proporciones similares por las personas que no hablan un idioma maya. Como vimos anteriormente, el monitoreo hemerogrfico demuestra que en la prctica es

desde el sector gubernamental del que surge la mayora de las denuncias registradas (ver cuadro 12). Las condenas morales, por su parte, a los hechos de corrupcin registrados por la prensa, provienen en su mayora del sector privado o empresariado y de organizaciones de la sociedad civil.

2.6. PROPUESTAS DE SOLUCIN


Nadie aprueba pblicamente, al menos no con xito y sin costo, la existencia de la corrupcin. Todos, al menos pblicamente, estamos de acuerdo en erradicarla o al menos controlarla. Desde siempre hemos sido testigos de ms de algn ofrecimiento e incluso hasta intento por solucionar el problema. Sin embargo, tambin nos consta que pasado cierto tiempo, el fenmeno sigue igual y hasta fortalecido. Por ello sera til revisar algunas de las propuestas y establecer en qu fallaron. Generalmente ello ha sido as por ser parciales. En otras palabras, obviar la integralidad del

Cuadro 14 Q U DEBE HACERSE AL VER O CONSTATAR UN ACTO CORRUPTO ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 54.1 8.1 8.1 8.1 8.1 2.7 2.7 5.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.7 100.0 37 54.0 19.0 10.9 4.3 3.8 2.4 0.9 0.5 1.4 0.9 0.9 0.5 0.5 0.0 100.0 211

Hombres Ns/Nr Denunciar Denunciar sin miedo /a cualquier riesgo Denunciar en un lugar especfico /telfono Denunciar aunque la justicia no llegue a todos Denunciar, pero teniendo pruebas Denunciar, pero que se investigue Destituir al funcionario corrupto Pedir ayuda /apoyo Callar, nada ms puede hacerse Educarse sobre lo que es la corrupcin Denunciar aunque el corrupto sea pudiente Denunciar y no dar sobornos Identificar al funcionario corrupto Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 52.0 18.1 9.4 7.1 4.7 2.4 0.0 2.4 0.8 1.6 0.0 0.8 0.8 0.0 100.0 127

Mujeres 55.7 17.2 11.5 2.5 4.1 2.5 2.5 0.0 1.6 0.0 1.6 0.0 0.0 0.8 100.0 122

Total 53.8 17.7 10.4 4.8 4.4 2.4 1.2 1.2 1.2 0.8 0.8 0.4 0.4 0.4 100.0 249

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La corrupcin en Guatemala

problema lleva a implementar soluciones parciales que, a la larga, se convierten en falsas soluciones. Por otro lado, existen ya numerosas experiencias exitosas de programas de control y prevencin que han mostrado buenos resultados en otros mbitos. Vale la pena conocerlos para tratar de extraer experiencias provechosas.

2.6.1. L AS FALSAS SOLUCIONES


Hay dos frmulas infalibles para evitar que una situacin se modifique: negar su existencia es la primera. La segunda es reconocer su existencia pero proponer soluciones falsas. Del primer modo no se ve el problema en su dimensin real; de la segunda forma se ve una solucin donde no hay ninguna. Casi siempre buscamos la solucin slo en las zonas que ms conocemos y sas no siempre son las correctas o las nicas. Esa bsqueda no slo esteriliza nuestros esfuerzos sino que crea un nuevo problema: a medida que fracasan los intentos, crece el escepticismo y la empresa se hace ms difcil; se deben hacer ms esfuerzos para obtener algo imposible. Son situaciones en las cuales la solucin termina siendo el problema. Revisaremos aqu de manera general solamente las soluciones ms populares: el accionar judicial; el castigo o mano dura; los polticos y funcionarios honestos; la prdica de normas ticas y la reforma estructural del Estado. 2.6.1.1. La justicia En un estado como el guatemalteco que padece de corrupcin generalizada, la aplicacin de la justicia puede ser slo llovizna en el desierto. La idea de que la justicia penal es la encargada de ocuparse del tema y de castigar la corrupcin, es tan errnea como difundida, bsicamente porque con la aplicacin de la justicia se juzga a las personas, no a los sistemas u organizaciones en el marco de las cuales se desarrolla la corrupcin. De ah que el intento de utilizar la justicia para controlar la corrupcin, sea como pretender

usar un sistema de resonancia magntica para curar la gripe. Por otro lado, el hecho de delegar el problema en la administracin de la justicia le sirve a la alta jerarqua estatal para eludir su propia responsabilidad en la seleccin y control de funcionarios y en la conduccin del estado. De esa forma transfieren su responsabilidad a los jueces y el problema a la rbita de la justicia. Se omite el hecho de que lo ms importante es evitar las ilegalidades antes que castigarlas. Tambin hay razones polticas para que la justicia no pueda resolver el problema. Una sociedad con una corrupcin generalizada y difundida hasta en los niveles ms altos y con una tradicin de autoritarismo, represin poltica e impunidad generalizada en el ejercicio del poder, no puede tener una justicia imparcial y eficaz: sera antisistema. Los beneficiarios de la aplicacin de justicia en pases subdesarrollados como el nuestro son la autoridad y el poder, no la ciudadana. La ley en nuestra tradicin poltica es una forma de ejercicio del poder de la autoridad para controlar a los sbditos. Como dice el refrn: A los amigos todo, a los enemigos la ley. La utilizacin de la aplicacin de la justicia contra el mismo Organismo Judicial y los otros poderes del estado, requiere del apoyo de la sociedad e independencia y transparencia en la seleccin de los magistrados, el manejo de los recursos y su gestin. Por el contrario, el primer criterio de seleccin de los jueces en nuestros pases es su adhesin a las ideas del grupo poltico dominante. Por otro lado, la aplicacin de la justicia enfrenta otras limitaciones, entre las que cabe resaltar: a) Los problemas tcnicos: q La generalizacin del fenmeno de la corrupcin lo hace inabordable para la tarea judicial; q Las exigencias de prueba impiden que la mayora de los sobornos que se ofrecen o se pagan puedan acreditarse en un juicio; q El problema del tiempo: la sancin penal, por definicin, siempre llega tarde, se

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aplica una vez que el delito se ha cometido y puede demorar aos en concretarse. b) Las pruebas de la corrupcin. No todos los casos que se cometen se conocen, no todos los que se conocen se denuncian, no todos los que se denuncian se pueden probar y no todos los que se prueban se condenan. c) El problema de los tiempos. La cultura occidental desarroll un respeto por el individuo que requiere para su enjuiciamiento del debido proceso. ste, en nuestros pases, es largo, costoso y complicado. d) Lo que no est probado, no ocurri. Un hecho pudo haber ocurrido sin que pueda probarse en un expediente judicial, en particular si la investigacin carece de los recursos necesarios o si quien investiga es cmplice o complaciente con los sospechosos. En este caso el problema apunta directamente al accionar del Ministerio Pblico. En suma, si las medidas judiciales no van acompaadas de un cambio en los cdigos prcticos de quienes ejercen la autoridad, nada cambia. Todos los involucrados creen de s mismos que van a ser impunes y atribuyen las ocasionales denuncias y enjuiciamientos a maniobras o persecuciones polticas. Lamentablemente, en Guatemala ello tampoco es raro. Lo anterior se refleja en los resultados del monitoreo hemerogrfico. La prensa realiz durante los 18 meses de seguimiento un total de 1,657 registros de corruptos y corruptores (82.0% y 18.0%, respectivamente) y solamente registr 811 medidas judiciales adoptadas en su contra, de las cuales menos del 5% corresponde a condenas. 2.6.1.2. El poder judicial de hoy El poder judicial enfrenta muchos problemas, que van desde la falta de confianza pblica y limitaciones al acceso a la justicia, hasta las largas demoras y la corrupcin. Los tribunales sufren crecientes demoras y corrupcin, lo cual genera desconfianza en el sistema, falta de consistencia en la aplicacin de

la jurisprudencia y el aumento en el costo de acceso a la justicia y de realizar negocios e inversiones. La mayora de la poblacin no tiene confianza en el sistema judicial, y lo considera inaccesible y corrupto, adems de ineficiente, discriminatorio, arbitrario y lento. Esta falta de confianza y desvinculacin con la administracin de justicia es ms pronunciada entre las familias de bajos ingresos y empresas medianas y pequeas. La eficiencia de los tribunales ha declinado marcadamente, llevando a los litigantes a hacer cualquier esfuerzo para evitar usar los tribunales en lo absoluto o a ofrecer pagos ilcitos al personal judicial para as agilizar el proceso. En ese sentido, aun peor que la corrupcin para agilizar el proceso es la corrupcin que persigue alterar los fallos, ya que ocasiona enorme incertidumbre para el desarrollo de futuros litigios. Otros elementos que contribuyen a esa percepcin son: q Las personas que no hablan el idioma oficial usado en los tribunales con frecuencia no tienen acceso a intrpretes. q Las personas que no saben leer o escribir rara vez tienen asistencia adecuada. q Hay una enorme escasez de defensores pblicos. q Los costos de los tribunales estn con frecuencia completamente fuera del alcance de mucha gente o grupos que necesitan sus servicios. En suma, nuestro sistema judicial est mal preparado para fomentar el desarrollo del sector privado dentro de un sistema de mercado o para servir las necesidades legtimas del pueblo en general. 2.6.1.3. El castigo En cuanto al aumento de penas, lo primero que debe advertirse es que el soborno est en proporcin con el perjuicio que se evita. Si la multa aumenta, quiz lo nico que cambie sea el monto del soborno.

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En ese sentido, lo nico que puede afirmarse con certeza es que una pena severa o con altas posibilidades de aplicacin, disuade y, en el extremo opuesto, que no hay disuasin cuando no hay castigo o el riesgo de que se aplique es inexistente. Por otro lado, en derecho penal se considera que la sancin por antonomasia es la prisin establecida por una sentencia. Sin embargo, la crcel no es la nica sancin contra la corrupcin. El solo hecho de ser puesto bajo proceso tiene un efecto estigmatizante. Tambin la sola mencin en los medios periodsticos puede implicar la prdida de cargos o de prestigio, aunque la respuesta a este problema no puede ser la censura. De cualquier manera, las 1,657 menciones a corruptos y corruptores y las 452 condenas morales que fueron registradas por la prensa durante los dieciocho meses de monitoreo no parecieran ser, para el caso de Guatemala, un factor determinante de disuasin de los actos corruptos si consideramos la dimensin que en la prctica podra tener el fenmeno. 2.6.1.4. La tica y la educacin Hay cuatro dificultades fundamentales del discurso tico como agente de cambio contra la corrupcin: q Acta en el plano de los cdigos formales sin afectar los cdigos prcticos. q Se plantea de modo absoluto, sin tomar en cuenta los conflictos de valores que se pueden presentar. q No advierte la diferencia que existe entre la conducta del individuo y la del grupo. q Promueve la intolerancia. En resumen, el discurso moralista o el nfasis en este tipo de aspectos como respuesta a la corrupcin puede tener el efecto contraproducente de ensear hipocresa, estupidez y autoritarismo. La percepcin de la poblacin a este respecto es ambigua. Por un lado, prcticamente la mitad de la frecuencia de las respuestas se refiere a

que las personas no saben o no responden y esa proporcin se mantiene tanto para hombres como para mujeres, maya y no maya hablantes. Le siguen el conocimiento sobre la corrupcin y sus derechos y obligaciones, con nfasis en las mujeres y los no maya hablantes. Las siguientes respuestas ms frecuentemente obtenidas son la honestidad consigo mismo y la concientizacin. 2.6.1.4.1. La moral individual En un contexto de corrupcin generalizada como el guatemalteco, el que intenta el camino de una actitud honesta individual tiene muchas posibilidades de no tener xito en sus propsitos. Este fracaso tiende a confirmar ntimamente la conveniencia de una actitud corrupta. En un contexto de corrupcin generalizada la actitud honesta individual es antisistema. El que acta de acuerdo con la tica pierde, se convierte en El Llanero Solitario, un justiciero aislado, perseguido y ridiculizado. Basar la solucin a la corrupcin en la tica y la educacin de los ciudadanos individualmente considerados, sin advertir la importancia de la conducta grupal, es uno de los errores ms frecuentes de las campaas anticorrupcin: implica incurrir en la falacia de la composicin. La modificacin tica necesaria para controlar la corrupcin no es individual sino grupal. Antes que la honestidad individual, est la necesidad de tomar en cuenta los intereses de todos. Por otro lado, la corrupcin no es un fenmeno originado por la falta de educacin. Por el contrario, los protagonistas de los mayores actos de corrupcin suelen ostentar buenos ttulos acadmicos. En resumen, la educacin moral no se da con palabras sino con ejemplos. El discurso moral contradicho por las reglas prcticas no ensea tica sino hipocresa. Las cruzadas educativas o ticas actan en el nivel de los cdigos formales y no modifican los cdigos prcticos, que son el eje de los mecanismos de la corrupcin. 2.6.1.4.2. La intolerancia El discurso tico estigmatiza a los acusados, convirtindolos en el problema a eliminar y ocul-

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tando las posibilidades de cambio de la situacin, de carcter estructural y social. Es decir, se individualiza la solucin de un problema que es general; se omite que, aunque en estos casos la responsabilidad se dirime individualmente, la solucin efectiva va mucho ms all. La intolerancia moral estigmatiza a personas y puede llevarnos a las peores acciones creyendo que estamos justificados. Una vez que nos convencemos de que un grupo identificable de personas son las nicas responsables del mal, introducimos la contradiccin amigo-enemigo de los tiempos del enfrentamiento armado en la solucin de un problema en tiempos de paz. As, no slo distorsionamos nuestros objetivos, sino castigamos a enemigos de quienes sospechamos sin pruebas y perdonamos a amigos aunque sean culpables, slo porque pertenecen a nuestro bando.

2.6.1.5. Los directivos honestos Es cierto que se requieren directivos nacionales con la claridad, la voluntad y el poder de transformar el estado de cosas y reducir la corrupcin a un nivel mnimo. Lamentablemente esa clase de personas no existe en estado puro. Hacen falta algunas condiciones para que aparezcan. La primera condicin es una fuerte demanda social sobre el directivo. Sin sta nada va a cambiar. El responsable de una organizacin no est por s mismo interesado en asumir el costo de investigar y reducir la corrupcin, por distintas razones: q En lo personal, porque los juicios morales sobre los amigos suelen terminar con la amistad y el apoyo poltico y financiero, especialmente en poca electoral. q Por su responsabilidad como jefe. Los casos de corrupcin que se detectan dentro de una

Cuadro 15 Q U PERSONAS O INSTITUCIONES HACEN ALGO CONTRA LA CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 43.2 10.8 10.8 16.2 0.0 0.0 5.4 0.0 2.7 2.7 5.4 0.0 2.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0 37 49.8 12.3 10.0 6.6 5.7 3.8 2.8 2.4 1.4 0.9 0.0 0.9 0.5 0.9 0.5 0.5 0.5 0.5 100.0 211

Hombres Ninguna Iglesia Gobierno Central Ns/Nr La entidad que patrocina este dilogo Periodistas Procuradura de los Derechos Humanos Director de la Polica Guardianes del Vecindario Algunos funcionarios /empleados pblicos Familia Grupos internacionales Iglesia y familia UNICEF Hay algunas, pero no los apoyan MINUGUA Ministerio Pblico Ministerio de Gobernacin Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 33.1 20.5 16.5 10.2 6.3 0.8 2.4 0.8 1.6 1.6 1.6 0.0 1.6 1.6 0.0 0.0 0.8 0.8 100.0 127

Mujeres 64.8 3.3 4.1 5.7 3.3 5.7 4.1 3.3 1.6 0.8 0.0 1.6 0.0 0.0 0.8 0.8 0.0 0.0 100.0 122

Total 48.6 12.0 10.4 8.0 4.8 3.2 3.2 2.0 1.6 1.2 0.8 0.8 0.8 0.8 0.4 0.4 0.4 0.4 100.0 249

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q q q

organizacin generalmente son proporcionales a las fallas en la calidad de la gestin y la conduccin. Detectar la corrupcin puede deteriorar la imagen externa de la organizacin. El control de la corrupcin modifica las relaciones de poder dentro de una organizacin. Se pone en evidencia la vigencia del cdigo prctico de los negocios, que indica que el principal valor no es la honestidad sino la ganancia.

2.6.1.6. Las reformas estructurales En el discurso del gobierno y del mundo empresarial se afirma que las reformas estructurales son la clave en el control de la corrupcin: la reforma del Estado fundamentalmente en trminos de privatizacin, la desregulacin y la descentralizacin, la eliminacin de trabas burocrticas y la mayor transparencia del sistema econmico. Segn las organizaciones empresariales, slo la desregulacin y la privatizacin hacen desaparecer significativamente las oportunidades de corrupcin. Al respecto, hay que tener en cuenta que la corrupcin de un gobierno est estrechamente relacionada con las transacciones en las que interviene, ya sea en su carcter de vendedor, como lo es en toda privatizacin, o de comprador como lo es en toda licitacin. Si en vez de mucha transparencia hay mucha discrecionalidad, tanto la licitacin de compra como la privatizacin son ocasiones propicias para la corrupcin. La privatizacin de importantes segmentos del Estado dedicados a la produccin de bienes y a la prestacin de servicios, aparece como irreversible. Sin embargo, es importante advertir que los principales argumentos para el cambio no son el carcter pblico de las empresas, ni el tamao del estado, sino la ineficiencia de esas organizaciones. Por ello hay que tener en cuenta que, en una empresa o institucin como en toda la sociedad, es el sistema de organizacin poltica el que define el nivel de corrupcin y no el carcter pblico o privado de la propiedad. Es decir, la eficiencia o corrupcin no dependen de la naturaleza de la propiedad de ninguna organizacin. Si esto no fuera as, no existiran en otros pases ms desarrollados empresas pblicas que proveen servicios con eficiencia y sin los niveles de corrupcin de algunas de nuestras empresas privatizadas. Por otro lado, resulta obvio advertir que las carencias de organizacin y la corrupcin del estado no se reducen al mbito de la produccin y de los servicios que se est abandonando. El

Por otro lado, si queremos directivos polticos honestos y con capacidad de llevar adelante una efectiva poltica de control de la corrupcin, tenemos que comenzar por exigir un cambio fundamental en el manejo de las finanzas internas y en los modos en que cada partido selecciona a sus candidatos. La modificacin de los cdigos prcticos que autorizan los manejos ilegales de fondos de los directivos polticos, es una tarea difcil pero imprescindible que requiere una fuerte accin por parte de quienes estn afuera de ese juego. Ni siquiera los directivos honestos y con decisin podrn actuar si la sociedad no manifiesta una intensa demanda de polticas especficas contra la falta de transparencia. Lo anterior se ilustra claramente con los resultados del estudio de opinin (cuadro 15). Prcticamente la mayora de las respuestas indica que la poblacin no percibe que ninguna institucin o persona haga algo contra la corrupcin. A menos de una cuarta parte de la proporcin obtenida por la respuesta anterior, le siguen la Iglesia y el Gobierno. Este criterio tiene mayor relevancia entre las mujeres y los no maya hablantes. Por otra parte, el monitoreo hemerogrfico demuestra que la prensa, al momento de individualizar la responsabilidad o participacin en los actos corruptos, se inclina notoriamente por sindicar corruptos ms que corruptores, en tanto el 82% de los registros de este tipo corresponden a los primeros y slo el resto a los segundos (ver cuadro 4).

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estado es igualmente deficitario en la gestin de las tareas que conservar en otros mbitos tan importantes como la economa, salud, defensa, justicia y seguridad. Por eso la privatizacin, aunque fuera necesaria, no es un remedio suficiente. Simultneamente deben obtenerse eficacia y transparencia tambin en las otras tareas. En suma, las privatizaciones, a la vez que dejan sin resolver el problema de la ineficiencia del resto del estado, tambin pueden trasladar el problema de las empresas pblicas al mbito privado, afectando los servicios posteriormente. Para evitar eso, las reformas econmicas requieren que exista un Estado inteligente y eficaz. 2.6.1.6.1. El inters de la empresa privada Las empresas necesitan para su funcionamiento eficiente un estado que las regule y les marque lmites al inters lucrativo. De lo contrario, el afn de obtener ganancias para su empresa puede llevar a honestos ejecutivos a dejar a un lado sus valores morales, el medio ambiente e inclusive la vida humana. La respuesta a esa demanda presenta dos problemas: q Definir cules van a ser las regulaciones adecuadas en cada caso, tratando de encontrar el nivel ptimo; y q Controlar el cumplimiento de las regulaciones. La dificultad se vincula con la ineficiencia general del estado que hemos analizado. Por eso el cambio es complejo y riesgoso, en tanto una economa desregulada requiere un estado donde la ley la regulacin del poder no slo sea un sistema formal sino que tenga vigencia prctica. La percepcin de la poblacin, recogida en el estudio de opinin, pareciera coincidir con lo anterior (ver cuadros 6 y 7). Para el caso de la pregunta sobre quines son los ms perjudicados por la corrupcin, los empresarios se ubicaron en el ltimo lugar de las prioridades, seguidos de el que ms tiene. Cabe indicar, sin embargo,

que la frecuencia de las opiniones en trminos de no responder o no saber, fueron tambin de casi un 50%. Para la pregunta sobre quienes son los ms beneficiados y siendo que, como ya dijimos, la corrupcin tiene lugar en el espacio de encuentro entre el funcionario pblico y el usuario, no resulta extrao que si los empresarios no despuntan como grupo entre los sealados, si lo hace el que paga, categora que podra incluirlos junto a otros corruptores o corruptos as como la respuesta las personas con ms dinero que, junto con la anterior est entre las tres primeras (ver cuadro 7). En el caso del monitoreo hemerogrfico, revisando los datos sobre corruptores y corruptos por sector de origen, encontramos que el sector privado ocupa el tercer lugar de los corruptos, despus de las personas particulares que tampoco los excluye. En el caso de los corruptores, el sector privado ocupa el segundo lugar, slo precedido de nuevo por el sector de personas particulares (ver cuadro 9).

