Está en la página 1de 17

LAS COMUNIDADES CAMPESINAS: INSTITUCIONES OBSOLETAS?

Bruno Kervyn

INTRODUCCION
Para algunos, en pases de tierras escasas (como el Per) las instituciones comunales son una traba al desarrollo porque los derechos colectivos sobre la tierra frenan la formacin de un mercado libre e impiden la asignacin ptima de los recursos, limitando as la inversin y la produccin en la agricultura, Adems, la explotacin colectiva de recursos sera, en lo general, incompatible con la eficiencia econmica. Para otros, las comunidades deben ser protegidas, sea por razones culturales (en el Per representaran la herencia prehispnica), sociales (los pobres deben ser defendidos contra las leyes del mercado), polticas o tcnicas (las comunidades habran conservado tcnicas seran las nicas adaptadas al medio ambiente). Este debate no es nuevo. Se inici, en el Per, al principio del siglo XIX, pero desde aquel entonces se generaliz a todos los continentes. Lo que est en juego es el papel de los sistemas de propiedad y ms generalmente aquel de las instituciones agrarias - en el desarrollo. Debemos incentivar la propiedad privada, es decir fomentar un "libre" mercado de tierras?, y cmo?, Debemos permitir o an apoyarla propiedad e instituciones colectivas y por qu? Intentar contestar a estas preguntas implica resear crticamente las teoras sobre las cuales se sustenta la posicin dominante, es decir aquella que propone la generalizacin y consolidacin de la pequea propiedad privada. En efecto, el debate sobre los sistemas de tenencia de la tierra merece ser esclarecido y puesto en una perspectiva internacional, ms que todo en la actual coyuntura dominada por la difusin (y los xitos?) de la doctrina liberal en economa. Esto es lo que pretende hacer este artculo.

LA TEORIA
La posicin dominante (la necesaria difusin de la pequea propiedad privada va el libre mercado de tierras) se basa sobre dos tradiciones tericas. La primera, la teora institucional evolucionista, viene principalmente de la teora del cambio institucional inducido que considera las instituciones como endgenas 1. Segn esta teora, el aumento de la presin sobre los recursos provocado por el crecimiento poblacional y por la integracin al mercado, incentiva una intensificacin de la agricultura y la difusin de derechos de propiedad a la vez ms precisos y ms seguros. La comunidad (o tribu) pierde paulatinamente el control sobre la tierra, control que es transferido a las familias campesinas que adquieren as derechos especficos sobre determinadas parcelas. Los campesinos sern cada vez menos sujetos a restricciones colectivas y cada vez ms libres de determinar ellos mismos qu cultivar, cuando y cmo hacerlo, y de transferir esos derechos a otras personas a travs de la compra, venta, alquiler o la hipoteca de tierras. Este proceso de privatizacin incentiva a su vez la inversin privada, la preservacin de la fertilidad de los suelos, y desde luego una posterior intensificacin de la agricultura. El mercado de tierras tiende "naturalmente" a desarrollarse porque stas adquieren un valor de cambio (y no slo de uso). Adems, cuando la tierra privatizada puede ser hipotecada, la oferta de crdito-en el mundo rural aumenta considerablemente, lo que permite superar uno de los cuellos de botella a la modernizacin de la pequea agricultura: la falta de capital. Un aumento de la presin sobre la tierra provoca tambin un aumento de su precio relativo, lo que incentiva la adopcin de tcnicas (fertilizantes, por ejemplo) destinadas a ahorrar el ,recurso ms escaso 2, pero incrementa los litigios sobre la propiedad y por consecuencia aumenta los Sus exponentes ms conocidos son Boserup (1965 y 1981), Ruttan, Hayami y Kikuchi (1971, 1981 y 1984), Binswanger et a1. (1986, 1987 y 1989), Feeny (1988 y 1989). Daniel Cotlear (1989) utiliza una versin bastante rstica de esta teora para explicar la evolucin de la agricultura campesina en los Andes peruanos. Este razonamiento supone, implcitamente, que el cambio en los precios relativos provoca temporalmente un desequilibrio entre el precio de un insumo y el valor de su productividad marginal. 1
2 1

costos de transaccin de la posesin. Desde luego habr una mayor demanda por cambios institucionales, es decir reformas administrativas (ttulos de propiedad, catastro rural- fueros agrarios...) que garantizan la propiedad privada. Sin embargo la oferta de cambios institucionales no se adecua necesaria ni automticamente a la demanda. El Estado puede resistirse o mostrarse incapaz de realizar las reformas. En definitivas stas dependern crucialmente del equilibrio de fuerzas existente entre los diferentes grupos sociales interesados en la propiedad de la tierra. En otras palabras, puede existir un desfase entre, por un lado, el marco institucional que rige el sistema de propiedad, por el otro la necesidad de consolidar los derechos privados. Los cambios en los derechos de propiedad no se explican solamente por la presin sobre la tierra, por la evolucin de los precios relativos y de los costos de transaccin, sino tambin por factores polticos y sociales que afectan la oferta de cambios institucionales, oferta normalmente asumida por el Estado 3. Si bien el crecimiento econmico y el aumento de la densidad poblacional conduciran "naturalmente" a la privatizacin de la tierra, queda por demostrar que la solucin privada es ms eficiente que el sistema comunal tradicional cuando la presin sobre la tierra es fuerte. Esto es lo que intenta establecer la segunda tradicin terica que nos interesa: la escuela del derecho de propiedad 4. Sus principales argumentos son los siguientes. En la versin ms simple de la teora evolucionista (teora del cambio institucional inducido), el Estado responde a demandas institucionales de los productores, va reformas administrativas que ofrecen mayores garantas a la propiedad privada. La total privatizacin de las tierras - un libre mercado de este recurso - es presentado as como el resultado final de una evolucin ineluctable all donde los recursos son cada vez ms escasos. En realidad el Estado responde ms a demandas polticas porque es generalmente l mismo el producto de un precario equilibrio de fuerzas sociales que teme romper. Esto es particularmente el caso del Per. La Colonia conserv las estructuras comunales tanto para mantener la fuerza de trabajo indgena como para evitar le constitucin de una clase feudal demasiado potente. Las primeras dcadas de la Repblica no pudieron eliminar las comunidades - a pesar de las intenciones iniciales - en parte por las mismas razones polticas, por razones fiscales y porque se tema las rebeliones indgenas. Cuando a fines del siglo pasado y al inicio de ste, las rebeliones se generalizaron, el Estado empez a proteger las comunidades, precisamente cuando la tasa de crecimiento de la poblacin empez a aumentar de manera significativa. La misma reforma agraria de 1969 se dio ms por razones polticas - acabar con el poder de los latifundistas y conseguir una base social para legitimar el gobierno de facto - que por razones econmicas. A pesar de sus intenciones iniciales, el gobierno de Belaunde que accedi al poder en 1980 no se atrevi a liquidar la reforma agraria porque tema sus consecuencias sociales y polticas. Finalmente, los mismos defensores de la ley de comunidades campesinas de 1987 presentaron argumentos culturales y sociales ms que econmicos para justificar su posicin. En breve, la historia de las relaciones entre las comunidades y el estado peruano y el paulatino reforzamiento legal de las primeras, dependieron principalmente de factores polticos y sociales, hasta tal punto que es en gran parte ilusorio buscar una funcionalidad macroeconmica de las instituciones comunales en la historia moderna. Si bien las demandas, dentro de las comunidades, por una mayor privatizacin de las tierras se han manifestado - y se manifiestan - claramente, es precisamente la autonoma de estas instituciones con respecto al Estado la que permite ofrecer respuestas flexibles y adaptadas a cada caso. Esto explica tambin la profunda heterogeneidad actual de las organizaciones comunales que, dentro del mismo marco legal, ofrecen casi todos los modelos organizativos imaginables. En definitiva, la historia peruana ilustra bien lo expresado por J. Ph. Platteau: Una estructura social y econmica es siempre el producto de una serie de elecciones institucionales realizadas entre mltiples equilibrios posibles. Si hubiera slo equilibrios institucionales nicos, no existira espacio para la poltica, y es en realidad la constante bsqueda de soluciones nicas de equilibrio que hace que los economistas (incluyendo los adeptos de la nueva economa institucional) ignoran el rol de las factores polticos genuinos. La limitacin de este tipo de anlisis se hace todava ms evidente cuando adnitimos que instituciones son realidades multidimensionales que no pueden ser evaluadas solamente a partir de criterios de eficiencia econmica esttica. Otras propiedades, como aquellas ligadas a su potencialidad en trminos de eficiencia dinmica, seguro contra el riesgo o estabilidad poltica, pueden revelarse ms importantes que sus caractersticas de eficiencia esttica. (Platteau 1990: 162)
4 3

