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Regresar a principal CONCEPTOS BASICOS DE DERECHO DISCIPLINARIO En el presente trabajo, he de desarrollar algunas nociones elementales que ataen al campo

del derecho administrativo-disciplinario; o bien, como tambin suelen denominarlo muchos autores, derecho sancionador. Desde este panorama, y como primera idea, no puede desconocerse que el incumplimiento de los deberes que afectan a los funcionarios pblicos, determina su responsabilidad, la que puede ser: a) civil (art. 1112 C. Civ. y conc.); b) penal (Cap. III, Ttulo XI Cd. Penal, "Delitos contra la Administracin Pblica"); y, c) administrativo-disciplinaria (de naturaleza eminentemente correctiva o disciplinaria, y a la que se le suma la posible responsabilidad patrimonial. Estas tres categoras de responsabilidad que alcanzan al funcionario (penal, civil y administrativa), se sustentan en distintos sectores del ordenamiento jurdico, pudiendo resultar entre s compatibles e independientes. De modo tal que, en razn de la compatibilidad, un mismo hecho puede dar lugar al nacimiento de varias de las responsabilidades apuntadas. Y, con motivo de la independencia existente entre ellas, el hecho de que en una de esas jurisdicciones competentes recaiga pronunciamiento sobre la inexistencia de la responsabilidad que enjuicia, no obsta para que cualquiera de las otras dos aprecie la concurrencia de la responsabilidad que le corresponda determinar1. No debe olvidarse que tambin resulta admisible en materia disciplinaria la responsabilidad de los funcionarios "polticos", quienes no se encuentran alcanzados por las previsiones de la ley marco de empleo pblico n 25.164, sin que dicha circunstancia impida que esta clase de funcionarios puedan ser convocados en los sumarios administrativos, a los efectos de esclarecer situaciones de las que, eventualmente, pueden emerger responsabilidades civiles y/o penales, las cuales debern ventilarse en sede judicial, o que la Administracin disponga por su parte dejar constancia en el legajo personal de aqul, para ser tenido en cuenta ante un pretendido reingreso a la Administracin Pblica2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION . La potestad disciplinaria que se reconoce a la Administracin Pblica, es aquella que se ejerce normalmente sobre los agentes que integran su organizacin, y que se vinculan con aquella, en razn de una relacin jurdica de empleo pblico3.Esta postura, resulta coincidente con la con la emanada de la Jurisprudencia de nuestro ms Alto Tribunal de la Nacin, tal como surge del conocido caso "Magallanes" 4,donde la Corte sostuvo que "constituye presupuesto para el ejercicio del poder disciplinario, la subsistencia de la relacin de empleo pblico y correlativa situacin de subordinacin jerrquica, sobre la que se asienta el ejercicio del poder estatal". Para Fiorini, por su parte, la potestad sancionadora de la administracin es inherente a la actividad administrativa, en el entendimiento que, quien tiene

atribucin para reglar la conducta de terceros, debe por lgica-, tener poder para castigar las infracciones que se cometan.5 Entrena Cuesta6 postula la responsabilidad disciplinaria del funcionario pblico, tiene su sustento en el hecho de que stos se encuentran respecto de la administracin, en un estado de sujecin especial, que se deriva del vnculo jurdico de empleo pblico. Dromi, de manera coincidente con lo sealado, entiende que el poder disciplinario es de estricto resorte administrativo, y tiene por finalidad "asegurar el buen funcionamiento de los servicios, y la continuidad de la funcin pblica, por parte de los agentes pblicos, que en situacin de subordinacin observan la conducta ajustada a los deberes de la funcin".7 En puridad, el estudio de lo disciplinaria implica necesariamente, el anlisis de aquellas faltas que originan dicha responsabilidad, de las sanciones que stas determinan, del procedimiento seguido con la finalidad de que la Administracin pueda ejercer acabadamente su potestad sancionadora y, del examen de aquellos principios aplicables al derecho administrativo-disciplinario. LA FALTA ADMINISTRATIVA. Falta administrativa o ilcito disciplinario como la reconoce Apestegua8 es cualquier incumplimiento por parte de los funcionarios pblicos, de los deberes que los afectan. Sin embargo, lo sealado no implica de manera alguna que la administracin pueda, discrecionalmente, sancionar a sus propios agentes, toda vez que deber para ello acreditar la existencia de falta administrativa. Esto es, que tanto por accin como por omisin, el agente haya infringido o incumplido alguno de los deberes y/o prohibiciones que el ordenamiento jurdico vigente establece9. La falta administrativa o el ilcito disciplinario, comparten con el ilcito penal la cualidad de que ambos deben estar previa, concreta y precisamente tipificados, para que pueda producirse su incriminacin.10. Ello as, por cuanto el principio de reserva o legalidad de las penas, se encuentra plenamente reconocido en la Constitucin Nacional (art. 18), cuando establece que "ningn habitante de la Nacin puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso". De esto se deriva inmediatamente que la calificacin de las irregularidades o faltas administrativas, en consonancia con su configuracin como incumplimiento de obligaciones contractuales previamente adquiridas (relacin de empleo pblico), sigue principios similares a los de la culpa contractual. De modo tal, la responsabilidad del agente pblico tiene la medida del incumplimiento objetivo de un deber general de diligencia; no se exime por la sola falta de dolo, sino nicamente por la comprobacin de la existencia de caso fortuito o fuerza mayor. Por otra parte, al abordar el estudio de la falta administrativa, no puede quedar de lado toda referencia acerca de la distincin existente entre aqulla y el ilcito penal que, en esencia, resulta palmaria cuando se advierte que principios incuestionables en el derecho penal, no resultan preservados de la misma manera en el mbito del derecho disciplinario, como veremos ms adelante.