2.6.2. Q U HACER
El estado guatemalteco ha atravesado a lo largo de las ltimas dcadas dos procesos que han marcado profundamente su evolucin histrica: la desmilitarizacin y democratizacin y la liberalizacin econmica. La corrupcin alcanz dimensiones alarmantes bajo los gobiernos dictatoriales dada la discrecionalidad de las autoridades, la falta de una prensa libre y la inexistencia de oposicin fiscalizadora en nuestro pas como cauda de la represin y el terror entre otras cosas. La democracia, sin embargo, tampoco ha sido la solucin. La corrupcin siempre florece en la oscuridad, especialmente la del autoritarismo, de los regmenes que limitan el poder a unos pocos sin tener que rendir cuentas a la sociedad. Bajo esos regmenes, la corrupcin est conectada generalmente a la violacin de los derechos humanos (la represin, el terror y el genocidio, en nuestro caso). Por definicin, el absolutismo y el autorita-

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rismo estn limitados por menos exigencias ticas que las democracias. De ah que la corrupcin pueda ser ms fcilmente descubierta y atacada en una democracia, en tanto que slo puede ser examinada y erradicada en un ambiente de pluralismo, tolerancia, libertad de expresin y seguridad individual, es decir, en un ambiente que, en los actuales tiempos, slo la democracia y la plena vigencia del Estado de Derecho pueden asegurar. Sin embargo, esto no quiere decir que la democracia sea inmune a la corrupcin ni su panacea. Sera ingenuo creer que la corrupcin slo impregna a organizaciones que existen fuera de la ley o en el autoritarismo. En ese sentido, hay que tener presente que la cada de muchas de las dictaduras latinoamericanas fue, en gran parte, el resultado del descontento ciudadano contra la corruptela de sus regmenes. Sin embargo, esa misma gente est hoy desencantada con la prevalencia de la corrupcin en los regmenes democrticos y en ocasiones no slo aora, sino apoya las medidas dictatoriales, militaristas y represivas y el retorno de sus exponentes al poder aunque ahora sea por la va del voto. De esa cuenta es que la transparencia, la proteccin ms efectiva contra la corrupcin, est en manos de una ciudadana organizada para este propsito. En otras palabras, el arma ms importante en la lucha contra la corrupcin ser el creciente nmero de democracias y consecuentemente de prensas libres y sociedades organizadas para la defensa de sus derechos. La proteccin y restitucin de los derechos son ms probables cuando existe una prensa libre y una sociedad civil organizada, dispuesta y capacitada para defenderlos. La historia est llena de intentos de reformas que se iniciaron con grandes promesas y terminaron por convertirse, muchas veces, en fracasos estrepitosos: Collor de Mello; Carlos Andrs Prez; todos los gobiernos de nuestro pas desde 1982 y nada garantiza hasta hoy, que el actual no se sume a la lista. En algunos casos, las intenciones fueron autnticas. En otros la intencin simplemente

desempea un papel simblico. Algunos dieron inicio a campaas contra la corrupcin que, carentes de una planificacin adecuada y objetivos concretos, terminaron por diluirse y desaparecer sin generar resultados. Una somera revisin de lo actuado, sugiere algunas posibles razones del fracaso: q La extensin del fenmeno y las limitaciones del poder. q La falta de compromiso por parte de altos funcionarios. q El incumplimiento de promesas. q La limitacin de las reformas estrictamente al campo legal. q El carcter discriminatorio de las reformas. q La gran magnitud de los intereses involucrados. Los cambios estructurales demandan un anlisis de conjunto y efectivo del sistema pblico de un pas y requieren una capacidad poltica y administrativa especial para realizarlos. Lo anterior refuerza la afirmacin de que es necesario un anlisis integral del problema de la corrupcin y de que se requiere de una firme voluntad poltica y la amplia participacin ciudadana para controlarla y contrarrestarla. 2.6.2.1. Los sistemas nacionales de integridad La propuesta de Transparencia Internacional para el control y la prevencin de la corrupcin es el Sistema Nacional de Integridad [Lozano y Merino, 1998] que, en sntesis, es el conjunto de elementos polticos e institucionales (incluidos los administrativos y legales) que posibilitan que los distintos componentes del estado y la sociedad civil se organicen y acten con transparencia, eficiencia y eficacia. Un sistema nacional de integridad se caracteriza por un enfoque interdisciplinario a travs de acciones como: q Reformas administrativas para reducir los conflictos de inters en la administracin pblica. q Aplicar de manera efectiva del derecho admi-

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q q q q

nistrativo como elemento comn y la responsabilidad en la toma de decisiones. Establecer medios para denunciar supuestos actos de corrupcin y asegurar el control independiente de los sistemas y procedimientos. Apoyar a un poder judicial independiente, mediante un liderazgo poltico que exalte los valores ticos pblicos y privados y sustente su aplicacin en la prctica y en el ejemplo. Fortalecer a las entidades superiores de fiscalizacin (especialmente la Contralora General de Cuentas y las funciones relacionadas del Congreso). Establecer oficinas independientes de control e investigacin con suficientes recursos y autoridad para actuar con eficacia. Desarrollar un sistema pblico de adquisiciones abierto, competitivo y transparente. Apoyar el desarrollo de Cdigos de tica y Procedimientos por parte del sector privado. Promover medidas legales disuasivas. Respaldar el desarrollo de mecanismos que promuevan la responsabilidad y la transparencia en los procesos electorales.

Fortalecer y orientar a la sociedad civil para que acte contra la corrupcin y apoye al proceso democrtico. Promover la existencia de una prensa alerta y libre que ejerza el papel de vigilante pblico. Promover la cooperacin internacional contra la corrupcin.

En la misma medida en que los conceptos bsicos de un sistema de integridad cualquiera que sea su mbito de aplicacin deben ser establecidos por medio de los ms amplios consensos, las soluciones que resulten de ello deben fundarse en la realidad y la viabilidad. 2.6.2.2. Las Islas de Integridad Dentro de los Sistemas Nacionales de Integridad uno de los elementos esenciales de cualquier estrategia contra la corrupcin, es lograr la participacin de la sociedad civil. En lugar de hacerlo con programas radicales, se propone llevar a cabo pequeos planes de accin muy especficos, en procesos minuciosos hacia la

Cuadro 16 E N QU ENTIDADES DE GOBIERNO HAY MS CORRUPCIN ?


(porcentajes) Gnero Habla idioma maya S No 27.8 8.3 5.6 8.3 0.0 11.1 2.8 8.3 2.8 2.8 2.8 19.4 100.0 36 23.7 14.7 8.5 7.1 7.6 5.2 6.2 3.8 3.8 2.8 1.9 14.7 100.0 211

Hombres Ns/Nr Polica Nacional Municipalidad Ministerio de Salud y sus dependencias Ministerio de Gobernacin /Fuerzas de seguridad Aduanas Organismo Judicial Ministerio de Educacin, a todos los niveles Ministerio de Finanzas Ministerio Pblico Gabinete de Ministros Otras Total Total encuestados Fuente: Elaboracin propia con base en el estudio de opinin. 19.2 12.0 7.2 6.4 6.4 9.6 8.0 4.0 3.2 2.4 2.4 19.2 100.0 125

Mujeres 29.5 15.6 9.0 8.2 6.6 2.5 3.3 4.9 4.1 3.3 1.6 11.5 100.0 122

Total 24.3 13.8 8.1 7.3 6.5 6.1 5.7 4.5 3.6 2.8 2.0 15.4 100.0 247

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solucin de los problemas concretos. Cuando todos pagan sobornos, nadie quiere ser el primero en dejar de hacerlo y acabar sin nada. Un programa de Islas de Integridad [Lozano y Merino, 1998] consiste en que en un proyecto especfico, todos los participantes hacen un pacto contra el soborno. Usualmente se aplica en reas del gobierno que son particularmente susceptibles a la corrupcin, como por ejemplo la recaudacin de impuestos o una licitacin. Las experiencias sugieren que el papel del ciudadano yace ms en el campo de la prevencin y en el suministro de la informacin, que en el hecho de hacer cumplir las leyes contra la corrupcin. En otras palabras, la sociedad civil tiene el papel de reivindicar y defender sus propios valores y no relegar completamente esta funcin integral a aquellos que tienen el poder. La fortaleza de la sociedad civil se traduce entonces, directamente, en la integracin de verdaderos sujetos organizados comprometidos en la lucha contra la corrupcin que, a manera de tejido ciudadano, puedan reaccionar ampliamente para oponerse, denunciar y enfrentar las acciones corruptas. Estas iniciativas no implican que la reduccin de la corrupcin sea un fin en s mismo, sino un medio para el logro de un objetivo mayor: la existencia de un estado ms efectivo, eficiente, justo y legtimo. Por ello es importante evaluar los costos de la misma y entender que es imposible eliminarla de manera radical y absoluta. Es igualmente importante tener en cuenta que algunas polticas no tendrn mayor efecto si se desarrollan de manera aislada. Tanto un sistema nacional de integridad, como una isla de integridad han de servir, por un lado, como una forma prctica de impedir el dao que la corrupcin ocasiona a los intereses pblicos y, por otro, como medio para estimular un ambiente en el cual se realce la calidad de las decisiones gubernamentales. En esa va, es importante tomar en cuenta algunas reglas para el xito, producto de experiencias anteriores: q No intentar lo imposible. Es importante identificar las reas con mayor probabilidad de

xito para ejecutar los cambios y empezar por concentrarse en ellas. Conseguir algunas victorias pequeas da mejores resultados que intentar cambios globales, muchas veces inciertos. La reforma debe ser lo ms democrtica, accesible y transparente posible, para disminuir cualquier resistencia que surja.

Con respecto a las prioridades, adems de que la percepcin generalizada es que sta se sita en el estado y no en la sociedad civil sin eximir a sta del problema tambin lo es que la poblacin percibe diferencias. ste es el caso del resultado del estudio de opinin para la pregunta sobre en qu entidades del gobierno central hay ms corrupcin (ver cuadro 16). Independientemente de que para la mayora de personas la diferencia entre entidad pblica, privada y autnoma no est clara, s parece estarlo en cules consideran que hay ms corrupcin. An en medio de la gran dispersin de respuestas, las frecuencias fueron mayores para el caso de la Polica Nacional Polica Nacional Civil en primer lugar. En segundo y tercer lugar, muy cerca unas de otros, las municipalidades y el Ministerio de Salud y sus dependencias. En cuarto lugar, en trminos que refuerzan la percepcin hacia la Polica, se encuentra el Ministerio de Gobernacin y las fuerzas de seguridad en general. Cabe apuntar tambin que sta es una de las preguntas donde la frecuencia de respuestas en trminos de no saber o no responder, fue la ms baja. Para la pregunta sobre en qu entidades no gubernamentales hay ms corrupcin, es decir las instituciones autnomas o privadas, las respuestas variaron significativamente. En primer lugar destaca de nuevo el alto nivel de frecuencias de quienes no saben o no responden. Despuntan luego, en orden descendente, las empresas privadas en general y tres empresas pblicas en su orden: Guatel, Inde y Eegsa. Luego se ubicaron de nuevo empresas privadas (mercados, farmacias, tiendas) y por ltimo, las ONG s y el IGSS .

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En el caso del monitoreo hemerogrfico, la situacin es similar. De los 2,753 registros de escenarios publicados por la prensa entre enero de 1997 y junio de 1998, el 84.6% de los mbitos donde tuvieron lugar hechos de corrupcin corresponde al sector gubernamental, mientras que solamente el 3.1% y el 6.9%, respectivamente, corresponden al sector privado y al mbito de personas particulares (ver cuadro 8).

2.7. LAS REAS ESTRATGICAS


La implementacin de un Sistema Nacional de Integridad, ya sea a travs de las Islas de Integridad y/o su combinacin con otras modalidades conforme las exigencias concretas de cada caso, como su mismo nombre lo indica, debe abarcar el espectro ms amplio posible de reas o mbitos de decisiones de inters pblico. Entre ellas podemos mencionar: la administracin; el derecho administrativo; la Procuradura de los Derechos Humanos; el sistema judicial; las entidades superiores de fiscalizacin, particularmente la Contralora General de Cuentas; las oficinas independientes contra la corrupcin; el sistema de licitaciones y contratos; el sector privado empresarial; la sociedad civil; los medios de comunicacin social; y las entidades y organismos internacionales. Sin embargo, siendo que el objeto del presente trabajo no es hacer una presentacin exhaustiva, consideramos que son tres los pilares fundamentales o reas estratgicas, interdependientes y complementarias es decir que no existen efectivamente una sin la otra con base en los cuales debe iniciarse cualquier esfuerzo serio en nuestro pas: la democracia, la participacin de la sociedad civil y los medios de comunicacin social.

economas de mercado se ven amenazadas en su viabilidad [...] los inescrupulosos se ven recompensados y los honestos se ven desmoralizados; como consecuencia de todo ello se ve afectada la legitimidad del estado. Creer que la simple liberalizacin y privatizacin de la economa permitir reducir la corrupcin, desconoce que el proceso de transicin puede traer corrupcin, al punto tal que las sociedades emergentes nunca llegan a disfrutar los beneficios inherentes a la democracia y a los mercados abiertos [...] en un entorno corrupto, por otra parte, los recursos sern dirigidos a reas improductivas como lo son la polica, las fuerzas armadas y otros rganos de control y represin social, en la medida que las lites tienden a protegerse a s mismas, a su posicin y a su bienestar material [...] Esto a su vez puede hacer tambalear las instituciones democrticas y provocar el fin de la sociedad civil en la medida en que en el accionar pblico prevalece la corrupcin por sobre la liberalizacin, convirtindose en la principal fuente de ingresos [Lozano y Merino, 1998].

2.7.1. L A DEMOCRACIA
Como dice Peter Eigen, Presidente de Transparencia Internacional:
Si no es posible controlar la corrupcin, las instituciones democrticas y el funcionamiento de las

En el mismo sentido, la frmula de Klittgaard (corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad - Transparencia; C=M+D-T) que sirve para advertir los problemas de gestin de una organizacin, puede ser utilizada para detectar la vinculacin entre la corrupcin y la organizacin poltica de un estado [Lozano y Merino, 1998]. En la democracia bien ejercida no hay monopolio del poder, ya que debe repartirse entre las distintas ramas de gobierno que se controlan unas a otras. Hay poca discrecionalidad, pues la ley es la que debe regular la conducta de los funcionarios pblicos y hay transparencia, pues se garantizan la publicidad de los actos de gobierno y la libertad de expresin. El sistema alternativo al democrtico es el del poder autoritario que estuvo instalado mucho tiempo en forma abierta en nuestro pas y que mantiene una fuerte presencia en la actualidad en muchos aspectos de la realidad social, particularmente la poltica. Vemos as que poder hegemnico entendido como autoritario para nuestro caso es

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igual a monopolio ms discrecionalidad menos transparencia: PH = M + D - T, y siendo que C = M + D - T, podemos reemplazar los trminos por sus iguales y obtendremos que PH = C o sea que poder hegemnico es igual a corrupcin Los sistemas hegemnicos pues, sea cual fuere su ideologa, tienden a ser sistemas corruptos.

2.7.2. L A PARTICIPACIN CIUDADANA


Una de las razones fundamentales por las cuales las estrategias anticorrupcin no han tenido resultados positivos se debe, en buena parte, a la falta de la participacin activa de la sociedad civil. La aceptacin de la corrupcin por parte de la sociedad como un hecho comn y el desaliento generalizado deben ser lo primero que se debe enfrentar. En Guatemala, adems, deben tomarse en cuenta las caudas del terror y la represin estatal y de la polarizacin ideolgica y poltica que conllev el largo perodo del enfrentamiento armado interno. En cualquier caso, el objetivo planteado es darle impulso a la participacin ciudadana para que intervenga en el control de la corrupcin, dando seguimiento, formando parte activa e incida efectivamente en los procesos de toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico y su ejecucin. Siendo que la corrupcin es el espacio donde se da el punto de contacto entre el sector privado empresarial, la ciudadana y los funcionarios pblicos, resulta que la sociedad civil es parte del problema y, al mismo tiempo, una buena parte de la solucin. Es decir, no todo depende ni se inicia por el estado, por la voluntad poltica de la lites tradicionales. En cierta medida, esperar que la soluciones se dieran as resulta, por lo menos, ingenuo. Por ello, todo intento de establecer una estrategia contra la corrupcin que no incluya a la participacin ciudadana efectiva como un elemento clave no slo est ignorando a una parte del problema sino, al mismo tiempo, a una de

las herramientas disponibles ms tiles y poderosas para resolverlo. Debemos tener en cuenta que donde la corrupcin predomina la sociedad civil es dbil o aptica o se encuentra en las primeras etapas de movilizacin, organizacin y maduracin poltica. En Guatemala, podramos decir que en muchos sectores o mbitos, la participacin ciudadana atraviesa por una etapa de reconstruccin, reacomodamiento y reorientacin. A este respecto y exceptuando las opciones de quienes no saban o no respondieron, se colige del estudio de opinin que, ante la pregunta sobre qu es lo primero a hacer contra la corrupcin, la mayora de la poblacin percibe que debe organizarse, concientizarse, educarse e informarse. Slo en tercera instancia, pero con un peso significativamente ms bajo que las dos opciones anteriores combinadas, las personas consideran que debemos denunciar la corrupcin. En cuarto lugar se plantea la necesidad de hacer prevalecer los valores o principios morales. Estas percepciones son ms acentuadas en los hombres y en los no maya hablantes (ver cuadro 13). Ante la pregunta concreta respecto a si la gente debe organizarse en contra de la corrupcin, la tendencia a considerar que s es ms que enftica (76% de las frecuencias). Esta percepcin es mucho ms acentuada en las mujeres y en los no maya hablantes.

2.7.3. L OS MEDIOS DE
COMUNICACIN SOCIAL

2.7.3.1. Informacin y conciencia pblica Un conocido argumento a favor del derecho del pblico a la informacin fue sucintamente expuesto por James Madison, uno de los promotores de la constitucin estadounidense:
Un gobierno popular sin informacin pblica o sin los medios de adquirirla, no es sino el prlogo de una farsa o de una tragedia, o quizs de ambas. El conocimiento predominar siempre sobre la ignorancia, y un pueblo que quiera ser su propio

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Cuadro 17 D ISTRIBUCIN DE LOS REGISTROS


CORRESPONDIENTES A ESCENARIOS , CORRUPTOS Y CORRUPTORES SEGN TIPO DE NOTICIA

gobierno debe poseer el poder que trae consigo el conocimiento.

(porcentajes) Semestre II/1997

I/1997 Sobre escenarios Artculo de fondo Artculo general Campo pagado Carta de lectores Columnista Editorial Entrevista Opinin Reportaje Suplemento Tema del da Total Total menciones Sobre corruptos Artculo general Campo pagado Carta de lectores Columnista Editorial Entrevista Opinin Reportaje Suplemento Tema del da Total Total menciones Sobre corruptores Artculo general Campo pagado Carta de lectores Editorial Entrevista Opinin Reportaje Suplemento Tema del da Total Total menciones 75.1 9.5 3.0 7.7 0.0 0.0 4.7 0.0 0.0 100.0 169 82.6 7.4 1.8 0.2 4.9 0.2 0.0 2.8 0.2 0.0 100.0 608 2.9 79.7 8.6 2.2 0.4 4.1 0.1 0.0 1.9 0.2 0.0 100.0 1 073

I/1998

Total

21.4 64.1 5.6 1.9 0.0 3.4 0.4 1.5 0.7 0.6 0.3 100.0 998

6.5 86.1 2.5 1.3 0.0 2.6 0.3 0.3 0.4 0.0 0.0 100.0 682

10.5 75.6 6.0 1.9 0.1 3.5 0.3 0.6 1.1 0.3 0.1 100.0 2 753

86.8 5.8 2.5 0.0 2.7 0.0 0.2 1.1 0.4 0.4 100.0 448

91.1 2.6 1.3 0.0 3.0 0.3 0.7 1.0 0.0 0.0 100.0 303

85.9 5.8 1.9 0.1 3.8 0.1 0.2 1.8 0.2 0.1 100.0 1 359

78.1 10.9 3.1 3.1 0.0 1.6 0.0 1.6 1.6 100.0 64

86.2 3.1 1.5 7.7 1.5 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0 65

78.2 8.4 2.7 6.7 0.3 0.3 2.7 0.3 0.3 100.0 298

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo hemerogrfico.