Los principales exponentes de esta escuela son Coase (1960), Alchian y Demsetz (1973). Vase Platteau 2

Un derecho comunal o "general" sobre un recurso significa que los dems comuneros no pueden estar excluidos del derecho a usar este recurso. Es el caso, por ejemplo, de los pastos naturales, de las tierras de cultivo que estn en descanso, de los eriazos y del agua de riego. El problema radica en que la explotacin de estos recursos por individuos provoca externalidades o costos sociales que no son asumidos (pagados) enteramente por los usuarios individuales. Entonces, como estos no deben asumir todas las consecuencias de sus acciones, no sern incentivados a manejar correctamente recursos comunales escasos El resultado ser la sobreexplotacin y el mal manejo, un aumento de los costos de transaccin (litigios y disputas) entre los usuarios y problemas de comportamientos oportunistas ("polizones") pues nadie se siente personalmente responsable de la preservacin de los recursos comunes. La privatizacin sera una solucin evidente a estos problemas porque el derecho privado incentiva cada propietario a tomar en cuenta los costos. En otras palabras, los derechos de propiedad permiten internalizar las externalidades existentes en la agricultura 5. Si los recursos no son escasos su privatizacin no tiene mucho sentido porque las externalidades provocan pocos efectos negativos: poner ms animales en una pradera no provoca su depredacin, usar ms agua de riego no significa que sta escasee para los vecinos... En otras palabras, en una situacin de recursos abundantes, los costos de establecer derechos privados pueden exceder sus beneficios, mientras que si los recursos son escasos los beneficios de la privatizacin aumentan porque el valor de estos recursos se incrementa. Ahora bien, un sistema de propiedad privada no slo implica la posibilidad de excluir otros del uso de un recurso. sino el derecho de transferir (vender, comprar, alquilar e hipotecar) libremente este recurso en un mercado competitivo. Esto es importante porque el libre mercado permite que los recursos estn en las manos de las personas ms capaces de explotarlos. As, el mercado de tierras sera una institucin fundamental para el desarrollo porque permite la eficiencia econmica, es decir la maximizacin de la produccin total. El mercado inducira la expansin de la agricultura comercial y el surgimiento de una clase de empresarios agrarios capaces de realizar inversiones de largo plazo cuando la seguridad de la propiedad privada garantiza que el fruto de sus esfuerzos no ser captado por otros. Estos empresarios ya no detendran la tierra por razones de prestigio social o de poder personal, y se adaptaran rpidamente a nuevas oportunidades tecnolgicas y a cambios en las condiciones de mercado. El resultado sera una intensificacin del uso de la tierra: ms mano de obra y capital por unidad de superficie. De Soto resume de la siguiente manera estos argumentos: Entonces, a diferencia de lo que comnmente se cree en Amrica-Latina, la importancia econmica de los derechos de propiedad no reside en proveer medios egostas. para beneficio exclusivo de sus titulares, sino en proporcionarles incentivos suficientes para que le agreguen valor a los recursos, invirtiendo, innovando o combinndolos productivamente para la prosperidad v progreso de toda la comunidad. (De Soto 1986: 226) Como las inversiones agrcolas dependen crucialmente del crdito, es indispensable que pueda desarrollarse una oferta adecuada de medios financieros. Esto sera posible en la medida en la cual la tierra puede servir de garanta al crdito, es decir si puede ser libremente hipotecada. Evidentemente, la internalizacin de las externalidades puede realizarse tambin en un sistema 1990: 94. En el Per estas tesis han sido. popularizadas por De Soto (1986). El propietario de una pradera tiene un inters muy directo en no sobreexplotarla: el dueo de una parcela ser incentivado a conservar los suelos si sabe que l es el nico beneficiario de sus inversiones conservacionistas; el propietario de una fuente de agua (un pozo por ejemplo) tender a usar racionalmente el riego... 3
5

comunal tradicional, a travs de reglamentos, normas y sanciones 6. El establecimiento de derechos privados no es la nica alternativa posible a los problemas de manejo de recursos colectivos. Los proponentes de la teora del derecho de propiedad argumentan que la solucin comunal implica normalmente costos de transaccin elevados, o por lo menos ms altos que aquellos ligados a la aplicacin de los derechos privados de propiedad. Otra desventaja del sistema comunal sera que limita la concentracin de tierra y por lo tanto la posibilidad de generar un excedente. O cuando este excedente existe, la comunidad impondra sistemas redistributivos que impediran que sea reinvertido en la agricultura. Adems el control comunal sobre el uso de la tierra no ofrecera una libertad y/o seguridad suficiente al productor. En consecuencia los incentivos a invertir seran bajos y los sistemas de cultivo demasiado extensivos 7. En definitiva, el pleno derecho a la propiedad privada y un mercado de tierras libre y competitivo seran condiciones indispensables del desarrollo agrcola all donde la presin sobre la tierra es fuerte, porque seran instituciones ms eficientes que los sistemas alternativos, comunales o colectivos, incapaces de superar a un costo razonable los problemas ligados a la explotacin de recursos comunes. Si existe tan a menudo una brecha importante entre los sistemas existentes de tenencia de la tierra y las necesidades de establecer derechos privados de propiedad, esto se debe a factores sociales y polticos que frenaran el desarrollo en lugar de incentivarlo. Por lo tanto el papel del Estado es fundamental para generalizar la propiedad individual e incentivar la creacin de un mercado de tierras. Para muchos este papel es tan evidente que a menudo organizaciones internacionales como el Banco Mundial o el FMI ligan su apoyo financiero a la implementacin de polticas de este tipo 8. En esta perspectiva sera evidente que el rgimen legal de las comunidades campesinas peruanas resultara tpicamente de una errnea poltica que conducira a un desfase entre el sistema de tenencia de la tierra y las necesidades de desarrollo. An si estas comunidades son poco importantes desde el punto d vista econmico, su desaparicin aumentara el bienestar colectivo. El sistema comunal de propiedad se caracterizara por un alto nivel de litigios sobre la propiedad, por una inversin insuficiente debido a la falta de seguridad en la posesin, por una escasez generalizada de crdito debido la falta de garanta (es decir de ttulos individuales de propiedad) y por una escasa eficiencia dinmica debido a la ausencia de un mercado de tierras. Adems se esperara un uso ineficaz de los recursos colectivos. En breve las comunidades seran instituciones ineficientes. Mutatis mutandis la misma conclusin podra aplicarse a cualquier otro sistema asociativo.