LA SANCIN DISCIPLINARIA. Segn la opinin de Fiorini,11la sancin administrativa la "pena administrativa" segn sus propios trminos, es una manifestacin de las funciones que le corresponden a la funcin pblica administrativa y, por consiguiente, es y debe ser un acto administrativo, que nace frente al incumplimiento o infraccin de sus actividades. De manera la sancin disciplinaria, es la resultante de la potestad represiva que tiene todo estado jurdico. Dromi12, por su parte, la define en su obra como "el resultado del poder de supremaca de la Administracin, que tiene por fin asegurar la observancia de las normas de subordinacin jerrquica y, en general, el exacto cumplimiento de todos los deberes de la funcin ". Como conclusin, puede sostenerse que la potestad de establecer y mantener el orden jerrquico a partir de la existencia de una relacin de empleo pblico, autoriza a su titular (el rgano activo de la Administracin), para reprimir las transgresiones a dicho orden de sujecin. De all que las sanciones disciplinarias tienen como finalidad la conservacin de ese orden jerrquico institucional 13, mediante la represin de las transgresiones de los deberes pblicos hacia la Administracin. En otro orden de ideas, si bien cuando la Administracin aplica a un agente una sancin disciplinaria, ejerce cierta discrecionalidad propia del poder administrador, ello no habilita para justificar su obrar arbitrario, pues es precisamente la razonabilidad14 con la que ejerce sus facultades, el principio que otorga validez a los rganos del Estado, y que permite a los jueces verificar el cumplimiento de dicho presupuesto. 15 No existe discrepancia alguna acerca de que las sanciones disciplinarias deben encontrarse taxativamente establecidas en el ordenamiento jurdico (principio de tipicidad), lo cual habilita la aceptacin en la materia disciplinaria, del principio del derecho penal "nulla poena sine lege".16 En este orden de razonamiento, Fiorini17 vincula la nocin de sancin administrativa con el concepto de antijuridicidad, en el entendimiento que esta ltima es causa suficiente para poder crear el acto administrativo sancionador. En rigor, la antijuridicidad comprende ampliamente la ilicitud 18 y enmarca un hecho, con intencin o sin ella, que reviste suficiente entidad para crear la consecuente sancin disciplinaria para el agente.19. En otro orden, con suma claridad, Docobo precisa la distincin existente entre las sanciones penales y las de ndole disciplinaria, al sostener que la pena afecta el bien jurdico libertad del individuo, adems de recaer en el delincuente, que es su sujeto pasivo. En tanto, la sancin de ndole administrativo-disciplinaria produce una afectacin en la carrera administrativa del agente (su sujeto), en cuanto nace de un vnculo de naturaleza laboral.20 Finalmente, no debe olvidarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, ha tenido ocasin reiterada para definir la naturaleza de la sancin disciplinaria y su diferenciacin de la de naturaleza penal.21