La lucha por la informacin ocurre entre el pblico que la requiere y aquellos en el poder que no desean darla. El derecho a la informacin est estrechamente ligado con la responsabilidad, que es el objetivo central de cualquier sistema de gobierno democrtico. Si los procesos de gestin y toma de decisiones sobre asuntos de inters pblico permanecen ocultos al escrutinio ciudadano, formular juicios o valores al respecto resulta difcil y hasta intil. En otras palabras, la transparencia y la participacin son derechos polticos fundamentales pero no por ello tiene lugar su respeto y ejercicio de manera espontnea. Su promocin y ejercicio son requerimientos bsicos y permanentes. Por otro lado, cabe indicar que el derecho a la informacin est contemplado como principio bsico de la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos (tambin conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica), cuya validez en Guatemala tiene rango constitucional. Adems, en el plano nacional, el derecho a la informacin y a la plena libertad de expresin est, por lo menos en los textos legales, plenamente amparado (artculos 30 y 35 de la Constitucin). En principio entonces, ms que en promulgar o reformar, en nuestro pas podra empezarse por reforzar o forzar la aplicacin efectiva de las leyes. En Guatemala, cuando el periodismo independiente investiga al poder econmico o poltico y saca a la luz escandalosos casos de corrupcin, a menudo es el propio periodista quien resulta finalmente acusado o perseguido. De hecho los reportajes delicados no se suscriben o cuando mucho los signa algn equipo o mdulo de investigacin; como reflejo de la cruda y sangrienta experiencia de un pasado no muy lejano. Por lo general, este tipo de conducta de una clase poltica que se niega a ver la realidad o la quiere ocultar porque es cmplice de ella se sintetiza con el refrn: matar al mensajero, que alude a aquel rey que, impotente ante su derrota

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en la batalla, descarg toda su furia en el soldado encargado de transmitirle la noticia. Hay tambin otros mtodos ms sutiles de presin poltica y financiera sobre los medios, los cuales deben tenerse presentes a la hora de tratar de garantizar la transparencia de la informacin. Uno de estos mtodos de presin es un sistema penal que tipifique algunos delitos como las calumnias e injurias de manera poco clara y as poder utilizar tal tipificacin en contra de la prensa. Otro mtodo tambin muy utilizado por los gobiernos y los poderes econmicos para controlar a la prensa independiente es el otorgamiento de la publicidad oficial slo a los amigos o la presin hacia los anunciantes para eliminar la publicidad privada de ciertos medios. En suma, constituyen censura por medios indirectos, las presiones que obligan a editores y directores de medios de comunicacin a alterar la que habra sido su libre determinacin periodstica sobre la presentacin de una noticia, por el temor de sufrir algn tipo de represalias, cualquiera que sea su naturaleza. 2.7.3.2. El periodismo como reemplazo de las instituciones? La debilidad de las instituciones de la precaria democracia guatemalteca, produce una sensacin de impotencia, frustracin e indefensin en los ciudadanos. Esto no excluye el peso de las caudas del terror, la represin poltica, la impunidad y la violacin masiva de los derechos fundamentales, en nuestro pasado reciente. Lo anterior nos lleva con frecuencia a canalizar nuestras ansias de justicia a travs de los medios de comunicacin y deriva en gran medida en el descrdito de la clase poltica, el cual tambin estara relacionado con dos factores: uno, la ineficiencia demostrada para erradicar la pobreza y, por lo tanto, la imposibilidad de satisfacer las expectativas de cambio poltico y de desarrollo econmico de la poblacin. El otro factor sera la sospecha generalizada de corrupcin que pesa sobre toda actividad poltica en

general y partidista en particular, y algunas instituciones. Es evidente entonces la existencia de una especie de justicia periodstica, de juicios paralelos a los de los tribunales, por razones tales como: q La creciente influencia de los medios de comunicacin sustentada, entre otras cosas, en los avances tecnolgicos. q La prdida de credibilidad pblica en las instituciones. La prensa ha ocupado en parte el vaco resultante. q La lentitud de la justicia institucional y la agilidad de la justicia periodstica. En el espacio entre los ciudadanos que se interesan cada vez ms y los medios de comunicacin que estn atentos a sus clientes y muestran lo que ocurre en el poder, se encuentra una de las causas de muchos de los actuales problemas entre gobernantes y gobernados. Vivimos pues una crisis que se da entre un estado cerrado, al servicio del poder, y una sociedad abierta de ciudadanos informados las 24 horas va satlite. 2.7.3.3. Las limitaciones El poder de los medios de comunicacin, a pesar de las apariencias en muchos casos, no es infinito. Entre sus principales limitaciones se encuentra lo que generalmente se denomina como fragmentacin, la cual se manifiesta para el caso de los receptores, en el hecho de que una misma noticia se dispersa en miles de personas al mismo tiempo, las que carecen de los mecanismos para canalizar su reaccin organizada y efectivamente. La fragmentacin del receptor aumenta con la fragmentacin propia de la noticia diaria, particularmente la que emite la televisin. Una noticia larga en un noticiero de televisin dura tres minutos. No hay tiempo para juntar todos los datos, la reflexin y el anlisis. Adems, por lo general, pocas noticias sobreviven las primeras dos ediciones sin ser sustituidas o sepultadas por otras nuevas. Por otro lado, muchos periodistas sienten que tienen el deber de conseguir primicias, que

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ni siquiera los datos ms interesantes sobre un hecho que se reactualiza se deben repetir. sta es otra razn por la cual las noticias no viven demasiado. As, receptores aislados reciben una lluvia de fragmentos de informacin sobre una abrumadora cantidad de los acontecimientos ms diversos, lo que oculta las contradicciones e impide conocer los problemas completa e imparcialmente. A menos que obtengamos las noticias de varias fuentes a la vez, estamos sujetos a la distorsin propia de la ptica de cada medio. Por ello, as como los medios son un arma, tambin hay que considerar que su bondad depender de los fines y la forma en que sean usados. Pueden ser usados por la democracia, la transparencia y el respeto a los derechos humanos, pero tambin para destruir opositores, para mantener un poder asfixiante, para frenar ese poder o para modificar las polticas del gobierno, y tambin para todo esto a la vez. Entre los resultados del monitoreo hemerogrfico est una interesante distribucin de los registros correspondientes a escenarios, corrup-

tos y corruptores por el tipo de noticia. As, de los registros correspondientes a escenarios, corruptos y corruptores el 75.6%, el 85.9% y el 78.2%, respectivamente, fueron incluidos dentro de los artculos generales o noticias comunes. Slo en el caso de los escenarios, aparecen stos en segunda instancia un 10.5% de las veces en artculos de fondo. Para los corruptos y corruptores, el segundo puesto lo ocupan los campos pagados con un 5.8% y 8.4%, respectivamente. Por otro lado, esos mismos 4,410 registros de menciones a escenarios, corruptores y corruptos se distribuyen en un 64% como noticias de seguimiento y un 36% como primicias. En cuanto a su ubicacin dentro de cada uno de los diarios monitoreados, los 4,410 registros en cuestin fueron publicados en un 89.3% en las pginas interiores y slo el 10.7% apareci en la primera pgina. De las 1,588 primicias publicadas en el perodo monitoreado, el 85.8% apareci en pginas interiores, mientras que de las 2,817 noticias de seguimiento registradas, el 91.2% tuvo la misma ubicacin.

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3. LA NORMATIVA JURDICA NACIONAL EN CONTRA DE LA CORRUPCIN

3.1. EL CONTROL GUBERNAMENTAL: LA CONTRALORA GENERAL DE CUENTAS


Uno de los elementos fundamentales para una efectiva accin estatal en contra de la corrupcin es la existencia de un ente contralor suficientemente autnomo y eficiente, como resultado de un marco jurdico que permita su constitucin y funcionamiento bajo estas premisas. Asimismo es indispensable la voluntad poltica de los principales factores de poder y la participacin ciudadana en trminos de fiscalizacin. Este apartado est dedicado a los aspectos jurdicos e institucionales del tema. Para Transparencia Internacional
las Contraloras Generales o Tribunales de Cuentas (Entidades Superiores de Fiscalizacin, ESF ) constituyen una pieza fundamental en el sistema nacional de integridad de cada pas. Como entidades encargadas de la auditora de los gastos e ingresos del Estado, las Contraloras actan como vigilantes de la integridad financiera y de la credibilidad de la informacin divulgada [Lozano y Merino, 1998: 115].

En relacin con las funciones, Transparencia Internacional plantea que la Contralora


cumple como tarea comn el ejercicio de la auditora externa sobre las cuentas de los recursos financieros del Estado; tiene el propsito de proveer informacin oportuna, tanto al poder ejecutivo como al poder legislativo, fomentando la transparencia en el uso de los recursos y la responsabilidad por la funcin pblica.

Para Transparencia Internacional [Lozano y Merino, 1998: 117-118] las Contraloras deberan reunir las siguientes caractersticas: q Completa independencia operativa, funcional, tcnica y presupuestaria en su trabajo, evitando las injerencias de orden econmico y poltico, entre otras. De particular importancia es que las normas que rigen el nombramiento o la remocin del Contralor y los integrantes del Tribunal de Cuentas garanticen la mayor independencia econmica y poltica posibles. q Disponibilidad suficiente de recursos humanos y financieros para enfrentar los programas de operaciones y actividades de auditora. q Acceso irrestricto a la informacin sobre las operaciones de captacin y uso de recursos pblicos y las operaciones del Estado sujetas al mbito de su control en los distintos niveles de la administracin pblica. q Eficiencia, eficacia y austeridad en el desempeo de sus atribuciones. q Objetividad, justicia y equidad en aquellos casos en los que las entidades superiores de fiscalizacin ejercen atribuciones jurisdiccionales. Por otro lado, la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Contraloras y Entidades Superiores de Fiscalizacin ( OLACEFS ), abord el tema de la corrupcin en sus sesiones anuales de Montevideo en 1994 y de Lima en 1995, con las siguientes conclusiones:

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Para enfrentar las manifestaciones de corrupcin, el nfasis fiscalizador se debe orientar hacia la eficacia y mejores fuentes de informacin y seguimiento. Se debe promover la participacin cvica en el proceso de gestin y estimular el control ciudadano como fuente de informacin calificada y permanente sobre reas crticas de la administracin pblica. Se debe implantar un programa de denuncias y sugerencias ciudadanas que pueda generar una conexin directa entre la sociedad y las entidades superiores de fiscalizacin, facilitando la mejor programacin de las actividades de control. Se debe impulsar por parte de las ESF una verdadera cultura anticorrupcin, la cual deber basarse en la educacin ciudadana especializada y contar con mecanismos de difusin que aseguren su propagacin. Se debe trabajar en el diseo de amplias bases de datos que aporten la informacin necesaria y confiable para detectar a los agentes generadores de la corrupcin, a sus protagonistas o a sus aliados.

3.1.1. L A C ONTRALORA G ENERAL DE C UENTAS EN G UATEMALA


En Guatemala la Ley Orgnica del Tribunal y la Contralora de Cuentas y su reglamento, que datan de 1956 y en 1958 respectivamente, constituyen el marco jurdico regulador de la Contralora de Cuentas. Hoy es evidente que dicho marco requiere profundos cambios. Esto a pesar de varias reformas aplicadas, incluyendo las introducidas por la Constitucin vigente desde 1985 (Ttulo V , Captulo III , artculos del 232 al 236), que en general no van a la esencia de la estructura y viabilidad institucional. En el plano ms general, entre las condiciones imperantes para un eficiente control y fiscalizacin de la administracin de los recursos pblicos y, ms a fondo, para la prevencin de la corrupcin, es fcil percibir la ausencia de una poltica pblica expresa que de manera coherente haga realidad la complementariedad legal,

institucional y poltica que se necesita para un genuino y serio esfuerzo por la transparencia. Se trata de la necesidad ingente de contar con una poltica pblica clara, amplia, integral y legtima para la funcin fiscalizadora del y dentro del Estado, lo cual no se agota ni mucho menos con la Contralora General de Cuentas aunque sta constituya, junto al Congreso de la Repblica, su pilar fundamental para lo que se refiere a dentro del Estado. Esta poltica pblica comprende cambios y acciones igualmente profundas y vigorosas en trminos de transparencia y participacin ciudadana por lo menos, de manera simultnea, en el Ministerio Pblico, el Organismo Judicial, el Ministerio de Gobernacin (Polica Nacional Civil) y los organismos de inteligencia del estado. ste es el caso para la participacin ciudadana y la transparencia, el control, seguimiento y fiscalizacin del accionar pblico y el manejo de los recursos. Es decir, la prevencin de la corrupcin. En el caso de la Contralora y las dems instituciones y organismos pblicos, la poltica se orientara ms hacia el control, la deteccin y sancin de los actos de corrupcin. Para la Contralora General de Cuentas en particular, un elemento esencial del que se ha carecido hasta la fecha incluyendo las reformas constitucionales de 1994 y las propuestas actualmente en curso lo constituye la plena y efectiva autonoma de la institucin. Es decir, la capacidad de determinar por s misma las acciones a implementar, de acuerdo con las circunstancias y las demandas que enfrente de parte del estado y la sociedad civil, en planos como: q El poltico y directivo. Por ejemplo: mediante su propia Junta Directiva y no una direccin ejecutiva y administrativa unipersonal (como en la figura del Contralor). q En lo administrativo. Por ejemplo: mediante la capacidad de determinar su propio rgimen de personal y de contratacin de bienes y servicios. q En lo financiero. Por ejemplo: mediante la capacidad de determinar su propio rgimen presupuestario y financiero, para lo cual sera

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necesaria una asignacin predeterminada (porcentaje de los ingresos del Estado) y la capacidad de contar con fondos privativos. En lo operativo. Por ejemplo: mediante la capacidad para determinar sus propias normas y reglamentos (al igual que otras entidades autnomas) y en facultades jurisdiccionales para la denuncia e investigacin de casos (al menos con una obligatoria priorizacin por parte del Ministerio Pblico).

La falta de autonoma se expresa, concretamente y por ejemplo, en la emisin de los reglamentos correspondientes al cumplimiento de las funciones de la Contralora sobre las acciones y procedimientos seguidos por otras instancias o entidades pblicas (tal el caso del Control Gubernamental de los artculos 5 y 6 de las propuestas que a continuacin se indican). En todos estos casos y conforme lo establecido en el inciso e) del artculo constitucional 183, corresponde al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros la aprobacin de este tipo de disposiciones, en este caso, a propuesta de la Contralora. En esta perspectiva deben evaluarse las propuestas de reforma a la Ley de la Contralora actualmente planteadas, incluida la propuesta que formula la Contralora misma (ver anexo). Dentro de stas, por la dinmica que presentan los procesos de reforma de la legislacin nacional, posiblemente la propuesta con mejores posibilidades de ser aprobada sea la remitida por el Ejecutivo en septiembre de 1998. La tercera propuesta es la emanada de la Comisin de Acompaamiento, la cual parece haber sido retomada por el Ejecutivo en su iniciativa aunque con algunas modificaciones. A ese respecto, se considera pertinente hacer algunas observaciones, particularmente a la propuesta oficial, en los siguientes trminos: a) El artculo 1 establece que la Contralora General de Cuentas contar con independencia funcional, sin llegar a la autonoma. De acuerdo con la doctrina del Derecho Administrativo [Gordillo, 1997], la independencia funcional se concibe como la garanta de la inamovilidad en los cargos de los funcio-

narios, nombrados por el Poder Legislativo, que dirigen el ente estatal de que se trate. De esta cuenta, la inclusin de este concepto nicamente limita las posibilidades del Jefe del Poder Ejecutivo para sujetar el funcionamiento de un ente tan importante como la Contralora a los movimientos o coyunturas polticas. Cabe anotar que esta disposicin no rebasa lo contemplado en el artculo 2 de la ley vigente, que indica que la Contralora cuenta con absoluta independencia de funciones, por lo que es de concluir que no existira gran diferencia entre el actual estatus de la institucin y la nueva regulacin propuesta. b) En la definicin de los objetivos (artculo 3) se introduce la fiscalizacin de la gestin institucional en general y el fortalecimiento de la capacidad gerencial del Estado, lo que constituye una ampliacin de funciones con respecto a las actuales que se concentran en la fiscalizacin del manejo de la Hacienda Pblica y de la ejecucin del Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nacin. c) El artculo 4 contiene nuevas atribuciones entre las que cabe destacar la de promover e implementar mecanismos de lucha contra la corrupcin. Esto, aunque ampla las posibilidades de enfrentar el fenmeno, podra verse limitado en la prctica dado el escaso margen de maniobra que impone la falta de autonoma plena. d) Dentro de la reglamentacin de la ley se inscribe el concepto de control gubernamental, contemplado por los artculos 5 y 6 de las propuestas. Bajo este concepto se entiende al conjunto de principios, rganos, normas y procedimientos que rigen y coordinan el ejercicio del control interno y externo gubernamental, el cual se asigna a la Contralora General de Cuentas. Con ello, le correspondera normar el control interno, que actualmente realizan las unidades de auditora interna de cada una de las instancias estatales. Adems de la duplicidad de funciones y atribuciones que lo anterior podra implicar,

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resulta que ello tendra lugar con base en el reglamento de la ley, con lo cual nuevamente se estara limitando las posibilidades de accionar del ente contralor ya que para el efecto, en ltima instancia, se depender de la voluntad de la Presidencia de la Repblica (instancia que por ley aprueba las disposiciones reglamentarias aplicables al Organismo Ejecutivo en general). Es en aspectos como ste y otros de no menor trascendencia que parece conveniente reducir las facultades reglamentarias del Ejecutivo y permitir mayor libertad de accin a la Contralora en el establecimiento de los alcances y procedimientos de su accionar. Ello podra realizarse, por ejemplo, con la implementacin de una Junta Directiva. e) Entre los aportes novedosos destaca el relativo a las contrarrevisiones (artculo 8), el cual permite al ente contralor no solamente verificar el trabajo de auditora sino adems sancionar, de acuerdo con el reglamento, al personal responsable de su mala ejecucin e incluso denunciarlo ante el Ministerio Pblico o el rgano jurisdiccional que corresponda. Estas disposiciones podran ser tiles inclusive en casos donde el personal de la misma Contralora hubiera incurrido en anomalas. f) El artculo 12 de las propuestas, que establece los requisitos para ser Contralor, es totalmente congruente con el artculo 234 de la Constitucin Poltica, a diferencia del artculo 4 de la ley vigente que data de 1956 y est ampliamente superado por la disposicin constitucional. Sin embargo, la propuesta es insuficiente porque omite las prohibiciones contenidas en la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Pblicos. g) Si sobre la jefatura de la Contralora recae la responsabilidad de velar por la proteccin del patrimonio del Estado y de dirigir la lucha contra la corrupcin, sobre los auditores gubernamentales recae la responsabilidad de materializar esa proteccin y realizarla en el mbito gubernamental. Por esto el contenido del artculo 18 de la propuesta de la Comisin

de Acompaamiento y 17 de la del Ejecutivo no parecen ser los ms adecuados, ya que no establecen que el hecho de haber sido condenado en juicio de cuentas sera impedimento para ser auditor gubernamental. Es decir que, adems de requisitos tales como la profesionalizacin universitaria y la colegiacin activa, deberan considerarse otros requisitos no menos importantes como la experiencia y probidad en el manejo de recursos pblicos o privados. h) Es positiva la regulacin contenida en los artculos 21 de la Comisin de Acompaamiento y 20 de la del Ejecutivo, al disponer que el Auditor Gubernamental, sin prerrequisitos de ninguna clase, tenga la obligacin de denunciar ante el Ministerio Pblico y los Tribunales competentes la comisin de hechos posiblemente constitutivos de delitos contra el patrimonio de las instituciones sujetas a su fiscalizacin. Sin embargo, esta disposicin se queda corta al omitir el procedimiento a seguir respecto de los hechos de vinculados con hechos de corrupcin en los que aparezcan involucradas personas que no sean funcionarios o empleados pblicos y que no necesariamente atenten contra el patrimonio del Estado. i) En la perspectiva de no establecer una amplia autonoma para la Contralora se inscribe el tema de su presupuesto, contemplado en los artculos 24 y 25 de la propuesta de la Comisin de Acompaamiento y el 23 y 24 de la del Ejecutivo. De acuerdo con estos artculos, la Contralora debe realizar sus funciones en el marco del aporte que le otorgue el Estado con cargo a su Presupuesto General de Ingresos y Egresos. Por otra parte, la Contralora formulara y aprobara su presupuesto, para ser remitido anualmente al Organismo Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Finanzas Pblicas, el cual debera presentarlo posteriormente al Congreso de la Repblica para su modificacin y/o aprobacin. La asignacin presupuestaria tendra as prcticamente asegurada su politizacin.

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Aunque prcticamente todo el articulado de la Ley vigente tiene referente en las propuestas, llama la atencin la exclusin del artculo 32 que se refiere a que ningn ttulo, contrato de prstamo

o comprobante de la deuda pblica consolidada, ni otros compromisos de igual naturaleza, garantizados por el Gobierno, sern vlidos sin la firma del Jefe de la Contralora de Cuentas y el sello de su oficina.

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4. LA NORMATIVA INTERNACIONAL

4.1. LA CONVENCIN AMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN


q

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos fue aprobada por resolucin de la Asamblea General realizada el 7 de junio de 1996 en Panam. Fue suscrita por: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador; Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Suriname, Estados Unidos, Uruguay y Venezuela. No obstante, muy pocos pases, hasta a principios de 1998, la haban ratificado. Entre ellos no estaba Guatemala. La Convencin fue concebida para que los pases signatarios procedan a ejecutar reformas que permitan: q Lograr transparencia y rendicin de cuentas; q controlar las funciones gubernamentales; q facilitar el acceso del pblico a la informacin para realizar auditoras externas; q establecer normas de conflicto de inters para empleados pblicos; q desarrollar medidas contra el enriquecimiento ilcito; q articular con los gobiernos de otros pases sanciones contra el soborno en transacciones financieras o comerciales realizadas por las empresas de esos pases en Amrica Latina; q invitar a la OEA a que se vincule con la OCDE en la lucha contra el soborno en transacciones internacionales; q establecer mecanismos de cooperacin entre

los sistemas bancario y judicial para investigaciones internacionales; fortalecer los procesos legislativos, electorales, tributarios y fiscales y la administracin de justicia.

Por otro lado, en la Cumbre de las Amricas en diciembre de 1994, los presidentes americanos se comprometieron a: q Promover el debate pblico sobre las reformas necesarias para lograr transparencia y la efectiva rendicin de cuentas por parte de los funcionarios pblicos. q Garantizar la debida supervisin de las funciones gubernamentales. q Establecer normas sobre conflictos de intereses para los empleados pblicos. q Hacer un llamado a los gobiernos del mundo para que adopten y hagan cumplir medidas contra el soborno. q Elaborar mecanismos de cooperacin entre el sistema bancario y judicial para facilitar las investigaciones internacionales. q Dar prioridad al fortalecimiento de los reglamentos y las compras gubernamentales, la recaudacin de impuestos, la administracin de justicia y los procesos electoral y legislativo. q Desarrollar con la debida consideracin de los tratados y las leyes nacionales, un enfoque hemisfrico sobre los actos de corrupcin pblicos y privados, incluyendo las modificaciones pertinentes a los procedimientos y requisitos de extradicin.

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4.1.1. A NTECEDENTES
Desde hace algunos aos la Organizacin de Estados Americanos ha abordado constantemente el tema de la lucha contra la corrupcin. En la misma Carta de la OEA se indica que la democracia representativa es condicin indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la regin. En el escenario continental est cada vez ms presente la necesidad de combatir la corrupcin, como el fenmeno que: a) representa uno de los ms graves riesgos para los procesos de restablecimiento y/o consolidacin de la democracia; b) constituye una importante causa de desintegracin de las sociedades; y c) produce severos impactos en las economas de los pases. A lo largo de la presente dcada, la OEA ha reiterado en diversos documentos su compromiso en apoyar la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento de los procesos de modernizacin y descentralizacin de las instituciones estatales. Entre estos documentos cabe mencionar los siguientes: a) el Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovacin del Sistema Interamericano; b) la Resolucin Ag/1159, de la Asamblea General aprobada en 1992 sobre Prcticas corruptas en el comercio internacional; c) la Declaracin de Managua para la Promocin de la Democracia y el Desarrollo; d) la Declaracin de San Jos sobre Derechos Humanos de 1993; e) la Declaracin de Beln do Par de 1994; f) la Resolucin de la Asamblea General del 10 de junio de 1994, que encomend al Consejo Permanente la formacin de un grupo de trabajo sobre Probidad y tica Cvica, el cual present su informe a la Asamblea General en 1995. En esta lnea de trabajo, la Asamblea General de la OEA celebrada en 1995, defini el procedimiento para el trmite de un proyecto de Convencin Interamericana contra la Corrupcin, sobre la base de la propuesta que fuera presentada a esta instancia por el Gobierno de Venezuela. El resultado de esta decisin de la Asamblea General fue la celebracin del Seminario sobre Probidad y tica Cvica el 6 y 7 de

noviembre de 1995 en Montevideo, Uruguay, as mismo el perodo extraordinario de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cvica celebrado en Washington entre el 30 de noviembre y el 2 de diciembre del mismo ao y que cont con la presencia de expertos de diversos pases. La cumbre hemisfrica celebrada en Miami en 1994, asign a la OEA nuevas tareas que derivaron en procesos de transformacin de este organismo multilateral. Los mandatarios que asistieron a esa cumbre reconocieron claramente que la corrupcin constituye un problema que demanda tratamiento multilateral y establecieron que la OEA debera asumir un papel beligerante en temas de gran actualidad, tales como el terrorismo, el fortalecimiento de la democracia, el desarrollo sostenible, el desarme, la estrategia antidrogas y la lucha contra la corrupcin. Los Jefes de Estado y de Gobierno asistentes a la Cumbre de Miami coincidieron en afirmar que
el problema de la corrupcin es hoy da un asunto de primordial inters no solamente en este hemisferio, sino tambin en todas las regiones del mundo. La corrupcin en los sectores pblico y privado debilita la democracia y socava la legitimidad de los gobiernos e instituciones. La modernizacin del Estado, que incluya la desregulacin, la privatizacin y la simplificacin de los procedimientos gubernamentales, reduce las oportunidades de corrupcin. En una democracia, todos los aspectos de la administracin pblica deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio pblico.