UNA EVALUACION CRITICA


Veamos ahora las principales crticas a la teora segn la cual el control sobre el acceso a la tierra (la propiedad colectiva) y la regulacin de muchas decisiones productivas de la familia por parte de la comunidad, son un freno importante al aumento de la produccin de la productividad de la tierra. Una primera serie de crticas concierne las ventajas respectivas de los sistemas comunales por un lado y de propiedad individual por el otro. Veremos que las ventajas de la propiedad privada son frecuentemente exageradas. Un segundo tipo de crtica apunta a cuestionar (o por lo menos relativizar) un dogma fundamental: aquel que pretende que en todas circunstancias el mercado es el mejor mecanismo de asignacin de recursos escasos. Aqu nos interesa comparar, en el caso de los Andes peruanos, un sistema de pequea propiedad individual donde cada propietario tiene el derecho de vender. hipotecar y arrendar libremente sus
6

Una comunidad puede limitar el nmero de animales que pastan en las praderas colectivas, puede establecer turnos de agua, obligar a sus miembros a participar en trabajos de conservacin y mejoramiento de recursos, etc. Cotlear (1989: 65-67) por ejemplo intenta mostrar que un sistema de turnos regulado comunalmente frena la adopcin de nuevas tecnologas. Vase Platteau (1990) que resea los principales estudios sobre este tema realizados por el Banco Mundial en Africa. Estas polticas han sido sistemticamente aplicadas en varios pases de Amrica Central y del Sur. 4
8 7

tierras, con un sistema comunal de tenencia donde la tierra es de propiedad colectiva y de uso individual. Como los comuneros no pueden tener ttulos individuales de propiedad, el mercado de compra / venta de tierras se ve fuertemente limitado, tanto legal como realmente. Adems la comunidad puede imponer reglas que restringen el uso de las tierras posedas individualmente porque dispone de una amplia autonoma interna. Sin embargo, estas reglas varan tanto de una comunidad a la otra que es imposible -dibujar un cuadro ms preciso del sistema comunal de tenencia que, en la prctica, es muy determinado por las condiciones locales. Desde luego el nfasis ser puesto sobre los problemas ligados al mercado de tierras para contrastar la situacin de existencia de este mercado con aquella en que es casi inexistente (sistema comunal) 9. 1. Control-comunal versus propiedad individual . 1.1. La internalizacin de los costos La propiedad privada no incentiva el dueo de una parcela a controlar (internalizar) todas las externalidades ligadas a la produccin. En otras palabras, los propietarios individuales no tienen inters en tomar en cuenta todos los efectos negativos que sus decisiones pueden provocar sobre la produccin de los dems propietarios. Esto es particularmente evidente en el caso del manejo del agua de riego, del control del ganado y aquel de las plagas y enfermedades 10. Si bien la propiedad privada permite internalizar algunas externalidades - pues su costo recae sobre el propietario individual en lugar de ser asumido por la colectividad - no es un sistema de tenencia "generalmente superior" en trminos econmicos. No resuelve el problema de los numerosos bienes colectivos que, por diversas razones, no pueden ser privatizados a un costo aceptable 11. En conclusin, si bien encontramos numerosos casos de mal manejo de recursos colectivos (los pastos naturales, por ejemplo), de adopcin insuficiente de ciertas tecnologas y de deficiente creacin de nuevas infraestructuras, no es evidente que la generalizacin de la propiedad privada pueda solucionar esos problemas. Bien al contrario, vale la pena explorar la hiptesis opuesta, vale decir si las comunidades no seran precisamente una respuesta a la necesidad de internalizar externalidades, reducir conflictos y riesgos, manejar recursos colectivos. 1.2. El reconocimiento de los derechos individuales A menudo se considera que los sistemas tenencia son demasiado rgidos y se adaptan difcilmente a nuevas necesidades provocadas por un aumento de la presin sobre los recursos. En realidad estos sistemas son muy heterogneos. Como ya la explicaba Boserup: ...diferentes sistemas de uso de la tierra pueden coexistir durante siglos o ms en un mismo distrito o territorio comunal. De la misma manera coexisten diferentes sistemas de tenencia. Por ejemplo, parte de la tierra de una aldea, cultivada intensivamente, puede estar sujeta a derechos permanentes de familias particulares, o estas tierras pueden haberse convertido en la propiedad privada de estas familias, mientras que tierras cultivadas ms extensivamente estarn todava a la libre disposicin de No abordaremos aqu el problema de la eficacia de las reglas comunales, es decir aquel del funcionamiento interno de las comunidades. Es evidente que las normas o reglamentos de determinadas comunidades pueden ser ineficientes, en el sentido que removindolos o al contrario imponiendo reglas ms estrictas, se podra aumentar el producto total y el bienestar del grupo. En una agricultura de laderas un mal manejo del riego provoca facilmente inundaciones o erosin en parcelas ubicadas ms abajo. Un uso excesivo de agua a partir de pozos individuales baja el nivel de la napa fretica y afecta la capacidad de regar de todos (los pozos pueden ser privatizados, pero la napa fretica sigue siendo un bien colectivo). Un propietario de ganado tiene poco inters en evitar que sus animales daen los cultivos ajenos. De la misma manera, un control excesivo o insuficiente de plagas y enfermedades de las plantas puede envenenar el medie ambiente o, al contrario, infestarlo. En las comunidades andinas es el caso dei agua de riego, de muchos pastizales y de la gran mayora de las infraestructuras destinadas a intensificar la agricultura. El manejo de un espacio agrcola abierto (no cercado) exige tambin una coordinacin entre productores y un cierto centrol comunal sobre las decisiones individuales. Vase Kervyn 1989. 5
11 10 9

cualquier familia que posee derechos generales de cultivo en la aldea. Esta coexistencia de sistemas de tenencia se conoce en la historia agraria de Europa y se encuentra en pases subdesarrollados en el mundo entero. (Boserup 1965: 85) La heterogeneidad se acompaa por una flexibilidad de las instituciones comunales que permite una adaptacin relativamente rpida a cambios demogrficos u otros. Como las comunidades son instituciones pequeas y autnomas, responden ms fcilmente a demandas por mayores derechos individuales y particularmente por el derecho de cultivar parcelas especficas (derecho de posesin). Esto lo muestra la historia de los sistemas de tenencia en las comunidades que no son ninguna excepcin a la evolucin descrita por Boserup 12. 1.3. La seguridad de la posesin El aumento de la presin sobre la tierra sin duda incrementa los litigios y la demanda por derechos ms seguros. Sin embargo el sistema comunal de tenencia de la tierra es a menudo ms apto a ofrecer esta mayor seguridad que un sistema alternativo de propiedad individual. En efecto, los campesinos estn interesados en la seguridad de la posesin de la tierra, ms que en un ttulo formal de propiedad individual. En otras palabras, lo que importa es la capacidad de obtener un derecho a cultivar una parcela particular y de hacerlo respetar. Ya vimos que este derecho era ms fcilmente reconocido en instituciones pequeas y flexibles. Pero luego debe ser mantenido. Ahora bien, en un sistema comunal este derecho est garantizado por el grupo al cual pertenece el campesino, mientras que los ttulos individuales de propiedad estn garantizados por el Estado. En pases como el Per, los segundos son mucho menos eficaces que los primeros porque el Estado tiene menos capacidad que la comunidad de hacer respetar la posesin individual. En efecto, el poder judicial est expuesto a tanta corrupcin y manipulacin que el pequeo propietario tiene poca seguridad que sus derechos sern efectivamente reconocidos 13, es decir mantenidos y defendidos. Adems, el costo del acceso al sistema judicial formal le resulta prohibitivo. Luego, la accin colectiva a nivel comunal es la nica manera de defenderse contra el asedio de medianos propietarios, hacendados u otras comunidades. Esta defensa comn ha permitido la sobrevivencia de las comunidades a lo largo de su historia y lo sigue garantizando hoy a pesar de las leyes que protegen las comunidades -- porque las instituciones del Estado son dbiles y el poder poltico inestable, porque las orientaciones de la poltica agraria pueden cambiar rpida y radicalmente, y porque al nivel del poder local la correlacin de fuerzas favorece raras veces a los campesinos comuneros. Son pocas las comunidades que no han tenido - o tienen - un juicio sobre tierras y linderos, y saben que no podran enfrentar el costo de los juicios si no pudieran compartirlo entre todos los miembros de la comunidad 14. La necesidad de defender colectivamente la posesin individual de la tierra es probablemente el principal factor que explica la rpida proliferacin de comunidades campesinas en el Per 15. Finalmente, el sistema comunal de tenencia permite resolver los conflictos internos sobre posesin a un costo casi nulo para el Estado, pues las asambleas comunales resuelven la mayora de los pleitos entre comuneros sin recurrir al sistema judicial formal. Esta forma de justicia ofrece una Otros ejemplos de esta flexibilidad se encuentran en los cambios en las normas de alternancia entre agricultura y pastoreo, en las reglas de herencia, en los sistemas de distribucin del agua de riego. Este mismo problema lo enfrentan los "informales" urbanos estudiados por De Soto que describe las alternativas utilizadas para hacer respetar contratos cuando no es posible apelar a las instituciones del Estado. Una de las alternativas es la constitucin de entidades comunales en las ciudades. Vase De Soto 1986: 211 y ss. Las defensas judiciales son en realidad bienes colectivos importantes en comunidades andinas y sus economas de escala son tan altas que la privatizacin total de la tierra podra resultar desastrosa para los campesinos. Esta necesidad es tan fuerte que, preguntados si quieren pertenecer a una comunidad y por qu, los comuneros casi siempre responden que si, porque la comunidad ofrece la seguridad del acceso a la tierra, Vase CEDEP Ayllu: Encuesta en lo organizativo", indito 1986, y Hopkins et.al. 1990. 6
15 14 13 12