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. El procedimiento encaminado a verificar la existencia de una falta disciplinaria y, en su consecuencia, a imponer la correlativa sancin al agente pblico, con motivo del incumplimiento de sus deberes, es un procedimiento administrativo especial, que concluye mediante el dictado de un acto administrativo (sancin disciplinaria). Por lo sealado, este procedimiento "especial" resulta alcanzado, con ciertos matices y no de manera absoluta, por los principios propios del derecho penal, a ms de aquellos otros principios generales que son de aplicacin respecto de todo procedimiento administrativo. A modo ilustrativo, cabe apuntar que entiende que el procedimiento disciplinario tiene por objeto investigar acabadamente la existencia de faltas y comprobar la relacin de incumplimiento que las ha provocado. As, en el caso de resultar determinada la existencia de alguna falta administrativa, y encontrndose tambin individualizado su responsable, este proceso culminar con la aplicacin por parte de la Administracin, de una sancin administrativa, correlativa con la entidad del ilcito disciplinario causado. LOS PRINCIPIOS PENALES Y SU APLICACIN (ABSOLUTA O RELATIVA) AL PROCEDIMIENTO SUMARIAL. Como ya ha sido manifestado en prrafos precedentes, dadas las distinciones que existen entre el ilcito penal y el ilcito administrativo, los principios generales de aplicacin en materia penal, no se aplican en su plenitud al campo de las correcciones disciplinarias.22 Veamos algunos ejemplos concretos: 1.- Principio "Nulla poena lege praevia": (art. 18 Constitucin Nacional), de aplicacin absoluta a lo disciplinario. 2.- Principio "Nulla poena sine iudicio":(art. 18 C.N.), de aplicacin relativa, toda vez que existen sanciones de aplicacin directa (ver art. 35, Ley 25.164) 3.-Principio de la "Ley ms benigna": no se aplica respecto de la falta disciplinaria. En este punto, Bidart Campos23, al tiempo de comentar el fallo "Avila Posse de Ferrer" (Fallos 254:43, J.A. 1963-II-152), ha opinado que "la doctrina del fallo es simple y bien fundada, como que se dirige a reiterar que el poder disciplinario en la rbita de la relacin de empleo pblico se mueve en una esfera distinta de la represin penal, por lo que los principios del derecho penal y el de la ley penal ms benigna no son trasladables ni aplicables a las sanciones disciplinarias que impone la administracin" . 4.- Principio de prescripcin: de aplicacin relativa en materia disciplinaria, donde la garanta de defensa en juicio (art. 18 C.N.), no implica que se asegure a quien la ejercita, la exencin de responsabilidad por el mero transcurso del tiempo24.

5.- Principio de progresividad: de aplicacin absoluta a la falta disciplinaria.25 6.- Principio de eventualidad: de aplicacin absoluta.26 7.- Principio de Inviolabilidad de Defensa y Asistencia letrada: de aplicacin absoluta al derecho disciplinario27. 8.- Principio "In dubio pro reo": resulta de aplicacin absoluta al derecho disciplinario. Este principio, tiene su fundamento en el artculo 18 C.N., y comprende dos elementos fundamentales: en primer lugar, el derecho a ser odo; y, en segundo trmino, el de producir la prueba razonablemente propuesta. (Dict. P.T.N. 132:262). 9.- Principio "non bis in idem": si bien resulta aplicable en materia disciplinaria, pueden apreciarse algunos supuestos en la ley nacional de empleo pblico, que ameritan un criterio diferente. Son los siguientes casos: a) el art. 32, inc. a) de la ley 25.164, al tiempo en que hace incurrir en cesanta al agente que se exceda en diez das discontinuos de inasistencias injustificadas en los doce meses inmediatos anteriores, lo cual implica que, adems de no justificarse la dcima inasistencia, se aplicar la sancin de cesanta.28 ;b) el art. 32, inc. c), por otro lado, hace incurrir en causal de cesanta a quien tuviere treinta das de suspensin dentro de los doce meses inmediatos anteriores, por lo cual, para algunos autores, ese hecho puede originar, a ms de la sancin de suspensin, la de cesanta;29 c) segn el art. 33 in fine, la sancin de exoneracin comprende todos los empleos que mantenga el agente. 30. En resumen, si bien ninguna inconducta puede ser sancionada por varias veces, ello no veda la posibilidad de coincidencias de distintas sanciones cuando resultan vulnerados diferentes bienes jurdicos, o como tambin es dable, en los casos de ilcitos reiterados. 31 LA APLICACIN ABSOLUTA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. En tanto el procedimiento disciplinario resulta una especie dentro del gnero de los procedimientos administrativos, le son de aplicacin plena los principios generales que rigen a este ltimo. Analicemos algunos de ellos: 1.- Juridicidad: Conlleva la idea de que la Administracin, al tiempo de ejercer su potestad sancionadora, slo puede actuar con base en una norma expresa, rectamente interpretada. 2.- Verdad Jurdica Objetiva: de acuerdo a este principio, el procedimiento administrativo sumarial, debe desenvolverse en la bsqueda de la verdad material de la realidad, y sus circunstancias, tal como unas y otras son, e independientemente de cmo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por las partes. En este aspecto, el rgano de la administracin activa encargado de la sustanciacin del sumario disciplinario, debe adecuar su accionar a la verdad