La firma en 1996 de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, es resultado de la implementacin de los compromisos firmados en la cumbre de Miami. La Convencin estableci, por primera vez en el continente, la posibilidad de contar con una tipificacin similar del delito de corrupcin, de fortalecer su persecucin al interior de los pases y de la cooperacin judicial internacional para combatirla e intercambiar pruebas, entre otros. La Cumbre de las Amricas de Santiago de Chile, celebrada el 18 y 19 de abril de 1996 determin un Plan de Accin, en el cual se asign

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gran importancia al tema de la corrupcin, al lado de otros importantes como la prevencin y control del consumo indebido y el trfico ilcito de estupefacientes y sustancias sicotrpicas, el terrorismo, el fomento de la confianza y seguridad entre los Estados, la modernizacin del Estado en la administracin de materias laborales, la democracia y derechos humanos, sociedad civil y fortalecimiento de las administraciones municipales y regionales, entre otros. En la Declaracin de Santiago, los Jefes de Estado y de Gobierno que asistieron a la Segunda Cumbre de las Amricas, establecieron:
Daremos nuevo impulso a la lucha contra la corrupcin, el lavado de dinero, el terrorismo, el trfico de armas y el problema de las drogas, incluyendo el uso indebido. Asimismo, trabajaremos conjuntamente para asegurar que los delincuentes no encuentren un refugio seguro en ninguna parte del Hemisferio. Estamos determinados a continuar por este camino.

El tema de la corrupcin tambin se incluy en el Plan de Accin de la Cumbre de la Amricas de Santiago, el cual se abord en los siguientes trminos: C ORRUPCIN Los Gobiernos: q Darn un decidido respaldo al Programa Interamericano para Combatir la Corrupcin e implementarn las acciones que all se establecen, particularmente la adopcin de una estrategia para lograr la pronta ratificacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin aprobada en 1996, la elaboracin de cdigos de conducta para los funcionarios pblicos, en conformidad con los respectivos marcos legales, el estudio del problema del lavado de los bienes o productos provenientes de la corrupcin y la promocin de campaas de difusin sobre los valores ticos que sustentan el sistema democrtico. q Auspiciarn la realizacin de un Simposio sobre el Fortalecimiento de la Probidad en el Hemisferio, a ms tardar en agosto de 1998 en Chile, a fin de considerar entre otros temas, los alcances de la Convencin Interame-

ricana contra la Corrupcin y la implementacin del programa antes sealado. Igualmente, respaldarn la realizacin de talleres auspiciados por la Organizacin de Estados Americanos (OEA) para difundir la normativa contemplada en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Propiciarn en el marco de la OEA , y de conformidad con el mandato contenido en el Programa Interamericano para Combatir la Corrupcin, un adecuado seguimiento de los avances de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Promovern en las legislaciones internas la obligacin de los titulares de altos cargos pblicos y de otros niveles, cuando la ley as lo establezca, de declarar o revelar los activos y pasivos personales ante los rganos competentes. Fomentarn la aprobacin de medidas efectivas y concretas para luchar contra todas las formas de corrupcin, soborno y prcticas ilcitas conexas en las transacciones comerciales, entre otras.

4.1.2. E L TEXTO DE LA C ONVENCIN


El Secretario General de la OEA , en su intervencin al iniciar los trabajos de la Conferencia Especializada sobre el Proyecto de Convencin Interamericana contra la Corrupcin (Caracas, Venezuela) y, previamente a la aprobacin de la Convencin manifest:
En el texto que viene a consideracin de esta Conferencia Especializada, se han dado importantes avances con estas orientaciones. As, en primer lugar, en cuanto a su objeto, la Convencin ahora no slo buscara la cooperacin entre los Estados para hacer frente a este flagelo, sino que tambin tendra como propsito promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin. En segundo lugar, el proyecto reconoce de manera expresa en su prembulo y en varios de los artculos nuevos que este problema no puede

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ser solucionado nicamente con acciones represivas o sancionatorias una vez que ha surgido el mal, sino que tambin se precisan decisiones de carcter preventivo orientadas a modernizar las instituciones y a eliminar las causas mismas de la corrupcin o las condiciones que la facilitan o la hacen propicia. En tercer lugar, el nuevo texto concibe la lucha contra la corrupcin como un proceso y no como el simple resultado de acciones puntuales aisladas y sin ninguna conexin o coordinacin. Del proyecto se infiere que ste deber ser un esfuerzo permanente, ya iniciado por los pases, que avanzara con esta Convencin y continuara con decisiones que los Estados promoveran a nivel interno o que acordaran a nivel interamericano, a travs de protocolos adicionales a esta Convencin. En cuarto lugar, el proyecto, sin desconocer la responsabilidad de los Estados para erradicar la corrupcin, destaca la importancia de la accin de todos los actores. En especial, reconoce la necesidad de fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin y dispone que los Estados se prestarn la ms amplia cooperacin tcnica, propiciarn el intercambio de experiencias y otorgarn especial atencin a las formas y mtodos de participacin ciudadana en el combate de este flagelo.

Algunos lpices mal comprados, caros e innecesarios, entran dentro del principio de la bagatela o del administrativo de la falta de proporcionalidad: no es para esas pequeas cosas que se dicta, ni se puede interpretar que se dicta, una convencin interamericana. Debemos pues aplicarla especialmente en las grandes contrataciones, a los grandes asuntos. Se trata entonces de buscar y castigar los actos pblicos de sustancial deshonor, ineficiencia, dilapidacin y no preservacin de recursos pblicos, las grandes muestras de falta de integridad, los grandes actos de injusticia, etc. [Gordillo, 1997: XVI , 10-11].

4.1.3. I MPLICACIONES Y / O
CONSECUENCIAS DE SU RATIFICACIN

Los alcances jurdicos de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin ( CICC ) no tocan nicamente al Derecho Internacional y al Derecho Constitucional, Poltico y Penal interno de los Estados que la ratifican, sino a todo el Derecho Administrativo. Sin embargo, cualquiera que sea el mbito de su aplicacin, necesariamente se debe tomar en cuenta el acertado sealamiento de Agustn Gordillo:
La CICC debe aplicarse con razonabilidad y adecuacin de medio a fin, no en bagatelas o cuestiones insignificantes que distraen la atencin de los asuntos mayores. No busquemos los ladrones de gallinas sino los delincuentes o malos inversores de fondos pblicos dotados de entidad: ello no es fcil, se mide por el monto de la contratacin. No incurramos en el viejo y conocido truco del Tribunal de Cuentas de la Nacin: lo grande pasaba, lo chico se objetaba.

La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, se adopt por parte de los Estados miembros de la OEA el 29 de marzo de 1996 y fue firmada por 26 pases. Los primeros en ratificar la Convencin, a principios de 1997, fueron Paraguay que la ratific el 28 de enero y Bolivia que hizo lo propio el 4 de febrero. A continuacin fue ratificada por Argentina, Costa Rica, Honduras, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Trinidad y Tobago, Venezuela y recientemente, el 8 de octubre de 1998, por Panam. 4.1.3.1. Aplicacin inmediata El artculo
III

establece que

... los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas. Estas normas debern estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios pblicos en el desempeo de sus funciones. Establecern tambin las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios pblicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimiento.

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Tales medidas ayudarn a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios pblicos y en la gestin pblica.

En relacin con la implementacin de estos preceptos el jurista argentino Agustn Gordillo [Gordillo, 1997: XVI -17] formula el siguiente planteamiento:
Aunque stas y otras obligaciones aparezcan prima facie remitidas a las normas internas, su manifiesta claridad demuestra que son inmediatamente operativas, porque ninguna ley interna hace falta para saber que conceptos jurdicos indeterminados o principios jurdicos tales como los enunciados son perfectamente aplicables por la justicia nacional o en su caso extranjera. Ninguna norma reglamentaria hace falta para aplicar esa pltora de principios jurdicos. No debe llamar a confusin que el artculo III hable de medidas preventivas: son preventivas de la corrupcin strictu sensu, pero son operativas.

4.1.3.2. Materia administrativa Un aspecto importante de la ratificacin es que de acuerdo con el inciso 5 del artculo III de la CICC se requiere que los procesos para la adquisicin de bienes y servicios, que realice el Estado, se realicen bajo sistemas equitativos, pblicos y eficientes. En este orden de ideas, el jurista argentino Agustn Gordillo [Gordillo, 1997: XVI 12, XVI-17] apunta respecto de la publicidad que:
Una cosa es que deba hacerse licitacin pblica en determinados supuestos y pueda prescindirse de ella en otros, materia que est regulada por la legislacin administrativa ordinaria. Otra cosa muy diferente es que ahora debe darse a publicidad (o sea, publicarse de manera idnea para su conocimiento por el pblico) toda contratacin administrativa (hecha con licitacin o sin ella, legal o ilegalmente), [...] Incluso en una contratacin directa la administracin, antes de realizarla, tiene ahora por la CICC la obligacin de hacer audiencia pblica en la cual los terceros interesados puedan hacer sus objeciones, a fin de considerarlas en el acto decisorio. No pierde con ello la administracin la facultad de contratar directamente, pierde la facultad de

hacerlo en secreto y sin debate. La contratacin directa que conocamos queda a nuestro juicio modificada para siempre con esta norma de la CICC . Igualmente se ve afectada por esta disposicin la ocasional prctica del B.O. de omitir la publicacin de los anexos de un decreto o resolucin: ello resulta violatorio desde antes al principio republicano de transparencia de los actos estatales, y desde ahora adems al principio supralegal y supranacional de publicidad. [...] Ello permite las comparaciones objetivas de precios por la opinin pblica y los organismos de control, como as tambin el ejercicio de acciones en defensa de los derechos de usuarios y consumidores al amparo de la ley de proteccin de dichos usuarios y consumidores. Esta forma de participacin y control ciudadano de la eventual violacin estatal de los principios jurdicos de la contratacin pblica es un elemento fundamental, [...] Hacen falta eso s, asociaciones de ciudadanos y organismos no gubernamentales que hagan las acciones pertinentes en el pas (y en caso de fracaso en el exterior).

En lo que toca a la equidad, Gordillo indica:


Para la generalidad de la doctrina la equidad viene a quedar equiparada a la justicia, aunque suele reconocer su carcter sublegal en nuestro derecho civil: solamente cuando la ley la contempla puede el juez aplicarla. La CICC introduce aqu un cambio de suma importancia, pues es ahora una norma supralegal la que impone que toda contratacin pblica debe ser equitativa o justa, como condicin de validez. La solucin inequitativa o injusta no puede fundarse en norma alguna de derecho positivo nacional, pues ahora contraviene el derecho supranacional, al menos en esta materia. Ello significa, como mnimo, que una concesin o licencia de obras o servicio pblicos debe tener tarifas justas y razonables, que den una ganancia razonable y no ms al contratista, impidiendo la explotacin del usuario. Lo contrario es violar el principio de la equidad que la CICC impone. As, en el reciente caso Telintar, fallado por la CSJN el 22 de abril de 1997, el voto de Boggiano y

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Vzquez recuerda el derecho de las empresas prestadoras del servicio pblico de telefona al mantenimiento de tarifas acordes con los costos de prestacin, incluidas las inversiones, ms la utilidad justa y razonable que constituye su retribucin; pues no es admisible sostener que les asista el derecho a obtener ganancias sin lmite objetivo alguno (doctrina de Fallos 231: 311; 258:322, consid. 6E; y 262:555, consid. 10 ).

Finalmente, respecto de la eficiencia Gordillo indica:


En nuestra legislacin de contratos administrativos se exiga una obligacin de medios: cumplir un procedimiento de contratacin (licitacin pblica, por lo general) y de adjudicacin (la oferta ms conveniente). La administracin era responsable del proyecto, lo cual liberaba al contratista de responsabilidad por la racionalidad de lo que se le peda; el sistema rechazaba su oferta por inadmisible y condicionada si tena el atrevimiento de sealar que el objeto o proyecto era irracional, inadecuado, innecesariamente costoso, dispendioso, intil. El derecho local le dejaba la nica opcin de no presentarse si no quera hacer ese proyecto, no pudiendo siquiera impugnar judicialmente la licitacin en que no era parte. En tales casos nos encontrbamos con obligaciones de medio, no de resultado, pues nada exiga la ley interna al agente pblico en cuanto al objeto mismo de la contratacin y sus efectos para la sociedad, su relacin costo-beneficio, su relacin con precios internacionales, etc. Ahora la CICC , norma supralegal operativa, impone una obligacin de resultado, cual es la eficiencia del gasto o inversin pblica en la contratacin estatal. [...] Por ende, la ineficiencia es ilegal y genera responsabilidad tanto en derecho de familia como en derecho administrativo interno e internacional, por contrariar en ambos casos el requisito que, en el segundo supuesto, exige el artculo III inciso 5E de la CICC . As como hace falta el dictamen jurdico y el informe tcnico suficiente y razonable que justifiquen prescindir de la licitacin pblica en el caso de urgencia, as tambin la eficiencia de la contra-

tacin deber ser materia de anlisis especfico mediante los informes que producirn Los organismos tcnicos permanentes en la administracin, y por el dictamen letrado igualmente del servicio permanente de asesoramiento jurdico. Desde luego, incurrir en responsabilidad personal el funcionario que en funciones de asesoramiento letrado olvide analizar y recomendar lo pertinente en este nuevo elemento propio de la legalidad de la contratacin administrativa. No parece que pueda ahora en ms encararse vlida o legalmente, sin incurrir en responsabilidad personal e institucional, una contratacin pblica de gran significacin sin el cumplimiento de tales recaudos previos. Lo expuesto es sin perjuicio de que en el caso de grandes proyectos pblicos, emisin de normas generales, etc., el requisito constitucional de la audiencia pblica se impone como recaudo adicional de validez.

4.3.3.2. Materia penal Respecto de las implicaciones internas de la CICC en esta materia, Agustn Gordillo seala que
... un funcionario pblico no puede recibir regalos para s o su familia bajo circunstancia alguna. Su propia condicin de agente pblico le impide legalmente recibir regalos que no harn sino condicionar su conducta pblica futura respecto al donante, exista o no cohecho al momento de la ddiva. El cohecho implcito de recibir los regalos primero y acordarse despus es el viejo cumplir con sus compromisos, que dentro del contexto de la CICC no cabe admitir. Es causal de exoneracin y de juicio poltico, incumplimiento de los deberes del funcionario pblico. [Gordillo, 1997: XVI -19/20].

En relacin con la extradicin Gordillo indica que


... si el Estado requerido no otorga la extradicin ni tampoco somete creblemente a proceso al individuo requerido, entonces el Estado requiriente puede seguir adelante con el proceso y en su caso emitir la orden de captura internacional, que el pas tal vez no honre como no lo hace con otras relativas a jurisdicciones extranjeras, pero que en

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cualquier caso compromete su responsabilidad internacional y limita la libertad de locomocin del imputado a las fronteras de su propio pas, siempre que no lo vengan a buscar por el male captus, bene detentus. 1 La CICC impide tambin ampararse en el secreto bancario para negar la asistencia requerida. [Gordillo, 1997: XVI -19/20].

4.1.4. P ARA QU RATIFICAR


El combate al crimen organizado requiere cada vez ms la ampliacin de la cooperacin entre los Estados de la regin y en general del contexto internacional. La ratificacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin permite conducir ms fcilmente las acciones legales, contra los responsables de hechos de corrupcin, allende las fronteras del pas; al tiempo que permite al Estado con mayor celeridad atender la solicitud de apoyo en esta materia por parte de sus similares. La CICC puede ser considerada como una respuesta de los Estados de la regin, frente a la trascendencia internacional con que en algunos casos se manifiesta la corrupcin. De esta cuenta, los hechos de corrupcin que rebasan las fronteras de los Estados, requieren cada vez ms la coordinacin de los esfuerzos de stos para combatirlos con mayor eficacia. En esencia, la importancia de la ratificacin de la CICC se expresa en el Prembulo mismo de este instrumento internacional, al sealar:
de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento internacional que promueva y facilite la cooperacin internacional para combatir la corrupcin y, en especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas o especficamente vinculados con dicho ejercicio; as como respecto de los bienes producto de estos actos; PROFUNDAMENTE PREOCUPADOS por los vnculos cada vez ms estrechos entre la corrupcin
CONVENCIDOS

y los ingresos provenientes del trfico ilcito de estupefacientes, que socavan y atentan contra las actividades comerciales y financieras legtimas y la sociedad, en todos los niveles; TENIENDO PRESENTE que para combatir la corrupcin es responsabilidad de los Estados la erradicacin de la impunidad y que la cooperacin entre ellos es necesaria para que su accin en este campo sea efectiva; y DECIDIDOS a hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y en los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio,

La ratificacin de la CICC por parte de Guatemala, se presenta entonces como una necesidad objetiva, no solamente para fortalecer sus vnculos internacionales en el concierto de las naciones del Continente, sino adems como muestra de su disposicin para colaborar en el esfuerzo colectivo en el combate al crimen organizado y, finalmente la ratificacin sera una muestra material de la existencia de una real decisin de mejorar los mecanismos contra la corrupcin.

4.1.5. R ANGO QUE LE


CORRESPONDERA A LA CICC EN LA LEGISLACIN GUATEMALTECA DESPUS DE RATIFICADA

Es ste un tema an no debatido con la amplitud que amerita. Para efectos del presente informe se presentan a continuacin los artculos de la Constitucin relativos, de otras Leyes, algunas opiniones acadmicas y la postura que ha sostenido la Corte de Constitucionalidad. 4.1.5.1. Jorge Mario Garca Laguardia 2 La supremaca de la Constitucin tiene su origen en la fuente especialsima de donde pro-

Mal capturado pero bien detenido.

2 Garca Laguardia, Jorge Mario. Poltica y Constitucin en Guatemala. La Constitucin de 1985. Procuradura de Derechos Humanos. Guatemala, 1996. pgs. 58-59.

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viene, el poder constituyente, y esto es lo que le da el carcter de superioridad sobre toda otra clases de normas que no tienen esa fuente originaria. Y se inspira en principios poltico-constitucionales determinantes: la soberana popular como base de la organizacin poltica, la primaca de la persona humana sobre las instituciones del Estado y el rgimen de legalidad solamente justificado por su legitimidad. Este principio de la supremaca se recoge con gran claridad y nfasis en tres artculos de la Constitucin: el 44, que indica que sern nulas ipso jure las leyes y disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la constitucin garantiza; el 175, que afirma que ninguna ley podr contrariar las disposiciones de la Constitucin. Las leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales sern nulas ipso jure; y el 204, que establece que los tribunales de justicia en toda resolucin o sentencia observarn obligadamente el principio de que la Constitucin de la Repblica prevalece sobre cualquier ley o tratado... En este contexto debe interpretarse el artculo 46, que constituye una de las ms importantes innovaciones de nuestro rgimen constitucional, y que expresa que: se establece el principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno, que introduce una nueva visin en el problema de la jerarqua normativa, que los constituyentes omitieron resolver expresamente. Puede afirmarse que la fuente de esta disposicin est en el artculo 105 de la Constitucin peruana, pero con diferencias importantes, pues mientras, sta atribuye a los tratados sobre derechos humanos jerarqua constitucional, la nuestra les da preeminencia sobre el derecho interno, lo que ha abierto la discusin sobre si en esa expresin se incluye la propia Constitucin. Fuera del argumento central del origen de las diversas normas, lo que da jerarqua superior a la Constitucin sobre todas las dems, debe tomarse en cuenta, adems de las disposiciones antes comentadas, la dispo-

sicin del artculo 272, inciso e) de la Constitucin, que atribuye a la Corte de Constitucionalidad la competencia de emitir opinin sobre la constitucionalidad de los tratados, sin hacer distingo entre ellos, lo que deja abierta la posibilidad de su posible constitucionalidad. As, el comentarista Gross Espiell afirma que: Los tratados sobre derechos humanos, en Guatemala, continan situados bajo la Constitucin, pero tienen preeminencia sobre la ley ordinaria y el resto del derecho interno. De tal modo, el orden jerrquico sera: 1) Constitucin; 2) Tratados ratificados sobre derechos humanos; 3) tratados ratificados sobre las restantes materias y leyes ordinarias; 4) El resto del orden normativo interno, en la posicin que resulta del sistema constitucional y administrativo. 4.1.5.2. Luis Psara 3 El artculo 46 de la constitucin guatemalteca establece el principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. Entre los tratadistas ha sido motivo de discusin y debate si esta preeminencia tambin debe entenderse respecto de la constitucin misma. La Corte de Constitucionalidad ha efectuado una interpretacin que interesa conocer. En la Opinin Consultiva de 16.11.89 (Exp. 212-89), escuchada la opinin de quien poda ser afectado por la opinin a emitirse quien sostuvo que era aplicable al caso en consulta el

3 El lugar de las normas de derecho humanos de origen internacional en el orden jurdico de Guatemala, segn las decisiones de la Corte de Constitucionalidad. En: Unidad de Fortalecimiento Institucional. Asesora en Asuntos Indgenas. MINUGUA . Antologa de materiales bsicos para el estudio y anlisis de la cuestin indgena, desde la perspectiva terico-acadmica, el derecho internacional de los derechos humanos y la interaccin de ste con el derecho interno en general y de Guatemala en particular. Antologa preparada por Sergio L. Parrilla Anzueto. Guatemala, julio de 1996.