mayor garanta de equidad y un costo privado bien bajo 16. 1.4. El costo del catastro rural Generalizar la propiedad privada de la tierra significa establecer un catastro rural, entregar ttulos de propiedad a millones de campesinos sobre mucho ms millones de parcelas dispersas 17 y poner permanentemente al da el catastro en funcin de las transacciones realizadas. En las regiones andinas esta tarea es simplemente irrealizable debido a su costo en mano de obra, en tiempo y en dinero 18. Luego, an all donde existe un catastro, ste se vuelve rpidamente obsoleto y en consecuencia no slo intil sino nefasto si no se registra los cambios en la propiedad, operacin que depende tanto de la capacidad de la administracin como de la voluntad de los agricultores 19. Como a menudo ambos fallan, el catastro rural y los ttulos de propiedad son insuficientes para garantizar la seguridad de la tenencia en el mediano - largo plazo. Por estas razones, soluciones alternativas consistente, como en el Per, en titulaciones colectivas de comunidades - y no titulaciones individuales dentro de comunidades - son probablemente ms adaptadas a la realidad de muchas regiones de pases subdesarrollados 20. 1.5. El crdito rural Segn la teora del derecho de propiedad, la tenencia colectiva desincentiva la inversin individual por falta de seguridad sobre la posesin y porque esta inversin depende de una oferta dinmica de crdito, oferta que se desarrolla solamente si la tierra puede ser hipotecada, vale decir si es de propiedad privada. Ya notamos que en el caso de las comunidades andinas la propiedad colectiva ofrece ms seguridad individual y no menos como generalmente se postula. Por lo tanto este sistema incentivara la inversin privada, por lo menos sobre las tierras sujetas a derechos permanentes de cultivo. Sin embargo, todos los estudios econmicos realizados en comunidades campesinas subrayan la En 1987, en el debate sobre la ley de comunidades en el parlamento, se discuti la creacin de juzgados comunales. Esta idea fue abandonada en el texto definitivo, por temor a una "excesiva' independencia de las comunidades. Vase Eguren 1989: 40-41. En los Andes peruanos una familia posee frecuentemente ms de l5 parcelas dispersas y raras veces esta cifra baja de seis. La burocracia actual del Ministerio de Agricultura, pletrica segn muchos, tiene apenas la capacidad de extender ttulos de propiedad colectivos a algunas centenares de comunidades por ao. En 105 aos 70, el enorme esfuerzo administrativo que demand la reforma agraria signific, durante 10 aos, el casi abandono de las otras labores del Ministerio y en particular de las tareas de extensin. En Amrica Central algunos gobiernos lograron extender ttulos de propiedad a una mayora de campesinos minifundistas. A los pocos aos esta poltica, acogida con entusiasmo por los agricultores, se haba vuelto intil porque estos descuidaron de notificar las transacciones realizadas y volvieron al derecho consuetudinario. Para una descripcin de estos problemas en la India - pas que enfrenta una escasez de tierras mucho mas aguda y desde mucha ms tiempo que el Per - vase Wadhwa 1989. Para una primera evaluacin de la poltica de titulacin en Chile, vase C.D. Scott 1989. Adems, establecer un catastro rural completo es un proceso socialmente muy delicado. A lo largo de la historia colonial y republicana las sucesivas "composiciones" de tierras, tericamente destinadas a garantizar la propiedad, a acabar con los litigios y a proteger los Indios -vase por ejemplo la Cdula de 1591 de Felipe II (o 'legislacin del Pardo") citada en Piel 1975: 157-, dieran lugar a un sinnmero de expoliaciones de los sectores ms pobres y menos capaces de hacer respetar sus derechos: las comunidades campesinas. A la inversa, la reforma agraria peruana, entre 1969 y 1979, se realiz a costa de un arbitraje sistemtico del Estado contra lo propietarios afectados. Sin esta actitud arbitraria que consista en anular, a menudo en violacin de la propia ley, casi todos los recursos legales presentados por estos, es muy probable que los efectos de la reforma hubieran sido muy poco significativos. Recordamos que la reforma fue realizada por una dictadura militar en buena parte abrigada de las presiones de los poderes rurales tradicionales. En lo general, la entrega de ttulos legales de propiedad, a la vez que aumenta la seguridad de la tenencia, provoca conflictos sobre linderos, que se resuelven en favor de los sectores polticamente dominantes, es decir, en la mayora de los casos., de los ms ricos. 7
20 19 18 17 16