jurdica objetiva y superar, las restricciones cognoscitivas que puedan derivar de la verdad jurdica meramente formal presentada por las partes.32 3.- Oficialidad: este principio rector, exige que la autoridad administrativa adopte todos los recaudos que sean conducentes a la impulsin del procedimiento, hasta el dictado de su resolucin final, as como tambin, que despliegue aquella actividad tendiente a colectar los medios de prueba que resulten necesarios para sustentar dicha resolucin.33 Ciertamente, el principio de oficialidad aqu tratado, no significa que la Administracin Pblica se encuentre obligada, siempre y en todos los casos, a proveer a la impulsin e instruccin oficiosa, toda vez que que existen, supuestos que responden, en lo sustancial, al inters del sumariado (por ejemplo, el descargo del agente involucrado). En resumen, la oficialidad, como principio inspirador del procedimiento administrativodisciplinario, constituye un criterio axiolgico impuesto a la Administracin Pblica cuando el inters pblico u otras pautas fijadas por la ley o su reglamentacin, requieren de la impulsin de oficio para concluir el procedimiento en cuestin. 4.- Informalismo: este principio no equivale a la exigencia de un procedimiento "sin formas", an cuando dicha ausencia pretenda aplicarse solamente a favor del agente imputado. No se trata, pues, de inexigibilidad de formas; solamente de la relativizacin de ellas, en beneficio inmediato de la Administracin. No obstante que la inobservancia de ciertas formas esenciales conlleva a la nulidad absoluta del acto (por ejemplo, la inobservancia de los requisitos formales que deben respetarse al recabarse declaracin testimonial), la atenuacin de las exigencias a las que alude este principio, resulta en muchos casos, una consecuencia del papel de colaborador que el agente tiene en la instancia sumarial, en la medida en que, de las resultas de ste, puede verse afectada su carrera administrativa. 5.- Debido procedimiento previo: uno de los recaudos generales a los que deben ajustarse las normas del procedimiento administrativo en general, y el procedimiento sumarial en particular, es el respeto del derecho de los interesados al "debido proceso adjetivo". En todo Estado de Derecho, lo correcto es hablar del "debido procedimiento previo a todo acto administrativo", del cual el "debido proceso adjetivo", constituye slo una manifestacin especial. 34 Efectivamente, el incumplimiento al debido procedimiento previo a todo acto administrativo, motiva la nulidad absoluta del acto pertinente. Sin perjuicio de lo cual, no debe olvidarse que ,toda violacin de las exigencias al debido proceso en sede administrativa, pueden ser subsanada en sede jurisdiccional.35 6.- Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites: Si bien cabe su aplicacin al procedimiento disciplinario, cabe destacar que celeridad no debe identificarse con apresuramiento, economa con mezquindad, sencillez con simplificacin, ni eficacia con un despliegue administrativo burocrtico innecesario.36

A MODO CONCLUSIVO. La potestad que cabe a la Administracin para aplicar sanciones disciplinarias respecto de aquellos sujetos con los que se vincula en razn de una relacin de especial sujecin, como lo es la relacin de empleo pblico, resulta inherente a la actividad administrativa, y conduce a que sta mantenga la "disciplina" y el orden jerrquico institucional. En ejercicio de dicha atribucin, la Administracin Pblica puede y debe aplicar sanciones correctivas ante cualquier incumplimiento por parte de sus agentes, de aquellos deberes que los afectan. Es decir, cuando tanto por accin como por omisin, el agente haya infringido alguno de los deberes y/o prohibiciones que el ordenamiento jurdico establece. De all que las sanciones administrativas, persiguen como fin el mantenimiento del orden jerrquico que dimana de la relacin de empleo pblico. La sancin disciplinaria afecta bsicamente la carrera administrativa del agente. En tanto su aplicacin por parte de los rganos de la administracin activa no importa el ejercicio de la jurisidccin criminal, ni del poder ordinario de imponer penas, no se aplican -de manera absoluta-, aquellos principios generales en materia penal, aunque s resulta alcanzado por aquellos otros que son propios de todo procedimiento administrativo, del cual el de naturaleza correctiva o disciplinaria, constituye una especie. Mediante la sustanciacin del pertinente sumario administrativo, la Administracin persigue determinar la existencia de falta administrativa imputable a dicho agente y, consiguientemente, la imposicin de la correlativa sancin disciplinaria. Regresar a principal