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artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos [que] tiene preeminencia sobre el derecho interno, la Corte se pronunci en sentido contrario y con una argumentacin inquietante, al concluir acerca de la supremaca del texto constitucional en los trminos que siguen: En este estudio no viene al caso el examen de la naturaleza de otras normas, bien sea que pertenezcan al catlogo de derechos humanos, a las garantas de pureza electoral o a la organizacin y estructura de los rganos del Estado, pues no es admisible la supuesta recepcin y menos superioridad de disposiciones contrarias al espritu y an menos al tenor expreso de la Constitucin, que se encuentra por encima del Derecho Interno en cualquiera de sus formas. Con este razonamiento, la Corte interpret: (i) que bajo el concepto de Derecho Interno no debe incluirse a la propia constitucin, y (ii) que no se admite la preeminencia de norma alguna que resulte contraria a ella. La sentencia de 19.10.90 (Exp. 280-90) se pronunci de manera algo distinta ante el argumento, ofrecido por una de las partes, en el sentido de que un artculo de la constitucin se encuentra en contradiccin con [...] la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la que dice, de conformidad con el artculo 46 de la Constitucin tiene preeminencia sobre el texto constitucional. La Corte estableci que la Convencin no tiene preeminencia sobre la Constitucin Poltica de la Repblica pero elabor un argumento interpretativo acerca del significado de la supremaca del contenido de los instrumentos internacionales, en materia de derechos humanos, sobre el derecho interno, preceptuada en el art. 46: que la Constitucin haya establecido esa supremaca sobre el Derecho Interno debe entenderse como su reconocimiento a la evolucin que en materia de Derechos Humanos se ha dado y tiene que ir dando, pero su jerarquizacin es la de ingresar al ordenamiento jurdico con carcter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con potestad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos. En suma, la Corte entendi, con mejor razo-

namiento que la sentencia antes citada, que las normas de derechos humanos de origen internacional tienen rango constitucional; pero en consecuencia, sostuvo: El artculo 46 jerarquiza tales Derechos Humanos con rango superior a la legislacin ordinaria o derivada, pero no puede reconocrsele ninguna superioridad sobre la Constitucin, puesto que: nicamente el poder constituyente o el refrendo popular, segn sea el caso, tienen facultad reformadora de la Constitucin. Entender que, mediante la ratificacin de un instrumento internacional en materia de derechos humanos, puede resultar modificada la constitucin, concluy la Corte, implicara agregar una va de reforma constitucional no prevista por sta. En la Opinin Consultiva de 18.5.95 (Exp. 199-95), la Corte ha sido an ms precisa, al fundar su tesis de que las disposiciones contenidas en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo no son incompatibles con el texto Constitucional. El argumento central de la Corte reposa en que, al establecer nuevos derechos sobre pueblos indgenas, el Convenio 169 avanza sobre aspectos no contenidos en la constitucin de Guatemala que, sin embargo, no son contrarios a ella. A propsito de esta consulta, la Corte reiter la consideracin interpretativa de su sentencia de 19.10.90, precisando que reconocer preeminencia sobre el derecho interno a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos equivale a: ingresar al ordenamiento jurdico interno aquellas normas que superen al reconocimiento explcito de los derechos que ella [la constitucin] posee, pero nunca con potestad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos. Un caso de aplicacin del criterio interpretativo formulado por la Corte se produjo al consultrsele si el recurso de gracia tiene vigencia en Guatemala (22.9.93; Exp. 323-93), siendo as que el mismo est reconocido en los pactos internacionales pero no en el texto constitucional. La Corte reconoci la vigencia plena en Guatemala de la Convencin Americana (art. 4) y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

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Polticos (art. 6), que establecen el mencionado derecho. Desde esa premisa, la Corte razon as: no existiendo disposicin en contrario en la Constitucin de la Repblica, sino simplemente su omisin en estipular otros recursos en los casos de pena de muerte, por la aprobacin y ratificacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, sta ha pasado a formar parte del derecho interno vigente, por lo que su aplicacin es inexcusable. En consecuencia, puede afirmarse que de conformidad con la Convencin citada toda persona condenada a muerte tiene expedita la va del RECURSO DE GRACIA . En similar razonamiento respecto al Pacto, la Corte reiter: estas disposiciones del Pacto son perfectamente aplicables en Guatemala, pues en la Constitucin lo que existe es una omisin de tales recursos o beneficios, pero no hay disposicin expresa que los excluya [...] Por lo tanto, el RECURSO DE GRACIA asume la calidad de un recurso legal pertinente y, por ende, admisible contra la sentencia que imponga la pena de muerte. De modo equivalente, la Corte ha reconocido la vigencia de otros instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, debidamente ratificados por Guatemala y cuyo contenido no resulta contrario al texto constitucional. As, la Corte ha aplicado las normas contenidas en la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo del Estatuto de los Refugiados (Gaceta Jurisprudencial, XX , pp. 173-174). En suma, la Corte de Constitucionalidad entiende que el lugar de las normas de derechos humanos de origen internacional en Guatemala es constitucional y, por lo tanto, supralegal. Esto significa que las mismas una vez ratificadas por el estado guatemalteco tienen preeminencia sobre las leyes ordinarias del pas, pero no sobre la constitucin. Este criterio no siempre ha sido respaldado por la unanimidad de los integrantes de la Corte. As, en un voto razonado disidente (Sent. De 21.5.87; expedientes acumulados 69-87 y 70-87 aparece la interpretacin segn la cual el art. 46 de la constitucin introduce a las normas de derechos humanos de origen internacional en el orden jurdico guate-

malteco con una jerarqua superior a la propia constitucin: La Constitucin Poltica de la Repblica derecho interno, dej de estar en la cspide de la pirmide jurdica, al reconocer en este campo la existencia de leyes supra-constitucionales, como lo son los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala. Me atrevo a afirmar que en torno a los derechos humanos ha sufrido una grieta muy grande el principio de preeminencia o prevalencia constitucional. Esta interpretacin incluy la propuesta del mtodo a seguir, por el juzgador, en materia de derechos humanos: Como consecuencia cuando se plantea la inconstitucionalidad de una ley, cuyo contenido se relaciona o afecta los derechos humanos, debe confrontarse en primer lugar con los tratados y convenciones ratificados por Guatemala y luego con las normas de la Constitucin de la Repblica. No ha sido se el criterio seguido mayoritariamente por la Corte, que ha sido examinado. Este criterio, pese a haber sido claramente establecido, no parece haber alcanzado el nivel que debiera en su aplicacin a todos los casos pertinentes. Por lo menos, no se ha usado para modificar el procedimiento del recurso de exhibicin personal, en el que la jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que no es susceptible de apelacin el auto que declara improcedente la exhibicin personal solicitada. En la sentencia de 18.7.95 (Exp. 154-95), la Corte se pronunci como tribunal extraordinario de amparo en un caso de exhibicin personal en el que la Corte Suprema de Justicia haba declarado improcedente el recurso de apelacin contra el auto denegatorio de la exhibicin personal, sin entrar a conocerlo. El recurrente cit al respecto los artculos 8 y 25.1 de la Convencin Americana, as como el art. 14 de Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que establecen el derecho de recurrir el fallo, cuyo contenido sea considerado atentatorio contra los derechos del recurrente, ante juez o tribunal superior. En este caso, la Corte de Constitucionalidad

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sostuvo la validez del procedimiento de exhibicin personal de nica instancia; en consecuencia, concluy en que el recurso deba denegarse y fund esa tesis en tres consideraciones: (i) la exhibicin personal, se caracteriza por ser un procedimiento antiformalista, (ii) en caso la resolucin del juez fuere desfavorable, sta no constituye cosa juzgada, no formal ni material; en consecuencia, la Exhibicin Personal puede plantearse las veces que resulte necesario, y, (iii) la aplicacin supletoria de las disposiciones relativas al amparo no permite hacer extensible el recurso de apelacin a un procedimiento caracterizado por su celeridad. Debe notarse que el texto de la sentencia no hizo referencia alguna a las disposiciones de la Convencin Americana y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. La interpretacin elegida en este caso no parece tener sustento bastante. El derecho de que un fallo desfavorable a las pretensiones del recurrente sea revisado por un tribunal superior no puede ser desconocido en nombre del antiformalismo o la celeridad. Obsrvese, adems, que la va sugerida por la sentencia volver a plantear el recurso de exhibicin personal atenta contra la economa procesal invocada. La sentencia comentada resulta todava menos satisfactoria al conocerse que la Corte no ha seguido en otras materias el criterio expuesto en relacin con la exhibicin personal. As, en la sentencia de 3.8.93 (Exp. 454-92), la Corte encontr que un dispositivo del Cdigo Procesal Civil y Mercantil, que impide apelar en ciertos casos al arrendatario, contradice la constitucin y, en particular, el derecho a la igualdad, y los derechos de defensa y de libre acceso a los tribunales. Tampoco en este caso intervinieron en el razonamiento del tribunal los contenidos de las normas internacionales en materia de derechos humanos. 4.1.5.3. Antonio A. Cancado Trinidade4 Los tratados de derechos humanos benefician directamente a los individuos y grupos protegidos. Cubren relaciones (de los individuos ante

el poder pblico) cuya reglamentacin era en el pasado del dominio propio del derecho constitucional. Y diversas de las Constituciones modernas, a su vez, remiten expresamente a los derechos consagrados en los tratados de derechos humanos (v. supra), a un mismo tiempo revelando una nueva postura ante la cuestin clsica de la jerarqua normativa de los tratados internacionales vigentes as como concediendo un tratamiento especial o diferenciado tambin en el plano del derecho interno a los derechos y garantas individuales internacionalmente consagrados (v. supra). Rigiendo la misma gama de relaciones, de los individuos ante el Estado, el derecho internacional y el derecho interno apuntan aqu en la misma direccin, coincidiendo en el propsito bsico y ltimo de ambos de la proteccin del ser humano. No ha ms pretensin de primaca de uno u otro, como en la polmica clsica y superada entre monistas y dualistas. En el presente dominio de proteccin, la primaca es de la norma ms favorable a las vctimas, sea ella norma de derecho internacional o de derecho interno. ste y aqul aqu interactan en beneficio de los seres protegidos. Es la solucin expresamente consagrada en diversos tratados de derechos humanos, de la mayor relevancia por sus implicaciones prcticas. Merecedora de la mayor atencin, ha curiosamente pasado casi desapercibida en la doctrina contempornea. [...] El criterio de la primaca de la norma ms favorable a las personas protegidas, consagrado expresamente en tantos tratados de derechos humanos, contribuye en primer lugar para reducir o minimizar considerablemente las supuestas posibilidades de conflictos entre instrumentos legales en sus aspectos normativos. Contribuye, en segundo trmino, para obtener mayor coordi-

Cancado Trinidade, Antonio. Reflexiones sobre la interaccin entre el derecho internacional y el derecho interno en la proteccin de los derechos humanos. Guatemala: Procuradura de Los Derechos Humanos. Coleccin: Cuadernos de Derechos Humanos 3-95. Pgs. 36-39.

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nacin entre tales instrumentos, en dimensin tanto vertical (tratados e instrumentos de derecho interno) como horizontal (dos o ms tratados). En lo concerniente a esta ltima, el criterio de la primaca de la disposicin ms favorable a las vctimas ya a fines de la dcada del cincuenta era aplicado por la Comisin Europea de Derechos Humanos (peticin n. 235/56, de 19581959), y recibi reconocimiento judicial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinin Consultiva de 1985 sobre la Colegiacin Obligatoria de Periodistas. Contribuye, en tercer lugar, como sealamos en nuestro curso proferido en la Academia de Derecho Internacional de La Haya en 1987, para demostrar que la tendencia y el propsito de la coexistencia de distintos instrumentos jurdicos garantizando los mismos derechos son en el sentido de ampliar y fortalecer la proteccin. Lo que importa en el ltimo anlisis es el grado de eficacia de la proteccin, y por consiguiente ha de imponerse la norma que en el caso concreto mejor proteja, sea ella de derecho internacional o de derecho interno.

d)

e)

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4.1.6. M ODIFICACIN
DE LA LEGISLACIN NACIONAL PARA SU ADECUACIN A LAS DISPOSICIONES DE LA CICC

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a) A pesar de no requerirse la emisin de legislacin especial, se deber tomar en cuenta la definicin de funcionario pblico, Oficial Gubernamental o Servidor Pblico, que contempla la CICC en su artculo I . De esta cuenta, debera procederse a la actualizacin de los conceptos contenidos en la legislacin Guatemalteca. b) Debern establecerse, en la legislacin nacional, medidas y sistemas para exigir a los funcionarios pblicos que informen a las autoridades competentes sobre los actos de corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimiento (Art. III ). c) La CICC tambin demanda el establecimiento de rganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para

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prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas (Art. III ). Lo cual implicara revisar seriamente la Ley de la Contralora de Cuentas y efectivamente dotarla de mecanismos modernos, para el cumplimiento de sus funciones, v.g., otorgarle una real autonoma administrativa y financiera. Otro aspecto es el establecimiento de Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupcin (Art. III ). La CICC tambin demanda el establecimiento de Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin (Art. III). Se requerir El estudio de otras medidas de prevencin que tomen en cuenta la relacin entre una remuneracin equitativa y la probidad en el servicio pblico (Art. III ). El artculo VI establece una amplia tipificacin de la corrupcin, la cual deber tomarse en cuenta para adecuacin de la legislacin nacional. Deber tipificarse el delito de soborno transnacional, de acuerdo a lo establecido en el artculo VIII . Deber tipificarse el delito de enriquecimiento ilcito, en trminos de lo preceptuado en el artculo IX . Ser necesario tipificar los delitos que indica el artculo XI .

4.1.7. P ROCEDIMIENTO
DE RATIFICACIN

En el Derecho Internacional una convencin o tratado, es el instrumento de carcter jurdico en el que se expresa la voluntad de dos o ms Estados de hacer, no hacer o dejar de hacer un

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conjunto de acciones respecto de un asunto en especial y de inters comn. La Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (ratificado por Guatemala en 1996), lo define como
un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular. [Artculo 2, numeral 1, literal a)].

En consecuencia los Convenios constituyen una fuente del Derecho Internacional Pblico y marcan el proceso de codificacin y la dinmica de esa rama del Derecho. Los requisitos bsicos para la celebracin de un Tratado o Convencin estarn reducidos a la capacidad, facultad o poder que un Estado tiene para adquirir derechos y compromisos u obligaciones en el marco del Derecho Internacional Pblico; y hacerlo a travs del rgano apropiado e indicado en su Constitucin interna [Larios Ochaita, 1998: 88]. Sin embargo, la caracterstica ms importante y que constituye un elemento indispensable para que surta sus efectos un Tratado o Convencin, es la ratificacin por medio del organismo legislativo o parlamentario. Cada Estado puede tener un proceso propio para adoptar un Tratado o Convencin, y el mismo vara segn sea bilateral o multilateral. En general, existe una primera etapa de negociacin, en el que los Estados Partes se representan por delegaciones diplomticas que cuentan con asesora legal especializada y participan en conferencias preparatorias en las que se estudia los anteproyectos y documentos conexos que son preparados por los mismos Estados o bien por organizaciones internacionales y sirven de base al texto de un Tratado o Convenio. Llegado o logrado el consenso, se procede a la suscripcin mediante la firma del instrumento, y aunque an no acarrea obligaciones al Estado signatario, crea el compromiso de adoptar todas aquellas medidas y acciones para su ratificacin, as como tambin a no realizar actos contrarios al objeto y fin del Tratado o Convenio.

Lo anterior se da por cuanto el funcionario que signa o firma el instrumento tiene una delegacin del organismo ejecutivo, pero la facultad de obligarse internacionalmente compete al parlamento o congreso de la Repblica; es por ello que los Tratados o Convenios se firman Ad Referndum. La firma sirve como un mecanismo de autenticacin del texto. Posteriormente, el instrumento es remitido al Congreso de la Repblica, bajo la frmula de sometimiento a consideracin, para su ratificacin. En esta etapa se hace un estudio del contenido y los posibles efectos para el pas. Esto permite hacer las adecuaciones a la legislacin interna, que sean necesarias para dar cumplimiento a los compromisos asumidos Cuando un Estado no ha sido parte fundadora del Tratado o Convencin, en lugar de ratificar, lo que manifiesta es su Adhesin y es la frmula por la cual se obliga internacionalmente en los trminos establecidos en el instrumento, sin poder modificar, ni pactar condiciones. La circunstancia de ser parte de un Tratado o Convencin bajo la frmula de adhesin, no vara sus obligaciones asumidas. El Estado de Guatemala, norma sus relaciones con otros Estados, de conformidad con los principios, reglas y prcticas internacionales con el propsito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, el respeto y la defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democrticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados [Artculo 149 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala]. De acuerdo con el artculo 183, literal K de la Constitucin guatemalteca, le corresponde al Presidente de la Repblica someter a la consideracin del Congreso para su aprobacin y antes de su ratificacin, los tratados y convenios de carcter internacional. En consecuencia, la ratificacin de la CICC le corresponde hacerla al Presidente de la Repblica, previa aprobacin por el Congreso. En el caso de la CICC , por las implicaciones de su ratificacin relacionadas con la modifi-

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cacin de algunas leyes y/o inclusin de nuevas tipificaciones, le corresponde tambin al Congreso, de acuerdo con el artculo 171, literal L, numeral 1 de la Constitucin, Aprobar, antes de su ratificacin, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional, cuando: afecten a las leyes vigentes para las cuales esta Constitucin requiera la misma mayora de votos. Previamente a aprobar la CICC , el Congreso, si lo considera necesario, podr de acuerdo con el artculo 272 de la Constitucin, solicitar a la Corte de Constitucionalidad que emita opinin sobre la constitucionalidad de la CICC .

por nacionales en el extranjero. Esta misma resolucin fue adoptada, con posterioridad, por los Jefes de Estado del G-7 (Grupo de los Siete), entre los que se encuentran Francia, Canad, Japn, Alemania, Estados Unidos.

4.3. LA ORGANIZACIN DE NACIONES UNIDAS


La ONU ha abordado el tema de la corrupcin desde hace ya algunos aos. Su enfoque lo ha centrado en la consideracin de este fenmeno como que trasciende el funcionamiento de la administracin pblica, toda vez que presenta impactos negativos en la economa de los pases y repercute directamente en su crecimiento econmico. Sobre el fenmeno de la corrupcin han trabajado varios organismos de la ONU , tales como el Comit de Expertos, el Programa para la Buena Administracin y la Comisin Social, los cuales en reiteradas ocasiones a partir de principios de los aos cincuenta, han coincido en sealar el impacto negativo en el desarrollo econmico que produce este fenmeno, el cual se presenta en forma ms aguda en los pases en vas de desarrollo. En 1990, el Comit de Prevencin del Delito y Lucha contra la Delincuencia el Consejo Econmico y Social presentaron al Octavo Congreso de la ONU sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente (La Habana 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990), un proyecto de resolucin y recomendaciones, entre las cuales se encontraba la recomendacin 8, relacionada con el tema de la corrupcin y que fue expresada en los trminos siguientes:
Dado que la corrupcin de los funcionarios pblicos puede destruir la eficacia potencial de cualquier tipo de programas oficiales, obstaculizar el desarrollo y victimizar a individuos o grupos, es de fundamental importancia que todas las naciones: a) Examinen su derecho penal, incluida la legislacin procesal, para verificar si responde adecuadamente a todas las formas de corrupcin

4.2. OTRA NORMATIVA EN CONTRA DE LA CORRUPCIN


En otras latitudes, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico ( OCDE ) de la Comunidad Europea gestiona un Tratado que debera aprobarse en abril, con vigencia a partir de mayo, de 1998 para normar los procedimientos de control y sancin de la corrupcin.

4.2.1. L A O RGANIZACIN DE C OOPERACIN Y D ESARROLLO E CONMICOS


Esta organizacin, integrada por 27 Estados, ha abordado el tema de la corrupcin. Ya en 1994 (mayo) recomend a sus pases miembros introducir cuatro tipos de reformas legales, a saber: 1) la criminalizacin del soborno en materia penal, civil, mercantil y administrativa; 2) modificacin de los sistemas de subsidios y de contratacin, a efecto de reducir las posibilidades de ocurrencia de hechos de corrupcin; 3) modificacin de las normas de auditora e informacin como medida para facilitar la participacin de la comunidad internacional en la vigilancia de la corrupcin; y, 4) reforma de las leyes bancarias, con la finalidad de convertir a los bancos en instrumentos de la lucha contra la corrupcin. En mayo de 1996, la OCDE aprob la recomendacin a sus miembros para abolir las deducciones fiscales y penalizar el soborno cometido

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y actos conexos encaminados a asistir o facilitar las actividades de corrupcin, y si ofrece la posibilidad de recurrir a sanciones que aseguren una disuasin adecuada; formulen mecanismos administrativos y reglamentarios para la prevencin de las prcticas corruptas y el abuso de poder; adopten procedimientos para la deteccin, investigacin y condena de los funcionarios corruptos; creen disposiciones legales para el decomiso de fondos y bienes provenientes de prcticas corruptas; y, adopten sanciones econmicas contra las empresas involucradas en ese gnero de prctica. [Consejo Econmico y Social, 1990: 31-40].