baja inversin en la agricultura minifundista y lo relacionan, no con la inseguridad de la tenencia, sino con la pobreza de estas economas, es decir con su escasa capacidad de acumulacin (Figueroa 1981). En este caso la falta de capital sera un cuello de botella importante para el desarrollo. La pequea propiedad individual podra incentivar un nivel "adecuado" de oferta de crdito? No necesariamente, por dos razones. En primer lugar, porque la mayor parte de las inversiones que aumentan la productividad de la tierra (terrazas, canales, reservorios, etc.) no pueden ser financiadas por el crdito bancario. Y en segundo lugar, porque estos crditos no se dirigen hacia los minifundistas, pues los costos de transaccin (costos fijos) de los crditos formales (bancarios) son muy altos, tanto para los prestatarios (trmites) como para los prestamistas (control y seguimiento) (Landman 1984), lo que significa que existen importantes economas de escala en esta actividad y que el prestar montos pequeos a minifundistas individuales resulta fcilmente antieconmico, muy independientemente del problema de la seguridad del reembolso. En definitiva, la relacin entre la oferta de crdito y los ttulos de propiedad es cierta all donde el precio de la tierra es alto, donde el tamao de las propiedades es mediano y donde no existen alternativas a la garanta hipotecaria. En las zonas de minifundio de la Sierra estas condiciones no estn todas cumplidas. 1.6. La eficiencia: enfoque global y dinmico El sistema comunal de tenencia frenara la inversin privada porque la comunidad regula muchas decisiones productivas individuales. Se argumenta, por ejemplo, que un sistema de turnos controlados comunalmente limita la intensificacin de la agricultura porque si un individuo quiere cultivar una parcela ubicada en una zona en descanso (zona de pastoreo colectivo), su cosecha ser destruida por el ganado de los dems comuneros. Mas generalmente, como lo expresa Cotlear: El descanso regulado comunalmente implica la imposicin de regulaciones rgidas que permiten la coordinacin eficiente de productores individuales con procesos de produccin muy similares, es decir con intensidades, rotaciones de cultivo y tcnicas similares para el cultivo de cada producto. Por el contrario, la introduccin de la tecnologa moderna conduce a un perodo de mayor diferenciacin de los procesos de produccin. Una vez que se introduce la tecnologa moderna, la coordinacin ya no se puede basar en la repeticin individual de los mismos procesos de produccin, ya que ellos difieren entre una y otra familia. (Cotlear 1989: 67) En realidad, el sistema de turnos que hace alternar los cultivos individuales y el pastoreo colectivo sobre la misma tierra pero en tiempos distintos, se parece a esos juegos de coordinacin cuya solucin implica la adopcin de una regla comnmente aceptada 21. Nadie niega la necesidad de la regla, an si restringe la libertad individual y si puede causar una reduccin de la produccin privada, porque asegura un nivel mayor de bienestar colectivo: en este caso una eficaz alternancia entre cultivos individuales y pastoreo colectivo. El anlisis econmico, cuando compara arreglos sociales alternativos, debe comparar el producto social total - la produccin agrcola ms la produccin ganadera - de cada arreglo (Coase 1960: 34). Luego, ms que la eficiencia esttica, el anlisis debe enfocar la eficiencia dinmica del sistema: si un cambio en el estado de la naturaleza (un aumento de la presin sobre la tierra, por ejemplo) conduce o no a un cambio de la regla y en qu direccin. Cotlear explica precisamente que el sistema de turnos es dinmicamente eficiente, Piense, por ejemplo, en el cruce de dos calles. Si dos vehculos llegan al mismo tiempo al cruce por dos calles distintas, la solucin del juego exige que uno tenga prioridad sobre el otro. La regla puede consistir en un derecho de prioridad o en un semforo. Sin embargo, acatar la luz roja del semforo puede reducir la produccin privada (y total), por ejemplo si es importante que el conductor de un vehculo llegue rpidamente a su destino y si cruzar la calle a pesar de la luz roja no provoca un accidente ni es sancionado. No por esto concluiremos que hay que suprimir los semforos c suprimir las sanciones. Pero, si por otro lado la regla no cambia - por ejemplo si la luz del semforo queda verde 3 minutos y roja durante el mismo tiempo - mientras que el trnsito aumenta mucho por una calle y disminuye por la otra, el reglamento se vuelve ineficiente: el trnsito seria ms fluido si la luz fuera verde 4 minutos y roja durante 2. 8
21

es decir que los tiempos de descanso tienden a disminuir cuando la presin sobre la tierra aumenta. Entonces,. si bien es posible encontrar casos de ineficiencia esttica en las regulaciones comunales, estas parecen ser eficientes en el ms largo plazo porque se adaptan (aunque con un cierto retraso) a nuevas necesidades de las familias comuneras. 1.7. El mercado de alquileres En teora, an si no existe un mercado formal de compraventa de tierras, buena parte de las ineficiencias en la asignacin de recursos podran ser eliminadas por un mercado de alquileres de tierras. Pero el desarrollo de este mercado se vera limitado por la presin ejercida por la comunidad para que la tierra sea de quien la trabaja. En otras palabras, las comunidades no ofreceran una garanta suficiente de seguridad a los contratos de arriendo. Por esta razn, el necesario desarrollo de este mercado pasara por la generalizacin de la propiedad privada individual. En casi todas las comunidades existen "mercados" de alquiler. Segn las regiones, entre el 3 y .el 20% de las tierras cultivadas en comunidades estaran alquiladas bajo una u otra forma 22 (Gonzales 1984: 86, Cotlear 1989: 104). Segn estos estudios, el alquiler de tierras no dependera de la cantidad poseida (los "ricos" no alquilan a los "pobres"), sino de otros factores: la oferta de tierra provendra principalmente de los migrantes, de los ancianos y viudas (Cotlear 1989: 106). En breve, es difcil decir si la existencia de ttulos individuales dinamizara o no el mercado d alquileres. Pero ms importante, los arriendos no sirven para dar acceso a la tierra a quienes no la poseen, sino a adecuar la cantidad cultivada a la capacidad fsica y monetaria de trabajarla. En otras palabras, el mercado de alquileres no tendera a reducir las desigualdades en su posesin, sino, ms bien, en reenforzarlas. Si bien los sistemas comunales no parecen crear inseguridades particulares en los contratos de arriendo, pueden contribuir a segmentar el mercado. As, en la zona de Pisac, por ejemplo, varias comunidades prohben explcitamente el arriendo a personas extraas por temor a que la tierra caiga en manos ajenas a la comunidad. 2. El mercado como asignador de recursos escasos La doctrina tradicional sobre el papel del mercado supone la superioridad de la pequea agricultura sobre la grande. Como lo expresa Lipton: La pequea agricultura familiar utiliza ms trabajo y desde luego produce mayores niveles de producto a partir de determinados insumos de tierra y capital. De esta manera ahorra lo que escasea en un pas pobre (tierra y capital), usa lo que sobra (trabajo) y produce ms bienes necesarios (alimentos). (Lipton 1974: 303-4) Esta mayor eficiencia de la pequea agricultura se basa sobre la relacin inversa, comnmente observada, entre el tamao de la finca y la productividad de la tierra 23. Si la pequea propiedad es realmente superior, entonces un mercado competitivo de tierra generalizara el minifundio porque los grandes propietarios tendran un claro inters en vender o arrendar sus tierras a los pequeos 24. De esta manera los pequeos se "comeran" los grandes y el libre mercado de la tierra no solamente resolvera el problema de la eficiencia, sino tambin aquel de la equidad. Las formas ms comunes son la renta fija en dinero, en productos, o la aparcera ("al partir') que a su vez puede tomar muchas modalidades distintas. No retomamos aqu los argumentos del debate sobre la relacin inversa, Un anlisis actualizado y critico de ste se encuentra en Platteau 1990 cap. III, Porque en un mercado competitivo la renta as obtenida ser superior a la ganancia proviniendo del cultivo de la tierra por el mismo gran propietario. 9
24 23 22

Veamos las principales crticas a esta teora. 2.1. Libre mercado y concentracin de tierras En la realidad ocurre a menudo todo lo contrario: los grandes se comen los pequeos. En otras palabras, la apertura del mercado de tierras provoca normalmente una concentracin de este recurso cuando la presin sobre la tierra es fuerte. Esto es un fenmeno observado en todos las pocas y continentes, y se puede deber a las economas de escala en la agricultura, a las diferencias en caractersticas personales (fuerza fsica, aversin al riesgo, empeo, inteligencia, etc.) entre campesinos que comparten los mismos tipos de recursos y de conocimientos tcnicos 25 (Putterman 1983: 85) y a las caractersticas particulares del recurso tierra. En efecto, el mercado de la tierra raras veces funciona como aquel de otros bienes. Una primera razn proviene de que tanto los demandantes como los ofertantes de tierra tienen motivaciones que en muchos aspectos se apartan de la simple necesidad de asignar y utilizar recursos productivos. Del lado de la demanda, la tierra es vista a menudo ms como una fuente de seguridad, de prestigio, de poder, o de especulacin que como un activo productivo. Por lo tanto, el libre mercado no tiende necesariamente a asignar la tierra a aquel ms capaz de cultivarla, sino a las personas ms capaces de realizar sus aspiraciones sociales, polticas o especulativas. La historia rural peruana muestra mltiples ejemplos de procesos de concentracin de tierras en manos de propietarios ausentes que tienen muy pocos intereses en poseer una hacienda solamente por razones productivas 26. Del lado de la oferta, las ventas de tierras que pertenecen a campesinos se realizan ms a menudo por razones de apuro que para asignar el producto de la venta a un uso ms productivo. El endeudamiento se convierte as en un mecanismo directo de acumulacin de tierras 27. Las ventas por apuro, que sean stas directas o va el endeudamiento, crecen considerablemente cuando los agricultores monetarizan rpidamente sus economas, cuando el aumento de la presin sobre la tierra conduce a una "crisis ganadera" - es decir cuando el ganado ya deja en parte de jugar su rol de "colchn protector" contra los diversos riesgos a los cuales estn expuestos las familias campesinas -, cuando la evolucin de los precios relativos es desfavorable a la pequea agricultura y/o si los precios agrcolas fluctan mucho en el corto plazo (Platteau 1990: 166-171). Como estos tres fenmenos estn ocurriendo simultneamente en la mayora de las zonas campesinas de la sierra peruana, es muy probable que si los pequeos agricultores pudieran hipotecar o vender sus tierras ms libremente, asistiramos a un proceso de concentracin de la propiedad debido a ventas forzadas. Estos comportamientos y motivaciones explican que diferentes clases sociales tengan posiciones a menudo antagnicas sobre la cuestin de la apertura del mercado de tierras. Tal como lo ilustr el debate peruano de 1987 sobre el estatuto de comunidades campesinas, este tipo de poltica es generalmente resistido por los pequeos campesinos que tienen todas las de perder en un
25 26

Vase por ejemplo los resultados de las investigaciones de Cotlear (1989) y de Figueroa (1986).

Vase por ejemplo Glave y Remy (1983) para el caso de las haciendas de Ollantaytambo (Cusco) entre las siglos XVI y XIX. Un estudio sobre las haciendas de la regin del Cusco (Antapampa y Valle Sagrado de los Incas) en las dcadas de 1960 y 70 muestra que todava muy pocos hacendados consideraban sus tierras slo como un activo productivo (Gonzles y Kervyn 1987). Cuando, en 1981, el gobierno de Belaunde intent liberalizar el mercado de tierras, el resultado, en la regin del Cusco, fue un fuerte aumento de las compraventas especulativas y del ausentismo (Vase Fonseca 1986 para una descripcin de los efectos de la liberalizacin del mercado de tierra en la provincia de Paucartambo - Cusco). Para mltiples ejemplos africanas sobre la funcin de la tierra, vase Platteau 1990. Este fenmeno parece universal y tambin muy antiguo. Por ejemplo, en 1900 las autoridades inglesas tuvieron que pasar una ley prohibiendo, en el Punjab (India), la compra de tierras por parte de los prestamistas rurales para limitar el acaparamiento de tierras en manos de una clase no agrcola (Hamid 1982). 10
27

mercado libre, mientras es promovido por los grupos sociales ms pudientes que ven en la adquisicin de tierras una oportunidad para promover o consolidar su poder social, poltico y econmico. En estas condiciones es poco probable que los pequeos agricultores obligados a vender sus tierras sean globalmente ms ineficientes que los compradores. La adquisicin de tierras puede depender mucho ms de recursos acumulados y de motivaciones extraeconmicas que de la capacidad de explotarlas eficazmente. Una segunda razn que imposibilita analizar el mercado de tierras como aquel de cualquier otro bien, proviene de que su eficiencia depende crucialmente del funcionamiento de otros mercados y en particular del mercado de crdito. En efecto, uno de los resultados de la teora del bienestar es el "teorema del segundo ptimo" que muestra que si las imperfecciones en el mercado de tierras van acompaadas por distorsiones en los mercados de crdito o de mano de obra, establecer la libre competencia en el primero solamente puede muy bien reducir el bienestar en vez de aumentarlo (Toye 1987: 73-74). 2.2. Los costos sociales del libre mercado de tierras Si bien muchos aceptarn fcilmente la relacin de causalidad entre el 'libre mercado de tierras y las desigualdades en su distribucin, se puede argumentar que esta desigualdad no importa (puede ser socialmente beneficiosa) por dos razones. Primero porque la concentracin de la propiedad sera normalmente compensada por el arriendo de tierras, all donde la pequea explotacin es ms eficiente que la grande. En otras palabras, la concentracin de la propiedad, en un libre mercado, podra coexistir con la atomizacin de las explotaciones: la equidad en la distribucin de los recursos estara desligada del problema de la eficiencia en la produccin. En segundo lugar, si el libre mercado provoca tambin la concentracin de las explotaciones, el proletariado agrcola as creado (los campesinos desposedos de sus tierras) vivira mejor en base a su salario que en base a unas cuantas parcelitas mal explotadas. Veamos estos argumentos. La apertura de un mercado de tierras puede provocar tres tipos de ineficiencias o costos sociales: Una ineficiente asignacin de mano de obra (el subempleo agrcola); un aumento de la inseguridad alimentaria; una disminucin de la produccin en el largo plazo cuando el proceso de concentracin de tierras provoca importantes conflictos sociales. Veamos estos mecanismos uno por uno. a) El subempleo La concentracin de tierras provoca el subempleo en las zonas rurales - uso ineficiente de la mano de obra - si la distribucin inicial de los recursos (problema de la equidad) est ligada a su uso productivo (problema de la eficiencia), es decir si el mercado de arriendo no compensa la desigualdad en la posesin de tierras - si la desigualdad en la posesin se traduce por una desigualdad en la explotacin -, y si la gran agricultura usa sistemticamente menos mano de obra y ms capital all donde la primera abunda y el segundo escasea. Los grandes propietarios no arriendan sus tierras a los pequeos hasta homogeneizar el tamao de las explotaciones agrcolas debido a las imperfecciones en los mercados de seguro y de mano de obra. Por otro lado, el mayor costo efectivo de la mano de obra en la gran explotacin, que explica la relacin inversa entre el tamao de la finca y la productividad de la tierra, provoca un uso ineficiente de la mano de obra y un nivel menor de produccin que en la pequea explotacin familiar, salvo si el latifundio. utiliza mucho capital, en cual caso el costo social ser elevado (Abhijit Sen 1981 a y b). En breve, el uso final de la tierra (el problema de la eficiencia) est conectado con su distribucin inicial (el problema de la equidad): una sociedad rural muy desigual no es equitativa ni eficiente.