Por su parte el Octavo Congreso de la ONU sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, aprob la Resolucin 7E:
El Octavo Congreso de la ONU sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, Observando que el problema de la corrupcin de la administracin pblica es universal y que si bien sus efectos son particularmente nocivos para los pases con una economa vulnerable, esos efectos se hacen sentir en todo el mundo, Convencido de que las prcticas corruptas de los funcionarios pblicos pueden destruir la eficacia potencial de los programas gubernamentales de toda ndole, obstaculizar el desarrollo y victimizar a personas y grupos sociales, Reconociendo la importancia global de minimizar la corrupcin pblica en el proceso de desarrollo econmico y social, Reconociendo tambin que la corrupcin ocasiona injusticias y es incompatible con el principio de que la justicia debe administrarse con equidad e imparcialidad, Afirmando la necesidad de que la poltica de lucha contra la corrupcin ha de ocuparse de las estrategias econmicas y de desarrollo, as como de medidas de prevencin general y de medidas especiales administrativas, investigativas y jurdicas, Preocupado por las vinculaciones de la corrupcin pblica con otras formas de delincuencia

econmica y con la delincuencia organizada, el trfico ilcito de drogas, e incluso el blanqueo de dinero, Habiendo examinado el manual de medidas prcticas contra la corrupcin pblica y habiendo llegado ala conclusin de que las medidas propuestas pueden facilitar notablemente los esfuerzos pertinentes de los gobiernos para combatir la corrupcin, Habiendo examinado tambin el informe del Seminario Interregional sobre Corrupcin en la Administracin Pblica, que se celebr en La Haya del 11 al 15 de diciembre de 1989 y que fue organizado conjuntamente por la Divisin de Administracin del Desarrollo del Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo y por la Subdivisin de Prevencin del Delito y Justicia Penal del Centro de Desarrollo Social y Asuntos Humanitarios, Subrayando la funcin esencial que debe desempear las Naciones Unidas en ayudar a los Estados a eliminar el flagelo de la corrupcin pblica, 1. Recomienda que los Estados Miembros arbitren mecanismos administrativos y reglamentarios para la prevencin de las prcticas corruptas y del abuso de poder, entre los que debern figurar los siguientes: a) Asignar una prioridad elevada a las estrategias de lucha contra la corrupcin en los planes de desarrollo econmico y social, a los que debern incorporarse elementos de lucha contra la corrupcin como parte integrante de los programas pertinentes; b) Crear mayor conciencia en los ciudadanos del derecho que les asiste a que se les presten servicios y programas pblicos y a que se les faciliten conductos eficaces para la presentacin de reclamaciones; c) Introducir procedimientos de gestin interna adecuados en los rganos de la administracin pblica para combatir la corrupcin pblica; d) Adoptar medidas en los rganos de la administracin pblica para dar efectividad a la responsabilidad de los funcionarios pblicos y que permitan la imposicin de medidas

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disciplinarias eficaces y la adopcin de medidas correctoras; e) Cuando sea necesario, mejorar los reglamentos y mecanismos bancarios y financieros a fin de prevenir la fuga de fondos adquiridos a travs de prcticas corruptas; Invita a los Estados Miembros a que examinen la idoneidad de su legislacin penal, as como de su legislacin procesal, para responder a todas las formas de corrupcin y a las actividades destinadas a facilitar las prcticas corruptas y para prever la imposicin de sanciones que sean un factor disuasorio adecuado; Insta a los Estados Miembros a que introduzcan procedimientos y destinen recursos adecuados para la deteccin, investigacin y condena de funcionarios pblicos corruptos y que dicten disposiciones jurdicas para el decomiso de los fondos o bienes derivados de prcticas corruptas; Insta tambin a los Estados Miembros a que den amplia difusin al Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin entre el personal de la administracin pblica y de la justicia penal y a que consideren la puesta en prctica, cuando proceda, de las medidas que en l se indican; Insta adems a los Estados Miembros a que velen por que se adopten medidas apropiadas contra las empresas implicadas en prcticas de corrupcin y a que se abstengan de actos de represalia cuando otros Estados Miembros adopten ese tipo de medidas; Pide al Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo de la Secretara que, en colaboracin con la Subdivisin de Prevencin del Delito y Lucha contra la Delincuencia, proporcione asistencia en forma de cooperacin tcnica a los Estados que la soliciten en lo relativo a la planificacin estratgica de programas de lucha contra la corrupcin pblica y en la capacitacin del personal de la administracin pblica, en la introduccin de reformas legislativas y mejoras de la administracin pblica y de la justicia penal y que preste asistencia en la organizacin de proyectos de ayuda internacional;

7. Pide al Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo que, en colaboracin con la Subdivisin de Prevencin del Delito y Justicia Penal, proporcione foros, mediante la organizacin de seminarios regionales e interregionales, reuniones de grupos de expertos, cursos prcticos y otras actividades apropiadas, que sirvan para compartir e intercambiar informacin sobre tcnicas y leyes contra la corrupcin pblica y sobre los resultados de la investigacin al respecto, faciliten las visitas de expertos, la prestacin de servicios de asesoramiento, as como el examen y fomento, entre otras cosas, especialmente de mejoras de los procedimientos y mecanismos institucionales, de los procedimientos de la justicia penal y de las bases de datos, as como el recurso a la informtica para mejorar la adopcin de decisiones; 8. Pide a la Subdivisin de Prevencin del Delito y Justicia Penal que elabore un proyecto de cdigo internacional de conducta para los funcionarios pblicos y que lo presente al Noveno Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Lucha contra la Delincuencia; 9. Pide a la Subdivisin de Prevencin del Delito y Justicia Penal que recabe las opiniones de los gobiernos, de las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y de las asociaciones profesionales con respecto a las medidas preconizadas en el Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin, que servirn para el desarrollo y ulterior elaboracin del proyecto de cdigo de conducta para los funcionarios pblicos con miras a facilitar su aprobacin; 10. Pide al Comit de Prevencin del Delito y Lucha contra la Delincuencia que mantenga el tema de la corrupcin pblica bajo continuo examen y que presente los resultados de las actividades emprendidas en la aplicacin de la presente resolucin al Noveno Congreso; 11. Pide al Secretario General que, de disponer de recursos extrapresupuestarios al efecto, publique este Manual en todos los idiomas oficiales de las Naciones Unidas y que ponga esa publicacin a disposicin de todos los Estados Miembros para que le den amplia difusin.

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Anexo 1 LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL Y LA CONTRALORA GENERAL DE CUENTAS

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Proyecto Comisin Acompaamiento Captulo I Normas Generales 1 Artculo 1. Naturaleza jurdica. La Contralora General de Cuentas es una institucin tcnica, descentralizada, con personalidad jurdica, patrimonio propio y capacidad para adquirir y ejercer derechos y contraer obligaciones. De conformidad con esta ley, goza de absoluta independencia funcional. La Contralora tiene competencia en todo el territorio nacional y podr establecer delegaciones en el mismo.

Proyecto del Organismo Ejecutivo Captulo I Normas generales Artculo 1. La Contralora General de Cuentas es una institucin tcnica y descentralizada del estado. De conformidad con esta ley, goza de independencia funcional. Su competencia abarca todo el territorio nacional pudiendo establecer delegaciones, en cualquier lugar de la Repblica.

Artculo 1o. La funcin fiscalizadora de la Hacienda Pblica y de la ejecucin del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nacin, corresponde con exclusividad a la Contralora de Cuentas. Artculo 2o. La Contralora de Cuentas es una Institucin Tcnica con absoluta independencia de funciones. Su funcin fiscalizadora se extiende a todas las personas que tengan a su cargo la custodia y manejo de fondos pblicos u otros bienes del Estado, del Municipio, de la Universidad, de las instituciones estatales, autnomas, semiautnomas o descentralizadas, as como sobre las dems entidades o personas que reciban fondos del Estado y las que hagan colectas pblicas. Quedan igualmente sometidas a la fiscalizacin de la Contralora de Cuentas, los liquidadores, fiscalizadores e interventores cuando se trate de los bienes y fondos a que se refiere este artculo. No tendr competencia para fiscalizar, controlar ni vigilar a los bancos privados, empresas de seguros, empresas afianzadoras, sociedades cooperativas, y dems entidades privadas cuya fiscalizacin, control y vigilancia estn atribuidos, segn sus leyes especficas, a otras dependencias gubernamentales.

Artculo 2. mbito de competencia. Corresponde a la Contralora General de Cuentas la funcin fiscalizadora de los ingresos y egresos y en general de todo el inters hacendario de los organismos del Estado, entidades autnomas y descentralizadas, del municipio y sus empresas, y dems instituciones que conforman el sector pblico no financiero; de toda persona o entidad que reciba fondos del Estado o haga colectas pblicas; de las empresas no financieras en cuyo capital participe el Estado, bajo cualquier denominacin, as como las empresas en que stas tengan participacin. Tambin estn sujetos a su fiscalizacin los contratistas de obras pblicas y cualquier persona nacional o extranjera que, por delegacin del Estado, reciba, invierta o administre fondos pblicos, en lo que se refiere al manejo de stos.

Artculo 2. mbito de competencia. Corresponde a la Contralora General de Cuentas la funcin fiscalizadora de los ingresos y egresos y en general de todo el inters hacendario de los organismos del Estado, entidades autnomas y descentralizadas, del municipio y sus empresas; de toda persona o entidad que reciba fondos del Estado o haga colectas pblicas; de empresas no financieras en cuyo capital participe el Estado, bajo cualquier denominacin, as como las empresas en que stas tengan participacin. Tambin estn sujetos a su fiscalizacin los contratistas de obres pblicas y cualquier persona nacional o extranjera que, por delegacin del Estado, reciba, invierta o administre fondos pblicos, en lo que se refiere al manejo de stos. Se exceptan las entidades del sector pblico, sujetas por ley a otras instancias fiscalizadoras.

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Vigente

Proyecto Comisin Acompaamiento Artculo 3. Objetivos. La Contralora General de cuentas, a travs del control gubernamental, y dentro de su campo de competencia, tiene los siguientes objetivos: a) Determinar si la gestin institucional de los entes o personas a que se refiere el artculo anterior, se realiza bajo criterios de eficacia, eficiencia , economa y equidad; b) Contribuir al fortalecimiento de la capacidad gerencial del Estado, para ejecutar con eficacia y eficiencia las decisiones y polticas de gobierno; c) Apoyar el diseo e implementacin de mecanismos de participacin ciudadana para el fortalecimiento de la transparencia y credibilidad de la gestin pblica y del proceso de rendicin de cuentas, como medios de lucha contra la corrupcin y la proteccin y conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente; d) Promover la responsabilidad de los servidores pblicos para que puedan rendir cuenta, de manera amplia y oportuna, tanto de la regularidad en el manejo de los bienes y recursos, como de los resultados obtenidos en su gestin; e) Promover la retroalimentacin de informacin, a travs de los informes y recomendaciones de auditora, para la actualizacin, modernizacin y mantenimiento de los sistemas y procedimientos operativos y de control; y, f) Promover la modernizacin de la auditora interna y externa gubernamentales, para garantizar un mejor servicio a las instituciones pblicas, con el fin de mantener actualizados los procesos y sistemas operativos y de control.

Proyecto del Organismo Ejecutivo Artculo 3. Objetivos. La Contralora General de Cuentas, a travs del control gubernamental, y dentro de su campo de competencia, tienen los siguientes objetivos: a) Apoyar el diseo e implantacin de mecanismos de participacin ciudadana para el fortalecimiento de la transparencia y credibilidad de la gestin pblica y del proceso de rendicin de cuentas, como medios de lucha contra la corrupcin y la proteccin y conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente; b) Promover la responsabilidad de los servidores pblicos para que puedan rendir cuenta, de manera amplia y oportuna, tanto de la regularidad en el manejo de los bienes y recursos, como de los resultados obtenidos en su gestin; c) Promover la retroalimentacin de informacin, a travs de los informes y recomendaciones de auditora, para la actualizacin, modernizacin y mantenimiento de los sistemas y procedimientos operativos y de control; y, d) Promover la modernizacin de la auditora interna y externa gubernamentales, para garantizar un mejor servicio a las instituciones pblicas, con el fin de mantener actualizados los procesos y sistemas operativos y de control.

Artculo 12. Corresponde tambin a la Contralora de Cuentas: 1) Inspeccionar y glosar la contabilidad general de la Nacin; 2) Velar por el efectivo y oportuno cumplimiento de las obligaciones a favor del Fisco, del Municipio y las dems entidades a que se refiere esta ley. 3) Vigilar y procurar, por los medios legales adecuados, la recaudacin y efectividad de todas las acreeduras, as como la restitucin de todos los fondos y bienes que resulten deberse al Estado, al Municipio, ala Universidad y dems entidades sujetas a control y fiscalizacin, en virtud de examen y liquidacin de cuentas,

Artculo 4. Atribuciones. La Contralora General de Cuentas tiene las siguientes atribuciones: a) Ser el rgano rector de control gubernamental. Las disposiciones, polticas y procedimientos que dicte en el mbito de su competencia, son de carcter obligatorio para los organismos, entidades y dems personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley. b) Ejercer el control externo posterior a travs de la prctica de auditoras con un enfoque integral, a los organismos, entidades y dems personas a que se refiere la presente ley, en la forma que se establezca en el reglamento respectivo.

Artculo 4. Atribuciones. La Contralora General de Cuentas tiene las siguientes atribuciones: a) Ser el rgano rector de control gubernamental. Las disposiciones, polticas y procedimientos que dicte en el mbito de su competencia, son de carcter obligatorio para los organismos, entidades y dems personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley. b) Ejercer el control externo posterior a travs de la prctica de auditoras con un enfoque integral, a los organismos, entidades y dems personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, en la forma que se establezca en el reglamento respectivo.

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Vigente sentencia firme o por cualquier otra circunstancia. 4) Verificar, cada vez que lo crea conveniente, el numerario, valores y dems caudales que estn en poder de las personas o instituciones sujetas a su fiscalizacin. 5) Comprobar la exactitud de las existencias y movimiento de los tiles y materiales que tengan a su cargo los organismos del Estado, del Municipio, de la Universidad y dems entidades sujetas a su fiscalizacin. 6) Revisar y verificar, cada vez que lo juzgue necesario, las existencias de especies postales, fiscales y artculos estancados u otros valores que se hallen en poder de los empleados o agentes autorizados por las leyes o reglamentos para recibir, custodiar, almacenar o expender tales especies o valores. 7) Ejercer control de las emisiones de especies postales, fiscales, de bonos, cupones y otros documentos de la Deuda Pblica emitidos por el Estado, o el Municipio, as como sobre las emisiones de billetes que efecte el Banco emisor, los billetes de la Lotera Nacional, y cualesquiera otros documentos o valores que determine la ley. 8) Controlar la incineracin o destruccin de cdulas, bonos, cupones y cualesquiera otros documentos de crdito del Estado o del Municipio y dems instituciones sujetas a su fiscalizacin, as como con la incineracin de billetes del Banco emisor. 9) hacerse representar en las licitaciones respectivas, por medio de un delegado, quien podr hacer las observaciones y recomendaciones pertinentes, las cuales se harn constar en acta. Cuando se trate de licitaciones privadas, el Ministerio interesado, har saber, por lo menos con doce horas de anticipacin , la fecha y la hora para efectuarlas. Si se tratara de licitaciones pblicas, el anuncio lo har la Oficina de Licitaciones. 10) Emitir opinin, si se le consulta, sobre cualquier erogacin o gasto que se estime irregular o innecesario y sugerir la s medidas que deban adoptarse en el caso para beneficio de los intereses del Estado. 11) Emitir dictamen con respecto a la procedencia o improcedencia de la exoneracin del requisito de licitacin y en lo relativo

Proyecto Comisin Acompaamiento c) Normar el control interno institucional y la gestin de las unidades de auditora interna, proponiendo las medidas que contribuyan a mejorar la eficiencia y eficacia de las mismas, incluyendo las caractersticas que deben reunir los integrantes de dichas unidades; d) Evaluar los resultados de la gestin de los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, bajo los criterios de eficacia, eficiencia, economa y equidad; e) Auditar, rendir informe y emitir dictamen sobre la ejecucin y liquidacin del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado y los de las entidades autnomas y descentralizadas enviando los informes correspondientes al Congreso de la Repblica; f) Ser parte en los juicios que, en materia de cuentas, resulten como consecuencia de la auditora practicada; g) Requerir a la autoridad nominadora, el relevo temporal en forma inmediata del funcionario o empleado pblico responsable de la custodia, manejo y administracin de los valores pblicos, cuando se hubiere detectado que tiene responsabilidad en hechos presuntamente constitutivos de delito, vinculados con sus atribuciones y, adems denunciarlos ante las autoridades competentes; h) Nombrar interventores en los asuntos de su competencia en las instituciones o entidades sujetas a control, cuando se compruebe que se han apartado de los objetivos fundamentales previstos en sus leyes constitutivas, comprometiendo su estabilidad econmica-financiera; i) Examinar la contabilidad de los contratistas de obras pblicas y de cualquier persona que, por delegacin del Estado, reciba, invierta, o administre fondos pblicos; j) De manera exclusiva normar, calificar seleccionar y contratar auditoras independientes o firmas privadas de auditora para efectuar auditoras externas en los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, as como supervisar sus labores, en cumplimiento a la literal b), de este artculo; k) Promover la eficiencia profesional de los auditores gubernamentales, a travs de un Plan de Capacitacin Continua; y l) Promover e implementar mecanismos de lucha contra la corrupcin.

Proyecto del Organismo Ejecutivo c) Normar el control interno institucional y la gestin de las unidades de auditora interna, proponiendo las medidas que contribuyan a mejorar la eficiencia y eficacia de las mismas, incluyendo las caractersticas que deben reunir los integrantes de dichas unidades; d) Evaluar los resultados de la gestin de los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, bajo los criterios de eficacia, eficiencia, economa y equidad; e) Auditar, rendir informe y emitir dictamen sobre la ejecucin y liquidacin del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado y los de las entidades autnomas y descentralizadas enviando los informes correspondientes al Congreso de la Repblica; f) Ser parte en los juicios que, en materia de cuentas, resulten como consecuencia de la auditora practicada; g) Requerir a la autoridad nominadora, el relevo temporal en forma inmediata del funcionario o empleado pblico responsable de la custodia, manejo y administracin de los valores pblicos, cuando se hubiere detectado que tiene responsabilidad en hechos presuntamente constitutivos de delito, vinculados con sus atribuciones y, adems denunciarlos ante las autoridades competentes; h) Nombrar interventores en los asuntos de su competencia en las instituciones o entidades sujetas a control, cuando se compruebe que se han apartado de los objetivos fundamentales previstos en sus leyes constitutivas, comprometiendo su estabilidad econmica-financiera; i) Examinar la contabilidad de los contratistas de obras pblicas y de cualquier persona que, por delegacin del Estado, reciba, invierta, o administre fondos pblicos; j) De manera exclusiva normar, calificar seleccionar y contratar auditores independientes o firmas privadas de auditora para efectuar auditoras externas en los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, as como supervisar sus labores, en cumplimiento a la literal b), de este artculo; k) Promover la eficiencia profesional de los auditores gubernamentales, a travs de un Plan de Capacitacin Continua; y l) Promover e implementar mecanismos de lucha contra la corrupcin.

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Vigente a los expedientes de jubilaciones, pensiones y montepos, cuando le corresponda. 12) Examinar y glosar las cuentas de todas las entidades y personas a las que se refiere el artculo 2o. de esta Ley. La glosa y fiscalizacin de las cuentas municipales podr delegarla. 13) Practicar inspecciones, revisiones, y auditoras en las oficinas sujetas a su jurisdiccin. 14) Aprobar, improbar o modificar las liquidaciones para el pago del impuesto sobre herencias. Legados y donaciones, y las que de conformidad con la ley, deban ser examinadas por la Contralora de Cuentas. 15) Intervenir, cuando la ley la faculta, en los suministros que den o reciban el Estado, las entidades y personas sujetas a control de acuerdo con esta ley y en la compraventa y permuta de toda clase de bienes, pertenecientes a las mismas. 16) Inspeccionar, en materia de su competencia, las fincas rstica o urbanas de la Nacin y las intervenidas por el Estado. 17) Investigar si existe enriquecimiento indebido de los funcionarios o empleados pblicos , de acuerdo con lo que precepta la ley de probidad e imponer las sanciones que la misma ley determina. 18) Suspender a los funcionarios o empleados pblicos sujetos a su jurisdiccin, a quienes se impute transgresiones a la ley que puedan ser constitutivas de delito o falta. 19) Intervenir en la toma de posesin y en la entrega de cargos que aparejen el manejo de fondos pblicos 20) Suministrar los formularios destinados a la recepcin de fondos de las entidades a las que se refiere el artculo 2o. de esta Ley, as como controlar y fiscalizar su manejo. 21) Registrar los ttulos profesionales y los diplomas otorgados por la Universidad de San Carlos, por el Estado, , as como los despachos militares. 22) autorizar los libros principales y auxiliares de la Contralora General de la Nacin y los dems que determine la Ley. 23) Ser parte de los juicios de cuentas, por medio de los contralores o auditores que hayan practicado el examen y glosa de los mismos, o bien, por medio de los que designe especficamente para ese fin. 24) Ejercer fiscalizacin sobre cualquier negocio del Estado que constituya deuda pblica.

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Vigente 25) Investigar la falta de fianza de responsabilidad de los funcionarios o empleados que estuvieren obligados a prestarla y exigir que llenen tal requisito. Artculo 14. la Contralora de Cuentas est obligada a proporcionar cualquier informe, dato o dictamen, o a practicar expertaje, fiscalizacin o auditora que ordenen los Organismos del Estado. Su falta de cumplimiento se sanciona con las penas establecidas en el inciso del artculo anterior. Artculo 15. Toda persona que tenga a su cargo el manejo de fondos o valores del Estado o de las instituciones sujetas a su fiscalizacin, est obligada a rendir cuentas a la Contralora en la forma, lugar y tiempo que seale la Ley o el reglamento respectivo. Artculo 16. Cuando la persona obligada a rendir cuentas no cumpliera con hacerlo dentro del trmino legal, por enfermedad, fallecimiento o separacin del cargo por cualquier causa, el Jefe de la Contralora de Cuentas designar a la persona que, de oficio, debe rendirlas, de conformidad con el reglamento. Artculo 17. El examen de una cuenta tendr por objeto establecer si se ha incurrido en errores matemticos, si se ha hecho aplicacin correcta de las leyes, reglamentos y dems disposiciones vigentes, o si ha habido prdida de valores o menoscabo en los intereses del Estado, o de las instituciones respectivas. Artculo 21. Si despus del examen de una cuenta aparecieran nuevos cargos, la Contralora de Cuentas ordenar la formacin de nuevos pliegos, de reparos, los cuales se formularn conforme lo establece el artculo anterior, as como la presentacin de informes adicionales tiles al fin que se persigue. Artculo 22. Terminado el examen y glosa de una cuenta se enviar el expediente con la providencia respectiva al Tribunal de Cuentas para la iniciacin del juicio. En el caso en que le monto de los reparos no desvanecidos, no exceda de diez quetzales, el Jefe de la Contralora de Cuentas, sin abrir procedimiento, impondr al responsable una multa equivalente al valor de las sumas reparadas y la presentacin de la constancia del pago ser suficiente para que la cuenta sea aprobada sin ms trmites.

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Vigente En caso de renuencia de los obligados se proceder al cobro por la va econmicocoactiva. Cuando en la contestacin de los reparos o en cualquier estado del expediente de revisin , los responsables reconozcan la legitimidad de los cargos en su contra y se avengan a pagar su valor o presenten las constancias de pago correspondientes, la Contralora aprobar la cuenta sin ms trmites; la responsabilidad penal a que diere lugar los reparos ser deducida ante los Tribunales del orden comn. Artculo 27. La Contralora de Cuentas, cuando lo estime conveniente, podr delegar funciones de fiscalizacin u otras de las que le confiere la ley, en los gobernadores departamentales en su carcter de intendentes de hacienda, o en los administradores de rentas.