11

b) El costo de la inseguridad alimentaria Cuando la expansin de la gran propiedad convierte los campesinos en proletarios, estos, an si su ingreso total no disminuye, sufren un aumento en la inseguridad de su alimentacin por dos razones. En primer lugar, deben ahora comprar en el mercado lo que antes producan en sus chacras para su autoconsumo, y lo compran muy probablemente a un precio mayor a lo que les cuesta producirlo ellos mismos 28. Una concentracin de la tierra, an cuando provoca un aumento del valor total de la produccin 29, trae simultneamente una reduccin de la cantidad de protenas y caloras disponibles para los sectores ms pobres de la poblacin (Platteau 1990: 173). En segundo lugar, cuando pierden el derecho a la tierra, los campesinos estn mucho ms expuestos a los riesgos de mercado porque pierden los colchones protectores (tierra, ganado, relaciones sociales...) que suelen atenuar los efectos de violentos cambios de precios o de clima (A.K. Sen 1981) 30. c) Disminucin del producto en el largo plazo. En una sociedad en la cual la tierra constituye mucho ms que un simple factor productivo, la legitimidad de un cierto sistema de tenencia, tal como es percebida por la poblacin rural, tiene una importancia enorme porque condiciona los comportamientos humanos. En efecto, los comportamientos individuales no son solamente guiados por fros clculos de costos y beneficios, sino fundamentalmente ...estructurados por un conjunto de costumbres, normas y valores inculcados desde la infancia y que reflejan las percepciones o racionalizaciones del mundo en la sociedad o grupo social al cual pertenece el individuo. (Platteau 1990: 175). As, fuertes cdigos ticos y morales de una sociedad son el cemento de la estabilidad social que hace viable un sistema econmico. (North 1981: 47). La obligacin de respetar u obtener una cierta legitimidad social explica muchos aspectos de la historia rural peruana, desde el aprovechamiento, por los colonizadores espaoles, de ciertas instituciones incaicas (como la mita, los yanaconas o las "tierras personales de los Incas"), hasta el sistema de la hacienda serrana tradicional que descansaba sobre complejos sistemas de solidaridad y reciprocidad 31. De la misma manera, la ruptura de esta legitimidad explica muchas rebeliones campesinas y permite entender porque, en los ojos de los colonizadores, los indgenas peruanos pasaron en pocas dcadas de "constructores de imperios" a "indios alcohlicos, pasivos, ociosos y mentirosos" 32. Ms recientemente, el temor a Varias investigaciones muestran que los campesinos no maximizan su ingreso neto, es decir que no sustituyen totalmente cultivos de autoconsumo poco rentables por cultivos comerciales ms rentables porque son aversos al riesgo y tratan de maximizar su seguridad alimentaria. an a costa de un ingreso menor. Vase por ejemplo Kervyn et al. 1982, Rudra 1934, Figueroa 1986. Adems, se ha demostrado que en pocas de crisis econmicas, es decir de fuertes fluctuaciones de los precios relativos entre productos alimenticios industriales (el arroz, por ejemplo) y de 'mercado restringido' (la papa o el maz), los campesinas usaban mucho la posibilidad de canjear protenas caras contra protenas baratas o, al contrario, de replegarse sobre el consumo propio. As, la produccin propia, por muy pequea que sea, es un elemento muy importante de la sobrevivencia campesina. Vase Blum 1990. La gran agricultura, contrariamente a la pequea, suele especializarse en los productos ms rentables en los mercados nacionales o internacionales, en detrimento de los productos para mercados restringidos consumidas por los ms pobres. La relativa igualitaria distribucin de la tierra y la importancia de las comunidades en los Andes peruanos explican probablemente que las catstrofes climticas que asolan peridicamente sta regin (como la sequa de 1990) no desemboquen en mayores hambrunas en las zonas rurales. ....la hacienda tradicional difunda un paternalismo extremo que justificaba el sistema de dominacin econmica; del hacendado vena no solamente lo malo, sino tambin todo lo bueno que poda succeder. El era verdaderamente el 'pap' que otorgaba castigos y recompensas y cuya autoridad, de orden natural, no poda ser discutida, El campesino se vea encerrado en un mundo coherente del cual toda salida pareca imposible. (Gonzales y Kervyn 1987: 105-106). Nathan Wachtel (1971) explica bien como la ruptura del orden social y cultural prehispnico provocado por la conquista no fue acompaado por una legitimizacin simultnea del nuevo orden impuesto por los Espaoles, y que hubiera permitido la integracin de los indgenas a las colonias. En vez de esto se constituy una sociedad dual caracterizada por espordicos actos de rechazo violento por parte de los 'vencidos", pero en 12
32 31 30 29 28

las reacciones sociales de campesinos que podran considerarse expoliados de sus tierras, explican muchas acciones gubernamentales en favor de las comunidades campesinas. En general, como lo han experimentado algunos hacendados en el pasado y medianos propietarios actuales, cuando un sistema de tenencia no es socialmente legitimado, los costos de transaccin ligados a la violacin de las normas tradicionales pueden ser tan altos que cualquier agricultura rentable se vuelve imposible o por lo menos difcil porque enfrenta la oposicin activa o pasiva de los campesinos 33. En este caso el proceso de concentracin de tierras puede muy bien llevar a una disminucin de la produccin si no es legitimado por las normas sociales vigentes, salvo si la mano de obra puede ser perfectamente sustituida por capital 34. CONCLUSIONES Este artculo intent resumir el debate entre los proponentes del libre mercado de tierras y las defensores de los sistemas asociativos de tenencia. Claramente, las teoras evolucionistas y del derecho de propiedad pecan de una visin demasiado mecanicista de la historia y exageran a la vez las virtudes del mercado y los defectos de los sistemas comunales. Esto se debe a que estas teoras no toman suficientemente en cuenta los aspectos globales y dinmicos del problema de la eficiencia institucional, y a que su anlisis se restringe demasiado a lo econmico sin dar un peso suficiente a los factores sociales y polticos que afectan las elecciones institucionales. Vimos en particular que comparando, en el caso del Per, un sistema de pequea propiedad individual con un sistema comunal, el segundo poda internalizar los costos de explotacin de algunos recursos importantes, ofreca una mayor seguridad a la posesin individual, constitua un sistema relativamente heterogneo y flexible, poda aplicarse a un costo menor debido a las dificultades de establecer y mantener al da un catastro rural de la pequea propiedad privada, y pareca eficiente del punto de vista dinmico. Por otro lado, el mercado de tierras no constituye una solucin universal ni siempre ptima al problema de la ineficiencia. En un mundo rural caracterizado por un alto precio de la tierra, por importantes imperfecciones en los mercados de crdito, seguro y mano de obra, un libre mercado de tierras provoca normalmente un proceso de concentracin de la propiedad que a su vez puede desembocar en una reduccin del bienestar de los campesinos. En breve, no podemos separar el problema de la eficiencia (un usa ptimo de los recursos productivos) del problema de la equidad (la distribucin de los recursos en una sociedad). Desde luego, facilitar el libre juego del mercado o, en este caso, crear un mercado de tierras, no es siempre ni necesariamente una buena medida de poltica econmica. En la cuestin de la tenencia de la tierra no existen reglas universalmente vlidas. Un sistema eficaz en una regin puede ser inadecuado en otra 35. Esto implica que recomendaciones de poltica econmica deben partir de un buen conocimiento de la realidad y las diferentes alternativas ser seriamente analizadas. Los principales parmetros a tomar en cuenta son los funcionamientos de los mercados de trabajo, crdito y seguro, los conflictos sobre la posesin de tierra, la seguridad de la tenencia, el valor y el significado social de la tierra, y la capacidad que tiene el resto de la economa de absorber mano la mayora de las veces, por una resistencia pasiva que tomaba mltiples formas dentro de las cuales las ms comunes eran la desconfianza (confundida con la pasividad) y el oportunismo (confundido con la mentira y el ocio). En este caso los costos de transaccin no incluyen solamente el costo de contratar y controlar la mano de obra, sino tambin los robos, depredaciones y en general todas las actitudes hostiles que sufre un propietario inmerso en un medio social tenso. La historia peruana reciente abunda en ejemplos de esto, por ejemplo cuando la liquidacin de las cooperativas en la dcada del 80 provoc expectativas entre los antiguos propietarios o entre funcionarios del Ministerio de Agricultura que pensaron convertirse en agricultores, pero que fueron rpidamente desilusionados por las reacciones campesinas. En algunos casos el no respeto de esos mecanismos sociales ha conducido a guerras civiles y conflictos internacionales, como aquel entre Mauritania y Senegal en 1988. Vase Platteau 1990: 182-83. Uno de los defectos de la reforma agraria peruana del 69 es el de haber aplicado un modelo uniforme de cooperativas en todo el territorio nacional, sin considerar las enormes diferencias existentes en tecnologas, relaciones de produccin, educacin, tradicin, etc, Esta falta de flexibilidad result fatal en un mundo tan heterogneo. 13
35 34 33

de obra agrcola. Dentro de las alternativas, el sistema comunal que otorga una amplia autonoma a las comunidades campesinas para explotar y controlar sus recursos (al lmite una comunidad puede decidir pasar a un sistema de plena propiedad individual), pero que reconoce la propiedad colectiva de la tierra an cuando su uso es individual, ofrece varias ventajas que han sido relevadas. Constituye probablemente el sistema ms adaptado, actualmente, a las necesidades del campesinado andino. En la Costa, la generalizacin de la propiedad individual y del libre mercado de tierras puede tener, a plazo, efectos positivos sobre la productividad y sobre las exportaciones, pero a la vez aumentar las desigualdades, reducir la seguridad alimentaria y el empleo. El crecimiento de las exportaciones justifica una disminucin del bienestar de los campesinos? Evidentemente, la respuesta a esta pregunta depende ms de opciones polticas que de criterios econmicos. Aqu la "comunidad" ha sido utilizada como un concepto general que encubre instituciones en realidad muy diferentes. Cmo funcionan las comunidades?, Hasta qu punto y en qu condiciones ofrecen realmente las ventajas enumeradas ms arriba?, Son capaces de manejar eficientemente sus recursos, de ofrecer a la vez la seguridad y los incentivos que necesitan los campesinos?, Cuales son las razones endgenas que explican su subsistencia?. Estas son algunas de las preguntas a las cuales debemos contestar para entender la utilidad de esas instituciones y para comprender el papel que pueden jugar en el futuro. LLN, enero de 1990