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Artculo 5. Control gubernamental. El Control Gubernamental es el conjunto de principios, rganos, normas y procedimientos que rigen y coordinan el ejercicio del control interno y externo gubernamental. Artculo 6. Aplicacin del control gubernamental. La Contralora General de Cuentas normar lo relativo al control interno que ejercern las unidades de auditora interna de los organismos y entidades del Estado. A la vez, para ejercer el control externo posterior, disear e implementar un sistema de auditora gubernamental que, con un enfoque de auditora integral, examine y evale las actividades administrativas y financieras de los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, cuyos alcances, normas y procedimientos se establecern en el reglamento de esta ley. Artculo 8. Contrarrevisiones. La Contralora General de Cuentas a peticin de parte, podr practicar un nuevo examen a las operaciones de las entidades sujetas a control, aun cuando tales operaciones ya hayan sido auditadas, siempre que la documentacin de la anterior auditora no haya sido presentada al tribunal correspondiente, pudiendo formular nuevos cargos contra los responsables. Si en una contrarrevisin se comprobase negligencia del auditor o personal tcnico que haya tenido a su cargo la auditora o examen anterior, ser sancionado por el

Artculo 5. Control gubernamental. El Control Gubernamental es el conjunto de principios, rganos, normas y procedimientos que rigen y coordinan el ejercicio del control interno y externo gubernamental. Artculo 6. Aplicacin del control gubernamental. La Contralora General de Cuentas normar lo relativo al control interno que ejercern las unidades de auditora interna de los organismos y entidades del Estado. A la vez, para ejercer el control externo posterior, disear e implementar un sistema de auditora gubernamental que, con un enfoque de auditora integral, examine y evale las actividades administrativas y financieras de los organismos, entidades y personas a que se refiere el artculo 2 de la presente ley, cuyos alcances, normas y procedimientos se establecern en el reglamento de esta ley. Artculo 8. Contrarrevisiones. La Contralora General de Cuentas a peticin de parte o de oficio, podr practicar un nuevo examen a las operaciones de las entidades sujetas a control, aun cuando tales operaciones ya hayan sido auditadas, siempre que la documentacin de la anterior auditora no haya sido presentada al tribunal correspondiente, pudiendo formular nuevos cargos contra los responsables o desvanecer los formulados con anterioridad. Si en una contrarrevisin se comprobase negligencia del auditor o personal tcnico que haya tenido a su cargo la auditora o

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Vigente

Proyecto Comisin Acompaamiento Contralor General de Cuentas conforme lo estipule el reglamento de la presente ley, pudiendo tambin deducir las dems responsabilidades en que se incurre , y si se presumiere conducta delictuosa, lo har de conocimiento del Ministerio Pblico o del rgano jurisdiccional que corresponda.

Proyecto del Organismo Ejecutivo examen anterior, ser sancionado por el Contralor General de Cuentas conforme lo estipule el reglamento de la presente ley, pudiendo tambin deducir las dems responsabilidades en que se incurre , y si se presumiere conducta delictuosa, lo har de conocimiento del Ministerio Pblico o del rgano jurisdiccional que corresponda. Captulo III De las autoridades superiores Artculo 12. El Contralor General de Cuentas, es el Jefe de la Contralora General de Cuentas, y para ocupar el cargo deber cumplir con los requisitos preceptuados en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

Artculo 4o. Para ser Jefe de la contralora de Cuentas se requiere: a) Ser guatemalteco, mayor de edad; b) Poseer el ttulo de Contador Pblico, el de Perito Contador o poseer Certificado de aptitud que haya sido expedido con arreglo a la ley y haber ejercido sus respectivas profesiones por un trmino mayor de 10 aos; c) No tener juicio pendiente en materia de cuentas; y d) No estar comprendido en las prohibiciones que establece la Ley de Probidad. Artculo 10. Para ser Contralor se requiere: a) Ser guatemalteco, mayor de edad, b) Ser Contador Pblico, Perito Contador y poseer certificado de aptitud que haya sido expedido con arreglo a la ley y haber ejercido estas profesiones por un trmino mayor de cinco aos, o ser experto en asuntos fiscales, hacendarios y de auditora, con prctica no menor de diez aos debidamente comprobada; y c) No haber sido condenado por delito contra la propiedad, cohecho, perjurio, prevaricato, falsedad, fraude, malversacin de caudales pblicos, exacciones ilegales, ni tener condena pendiente en juicios de cuentas. Artculo 11. Todos los contralores tienen las mismas calidades, preeminencias y obligaciones. Artculo 20. El contralor designado para examinar una cuenta, rendir informe a la Contralora y formular el pliego de reparos en el cual se sealarn concretamente los cargos que aparezcan contra los responsables. En dicho pliego figurarn las sumas reparadas, las citas de las leyes infringidas y la peticin para iniciar el juicio de cuentas respectivo.

Captulo III De las autoridades superiores Artculo 12. El Contralor General de Cuentas, es el Jefe de la Contralora General de Cuentas, y para ocupar el cargo deber cumplir con los requisitos preceptuados en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

Captulo IV De los auditores gubernamentales Artculo 18. Auditor gubernamental. Para ser auditor gubernamental se requiere: a) Ser guatemalteco y estar en el goce de sus derechos ciudadanos, tener la calidad de profesional universitario y ser colegiado activo; y b) Haber solventado su responsabilidad, en el caso de haber sido condenado en juicio de cuentas.

Captulo IV De los auditores gubernamentales Artculo 17. Auditor gubernamental. Para ser auditor gubernamental se requiere: a) Ser guatemalteco y estar en el goce de sus derechos ciudadanos, tener la calidad de profesional universitario y ser colegiado activo; y b) Haber solventado su responsabilidad, en el caso de haber sido condenado en juicio de cuentas.

Artculo 21. Obligacin de denunciar. Los auditores gubernamentales que en cumplimiento de su funcin, descubran la comisin de posibles delitos contra el patrimonio de los organismos y entidades y personas sujetas a control, estn obligados a presentar denuncia, ante el Ministerio Pblico y los Tribunales competentes. Los funcionarios y empleados pblicos, quedan obligados a prestar a los auditores el auxilio necesario para el efectivo cumplimiento de su funcin.

Artculo 20. Obligacin de denunciar. Los auditores gubernamentales que en cumplimiento de su funcin, descubran la comisin de posibles delitos contra el patrimonio de los organismos y entidades y personas sujetas a control, estn obligados a presentar denuncia, ante el Ministerio Pblico y los Tribunales competentes. Los funcionarios y empleados pblicos, quedan obligados a prestar a los auditores el auxilio necesario para el efectivo cumplimiento de su funcin.

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Vigente Artculo 32. Ningn ttulo, contrato de prstamo o comprobante de la deuda pblica consolidada, ni otros compromisos de igual naturaleza, garantizados por el Gobierno, sern vlidos sin la firma del Jefe de la Contralora de Cuentas y el sello de la oficina.

Proyecto Comisin Acompaamiento Sin referencia.

Proyecto del Organismo Ejecutivo Sin referencia.

Artculo 232. Contralora General de Cuentas. La Contralora General de Cuentas es una institucin tcnica descentralizada, con funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo inters hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autnomas, as como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas pblicas. Tambin estn sujetos a esta fiscalizacin los contratistas de obras pblicas y cualquier otra persona que, por delegacin del Estado, invierta o administre fondos pblicos. Su organizacin, funcionamiento y atribuciones sern determinados por la ley. [Constitucin Poltica de la Repblica].

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Anexo 2 CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN


(Suscrita y aprobada en la tercera sesin plenaria, celebrada el 29 de marzo de 1996 en Caracas, Venezuela)

PREMBULO LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,


CONVENCIDOS de que la corrupcin socava la legitimidad de las

actividades comerciales y financieras legtimas y la sociedad, en todos los niveles;


TENIENDO PRESENTE que para combatir la corrupcin es responsabilidad de los Estados la erradicacin de la impunidad y que la cooperacin entre ellos es necesaria para que su accin en este campo sea efectiva; y DECIDIDOS a hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y en los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio, HAN CONVENIDO

instituciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, as como contra el desarrollo integral de los pueblos;
CONSIDERANDO que la democracia representativa, condicin

indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la regin, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas, as como los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio;
PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupcin fortalece

en suscribir la siguiente las instituciones democrticas, evita distorsiones de la economa, vicios en la gestin pblica y el deterioro de la moral social;
RECONOCIENDO que, a menudo, la corrupcin es uno de los

CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN Artculo I Definiciones Para los fines de la presente Convencin, se entiende por: Funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos. Funcionario pblico, Oficial Gubernamental o Servidor pblico, cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerrquicos. Bienes, los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, y los documentos o instrumentos legales que acrediten, intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre dichos activos. Artculo II Propsitos Los propsitos de la presente Convencin son: 1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin; y 2. Promover, facilitar y regular la cooperacin entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de

instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propsitos;
CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la

poblacin de los pases de la regin sobre la existencia y gravedad de este problema, as como de la necesidad de fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin;
RECONOCIENDO que la corrupcin tiene, en algunos casos,

trascendencia internacional, lo cual exige una accin coordinada de los Estados para combatirla eficazmente;
CONVENCIDOS de la necesidad de adoptar cuanto antes un

instrumento internacional que promueva y facilite la cooperacin internacional para combatir la corrupcin y, en especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas o especficamente vinculados con dicho ejercicio; as como respecto de los bienes producto de estos actos;
PROFUNDAMENTE PREOCUPADOS por los vnculos cada vez ms estrechos entre la corrupcin y los ingresos provenientes del trfico ilcito de estupefacientes, que socavan y atentan contra las

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corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio. Artculo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artculo II de esta Convencin, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas. Estas normas debern estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios pblicos en el desempeo de sus funciones. Establecern tambin las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios pblicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarn a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios pblicos y en la gestin pblica. 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. 3. Instrucciones al personal de las entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de sus responsabilidades y las normas ticas que rigen sus actividades. 4. Sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempean funciones pblicas en los cargos que establezca la ley y para la publicacin de tales declaraciones cuando corresponda. 5. Sistemas para la contratacin de funcionarios pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. 6. Sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupcin. 7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efecte asignaciones en violacin de la legislacin contra la corrupcin de los Estados Partes. 8. Sistemas para proteger a los funcionarios pblicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin, incluyendo la proteccin de su identidad, de conformidad con su Constitucin y los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico interno. 9. rganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas. 10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupcin. 11. Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. 12. El estudio de otras medidas de prevencin que tomen en cuenta la relacin entre una remuneracin equitativa y la probidad en el servicio pblico. Artculo IV mbito La presente Convencin es aplicable siempre que el presunto acto

de corrupcin se haya cometido o produzca sus efectos en un Estado Parte. Artculo V Jurisdiccin 1. Cada Estado Parte adoptar las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdiccin respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convencin cuando el delito se cometa en su territorio. 2. Cada Estado Parte podr adoptar las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdiccin respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convencin cuando el delito sea cometido por uno de sus nacionales o por una persona que tenga residencia habitual en su territorio. 3. Cada Estado Parte adoptar las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdiccin respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convencin cuando el presunto delincuente se encuentre en su territorio y no lo extradite a otro pas por motivo de la nacionalidad del presunto delincuente. 4. La presente Convencin no excluye la aplicacin de cualquier otra regla de jurisdiccin penal establecida por una Parte en virtud de su legislacin nacional. Artculo VI Actos de corrupcin 1. La presente Convencin es aplicable a los siguientes actos de corrupcin: a. El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; c. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para s mismo o para un tercero; d. El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y e. La participacin como autor, coautor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo. 2. La presente Convencin tambin ser aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o ms Estados Partes, en relacin con cualquier otro acto de corrupcin no contemplado en ella. Artculo VII Legislacin interna Los Estados Partes que an no lo hayan hecho adoptarn las medidas legislativas o de otro carcter que sean necesarias para tipificar como delitos en su derecho interno los actos de corrupcin

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descritos en el Artculo VI.1. para facilitar la cooperacin entre ellos, en los trminos de la presente Convencin. Artculo VIII Soborno transnacional Con sujecin a su Constitucin y a los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, cada Estado Parte prohibir y sancionar el acto de ofrecer u otorgar a un funcionario pblico de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas en l, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como ddivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones pblicas, relacionado con una transaccin de naturaleza econmica o comercial. Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado el delito de soborno transnacional, ste ser considerado un acto de corrupcin para los propsitos de esta Convencin. Aquel Estado Parte que no haya tipificado el soborno transnacional brindar la asistencia y cooperacin previstas en esta Convencin, en relacin con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan. Artculo IX Enriquecimiento ilcito Con sujecin a su Constitucin y a los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, los Estados Partes que an no lo hayan hecho adoptarn las medidas necesarias para tipificar en su legislacin como delito, el incremento del patrimonio de un funcionario pblico con significativo exceso respecto de sus ingresos legtimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por l. Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado el delito de enriquecimiento ilcito, ste ser considerado un acto de corrupcin para los propsitos de la presente Convencin. Aquel Estado Parte que no haya tipificado el enriquecimiento ilcito brindar la asistencia y cooperacin previstas en esta Convencin, en relacin con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan. Artculo X Notificacin Cuando un Estado Parte adopte la legislacin a la que se refieren los prrafos 1 de los artculos VIII y IX , lo notificar al Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos, quien lo notificar a su vez a los dems Estados Partes. Los delitos de soborno transnacional y de enriquecimiento ilcito sern considerados para ese Estado Parte acto de corrupcin para los propsitos de esta Convencin, transcurridos treinta das contados a partir de la fecha de esa notificacin. Artculo XI Desarrollo progresivo 1. A los fines de impulsar el desarrollo y la armonizacin de las legislaciones nacionales y la consecucin de los objetivos de esta Convencin, los Estados Partes estiman conveniente y se obligan a considerar la tipificacin en sus legislaciones de las siguientes conductas: a. El aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerce funciones pblicas, de cualquier tipo de informacin reservada o privilegiada de la cual ha tenido conocimiento en razn o con ocasin de la funcin desempeada. b. El uso o aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario pblico o una

persona que ejerce funciones pblicas de cualquier tipo de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que ste tenga parte, a los cuales ha tenido acceso en razn o con ocasin de la funcin desempeada. c. Toda accin u omisin efectuada por cualquier persona que, por s misma o por persona interpuesta o actuando como intermediaria, procure la adopcin, por parte de la autoridad pblica, de una decisin en virtud de la cual obtenga ilcitamente para s o para otra persona, cualquier beneficio o provecho, haya o no detrimento del patrimonio del Estado. d. La desviacin ajena a su objeto que, para beneficio propio o de terceros, hagan los funcionarios pblicos, de bienes muebles o inmuebles, dinero o valores, pertenecientes al Estado, a un organismo descentralizado o a un particular, que los hubieran percibido por razn de su cargo, en administracin, depsito o por otra causa. 2. Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado estos delitos, stos sern considerados actos de corrupcin para los propsitos de la presente Convencin. 3. Aquellos Estados Partes que no hayan tipificado los delitos descritos en este artculo brindarn la asistencia y cooperacin previstas en esta Convencin en relacin con ellos, en la medida en que sus leyes lo permitan. Artculo XII Efectos sobre el patrimonio del Estado Para la aplicacin de esta Convencin, no ser necesario que los actos de corrupcin descritos en la misma produzcan perjuicio patrimonial al Estado. Artculo XIII Extradicin 1. El presente artculo se aplicar a los delitos tipificados por los Estados Partes de conformidad con esta Convencin. 2. Cada uno de los delitos a los que se aplica el presente artculo se considerar incluido entre los delitos que den lugar a extradicin en todo tratado de extradicin vigente entre los Estados Partes. Los Estados Partes se comprometen a incluir tales delitos como casos de extradicin en todo tratado de extradicin que concierten entre s. 3. Si un Estado Parte que supedita la extradicin a la existencia de un tratado recibe una solicitud de extradicin de otro Estado Parte, con el que no lo vincula ningn tratado de extradicin, podr considerar la presente Convencin como la base jurdica de la extradicin respecto de los delitos a los que se aplica el presente artculo. 4. Los Estados Partes que no supediten la extradicin a la existencia de un tratado reconocern los delitos a los que se aplica el presente artculo como casos de extradicin entre ellos. 5. La extradicin estar sujeta a las condiciones previstas por la legislacin del Estado Parte requerido o por los tratados de extradicin aplicables, incluidos los motivos por los que se puede denegar la extradicin. 6. Si la extradicin solicitada por un delito al que se aplica el presente artculo se deniega en razn nicamente de la nacionalidad de la persona objeto de la solicitud, o porque el Estado Parte requerido se considere competente, ste presentar el caso ante sus autoridades competentes para su enjuiciamiento, a menos que se haya convenido otra cosa con el Estado Parte requirente, e informar oportunamente a ste de su resultado final. 7. A reserva de lo dispuesto en su derecho interno y en sus tratados de extradicin, el Estado Parte requerido podr, tras haberse

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cerciorado de que las circunstancias lo justifican y tienen carcter urgente, y a solicitud del Estado Parte requirente, proceder a la detencin de la persona cuya extradicin se solicite y que se encuentre en su territorio o adoptar otras medidas adecuadas para asegurar su comparecencia en los trmites de extradicin. Artculo XIV Asistencia y cooperacin 1. Los Estados Partes se prestarn la ms amplia asistencia recproca, de conformidad con sus leyes y los tratados aplicables, dando curso a las solicitudes emanadas de las autoridades que, de acuerdo con su derecho interno, tengan facultades para la investigacin o juzgamiento de los actos de corrupcin descritos en la presente Convencin, a los fines de la obtencin de pruebas y la realizacin de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la investigacin o juzgamiento de actos de corrupcin. 2. Asimismo, los Estados Partes se prestarn la ms amplia cooperacin tcnica mutua sobre las formas y mtodos ms efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupcin. Con tal propsito, propiciarn el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y reuniones entre los rganos e instituciones competentes y otorgarn especial atencin a las formas y mtodos de participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin. Artculo XV Medidas sobre bienes 1. De acuerdo con las legislaciones nacionales aplicables y los tratados pertinentes u otros acuerdos que puedan estar en vigencia entre ellos, los Estados Partes se prestarn mutuamente la ms amplia asistencia posible en la identificacin, el rastreo, la inmovilizacin, la confiscacin y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisin de los delitos tipificados de conformidad con la presente Convencin, de los bienes utilizados en dicha comisin o del producto de dichos bienes. 2. El Estado Parte que aplique sus propias sentencias de decomiso, o las de otro Estado Parte, con respecto a los bienes o productos descritos en el prrafo anterior, de este artculo, dispondr de tales bienes o productos de acuerdo con su propia legislacin. En la medida en que lo permitan sus leyes y en las condiciones que considere apropiadas, ese Estado Parte podr transferir total o parcialmente dichos bienes o productos a otro Estado Parte que haya asistido en la investigacin o en las actuaciones judiciales conexas. Artculo XVI Secreto bancario 1. El Estado Parte requerido no podr negarse a proporcionar la asistencia solicitada por el Estado Parte requirente amparndose en el secreto bancario. Este artculo ser aplicado por el Estado Parte requerido, de conformidad con su derecho interno, sus disposiciones de procedimiento o con los acuerdos bilaterales o multilaterales que lo vinculen con el Estado Parte requirente. 2. El Estado Parte requirente se obliga a no utilizar las informaciones protegidas por el secreto bancario que reciba, para ningn fin distinto del proceso para el cual hayan sido solicitadas, salvo autorizacin del Estado Parte requerido. Artculo XVII Naturaleza del acto A los fines previstos en los artculos XIII, XIV, XV y XVI de la presente Convencin, el hecho de que los bienes obtenidos o derivados de un acto de corrupcin hubiesen sido destinados a fines polticos o el hecho de que se alegue que un acto de corrupcin

ha sido cometido por motivaciones o con finalidades polticas, no bastarn por s solos para considerar dicho acto como un delito poltico o como un delito comn conexo con un delito poltico. Artculo XVIII Autoridades centrales 1. Para los propsitos de la asistencia y cooperacin internacional previstas en el marco de esta Convencin, cada Estado Parte podr designar una autoridad central o podr utilizar las autoridades centrales contempladas en los tratados pertinentes u otros acuerdos. 2. Las autoridades centrales se encargarn de formular y recibir las solicitudes de asistencia y cooperacin a que se refiere la presente Convencin. 3. Las autoridades centrales se comunicarn en forma directa para los efectos de la presente Convencin. Artculo XIX Aplicacin en el tiempo Con sujecin a los principios constitucionales, al ordenamiento interno de cada Estado y a los tratados vigentes entre los Estados Partes, el hecho de que el presunto acto de corrupcin se hubiese cometido con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Convencin, no impedir la cooperacin procesal penal internacional entre los Estados Partes. La presente disposicin en ningn caso afectar el principio de la irretroactividad de la ley penal ni su aplicacin interrumpir los plazos de prescripcin en curso relativos a los delitos anteriores a la fecha de la entrada en vigor de esta Convencin. Artculo XX Otros acuerdos o prcticas Ninguna de las normas de la presente Convencin ser interpretada en el sentido de impedir que los Estados Partes se presten recprocamente cooperacin al amparo de lo previsto en otros acuerdos internacionales, bilaterales o multilaterales, vigentes o que se celebren en el futuro entre ellos, o de cualquier otro acuerdo o prctica aplicable. Artculo XXI Firma La presente Convencin est abierta a la firma de los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos. Artculo XXII Ratificacin La presente Convencin est sujeta a ratificacin. Los instrumentos de ratificacin se depositarn en la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos. Artculo XXIII Adhesin La presente Convencin queda abierta a la adhesin de cualquier otro Estado. Los instrumentos de adhesin se depositarn en la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos. Artculo XXIV Reservas Los Estados Partes podrn formular reservas a la presente Convencin al momento de aprobarla, firmarla, ratificarla o adherir a ella, siempre que no sean incompatibles con el objeto y propsitos de la Convencin y versen sobre una o ms disposiciones especficas. Artculo XXV Entrada en vigor La presente Convencin entrar en vigor el trigsimo da a partir de la fecha en que haya sido depositado el segundo instrumento

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de ratificacin. Para cada Estado que ratifique la Convencin o adhiera a ella despus de haber sido depositado el segundo instrumento de ratificacin, la Convencin entrar en vigor el trigsimo da a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado su instrumento de ratificacin o adhesin. Artculo XXVI Denuncia La presente Convencin regir indefinidamente, pero cualesquiera de los Estados Partes podr denunciarla. El instrumento de denuncia ser depositado en la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos. Transcurrido un ao, contado a partir de la fecha de depsito del instrumento de denuncia, la Convencin cesar en sus efectos para el Estado denunciante y permanecer en vigor para los dems Estados Partes. Artculo XXVII Protocolos adicionales Cualquier Estado Parte podr someter a la consideracin de los otros Estados Partes reunidos con ocasin de la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, proyectos

de protocolos adicionales a esta Convencin con el objeto de contribuir al logro de los propsitos enunciados en su Artculo II. Cada protocolo adicional fijar las modalidades de su entrada en vigor y se aplicar slo entre los Estados Partes en dicho protocolo. Artculo XXVIII Depsito del instrumento original El instrumento original de la presente Convencin, cuyos textos espaol, francs, ingls y portugus son igualmente autnticos, ser depositado en la Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos, la que enviar copia certificada de su texto para su registro de publicacin a la Secretara de las Naciones Unidas, de conformidad con el artculo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. La Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos notificar a los Estados miembros de dicha Organizacin y a los Estados que hayan adherido a la Convencin, las firmas, los depsitos de instrumentos de ratificacin, adhesin y denuncia, as como las reservas que hubiere.

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Anexo 3 TRANSPARENCIA INTERNACIONAL: INFORME DE AVANCES ANTICORRUPCIN

Pas (1)

Ratificacin (2)

Soborno Transnacional (3)

Enriquecimiento Ilcito (4) S

Cdigos de Conducta

Divulgacin Transpade patrimonio rencia en las (5) licitaciones (6) NO NO

Acceso a la informacin (7)

Argentina

S (8/4/97) S (1/23/97)

NO

NO

Bolivia

NO

NO (8)

S (5)

S (Derecho constitucional) S (Derecho constitucional) S NO (Pendiente en legislatura) S S

Brasil

NO (Enviada al Congreso) NO S (9/22/98)

NO

S (No cumple con la Conv.) NO (4) NO (8)

NO (8)

S (5)

Canad Chile

NO NO

S NO (Pendiente en legislatura) S NO (Pendiente en legislatura) NO (Pendiente en legislatura) S

NO NO (Pendiente en legislatura) S (5) S

S NO (8)

Colombia Costa Rica

S S (5/9/97)

NO NO (8)

S S

S S

Ecuador

S (5/26/97)

NO

NO (Pendiente en legislatura) NO

S (Derecho constitucional) NO (Pendiente en legislatura) S (7) (Derecho de peticin) (7) S (Derecho constitucional) (7)

Jamaica

NO

NO

NO

NO (Pendiente en legislatura) NO (5) (Pendiente en legislatura) S (5)

Panam

S (7/20/98)

NO (Pendiente en legislatura) NO

NO (Pendiente en legislatura) S (Bajo reforma) (4)

NO

Paraguay

S (11/29/96)

NO

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Pas (1)

Ratificacin (2)

Soborno Transnacional (3)

Enriquecimiento Ilcito (4) S (No cumple con la Conv.) NO (Pendiente en legislatura) (4) NO (4)

Cdigos de Conducta

Divulgacin Transpade patrimonio rencia en las (5) licitaciones (6) S S

Acceso a la informacin (7)

Per

S (4/4/97)

NO

NO

Uruguay

S (9/15/98)

NO

NO

S (bajo reforma) S

NO

Enviado al Congreso 11/96 S

USA

NO (Enviada al Congreso 4/1/98) S (5/22/97)

Venezuela

NO

NO (Pendiente en legislatura)

NO

NO

NO

Notas: (1) Signatarios: Slo 25 de los 34 miembros de la OEA han firmado la Convencin; pases que no la han ratificado son: Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Canada, Dominica, Grenada, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, St. Kitts y Nevis. (2) Otros pases que han ratificado: Honduras (5/25/98); Mxico (5/27/97); Trinidad and Tobago (4/15/98). (3) Soborno transnacional: Seis miembros de la OEA (Argentina, Brasil, Canad, Chile, Mxico, y USA) firmaron la Convencin de la OCDE contra el Soborno de Funcionarios Pblicos Extranjeros, que prohibe el soborno transnacional. (4) Enriquecimiento ilcito: En algunos pases sin el tipo penal especfico del enriquecimiento ilcito, existen o se ha propuesto delitos relacionados con un resultado similar. (5) Divulgacin del patrimonio: Algunos pases exigen la declaracin del patrimonio de los funcionarios pblicos solamente a una agencia gubernamental, sin que haya un derecho ciudadano de acceso a los resultados, y en general hay pocos indicios que la informacin ha sido utilizada para comenzar acciones penales. Tambin, en algunos pases, la cobertura se limita a ciertos funcionarios y/o cierto patrimonio. La Convencin prev la divulgacin pblica, que permite una mayor rendicin de cuentas y el control ciud adano. (6) Transparencia en las licitaciones pblicas: La Convencin insta la licitacin pblica transparente, equitativa y eficiente. Actualmente, an en pases con leyes sobre las licitaciones con algunos elementos de transparencia, muchas no son uniformes, comprensivas y facilmente disponibles. Los pases pueden lograr esta meta con la celebracin e implementacin para el ao 2000 de un Acuerdo del ALCA sobre la Transparencia en las Licitaciones Pblicas. (7) Acceso a la informacin: Algunos pases tienen derechos constitucionales a peticionar o sobre la libertad de expresin que en la prctica no brindan el acceso a la informacin. Para facilitar la transparencia y participacin ciudadana, los pases deben establecer un derecho al acceso a la informacin, la difusin regular de la informacin, y audiencias pblicas abiertas. (8) Propuestas de reforma no enviadas a la legislatura.

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Anexo 4 FICHA TCNICA

Objetivo del Estudio Obtener la informacin primaria a ser utilizada en el Diagnstico de las Caractersticas Generales de la Corrupcin en Guatemala 199698, y al efecto identificar las opiniones y los grados de conocimiento que sobre la corrupcin tiene la ciudadana. mbito de la Investigacin

Esfera de la investigacin Deteccin de las divergencias de percepcin, conceptualizacin y opinin sobre la corrupcin atribuibles a factores sociales y culturales, y que, al mismo tiempo, son relevantes en la identificacin de requerimientos de formacin e informacin para la participacin ciudadana en la promocin de la transparencia. Marco metodolgico

Poblacin adulta, que habita en centros urbanos, a nivel nacional. Tipificacin del estudio Investigacin transversal, sobre temas bsicos de opinin atinentes al objetivo del estudio; con dominios de anlisis en las siguientes variables del perfil del informante: 1 sexo, 2 edad, 3 escolaridad, 4 religin, 5 rama de actividad econmica, 6 status ocupacional, 7 nivel de exposicin a los medios de comunicacin social, 8 nivel de participacin comunitaria, 9 percepcin subjetiva de la situacin nacional, 10 volumen de poblacin del lugar de residencia, 11 proporcin de poblacin indgena en el lugar de residencia, y 12 regin del pas.

La metodologa de este estudio cualitativo se basa en el Dilogo Focal, el cual es una tcnica de trabajo que permite obtener las ideas fuerza de las expresiones de informantes cualificados. Esta tcnica combina eficazmente la dinmica de grupos con las ventajas de la entrevista en profundidad, mediante un ejercicio altamente participativo. Caractersticas de la muestra Los puntos geogrficos muestrales se ubican en lugares poblados urbanos de cada una de las regiones del pas, atendiendo simultneamente a combinaciones de las variables: volumen de poblacin y proporcin de indigenismo. Los 12 lugares seleccionados se dividen en cuatro estratos, de la forma siguiente: 1 Rango alto de poblacin, con proporcin de poblacin indgena superior al 50%. 2 Rango alto de poblacin, con proporcin de poblacin indgena inferior al 50%.

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3 4

Rango bajo de poblacin, con proporcin de poblacin indgena superior al 50%. Rango bajo de poblacin, con proporcin de poblacin indgena inferior al 50%.

Diseo General de la Muestra


Gr. Puntos muestrales No. 1 2 3 4 5 6 7 8 STA CRUZ DEL QUICH SANARATE ESCUINTLA GUATEMALA Sexo M F M F F M M F SAN MARCOS F M QUETZALTENANGO M F COBN M F PUERTO BARRIOS M F ASUNCIN MITA F M S. LUIS JILOTEPEQUE M F FLORES (PETN) F M S. LUCAS TOLIMN M F Perfil Edad 35+ 303035+ 3035+ 3035+ 3035+ 3035+ 35+ 3035+ 303035+ 3035+ 35+ 303035+ Escolaridad 3 B B A B A A B A B B A A B A B A B A B B A B A

Se convocan 2 grupos en cada uno de los 12 puntos geogrficos, para un total de 288 informantes, en los cuales se aplican en partes alcuotas las dicotomas de gnero, edad (18 a 30, y 35 ms) y escolaridad (baja o alta). Los otros dominios de anlisis propuestos, se toman directamente de cada informante. Plan temtico La investigacin abarca tres reas temticas: Marco conceptual: por el cual se determina la diversidad de opiniones acerca de la corrupcin, que prevalece en los informantes, as como los indicadores del conocimiento que priva en ellos sobre el tema. Marco valorativo: que incluye los dimensionamientos y los juicios que manejan los informantes en cuanto a los aspectos ticos, socioeconmicos y polticos del fenmeno de la corrupcin. Y Marco actitudinal: referido a las vivencias y proposiciones de los informantes, frente a la corrupcin.

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Escolaridad: A = Secundaria o ms

B = Primaria o menos

Clasificacin e interpretacin de resultados En una matriz de tres entradas (Respuesta, Perfil, Dominio de anlisis) se clasifican y ordenan las expresiones de los 288 informantes, para su interpretacin y anlisis.

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Anexo 5 PERFIL INDIVIDUAL DE LOS INFORMANTES

D ILOGOS REALIZADOS EN GUATEMALA


Grupo No. 1: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 SERVICIOS GENERALES ARTESANO COMERCIANTE ARTESANO COMERCIANTE ARTESANO COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS ARTESANO ARTESANO Grupo No. 2 MUJERES 1 2 3 4 5 6 MAESTRO OFICINISTA ESTUDIANTE OFICINISTA SERVICIOS TCNICOS OFICINISTA Edad: 30 15 17 24 20 25 Escolaridad: SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 Escolaridad: PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA 9 10 11 Edad: 49 35 51 57 68 52 42 32 41 46 Escolaridad: SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA NINGUNA SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 COMERCIANTE AMA DE CASA MAESTRO MAESTRO AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA COMERCIANTE

Grupo No. 4: Edad: PRIMARIA 39 31 24 31 43 28 40 37 36 31 SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR Escolaridad:

SERVICIOS TCNICOS AMA DE CASA OFICINISTA

D ILOGOS REALIZADOS EN SANARATE


Grupo No. 5: Edad: 46 50 51 49 37 35 47 36 46 35 46 Escolaridad: SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA

SERVICIOS TCNICOS MAESTRO SERVICIOS TCNICOS MAESTRO MAESTRO MAESTRO SERVICIOS TCNICOS MAESTRO COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE

D ILOGOS REALIZADOS EN ESCUINTLA


Grupo No. 3: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 SERVICIOS GENERALES OFICINISTA ARTESANO SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS ESTUDIANTE COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS Edad: 19 25 21 26 20 30 22 16 26 24

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Grupo No. 6: MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 SERVICIOS GENERALES AMA DE CASA SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES AMA DE CASA AMA DE CASA SERVICIOS GENERALES AMA DE CASA SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES AMA DE CASA COMERCIANTE Edad: 25 19 29 23 30 30 22 25 29 18 19 Escolaridad: PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA NINGUNA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA

D ILOGOS REALIZADOS EN SAN MARCOS


Grupo No. 9: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 MAESTRO MAESTRO COMERCIANTE MAESTRO MAESTRO SERVICIOS TCNICOS ARTESANO JUBILADO JUBILADO SERVICIOS TCNICOS MAESTRO Edad: 32 35 39 39 36 33 59 60 65 37 42 Grupo No. 10: Escolaridad: SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA

D ILOGOS REALIZADOS EN S. CRUZ DEL QUICH


Grupo No. 7: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE ESTUDIANTE ARTESANO MAESTRO SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS GENERALES ARTESANO ESTUDIANTE SERVICIOS TCNICOS Edad: 23 31 17 19 19 19 19 17 19 18 40 Escolaridad: SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA

MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 OFICINISTA OFICINISTA SERVICIOS TCNICOS ARTESANO AMA DE CASA MAESTRO AMA DE CASA COMERCIANTE OFICINISTA AMA DE CASA MAESTRO

Edad: 24 22 21 50 50 29 47 27 20 53 47

Escolaridad: SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA

D ILOGOS REALIZADOS EN QUETZALTENANGO


Grupo No. 11:

Grupo No. 8: MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 AMA DE CASA SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES AMA DE CASA AMA DE CASA OFICINISTA SERVICIOS GENERALES COMERCIANTE COMERCIANTE COMERCIANTE ARTESANO SERVICIOS GENERALES Edad: 36 60 40 47 44 30 60 51 60 39 50 35 Escolaridad: PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA NINGUNA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA

HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 COMERCIANTE COMERCIANTE ARTESANO OFICINISTA COMERCIANTE COMERCIANTE SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES SERVICIOS GENERALES ESTUDIANTE OFICINISTA

Edad: 26 18 16 30

Escolaridad: PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA

29 28 29 23 23

PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA

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Grupo No. 12: MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 SERVICIOS TCNICOS AMA DE CASA SERVICIOS TCNICOS MAESTRO MAESTRO SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE COMERCIANTE COMERCIANTE MAESTRO SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS 35 63 41 41 48 35 38 Edad: 42 44 38 Escolaridad: SUPERIOR PRIMARIA SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR HOMBRES 1 2 3 Escolaridad: SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA PRIMARIA 4 5 6 7 8 9 10 11 12 ARTESANO MAESTRO MAESTRO JUBILADO AGRICULTOR MAESTRO MAESTRO ARTESANO MAESTRO MAESTRO MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8

Grupo No. 16: Edad: 35 24 21 15 16 18 16 43 Escolaridad: SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA

SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS ESTUDIANTE ESTUDIANTE ESTUDIANTE ESTUDIANTE OFICINISTA

D ILOGOS REALIZADOS EN ASUNCIN MITA


Grupo No. 17: Edad: 32 31 43 45 40 50 47 39 34 39 24 32 Escolaridad: SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR

D ILOGOS REALIZADOS EN COBN


Grupo No. 13: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 MAESTRO OFICINISTA COMERCIANTE JUBILADO JUBILADO ARTESANO SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE Edad: 62 43 38 60 62 40 37 36 30 Grupo No. 14: MUJERES 1 2 3 4 5 AMA DE CASA AMA DE CASA COMERCIANTE COMERCIANTE COMERCIANTE Edad: 30 27 17 23 21 Escolaridad: PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA

SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS

Grupo No. 18: MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Escolaridad: SUPERIOR SUPERIOR PRIMARIA SUPERIOR SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR 10 11 MAESTRO MAESTRO ESTUDIANTE MAESTRO MAESTRO AMA DE CASA OFICINISTA MAESTRO AMA DE CASA AMA DE CASA MAESTRO Edad: 32 39 19 27 34 37 40 35 32 29 27 Escolaridad: SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA

D ILOGOS REALIZADOS EN PUERTO BARRIOS


Grupo No. 15: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 SERVICIOS TCNICOS MAESTRO ARTESANO COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS MAESTRO COMERCIANTE OFICINISTA ARTESANO Edad: 46 40 50 45 50 46 38 39 58 38

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D ILOGOS REALIZADOS EN S. LUIS JILOTEPEQUE


Grupo No. 19: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 SERVICIOS TCNICOS OFICINISTA AGRICULTOR ARTESANO MAESTRO AGRICULTOR MAESTRO OFICINISTA ARTESANO ARTESANO JUBILADO AGRICULTOR Edad: 20 22 15 22 29 22 19 25 19 18 26 24 Grupo No. 20: MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 AMA DE CASA ARTESANO COMERCIANTE AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA COMERCIANTE SERVICIOS TCNICOS COMERCIANTE AMA DE CASA AMA DE CASA COMERCIANTE AMA DE CASA Edad: 55 45 34 39 42 62 42 60 33 34 36 38 35 Escolaridad: SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA NINGUNA PRIMARIA MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8 Escolaridad: SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA 9 10 11 12 SERVICIOS SERVICIOS COMERCIANTE COMERCIANTE COMERCIANTE AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA AMA DE CASA Escolaridad: SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SECUNDARIA PRIMARIA NINGUNA HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 MUJERES 1 2 3 4 5 6 7 8

Grupo No. 22: Edad: 34 33 35 45 34 35 38 43 Escolaridad: SUPERIOR SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA

SERVICIOS TCNICOS OFICINISTA SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS AMA DE CASA SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS

D ILOGOS REALIZADOS EN FLORES, PETN


Grupo No. 23: Edad: 5 2 32 22 22 23 29 28 20 SUPERIOR SUPERIOR SECUNDARIA PRIMARIA SECUNDARIA SUPERIOR SECUNDARIA SECUNDARIA Escolaridad:

SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS MAESTRO SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS OFICINISTA MAESTRO SERVICIOS TCNICOS SERVICIOS TCNICOS

Grupo No. 24: Edad: GENERALES GENERALES 46 48 51 35 33 56 45 35 50 63 Escolaridad: 35 PRIMARIA 43 PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA PRIMARIA SECUNDARIA

D ILOGOS REALIZADOS EN S. LUCAS TOLIMN


Grupo No. 21: HOMBRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 AGRICULTOR AGRICULTOR AGRICULTOR AGRICULTOR ESTUDIANTE ARTESANO AGRICULTOR AGRICULTOR AGRICULTOR AGRICULTOR Edad: 18 17 20 19 15 29 20 17 23

SERVICIOS TCNICOS

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Anexo 6 CARACTERSTICAS DEL MONITOREO HEMEROGRFICO

El monitoreo hemerogrfico consisti en la revisin completa de las publicaciones diarias de los matutinos Prensa Libre y Siglo XXI , comprendidas desde el 01 de enero de 1997 al 30 de junio de 1998. El parmetro de clasificacin fue el concepto de corrupcin, entendida como el aprovechamiento premeditado de la autoridad o el poder poltico y/o administrativo, tanto en el mbito pblico como en el privado, que determinadas personas o grupos hacen en provecho propio. Este aprovechamiento puede ser con fines polticos o pecuniarios y en detrimento de los derechos o intereses de la organizacin, la comunidad o de la Nacin, incumpliendo o infringiendo para el efecto las normas social o jurdicamente establecidas que rigen sus actividades. Se registraron en total 1,223 fichas sobre noticias o publicaciones contenidas en las ediciones de los diarios que contenan informacin sobre actos que, conforme la definicin, fuera posible tipificar como corruptos. Los principales elementos o dimensiones de cada noticia que fueron tomados en cuenta son: q Escenario, mbito o lugar donde tuvo lugar el acto corrupto. q Corrupto, persona o personas, as como instituciones o entidades, que fueron sealadas como ejecutoras del acto corrupto. q Corruptor, persona o personas, as como instituciones o entidades, que fueron sealadas de promover y/o beneficiarse de la comisin del acto corrupto. q Denunciante, persona o personas, as como instituciones o entidades, que promovieron

el conocimiento pblico y/o de las autoridades competentes, del acto de corrupcin, el corrupto y/o el corruptor. Reaccin institucional, es la respuesta de las entidades, organizaciones o instituciones afectadas por el acto corrupto y/o en las cuales tuvo lugar el mismo. Por ejemplo: antejuicio; auditora; captura; condena a prisin; denuncia; destitucin; ofrecimientos de accin; absolucin; aclaracin; apertura a juicio; audiencia; clausura provisional o definitiva del proceso; extradicin; debate; intervencin; investigacin; libertad simple o condicional; negatoria de sealamientos; rotacin de personal; aceptacin de renuncia. Se dividieron en: q Medidas administrativas, son todas las acciones tomadas en contra o en consecuencia del acto corrupto, ya sea contra el corrupto, el corruptor o las implicaciones del acto, dentro o parte de la institucin o entidad donde tuvo lugar el acto de corrupcin y sin que necesariamente se requiriera de la accin judicial. q Medidas judiciales, son todas las acciones tomadas en contra o en consecuencia del acto corrupto, ya sea contra el corrupto, el corruptor o las implicaciones del acto, ante o por parte de rganos jurisdiccionales. Reaccin social, es la respuesta de la poblacin o la sociedad civil ante el acto de corrupcin. Por ejemplo: manifestacin o marcha; medidas de hecho. Condenas morales, son todas las expresiones

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de opinin sobre o en consecuencia del acto corrupto, el corrupto o el corruptor. Por ejemplo: condena; crtica; denuncia; rechazo o repudio. Cada una de las fichas fue clasificada segn el tema-caso al que correspondiera. Es decir, en un intento por sintetizar el hecho, se crearon designaciones que permitiera distinguir las fichas segn el caso. Al final, se cont con 210 temas-caso desde el denominado Moreno que incluy todas las noticias relacionadas al mismo, hasta la mayora que slo se refera a una noticia sin ms seguimiento. Las fichas tambin se clasificaron por fuente, es decir, por el diario del cual se obtuvo la informacin, ya fuera Prensa Libre o Siglo XXI . Cada una de las noticias se clasific tambin segn su caracterstica y su tipo. Por tipo se entiende si la noticia o informacin se public en alguna de las siguientes modalidades: Artculo de fondo; artculo general; campo pagado; carta del lector; columnista; editorial; entrevista; artculo de opinin; reportaje; suplemento; tema del da. Por caracterstica se entiende si la noticia o informacin fue publicada en primicia o como seguimiento de una noticia o informacin anterior. Los actos corruptos se clasificaron a su vez, segn si la informacin publicada indicaba que correspondan a una forma organizada (e.g.: bandas o redes delictivas) o no organizada (actos eventuales o individuales). Por ltimo, las dimensiones o elementos principales arriba indicados, se clasificaron segn el sector al cual la informacin indicaba que pertenecan los individuos que los personificaban. As, se utiliz la siguiente clasificacin:

Cd. 1.00 1.01 1.02 1.03 1.04 1.05 1.06 2.00 2.01 2.02 2.03 2.04 2.05 2.06 3.00 3.01 3.02 3.04 3.05 3.06 3.07 4.00

Sector GUBERNAMENTAL

Subsector

Presidencia Ministerio Legislativo Judicial Autnomo Descentralizado PRIVADO Agrcola Industrial Comercial Financiero Bancario Prensa Servicios ONGS Niez y Juventud Mujeres Mayas Derechos Humanos Desarrollo Comunitario Otro ORGANIZACIONES SOCIALES; REPRESENTANTES POLTICOS; REPRESENTANTES GREMIALES

4.01 4.03 4.04 4.05 4.06 4.07 4.08 4.09 4.10 4.10 5.01 6.00 6.00 PARTICULAR OTROS

Sindicato Derechos Humanos Desamparados Mayas Religioso catlico Religioso evanglico Religioso otros Partido poltico Otro Otro: Prensa

Cuerpo diplomtico Gubernamental - Gobernacin Organismos internacionales Expresidente de la Repblica Expresidente del Organismo Judicial Exvicepresidente de la Repblica Ninguno

NOTA: La numeracin no es correlativa en virtud que durante el procesamiento de la informacin, fue necesario sustituir o eliminar algunas clasificaciones.

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BIBLIOGRAFA

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Accin Ciudadana es una entidad privada, no lucrativa y apartidista, registrada legalmente como sociedad civil. Se propone facilitar todos aquellos procesos que fortalezcan la participacin ciudadana y la transparencia en la gestin pblica, particularmente en el marco de los establecido en los Acuerdos de Paz.

Avenida La Reforma 12-01, zona 10 Edificio Reforma Montfar, oficina 1403 Telfonos: (502) 3326957, 3326939 Fax: (502) 3614793 email: acciongt@quik.guate.com www.quik.guate.com/acciongt