14

REFER ENCIAS ALCHIAN, A,, y H. DEMETZ 1973 "The Property Right Paradigm", The Journal of Economic History, Vol. 33, No 1, 16-27. BINSWANGER, H., y M.R. ROSENZWEIG 1986 "Behavioural and Material Determinants of Production Relations in Agriculture", The Journal of Development Studies, Vol. 22, No 3, april, 503-39. BINSWANGER, H., y J. McINTIRE 1987 "Behavioural and Material Determinants of Production Relations inLand-abundant Tropical Africulture", Economic Development and Cultural Change, Vol. 36, No 1, 73-99. BINSWANGER, H., J. McINTIRE y C. UDRY 1989 "Production Relations in Semi-arid African Agriculture", in Bardhan, P. (ed.), The. Economic Theory of Agrarian Institutions, Oxford: Clarendon Press, 122-44. BLUM, V. 1990 "Modernizacin y Crisis: la Economa Campesina en el Sur Andino del Per", Ponencia presentada en el coloquio internacional sobre "Agriculturas y Campesinados en Amrica Latina", Toulouse (Francia), 13-14 de diciembre. BOSERUP, E. 1965 The Conditions of Agricultural Growth. The Economics of Agrarian Change under Population Pressure, London: George Allen and Unwin Ltd. 1981 Population and Technology, Oxford: Basil Blackwell. COASE, R.H. 1960 "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics, Chicago, Vol. 3, (october), 144. COTLEAR, D. 1989 Desarrollo Campesino en los Andes, Lima: Instituto de Estudios Peruanos. DE SOTO, H. 1986 El Otro Sendero, Lima: Editorial El Barranco. EGUREN, F. 1989 "La Legislacin de Comunidades Campesinas: lemas de una Polmica", en del Castillo, L. (compilador): Comunidades Campesinas y Nativas. Normatividad y Desarrolla, Lima: Servicios Educativos Rurales (SER), Enfoques Peruanos, Temas Latinoamericanos, No 12. FEENY, D. 1988 "The Development of Property Rights in Land: A Comparative Study", in Bates, R. (ed.), Toward a Political Economy of Development, Berkeley, Los Angeles and London: University of California Press, 272-99. 1989 "The Decline of Property Rights in Man in Thailand, 1800-1913", The Journal of Economic History, Vol. 49, No 2, 285-96. FIGUEROA, A. 1981 La economa Campesina en la Sierra del Per, Lima: Pontificia Universidad Catlica, Fondo Editorial. 1986 Productividad y Educacin en la Agricultura Campesina de Amrica Latina, Rio de Janeiro: Programa ECIEL. FONSECA, C. 15

1986 "De la Hacienda a la Comunidad: el impacto de la Reforma Agraria en la Provincia de Paucartambo, Cusco", Compilacin y edicin Enrique Mayor, Lima: mimeo. GLAVE, L.M., y M.I. REMY 1983 Estructura Agraria y Vida Rural en una Regin Andina. Ollantaytambo entre los Siglos XVI y XIX, Cusco: CERA Bartolom de Las Casas. GONZALES DE OLARTE, E. 1984 Economa de la Comunidad Campesina, Lima: Instituto de Estudios Peruanos. GONZALES DE OLARTE, E., y B. KERVYN 1987 "La Lenta Modernizacin. Cambio Tecnico en Comunidades Campesinas", en Gonzales de Olarte, E., R. Hopkins, B. Kervyn, J. Alvarado, R, Barrantes: La Lenta Modernizacin de la Economa Campesina, Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 77-178. HAMID, N. 1982 "Dispossession and Differentiation of the Peasentry in the Punjab During Colonial Rule", Journal of Peasant Studies, Vol. 10, No 1, 52-72. HAYAMI, Y., y V.W. RUTTAN 1971 Agricultural Development. An International Perspective, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press. HAYAMI, Y., y M. KIKUCHI 1981 Asian Village Economy at the Crossroads: an Economic Approach to Institutional Change, Tokyo: University of Tokyo Press. HOPKINS, R., D. VAN DER BORGHT, y A. CAVASSA 1990 La Opinin de los Campesinos Sobre la Poltica Agraria. Problemas, Alternativas y Rol de la Organizacin, Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Documento de Trabajo No 37. KERVYN, B. 1989 "Campesinos y Accin Colectiva: la Organizacin del Espacio en Comunidades de la Sierra Sur del Per", Revista Andina, Cusco, Ao 7, No 1, 7-81. LADMAN, J. 1984 "Loan-Transaction Costs. Credit Rationing and Market Structure: The Case of Bolivia", in Adams, D., D. Graham, and J. Von Pischke (eds.): Undermining Rural Development with Cheap Credit, Colorado: University of Colorado Press. LIPTON, M. 1974 "Towards a Theory of Land Reform", in Lehman (ed): Agrarian Reform and Agrarian Reformism. Studies of Peru, Chile, China and India, London: Faber and Faber, 269-315. ' NORTH, D. C. 1981 Structure and Change in Economic History, New York: W.W. Norton. . PIEL, J. 1975 Capitalisme Agraire au Perou (tome I et II), Paris. Editions Anthropos. PLATTEAU, J-Ph. 1990 Land Reform and Structural Adjustment in SubSaharan Africa: Controversies and Guidelines, A report prepared for the Food and Agricultural Organization, Rome: forthcoming at FAD Press. PUTTERMAN, L. 1983 "A Modified Collective Agriculture in Rural Growthwith-Equity: Reconsidering the Private, Unimodal Solution", World Development, Vol. 11, No 2, february, 77-100. RUDRA, A. 1983 "Non-Maximising Behaviour of Farmer Crop Selection", Economic and Political Weekly, 16

Bombay, Vol. 18, No 40, october 1. RUTTAN, V., y Y. HAYAMI 1984 "Towards a Theory of Induced Institutional Innovation", Journal of Development Studies, Vol. 20, No 4, 203-23. SCOTT, C. D. 1989 "Land Reform and Property Rights Among Small Farmers in Chile, 1968-1986", London School of Economics, unpublished paper, january. SEN, Abhijit 1981 a "Market Failure and Control of Labour Power: Towards an Explanation of "Structure" and Change in Indian Agriculture. Part 1", Cambridge Journal of Economics, Vol. 5, No 3, 201-28. 1981 b "Market Failure and Control of Labour Power: Towards an Explanation of "Structure" and Change in Indian Agriculture. Part 2", Cambridge Journal of Economics, Vol. 5, No 4, 327-50. SEN, A. K. 1981 Poverty and Famines, Oxford: Clarendon Press. TOYE, J. 1987 Dilemmas of Development. Reflections on the Counter-Revolution in Development Theory and Policy, Oxford: Basil Blackwell. WACHTEL, N. 1971 La Vision des Vaincus. Les Indiens du Prou Devant la Conqute Espagnole 1530-1570, Paris: Editions Gallimard. WADHWA, D. C. 1989 "Guaranteeing Title Q Land. A Preliminary. Study", Economic and Political Weekly, Bombay, Vol. 24, No 41, 2323-34. (Ponencias presentada a SEPIA IV, 39 pginas) 15/04/04 10:15 am

17